EL DOMINIO PUBLICO DEL ESTADO Y SU TITULARIDAD: A PROPOSITO DE LA

TRANSFERENCIA DE INMUEBLES DE PROPIEDAD DEL ESTADO SEGÚN EL

DECRETO LEGISLATIVO N° 1192

Por Wuilber Jorge Alca Robles1

I) Bienes de Dominio Público y su titularidad en la Doctrina

En relación a la naturaleza jurídica de los bienes de dominio público y su consecuente

titularidad, existe un desarrollo muy concreto proveniente de la doctrina italiana y
alemana, lo cual no desmerece los aportes de los maestros argentinos y peruanos,
conforme describiremos a continuación.

Respecto a la definición como bienes de dominio público, considero pertinente

emplear la descritas por dos ilustres juristas, por un lado la del maestro español
Álvarez Gendin2 que refiere que es “Una forma de propiedad especial privilegiada de
los entes públicos, afectada a la utilidad pública, al servicio público o al interés
nacional y entre tanto no sujeto a la alienabilidad o prescriptibilidad”, por otro lado la
del maestro peruano Jorge Eugenio Castañeda3 que considera que “Son bienes de
dominio público aquellos que están destinados o afectados a un servicio de utilidad
pública. Dicha afectación puede resultar de la naturaleza misma de los bienes como el
mar y el río, o de la Ley (expresión de la administración pública, como por ejemplo los
edificios públicos)”, dos de las definiciones más completas en mi opinión, no
deseando profundizar más esta parte, ya que entiendo tampoco que no existe una
definición univoca del dominio público en el derecho comparado, máxime si los
mismos difieren unos de otros al resaltar alguna de sus característica en especial; por
tanto me avocare al aspecto relativo a la titularidad que sobre ellos se ejerce,
tomando las principales posiciones consignadas en el trabajo de investigación
realizada por la Mg. Sara Ccopa4, las cuales paso a reseñar.

Al respecto, las posiciones de los juristas han sido muy diversas, para un sector de
ellos, la naturaleza jurídica de la titularidad del Estado sobre sus predios, esa título de
propietario, toda vez que no puede existir una titularidad que no surja de un derecho
subjetivo y este se ejerce en propiedad, porque asumiendo ello se da respuesta a los
efectos que esa propiedad en la realidad pueda generar, como es la responsabilidad
por los daños que ocasione o las obligaciones y beneficios que en su ejercicio pueda
irrogar. Entre los doctrinarios que admiten la propiedad del Estado se halla CASTRO

1
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magister en Derecho Civil y Comercial Unidad Postgrado de Derecho
U.N.M.S.M. Doctorando en Educación Unidad de Postgrado U.N.M.S.M. con estudios de Maestría en Gestión del Conocimiento y Recursos
Humanos por la Universidad Europea del Atlántico y Universidad Científica del Sur. Docente de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos y Ex docente Universidad Privada Cesar Vallejo- Sede Lima Norte. Ex Registrador Público SUNARP Sede Lima y Ex Gerente
Registral SUNARP Sede Moyobamba. Actualmente Profesional Especialista en Bienes del Estado, Abogado de la Dirección de Normas y
Registros de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales-SBN.

2
Álvarez Gendin, Sabino. El Dominio Público. Su Naturaleza Jurídica. Casa Editorial Bosch. Barcelona 1945. Pág.41 y ss.

3
Castañeda, Jorge Eugenio. Los derechos Reales. 4ta Ed. Tomo I. 1973. Pág. 49.

4
En CCOPA ALMERCO, Sara. “El Dominio Público, su Desafectación”. Tesis para optar el grado de Magister en Derecho con mención en
Derecho Civil. Pontificia Universidad Católica del Perú. Agosto, 2004, Pág. 20.
DE ULLOA, quien cita a Mayer, Villegas Basalvibaso, Hauriou, Waline, De Laubadere,
Carlos Pareja, Vidal Perdomo, Rojas Arbelaéz.

La anterior posición, encontró mejor asidero cuando se desarrolló el concepto de

titularidad, para evitar las críticas que recayeron sobre el denominado derecho de
propiedad, toda vez que se entendió justificado que todo bien del Estado deba gozar
de un titular sujeto de derecho, no obstante este ejercicio no debiera ser irrestricto, en
esta opinión el profesor español Ramón Parada, citando a Houriou, consideró que el
Estado es titular dominical de los bienes de dominio público, entendiéndolo como una
variante del derecho de propiedad en atención a los fines públicos a que se orientan
estos bienes.

