Fichamento

VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil.

In: DEÁK, Csaba. SCHIFFER, Sueli Ramos. O processo de urbanização no Brasil.
São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo. p. 168-243.

Por este trabalho, o autor concluirá que as ações do Estado, entre os anos 70 e
80, sobre as cidades não pode ser considerado aquilo que se chama de planejamento
urbano, pois o mesmo consiste na organização do espaço urbano ao plano de uma
cidade, individualmente, limitando o objeto de estudo a uma abordagem histórica
descritiva das

(...) ações e discursos do Estado que incluam no mínimo a organização do

espaço urbano ou àquilo que é redundantemente chamado de espaço intra-
urbano, uma vez que o conceito de planejamento urbano atualmente
dominante no Brasil não abrange toda ação do Estado sobre o urbano e sobre
o processo de urbanização. (VILLAÇA, p. 173)

Ressalta-se a dificuldade em estudar tal objeto em função da separação do

discurso e da prática do planejamento urbano no Brasil, dada a assimilação direta
entre discurso e política pública urbana; e as diversas formas possíveis de
planejamento urbano.

Trata-se então de estabelecer a distinção entre plano e projeto, considerando o

primeiro como “Uma determinada prática e/ou discurso do Estado sobre o espaço
urbano (...)” (VILLAÇA, p. 174), caracterizado pela abrangência especifica do espaço
urbano; manutenção, revisão e atualização; interferência sobre a maioria ou grande
parte da população através da prática; e papel e importância das decisões políticas.

Difere-se dois tipos de planejamento: (1) Planejamento urbano lato sensu:

discursos e práticas; (2) Planejamento urbano stricto sensu: atividades e discursos
que resultaram os planos diretores. Pretende-se abordar a história do primeiro.

Metodologicamente, recuara-se do presente ao passado (regressão), estudando

as diversas formas constitutivas do planejamento urbano para assim estudá-lo em seu
sentido geral. Também, tentar-se-á estudar a história como objeto multável ao longo
do tempo, pois o planejamento urbano no Brasil começará a ocorrer apenas na década
de 50 com o discurso da necessidade de integração centrado geralmente no plano
diretor, então procurar-se-á entender o que precedeu e deu origem ao planejamento
urbano, suas diversas formas históricas e caracterização ora de produto, ora
processo.

Não são aceitos sem crítica – embora se parta deles – os conceitos de plano
diretor e planejamento urbano tal como são apresentados pelo discurso
convencional, ou seja, através de suas características ou prioridades (que
veremos logo adiante). Estas são entendidas como a aparência a partir da
qual se procura chegar aos planos e ao planejamento urbano como realidade
concreta. (VILLAÇA, p. 181. Grifo do autor)

Enquanto ideologia, a produção e reprodução do planejamento urbano no Brasil

se deu pelo plano diretor, muito embora as mudanças constantes de nomenclatura da
elaboração do mesmo tenha ocorrido como forma de reforçar o discurso das classes
dominantes e assim manter a hegemonia e a detenção de poder, então da esfera
política nada se tem para explicar o planejamento urbano.

A esfera política é indispensável para a compreensão do zoneamento, dos

planos nacionais de desenvolvimento, dos planos setoriais, estaduais ou
nacionais, de saneamento ou energia e da ação não-planejada do Estado
sobre o espaço urbano, mas não para a compreensão do plano diretor em
suas várias formas históricas. (VILLAÇA, p. 182)

No Brasil ideologia se transforma para que se mantenha a hegemonia em função

da tendência de declínio da mesma por causa das disparidades sociais, econômicas
e políticas. Busca-se então entender como o planejamento urbano, como ideologia se
faz realidade a partir de suas determinações enquanto processo temporal, dada a
prioridade que se dá ao urbano, pela sobrevivência do capitalismo.

Será possível dividir em três momentos: (1) até 1930, com os planos de
melhoramento e embelezamento; (2) de 1930 a 1990, com os planos que enfatizam a
base técnica científica, inerentes a solução dos problemas urbanos; e (3) de 1990 em
diante, que é marcado pelas reações do seu antecessor. Dá-se destaque ao segundo,
pois o desenvolvimento desenfreado da urbanização traz problemas, principalmente
no que diz respeito a habitação, saneamento básico e transporte, que são justificados
por diversas interpretações, sem haver solução efetiva por parte do Estado e das
classes dominantes, facilitando a dominação.
 Urbanismo pode ter três sentidos: (1) conjunto de técnicas e/ou discursos
relacionados às ações reais do Estado sobre a cidade, que inserem-se no campo das
políticas públicas urbanas e retoricamente no campo da ideologia; (2) um estilo de
vida; e (3) conjunto de ciências que estudam o urbano. Estes dois últimos são mais
visíveis em livros, artigos e planos diretores, mas nem sempre correspondem com as
políticas públicas.

