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Rio de Janeiro
2017
0
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM URBANISMO
Rio de Janeiro
2017
0
CIP - Catalogação na Publicação
v
À memória de minha avó Eunice. Minha
melhor amiga e companheira de todas as
horas.
vi
AGRADECIMENTOS
A elaboração de uma tese de doutorado, embora seja uma tarefa individual, e
muitas vezes solitária, contou com a participação, direta e indireta, de pessoas muito
especiais, que contribuíram através de suporte acadêmico e emocional, essenciais para
que esse caminho fosse sendo trilhado e fosse tomando forma ao longo desses anos de
trabalho.
Agradeço aos meus pais, por suas palavras e gestos de afeto, sempre me
encorajando através de nossas conversas. Sou grata ao amor que vocês me dão e à
compreensão por esses anos em que a pesquisa se desenvolveu, sobretudo devido aos
tantos momentos que precisei estar ausente.
À minha orientadora, Ana Lucia Britto, faço um especial agradecimento.
Agradeço por ter confiado no meu trabalho e na minha capacidade ao longo desses
anos, tanto durante a elaboração da tese, como no desenvolvimento de pesquisas junto
ao Laboratório de Estudos de Águas Urbanas (LEAU). O caminho desta tese foi
caudaloso, e por isso sou muito agradecida por não ter desistido da orientação em curso
e por ser essa profissional e pesquisadora tão dedicada. Sua competência e paciência
foram muito importantes para que este trabalho fosse concluído. Sou grata pela
seriedade, pelo companheirismo, pelo rigor e, evidentemente, pela sua orientação,
através de colocações e questionamentos que foram essenciais para o resultado das
reflexões aqui apresentadas. Agradeço pelas leituras e revisões do trabalho, pelos livros
emprestados, pelos dias em que me recebeu em sua casa e pelos finais de semana que
você pôde estar ao meu lado.
Agradeço aos docentes e demais funcionários do Programa de Pós-Graduação
em Urbanismo, sobretudo às professoras Eliane Bessa e Margareth Pereira, às quais
tenho carinho e admiração. Obrigada pela leitura e contribuição neste trabalho.
Agradeço especialmente, também, às secretárias Keila e Patrícia (apoio técnico às
pesquisas do LEAU), sempre atentas às nossas solicitações.
Sou grata aos colegas de turma do curso de doutorado. Obrigada pelas tantas
conversas, desabafos, trocas de informações e conhecimentos que tivemos ao longo
desses anos de trabalho. Gostaria de agradecer, em especial, às colegas, Juliana
Loureiro, Juliana Demartini, Estela, Margarida, Gabriela, Débora e ao colega Carlos
Rodrigo. Apesar das distâncias, vocês foram muito importantes no meu encorajamento
para a realização desta tese.
vii
Aos colegas pesquisadores do LEAU, meu agradecimento pela companhia e
amizade que desenvolvemos ao longo de nossas reuniões e pesquisas realizadas. Paula
Barbosa, muito obrigada pelas tantas conversas, pela parceria na publicação de
trabalhos e artigos e pelas frequentes palavras de carinho. Antonella Maiello, obrigada
pela confiança, pelas trocas e pela dedicação na orientação da metodologia deste
trabalho. Paulo Carneiro, você foi essencial para que eu chegasse aqui. Carola, obrigada
pelo apoio com os mapas. Tatiana, apesar da pouca convivência, obrigada por todos os
momentos em que você se dispôs a auxiliar para que a tese pudesse dar prosseguimento.
Um especial agradecimento a um casal de amigos, Giovani Mattos e Júlia Righi.
Além de grandes amigos, vocês contribuíram muito nesta tese. Giovani, muito obrigada
por todas as nossas conversas e por compartilhar comigo toda a sua experiência e
conhecimento técnico na área de saneamento básico. Agradeço a todos os emails
respondidos, às mensagens de celular, ao apoio bibliográfico e à leitura de parte deste
trabalho. Nossas trocas e conversas foram fundamentais para o desenvolvimento da
pesquisa em curso.
Agradeço também à minha família de amigos que, sem vocês, eu não teria apoio
emocional para continuar: Andressa, Daniel, Erika, João, Lia, Mariana, Maria Emília,
Renata, Rodolpho, Vitor e Thiago. Agradeço a compreensão de vocês, meus amigos,
por entenderem a minha ausência durante esses anos e pelos tantos nãos que ouviram de
mim. Sou grata também, porque sei o quanto torceram para que este trabalho fosse
finalizado.
Obrigada também aos colegas de trabalho da rede municipal de ensino. Apesar
do pedido de licença de estudos ter sido negado pela Prefeitura do Rio de Janeiro e pela
falta de incentivo em minha formação acadêmica, agradeço a vocês pelas frequentes
palavras de apoio e pelo reconhecimento da importância da pesquisa que se
desenvolvia.
Obrigada ao meu companheiro Vinícius, por compreender que o processo de
elaboração da tese envolveu abdicar de muitos momentos ao seu lado. Seu apoio e suas
palavras de afeto e otimismo foram essenciais.
E, por fim, agradeço à uma ex-aluna que dividiu comigo uma parte de sua vida:
Ela, aos 14 anos, veio à mim feliz, dizer que tinha pela primeira vez em sua casa, um
banheiro. Agradeço por me contar essa história, que me fez lembrar por todos os dias
em que a presente pesquisa se desenvolvia, que o saneamento é básico.
viii
RESUMO
MELLO, Yasmim Ribeiro. Análise da Política Pública de Saneamento Básico no
Município do Rio de Janeiro: contradições na adoção dos princípios do marco
regulatório nacional (Lei nº 11.445/2007). Tese (Doutorado em Urbanismo). Programa
de Pós-Graduação em Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade
Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: UFRJ/PROURB, 2017.
ix
ABSTRACT
Mello, Yasmim Ribeiro. Analysis of the Public Policy of Basic Sanitation in the
Municipality of Rio de Janeiro: contradictions in the adoption of the principles of the
national regulatory framework (Law nº 11445/2007). Doctoral Thesis (Doctorate in
Urbanism). School of Architecture and Urbanism Graduate Program, Federal University
of Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: UFRJ/PROURB, 2017.
On January 5th, 2007, Federal Law nº 11445 was promulgated, which establishes
the national guidelines for basic sanitation in Brazil. In June 2010, the Law was
regulated by Decree No. 7217. The Law treats sanitation as the set of services,
infrastructures and operational facilities for the water supply and sewage supply
treatment, drainage and management of urban rainwater and management of solid
waste. Based on the principles of universalization, participation and decentralization,
and the broader concept of sanitation, the Law and its Decree, intend to treat the sector
in a systemic way and articulated with other urban public policies. Among other things,
it also requires governments to: prepare a basic sanitation plan as part of integrated
planning; establish means for civic engagement and empowerment; and provide an
information system about the services, articulated with the National System of
Sanitation Information database. The elaboration of the Municipal Plans of Basic
Sanitation, is of extreme importance in the municipal planning. In this thesis we address
the specific case of the municipality of Rio de Janeiro and the public policy of sanitation
in the period after the adoption of Law 11445/2007. At first, it seeks to analyze the
relations between the City Hall of Rio de Janeiro, State Government and CEDAE, and
the institutional relations that are established until the process of formulating the
Sanitation Plan, as well as the plan itself. What type of plan was approved? Who
articulates around this plan? What are the limits of the plan, having as reference the Law
11.445 / 2007? In a second moment, we seek to analyze the process of concession to the
private initiative of the sanitary sewage system of AP5. How is the relationship between
the municipality and CEDAE historically structured? How does the decision-making
process take place on the change in the service delivery model? Can one observe a
change of trajectory in the relations of the municipality with the CEDAE? How is the
insertion of private provision in sanitation management?
Key Words: Basic Sanitation, Public Policy, Rio de Janeiro, Municipal Basic
Sanitation Plan
x
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – A relação entre a dimensão federalista do país, interesses de vários
segmentos no setor de saneamento e os condicionantes sistêmicos: cenários otimista e
pessimista.. ................................................................................................................. 21
Figura 2 –Comparação entre o método quantitativo e o método qualitativo.. ............... 35
Figura 3: A criação da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) ................ 66
Figura 4 Composição inicial da Frente, segundo natureza da organização dos grupos
integrantes. ................................................................................................................. 96
Figura 5 - Iniciativas da Frente para mobilizar os Executivos e Legislativos Locais e
suas bases de representação no Congresso Nacional (março a agosto de 2001) ............ 98
Figura 6 - Principais pontos de divergência entre as agendas municipalistas e
estadualistas, envolvidos na votação da Lei do Saneamento.. .................................... 104
Figura 7 Recursos onerosos e não onerosos desembolsados em ações diretas e
relacionadas com o saneamento básico. Brasil, 2005–2009. ...................................... 107
Figura 8 - Princípios de uma Política Pública de Saneamento. ................................... 111
Figura 9 - Formas de organização da prestação dos serviços públicos de saneamento
básico. ...................................................................................................................... 120
Figura 10 - Modelos de prestação de serviços na gestão municipal do saneamento
básico. ...................................................................................................................... 120
Figura 11 Distribuição de competências e estruturação legal do saneamento básico. . 124
Figura 12 Sistema de Gestão em Saneamento............................................................ 124
Figura 13 –Participação e Controle Social. ................................................................ 126
Figura 14: Elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico: fases, etapas e
produtos. ................................................................................................................... 136
Figura 15 - Processo para elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico:
Esquema ilustrativo a partir da Lei 11.445/2007. ....................................................... 140
Figura 16 - Gestão integrada das águas urbanas......................................................... 144
Figura 17 - Mapa de Localização do Município do Rio de Janeiro............................. 151
Figura 18 - Área territorial, extensão total da confrontação territorial, altitude média,
altitude do ponto culminante, áreas acima da cota 100m, extensão de praias, área total
das lagoas, principais divisores de água, principais bacias hidrográficas e divisão
administrativa – Município do Rio de Janeiro – 2004. ............................................... 152
Figura 19- Principais bacias hidrográficas do município do Rio de Janeiro. ............... 153
xi
Figura 20- Hipsometria, hidrografia e sub-bacias hidrográficas do município do Rio de
Janeiro. ..................................................................................................................... 154
Figura 21 - Áreas de Planejamento Regiões Administrativas. Município do Rio de
Janeiro ...................................................................................................................... 155
Figura 22: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X Áreas
ocupadas por favelas na AP1. 2013. .......................................................................... 156
Figura 23: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) - AP1 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
................................................................................................................................. 156
Figura 24 - Slogan da manifestação “Saneamento básico, sim. Elefante branco, não” 159
Figura 25: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X Áreas
ocupadas por favelas na AP2. 2013. .......................................................................... 160
Figura 26 - Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP2 - Rio de Janeiro, 2008-
2013.......................................................................................................................... 160
Figura 27 - Rede de Esgotamento Sanitário – Rio de Janeiro. .................................... 163
Figura 28 - Obras de esgotamento sanitário do PDBG . Sistema Alegria. .................. 164
Figura 29 - Obras de esgotamento sanitário do PDBG ............................................... 164
Figura 30: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas
ocupadas por favelas na AP3. 2013. .......................................................................... 165
Figura 31: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP3 - Rio de Janeiro, 2008-
2013.......................................................................................................................... 166
Figura 32: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas
ocupadas por favelas na AP4. 2013. .......................................................................... 169
Figura 33: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP4 - Rio de Janeiro, 2008-
2013.......................................................................................................................... 169
Figura 34: Bairros na Área de Planejamento 5.. ......................................................... 173
Figura 35 - Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP5 - Rio de Janeiro, 2008-
2013.......................................................................................................................... 176
Figura 36: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas
ocupadas por favelas na AP4. 2013. .......................................................................... 176
Figura 37 – Intervenções urbanas em Deodoro. ......................................................... 178
Figura 38 - Estrutura básica da Fundação Instituto das Águas Do Município Do Rio De
Janeiro – Rio-Águas. ................................................................................................. 201
Figura 39: Marcos legais na formação da Fundação Rio Águas. ................................ 203
Figura 40 - CONSEMAC – Organograma. ................................................................ 210
xii
Figura 41 - Representação nas reuniões do CONSEMAC e Câmaras Técnicas. ......... 228
Figura 42 Convite da apresentação do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio
de Janeiro.................................................................................................................. 231
Figura 43 – Aviso de Audiência Pública do Plano Municipal de Saneamento Básico do
Rio de Janeiro. .......................................................................................................... 232
Figura 44: Variação de pH do Lameirão – Guandu no período 2000-2001.. ............... 252
Figura 45 Guia do Usuário da CEDAE. ..................................................................... 273
Figura 46 Estrutura da concessão para a AP5. ........................................................... 285
Figura 47 Estrutura organizacional e institucional da concessão dos serviços de
esgotamento sanitário para a AP5 – Rio de Janeiro.................................................... 286
Figura 48 – Convênio de Cooperação ERJ/MRJ n° 01/2011 ...................................... 289
Figura 49 - A Concessão do Saneamento na AP5.. .................................................... 291
Figura 50 - Sistema de Cobrança - Concessão saneamento AP5.. .............................. 294
Figura 51 Proporção do total da população residente em favelas, período 1950 – 2010.
................................................................................................................................. 298
Figura 52: Total de áreas ocupadas por favelas (m²), por Áreas de Planejamento. Rio de
Janeiro – 2013.. ......................................................................................................... 299
Figura 53 Minuta do Contrato de Concessão para a AP5. .......................................... 312
Figura 54 Minuta do Contrato de Concessão para a AP5 – Cláusula 2. ...................... 312
Figura 55. Capa do Edital para Concessão dos Serviços de Esgotamento Sanitário na
AP5. ......................................................................................................................... 313
Figura 56 Capa e trecho da Minuta de Contrato de Concessão para a AP5................. 313
Figura 57 – Trecho do Contrato de Concessão para a AP5.. ...................................... 313
xiii
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1: Dimensões da policy analysis. ..................................................................... 17
Tabela 2 – Principais Aspectos das Vertentes Neoinstitucionalistas............................. 29
Tabela 3: Fontes documentais: pontos fortes e pontos francos. .................................... 40
Tabela 4: Categorias para análise do processo de elaboração do Plano Municipal de
Saneamento Básico do Rio de Janeiro. Fonte: Elaboração própria. .............................. 48
Tabela 5: Categorias para análise do processo de elaboração do Plano Municipal de
Saneamento Básico do Rio de Janeiro – Sobre o Plano Finalizado. Fonte: Elaboração
própria. ....................................................................................................................... 50
Tabela 6: Investimentos por administração Estadual ................................................... 75
Tabela 7 – Principais Programas em Saneamento (Década de 1990)............................ 83
Tabela 8 Princípios Constitucionais, da Política Urbana e da Lei Nacional de
Saneamento Básico que orientem a formulação de objetivos e programas e a definição
dos instrumentos da gestão para a Política Pública de Saneamento Básico ................ 114
Tabela 9 Princípios de políticas correlatas ao saneamento que orientem a formulação de
objetivos e programas e a definição dos instrumentos da gestão para a Política Pública
de Saneamento Básico .............................................................................................. 115
Tabela 10: Desafios e perspectivas da intersetorialidade sob três dimensões: normativa;
institucional e; territorial ........................................................................................... 119
Tabela 11 - Plano Municipal de Saneamento Básico – Equipe Mínima...................... 137
Tabela 12 Estações construídas pelo Município e que estavam inoperantes ............... 180
Tabela 13 - Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC) - Estrutura ................. 205
Tabela 14 - CONSEMAC – Câmaras Setoriais Permanentes ..................................... 211
Tabela 15 - CONSEMAC – Câmaras Técnicas ......................................................... 212
Tabela 16 - Debate da elaboração do PMSB-AE no âmbito do CONSEMAC – Resumo
das Atas .................................................................................................................... 220
Tabela 17 – Representação nas reuniões do CONSEMAC e Câmaras Técnicas ......... 227
Tabela 18: Instituições e membros contatados para análise documental do processo
participativo de elaboração do PMSB-AE do Rio de Janeiro. .................................... 236
Tabela 19 - Ações Plano Municipal de Saneamento Básico - Rio de Janeiro ............. 241
Tabela 20 - Estrutura dos Capítulos Apresentados no PMSB-AE RJ ......................... 243
Tabela 21: Bacias de Esgotamento. ........................................................................... 255
Tabela 22: Obras de Saneamento da Barra e Jacarepaguá .......................................... 256
xiv
Tabela 23: Ranking dos parâmetros com as maiores violações de classe 2 - Rio Guandu,
Ribeirão das Lajes e Canal de São Francisco ............................................................. 259
Tabela 24 Ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), juntamente com o
Pró-Moradia:............................................................................................................. 262
Tabela 25: Indicadores para avaliar a Recuperação e Prevenção da Qualidade da Água
de abastecimento. ...................................................................................................... 279
Tabela 26 - Prestação Indireta: Concessão Comum – Prós e Contras. ........................ 291
Tabela 27 Principais Obrigações das partes conforme Edital de Concorrência Pública nº
38/2011 – Concessão do Saneamento na AP5 ........................................................... 292
Tabela 28 Tarifa Mínima – Concessão AP5 .............................................................. 295
Tabela 29 Tarifa Social – Concessão AP5 ................................................................. 295
Tabela 30 - Taxas de fiscalização e regulação dos serviços de esgotamento sanitário na
AP5 .......................................................................................................................... 296
Tabela 31 Metas de Cobertura e atendimento – Concessão AP5 ................................ 299
Tabela 32: Metas de Tratamento – Concessão AP5 ................................................... 299
xv
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO / RELEVÂNCIA DA PESQUISA ....................................................................... 1
1.1 Hipótese: ............................................................................................................. 6
1.2 Questões: ............................................................................................................ 7
1.3 Objetivos ............................................................................................................. 7
1.3.1 Objetivo Geral .............................................................................................. 7
1.3.2 Objetivos específicos .................................................................................... 7
1.4 Organização da Tese ......................................................................................... 10
xvi
5.3.3 A Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC) e o Conselho Municipal
de Meio Ambiente (CONSEMAC) .................................................................... 204
6. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO NO MUNICÍPIO DO
RIO DE JANEIRO ................................................................................................................................. 217
6.1 O processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico no Rio de
Janeiro .................................................................................................................. 217
6.2 O Plano Finalizado .......................................................................................... 243
6.2.1 O Diagnóstico do Plano - Completude e Abrangência ............................... 248
6.2.2 Análise das Propostas ............................................................................... 267
6.3 A concessão onerosa do saneamento da AP5 ................................................... 281
xvii
1. INTRODUÇÃO / RELEVÂNCIA DA
PESQUISA
1
2014 a 2033. O Governo Federal, através do PAC, destinou recursos da ordem de R$ 70
bilhões em obras ligadas ao saneamento básico. Houve um investimento de R$ 1,69
bilhão, a mais em 2014, quando comparado a 2013.
