Cooperação Sul-Sul: uma análise sobre a estratégia brasileira no fornecimento de

material de defesa para a África Atlântica (2003-2013)

José Augusto Zague1

Simpósio Temático: Segurança Internacional e Defesa na América do Sul

RESUMO

O artigo analisa a cooperação do Brasil com os países africanos do Atlântico Sul, na

produção conjunta e comercialização de material de defesa (MD), durante os governos
dos presidentes Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff. O entorno geográfico que
demarca o Atlântico Sul, apresenta um cinturão de ilhas pertencentes a Inglaterra em
cooperação com os Estados Unidos, posicionadas em pontos estratégicos entre o mar
territorial do Brasil, Uruguai e Argentina, membros do Conselho de Defesa Sul-
Americano (CDS), e os países da África Atlântica, proporcionando aos dois países
membros da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) vantagem estratégica,
em uma região que possui importantes jazidas de petróleo e gás natural (pré-sal
brasileiro e costa da África) e diversas rotas de navegação marítimas. No primeiro
governo do presidente Lula da Silva, iniciou-se um processo de estreitamento nas
relações diplomáticas entre o Brasil e os países africanos em um movimento
acompanhado pelo aumento no intercâmbio comercial e incremento nas relações entre
as Forças Armadas do Brasil e suas congêneres africanas. O Artigo analisa três varáveis
da cooperação brasileira com os países na África Atlântica: pesquisa, desenvolvimento e
produção de MD em conjunto com a África do Sul; venda de MD de produção brasileira
para os países da região e doação de MD brasileiro para as forças armadas locais. O
fulcro da análise é compreender se o incremento na cooperação brasileira no segmento
de MD com a África Atlântica é o início de uma ação duradoura, que pode reforçar a
projeção estratégica do Brasil no Atlântico Sul ou um movimento para disputar o
mercado de defesa na região.

PALAVRAS-CHAVE: Brasil, Atlântico Sul, África Atlântica, cooperação,material de

defesa.

Introdução

O Brasil e os países do Atlântico Sul possuem uma extensa área litorânea com
um importante fluxo comercial entre os dois continentes. A descoberta de reservas de