O zoneamento: “Entende-se por zoneamento a legislação urbanística que varia

no espaço urbano.” (VILLAÇA, p. 177). No Rio de Janeiro e São Paulo, na segunda
metade do século XIX, já haviam registros de planos de zoneamento em que
determinavam restrições de construção de certas edificações nos centros das
cidades, mas não em outros setores do entorno, sem elaboração teórica e sem
atender necessariamente a funcionalidade da cidade, mas sim aos interesses da elite.
Ainda hoje, o zoneamento aparece sem estruturação teórica e operacional e embora
o plano de zoneamento seja confundido com um plano diretor, o primeiro deveria ser
parte do segundo, o que não acontece, daí o zoneamento ser a prática lato sensu
mais difundida no Brasil.

O projeto e construção de cidades novas: O início dessa prática se dá em Belo

Horizonte sem dialogar com as práticas típicas do planejamento urbano, quando os
engenheiros brasileiros incorporam em seus projetos o urbanismo monumental e
embelezador presente em Versalhes, Paris e Washington.

O urbanismo sanitarista: trata-se da organização das quadras e ruas e resume-

se praticamente na obra de Saturnino de Brito sem relacionar-se diretamente com o
planejamento urbano originado no século XIX.

O plano de novas cidades já existe há séculos, ao contrário do planejamento

urbano, que tem pouco mais de um século e

(...) o planejamento urbano não é aqui considerado sinônimo de teorias ou

pensamentos sobre o “urbano”, nem das várias “formulações da questão
urbana” e muito menos sobre a ação não-planejada do Estado sobre o
“urbano” apenas aquelas ações do Estado sobre o urbano que tenham sido
objeto de algum plano, por mais amplo que seja o conceito de plano. Assim,
não são objeto desta análise as ações sem plano, embora sejam os planos
sem ação. (VILLAÇA, p. 180. Grifo do autor)
 O Iluminismo: filosofia revolucionária que origina-se deixando para trás o mundo
medieval para dar lugar ao modo de produção capitalista, impulsionando seu
progresso pela razão humana e ciência. Contudo a produção de conhecimento volta-
se a interesses ideológicos de classe, interferindo na realidade social e no
modernismo, influenciando o planejamento urbano, pois este vai ser baseado na
racionalidade da “lógica interna” do Iluminismo, a ideologia da supremacia da razão.
Portanto, todo e qualquer pensamento urbanístico baseia a solução dos “problemas
urbanos” na crença na ciência e na técnica.

Plano diretor: difundido no Brasil a partir da década de 1940, sofreu mudanças

de denominações, metodologias de elaboração e conteúdo e embora questionável,
ainda perdura. Devendo ser racionalmente elaborado,

(...) o planejamento urbano seria um processo contínuo do qual o plano diretor

constituiria um momento; o processo seria uma atividade multidisciplinar e
envolveria uma pesquisa prévia – o diagnóstico técnico – que revelaria e
fundamentaria os “problemas urbanos” e seus desdobramentos futuros, cujas
soluções seriam objeto de proposições que integram os aspectos
econômicos, físicos, sociais e políticos das cidades e cuja execução tocaria
a um órgão central coordenador e acompanhador da sua execução e
continuas revisões.” (VILLAÇA, p. 188)

Além disso, questiona-se os motivos pelos quais os planos diretores no Brasil

não são respeitados, estando sua obrigatoriedade registrada inclusive na
Constituição, devendo atentar-se ao descompasso entre a (in)utilidade dos planos
elaborados e o desenvolvimento ideológico proporcionado; porquê os planos diretores
de embelezamento que eram efetivamente executados foram abandonados; qual a
função dos diagnósticos técnicos obtidos a partir da elaboração dos planos diretores;
e se os planos diretores e o planejamento urbano devem ser analisados do ponto de
vista político e ideológico, já que muitas vezes não passam de relatórios que nem
sequer são debatidos ou aprovados. Ora, no Brasil o plano diretor não legitima a ação
do Estado, ao contrário, não passa de discurso que pode vir a ocultar as ações do
mesmo em função dos níveis de hegemonia e aceitação, que têm aqui tendência
instável.

Os planos de melhoramentos e embelezamento

 De origem renascentista, enfatiza-se a beleza monumental e foi muito difundido
nas sociedades ocidentais como forma de reforçar a ideologia de imposição do poder
do Estado e das classes capitalistas quando eram revolucionárias. No Brasil, na
década de 1940 o embelezamento urbano era tido como discurso da classe dominante
e do setor imobiliário, impondo nova fisionomia arquitetônica, tornando o centro da
cidade local de acumulação e circulação do capital, enquanto a classe trabalhadora
era deslocada ao entorno da cidade.