2
pretendem tratar o setor de forma sistêmica e articulada às outras políticas públicas
como, por exemplo, ao desenvolvimento urbano, habitacional, ao setor de recursos
hídricos. O decreto n° 7217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n° 11445,
de 5 de janeiro de 2007, na seção I, referente às Disposições Gerais, reforça esses
princípios e a articulação intersetorial.
I - universalização do acesso;
3
VIII - utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de
pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas;
1
Entende-se por poder público no Brasil o conjunto dos órgãos com autoridade para realizar os trabalhos
do Estado, constituído de Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário. A expressão é utilizada
também no plural (poderes públicos), também chamados de poderes políticos. Em sentido amplo,
representa o próprio governo, o conjunto de atribuições legitimadas pela soberania popular.
2
Controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações,
representações técnicas e participação nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de
avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico. (Art. 2º, §IV, Decreto Federal nº
7.217, de 21 de junho de 2010).
4
o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento, à infraestrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer (Artigo 2º, inciso I).
3
São exemplos: Cartilha Plano De Saneamento Básico Participativo - Elabore o Plano de Saneamento de
sua cidade e contribua para melhorar a saúde e o meio ambiente do local onde você vive; Guia para a
Elaboração de Planos Municipais de Saneamento – com o objetivo de oferecer informações e orientações
que favoreçam a produção de conhecimento numa perspectiva de participação popular a fim de subsidiar
o planejamento municipal para a elaboração de um PMS e; Definição da Política e Elaboração de Planos
Municipais e Regionais de Saneamento Básico – o documento sistematiza a conceituação e as orientações
metodológicas para a formulação da Política Pública de Saneamento Básico e elaboração dos respectivos
Planos Municipais e/ou Regionais de Saneamento Básico.
5
historicamente a relação do município com a CEDAE? Quais são os momentos onde se
estabelece um conflito entre os três atores institucionais da política pública de
saneamento: governo municipal, governo estadual e CEDAE? Como se dá a inserção da
prestação privada na gestão do saneamento?
1.1 Hipótese:
6
Concebe-se, assim, no espaço da cidade do Rio de Janeiro, o novo
empresariamento urbano, através, principalmente, da parceria público-privada tendo
como objetivo político e econômico imediato, muito mais o investimento e o
desenvolvimento econômico através de empreendimentos imobiliários pontuais e
especulativos do que a melhoria das condições em um âmbito específico (HARVEY,
2005).
1.2 Questões:
1.3 Objetivos
7
Analisar os estágios pelos quais passam as questões e a influência de diferentes
fatores, na formulação da política de saneamento básico;
O recorte temporal dessa pesquisa se explica pois, em 2007, foi aprovada a Lei
11.445, que define os marcos legais para a construção das políticas municipais de
saneamento básico. Nesse mesmo ano, em 28 de fevereiro, foi celebrado o Termo de
Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações, entre o Estado do Rio de Janeiro,
a Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) e o Município do Rio de Janeiro.
Estabelece este Termo em seu parágrafo primeiro, entre outros temas relevantes, que:
Assim, a partir de 2007, o município do Rio de Janeiro passa a não mais ter a
totalidade dos serviços delegados à CEDAE, tornando-se um ator com maior
importância na construção da política municipal, seguindo os princípios da Lei
11.445/2007. Como observaremos ao longo da tese, o protagonismo do município na
4
Disponível em:
http://www.rio.rj.gov.br/documents/4282910/4517645/Termo+de+Reconhecimento+Reciproco+de+Direi
tos+e+Obrigacoes+entre+Estado+e+Municipio.pdf?version=1.0. Acesso em 10 abr. 2016
9
política municipal de saneamento tende a se acentuar, rompendo com uma trajetória
anterior onde a CEDAE era o ator com maior centralidade na política municipal.
Para uma melhor sistematização das ideias, e com base no que foi exposto
através do Capítulo 1, relativo à introdução, à hipótese, às questões e os objetivos, a
presente tese está dividida de maneira que os capítulos iniciais possibilitem
compreender as bases teóricas que estruturaram o caminho investigativo, e os capítulos
subsequentes, apresentam o desenvolvimento e a análise do estudo de caso proposto.
Por fim, são apresentadas as conclusões referentes à pesquisa realizada.
10
estruturas técnicas e políticas que se desenham no município do Rio de Janeiro,
moldando, portanto, a política pública de saneamento, mais especificamente, entre o
período mencionado.
11
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Esse trabalho, ao desenvolver o estudo da dimensão institucional de uma política
pública, adota, como referência, a perspectiva conhecida como policy analysis, que tem
como uma importante contribuição no Brasil o trabalho de Frey (2000). Nele, o autor
situa as três dimensões analíticas da policy analysis: a dimensão institucional (polity),
que se refere à ordem delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do
sistema político-administrativo; a dimensão processual (politics), que concerne o
processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à
imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição; a dimensão
material (policy) que se refere aos conteúdos concretos da política pública, isto é, à
configuração de programas, e aos problemas técnicos e de conteúdo material das
decisões políticas (FREY, 2000, p.216-217).
12
regulação. Assim, destacam os pesquisadores que, diferente do que é posto, a escolha do
instrumento de políticas públicas não seria uma questão técnica, mas política.
Através do exposto, nota-se que, conforme abordado por Lascoumes & Le Galès
(2012), analisar políticas públicas, a partir de seus instrumentos, permite-nos assim
entender como se dão suas mudanças e quais os padrões de relação e governança entre
os diversos atores de uma arena de policy.
13
da sua dimensão material urbana, representada nas redes de infraestrutura e de serviços
à ela vinculados, se encontra nesta esfera, sendo uma área de atuação do Estado. Como
política pública, o saneamento demanda formulação, avaliação, organização
institucional e participação da população como cidadãos e usuários(as). Estudos no
campo do saneamento, podem recorrer à contribuições de diversas áreas do
conhecimento, tais como, engenharia, ciências humanas e sociais e as ciências da vida.
III - definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os
procedimentos de sua atuação;
Secchi (2013) destaca que o termo política pública (public policy) está vinculado
ao sentido da palavra em inglês denominada policy, visto que tem relação com
15
orientações para a decisão e ação. Políticas públicas tratam do conteúdo concreto e do
conteúdo simbólico de decisões políticas, e de processo de construção e atuação dessas
decisões. Uma política pública, portanto, é uma diretriz elaborada para enfrentar um
problema público. A razão para o estabelecimento de uma política pública é o
tratamento ou resolução de um problema entendido como coletivamente relevante.
Por fim, cabe destacar a definição proposta a partir dos estudos realizados por
Heller & Castro (2007):
(...) política pública é um processo, que envolve decisões por parte de corpos
e autoridades governamentais, e ações, realizadas por um ator ou um
conjunto de atores, e é composto por metas e os meios para alcançá-las.
Devem-se destacar, dessa definição, as noções de processo, indicando o
dinamismo histórico-temporal da política pública; de tomada de decisões
como um seu aspecto inerente; do protagonismo do governo; e de metas e
meios para seu alcance, ainda que em alguns casos ambos possam se verificar
ocultos. (HOWLETT & RAMESH, 2003; JENKINS, 1993; NELSON, 1996
apud HELLER & CASTRO, 2007. p. 286)
Quanto aos estudos de análise da política pública, Rua (2009) expõe duas
grandes categorias apresentadas por Ham & Hill (1993):
16
a análise destinada a auxiliar os formuladores de política, agregando
conhecimento ao processo de elaboração de políticas, envolvendo-se
diretamente na tomada de decisões, assumindo um caráter prescritivo ou
propositivo. Corresponde, na literatura anglo-saxã, ao que se conhece
como analysis for policy, referindo-se à atividade aplicada voltada à
solução de problemas sociais.
17
Públicas, continua a autora, busca reconstituir as diversas características da Política
Pública específica de forma a apreendê-las em um todo coerente. Para a autora:
Portanto, afirmam Figueiredo & Figueiredo (1986) apud Arretche (1998), que a
particularidade da avaliação de uma Política Pública consiste na adoção de métodos e
técnicas de pesquisa que permitam estabelecer uma relação de casualidade entre um
programa x e um resultado y, ou ainda, que na ausência do programa x não teríamos o
resultado y.
Para tanto, segue a autora, toda e qualquer avaliação de políticas sociais (ou de
programas e projetos) deve se sobrepor à mera composição de técnicas e instrumentos, e
se situar no âmbito da identificação da concepção de Estado e de política social que
determina seu resultado.
A partir do exposto por Frey (2000) e Oliveira Filho (2005), nota-se que, os
Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSB), instrumentos essenciais da política
pública de saneamento, por sua vez, são o resultado de um processo político,
intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelações específicas de
interesse. Sabe-se, também, que provoca resistência por parte dos interesses econômicos
afetados, o que representa uma modificação das condições de politics.
20
O estudo das políticas públicas e da gestão do saneamento básico necessita,
também, incorporar os condicionantes sistêmicos, em particular os processos
socioeconômicos, políticos e culturais que estruturam e determinam as opções de
políticas públicas. Considera-se importante, portanto, para a compreensão de como é a
dinâmica estabelecida no processo político que resulta na política pública e na
elaboração dos PMSB e, consequentemente, na gestão dos serviços.
Figura 1 – A relação entre a dimensão federalista do país, interesses de vários segmentos no setor
de saneamento e os condicionantes sistêmicos: cenários otimista e pessimista. Fonte: Elaboração
própria. Adaptado de: HELLER, 2009.
21
A fim de ilustrar a situação descrita na figura 01, tem-se a declaração do
professor de Economia Brasileira na PUC-Rio, Sérgio Besserman Vianna e atual
presidente do Jardim Botânico. Para ele, mais do que falta de recursos financeiros, a
baixa qualidade da democracia brasileira está na origem das dificuldades para modelar
de forma eficiente um processo de aceleração da cobertura de saneamento nas cidades
brasileiras. A afirmação do professor foi feita durante o seminário “O Rio
Metropolitano: Desafios Compartilhados”, realizado em 05 maio de 2015, no município
de Duque de Caxias/RJ.
Sabe-se que o saneamento básico constitui uma das áreas de políticas públicas
urbanas e que os problemas que definem a demanda por políticas públicas nas cidades
são interdependentes; um problema específico quase sempre envolve outros aspectos
relacionados: políticas habitacionais, políticas referentes à regulação do uso e ocupação
do solo e políticas de saneamento básico estão intimamente relacionadas. O saneamento
aborda situações que devem ser relacionadas e trabalhadas considerando as outras
políticas urbanas que incidem sobre a estruturação do espaço urbano.
Lembra Castro (2013) que a maior parte dos estudos sobre política de
saneamento apresentam abordagens tecnocêntricas, negligenciando, em muitos casos, a
existência e a importância dos condicionantes sistêmicos, que dizem respeito a fatores e
processos que fazem parte, em linhas gerais, da dimensão social. Como exemplos da
importância dos condicionantes sistêmicos para a política de saneamento, exemplifica o
autor as seguintes situações:
Destacam Thelen & Steinmo (1992) apud Lima et al (2011), que, na perspectiva
do institucionalismo histórico, as instituições são compreendidas segundo duas funções
principais, as de produtos e de agentes da história. Conforme apresentam os autores
citados por Lima et al (2011), o institucionalismo histórico atribui às instituições não só
o papel de modelar as estratégias dos atores (como no institucionalismo da escolha
racional), mas também suas preferências e objetivos, ao mediarem as relações entre os
25
atores políticos. Verifica-se, portanto que, embora as instituições ganhem destaque
nessa vertente, não são as únicas variáveis analisadas, destacando-se também os
próprios atores, seus interesses e a distribuição de poder entre eles.
Estudos desenvolvidos por Hall & Taylor (2003), apontam que os teóricos do
institucionalismo histórico definem instituição como os procedimentos, protocolos,
normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da
comunidade política ou da economia política. Entendem os autores que há quatro
características próprias ao institucionalismo histórico: primeiro, os teóricos tendem a
conceituar a relação entre as instituições e o comportamento individual em termos muito
gerais; segundo, enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao
desenvolvimento das instituições; terceiro, tendem a formar uma concepção do
desenvolvimento institucional que privilegia as trajetórias, as situações críticas e as
consequências imprevistas.
Concluem Hall & Taylor (2003) que, embora chamem a atenção para o papel
das instituições na vida política, é raro que os teóricos do institucionalismo histórico
afirmem que as instituições são o único fator que influencia a vida política. De modo
geral, procuram situar as instituições numa cadeia causal que deixe espaço para outros
fatores, em particular os desenvolvimentos socioeconômicos e a difusão das ideias
(HALL & TAYLOR 2003. p. 201).
26
da perplexidade dos atos coletivos, de modo que, para esta corrente, as instituições só
existem graças ao embate existente entre as forças da sociedade, e são geradas por
acordos entre essas forças.
Nesse sentido, são destacadas por Hall & Taylor (2003), as seguintes
características do institucionalismo em Sociologia, que lhe conferem certa
originalidade: i) Os teóricos dessa escola tendem a definir as instituições de maneira
muito mais global do que os pesquisadores em Ciência Política, incluindo não só as
regras, procedimentos ou normas formais, mas também os sistemas de símbolos, os
esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem “padrões de significação” que
guiam a ação humana; ii) esse enfoque tende a redefinir a cultura como sinônimo de
instituições, aproximando-se de uma concepção que considera a cultura como uma rede
de hábitos, de símbolos e de cenários que fornecem modelos de comportamento.
27
próprio paradigma (...). Somos partidários de levar esses intercâmbios tão
longe quanto possível, pela razão fundamental de que cada uma dessas
escolas parece revelar aspectos importantes do comportamento humano e do
impacto que as instituições podem ter sobre ele. Nenhuma dessas escolas
parece ir em má direção, ou ter em sua base postulados profundamente
errôneos. No mais das vezes, cada uma parece suprir uma explicação parcial
das forças ativas numa situação dada, ou exprimir dimensões diferentes do
comportamento humano e do impacto das instituições. (HALL & TAYLOR,
2003. p. 219-220)
Hall & Taylor (2003), nesse sentido, entendem que o neoinstitucionalismo faz
progredir de maneira significativa nossa compreensão do mundo político. Para eles, o
neoinstitucionalismo começou a sustentar que muitas das formas e dos procedimentos
institucionais utilizados pelas organizações modernas não eram adotadas simplesmente
porque fossem as mais eficazes tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica a
noção de uma “racionalidade” transcendente. Segundo os autores, essas formas e
procedimentos deveriam ser considerados como práticas culturais, comparáveis aos
mitos e às cerimônias elaborados por numerosas sociedades.
Mendonça & Amantino-de-Andrade (2003) apud Vicente (2009), por sua vez,
enfatizam que o novo institucionalismo surgiu destacando o papel das normas culturais
e dos elementos do amplo contexto institucional, como as normas profissionais e a ação
do Estado na construção de estruturas e processos organizacionais.
29
Frey (2000) chama atenção criticamente para a policy analysis5 tradicional e
reconhece a importância de uma vertente de pesquisa, designada “análise de estilos
políticos”, em que esta última apresenta uma dedicação mais ao aspecto do “como” da
política (politics), frisando fatores culturais, padrões de comportamento político e
inclusive atitudes de atores políticos singulares como essenciais para compreender
melhor o processo político, que, por sua vez, repercute na qualidade dos programas e
projetos políticos elaborados e implementados.
5
Laswell (1936) introduz a expressão policy analysis (análise de política pública), ainda nos anos 30,
como forma de conciliar conhecimento científico/acadêmico com a produção empírica dos governos e
também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo.
(SOUZA, 2006)
30
como exemplo a política municipal no Brasil, Frey (2000, p.243-245) apresenta quatro
problemas peculiares e fundamentais para a discussão da policy analisys:
Primeiro problema:
Segundo problema:
Terceiro problema:
31
sob as novas condições democráticas. Além do mais, tem contribuído para essa
instabilidade generalizada.
Quarto problema:
Souza (2006), ao refletir também sobre a análise de políticas públicas, traz à luz
o estudo realizado por Lindblom (1959; 1979), em que este propõe a incorporação de
outras variáveis à formulação e à análise dessas, tais como as relações de poder e a
integração entre as diferentes fases do processo decisório, o que não teria
necessariamente um fim ou um princípio. Daí por que as políticas públicas precisariam
incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de
racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos
de interesse.
De acordo com Souza (2011) apud Almeida & Moraes (2015), as instituições
são o meio pelo qual o Estado atua, para administrar conflitos e contradições, formar
consensos e produzir as políticas públicas, contudo, elas sozinhas não podem dar conta
da transformação de problemas em políticas e ações sem a minimização dos pontos de
veto da cadeia decisória.