1 Mestrando em Relações Internacionais do Programa de Pós-Graduação em Relações internacionais San Tiago

Dantas (Unesp, Unicamp, PUC-SP).
petróleo e gás natural (pré-sal brasileiro e costa da África) offshore nos dois lados do
Atlântico Sul, ampliou a importância estratégica da região, como futura fornecedora de
energia para a economia global. A região é estratégica para o comércio internacional,
por concentrar rotas marítimas que são passagem obrigatória para se alcançar a Ásia,
polo dinâmico da economia mundial. Tendo a Cidade do Cabo, na África do Sul, como
referência, três rotas marítimas ligam a Ásia ao Sudeste do Brasil; Nordeste do Brasil,
Norte da América do Sul, Caribe e sul dos Estados Unidos; e a África Ocidental e
Europa (Península Ibérica). Uma quarta rota marítima liga a Europa (Reino Unido) a
costa da América do Sul até a Argentina. Como resquício do período colonial, o Reino
Unido conservou sob seu domínio um cinturão de Ilhas no Atlântico Sul. As ilhas
britânicas de Gough, Tristão da Cunha e Santa Helena, estão estrategicamente
posicionadas entre as três rotas marítimas que ligam o Atlântico Sul a Ásia e quarta
rota, está na esfera de influência da base militar localizada na ilha britânica de
Ascensão. As demais ilhas sob domínio britânico estão ao sul do subcontinente:
Malvinas, Orcadas do Sul, Georgia do Sul e Sandwich do Sul (RODRIGUE, 2014).
Os Estados Unidos e o Reino Unido possuem bases militares e meios de
emprego militar, em posições estratégicas do Atlântico Sul. Na ilha britânica de
Ascensão, o Reino Unido e os Estados Unidos, dispõem de um sistema de
monitoramento global denominado Echelon, dotado de estações de interceptação de
sinais e monitoramento, com capacidade para monitorar todo o Oceano Atlântico. A ilha
de Ascensão é ainda uma importante base militar em que operam simultaneamente as
Forças Aéreas do Reino Unido, Estados Unidos e de outros países da OTAN. Os
Estados Unidos possuem dois comandos militares com influência sobre o Atlântico Sul
e ainda reativaram em 2008 a IV Frota Naval que tem na região sua principal área de
atuação (FIORI, 2013). Mais ao sul, nas ilhas Malvinas, reclamadas pela Argentina, o
Reino Unido mantêm de prontidão modernas aeronaves de caça Eurofighter Typoon e
fragatas Type 45, que asseguram aos britânicos a capacidade de dissuasão na defesa
daquela porção do Atlântico Sul (UNITED KINGDOM, 2012, p.4).
A utilização por parte do Reino Unido de meios militares de tecnologia
avançada para o patrulhamento das Malvinas, em um primeiro momento pode indicar o
que o objetivo primordial é dissuadir a Argentina de uma possível investida militar para
recuperar o controle das ilhas. No entanto, essa é uma possibilidade remota, dado que
após a redemocratização argentina, os governos seguintes passaram a defender a via
diplomática como alternativa para reaver o território. A posição do Atlântico Sul como
região de trânsito de parte considerável do comércio entre a China e diferentes regiões
da América e África e a crescente influência chinesa sobre a África e a América do Sul,
financiando a infraestrutura e investindo na exploração de recursos naturais, são
indicativos de que os meios militares empregados pelo Reino Unido nas Ilhas Malvinas,
sem equivalentes nos dois lados do Atlântico, não estão na região apenas para dissuadir
a Argentina, mas tem como objetivo a dissuasão de futuros conflitos na região devido
ao aumento da sua importância estratégica (SAINT-PIERRE, 2013).
A presença militar extra regional em pontos estratégicos do Atlântico Sul,
munidos de meios de defesa que empregam tecnologia avançada no monitoramento e
vigilância da região, limita a projeção estratégica do Brasil sobre uma área que está na
sua zona de influência. A necessidade brasileira em aumentar o dispêndio na
modernização e aquisição de meios de defesa enfrenta, todavia, entraves na estrutura
das suas Forças Armadas. Em 2005 as Forças Armadas brasileiras gastaram 74% do seu
orçamento com pessoal, sendo que 63% é destinado ao pagamento de inativos e
pensionistas (DAGNINO, 2010, p.52). Com relação ao PIB o gasto brasileiro em defesa
não ultrapassa 1,5%, enquanto a média mundial é de 2,6%, percentual inferior a China
2,2% e Índia 2,8%, países parceiros do Brasil no BRICS (BRASIL, 2011a). No curto
prazo é improvável que o Brasil modifique o modelo de financiamento das suas Forças
Armadas, todavia, a descoberta de reservas de petróleo e gás no pré-sal, estratégicas
para o desenvolvimento do Brasil, pode fortalecer projetos estratégicos em andamento,
como o Programa de Desenvolvimento de Submarinos (PROSUB), em parceria com a
França, que prevê a construção de quatro submarinos convencionais e um de propulsão
nuclear (BRASIL, 2011b). A importância do Atlântico Sul para o Brasil não se esgota
com o pré-sal e se estende a temas importantes para o desenvolvimento da região, como
a exploração dos recursos naturais da Plataforma Continental em águas territoriais dos
dois lados do Atlântico, fonte do interesse de potências extra regionais e com influência
sobre a relação do Brasil com os países da África Atlântica.
Cooperação em defesa com a África Atlântica