Por otro lado, dichas posturas tuvieron varios detractores, en la figura de autores
como Duguit, Ihering, Simón Carrejo, José Gómez; incluyendo además a tratadistas
argentinos como Bielsa, quienes refirieron que lo que en realidad existe, no es una
propiedad o titularidad, sino una mera Administración, un deber de vigilancia y
custodia, donde el estado ejerce una condición de representante del pueblo de la
colectividad, postura que no resuelve por qué el estado entonces ejerce determinados
atributos propios de un titular del derecho, que no podría realizar un mero
administrador.

Ante todo ello, surge la postura intermedia, aquella que sin concebir que el Estado
ejerce una mera administración o titularidad sin dominio, sustenta la llamada
Propiedad Administrativa o como el maestro peruano Guillermo García Montufar
refiere, la titularidad del Estado sobre los bienes dominiales, para luego indicar que se
trataría del llamado Derecho Real Administrativo; como sea, lo característico de esta
postura es que se aleja de la pura interpretación basada en el concepto de la
propiedad civil o propiedad como la ejercen los privados, titularidad del Estado que la
ostenta si bien con algunas semejanzas, pero también responde a evidentes
diferencias o como describe el maestro Ramón Parada, el Estado es titular dominical
de los bienes de dominio público, entendiéndolo como una variante del derecho
de propiedad en atención a los fines públicos a que se orientan estos bienes.

Por tanto, considero que debemos entender que los Bienes de dominio público en los
derechos en general y al cual se la denomina Bienes demaniales o, en
conjunto, demanio como refieren los italianos, son aquellos que responden a una
naturaleza cuya titularidad pública, están afectos al uso general o al servicio público,
incluyendo los expresamente declarados por la ley; como fuere se acepta
mayoritariamente, que el régimen jurídico de estos bienes se inspira en los principios
de inalienabilidad (el dominio público no se puede vender), imprescriptibilidad (no
puede obtenerse su propiedad mediante la usucapión) e inembargabilidad (no puede
ser embargable), características esenciales que usualmente pueden revertirse
mediante el mecanismo de la desafectación, por la que un bien de dominio público por
afectación deja de ser demanial para convertirse en un bien patrimonial, con lo cual se
evidencia, al margen de las diversas interpretaciones doctrinarias sobre la titularidad
de los bienes dominiales, que un rasgo similar o equivalente que se ostenta en
cualquiera de ellos será siempre el destino, uso o función, afecta por regla a una
finalidad pública, indesligable a su naturaleza como bien estatal.

II) Marco Constitucional y Normativo

La Constitución Política del Perú, ya ha señalado las características más relevantes
que debe tener un bien de dominio público, respecto de ellas, el tribunal
Constitucional ha manifestado que en lo que se refiere a los bienes de dominio
público, la Constitución instituyó que estos se encuentran fuera del tráfico jurídico, al
garantizar en su artículo 735 que “son inalienables e imprescriptibles”; se enfatiza
además, que “pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su
aprovechamiento económico” y a partir de lo cual se entiende que dichos bienes
también son inembargables.6

En su labor de interpretación e integración de las disposiciones constitucionales, el

mismo tribunal ya en la STC N.° 006-1996-AI/TC, sostuvo lo siguiente: “Los bienes del
Estado se dividen en bienes de dominio privado y bienes de dominio público; sobre
los primeros el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de derecho
privado; sobre los segundos ejerce administración de carácter tuitivo y público”. Por
otro lado, ha destacado, que del enunciado constitucional materia de comentario, se
deduce que a diferencia de los bienes de dominio público “no gozan de aquellas
inmunidades los bienes que conforman el patrimonio privado del Estado”, criterio
último que se ha afirmado en la STC, expedientes acumulados números 015-2001-
AI/TC, 016-2001-AI/TC y 004-2002-AI/TC.7

Finalmente, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente N°

00003-2007-PC/TC, no hace énfasis al puro aprovechamiento económico que se le
podría dar a estos tipos de bienes vía las concesiones8 sino por el contrario, destaca
la finalidad pública connatural a su propia existencia, así señaló la siguiente
distinción: Son bienes destinados al uso público: “aquellos que integran el demanio
marítimo e hidráulico, así como los caminos, calles, paseos, puentes, parques y
demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general, susceptibles de ser
aprovechados económicamente por particulares si es que el Estado concede ese
derecho”. Son bienes de servicio público; “los edificios que sirven de soporte a la
prestación de cualquier servicio público, como por ejemplo: mercados, hospitales,
museos, cementerios, hospicios, escuelas públicas”.