32
Por fim, chama a atenção Frey (2000) que, o pesquisador, ao analisar a política
pública, corre o risco de ter que enfrentar mudanças significativas até durante o próprio
processo de pesquisa, uma vez que, no Brasil as estruturas e processos são sujeitos a
uma dinâmica peculiar e a uma transformação contínua. Essas mudanças podem ocorrer
não somente em relação à materialidade da política, objeto primordial da investigação,
mas também às instituições políticas e ao policy network (rede dos atores políticos que
determinam o processo político). Deste modo, alerta Frey (2000) que, os estudos de
política pública, sobretudo no que diz respeito às políticas municipais, são um projeto
desafiador e exigem a realização de levantamentos primários sobre as dimensões
politics e polity nos municípios escolhidos, indo dessa maneira além da dimensão
material das políticas setoriais.
33
3. REFERENCIAL METODOLÓGICO
3.1 Metodologia Qualitativa
34
Figura 2 –Comparação entre o método quantitativo e o método qualitativo. Fonte: Polit et al, 2004
apud Gerhardt & Silveira, 2009.
35
os atores e agentes que fazem parte desse processo, assim como a disputa entre os
diferentes interesses envolvidos.
Apesar das críticas, Yin (2005) justifica que há várias maneiras de evidenciar a
validade e a confiabilidade de um estudo de caso e que, conforme o autor, a
impossibilidade de generalizações estatísticas não é argumento convincente para colocar
em dúvida a validade de um estudo de caso. Assim, o estudo de caso pode ser tratado
como importante estratégia metodológica, pois permite ao investigador um
aprofundamento em relação ao fenômeno estudado, revelando nuances difíceis de serem
enxergadas “a olho nu”. A pesquisa, portanto, deve ser significativa, completa, que
considere perspectivas alternativas, apresente evidências suficientes e que seja
elaborada de maneira atraente.
36
descrever uma intervenção e o contexto da vida real na qual ela ocorreu. E, estudos de
caso podem ilustrar determinados tópicos em uma avaliação, novamente em um modo
descritivo. A estratégia de estudo de caso pode ser para explorar as situações em que a
intervenção sendo avaliada não possui um único e claro conjunto de resultados.
Assim, entre as definições propostas por Yin (2005), tem-se que “o estudo de
caso é uma investigação empírica que investiga um fenômeno contemporâneo (o ‘caso’)
em profundidade e em seu contexto de mundo real, especialmente quando os limites
entre fenômeno e o contexto puderem não ser claramente evidentes” (YIN, 2005. p. 17).
Ressalta Ventura (2007) que, em relação aos estudos de caso, deve haver sempre
a preocupação de se perceber o que o caso sugere a respeito do todo e não o estudo
apenas daquele caso. Pesquisar significa fazer uma escolha, pois em cada caso concreto,
deve-se definir um determinado nível de agregação. Os resultados obtidos devem
possibilitar a disseminação do conhecimento, por meio de possíveis generalizações ou
proposições teóricas que podem surgir do estudo. Entende a autora, portanto, que o
estudo de caso é uma metodologia ou a escolha de um objeto de estudo definido pelo
interesse em casos individuais. Visa à investigação de um caso específico, bem
delimitado, contextualizado em tempo e lugar para que se possa realizar uma busca
circunstanciada de informações.
Segundo Yin (2005), o estudo de caso vai além de uma estratégia de coleta de
dados, mas uma estratégia de pesquisa abrangente. Destaca o autor que os estudos de
caso podem ser causais/exploratórios ou descritivos.
37
Conforme os objetivos da investigação, Ventura (2007) aponta que o estudo de
caso pode ser classificado como:
38
Os documentos constituem fonte rica e estável de dados. Como os
documentos subsistem ao longo do tempo, tornam-se a mais importante fonte de dados
em qualquer pesquisa de natureza histórica.
39
Tabela 3: Fontes documentais: pontos fortes e pontos francos.
Pontos Fortes Pontos Fracos
Estável: pode ser revisado quantas vezes Recuperabilidade: pode ser difícil de
forem necessárias encontrar
Exato: contém, nomes, referências e Seletividade parcial, se a coleção for
detalhes incompleta
Ampla cobertura: longo espaço de tempo, Parcialidade do relatório: reflete
muitos eventos e ambientes distintos parcialidade (desconhecida) pelo autor
Discreto: não foi criado em consequência Acesso: pode ser negado
do estudo de caso deliberadamente
Fonte: Elaboração própria. Fonte das informações: Adaptado de Yin (2005, p.110)
Quanto à este tema, Ribeiro (2009) desenvolve uma investigação teórica acerca
do modelo de planejamento urbano estratégico, através da perspectiva de cidade
mercadoria. Lembra a autora que o discurso apoiado nesse modelo, utiliza-se de
palavras e expressões ‘sedutoras’, tais como: identidade, investimento, imagem
competitiva, ‘cidade global’, entre muitas outras, passando essa maneira de
planejamento urbano a ser utilizado como um instrumento de legitimação do
40
‘pensamento único’. A presença de tais expressões pode ser encontrada ao longo da
leitura dos documentos e planos, durante a análise da presente tese.
Destaca Ribeiro (2009) que, a partir dos anos 1980, assiste-se à passagem de
uma abordagem do gerenciamento urbano, traduzido pelas políticas de provisão de
infraestrutura e de serviços, para um comportamento empresarial em relação ao
desenvolvimento local ou para um modelo de gestão urbana, designado por Ascher
(1995) apud Ribeiro (2009), de empresariamento urbano estratégico, para quem as
grandes metrópoles são sistemas complexos determinados, em parte, por fenômenos
externos que os responsáveis públicos não podem dominar.
(...) esse novo contexto impõe uma mudança radical na concepção da política
urbana, substituindo-se a ideia de intervenção (essência do urbanismo
moderno) pelas de atração, acompanhamento e negociação, resultando disso
a existência de formas concretas de requalificação urbana, relativamente
fracionadas, que correspondem às lógicas operantes dos atores privados.
Assim, as cidades são feitas a golpes de projetos, de pedaços, substituindo-se,
em parte, as lógicas de zoneamento e de setorização do período precedente.
(ASCHER, 1994, p. 90 apud RIBEIRO, 2009, p.85).
41
o uso dos poderes governamentais locais, buscando e atraindo fontes externas de
financiamento e novos investimentos diretos ou novas fontes de emprego;
Afirma ainda o autor que não se deve substituir um termo pelo outro
(planejamento e gestão), visto que possuem referenciais temporais distintos e tratam de
diferentes tipos de atividades. Enquanto a gestão remete ao presente, planejar remete ao
futuro.
Souza (2003) define, então, que planejar significa tentar prever a evolução de
um fenômeno ou, para dizê-lo de modo mais comprometido com o pensamento
convencional, é tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de
melhor precaver-se contra prováveis problemas ou, inversamente, com o fito de melhor
tirar partido de prováveis benefícios.
A gestão, por fim, é tratada, segundo este mesmo autor, como a efetivação, ao
menos em parte, das condições que o planejamento feito no passado ajudou a construir.
Desta forma, entende-se que planejamento e gestão são distintos e complementares.
43
“Negar o planejamento é negar a possibilidade de escolher o futuro, é aceitá-lo seja ele
qual for.” (MATUS, 1996 p.14 apud SOUZA, 2003 p.46).
Por fim, considera Rattner (2009) sobre o planejamento, que este deve ser um
instrumento de democratização no processo de administração e expansão das cidades,
no lugar de um processo tecnocrático e autoritário, em que se reduz a distância entre a
esfera técnica do planejamento, e a esfera política da administração. Para o autor, mais
que um documento com um plano e projeto finalizado do espaço urbano, a definição de
metas, objetivos e instrumentos deveria ser o ponto inicial de uma aliança política, que
estabelecesse as linhas de intervenção nesse processo e os papéis dos diferentes atores
sociais.
44
2. Como determinar os dados relevantes a serem pesquisados?
45
3. O que fazer com os dados , uma vez coletados?
Para a análise do plano serão escolhidas variáveis de análise com foco na leitura
da Lei nº 11.445/2007, observando o que a Lei determina, os possíveis desdobramentos
dessas determinações, quando se almeja um plano efetivo democrático, confrontando-os
ao PMSB do Rio de Janeiro.
46
dos municípios de Juiz de Fora e Salvador; e leituras de trabalhos técnicos sobre os
planos apresentados nos congressos da ASSEMAE, foram definidas categorias para a
análise do Plano Municipal de Saneamento do Rio de Janeiro.
47
O município aprovou a política municipal de saneamento básico? Esta
política necessita ser aprovada através de Lei ou Decreto.
1c) Conjuntura/ Oportunidade – Apoio externo (governo estadual, Comitê de Bacia); Condição para
concessão da prestação total ou parcial dos serviços à iniciativa privada (observa-se que no caso de PPPs
a Lei 11.445/2007 e seu decreto de regulação não exigem plano aprovado).
48
2- Processo administrativo e institucional
2a) Atores participantes institucionais participantes (secretarias de governo envolvidas; debate na Câmara
de Vereadores)
2b) Estrutura organizacional. Existência de Comitê Gestor do Plano e sua composição (Comitê de
Coordenação e Comitê de Execução)
2c) Participação dos Conselhos de políticas públicas (saúde, cidades, meio ambiente) no processo
institucional que conduz a elaboração do plano
3 - Formas de divulgação
3c) Produção de material explicativo e divulgação do mesmo de forma descentralizada ( escolas, igrejas,
entidades representativas de movimentos sociais, ONGs)
3d) Criação de sistemas de acesso ao processo de elaboração, com divulgação de oficinas, relatórios
parciais em página web
3e) Multiplicação das formas de divulgação das etapas participativas do plano, além da página web:
folhetos distribuídos em escolas e igrejas, cartazes, convites na mídia ( jornais, rádio, redes sociais)
49
Tabela 5: Categorias para análise do processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento
Básico do Rio de Janeiro – Sobre o Plano Finalizado. Fonte: Elaboração própria.
1.2.2) Identificação das formas de apropriação do serviço pela população, ou seja, se a população
realmente utiliza o serviço, já que pode ocorrer da disponibilização não se converter em acesso. Como
por exemplo, ocorre com a população que não tem ligação à rede pública de água ou esgoto, que passa
em frente ao seu domicílio, ou àquela que não possui instalações hidrossanitárias.
1.2.3) Caracterização da população sem acesso à solução ou serviço, tais como renda, escolaridade,
cor da pele, gênero; assim como a situação do domicílio localizado em área de ocupação irregular
(favelas, margens de rios, etc.) ou comunidades especiais (quilombolas, indígenas, dentre outras)
1.5.2) Apresentar um diagnóstico completo dos sistemas de esgotamento, redes de coleta, troncos
coletores; áreas atendidas por soluções individuais (fossas)
1.5.3) Apontar a ocorrência de intermitência no abastecimento de água, identificando os locais onde
isso ocorre
1.6.1) Apresentar no plano o ente responsável pela regulação dos serviços concedidos e os
procedimentos para a sua atuação, ou se o plano fez recomendações para qual ente o município deve
delegar
1.6.2) Apontar através de quais mecanismos e instrumentos se dará́ a participação e o controle social
nas funções da gestão: planejamento, prestação, regulação e fiscalização. Se através de conselhos,
conferências, audiências, reuniões comunitárias, dentre outros.
1.6.3) Construção de um sistema de informações para auxílio à tomada de decisão dados levantados,
compilando, armazenando e georeferenciando os dados levantados no diagnóstico
50
2- Análise das propostas
2.1 Metas6
2.1.1) Adotar metas para a universalização
2.1.2) Considerar as características sociais da população (e.g. renda, escolaridade, cor da pele, gênero,
situação do domicílio (ocupações irregulares ou comunidades especiais); e a localização (urbana ou
rural) para definir essas metas
2.1.3) Considerar os Plano Diretor e a lei de uso e ocupação do solo considerando os vetores de
crescimento, o zoneamento e a política habitacional, notadamente o PLHIS
2.2.1) Definir programas e ações para alcançar as metas, com prazos e responsáveis
2.2.3) Verificar se estão definidos programas e ações voltadas para população carente, com vistas a
reduzir as desigualdades sociais no acesso aos serviços de saneamento
2.2.5) Incluir nos programas aqueles voltados para melhoria organizacional e gerencial
2.2.6) Apontar as fontes de investimento a serem mobilizadas para desenvolvimento dos programas
2.2.7) Incluir entre os programas um específico para educação para o consumo de água e redução de
perdas nos sistemas
2.2.8) Incluir nos programas um de estímulo ao uso de água de reuso pelo setor industrial
2.2.9) Incluir entre os programas aqueles voltados para recuperação de fundos de vale e recuperação/
requalificação de corpos hídricos inseridos no território municipal, envolvendo parcerias com comitês
de bacia e governo estadual
6
O Decreto que regulamenta a Lei 11.445/2007 indica como conteúdo mínimo para os planos a definição
de metas de curto, médio e longo prazos, com o objetivo de alcançar o acesso universal aos serviços,
admitidas soluções graduais e progressivas e observada a compatibilidade com os demais planos setoriais.
Ao formular as metas o plano deve:
51
2.3.1) Estabelecimento de uma política tarifária que permita o acesso mesmo àquela parcela da
população que não tenha condições de dispor de recursos financeiros para custear os serviços inibindo
reajustes abusivos, a definindo tarifas sociais e subsídios
2.4.1) Verificar se, em situações de escassez de água decorrentes de condições climáticas o plano
atende à Lei das Águas, indicando que abastecimento humano de água deve ser o uso prioritário
2.4.2) Existência de planos para situações de racionamento, com regras para atendimento operacional
em situações críticas
2.5 Mecanismos e procedimentos para avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações
programadas.
2.5.2) Verificar se o plano aponta indicadores para avaliar a eficiência , podendo fazer referência ao
SNIS
2.5.3) Verificar se existe no plano a indicação de formas de publicizar o andamento das ações do
plano, já executadas e à executar ( site de internet; reuniões e audiências públicas, etc)
2.5.4) O plano de saneamento básico será revisto periodicamente, em prazo não superior a quatro anos,
anteriormente à elaboração do plano plurianual. Verificar se esse aspecto está explicitado no plano
7
Assim deve ser verificado se:
52
4. POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO
BÁSICO NO BRASIL: RECORTE
HISTÓRICO
53
primeira década do século XXI, quando ocorre, após anos de discussão, a
implementação do marco regulatório do saneamento básico brasileiro.
54
Fortemente influenciada pela experiência europeia, principalmente francesa, a
Reforma Pereira Passos na cidade do Rio de Janeiro, durante a administração do
Presidente Rodrigues Alves (1902-1906), ficou também conhecida como “Bota abaixo”,
visto que foi marcada pela remoção de famílias em prol da abertura das grandes
avenidas no centro da cidade do Rio de Janeiro (como a Avenida Rio Branco) e pelo
embelezamento da então capital da República, o que trouxe um alto custo social.
8
A City, The Rio de Janeiro City Improvements Company Limited, foi constituída ainda na época do
Império. Em 25 de abril de 1857, foi assinado pelo Imperador D. Pedro II, o contrato básico de
esgotamento sanitário da Cidade do Rio de Janeiro, com dois empresários, João Frederico Russel e
Joaquim Francisco de Lima Junior, com validade de 90 anos, mediante o qual era concedido à eles o
privilégio de construir e administrar a rede pública de esgotos sanitários, bem como executar as
instalações de esgotos dos prédios, dentro dos limites da área central. O contrato de 1857 admitiu a
constituição de uma empresa fora do país, com capitais estrangeiros (ingleses), para realizar as obras.
Coube a Eduardo Gotto, membro do Instituto de Engenheiros Civis de Londres elaborar o projeto do
sistema contratado, bem como desenvolver intensa atividade para organizar e constituir uma empresa de
capital inglês, a The Rio de Janeiro City Improvements Company Limited, empresa mantida pela casa
bancária britânica Gleen and Mills, conhecida depois como City, para a qual o contrato de Russel e Lima
Junior foi transferido, em maio de 1863. O contrato de 1857 encarregou também a City de construir e
conservar a rede de águas pluviais dos distritos localizados na área central da cidade, aproveitando muitas
das valas existentes.
55
por Oswaldo Cruz9, passou a ser chamado de “Código de Torturas” (CUNHA &
MELLO, 1998).
9
Em maio de 1903, foi enviada, ao Congresso Nacional, mensagem do presidente da república
acompanhada da reforma dos serviços sanitários da Capital Federal. O Decreto n° 1151, de 5 de janeiro
de 1904, estabelecia os procedimentos a serem adotados com relação à notificação, isolamento e
desinfecção. (CUNHA & MELLO, 1998)
56
sempre, com grande atraso apenas para cobrir os déficits assinalados” (RITTA, 2009.
p.183).
De acordo com Ritta (2009) durante um longo período, a não ser obras de
emergência e de pequeno alcance, pouco foi realizado no sentido de fornecer a
população carioca mais água para as suas necessidades. Obras, algumas de vulto, foram
executadas visando à melhoria da distribuição para alguns bairros, especialmente os da
Zona Sul, onde o desenvolvimento da população mais se acentuava.
No início dos anos 1920 e firmando-se a partir da década de 30, entram em cena
o que Ribeiro & Cardoso (2003) denominaram de “urbanistas”, característicos pela
influência das experiências norte-americanas. É neste contexto, entre os anos de 1926 e
1930, lembra Carneiro (2008), que o arquiteto-urbanista Alfred Agache foi convidado
pelo Prefeito Antonio Prado Junior para idealizar um programa de “remodelação” da
cidade do Rio de Janeiro. O Plano Agache – nesse plano, pela primeira vez, aparece
entre nós a palavra “plan directeur” (VILLAÇA, 2005) – tinha como objetivos resolver
os problemas funcionais da cidade, dar-lhe uma feição de capital e incutir na mente de
seus habitantes um ideal social de vida moderna. Composto por três partes, abordou em
um primeiro momento um exaustivo e amplo estudo da situação da cidade; seguido do
plano propriamente dito e por fim, na terceira parte, “Os grandes problemas sanitários”,
abordou a questão do abastecimento de água, do esgotamento sanitário e das
inundações.