O trabalho analisa a estratégia de cooperação militar do Brasil com a África

Atlântica no período entre 2003 e 2013, e de maneira especifica a cooperação brasileira
no setor de material de defesa (MD). Se questões de ordem econômica e tecnológica
limitam a capacidade do Brasil em dispor de meios para contrapor a presença militar
extra regional no Atlântico Sul, o recurso a cooperação impulsionado pela diplomacia, é
o meio mais eficiente para a construção de pontes em direção a formulação de uma
política que congregue os dois lados do Atlântico em temas sensíveis para a região,
como a cooperação militar e a soberania sobre os territórios marítimos. Durante o
primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o governo brasileiro iniciou
um processo de estreitamento nas relações diplomáticas com os países africanos. Em
seu primeiro mandato o presidente Lula realizou quatro viagens a África, em 2003,
visitou São Tomé e Príncipe, Angola, Moçambique, Namíbia e África do Sul; em 2004,
São Tomé e Príncipe, Gabão e Cabo Verde; em abril de 2005, Camarões, Nigéria, Gana,
Guiné Bissau e Senegal; e em 2006, Argélia, Benin, Botswana e África do Sul. No
mesmo período o governo brasileiro implantou dez novas embaixadas na África e houve
um considerável aumento dos funcionários do corpo diplomático (VIZENTINI;
PEREIRA, 2008). O movimento em direção a África iniciado no primeiro governo Lula
foi acompanhado pelo aumento no intercâmbio comercial, financiamento brasileiro para
infraestrutura e apoio a exportação na África US$ 5,7 bilhões entre 2006 e 2012
(BRASIL, 2013) e incremento nas relações entre as Forças Armadas do Brasil e suas
congêneres africanas. O aumento na cooperação em defesa entre o Brasil e a África,
antecedeu o lançamento pelo governo brasileiro em 2008 da Estratégia Nacional de
Defesa (END), documento que contém as diretrizes com ações de médio e longo prazo
para modernizar a estrutura nacional de defesa (Brasil, 2008, p.5). E em uma
demonstração da importância da cooperação com a África Atlântica, o Livro Branco de
Defesa, lançado pelo Brasil em 2012, propõe intensificar o intercâmbio com as Forças
Armadas da costa ocidental da África (BRASIL, 2012).
Entre 2003 e 2010 o Brasil assinou Acordos de Cooperação no Domínio da
Defesa (ACDD) com sete países africanos (África do Sul, Angola, Moçambique,
Namíbia, Guiné Equatorial, Nigéria, Senegal), quatro outros instrumentos jurídicos
internacionais na área, e ratificou acordo previamente assinado com Cabo Verde
(AGUILAR, 2013, p.49-71). No âmbito do Acordo, atividades foram realizadas nas
áreas de formação militar, levantamento da plataforma continental, ciência e tecnologia,
operações comerciais e doações brasileiras, além de terem sido alcançados avanços na
cooperação relativa ao Atlântico Sul no âmbito da Comunidade dos Países de Língua
Portuguesa (CPLP) e da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS)
(BRASIL, 2010).
A parceria entre o Brasil e a África Atlântica no setor de MD possui três
modalidades: 1. acordo de pesquisa e desenvolvimento de MD entre o Brasil e África
Sul; 2. doação de MD brasileiro para os países africanos; 3. venda de MD produzido no
Brasil para os países africanos. Considerando a importância estratégica para a projeção
brasileira no Atlântico Sul, a cooperação com a África Atlântica no setor de MD, foi
analisada a partir de três possibilidades. Na primeira, os interesses comuns no Atlântico
Sul e a confiança mútua, produzem uma agenda favorável a cooperação, contribuindo
para o acordo de produção conjunta de MD com á África do Sul e a doação de MD
brasileiro para as Forças Armadas de países africanos. Na segunda, a venda de MD
ocorre isolada da primeira (cooperação para a produção e doação de MD) e vinculada
em maior medida a estratégia dos fabricantes que buscam conquistar ou manter o
mercado para os seus produtos. Na terceira, a venda ocorre como conseqüência dos
resultados alcançados na primeira etapa (cooperação e aumento da confiança), o que
indica parceria duradoura. Como resultado, se a venda ocorre vinculada a uma ação da
empresa fabricante, ainda que apoiada pelo governo brasileiro, mas sem o compromisso
com a estratégia de aproximação com a África Atlântica, há uma parceria ocasional.
De outro lado, se a cooperação ocorre de maneira processual, ressaltando a produção,
doação e venda de MD como resultado da combinação de interesses comuns, tem-se
uma parceria estratégica.
Resultados da cooperação