5
“Bienes de dominio y uso público Artículo 73.- Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso
público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”

6
El Tribunal Constitucional en su sentencia de fecha 7 de marzo de 1997, ha considerado que “el Estado ejerce sobre los bienes de
dominio público, administración de carácter tuitivo y público, y que en consecuencia, de conformidad con el Artículo 73 de la Constitución
Política del Estado, los bienes de dominio público son inembargables” Segundo Considerando del Decreto de Urgencia N° 019-2001.

7
Precisando que: "Los bienes poseídos por los entes públicos, a título público, son los comprendidos bajo el nomen de dominio público. Lo
que hace que un bien del Estado tenga dicha condición es su afectación al servicio y uso públicos”. También se ha definido al dominio
público como la “forma de propiedad especial, afectada al uso de todos, a un servicio a la comunidad o al interés nacional, es decir, que
está destinada a la satisfacción de intereses y finalidades públicas y, por ello, como expresa el artículo 73º de la Constitución, tiene las
características de bienes inalienables e imprescriptibles, además de inembargables” (fundamento 29) Referencias contenidas en la
Resolución del Tribunal constitucional sobre el expediente N° 00915-2012-PA/TC HUÁNUCO causa seguida por CÁMARA DE COMERCIO
e INDUSTRIAS DE HUÁNUCO. Lima 22.10.2012.

8
Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 00003-2007-PC/TC señaló que el dominio público es
una técnica de intervención mediante el cual se afectan a una finalidad pública determinada, ya sea el uso o el servicio público, ciertos
bienes de titularidad pública, dotándoles de un régimen jurídico de protección y utilización de derecho administrativo, precisando que son
tres los elementos que configuran la relación jurídica de dominio público: 1) La titularidad pública de los bienes. 2) La afectación de los
bienes objeto del dominio público a una finalidad o utilidad pública. 3) La aplicación de un régimen especial administrativo de protección y
uso de bienes.
Siguiendo dicha línea de análisis, el artículo 2° del Reglamento de La Ley Nº 29151,
aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, respecto del concepto de
bien de dominio público, en el literal a) de su numeral 2.2 lo procede a definir lo
siguiente: “a) Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales, destinados al
uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y
otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una
entidad; aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio
público como los palacios, sedes gubernativas e institucionales, escuelas, hospitales,
estadios, aportes reglamentarios, bienes reservados y afectados en uso a la defensa
nacional, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos
y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya
concesión compete al Estado. Tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles.
Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela
conforme a ley”.

No obstante lo anterior, si bien se han establecido dichas características, a nivel

constitucional en la vigente Constitución Política del Perú, la cual sigue la misma
lógica que su par la derogada Constitución Política de 19799, se debiera de entender
que dicha limitación es establecida, sólo para que el Estado no beneficie a los
particulares o privados con la transferencia de propiedad de bienes de dominio
público; ello en mérito de la concepción que desde un inicio tuvo, la Comisión de
Constitución y Reglamento del Congreso de la República encargada de la elaboración
de la Constitución de 199310, la cual fue ratificada en el Debate Constitucional del
Pleno del Congreso Constituyente Democrático11. Por su parte, también la
jurisprudencia nacional a nivel de casación asumió similar criterio, cuando al hacer la
diferencia entre un bien de dominio público del de uno de dominio privado del
Estado12, refirió que la primera no puede ser pasible de ser transferido a los privados,
inclusive por prescripción adquisitiva de dominio.