57
soluções para os casos de inundações da região da Praça da Bandeira, em que são
elencados um conjunto de soluções que envolviam a construção de reservatórios de
detenção de águas, o desvio do Rio Papa Couve e melhorias na estrutura do canal.
Segundo Agache, as águas retidas nesses reservatórios poderiam ser usadas para suprir
deficiências no abastecimento da cidade (BARBOSA et al, 2013).
Apesar do exposto, Carneiro (2008) assinala que o Plano se revelou pelo rígido
esquema de planejamento e a segregação de grupos sociais, o que não deixa de ser um
modelo metodológico na forma de abordar a cidade. Porém, defende o autor, era
também um plano integrado, uma vez que incluía quase todos os setores.
58
dois projetos: o sistema Ribeirão das Lajes e a captação de águas dos rios Santana e
Paraíba do Sul, sendo executado o primeiro. No ano de 1940 foi inaugurada a 1ª
Adutora de Ribeirão das Lajes e, em 1949, da 2ª Adutora da “Usina de Fontes Velhas”
da LIGHT, o que oferecia uma indispensável garantia de abastecimento perene e
ininterrupto.
59
Instalações impróprias para o serviço.
Contudo, assim como ocorrera com os demais projetos de adução para a capital
federal, as obras enfrentaram diversos impasses e passaram por diversos atrasos,
sobretudo devido ao emprego de elevados recursos que eram exigidos.
10
Em junho de 1933, é criado na capital o Laboratório de Análises e Tratamento de Águas e Esgotos.
11
Em 1950 a população da cidade do Rio de Janeiro era de, aproximadamente, 2,4 milhões de habitantes
(IBGE, 2010).
60
Em meados da década de 1950, é criada então no Rio de Janeiro a
Superintendência de Urbanização e Saneamento (SURSAN), com o objetivo de
executar o Plano de Realizações de Obras, que incluía, além de obras de urbanização, as
de saneamento com a canalização de diversos rios e as de esgotos sanitários e
abastecimento de água, bem como os serviços de limpeza urbana, e tinha como prazo
para a realização de tal projeto, um período de dez anos.
Analisa Ritta (2009) que a SURSAN, à sua época, foi a mais eficiente autarquia
do serviço público do País, isso porque, segundo o autor, tinha sua autonomia
administrativa e financeira. Todavia, o referido Plano sofreu diversas alterações, uma
vez que obras foram suprimidas e outras foram acrescentadas, “ao sabor das influências
e conveniências do momento” (RITTA, 2009. p. 280).
61
bens e serviços provocadas pelo crescimento da população urbana. Com a precariedade
de atendimento por parte dos municípios, os efeitos da falta de investimentos se fizeram
sentir nas altas taxas de mortalidade infantil e no agravamento da deterioração sanitária.
Britto (2006) assina que ao longo das décadas de 1940 e 1950 era evidente a
separação entre duas concepções de saneamento: uma primeira, associada ao controle de
doenças decorrentes das condições ambientais, dentro de uma concepção de saúde
pública, e a segunda, associada a ideia de urbanismo, entendida como a de preparar o
espaço para a ocupação urbana, que no final do século XIX, e primeiras décadas do
século XX, encontravam-se fortemente imbricadas.
Marques (1998) destaca essa mudança indicando que, até os anos 50, a origem
dos recursos que financiavam os serviços de saneamento, até então, estava relacionada
diretamente com o orçamento municipal e os recursos do governo federal. A cobrança
pelos serviços era feita através de taxa, a ideia do retorno através da cobrança não estava
ausente, mas era entendida como uma questão de fluxo de caixa. Visava-se apenas a que
a operação e manutenção dos serviços não apresentassem déficit operacional, isto é, que
os gastos com pessoal, somados às despesas com material, não fossem maiores que o
que era arrecadado (MARQUES,1998).
62
No Rio de Janeiro, dentro da SURSAN foi criado o Departamento de Esgotos
Sanitários, DES. Foi criada ainda a COPES, Comissão de Planejamento de Esgotamento
Sanitário da Guanabara, através de um convênio entre a SURSAN e o Serviço Especial
de Saúde Pública – SESP – do Ministério da saúde. A COPES funcionou de 1958 a
1969. O Departamento de Águas se mantém independente até 1960, quando foi também
transferido para a SURSAN. A taxa de água foi reformulada e transformada em tarifa.
(BRITTO, 2006)
63
O Banco Nacional de Habitação (BNH) ficou encarregado, a partir de 1967, em
realizar o diagnóstico inicial da situação do setor de saneamento. Neste contexto, criou-
se o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) e os recursos do setor de Saneamento
Básico passam então a ser gerenciados pelo Banco, juntamente com os recursos
advindos do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço). Os objetivos do SFS
envolviam: viabilizar o acesso aos serviços de abastecimento de água e esgotamento
sanitário para qualquer aglomeração urbana do país, mesmo aquelas com menor número
de população e aquelas com predomínio de população de baixa renda.
Nesse mesmo ano, o Rio de Janeiro firma um acordo entre CEDAG e USAID
(United States Agency for International Development – Agência dos Estados Unidos
para o Desenvolvimento Internacional), a fim de avançar nos trabalhos destinados à
elaboração do Plano Diretor do Sistema Distribuidor de Água da Guanabara. Os
recursos provenientes deste acordo foram utilizados na aquisição de equipamentos,
Programa de Treinamento, Elaboração do Plano Diretor, Sistema de Telemetria,
Aquisição do Computador e Instalação do Centro de Processamento de Dados (RITTA,
2009).
12
O PLANASA foi o responsável pela criação de companhias estaduais e pelo arcabouço institucional
que vigora até hoje na prestação dos serviços de saneamento em diversos municípios do país.
64
sistema Guanabara, Jacarepaguá e Sepetiba. Foi reformado o programa de obras do
Emissário Submarino de Ipanema e, em seguida, foi dado início a sua construção.
65
Figura 3: A criação da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) Fonte: CEDAE
Observam Britto & Bessa (2011) que, a partir desse processo nunca foi
estabelecido um instrumento legal que regulamentasse a delegação da prestação dos
serviços do município do Rio de Janeiro à CEDAE13. Essa situação gerou vários
13
O modelo de delegação de serviços, não regulamentado por contrato, perdurou até 2007, quando, em 28
de fevereiro, foi celebrado o Termo de Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações, entre o
66
impasses ao longo de diferentes administrações municipais, sobretudo daquelas que
desejam assumir partes da gestão dos serviços (BRITTO & BESSA, 2011. p.5).
Acerca da criação das CESBs, sinaliza Britto (2013) que, para atingir os
objetivos do Sistema Financeiro do Saneamento, a centralização da gestão era
considerada como um aspecto central. Esta centralização permitiria a formação de
subsídios cruzados, ou seja, as tarifas arrecadas nos municípios onde as redes já estavam
consolidadas viriam a financiar a extensão dos sistemas nos municípios onde as redes
eram precárias ou inexistentes. Assim, para cada estado foram criadas Companhias
Estaduais, empresas de economia mista, onde o estado era o acionista majoritário,
geridas pelo direito privado. As Companhias deveriam ser constituídas pelo estado, com
aval do BNH, e a partir daí deveriam realizar as seguintes funções: obter junto aos
municípios a concessão dos serviços, estabelecida através de contrato, elaborar um
programa de saneamento para o estado e elaborar planos anuais de investimento.
Estado do Rio de Janeiro, a Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) e o Município do Rio de
Janeiro.
67
Possibilitar planejamento, com visão global dos interesses do Estado,
através de sistemas integrados quando possíveis e distribuição racional dos
recursos, estabelecendo prioridades;
68
Analisam Cançado & Costa (2002) que, enquanto aos estados eram dadas todas
as facilidades, até mesmo empréstimos para viabilizar sua contrapartida nos
financiamentos, aos municípios poucas eram as chances de acesso a estes recursos.
Embora os financiamentos do PLANASA fossem teoricamente possíveis, exigiam uma
grande contrapartida municipal, o que dificultava sua participação. Recorrer ao estado
era inviável. Segundo a legislação do BNH, o Fundo de Financiamento de Água e
Esgoto (FAE)14 só poderia ser utilizado nas companhias estaduais. Sem empréstimos
federais ou estaduais, e com baixa capacidade financeira, só restavam aos municípios
concederam seus serviços às CESBs. Em meados dos anos setenta, as companhias
estaduais de saneamento já haviam se estabelecido em todo o Brasil.
14
Além da criação das companhias estaduais, os estados deveriam constituir um Fundo de Financiamento
de Água e Esgoto - FAE para garantir a viabilidade financeira da PLANASA. Por meio do FAE seria
dada a contrapartida estadual nos financiamentos via BNH.
69
serviços. Observa-se que suas metas, no entanto, não incluíam a coleta de lixo como
pauta para o saneamento.
Entre os anos 70 e meados dos anos 80, há uma expansão na oferta de serviços
de saneamento básico no Brasil que, apesar do modelo centralizado, foi possível
observar melhorias no atendimento por abastecimento de água para grande parcela da
população urbana (o Brasil já se apresentava com uma população predominantemente
urbana), revelando queda nas taxas de mortalidade infantil e de problemas de saúde
derivados da ausência de saneamento e aumento da expectativa de vida.
No entanto, ressaltam Rezende & Heller (2002) apud Rubinger (2008) que, a
fim de garantir o retorno dos investimentos, as atuações do plano se davam em áreas
preferenciais, o que contribuiu para agravar o quadro de desigualdades sociais no país,
uma vez que grande parte da população mais carente, destituídas de poder econômico e
representação política forte, residentes nas favelas e periferias urbanas e nas áreas
rurais, foi excluída no que se refere às ações implementadas.
No Rio de Janeiro, por exemplo, os espaços das classes altas e médias, assim
como os centros industriais se encontravam, portanto, quase totalmente abastecidos em
1975. Contudo, as favelas, parte dos subúrbios e a Barra da Tijuca, apresentavam
abastecimento precário ou irregular. Com relação ao esgotamento, somente os espaços
citados eram cobertos pelo sistema separador, enquanto que as favelas, a Barra da
Tijuca e a maior parte dos subúrbios eram excluídos do sistema.
70
Quanto às ações oferecidas pelo PLANASA, o abastecimento de água era
privilegiado em detrimento dos serviços de esgotamento sanitário (que teve suas metas
longe de serem alcançadas) visto que o primeiro representa menor custo e propicia
retornos mais rápidos através de tarifas. Contudo, destaca-se que, ao privilegiar o
abastecimento de água, o PLANASA não considerou os impactos negativos dessa
decisão, visto que a ampliação do número de ligações residenciais de água foi
acompanhada pelo aumento na geração de esgotos não coletados e lançados in natura
no ambiente, resultando, portanto, em uma relação totalmente insustentável com o
ambiente, os recursos hídricos e a saúde. (REZENDE & HELLER, 2008 apud BRITTO
et al, 2012).
72
analisar a questão: o primeiro, no nível do governo do estado, composto por organismos
estaduais e municipais capazes de contribuir para o equacionamento do problema, o
segundo, dentro da CEDAE, no nível da direção da companhia (BRITTO, 2004).
Ficou então determinado pelo governo estadual do Rio de Janeiro, que caberia à
CEDAE a criação de um programa específico de interesse social destinado a
implantação de serviços de saneamento básico nas favelas. Neste sentido, foi criado o
PROFACE, programa de favelas da CEDAE, cuja ação começou em 1983. Conforme
analisa Britto (2004), dentro da CEDAE, a criação deste programa representou uma
ruptura total com as posições do passado, sendo que, esta mudança de atitude foi
atribuída a uma firme determinação do governo do Estado.
Por outro lado, observa Marques (1996) que, as transformações nos espaços
habitados pela população de maior renda e escolaridade e mais bem inserida na
estrutura produtiva, como no caso da Barra da Tijuca (fronteira de expansão do grande
capital imobiliário de incorporação), continuou sendo objeto de vultosos investimentos
públicos em equipamentos de saneamento. Lembra o autor que,
Outro programa que deveria ser implementado nas favelas do Rio de Janeiro,
que nasceu a partir de uma proposta de financiamento externo, utilizando tecnologias
alternativas, baseado na adoção da metodologia condominial associada a atividades
sócio comunitárias, foi o Programa de Abastecimento de Água e Saneamento para a
73
População de Baixa Renda da Zona Urbana (PROSANEAR). Este Programa tinha como
objetivos a implantação de esgotamento sanitário; abastecimento de água; drenagem e
destinação final de resíduos sólidos em favelas e periferias urbanas. Incentivava, ainda,
a participação da comunidade na busca por soluções adequadas, visando então,
desenvolver novas técnicas e metodologias de baixo custo, que dessem conta das
dificuldades para efetivar projetos de abastecimento e esgoto em comunidades de baixa
renda das regiões urbanas.
Nos estudo de Iung (2003) verifica-se que, para a realização do Programa foram
destinados U$ 100 milhões15, financiados pelo Banco Mundial da seguinte forma:
Governos Estaduais e Municipais (25%), Banco Mundial (50%) e CEF (25%). A gestão
do Programa ficou a cargo das empresas estaduais, responsáveis pelo abastecimento de
água, os governos estaduais e/ou municipalidades.
Marques (1998b), também aponta para uma importante reflexão, expondo que há
uma relação entre a distribuição de investimentos da CEDAE e o Executivo. Conforme
apresenta o autor, os cargos de presidente da CEDAE e de membro do Conselho de
Administração da empresa são ocupados por pessoas de estrita confiança do chefe do
executivo, assim, “pode-se imaginar que a política de investimentos em cada
administração segue grandes diretrizes de política originárias do núcleo do executivo, e
que os ciclos de investimento estão de alguma forma relacionados aos ciclos das
administrações” (MARQUES, 1998b, p.1605).
15
O Rio de Janeiro, inicialmente, não havia sido contemplado no PROSANEAR. A partir da reivindicação
do então governador Brizola, o estado foi incorporado ao Programa e recebeu U$42 milhões (IUNG, 2003
p.101)
74
Neste sentido, conforme indicado na pesquisa do autor supracitado, a tabela 06,
permite observar que os Governos Moreira Franco (1987 – 1991) e Faria Lima (1975 –
1979) se caracterizaram por altas proporções de investimentos para os espaços das
classes altas. O segundo Governo Brizola (1991 – 1994) apresentou volume total de
recursos reduzido, mas também direcionou a maior parte dos recursos para os espaços
das classes altas. Os três demais governos aplicaram mais em espaços com classes
baixas do que com classes altas. O governo Chagas Freitas (1979 – 1983), considerado
como populista e conservador, foi o que apresentou maior proporção para esses espaços
em todo o período, mas também foi o que apresentou o menor volume total de recursos.
O primeiro governo Brizola (1983 – 1987), se caracterizou como altamente
redistributivo e, assim como o Marcello Alencar (1995 – 1999), ambos investiram mais
em espaços das classes baixas que das classes altas. (Marques 1998b).
A análise acima realizada mostra que o governo municipal pouco interviu nas
ações de saneamento realizadas em seu território; estas ações de saneamento seguiam
sobretudo uma política definida pelo governo estadual e implementada pela CEDAE.
Nesse sentido, o Rio de Janeiro não difere da maior parte dos municípios do país que,
ao delegarem a prestação de serviços às Companhias Estaduais, delegam também a
definição da política pública. No período em questão, esta atitude é reforçada nas
cidades capitais, onde os prefeitos eram nomeados pelos governadores mediante
aprovação da Assembleia Legislativa. Observa-se assim no campo da politcs, um forte
alinhamento entre governo estadual e governo municipal.
16
Órgão que se tornou o responsável pela política de saneamento no Brasil e que trouxe para a sua esfera
o BNH, os programas habitacionais e de saneamento e os temas do meio ambiente.
76
o início de uma crise no saneamento e, quando então, os investimentos para o setor de
saneamento passam a ser geridos pela Caixa Econômica Federal.
As ações nas favelas ficaram quase que restritas ao PROSANEAR, que contava
com recursos do BIRD. Conforme lembra Marques (1998b), no contexto do Rio de
Janeiro, em 1992, a CEDAE foi informada pela Caixa Econômica Federal (CEF) que
havia uma dotação alocada há alguns anos, do PROSANEAR, para a favela da Rocinha
e não aplicada, e que esta seria redirecionada para outra companhia estadual. Um mês
depois, a CEDAE apresentou projetos de seis favelas (Mangueira, Morro do Estado,
Borel, Campinho, Rio das Pedras e Juramento), e como os custos previstos por estes
projetos, extremamente simplificados e preliminares, não consumiam todo o recurso, a
CEDAE solicitou a inclusão de mais cinco favelas (Providência, Vidigal, Urubu,
Ramos/Roquete Pinto e Alemão).
17
Prefeito Saturnino Braga decretou falência do Rio de Janeiro em 1988. Disponível em:
http://acervo.oglobo.globo.com/em-destaque/prefeito-saturnino-braga-decretou-falencia-do-rio-de-
janeiro-em-1988-18436051#ixzz4VTNTxY4Z. Acesso em 10 jan. 2017.
78
favelas foram divididas em dois novos pacotes de licitações18. Ao fim dos processos
licitatórios, conforme é apresentado na pesquisa de Marques (1998b), o valor inicial do
programa pulou de R$ 28 milhões (13 milhões do BIRD, 8,5 milhões da CEF e 6,5
milhões do Estado) para R$ 79 milhões (os mesmos 13 milhões do BIRD, 36 milhões
da CEF e 30 milhões do Governo Estadual). Entretanto, completa o pesquisador, mesmo
com estes aportes financeiros, quase nenhuma favela teve seus sistemas concluídos,
embora em diversos casos, redes tenham sido colocadas em carga. Considerando as
dificuldades de fechar as intervenções, o planejamento foi paulatinamente reduzido e,
em meados de 1997, a CEDAE esperava concluir apenas 10 obras (MARQUES,
1998b).
18
Para uma melhor compreensão desse processo licitatório, ver Marques (1998b).