Considerando a aproximação do Brasil com os países da África Atlântica no

setor de MD, foram analisadas três modalidades de cooperação. A primeira é a
produção conjunta com a África do Sul do míssil ar-ar A-Darter, de quinta geração e
capaz de manobrar até 10 vezes mais rápido do que um avião de combate. A indústria
de defesa da África do Sul possui empresas tradicionais no segmento, entre elas a Denel
Dynamics que é parceira das brasileiras Avibras, Opto Eletrônica e Mectron no
desenvolvimento e produção do A-Darter. O acordo para a produção do míssil foi
assinado em 2007 pelos governos do Brasil e África do Sul e a empresa sul-africana
instalou no Brasil uma subsidiária Denel do Brasil, para trabalhar em conjunto com as
brasileiras parceiras do projeto. O investimento no desenvolvimento e produção do
míssil, previsto para entrar em operação em 2014, consumiu U$S 53 milhões de cada
país, no caso brasileiro recursos do orçamento da Força Aérea. As primeiras unidades
deverão estar em operação em 2015 e serão empregadas pela Força Aérea Brasileira e
sua congênere sul-africana (SILVEIRA, 2013a).
A difusão da tecnologia militar dentro do sistema internacional, na concepção
teórica de Buzan, ocorre em três situações: 1. através da expansão física ou política dos
países produtores; 2. transferência de armamentos dos países produtores para àqueles
não produzem; e 3. difusão para outros centros com capacidade de produção de
tecnologia avançada. A expansão física e política vigoraram até a Segunda Guerra
Mundial e a transferência se dá por meio do comércio internacional de armamentos. O
terceiro pressuposto de Buzan relaciona a difusão por meio da transferência de
tecnologia dos países produtores, para outros, com capacidade de absorção do
conhecimento técnico - cientifico através de acordos para a produção local dos
armamentos (BUZAN, 1991, p.61).
A cooperação do Brasil com a África do Sul para a produção de MD pode ser
definida de acordo com o pressuposto teórico de Buzan, como difusão com
transferência de tecnologia. No caso em questão, os dois países participam de todo o
processo de pesquisa, desenvolvimento e produção do A-Darter. Para sustentar as
despesas decorrentes de pesquisa e desenvolvimento, é necessário garantir economia de
escala e produzir em maiores quantidades produtos de alta tecnologia, como no caso da
parceria entre o Brasil e África do Sul. Por sua vez, para garantir um preço atrativo para
os sistemas de armas modernos, os países – principalmente europeus – desenvolveram
projetos multinacionais com o objetivo de diluir os custos, como no caso da produção
da aeronave de caça Eurofighter Typhoon (BUZAN, 1991, p. 63).
A dinâmica da tecnologia aplicada à indústria de defesa implica que cada
armamento sofisticado produzido, tenha desempenho superior à geração anterior,
inclusive no custo (BUZAN, 1991, p. 63-64). Se a produção fica restrita ao mercado
interno do país produtor ou se o número de encomendas é baixo, o custo da unidade
produzida cresce, tornando necessária a exportação para recuperar o investimento. A
produção de MD sofisticado por parte da indústria brasileira de MD não é o padrão. A
indústria brasileira de defesa padece de um processo de não substituibilidade
tecnológica, determinada pela incapacidade do país em gerar inovação tecnológica,
limitando a capacidade da indústria brasileira de produzir internamente parte
considerável do material de defesa que é importado (DAGNINO, 2010). A produção
conjunta de MD de alta tecnologia, como na cooperação Brasil e África do Sul,