Por tanto, entendida su concepción, debemos afirmar que un bien de dominio público
goza de las características constitucionales antes referidas, pudiendo lograrlo vía el
mecanismo de la afectación, esta última llamada por la doctrina también
como “destinación” o “consagración”, siendo indistinto el debate de si un bien de
dominio público es tal, desde su origen o por una afectación posterior, finalmente esta
última se ha venido en constituir en una de las fórmulas legales más importantes para
la construcción de la teoría general del dominio público, en la medida que por medio
de ella un bien de dominio privado estatal pasa al dominio público, pudiéndola definir
como aquel acto de derecho público en virtud del cual, una cosa queda destinada a
un fin de interés público (uso o servicio) y adquiere la condición jurídica peculiar de
bien de dominio público; o como cita un autor español “la afectación tiene un doble

9
Artículo 128.- Los bienes públicos, cuyo uso es de todos, no son objeto de derechos privados.

10
El texto original sancionado es como sigue: "Artículo 24° (nuevo número). Los bienes públicos, cuyo uso es de todos, no pueden ser
objeto de derechos reales por particulares; pero su uso, explotación o aprovechamiento económico pueden ser concedidos a particulares
conforme a ley." Debate Constitucional Tomo IV páginas. 1972-1976 (subrayado y negrilla nuestro).
11
En la misma fórmula original modificada, pero en el artículo 80° de aquel entonces, según consta en el Tomo III del libro de Debates
constitucionales del pleno del Congreso Constituyente Democrático de 1993.
12
Quinto: que, de otro lado, la sentencia de vista acoge la tesis contraria, revocando la apelada y reformándola declara improcedente la
demanda, fundamentando tal determinación en el hecho de que “al haber sido adquirido el bien exclusivamente con fines de Reforma
Agraria, limitándose su derecho frente a particulares hasta su posterior destino (campesino, beneficiario y calificado), por tanto tiene un
tratamiento especial y no puede regirse por las normas comunes. CAS N° 2339-01 PUNO. (Subrayado y negrilla nuestro).
sentido: imponer un destino y producir una alteración en el régimen jurídico general de
una cosa”13, característica objetiva que se centra esencialmente en el destino que se
le otorga a dichos bienes estatales y nos puede permitir hacer una clara distinción
sobre su correcta naturaleza como bien estatal.

Es en atención a dicho fin, que los bienes de dominio público se podrían clasificar
como: a) Aquellos bienes estatales destinados al uso público; b) Aquellos predios que
sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público y en dicho sentido
concordamos con lo expuesto por el Dr. Cesar Neyra Cruzado14 cuando al
pronunciarse sobre los bienes de dominio publico originados por aportes
reglamentarios, manifestara que en virtud de la última parte del literal a) del numeral
2.2 del reglamento de la ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes
Estatales, puede indicarse que son bienes de dominio público aquellos bienes
estatales, destinados al uso público y aquellos que sirven de soporte para la
prestación de cualquier servicio público destinados al cumplimiento de los fines de
responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al Estado, y sobre los cuales,
refiere “el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela
conforme a ley”.

Por otro lado, el mecanismos natural para cambiar la condición de un bien de dominio
público a uno de dominio privado del Estado, es la figura de la desafectación,
institución legal que si bien nace desde el inciso a) del numeral 14.2 del artículo 14º
de la Ley Nº 2915115 donde se la regula entre las funciones y atribuciones de la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (en adelante SBN), su mayor
desarrollo se logra en las normas del Sistema Nacional de Bienes Estatales (en
adelante SNBE) como en el artículo 4316 del Reglamento de la Ley Nº 29151. Sin
perjuicio de ello, en la doctrina, algunos autores17 consideran que la desafectación es
una de las maneras de hacer cesar el dominio público, es decir, una especie del
género “cesación de la dominialidad”; no obstante ello en nuestra legislación la
desafectación debe ser expresa, pese a que se pueda presentar bajo alguna de las
tres modalidades que refiere la doctrina18, pero que en cualquier caso, considero,
13
SAINZ MORENO, Fernando. El Dominio Público: Una Reflexión sobre su concepto y naturaleza. Cincuenta años después de la
Fundación de la Revista de Administración Pública. En: Revista de Administración Pública N° 150. Madrid 1999.Pág.491.
14
Ex Director de Normas y Registro de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales - SBN. Informe febrero del 2013.

15
“tramitar y aprobar la conversión de bienes de dominio público al dominio privado del Estado, por la pérdida de la naturaleza o condición
apropiada para su uso o servicio público, sin perjuicio de la competencia de los gobiernos locales, para ese efecto, asignada por normas
especiales, luego de lo cual los bienes quedarán a cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN”

16
“Artículo 43.- De la desafectación
La desafectación de un bien de dominio público, al dominio privado del Estado procederá cuando haya perdido la naturaleza o condición
apropiada para su uso público o para prestar un servicio público, y será aprobada por la SBN, de acuerdo con sus respectivas
competencias...”