79
índices de inadimplência onde o sistema funcionava bem e; maior investimento dos
moradores na melhoria de suas instalações sanitárias. Por outro lado, observa-se que,
após a finalização das obras, a CEDAE não realizou as obras complementares
necessárias, não fez a manutenção das redes implementadas, gerando esgotos
constantemente entupidos; não foram montados os núcleos de operação e manutenção
necessários ao bom funcionamento do sistema condominial, o que, portanto, contribuiu
para o fracasso do Programa.
80
4.3 Década de 1990 – Era FHC e a busca de mudança institucional
no contexto das políticas neoliberais
19
Implementado em 1994, o Programa de Modernização do Setor de Saneamento tinha como lócus
institucional a então Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), contando com recursos
financeiros do Orçamento da União, da Caixa Econômica Federal (CAIXA), do BNDES e do Banco
Mundial (BIRD) para financiar consultorias internacionais visando subsidiar o Governo Federal na
formulação de um marco regulatório para o setor; bem como a reestruturação de algumas companhias
estaduais. (CORDEIRO, 2002)
20
A ASSEMAE foi criada em 1985 e visava reunir os municípios que não tinham aderido ao PLANASA,
e que passa a defender a municipalização da gestão, utilizando entre os argumentos, o fato de que esta
forma de gestão possibilitaria uma planificação da intervenção pública capaz de considerar a
complementaridade entre os diversos setores da cidade, reduzindo as externalidades negativas.
81
O então presidente, instituiu, logo após o veto ao PLC 199, o Programa de
Modernização do Setor Saneamento (financiado pelo Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD) e, sob os argumentos da escassez de recursos
públicos e da eficiência da iniciativa privada como marcadora de qualidade e referência
na prestação dos serviços, o governo federal passou a dar excessiva ênfase à concessão
dos serviços à iniciativa privada no saneamento nacional, que antes era uma, dentre
outras alternativas.
82
Tabela 7 – Principais Programas em Saneamento (Década de 1990)
83
Em âmbito municipal e, concomitante ao debate das privatizações no Rio de
Janeiro, durante a primeira gestão do Prefeito César Maia (1993 – 1997), faz-se
importante destacar o desenvolvimento do Programa Favela Bairro, que apresenta, entre
seus objetivos, a extensão dos serviços de saneamento às favelas.
Sobre essa questão, Farias (2011) menciona os estudos de Nozaki (2007), posto
que, para este autor, o conjunto de setores de infraestrutura se caracterizam, na maior
parte dos casos, por possuírem três características: bem público, externalidade e
monopólio natural. Destaca o pesquisador que, o setor de saneamento apresenta as três
características, ou seja, é um bem público, produz externalidades e é classificado como
um monopólio natural:
Nesse sentido, lembra Cordeiro (2002) que, segundo esse modelo, torna-se
importante que qualquer proposta que envolva participação privada na gestão, assim
como as formas de regulação e de controle social para o setor de saneamento, deveriam
levar em conta a compreensão de que o saneamento constitui um monopólio natural e
um serviço essencial à saúde pública e à qualidade ambiental do nosso território. São,
portanto, propriedades que justificam sua natureza pública, de responsabilidade do
Estado.
85
A Era FHC (1995 – 2003), inaugurou para o setor um novo ciclo de organização
e ação do Estado, cuja ênfase situava-se na capacidade de articular e regular a prestação
de serviços públicos, ao invés de provê-los; esta provisão deveria ser feita por empresas
privadas. Cabe lembrar que, se as privatizações no setor de saneamento não avançaram
segundo se imaginava, o modelo de gestão dominante, representado pelas CESBs,
evoluiu dentro de uma lógica empresarial, na qual as ações de saneamento adquiriram,
cada vez mais, feições de bens de mercado.
21
Para uma melhor compreensão sobre o caso específico de Niterói, consultar “O caso de Niterói”,
disponível em Vargas (2005).
86
“Consideram-se de interesse metropolitano ou comum as funções públicas e os
serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território
de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou
integrados de funções públicas, bem como os serviços supramunicipais, notadamente:
(...)
(...)
87
sistemas integrados entre si, bem como a fixação das respectivas tarifas, obedecidos os
preceitos estabelecidos no artigo 175 da Constituição Federal e demais normas
aplicáveis à espécie.
Diante disto, a prefeitura do Rio de Janeiro, sob gestão do prefeito Luiz Paulo
Conde (1997 – 2000)22, se posicionou, em princípio contra à privatização da CEDAE,
uma vez que a prefeitura estava investindo no sistema de esgotamento sanitário de
Jacarepaguá e Recreio dos Bandeirantes, e pretendia retomar para si a gestão e o poder
concedente dos serviços de água e esgoto, a cargo da CEDAE. A proposta de Conde não
era de garantir serviços públicos, pois na época, foi feita a modelagem da concessão à
iniciativa privada da exploração dos serviços na região da Barra da Tijuca e
Jacarepaguá. Era a primeira iniciativa da prefeitura do Rio no sentido de assumir a
titularidade dos serviços. No entanto, essa se insere dentro do que viria a se consolidar
como lógica da cidade mercantil.
22
No contexto político, destaca-se que o prefeito Conde foi secretário de urbanismo durante a gestão
César Maia, e, como prefeito, deu continuidade ao projeto de cidade iniciado pelo seu antecessor,
implementando projetos como Rio-Cidade e Favela-Bairro. Disputas políticas entre Conde e César Maia,
fizeram com que, em 1999, depois da derrota de César Maia na candidatura ao governo do Estado, a
aliança eleitoral fosse rompida. César Maia saiu do PFL e foi para o PTB para se candidatar a prefeito, já
que Conde era candidato à reeleição pelo PFL. Em 2001, com 51% de aprovação dos votos, César Maia
retorna para a sua segunda gestão na prefeitura da cidade. Em 2002, Conde filia-se ao PSB e é eleito vice-
governador juntamente com a governadora eleita Rosinha Garotinho.
88
para declarar a inconstitucionalidade da expressão ‘a ser submetido à Assembleia
Legislativa’, constante do inciso I do art. 5º; além do § 2º do art. 4º; do parágrafo único
do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11,
todos da LC nº 87/1997-RJ” (SUPERIOR TRIBUNAL FEDERAL, 2014). Os
julgamentos em torno da Lei nº 87/97 perduraram até 27 de março de 2014.23
Acerca destes fatos, cabe mencionar a matéria divulgada por esse mesmo jornal,
um mês depois, em julho de 199724, acompanhada do seguinte título: “Conde e
Marcello acertam futuro da CEDAE no Rio – Acordo prevê a entrega de áreas nobres da
cidade à iniciativa privada”. Na matéria publicada, o governo municipal afirma não
descartar a concessão dos serviços de saneamento à iniciativa privada, depois que parte
deles fossem repassados à Prefeitura. Declarou o então prefeito ao jornal:
A prefeitura pode privatizar a sua parte, o Estado pode privatizar a parte dele.
Acho que certas áreas podem ser terceirizadas, outras o poder público tem
que fazer mesmo. A prefeitura, por exemplo, está fazendo o esgoto no
Favela-Bairro e em loteamentos populares. Agora, loteamentos mais caros,
de gente com mais renda, pode-se privatizar sem problema nenhum.
(JORNAL DA ASEAC, 1997 p. 2)
Conforme apresenta o autor citado, foi então travado no Rio de Janeiro uma
batalha judicial, em torno da legalidade da Lei n° 87/97, que envolveu diversos recursos
e instâncias da Justiça. O governo do Estado recorreu ao STF do veto que excluía a
CEDAE do Programa, contudo, o veto foi derrubado pela ALERJ, e os trâmites para o
processo de privatização da Companhia continuariam seguindo, até que, foi instalada
uma Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar as denúncias de corrupção no
processo. Assim, depois de muitos impasses, o processo de privatização da CEDAE foi
encerrado, e o então Governador eleito, pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT),
Anthony Garotinho (1999 – 2002)25, se comprometeu a manter a empresa sob o controle
do Estado.
Apesar das tentativas de diálogo entre Prefeitura e Estado, a primeira seguia com
o interesse em retomar os serviços de saneamento da CEDAE e concedê-los a iniciativa
privada.
25
Garotinho atuou no PDT até 2000, quando então se filia ao Partido Socialista Brasileiro (PSB). Entre
2003 e 2009, é filiado ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e, desde então,
encontra-se como político integrante do Partido da República (PR). Em 2002, Garotinho renuncia ao
mandato para concorrer à presidência da república, quando então assume o governo do Estado a vice
governadora, integrante do Partido dos Trabalhadores (PT), Benedita da Silva (2002 – 2003).
90
Em agosto de 1999, a Prefeitura lança um edital com o objetivo de conceder a
exploração dos serviços da região da Barra da Tijuca à iniciativa privada, determinando
que, em até quatro anos, 90% dos imóveis da região fossem ligados na rede de água e de
esgoto; 80% de todos os dejetos fossem tratados antes de enviados para alto-mar; e o
prazo de concessão fosse de 20 anos. Por outro lado, o projeto do Governo do Estado
previa, em dois anos, a construção de emissário com cinco quilômetros de extensão.
Seriam feitos ainda 286 Km de rede coletora, seis elevatórias e uma estação de
tratamento de esgoto, com capacidade para receber até 2,8 m³ de material por segundo.
A empresa escolhida seria aquela que oferecesse o menor preço pela obra.
26
Jornal Folha de São Paulo, 23 de fevereiro de 2000
91
então Subsecretário Municipal de Obras (Cláudio Albuquerque), defendia que a
proposta da Prefeitura – que previa a exploração por concessão a terceiros – era
perfeitamente legal. O argumento se baseava na Constituição de 1988, que garantia ao
município o poder de legislar sobre o uso do solo. O edital do Município, segundo ele,
seria uma garantia de que as obras sairiam do papel. (BRITTO, 2005)
Entretanto, após inúmeras críticas feitas sobre o edital e batalhas na justiça entre
Prefeitura e Governo, o edital foi considerado ilegal e anulado por decisão liminar da
justiça. Segundo Britto (2005), entre as críticas, destaca-se: i) em relação à fiscalização
dos serviços a serem prestados, o edital não determinava o papel da Agência Reguladora
de Serviços Públicos (ASEP), nem como se daria a regulação desses serviços; ii) o
edital não fazia referência tanto a formas de garantir o controle da qualidade da água,
nem como seriam os mecanismos de controle social sobre a qualidade dos serviços; iii)
o edital não determinava o modelo de reajuste tarifário; iv) em relação ao meio
ambiente, o edital não explicitava o projeto de dragagem dos mananciais da região,
poluídos por esgotos, nem o local de disposição do material retirado e; v) inexistência
de instrumentos de punição quando do atraso no cronograma de investimentos como,
por exemplo, o estabelecimento de valores para multas, o que reduzia as possibilidades
reais de que as obras fossem executadas nos prazos requeridos.
92
de 2001, o município do Rio e o governo do Estado firmam um acordo, encerrando as
disputas entre as esferas. Nesse acordo, o Governo do Estado retirava os entraves para
que a prefeitura lançasse um edital para o saneamento da Zona Oeste, através da
construção da rede de esgotos entre Bangu e Santa Cruz. Em contrapartida, a Prefeitura
desistiu de lançar o edital para construção do emissário da Barra da Tijuca, uma vez que
este deveria ser construído pela CEDAE, a partir de licitação já concluída pelo Estado.
Assim, a CEDAE divulgou o resultado da licitação para a construção do emissário da
Barra.
De fato, durante todo o período entre 1999 e 2003, perduraram conflitos entre a
prefeitura do Rio de Janeiro e o Governo do Estado. Num primeiro momento, durante a
gestão de Luiz Paulo Conde na prefeitura, o objeto do conflito foi o saneamento da
Barra da Tijuca, posteriormente, já na administração Cesar Maia, as questões da
poluição da Lagoa Rodrigo de Freitas, do saneamento do Recreio dos Bandeirantes, e as
obras na praia do Leblon e no canal do Jardim de Ala e as obras do programa da
prefeitura, Favela Bairro, suscitaram conflitos. Entre janeiro e dezembro de 2001, os
vazamentos de água e esgoto da CEDAE no território do município deram origem a
1661 multas da Secretaria Municipal de Obras à companhia, a maioria delas relativas a
vazamentos na zona sul da cidade.
No que diz respeito aos programas realizados pela CEDAE, nesse período houve
uma continuidade dos investimentos na Barra da Tijuca; fevereiro de 2001, o governo
do estado e as empreiteiras assinaram contratos para a construção do emissário
submarino da Barra da Tijuca e da rede de esgotos da Baixada de Jacarepaguá.
94
Acerca do insucesso das privatizações no setor de saneamento, apresenta Souza
(2011) que, a indefinição jurídica a respeito da competência em relação ao setor,
provocou sérias disputas judiciais entre estados e municípios no país, o que acabou por
criar um obstáculo jurídico-institucional seríssimo para o investimento em municípios
que desejavam romper as concessões com o Estado e privatizar ou municipalizar os seus
serviços de saneamento. Desse modo, a autora menciona a análise de Arretche (1999)
lembrando que, as empresas de água e esgoto, privadas ou públicas, consideram
desvantajoso investir vultosas somas em obras desse porte numa realidade de
insegurança jurídico institucional elevada. Assim, diante do risco, não investem.
95
De acordo com Costa (2003) apud Farias (2011), um paradoxo caracterizou a
condução da política de saneamento durante a década de 1990 no Brasil: a
reorganização institucional, via privatização e focalização da política comandada pelo
Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) versus o retorno a uma
política de universalização, mantendo a gestão estatal dos serviços. Assim, afirma Farias
(2011) que, nesse período, a postura da União face ao setor de saneamento foi muito
mais determinada pela visão política de governo que propriamente por uma imposição
legal ou regulatória.
(...) embora constituído por diferentes grupos de interesse que ora se aliavam,
ora rivalizavam diante das reformas propostas, a Frente construiu uma
estratégia comum de resistência à privatização do saneamento nesse período,
calcada num discurso de defesa da gestão pública e do fortalecimento do
poder local na prestação desses serviços. (SOUSA, 2011. p.42)
Figura 4 Composição inicial da Frente, segundo natureza da organização dos grupos integrantes.
Fonte: Oliveira Filho, A. “Brasil: luta e resistência contra a privatização da água”, 2002. Retirado
de SOUSA (2011. p. 44).
Deste modo, conforme destacado por Sousa (2011), a Frente foi conduzida pelos
interessados diretos na regulação do saneamento: as entidades sindicais, profissionais e
96
os setores municipalistas. Observou a autora que, a FNSA se engajou em inúmeras
campanhas em prol de uma política nacional para o setor baseada na gestão pública do
saneamento, concebido como atividade estratégica ao desenvolvimento nacional e
direito social fundamental assegurado a todo cidadão independentemente da condição
social. No Congresso, essa agenda produziu a PL 2763/00 que instituía diretrizes
nacionais para o saneamento básico, cuja proposição foi resultado de ampla mobilização
política das entidades que compunham ou apoiavam a Frente.
De acordo com Britto et al (2012), a crítica maior ao PL 4147 era de que ele
visava, sobretudo, facilitar a privatização das empresas estaduais na medida em que, ao
passar a titularidade para os estados em regiões metropolitanas, ele dispensava a
necessidade de negociar a renovação dos contratos de concessão (ou convênios) dos
municípios mais importantes (em termos de mercado) às companhias estaduais, e assim
agregar valor de venda às mesmas, valor este perdido em razão do esgotamento das
concessões originadas no PLANASA.
97
Permaneceu um vácuo institucional no que diz respeito à política de saneamento e à
definição de um marco regulatório que orientasse a prestação dos serviços (BRITTO et
al, 2012).
Figura 5 - Iniciativas da Frente para mobilizar os Executivos e Legislativos Locais e suas bases de
representação no Congresso Nacional (março a agosto de 2001)
Fonte: SOUSA (2011)
98
Através do exposto, nota-se que por toda a década de 1990 discutiu-se a
necessidade de criação de marcos regulatórios para a prestação do serviço de
saneamento, visto que se trata de um serviço essencial. Contudo, apesar do debate,
pouco se avançou na estrutura para a implantação de uma lei. Lembra Sousa (2011) que
a agenda da Frente também não conseguiu gerar consenso para a edição de um marco
regulatório alternativo, devido às divergências existentes no interior da própria Frente
em torno da titularidade municipal ou estadual, pois reunia tanto os sindicatos e
associações, aos quais estavam trabalhadores e técnicos das companhias estaduais,
quanto a ASSEMAE, que representava as forças que defendiam a gestão municipal do
saneamento Dessa forma, o consenso obtido pela Frente só tornou possível uma atuação
para o veto à privatização.
Posterior à era FHC, o Governo Lula (2003 – 2010) vem sinalizar novos rumos
para o saneamento básico, visando a implementação de novos marcos legais e
institucionais.
Como marco inicial dessas propostas, tem-se os Planos “Rio Sempre Rio” e “As
Cidades da Cidade”, com destaque para as seguintes linhas temáticas abordadas no
primeiro: Rio Competitivo (visando atrair empresas, especialmente as de serviços de alta
tecnologia) e Rio 2004, – polo regional, nacional e internacional (almejando tornar-se
sede dos Jogos Olímpicos 2004, criando atratividades turísticas diferenciais, tornando o
centro da cidade um polo cultural).
Em âmbito nacional, uma das primeiras ações do Governo Lula, quanto ao setor
de saneamento, foi a decisão de retirar da tramitação no Congresso o Projeto de Lei nº
4147, que era objeto de críticas pelo seu caráter favorável à privatização dos serviços.
Criou-se um novo ambiente para o debate, em condições de igualdade de oportunidades,
entre as diversas forças políticas, econômicas e sociais que atuam no setor.
100
A União, em 2003, assumiu seu papel financiador e regulador do setor de
saneamento e, teve início em nível federal, um intenso processo de reestruturação
institucional. A concessão dos financiamentos foi condicionada à viabilidade econômica
e social dos novos projetos. Avanços no campo da estrutura organizacional e da
definição da política foram alcançados com a criação do Ministério das Cidades
(MCidades) e, sobretudo, com as Conferências das Cidades.