racionaliza a aplicação do orçamento da defesa das Forças Armadas brasileiras ao
proporcionar um meio de obter MD avançado, permite a formação de uma cadeia
produtiva que envolve fabricantes brasileiros e sul-africanos e reforça a cooperação nos
dois lados do Atlântico.
A segunda modalidade da cooperação são as doações de material de defesa do
Brasil para os países da África Atlântica. A doação de MD é uma modalidade
importante da cooperação, pois aproxima o Brasil de nações com pequeno território e
com orçamento limitado. Em 2004 o Brasil doou o primeiro navio da Marinha da
Namíbia, o Purus, que depois de retirado de serviço pela Marinha do Brasil foi
rebatizado como General Dimo Hamaambo. A doação do navio a Namíbia ocorreu na
esteira da assinatura de um acordo com o país africano, em que o Brasil contribui na
formação militar e com a criação do Corpo de Fuzileiros Navais da Marinha da Namíbia
(BRASIL, 2010). O Brasil doou ainda botes pneumáticos e uniformes para a Guarda
Costeira de São Tomé e Príncipe, para operações de fiscalização e patrulhamento
(ibidem, 2010). Em março de 2014 o governo brasileiro anunciou a intenção de doar ao
governo de Cabo Verde duas aeronaves de segunda mão Embraer P-95 Bandeirante para
o patrulhamento da costa (BRASIL, 2014).
A terceira modalidade da cooperação é a venda de material de defesa de
fabricação brasileira para os países da África Atlântica. A diplomacia brasileira
impulsionada pelas viagens presidenciais e abertura de representações diplomáticas no
primeiro governo Lula, fortaleceu a posição das empresas brasileiras do setor de MD,
no sentido de fechar contratos com países da África Atlântica. O resultado de uma
política mais assertiva em relação a África, começou a dar resultados sob forma de
vendas de MD ainda no segundo mandato de Lula. No entanto, a maior parte das vendas
brasileiras ocorreu durante o governo da presidente Dilma Rousseff, que manteve as
bases da Política Externa do governo Lula para a África Atlântica.
Empresas brasileiras, sobretudo a Embraer, fecharam importantes vendas para os
países da África Atlântica durante os governos dos presidentes Lula da Silva e Dilma
Rousseff. Em 2006 o governo de Angola adquiriu um avião de transporte de autoridades
Embraer EMB-120ER Brasília. Em 2009 a Indústria Naval do Ceará (INACE) entregou
o primeiro navio da Classe Grajaú para a Marinha da Namíbia (SIPRI, 2013). Em 2010
o Brasil assinou contrato com a Namíbia para a venda de lanchas-patrulha (Brasil,
2010). Entre 2012 e 2013, a Embraer Defesa e Segurança, assinou contratos para venda
de 16 aeronaves de treinamento leve e ataque avançado A-29 Super-Tucano para 4
países da África Atlântica: 6 aeronaves para Angola; 4 para a Mauritânia e 3 para
Burkina Fasso, com entregas das unidades previstas para 2013 (SILVEIRA, 2013b). Em
2013 a empresa vendeu outras 3 unidades do Super-Tucano para o Senegal (SIPRI,
2013). O valor da venda dos Super-Tucanos para os países africanos deve alcançar US$
250 milhões2 (GODOY, 2013). A versatilidade, custo baixo, capacidade de operar em
terrenos irregulares e de atuar em operações de contra insurgência, explica o fato do
Super-Tucano, ser o sistema de armas3 brasileiro mais vendido para a África. Nas
vendas de MD do Brasil para a África Atlântica os únicos contratos passíveis de analise
são os de sistemas de armas, como o Super-Tucano. As vendas de outros tipos de
armamentos leves como munições ou armas leves, não possuem dados disponíveis
sobre as vendas do Brasil para a África.