17
LANZIANO, Washington. Estudios de Derecho Administrativo. Uruguay.1993.

18
A saber: a ) Desafectación formal o expresa, la cual se produce por un acto administrativo o por ley; b) Desafectación implícita o por
hechos humanos o de la naturaleza, la cual se produce por situaciones fácticas tales como: el caso de un cementerio que es trasladado a
otro lugar; un canal que se obstruye y deja de ser útil para su fin; o el caso en el cual se le da al bien estatal un uso contrario al de bien
público; c) Desafectación tácita o presunta, la cual se presenta por el abandono (transcurso de tiempo prolongado) de parte de la
administración pública en dar al bien estatal el uso público que le corresponde. En CCOPA ALMERCO, Sara. “El Dominio Público, su
Desafectación”. Tesis para optar el grado de Magister en Derecho con mención en Derecho Civil. Pontificia Universidad Católica del Perú.
Agosto, 2004.
requiere para su declaración de la configuración de una situación de facto, como lo
es la pérdida de la naturaleza o condición apropiada para su uso o servicio público.

III) La Transferencia de Predios Estatales según el Decreto Legislativo N° 1192

Respecto a la aplicación del Decreto Legislativo N° 1192 que aprueba la ley Marco de
Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de Propiedad
del Estado, liberación de interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de
obras de infraestructura, respecto a la debida naturaleza de los bienes estatales
objeto de transferencia, considero que sobre el tema la ley, denota una ausencia de
claridad, quizás alentada por la equivoca redacción de la misma.

Así, de una rápida lectura del artículo 41° del Decreto Legislativo N° 1192, se dispone
en su numeral 41.1) la finalidad especifica siguiente “que los predios y/o edificaciones
de propiedad estatal y de las empresas del Estado requeridos para la Ejecución de
obras de Infraestructura declaradas de necesidad pública, interés nacional, seguridad
nacional y/o de gran envergadura (…)” es decir que los predios y/o edificaciones de
“propiedad estatal” y de las empresas del Estado requeridos para estos fines, “sean
transferidos a título gratuito y automáticamente” al sector, gobierno regional o
gobierno local o titular del proyecto”; comprendiéndose en la transferencia los predios
y edificaciones de propiedad estatal sin distinción alguna tanto a los de dominio
público, como de dominio privado del Estado, siguiendo la interpretación de lo que
son predios estatales, acorde con la definición establecida en el artículo 3 de la Ley
2915119, concordante con el ya referido numeral 2.2) del Reglamento DS N° 007-
2008-VIVIENDA, en razón de que en la ratio legis de la norma en comentario se
estaría primando el interés colectivo y social que implica la ejecución de obras de
Infraestructura declaradas de necesidad pública, interés nacional, seguridad nacional
y/o de gran envergadura, sobre todo otro y distinto interés público o privado que
puedan existir sobre dichas áreas.

Si bien podemos afirmar, que en el ámbito del Decreto legislativo N° 1192, estamos
ante la obligación legal de realizar la transferencia a título gratuito y de forma
automática al sector, gobierno regional, gobierno local o titular del proyecto al cual
pertenece el proyecto, conforme lo dispone el numeral 41.1) antes referido 20, se
habría configurado por tanto un supuesto excepcional cuyo régimen especial por
imperio de la propia norma, dispone que esa propiedad estatal sea transferida
automáticamente, no entrando a distinguir el que no se deba efectuar sobre un bien
de dominio público y por el contrario establece que la misma se realice en un plazo
perentorio máximo de 45 días hábiles.