101
Sousa (2011), determinou-se na Conferência, para o setor de saneamento, que tais
serviços seriam, por definição, públicos e prestados sob o regime de monopólios,
essenciais e vitais para o funcionamento das cidades, as condições de vida da população
urbana e rural, a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento da economia.
Quanto às diretrizes aprovadas, têm-se: articulação intersetorial, participação social,
respeito à diversidade urbana, regional e cultural e implementação de estrutura
institucional, políticas de desenvolvimento e capacitação técnico-institucional e
políticas abrangentes e massivas voltadas para a universalização. Foi criado o Conselho
Nacional das Cidades, de caráter deliberativo e consultivo, cabendo a esse planejar e
propor as políticas setoriais para as áreas de habitação, transporte, direito urbanístico,
regularização fundiária e regiões metropolitanas, bem como acompanhar e avaliar a sua
execução. Todavia, observam Britto et al (2012), que
102
a uma consulta pública (via internet) e à aprovação dos Conselhos Nacionais de Saúde e
das Cidades.
103
Além disso, não tocava na questão do financiamento e nem na criação de um
Sistema Nacional voltado para o setor. (SOUSA, 2011 p. 81)
O quadro a seguir (figura 06), elaborado por Sousa (2011), ilustra o conflito de
interesses entre municipalistas e estadualistas em questão da regulamentação do setor de
saneamento no Brasil.
104
Neste sentido, Cordeiro (2014) apresenta a hipótese de que “no processo de
regulamentação do saneamento transcorrido no governo Lula, ensaiou-se uma ruptura
com a trajetória resiliente do setor, marcada pela visão predominantemente tecnicista e
empresarial, e que a Lei n.º 11.445/2007 representa muito mais o resultado do conflito
do que a expressão de um consenso, tal como vocalizado pelos principais protagonistas
engajados nesse processo.” (CORDEIRO, 2014 p.64). Assim, analisou a autora um
longo movimento de embates no processo político desencadeado, e que trouxeram tanto
a possibilidade de ruptura com a trajetória resiliente do saneamento no Brasil, como a
manutenção do sistema, marcado pela lógica do saneamento como mercadoria.
Ratificando sua hipótese inicial, Cordeiro (2014) conclui, portanto, que houve
uma ruptura incompleta com a trajetória resiliente, uma vez que, segundo apresentado
com maiores detalhes na obra da autora, tratou-se, de um processo bastante complexo
para que a ruptura fosse feita, ou seja, “a ruptura é incompleta pelos constrangimentos
postos pelo Estado capitalista” (CORDEIRO, 2014, p. 117).
Por outro lado, concluiu a pesquisadora que, apesar das “condições possíveis
para mudar a trajetória resiliente do setor não tenham sido completadas, que não tenha
sido possível atuar na sua totalidade no processo de aprovação do PL 5296/2005, sem
dúvida desenharam um processo novo, que mesmo não chegando a impor uma inflexão
105
radical, certamente esboçam uma ruptura incompleta que coloca em aberto o futuro e os
rumos da política de saneamento no Brasil”(CORDEIRO, 2014. p. 120).
Neste sentido, observa-se que, apesar de indicar para uma nova direção quanto à
organização institucional implementada no setor, verifica-se também, durante o
primeiro mandato do Presidente Lula (2003-2006), o peso da inércia institucional nos
níveis estadual e municipal, que acaba por estabelecer os contornos e limites de
eventuais processos de mudança (BRITTO, 2012) e a permanência de determinados
aspectos da política de saneamento de um período anterior (path dependence) e sua
forte resiliência às inovações propostas (SOUSA, 2011).
Por outro lado, o governo Lula, apesar das contradições, inaugurou um processo
de debates sobre as formas de regulação dos serviços de saneamento, com marcos
normativos claros, e sua importância para novos avanços do setor no país. Portanto,
apesar das resiliências e da herança, em parte, do modelo PLANASA, a promulgação da
Lei nº 11.445/2007 não deixa de ser uma vitória, em que se renovam as esperanças
sobre reformas no setor de saneamento no Brasil.
Destaca-se que, a partir de 2003, os gastos com saneamento básico foram sendo
aumentados, ressaltando que, a partir de 2007 os desembolsos com recursos não
onerosos foram mais significativos, o que evidenciou o reflexo de um projeto político
governamental que deu uma maior prioridade à agenda social, que foi o PAC-
Saneamento.
Figura 7 Recursos onerosos e não onerosos desembolsados em ações diretas e relacionadas com o
saneamento básico. Brasil, 2005–2009. Fonte: Brasil, 2011b
109
Dentre as características relevantes da Lei 11.445/2007, está a definição de
saneamento básico, que no passado esteve sempre voltada para a importância do
abastecimento de água – dentro de uma perspectiva de ampliação estrutural da oferta
baseada em uma concepção de inesgotabilidade dos recursos hídricos (BRITTO, 2009)
– e esgotamento sanitário. A lei trata saneamento, neste novo contexto, como o conjunto
de serviços, infraestruturas e instalações operacionais não apenas para abastecimento de
água potável e esgotamento sanitário, mas também para drenagem e manejo das águas
pluviais urbanas, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos (coleta e
disposição final do lixo urbano). Prevê, ainda, entre outras obrigações do Poder Público:
a necessidade de elaboração de um plano de saneamento básico como objeto de um
planejamento integrado (que é um dos instrumentos mais importantes da política); o
estabelecimento de mecanismos de controle social e de um sistema de informações
sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional de Informações em Saneamento.
110
Figura 8 - Princípios de uma Política Pública de Saneamento. Fonte: BORJA (2004)
Borja & Moraes (2005) relatam que a noção de saneamento, ao longo do tempo,
assumiu conteúdos distintos de acordo com a cultura, em função da relação existente
entre homem e natureza e também de acordo com a classe social, em função das
condições materiais de existência e dos níveis de informação e conhecimento. A
incorporação de questões de ordem ambiental, além daquelas de ordem sanitária, às
preocupações no campo do saneamento, resultou na perda de força da visão
antropocêntrica que vigorava, dando lugar a uma nova perspectiva da relação sociedade-
ambiente. Dessa forma, o saneamento passa a ser tratado, também, em termos de
saneamento básico e saneamento ambiental.
112
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e
instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até
as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;
A LNSB também inova quando trata o saneamento básico como direito social,
um direito não apenas dos atuais usuários, mas de todos os cidadãos. Essa concepção,
ao resgatar o sentido social da salubridade ambiental, vai no caminho oposto daqueles
que vêm o setor de saneamento como mercadoria ou bem econômico.
113
(BRASIL, 2010). Deste modo, são ressaltados nas tabelas 08 e 09 os seguintes
princípios:
Promoção da eficiência e
sustentabilidade econômica (inciso
VII), considerando à capacidade de
pagamento dos usuários (inciso VIII).
Fonte: Elaboração Própria. Fonte das informações: Brasil, 2010.
114
Tabela 9 Princípios de políticas correlatas ao saneamento que orientem a formulação de objetivos e
programas e a definição dos instrumentos da gestão para a Política Pública de Saneamento Básico
Este ponto do debate aponta para o fato de que, os municípios, segundo Lyra &
França (2010), ganharam status de ente federal, mas ao mesmo tempo, são, na
República, os mais frágeis no que toca aos recursos financeiros. Assim, “o alto custo e a
complexidade das obras e serviços de caráter intermunicipal ou metropolitana não
permitem que as Prefeituras os realizem isoladamente, até porque o interesse não é
apenas local, mas regional, afetando a vida e administração de toda a região, e em certos
casos, do próprio Estado e também da União” (GRANZIEIRA, 1998 apud LYRA &
FRANÇA, 2010 p.21).
116
Em março de 2013, após mais de 10 anos tramitando o processo, o STF
finalmente concluiu o julgamento, tendo prevalecido o voto do Ministro Gilmar
Mendes28. Neste sentido, definiu-se que a titularidade fica a cargo dos municípios,
reafirmando a autonomia municipal como um dos pilares do federalismo brasileiro
expresso na Constituição Federal e, em caso de regiões metropolitanas, opinou o
Ministro pela criação de um órgão colegiado, formado por estados e municípios, a ser
criado por Lei Complementar Estadual, ao qual seria atribuída competência para cuidar
de regiões metropolitanas, devendo este ente híbrido zelar para que não haja predomínio
absoluto de qualquer dos entes.
28
Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 1842. Rio de Janeiro. Relator: Min. Luiz Fux. Redator do
acórdão: Min. Gilmar Mendes. Reqte.: Partido Democrático Trabalhista- PDT. Disponível em:
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?doctp=ac&docid=630026. 310p. Acesso em: 20 mai.
2016.
117
demais territórios, sobretudo quando se trata de planejar em Regiões Metropolitanas
(RMs), os planos de saneamento também devem considerar, além da escala municipal, a
relação com os outros municípios, visto que problemas ambientais e sociais, dentro de
uma visão de saneamento ambiental, não se esgotam nos limites territoriais locais.
Portanto, destaca Moraes (2009) que, embora o território municipal seja o lócus
privilegiado para o planejamento em Saneamento Básico, algumas vezes ele pode se
mostrar limitado na solução de problemas, necessitando ser ampliado para uma escala
regional. Pode-se citar como exemplos da necessidade de consorciamento entre
municípios a destinação final de resíduos sólidos e um sistema de abastecimento de
água que utiliza manancial fora dos limites político administrativos de um determinado
município.
Ainda nesta mesma análise sobre planejar em RMs, Nascimento & Heller (2005)
apud Britto (2009) enfatizam a ideia de cooperação intermunicipal, por razões que
segundo os autores, são intrinsecamente técnicas dos sistemas hidráulicos de
infraestrutura urbana, e decorrem da necessidade de harmonização de políticas de
desenvolvimento urbano, habitação, ambiental e de recursos hídricos na escala espacial
de grandes conglomerados urbanos.
118
i) a concepção do setor de saneamento básico como campo político; ii) a afirmação da
política pública de saneamento básico como estruturadora da cidade.
119
III) nos termos de lei do titular, mediante autorização a usuários organizados
em cooperativas ou associações, desde que os serviços se limitem a: a)
determinado condomínio; ou b) localidade de pequeno porte,
predominantemente ocupada por população de baixa renda, onde outras
formas de prestação apresentem custos de operação e manutenção
incompatíveis com a capacidade de pagamento dos usuários (art. 38,
Decreto Federal 7217/2010)
Figura 9 - Formas de organização da prestação dos serviços públicos de saneamento básico. Fonte:
BRASIL, 2013
Consórcios Intermunicipais
Gestão Associada
Figura 10 - Modelos de prestação de serviços na gestão municipal do saneamento básico. Fonte:
Elaboração própria.
120
Dentre os principais modelos de organização dos serviços de abastecimento de
água e esgotamento sanitários adotados pelos municípios brasileiros, cinco deles foram
apresentados no trabalho de mestrado de Pedro Heller (2007b) da seguinte forma:
II) Autarquias Municipais => caracteriza-se por ser uma administração indireta,
ou seja, o poder é transferido pelo poder público para uma entidade de gestão
descentralizada. O nome mais comum atribuído a esse tipo de autarquia é Serviço
Autônomo de Água e Esgoto (SAAE). Esses serviços também são denominados de:
Superintendência de Água e Esgoto (SAE) e Serviço Municipal de Água e Esgoto
(SEMAE), dependendo da lei específica de criação. Uma autarquia constitui um ente
administrativo autônomo, criado por lei específica, com personalidade jurídica de
direito público, patrimônio próprio e atribuições outorgadas na forma da lei, tendo como
princípio fundamental a descentralização. Possui autonomia jurídica, administrativa e
financeira, competindo-lhe exercer as atividades relacionadas à administração,
operação, manutenção e a expansão dos serviços de água e esgotos.
121
apenas uma parcela mínima dos municípios brasileiros adota esse tipo de modelo como
forma de organização e gestão dos serviços de saneamento.
Uma outra forma de prestação dos serviços de saneamento, e que tem sido
apontada como um modelo ideal, mas que ainda não existe na prática, sobretudo quando
se trata de municípios integrantes de Regiões Metropolitanas, se configura na gestão
associada através de consórcios intermunicipais, que podem assumir a prestação de
serviços. Em regiões densamente urbanizadas, onde os sistemas são compartilhados, por
exemplo, os sistemas de instalações de captação, tratamento e adução de água,
transporte e tratamento de esgoto, tratamento e destinação final de resíduos sólidos,
122
seria uma alternativa possível. A gestão associada além de proporcionar aos municípios
ganhos em escala econômica, pode contribuir, também, para uma gestão mais
sustentável dos recursos hídricos, especialmente quando os municípios são integrantes
de uma mesma bacia hidrográfica.
123
Figura 11 Distribuição de competências e estruturação legal do saneamento básico. Elaboração
própria. Adaptado de FECAM
124
Além do Plano de Saneamento, a referida lei define, ainda, instrumentos e regras
para o planejamento, a fiscalização, a prestação e a regulação dos serviços, e traz como
um de seus princípios fundamentais o controle social (Art. 2º, inciso X), sendo este o
elemento de apoio na regulamentação do setor, em que há a possibilidade da
participação social na gestão e no controle dos serviços de saneamento. Define a Lei,
portanto, que o controle social é “um conjunto de mecanismos e procedimentos que
garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos
processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos
serviços públicos de saneamento básico” (BRASIL, 2007).
O controle social pode ser entendido, segundo Correia (2000) apud Moraes
(2009), como a capacidade que a sociedade civil tem de interferir na gestão pública,
orientando as ações do Estado e os gastos estatais na direção dos interesses da
coletividade. A lei, desta forma, aborda que o órgão ou ente responsável pelo controle
social deve conter representação por órgãos governamentais relacionados ao setor de
saneamento básico; prestadores de serviços públicos de saneamento básico; usuários de
serviços de saneamento básico; entidades técnicas, organizações da sociedade civil e de
defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento básico (Figura 13).
125
Figura 13 –Participação e Controle Social. Fonte: BRASIL, 2013
Como bem sinaliza Jacobi (2009), os desafios para uma gestão democrática de
saneamento não diferem daqueles presentes na elaboração do Plano Diretor, pois o setor
de saneamento no nível municipal também é caracterizado pela fragilidade da gestão,
forte cultura política, clientelismo, pequena parcela da população que se organiza em
torno de interesses coletivos, etc. Cabe lembrar que, na história do saneamento, as
medidas tomadas apresentavam caráter autoritário e centralizador, dentro de uma
estrutura institucional refratária à participação. No entanto, sabe-se que o controle social
é um instrumento essencial para a gestão democrática do saneamento, e que problemas
dessa natureza precisam e vêm, em casos específicos, sendo enfrentados com algumas
experiências bem sucedidas de participação e controle social.
Neste sentido, tem-se a definição proposta por Janoski (1998) e citada por Heller
et al (2007), em que cidadania é “o pertencimento passivo ou ativo de indivíduos a uma
nação-estado, com certos direitos e deveres universais, em um nível específico de
equidade”. Assim, continuam os autores, no referente à participação nas políticas
públicas, o reconhecimento do direito à cidadania confirma a divisão dos indivíduos em
usuários e não-usuários, estes últimos como aqueles que não conquistaram tais direitos,
no mesmo nível de equidade dos cidadãos, sendo, portanto, alijados dessa sociedade.
(HELLER et al, 2007).
127
naturais) como na integralidade e qualidade (contra uma prestação
desarticulada, negligente ou disfuncional) e;
Essa regulação, continua Neto (2009), deve ser realizada com independência,
definida como autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade
reguladora, além de transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.
129
Ressalta-se que regulação e prestação de serviços são atividades distintas, mas,
como afirma Cordeiro (2009), estão necessariamente vinculadas, o que quer dizer que
serviços prestados à população devem ser bem planejados e regulados.
Por fim, observa-se no art. 53 da Lei mais um avanço, que vem tratar da criação
de um sistema de informações, assim como a disseminação de seu conteúdo, princípio
este que está atrelado à transparência das ações: “Fica instituído o Sistema Nacional de
Informações de Saneamento Básico – SINISA, com os objetivos de:
131
ambiente e à vida com qualidade (CORDEIRO, 2009). Outro ponto a ser destacado é a
percepção cada vez maior da necessidade de realizar políticas de planejamento
integrado, o que é possível observar não apenas no campo do saneamento, mas na
política de recursos hídricos e no planejamento urbano, trazendo para a discussão uma
ideia mais holística de meio ambiente e planejamento.
É neste sentido que a Lei nº 11.445/2007 aponta para um dos mais importantes
instrumentos para o setor de saneamento, que é a obrigatoriedade dos municípios na
elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico, fortalecendo, assim, a
importância do processo de planejamento para o setor e reduzindo as disparidades
sociais e ambientais entre a população brasileira.
Os planos devem orientar a ação pública; eles são a base para a formulação de
políticas públicas pelos diferentes governos. A Lei nº 11.445/2007 diz que os PMSBs
são indelegáveis, ou seja, cada município é obrigado a elaborar o seu Plano, dentro do
prazo estabelecido, e estes devem ser atualizados num período máximo de quatro em
quatro anos. Para ter acesso aos recursos federais, os municípios devem apresentar o
PMSB, sendo este é condição para a validade dos contratos de prestação de serviços,
tendo como pré-requisito a previsão de mecanismos de controle social nas atividades de
planejamento, regulação e fiscalização dos contratos de concessão e de programa, de
convênios de cooperação técnica e do próprio PMSB.
132
financiamentos geridos ou administrados por órgão ou entidade da administração
pública federal, quando destinados a serviços de saneamento básico.” (BRASIL,
2010b). Contudo, o prazo para a obrigatoriedade da entrega dos Planos Municipais de
Saneamento Básico foi postergado por três vezes pelo Governo Federal e, mais
recentemente, a partir do Decreto nº 8.629, de 30 de dezembro de 2015, alterando
aquele de 2010, estendeu-se o período para elaboração dos PMSB para até 31 de
dezembro de 2017.