O planejamento urbano lato sensu no Brasil surge com os planos de

melhoramentos e embelezamento no Rio de Janeiro, em 1875, quando foi produzido
o primeiro documento relevante sobre o espaço urbano que utilizava os termos
“plano”, “conjunto” e “geral” ou “global” e que era amplamente debatido. Estes últimos
sofreram alterações quanto a interpretação de maneira a mostrar o surgimento de algo
novo refletido nos documentos produzidos posteriormente.

Seu declínio será manifestado em 1912-13 com Duprat, quando põe como
insustentável um plano que visa embelezamento e a necessidade de modelos
harmônicos, ou seja, funcionais e eficientes, sendo talvez a primeira menção de
planejamento a longo prazo

(...) usado não mais para justificar obras que eram executadas, mas para
tentar ocultá-las, pelo menos evitando seu maior anúncio antecipado, e para
tentar justificar a falta de propostas para a solução dos problemas que se
agravavam em nossas cidades. (VILLAÇA, p. 198-199)

Da Cidade bela para a Cidade eficiente

Enfatiza-se as obras de infraestrutura que visam a funcionalidade e eficiência

dos fixos e fluxos que tornam possível a produção e reprodução do capital, tornando
os planos de embelezamento menos prioritárias, dando-se pouca importância a outros
setores, como habitação e mantendo os interesses especulativos imobiliários. Assim
fez-se necessário realizar estudos interdisciplinares, sobretudo na área da economia
sobre as “irracionalidades” do uso do solo urbano, suas demandas e tendências
futuras, surgindo o urbanismo e o plano diretor, e em seguida o planejamento
integrado.
Urbanização e consciência popular

O surgimento de uma classe operária se dará no Rio de Janeiro e São Paulo no

início do século XX e ela é de grande importância por condicionar de certa forma as
opções das classes dominantes e o nível de sua hegemonia. Sua consciência vai
nascer do vivenciar dos problemas urbanos e das injustiças sociais, e a medida que
se desenvolve, torna-se inviável o discurso de marginalização ou depreciação.

Na década de 1930 contrastam a organização das classes operárias e a

instabilidade das classes dominantes, mas não se estabelece exclusividade da
detenção de poder por nenhum dos grupos. Posteriormente a burguesia urbano
industrial assumirá o domínio da sociedade brasileira, mas sempre fazendo-se
necessária sua afirmação.

Uma das manifestações do declínio da hegemonia da classe dominante no

âmbito urbano – tendência que ela continuamente consegue reverter – será
precisamente essa progressiva perda de sua capacidade de anunciar suas
obras com antecedência, ou seja, por meio de planos. Cada vez mais a
atuação urbana da classe dominante passará a ser contestada (...) Os
dilemas e os interesses a serem ocultados pelos novos planos estão claros.
Não há como anunciar obras de interesse popular, pois estas não serão
feitas, e não há como anunciar as obras que serão feitas, porque estas não
são de interesse popular. (VILLAÇA, p. 203-204)

Então, no novo plano geral o termo “geral” passa a referir-se não só as

centralidades, mas todo o território e problemas.

O urbanismo e o plano diretor

O “planejamento urbano” remete a ordem e racionalidade, enquanto “urbanismo”

ainda reflete o embelezamento, tanto é que seu desenvolvimento se dá juntamente
com a arquitetura. E nesse momento de transição a classe dominante abandona o
antigo plano, mas não possui nenhum outro para substituir, alienada, não demonstra
nem vontade, nem condições de resolver os problemas que enfrentava, enquanto as
cidades cresciam exponencialmente.
 Surge então um discurso e o plano que vem justificar os problemas urbanos e a
necessidade de planejamento, ainda com a ideia de embelezamento presente,
enfatizando a infraestrutura da cidade toda em seu diferentes aspectos, como
habitação, saneamento básico, transporte, higienização, sendo o plano Agache o
primeiro dos superplanos.

O Estudo é mais do estilo antigo, aquele que é simples sistematização, num

momento dado, da rotina de planejamento e propostas do poder público, dos
planos que vão amadurecendo, vão sendo discutidos, apoiados ou
contestados e executados. (VILLAÇA, p. 208. Grifo do autor)

Em 1965 foi elaborado o plano do Rio de Janeiro, por Doxiadis, superando

Agache no que diz respeito a tecnocracia e alienação, contudo não é aplicado, serve
apenas de planejamento-discurso.