Es más, si hubiésemos tratado de buscar alguna coherencia, pensaríamos que

cuando se trate de un bien de dominio público sólo cabría la posibilidad de realizar
una reasignación del uso público del bien o de la prestación del servicio público,
operando específicamente en el ámbito de los actos de administración, como lo indica

19
“Para los efectos de esta Ley, los bienes estatales comprenden los bienes muebles e inmuebles, de dominio privado y de dominio
público, que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales,
independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan”,

20
(…) Son transferidos a título gratuito y automáticamente al sector, gobierno regional o gobierno local o titular del proyecto al cual
pertenece el proyecto, en la oportunidad u estos señalen y por el solo mérito de la resolución administrativa que emita la Superintendencia
Nacional de Bienes Estatales (SBN) (…)
el segundo párrafo del artículo 4121 del reglamento de la ley N° 29151, cuando refiere
que por “razones debidamente justificadas la administración de los bienes de dominio
público podrán se asignados o reasignados”, esto sería incongruente con el marco
legal sujeto a análisis, ya que el título VI del decreto legislativo, se alude
expresamente a lo concerniente a los actos de transferencia de inmuebles de
propiedad del Estado y no se refiere a una titularidad para actos de administración.

Entonces, como sería posible transferir un predio de dominio público del Estado, sin
vulnerar la normatividad constitucional y reglamentaria antes indicada. Recordemos,
que respecto de los bienes de dominio privado del Estado, lo que corresponde sin
lugar a dudas, es la transmisión de la propiedad conforme a los términos establecidos
en el decreto legislativo; contrariamente la respuesta no es tan fácil, cuando de
predios de dominio público se trata o en específico para los casos de las fajas
marginales, aportes reglamentarios, lotes de equipamientos, etc., bienes cuya
aparente condición jurídica de dominio público lo impedirían. Aquí debemos partir por
asumir – ciertamente no con mucho agrado - que estamos ante una excepcionalidad
y en el ámbito de una norma especial, existiendo en buena cuenta una suerte de
transferencia de dominio; pero cuál sería el sustento jurídico para ello, que no sea la
simple invocación de ser una norma especial.

Para algunos, nos encontraríamos aunque la norma no lo indique

expresamente, ante una mera transmisión de titularidad sobre la administración, ya
que el Estado es unitario y no pueden existir en su interior otros propietarios que
cuestionen su dominio, con lo cual la norma aludiría a la mera circulación del bien en
su interior, no siendo propiamente la transmisión de una titularidad dominal; para
otros, se trataría de una transferencia de titularidad de un denominado “derecho real
público”, correspondiendo desde luego al ente receptor el usar el predio para los fines
que ha dispuesto la ley, justificándose así que se requiera de la transferencia, sin
perjuicio de las licencias y permisos que se deban obtener para cumplir sus fines ante
los entes técnicos como sería el caso del ANA, Ministerio de Cultura, OEFA, etc., con
lo cual no hablaríamos propiamente del derecho real de propiedad a transmitir, sino el
de la titularidad sobre un derecho real de naturaleza pública, que sin ser propiedad,
permite que se ostente el dominio; Finalmente algunos consideran que si hay una
transferencia de propiedad y ella surge de forma excepcional por el mérito de la sola
existencia de una norma especial que regula un régimen sui generis.

Como fuere y sin desmerecer lo antes referido, lo mínimo que se debiera buscar es
que se guarde debida coherencia con las normas constitucionales y las normas
sustantivas que transversalmente se aplican a cualquier regulación, así sea esta
especial en materia estatal. Por tanto, no considero congruente, que estemos ante
una mera trasmisión de titularidad sobre la administración, ya que ello no resuelve la
finalidad perseguida por esta norma - cual es promover los proyectos de obras de
infraestructura de interés nacional – y para esto se requiere que se consolide la
titularidad sobre tales predios, sea por que no corresponden a un mismo titular
registral, o por ser necesaria la realización de acumulaciones, o para casos de
replanteo de área, entre otras situaciones jurídicas más. Tampoco considero

21
Artículo 41.- De las entidades responsables de los bienes de dominio público
Atendiendo a razones debidamente justificadas, la administración de los bienes de dominio público podrá ser asignada o reasignada a otra
entidad responsable del uso público del bien o de la prestación del servicio público, mediante resolución de la SBN. Dicha resolución
constituye título suficiente para su inscripción registral.
consistente el plantear que exista titularidad sobre un denominado “derecho real
público”, primero porque no parte de una definición específica sobre su naturaleza
jurídica y segundo porque en materia de los derechos reales sustantivos, la técnica
legislativa opta por el denominado numerus clausus22 ya que como se afirma
correctamente “la opción legislativa de contar con un número cerrado de estos
[derechos reales], y no con una fórmula abierta, contrasta con la libertad que rige en
materia económica, especialmente en el ámbito negocial”23, y en razón de ello,
debiera estar previamente recogida y de forma expresa como un derecho real,
máxime si la norma en comentario expresamente refiere a la Transmisión del derecho
real de propiedad en el ámbito estatal. Finalmente, me relevo el argumentar en contra
de las posiciones que se sustentan en el solo mérito de la pura excepcionalidad de
ostenta dicha ley, ya que bajo dicho argumento, solo habríamos de considerar que
existe una evidente y directa inconstitucionalidad de la norma, argumento que
considero, tampoco nos llevaría a resolver el dilema propuesto.