Sustentabilidade;
Proteção ambiental;
133
O plano de saneamento tem como macro objetivo a universalização dos serviços
de saneamento e o alcance de níveis crescentes de saneamento básico no território
nacional, observando a compatibilidade com os demais planos e políticas da União.
Para o alcance do macro objetivo, os Planos devem conter objetivos e metas de curto,
médio e longo prazos e planos de investimentos, além de mecanismos e procedimentos
para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas.
Sendo assim, Moraes (2009) sugere que, para atingir o macro objetivo da
universalização dos serviços de saneamento básico, a antiga visão de planejamento
precisa ser abandonada, visto que o plano não deve apresentar um caráter
eminentemente técnico, de difícil elaboração e entendimento por leigos, mas, sim, fruto
de um processo de decisão político-social, apresentando uma linguagem clara e efetiva.
Defende, dessa maneira, um planejamento integrado, de construção coletiva e com visão
estratégica, que deve ser caracterizado, segundo esse autor, por:
29
www.cidades.gov.br/
134
Elaboração de diagnóstico integrado da situação dos quatro componentes do
saneamento básico, dados atualizados, projeções e análise do impacto nas condições na
saúde e nas condições de vida da população;
135
Figura 14: Elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico: fases, etapas e produtos. Fonte:
LELIS (2011)
136
Os problemas que devem ser enfrentados nas cidades, sobretudo quando se trata
de regiões densamente urbanizadas, são sempre marcados por suas naturezas
transversais, já que perpassam horizontalmente diversas especialidades, e por isso, cada
vez mais, é necessário formar profissionais e gestores com a visão multidisciplinar das
cidades, para perseguir a articulação das diversas políticas públicas (MATUS, 2007
apud PEREIRA, 2012). O Ministério das Cidades sugere uma equipe mínima para
formular e participar da elaboração do PMSB. A tabela 11 apresenta a configuração
desta equipe, conforme o perfil do profissional, acompanhado de uma experiência
mínima:
137
participativos de forma a incorporar as visões e necessidades da sociedade e atingir
função social dos serviços prestados.”(BRASIL, 2010. p. 13).
138
Considera-se importante que, quando da análise qualitativa dos Planos
Municipais de Saneamento Básico, seja incorporado o nível de participação da
comunidade. Acredita-se que para alcançar o verdadeiro envolvimento da comunidade
no que se entende como uma participação cidadã, é necessário que esta ocorra entre os
níveis 4 e 6.
PE => População Exterior, mas próxima à área afetada pelo Plano Municipal
de Saneamento;
140
Nesse sentido, faz-se importante lembrar que, em cumprimento ao Estatuto da
Cidade (Lei Federal n° 10.257/01), grande parte dos municípios com população superior
a 20 mil habitantes, ou integrantes de regiões metropolitanas, já elaboraram seus Planos
Diretores Municipais e estes devem conter as metas e diretrizes gerais da política de
saneamento ambiental. Por sua vez, essas diretrizes precisam ser acatadas durante a
elaboração dos PMSB, cabendo a estes promover a adequação e integração de suas
propostas aos objetivos e diretrizes do Plano Diretor Municipal.
141
g) A relação entre as inundações urbanas e a impermeabilização do solo deve ser
analisada durante a fase de leitura da cidade e na fase de propostas. A taxa de
impermeabilização de lotes deve refletir os parâmetros definidos a partir dessa relação;
142
existente para tal; e avaliação da efetividade das ações de saneamento, no que diz
respeito a redução dos riscos à saúde, proteção ao meio ambiente e melhoraria da
qualidade de vida para as diferentes classes socioeconômicas da população. Por outro
lado, o desenvolvimento do PMSB depende das informações fornecidas pelo Plano
Diretor, em que este que pode auxiliar na definição das soluções propostas no Plano de
Saneamento, com o objetivo de alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental,
inclusive os programas e ações e os investimentos necessários para a prestação
universal, integral e atualizada dos serviços públicos de saneamento básico. Ratifica-se,
portanto, a importância e a inter-relação entre o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano e os Plano Municipal de Saneamento Básico.
Conforme já apresentado pela figura 14, que trata das etapas de elaboração dos
Planos Municipais de Saneamento Básico, considera-se também fundamental que os
PMSB dialoguem com os planos de bacia hidrográfica, sobretudo quando se trata de
bacias localizadas em ambientes densamente urbanizados, onde os desafios de gestão e
os conflitos de uso causam problemas mais imediatos e com um potencial de
desdobramento mais agudo e visível.
143
enchente urbana gerada pela inadequada ocupação do espaço e pelo
gerenciamento inadequado da drenagem urbana;
Esses problemas, observa Tucci (2002), são tratados de forma isolada, sem que
medidas de planejamento preventivo ou curativo sejam tomadas. Em outro artigo, Tucci
(2004), mais uma vez, nos alerta quanto à forma setorial de gestão municipal, visto que,
segundo o autor, é realizada sem a menor integração entre os diferentes componentes da
água no meio urbano. E, assim, exemplifica que, na maioria das vezes, existe um
departamento ligado ao planejamento urbano, transporte, água e esgotamento sanitário,
limpeza urbana. Como consequência, observam-se prejuízos econômicos, forte
degradação da qualidade de vida, com retorno de doenças de veiculação hídrica, mortes,
perdas de moradias e bens, interrupção de atividade comercial e industrial em algumas
áreas, entre outras. Elaborada pelo professor Dr. Carlos M. Tucci, em apresentação do
seu Curso de Gestão das Águas Pluviais, a figura 16 ilustra a visão integrada do
planejamento dos aspectos da água no ambiente urbano.
145
sentido, para este componente, prevalece fortemente a lógica da bacia hidrográfica,
sendo que a configuração espacial destas é um fator importante para determinar a forma
como os municípios se integram. Neste caso, observam os autores que a integração
ocorre no “transporte intermunicipal” dos efluentes e sobretudo nas “pontas” dos
sistemas, em emissários e instalações de tratamento que abrangem mais de um
município. A integração da gestão visualizada para o esgotamento sanitário teria um
caráter principalmente operacional. Contudo, considerando que a prestação dos serviços
de esgotamento sanitário e de abastecimento de água tem sido de responsabilidade da
mesma prestadora, é inevitável a integração da gestão, no que diz respeito à cobrança de
tarifas, investimentos, planejamento, regulação, fiscalização e controle social (KRAUSE
& HELLER, 2014).
Quanto à integração setorial, defende Silva (2002) que, deve haver uma
articulação entre os setores usuários de água – industrial, abastecimento público,
esgotamento, drenagem pluvial – e àqueles que se constituem usuários de forma indireta
da gestão municipal, como o caso do transporte e habitação, mas que interferem tanto
em quantidade como em qualidade das águas. Sendo assim, é de extrema importância a
146
ligação estrutural que se faz entre o sistema de gestão de recursos hídricos e os
instrumentos de planejamento regional/metropolitano.
Dessa forma, tanto Silva (2002) como Tucci (2004) reforçam a importância da
gestão integrada em ambientes urbanos e em áreas metropolitanas, visto que os muitos
147
impactos ambientais observados são resultantes de práticas insustentáveis e de um
modelo de desenvolvimento instaurado no passado. Para ambos os autores, é de grande
relevância considerar que ações do município – como planejamento e uso do solo –
sejam realizadas não de forma setorial, mas integrada quanto às possíveis respostas
futuras das águas.
Assim como Silva & Porto (2003) pontuaram dificuldades na integração, Tucci
(2001 e 2004) revela, neste mesmo sentido, dificuldades na compreensão do que seja
gestão integrada dos recursos hídricos nas áreas urbanas:
148
básico. Frequentemente em audiências públicas, em reuniões de grupos de trabalho
sobre saneamento, Assembleias da ASSEMAE ou durante Seminário oferecido pelo
Ministério das Cidades30, é comum o surgimento das seguintes questões (levantadas
tanto por gestores, como acadêmicos, representantes dos setores públicos e privados ou
da sociedade civil como um todo):
30
Seminário Regional "Política e Plano de Saneamento Básico" - Rio de Janeiro/RJ, realizado pelo
Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental - SNSA, no âmbito
do Programa Nacional de Capacitação das Cidades (CAPACIDADES) e com apoio da Caixa Econômica
Federal, no dia 18 de julho de 2013.
149
um maior protagonismo na implementação de políticas de saneamento, dependendo de
transferências financeiras dos estados e da União;
150
5. POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO
BÁSICO NO MUNICÍPIO RIO DE JANEIRO,
ENTRE 2007 E 2011
Conforme divulgado pelo Portal Geo31, a figura 18, a seguir, ilustra as principais
características físico-territoriais do município do Rio de Janeiro
31
http://portalgeo.rio.rj.gov.br/. Site oficial da Prefeitura do Rio de Janeiro, onde são divulgadas análises,
pesquisas e projetos, os mapeamentos digitais e bases de dados da Cidade do Rio de Janeiro.
151
Figura 18 - Área territorial, extensão total da confrontação territorial, altitude média, altitude do
ponto culminante, áreas acima da cota 100m, extensão de praias, área total das lagoas, principais
divisores de água, principais bacias hidrográficas e divisão administrativa – Município do Rio de
Janeiro – 2004. Fonte: PCRJ, Instituto Pereira Passos (IPP)32
32
(1)- O IPP calculou uma área territorial de 1.224,56 Km2 para o município e também as parciais dos
Bairros, Regiões Administrativas e Áreas de Planejamento, segundo as delimitações descritas no Decreto
nº 5.280 de 23-08-85 e suas posteriores alterações. A metodologia adotada inclui os acidentes
hidrográficos (lagoas, rios etc), as ilhas oceânicas e as da Baía de Guanabara, utilizando como referência
a base cartográfica na escala 1:10.000 gerada a partir de uma restituição aerofotogramétrica realizada em
1999. A diferença entre a área territorial do município calculada pelo IPP e a do IBGE ocorre devido à
adoção de metodologia e bases cartográficas distintas em seus cálculos.
152
A rede hidrográfica do Município, devido ao intenso uso e ocupação do solo
urbano, encontra-se já altamente modificada; a maior parte dos rios está canalizada e
poluída. A impermeabilização das planícies de inundação, remoção da mata ciliar,
canalizações, assoreamento e outras intervenções urbanísticas, tornam a cidade bastante
vulnerável à inundações. Potencializando o problema, na época das chuvas, ocorre ainda
o aumento dos níveis das marés cheias, que interceptam na foz o escoamento das águas,
o que contribui para a ocorrência de grandes áreas permanentes alagadas, sobretudo
naquelas conhecidas como “baixadas”.
Os mapas a seguir (figuras 19 e 20) ilustram as principais bacias hidrográficas
do município, bem como seus principais cursos fluviais.
Figura 19- Principais bacias hidrográficas do município do Rio de Janeiro. Fonte: PCRJ – Instituto
Pereira Passos (IPP)
153
Figura 20- Hipsometria, hidrografia e sub-bacias hidrográficas do município do Rio de Janeiro.
Fonte: PCRJ, 2011
154
Figura 21 - Áreas de Planejamento Regiões Administrativas. Município do Rio de Janeiro
155
PCRJ, 2000)33, a área é a que possui menor número de residentes e menor número de
ocupações irregulares e favelas (figura 22).
Figura 22: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X Áreas ocupadas
por favelas na AP1. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014
Figura 23: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) - AP1 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014
Desde o final da década de 1990 e início deste século, durante os mandatos dos
prefeitos César Maia e Eduardo Paes, a região da AP1 vem passando por grandes
transformações socioespaciais, envolvendo, sobretudo, estratégias de marketing urbano
com o objetivo de exibir o Rio de Janeiro como um Polo Turístico Regional, Nacional e
Internacional, com capacidade de competir com outras cidades no que diz respeito a
atração de recursos, eventos e turistas. No foco das intervenções, estão aquelas voltadas
33
Dados: IBGE - Censo Demográfico 2000 e IPP/DIC. Cálculos: IPP/DIC e Oficina Engenheiros
Consultores Associados Ltda (serviço contratado pela SMH e coordenado pelo IPP)
156
para os megaeventos recentemente promovidos pela cidade do Rio de Janeiro, dentre as
quais, destaca-se os projetos de mobilidade (Binário do Porto, com duas grandes
avenidas no trecho entre a Praça Mauá e a Rodoviária Novo Rio, implementação de
Veículo Leve Sobre Trilhos – VLT ligando o Centro à Região Portuária); e de
“revitalização”, como o Projeto Rio-Cidade Pavilhão (tendo o Centro Luiz Gonzaga de
Tradições Nordestinas como uma alavanca ao processo de requalificação urbana no
bairro de São Cristóvão e entorno) e da Zona Portuária (Projeto Porto Maravilha;
museus MAR e do Amanhã).
157
Área de Planejamento 2 – AP2
158
recebeu obras do PROMORAR, e mais recentemente obras do PAC 1 e do PAC 2, onde
está prevista a construção de um teleférico. Ativistas comunitários continuam a exigir
que os fundos para o projeto sejam redirecionados para prioridades mais urgentes. O
grupo Rocinha Sem Fronteiras, se opôs ativamente à instalação do teleférico desde que
os planos foram anunciados em 2013, alegando que os R$152,2 milhões, destinados
para o teleférico, deveriam ser usados para melhorias na infraestrutura de saneamento
básico, que estão sendo aguardadas há muito tempo34 (figura 24).
Vivem na AP2 17% da população da cidade, sendo que estima-se que 14,7% do
total da população da Zona Sul, vivem distribuídos entre as suas 62 favelas (IBGE,
2010). Em comparação com o total das áreas ocupadas por favelas no município do Rio
de Janeiro (m²), a AP2 apresenta um baixo percentual dessas ocupações. (Figura 25)
34
Reportagem “Manifestação Contra Teleférico Divide Opiniões”. 23 de fevereiro de 2014. Disponível
em: http://www.brasil247.com/pt/247/favela247/131165/Manifesta%C3%A7%C3%A3o-contra-
telef%C3%A9rico-divide-opini%C3%B5es.htm. Acesso em 13 jan. 2017.
35
Reportagem “Moradores da Rocinha: Lei do tráfico era mais respeitada que a UPP”. Disponível em:
http://www2.sidneyrezende.com/noticia/217593+moradores+da+rocinha+lei+do+trafico+era+mais+respe
itada+que+a+upp. Acesso em 13 jan. 2017.
159
Figura 25: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X Áreas ocupadas
por favelas na AP2. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014
A AP2 viu decrescer sua população total (-3,5%) e nos últimos anos, passou a
apresentar crescimento populacional negativo. A figura 26, a seguir, ilustra esse
decréscimo em termos espaciais (m²) nas áreas formadas por favelas na AP2, tendendo
a uma certa estabilidade, a partir de 2012.
Figura 26 - Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP2 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014
A Área de Planejamento 3 é formada pela maior parte das planícies das Baixada
de Inhaúma e Irajá que se estendem ao norte do maciço da Tijuca, também agregando a
Ilha do Governador. A AP3 possui 80 bairros distribuídos em 13 Regiões
Administrativas (Ramos, Penha, Vigário Geral, Anchieta, Méier, Jacarezinho,
Complexo do Alemão, Ilha do Governador, Inhaúma, Irajá, Pavuna, Complexo da Maré
e Madureira), que correspondem a 16,6% do território municipal e a 40% do total da
população residente no Rio de Janeiro (IBGE, 2010).
36
Reportagem: Moradores fecham avenida em protesto contra falta de água em Bonsucesso (RJ). 12 ago.
2013. Disponível em: http://noticias.r7.com/rio-de-janeiro/balanco-geral-rj/videos/moradores-fecham-
avenida-em-protesto-contra-falta-de-agua-em-bonsucesso-rj-17102015. Acesso em 13 jan. 2017.
37
Reportagem: Você Repórter - Água vaza em rua da zona norte do Rio. 24 jul. 2015. Disponível em:
https://noticias.terra.com.br/brasil/cidades/agua-vaza-em-rua-da-zona-norte-do-rio-de-
janeiro,6a2c4593c91d104302baa87e18c82c7audrmRCRD.html;. Acesso em 13 jan. 2017.
38
Reportagem: Moradores da Zona Norte do Rio passam o Natal sem água. 25 dez. 2016. Disponível em:
http://extra.globo.com/noticias/rio/moradores-da-zona-norte-do-rio-passam-natal-sem-agua-
20692741.html#ixzz4VkRllyzM. Acesso em 13 jan. 2017.
162
Figura 27 - Rede de Esgotamento Sanitário – Rio de Janeiro. Fonte: Adaptado do PSAM39
39
Dados: CEPERJ, 2007. CENSO, 2010. AMAE, 2014. ERSB, 2013. Fontes da Serra de Saneamento de
Guapimirim, 2014.PDE da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, CEDAE VER. 2012. PDBG Projeto
Pavuna, 2006. Planos Municipais de Saneamento 2013/2014. Prefeitura Municipal de Cachoeira de
Macacu, Magé, Guapimirim, Tanguá, Rio Bonito, Nova Iguaçu, São João de Meriti, Belford Roxo,
Programa Nova Baixada 2006; Projeto AP5 2010.
163
Figura 28 - Obras de esgotamento sanitário do PDBG . Sistema Alegria. (CEDAE, 2013)
Figura 30: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas ocupadas
por favelas na AP3. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014
Das dez maiores favelas da cidade em número de habitantes, sete estão na AP3:
Complexos da Maré (64.094), do Alemão (60.583), da Penha (36.862), do Jacarezinho
(34.603), de Acari (21.999), de Vigário Geral/Parada de Lucas (20.570) e do Bairro da
Pedreira (20.515), na Pavuna. Tal fato, por si só mostra a importância que os grandes
conjuntos favelados assumem na paisagem urbana da chamada Zona Norte da cidade.