O planejamento integrado e os superplanos

Nessa concepção de planejamento a cidade não deve ser mais encarada apenas
pelos seus aspectos físicos, mas deve integrar as propriedades interdisciplinares, o
ponto de vista espacial e a região, a globalidade e a tecnicidade, alegando que o
fracasso e os problemas urbanos acumulados até então eram frutos de planos
baseados no determinismo físico de modelação da cidade. Contudo, isso não passa
de uma movimentação ideológica do discurso dominante de tentar lidar com os
problemas e mudar o nome e o tipo de plano, além de realizar a manutenção da
hegemonia dominante, que já não tinha tanta estabilidade e abertura para expor suas
propostas quanto no século XIX.

A manifestação tecnocrata dos superplanos se manifestará por: (1)

distanciamento entre as propostas dos planos e a possibilidade de implementação,
por serem elaborados fora da administração, rotina e necessidades municipais; (2)
quanto mais abrangente o plano proposto, menor era a possibilidade de aplicação
devido as divergências de uma administração pública setorizada e por abarcar um
número maior de problemas sociais, o que deixa de ter interesse de implementação
pela classe dominante; (3) além de tratar apenas de obras, incluía recomendações
dos diversos aspectos da cidade, muitas vezes sem especificidade de legislação, ou
obra, ou ação dificultando a aprovação e execução e também não devia servir de
camisa de força, tratando-se então de lei da obediência flexível.

A mudança de nomenclatura dos planos foi importante para que representasse

algo novo sem vinculação com os antigos planos que fracassaram, sua elaboração
passava a ser realizada por entidades privadas, sendo assim de natureza tecnocrata,
aproveitando-se da decadência que a administração pública passava na época em
função da ascensão industrial, que sustentava o mercado.

Este momento será marcado pelos distanciamentos entre a elaboração dos

planos, dos planejadores e dos órgãos de planejamento, dos discursos, das
necessidades municipais e dos reais problemas urbanos a serem solucionados.

Conhecer a cidade

A ideologia engendrada no planejamento urbano no Brasil tem sua origem no

Iluminismo e Positivismo com sustentação na tecnocracia. Segundo Chauí (1981, p.
27), citada por Villaça:

(...) uma determinada forma de conhecimento sistemático da cidade teria

como finalidade fazer a previsão cientificamente fundamentada sobre as
transformações urbanas para fornecer na prática um conjunto de regras e de
normas com as quais a ação controlaria a realidade social. (p. 218)

O plano sem mapa

No auge da ditadura militar, são propostos planos que se resumiam a projetos

de leis e obras sem os estudos e aparatos técnicos que continham os planos
anteriores.

Com a expressão “plano sem mapa” pretende-se designar o novo tipo de

plano que a ideologia dominante inventou nas suas constantes tentativas de
dar a impressão de que está cuidando do planejamento e “aperfeiçoando-o”
continuamente. O novo tipo de plano apresenta “apenas objetivos, políticas e
diretrizes”. Já que é assim, o diagnóstico e a grande quantidade de mapas e
estatísticas são dispensados. (VILLAÇA, p. 221)
A ideia de Plano Diretor enquanto ideologia

Os conceitos de plano e planejamento são reduzidos a discursos, distanciados

dos problemas relacionados ao crescimento da cidade e da produção e reprodução
do capital, desvinculados das políticas públicas e ações do Estado, refletindo o
desinteresse e a ideologia, especificamente, por esses aspectos do urbano por parte
da classe dominante, sempre reafirmando a hegemonia desta última. Os planejadores
tomam o papel de encarregados de pensar, sem mais e suas propostas nunca
alcançam seus objetivos, sendo engavetadas.

A reação popular está presente, porém ainda é frágil

Na década de 1970 os movimentos populares se fortalecem e nos anos de 1980

as mobilizações populares se fortalecem em organização, adesão e atuação,
influenciando a elaboração da nova Constituição. Outros movimentos nos anos de
1980 ocorreram durante a ditadura, porém foram abafados, e ainda outros
conseguiram que suas reivindicações fossem atendidas quanto aos problemas
urbanos que até então eram ignorados ou ocultados pelos discursos dominantes.

Os anos de 1990

Cumprindo as determinações constitucionais, várias cidades voltaram a elaborar

planos diretores, politizando os mesmos, deixando-os com cara de projeto de lei,
tentando introduzir temários relacionados a reforma urbana e justiça social; recusando
o diagnóstico técnico; destacando os aspectos de jurisdição municipal; tratando de
assuntos financeiros e econômicos, se não da produção, da distribuição das riquezas,
sempre enfatizando a importância da produção e reprodução do capital e do consumo.