Particularmente considero, que debemos repensar con mayor cuidado los

fundamentos estructurales y no solo constitucionales, en relación al diseño sobre las
categorías de la propiedad estatal, asumiendo que cuando nos referimos a la
naturaleza jurídica de la misma, no debiéramos asumir al derecho real de propiedad
en materia estatal, bajo una óptica puramente civilista patrimonial, sino que
debiéramos entenderla en el ámbito propiamente dicho del derecho público y que en
ella existe también el derecho real de propiedad, pero entendida de una forma distinta
o como refieren algunos autores que estamos ante un derecho de propiedad
administrativa24, que no responde a la misma lógica de cualquier otro derecho real,
sino que ostenta características específicas.

Me explico, simplemente a este derecho de propiedad administrativa, no se la debe

entender como una forma de limitación a la propiedad ya existente, donde se pueda
prohibir el desarrollo de algunas actividades (como suele ocurrir respecto de la
propiedad de los privados cuando se afectan a fines estatales), sino por el contrario
en su propia esencia son bienes cuyo derecho real de propiedad, responden a una
finalidad ulterior sea a un uso público o la prestación de un servicio público y por ende
igualmente requiere de una titularidad como sujeto de derecho, que si bien permitiría
la posibilidad de su transferencia de propiedad, aun sea de dominio público, ello no es
la regla, pero ante el supuesto normativo concreto del referido decreto legislativo, si
resultaría viable, en razón de que no hablamos de un dominio con características de
un derecho privado, sino de uno estatal, que responda al cumplimiento de dicha
finalidad per se.
En otras palabras, ante el supuesto de la transferencia de un predio de dominio
público más que el derecho de propiedad civilmente entendido (usar, disfrutar,

22
Concordamos con lo expuesto por el Dr. Tito Torres Sanchez, cuando refiere que por disposición jurídica hay una reserva legal para la
creación de derechos reales, es decir, los derechos reales en el sistema jurídico que adopta el procedimiento del número clausus, sólo se
establecen mediante la ley. Únicamente la ley dice cuáles son los derechos reales que existen y regula sus alcances, características y
limitaciones
23
MEJORADA CHAUCA, Martín. “Derechos sobre bienes y el númerus clausus”. En THEMIS 66, revista de derecho. 2015, pp. 179-180.

24
Como refiere el maestro García Montufar citado por Sara Ccopa “así pues, el Estado ejerce su derecho de propiedad, más no
exactamente en igual forma que los particulares (recordemos que Estado es un ente abstracto), ya que el dominio sobre las vías públicas
por ejemplo, no puede dejar de tener en cuenta el interés social. Es lo que actualmente se conoce como Propiedad Administrativa, la
misma que en todo caso solo puede encuadrarse dentro de un ordenamiento jurídico de Derecho Público. García Montufar, Sarmiento,
Guillermo. La Afectación en Uso Mobiliaria. En Tesis de la PUC. 1982. Pág. 45. El autor a lo largo de su tesis, deja plasmado su parecer
sobre la titularidad del Estado sobre los bienes dominiales, para luego hacer referencia a Derechos Reales Administrativos.
disponer, reivindicar), lo que se transfiere es una titularidad del dominio de un derecho
real de propiedad administrativa y además en el marco de un régimen distinto, de
naturaleza especial, bajo el ámbito del Decreto Legislativo N° 1192, que se sujeta a
reglas especiales y donde se responde a otra naturaleza jurídica, como cuando ocurre
por ejemplo en otras figuras legales, así la transferencia del dominio Fiduciario en el
caso del fideicomiso o la trasferencia Operativa para los casos de saneamiento a
favor de COFOPRI o supuestos especiales, en donde por mandato de ley se ha
estipulado la posibilidad de “transferir” dichos predios a favor de una entidad
determinada, como por ejemplo refiere la opinión del Dr. José Mas Camus, cuando
respecto a la posibilidad de la transferencia de bienes de dominio público 25, comenta,
el supuesto de la Tercera Disposición Complementaria Final26 del Decreto Legislativo
Nº 1166, Decreto legislativo que aprueba la conformación y funcionamiento de las
redes integradas de atención primaria de salud, la cual dispone que las entidades y
organismos del poder Ejecutivo transfieran a título gratuito a favor del Ministerio de
Salud y de los Gobiernos Regionales los predios que están siendo ocupados por
establecimientos de salud; sin embargo, en dichos casos, los bienes de dominio
público únicamente varían a otro uso público, continuando bajo administración estatal.