2 Valor aproximado para a venda das 16 aeronaves, tendo como referência a aquisição pelo governo de Angola de 6
aeronaves ao custo total de US$ 94 milhões. O valor de cada venda pode sofrer alteração dependendo do pacote
adquirido pelo país comprador.
3,,Sistemas de armas: aeronaves, armas anti-submarino, material de artilharia, mísseis, motores, navios, satélites,
sistemas de defesa aérea, sensores e veículos blindados
Considerações Finais

A cooperação brasileira com os países da África Atlântica no setor de MD

mostrou que a iniciativa, ainda que incipiente, apresentou resultados que permitem
convergir por uma maior cooperação entre as duas partes do Atlântico. Os acordos
militares firmados entre o Brasil e os países da África Atlântica, especialmente com a
Namíbia, demonstram que o governo brasileiro ampliou a capacidade de interlocução
com os seus parceiros do Atlântico Sul. A Namíbia, país que possui uma área costeira
considerável, não possuía até 2004 um navio capaz de patrulhar suas águas territoriais.
A doação de um navio por parte do Brasil, aliado a um processo de formação de
militares naquele país permitiu estabelecer uma relação de confiança, que resultou na
aquisição pela Namíbia de embarcações produzidas pela indústria naval brasileira.
O movimento realizado pela Política Externa brasileira ao conferir papel
relevante as suas relações com os países da África, no período posterior a 2003, abre a
perspectiva de estabelecer uma ponte entre os dois continentes em diversas áreas da
cooperação bilateral, mas com destaque para a cooperação em defesa, que pode
impulsionar um projeto comum com o objetivo de resguardar o direito dos países da
África Atlântica sobre os respectivos territórios marítimos. O tema do levantamento da
Plataforma Continental dos países africanos é fundamental para assegurar o direito a
exploração dos recursos naturais na África Atlântica. Do ponto vista estratégico, o
modelo de cooperação proposto pelo Brasil, se expandido, pode fortalecer a capacidade
dos países africanos para dispor de recursos para patrulhar seu litoral e ter conhecimento
dos recursos naturais disponíveis em seu território marítimo, trazendo um ganho
político na correlação assimétrica entre os países da África Atlântica e as potências que
possuem territórios na região.
No que se refere a estratégia do Brasil para projetar sua influência no Atlântico
Sul, pode-se afirmar que a atuação brasileira se deu por um modelo de triangulação. No
primeiro vértice a cooperação com a África do Sul, permite o desenvolvimento e
fabricação de um produto que emprega tecnologia sensível, para uso das Forças
Armadas de ambos os países e com possibilidade de exportação. Reforça os laços com
uma nação que atua em conjunto com o Brasil no grupo IBAS e nos BRICS, possui uma
extensa área costeira e importância estratégica para a navegação no Atlântico Sul. , No
segundo vértice a ação brasileira de apoiar as Forças Armadas locais com doação de
MD, reforça os laços de cooperação e eleva a qualidade da relação bilateral. A doação
ocorre de maneira concomitante com outras ações, no marco dos Acordos de
Cooperação para o Domínio da Defesa (ACDD), como o levantamento da Plataforma
Continental e formação de militares. A ausência de dependência dos países receptores
de doação de MD por parte do Brasil é demonstrada pelos acordos firmados com
Namíbia, que após receber doação de navio brasileiro para patrulhar suas águas
territoriais, decidiu comprar novas embarcações brasileiras para realizar o
patrulhamento. Os dois primeiros vértices são alicerces para o terceiro, representado
pelas vendas de MD para a África Atlântica, representadas, entre outras, por vendas de
aeronaves produzidas pela Embraer, de maneira concomitante as ações desenvolvidas
no âmbito dos ACDD, configurando uma parceria estratégica. As vendas são
conseqüência das ações da política externa, com aproximação diplomática, abertura de
novas embaixadas e a expansão da cooperação militar.
Os primeiros passos da estratégia de cooperação do Brasil com os países da
África Atlântica, aqui analisados, indica um grande potencial para aumentar a influência
relativa do país na região e ampliar a sua projeção sobre o Atlântico Sul.
Bibliografia

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