Todas estas, excepciones en donde la finalidad es definida y permitida por la ley, no

sujetándose a los criterios del derecho civil ordinario, sino respondiendo a una
naturaleza distinta, donde lo que importa es el demanio o finalidad pública de índole
colectivo o social.

IV) Conclusiones.

1. Si bien constitucionalmente existe un concepto definido de los bienes de dominio

público27, el mismo se desarrolla en virtud de la última parte del literal a) del
numeral 2.2 del reglamento de la Ley Nº 29151, aprobado por D.S. Nº007-2008-
VIVIENDA, donde refiere que son bienes de dominio público aquellos bienes
estatales destinados al uso público, así como aquellos bienes que sirven de
soporte para la prestación de cualquier servicio público, destinados al
cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal, o cuya concesión compete al
Estado, y sobre los cuales, éste ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y
de tutela, conforme a ley.

2. Cuando Decreto Legislativo N° 1192 dispone que los predios y/o edificaciones de
“propiedad estatal” y de las empresas del Estado requeridos para la ejecución de
obras de infraestructura declaradas de necesidad pública, interés nacional,
seguridad nacional y/o de gran envergadura, sean transferidos a título gratuito y
automáticamente al sector, gobierno regional o gobierno local o titular del
proyecto, se está comprendiendo en la transferencia los predios de propiedad

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Actual Director de Normas y Registro de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales - SBN. Informe Junio del 2015.

26
TERCERA.- Declárese de interés nacional la transferencia de bienes inmuebles que a la fecha están siendo ocupados por
establecimientos de salud del Ministerio de Salud y de los Gobiernos Regionales.
Dispóngase que las entidades y organismos del Poder Ejecutivo transfieran a título gratuito a favor del Ministerio de Salud y de los
Gobiernos Regionales, según corresponda, los inmuebles que a la fecha están siendo ocupados por establecimientos de salud a su cargo,
exceptuándose dicha transferencia de lo dispuesto en las normas del Sistema de Bienes Estatales. (…)

27
Ver el numeral III del presente trabajo, donde se demuestra que desde su origen, se respondió a una concepción de orden privatista,
efectuada bajo una perspectiva de limitación hacia los privados y no desarrollada en el ámbito del derecho público relativo a la propiedad
estatal y los fines especiales que ahora en el marco de normas especiales tiene respecto al moderno uso o servicio público
 estatal sin hacer distinción alguna si son los de dominio público o dominio privado
del Estado; precisando que respecto aquellos bienes de dominio público en
específico, si bien se deberá tener presente el marco normativo sectorial, no es
menos cierto que existe también el marco normativo especial contenido en el
referido Decreto Legislativo y que el mismo no guardan estricta semejanza con la
transferencia de propiedad civilmente entendida.

3. Respecto de los predios de dominio público del Estado y la obligatoriedad de

transferir a título gratuito y automáticamente al sector, gobierno regional o
gobierno local o titular del proyecto, la misma no debe entenderse como, una
transferencia de titularidad de administración o la transferencia de titularidad de
un derecho real público o la pura aplicación de una norma excepcional per se,
sino como una verdadera transferencia del derecho de propiedad administrativa,
en el ámbito del derecho público y bajo el amparo de una norma excepcional que
la dispone (Decreto Legislativo Nº 1192), no debiendo ser entendida como
transferencia ilimitada e irrestricta por parte del ente receptor, sino destinada
estrictamente para los fines que ha dispuesto la ley y que la justificaría, aunque
ciertamente aceptamos que se deberá de entender como una excepción a la
regla.