Além desses, que se encontram entre os dez maiores, os conjuntos de Manguinhos
(20.039) em Ramos, do Morro do Dendê (17.210) na Ilha do Governador, do Morro do
Chapadão (15.561) na Pavuna, do Bairro Proletário do Dique (15.550), em Vigário
Geral, e do Lins (15.105) na RA do Meiér, todos com mais de 15 mil habitantes,
também se destacam (CAVALLIERI & VIAL, 2012).
165
Figura 31: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP3 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014
40
Reportagem: “ Favelas um Problema em Expansão na Cidade”. 30 /09/2009. Disponível em:
http://extra.globo.com/noticias/rio/favelas-um-problema-em-expansao-na-cidade-
308241.html?versao=amp. Acesso em 12 jan. 2017.
166
metade ocidental do município do Rio de Janeiro. Grande parte é uma restinga que isola
as lagoas de Marapendi, Jacarepaguá e Tijuca. A restinga se constitui na fachada da
Baixada de Jacarepaguá, entre os maciços da Tijuca e da Pedra Branca.
A orla marinha desta região, conhecida como Barra da Tijuca, viu a partir dos
anos 1970, o início de um processo acelerado de urbanização, compreendendo setores
de população de classe alta. Anteriormente, a região mais povoada era a parte mais
setentrional da planície interior, conhecida como Jacarepaguá. A população era de
classe média baixa, em sua maioria e havia ainda amplos trechos de caráter rural. A
abertura de túneis e viadutos nos espigões que separam a Gávea de São Conrado, e esta
da Barra, abriu a faixa costeira para uma urbanização mais intensa, de novo conteúdo
social e que passou a avançar de leste para oeste, já atingindo o Recreio dos
Bandeirantes, no extremo ocidental da praia.
167
Até o final da década de 90, a expansão urbana não foi devidamente
acompanhada pela implantação das redes de abastecimento de água e de esgotamento
sanitário, com o adequado tratamento. Apenas uma pequena parcela de efluentes é
tratada, sendo uma parte operada pela CEDAE e a outra em instalações particulares
(condomínios e conjuntos habitacionais).
168
Figura 32: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas ocupadas
por favelas na AP4. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014
Ainda que represente 13% das áreas ocupadas por favelas do município,
verifica-se, através do gráfico a seguir (figura 33), que nos últimos anos, diferente das
demais ocupações em favelas nas Áreas de Planejamento 1, 2, e 3, este contingente na
AP4 sofreu um aumento de maneira expressiva.
Figura 33: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP4 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014
169
Em Jacarepaguá => os complexos, do Comandante Luis Souto (7.792),
do Canal do Anil (6910), da Fazenda Mato Alto (6.808);
Observam Cavallieri & Vial (2012) que, nessa área de Planejamento, dominada
pela Baixada de Jacarepaguá, há um sem número de pequenas favelas isoladas que
experimentaram grandes taxas de crescimento no período 2000‐2010, mas cuja
população individual ainda é relativamente pequena (uma média de 600 pessoas).
[Em Vargem Grande] é comum ficarmos dez, até 15 dias sem água! E que
chega é muito barrenta. Somos obrigados a comprar água mineral para fazer
comida
(...)
O problema se estende ao Recreio, onde moradores (...) também são privados
de abastecimento regular de água. Uma moradora (...) diz que há três anos
deu entrada com pedido de ligação à rede da Cedae. E um morador (...) relata
que o abastecimento de sua casa é inconstante. (Reportagem do Jornal O
Globo, 2012)41
41
Reportagem: “Moradores das Vargens e do Recreio sofrem falta de água - Fornecimento de serviços
básicos não acompanhou o crescimento populacional da região”. 16 jun. 2012. Disponível em:
170
Neste mesmo sentido, os trechos das reportagens a seguir, ilustram a recorrentes
problemas no abastecimento de água que, segundo a população, ocorreu em função do
crescimento da região e da construção de equipamentos para as Olimpíadas.
http://oglobo.globo.com/rio/bairros/moradores-das-vargens-do-recreio-sofrem-falta-de-agua-
5191818#ixzz4VlOZpuav. Acesso em 12 jan. 2017.
42
Reportagem: “Manifestantes protestam contra falta de água na zona oeste do Rio”. 25 jan. 2015.
Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2015/01/1580306-manifestantes-protestam-
contra-falta-de-agua-na-zona-oeste-do-rio.shtml. Acesso em 12 jan. 2017.
43
Reportagem: “Moradores do Rio buscam alternativa para ter água e secretaria faz operação”. 15 jan.
2015. Disponível em: http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2015-01/rio-faz-operacao-contra-
captacao-ilegal-de-agua-em-lencois-freaticos. Acesso em 12 jan. 2017.
44
Reportagem: Moradores da Zona Oeste do Rio sofrem com a falta de água. Disponível em:
http://www.jb.com.br/rio/noticias/2015/01/16/moradores-da-zona-oeste-do-rio-sofrem-com-a-falta-de-
agua/. 16 jan. 2015. Acesso em 12 jan. 2017.
171
criado um Centro de Controle Operacional de Água da Barra da Tijuca, Recreio e
Jacarepaguá, com o objetivo em monitorar os trinta principais pontos do Sistema de
Abastecimento de Água da Barra, Recreio e Jacarepaguá. Verificou-se, através da
leitura do PSBJ, que um dos objetivos da criação de tal centro é o monitoramento dos
locais que receberão eventos Olímpicos.
172
Carvalho Hosken e Queiroz Galvão, tais como: condomínios, Shoppings Centers,
hotéis, hospitais privados e instalações olímpicas. Nota-se, deste modo, que a não
inclusão de favelas revela ainda um grande obstáculo para a universalização do
saneamento nesta área do município.
174
Segundo apresentado pelo Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de
Janeiro (PCRJ, 2011e), atualmente, a AP5 é a que mais cresce em população, porém
com camadas populares e de classe média baixa, em sua maioria. Nesta AP ainda
prevalece o casario baixo e muitos espaços vazios. A verticalização se apresenta em
torno dos centros de Santa Cruz e Campo Grande. Vivem na AP5, aproximadamente,
1.704.773 habitantes, perfazendo 27% da população da cidade (IBGE,2010).
Com base nos dados do Censo Demográfico de 2010 do IBGE, entre os dez
bairros mais populosos do município do Rio de Janeiro, cinco se encontram na Área de
Planejamento 5, com destaque para Campo Grande como o bairro mais populoso do
município com 328.370 habitantes, seguido por Bangu em 2º lugar com 243.125
habitantes, Santa Cruz em 3º lugar com 217.333 habitantes, Realengo em 4º lugar com
180.123 habitantes e Guaratiba em 10º lugar com 110.049 habitantes.
175
Observa-se, neste sentido, que a AP5, embora uma região de expansão
relativamente recente, já acusa acelerado crescimento de favelas (figura 35),
totalizando um número de 25745 .
Figura 35 - Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP5 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014
Figura 36: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas ocupadas
por favelas na AP4. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014
A AP5 foi alvo de intervenções urbanas com foco nas competições dos Jogos
Pan-Americanos de 2007 e nos Jogos Mundiais Militares de 2011. Além dos
equipamentos para os jogos de 2007 e 2011, a AP5 também sofreu investimentos para a
45
Fonte: Dados:IBGE - Censo Demográfico 2000 e IPP/DIC. Cálculos: IPP/DIC e Oficina Engenheiros
Consultores Associados Ltda (serviço contratado pela SMH e coordenado pelo IPP)
176
Jornada Mundial de Juventude e, mais recentemente, vem passando por maiores
intervenções tais como, sistemas de transporte, drenagem, sistema de esgotamento
sanitário, pavimentação e demais infraestruturas urbanas, devido às Olimpíadas de
2016. Entretanto, verifica-se segundo dados apresentados por Cavallieri & Vial (2012)
que, do total de 274.739 residentes em favelas na AP5, apenas 34.369, ou seja 11% dos
moradores em favelas, habitam comunidades consideradas urbanizadas.
46
Informação disponível nas matérias “Sai a primeira licitação de Deodoro. Agora Vai?” , divulgada pelo
site http://esportesolimpicos.ig.com.br/ em 02 de jun. de 2014 e “Consórcio formado por Queioz Galvão e
OAS assume obras do Deodoro”, divulgada pelo site http://espn.uol.com.br/noticia/415524_consorcio-
formado-por-queiroz-galvao-e-oas-assume-obras-do-complexo-esportivo-deodoro, em 03 de jun. de 2014.
Acesso em: 02 jun. de 2016.
47 Em março de 2016, a Justiça Federal do Rio de Janeiro bloqueou repasse de recursos da Caixa
Econômica Federal (R$128,5 milhões) ao consórcio formado pelas construtoras Queiroz Galvão e OAS,
responsável pelas obras do Complexo de Deodoro dos Jogos Olímpicos do Rio de Janeiro por suspeita de
fraude na documentação dos serviços de terraplanagem da obra. A decisão judicial foi tomada acatando
solicitação do Ministério Público Federal (MPF) e da Controladoria-Geral da União (CGU). Fonte:
reportagem “Justiça suspende repasse da Caixa para obra da Olimpíada por suspeita de fraude”, publicada
em 29 de mar. de 2016. Disponível em: http://br.reuters.com/article/sportsNews/idBRKCN0WV1XF.
Acesso em 02 jun. 2016.
177
Figura 37 – Intervenções urbanas em Deodoro. Fonte: Jornal O Globo, 2013.
48
O Programa Bairrinho, foi instituído em 1998 pela Secretaria Municipal de Habitação, com foco em
urbanização de favelas de menor porte, não conurbadas, entre 100 e 500 residências. Entre os projetos,
estavam: construção de estações de tratamento de esgoto e ampliação de reservatórios de água.
179
Tabela 12 Estações construídas pelo Município e que estavam inoperantes
180
Projeto Executivo do Sistema de Esgotamento Sanitário da Bacia
Sepetiba => Caracteriza e dimensiona o sistema de esgotamento da parte mais povoada
da sub-bacia. O projeto foi concluído em 2003 para a CEDAE com uma previsão de
custo da obra superior a 70 milhões de dólares. A área de cobertura é de
aproximadamente 30 km² e atende a população futura prevista para 2030 de mais de 355
mil habitantes.
PAC Santa Cruz => Na composição do PAC Santa Cruz foram incluídos
3 projetos elaborados pela Prefeitura para a AP5: Saneando Paciência, Saneando Santa
Cruz e Saneando Vala do Sangue. A área total de abrangência é de aproximadamente 14
km² e a população atendida é estimada em 120 mil pessoas dos bairros de Paciência e
Santa Cruz. O objetivo é atender esses bairros através da coleta, encaminhamento e
tratamento dos esgotos gerados nestas áreas. Foram projetadas redes coletoras de esgoto
do tipo separador absoluto, coletores troncos, interceptores, duas estações elevatórias e
uma estação de tratamento. A estação de tratamento Santa Cruz foi projetada para
atender os esgotos de uma população de 300 mil habitantes.
181
Programa Bairro Maravilha Oeste. A área é pequena, cerca de 0,3 km², e atende a
comunidade de Vinte e Nove de Março no bairro de Cosmos. Visa impedir o
lançamento in natura de esgotos no Canal Santa Margarida pela implantação de 10,5
km de coletores nas duas margens da Av. Canal e encaminhamento através de uma
estação elevatória subterrânea projetada para a ETE Campo Grande.
49
Portal Guaratiba A Voz da Comunidade Disponível em:
http://www.portalguaratiba.com.br/forum/archive/index.php/thread-133.html. Acesso em 10 jan. 2017.
182
Moradores de Santa Cruz, na Zona Oeste do Rio, reclamam de falta de água em
suas torneiras. Os Parceiros do RJ mostraram nesta terça-feira (14) que parte do
bairro Cesarão sofre há mais de 15 anos com problema de abastecimento durante o
verão. Com isso, moradores recorrem aos carros-pipa, à bombas improvisadas e
até ao transporte de baldes e garrafas para as necessidades básicas, como tomar
banho e cozinhar. (REPORTAGEM PORTAL G1, 201450)
Moradores de Barra de Guaratiba sofrem com a falta d’água todo verão. A rotina se
repete há 15 anos, como mostrou o RJTV. Os cidadãos pagam as contas, mas a água não
chega ao local. Na casa do aposentado Marcus Vinícius Albino, a banheira e dois tanques
viraram reservatórios para armazenar água. Ele afirma que entrou em contato com a
CEDAE inúmeras vezes, mas nada mudou. (...)“É sempre nessa mesma época. Tudo se
inicia por volta do dia 10, 15 de dezembro. Aí vamos o verão todo passando por esse
sufoco” (REPORTAGEM PORTAL G1, 201751)
50
Reportagem: “Moradores de Santa Cruz, Rio, pedem solução para falta d'água”. 15 jan. 2014. Disponível em:
http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/parceiro-rj/noticia/2014/01/moradores-de-santa-cruz-rio-pedem-solucao-para-falta-
dagua.html,. Acesso em 16 jan. 2017.
51
Reportagem: “ Moradores de Barra de Guaratiba sofrem com a falta d’água em mais um verão no Rio”
16 jan. 2017. Disponível em: http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/moradores-de-barra-de-guaratiba-
sofrem-com-falta-dagua-em-mais-um-verao-no-rio.ghtml. Acesso em 16 jan. 2017.
183
5.2 Recorte temporal e a escolha da área de estudo: Justificativas
Esta etapa do trabalho visa analisar, especificamente, a política pública de
saneamento básico no município do Rio de Janeiro, debruçando-se a partir do marco
temporal definido, que será o ano de 2007. Para tal, são apresentadas as seguintes
justificativas:
185
os megaeventos esportivos e culturais, além do fato de que, este período contempla o
marco regulatório nacional do saneamento básico.
52
A missa de encerramento da Jornada Mundial da Juventude, prevista para ser realizada domingo (28/07/2013)
no Campo da Fé, em Guaratiba, na Zona Oeste do Rio, foi transferida para a Praia de Copacabana, na Zona Sul.
Segundo o Comitê Organizador da JMJ, o mau tempo tornou a realização impraticável, já que o local
amanheceu tomado por lama nesta quinta. Segundo reportagem: “Por chuva, missa e vigília mudam de Guaratiba para
Copacabana” 25/07/2013. Fonte: http://g1.globo.com/jornada-mundial-da-
186
Os programas de urbanização Bairro Maravilha (o programa contempla a
implantação de pavimentação, calçadas, sistema de drenagem, além de
rede de esgoto) e Domínio Urbano do Complexo de Deodoro (projeto
que visa requalificar as áreas vizinhas às futuras instalações olímpicas,
seguindo o padrão dos Programas Bairro Maravilha e Asfalto Liso. O
programa objetiva implantar uma rede de drenagem de 5100 metros,
iluminação, sinalização e paisagismo local.53).
juventude/2013/noticia/2013/07/missa-e-vigilia-sao-transferidas-de-guaratiba-para-copacabana-na-
jmj.html
53
Informações disponibilizadas pela Secretaria Municipal de Obras – SMO, através do site
http://www.rio.rj.gov.br/web/smo/exibeconteudo?id=1030913. Acesso em 15 mai 2016
54
Informações disponibilizadas através do site http://www.cidadeolimpica.com.br/. Acesso em 15 mai
2016
187
com a Transoeste, no Recreio, com a Transcarioca, em Curicica, e com
os trens da SuperVia, em Magalhães Bastos, Vila Militar e Deodoro.55
Além das justificativas mencionadas, vale lembrar que, segundo o Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano da Cidade Do Rio de Janeiro (Lei n° 111/2011), os bairros
da AP 5, contemplam no zoneamento proposto, a Macrozona de Ocupação
Condicionada e a Macrozona de Ocupação Assistida. Nestes termos, a seguir, são
apresentados as Macrozonas de Ocupação, definidas conforme o art. 32 do PD:
55
Informações disponibilizadas através do site http://www.brtbrasil.org.br/. Acesso em 15 mai 2016.
188
ser acompanhados por investimentos públicos em infraestrutura e por medidas de
proteção ao meio ambiente e à atividade agrícola.
190
diretrizes expostas pelo principal instrumento de planejamento urbano, o Plano Diretor,
aprovado em 2011.
56
Conforme reportagem divulgada pelo Jornal O Globo “O novo bota-abaixo: Os Rios de Passos e Paes”.
Texto de Flavio Tabak (1 de jul. 2012). Disponível em: http://oglobo.globo.com/rio/em-campanha-paes-
tenta-vincular-sua-imagem-as-transformacoes-feitas-por-pereira-passos-5433676 . Acesso em 10 jul.
2012.
191
Entre os grandes projetos envolvidos para atender à demanda dos eventos
citados, estão a despoluição das lagoas de Jacarepaguá e despoluição da Baía de
Guanabara, além de diversas obras de drenagem e esgotamento sanitário para a região
da Zona Oeste da Cidade. O período específico para o Rio de Janeiro, pós promulgação
da Lei Nacional de Saneamento, será abordado a seguir.
Apesar da gestão dos serviços de saneamento básico ser reconhecida como uma
função do município, durante décadas, os diferentes governos municipais nunca
assumiram essa responsabilidade. Até 2007 a delegação da gestão dos serviços à
companhia pública estadual, CEDAE, significou uma abdicação do governo municipal
de interferir na prestação dos serviços à população (BRITTO, 2012).
192
5.3.1 O Termo de Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações entre
Prefeitura e Governo do Estado do Rio de Janeiro
193
Cosmos, Inhoaíba, Senador Augusto Vasconcelos, Paciência, Santa Cruz, Guaratiba,
Barra de Guaratiba, Pedra de Guaratiba, Sepetiba.
Britto & Bessa (2011) e Britto (2012) expõem que esse acordo, assinado em
fevereiro de 2007, um mês após a promulgação da Lei nº 11445, não obedece às
determinações da mesma. Segundo analisado pelas autoras, não foram elaborados os
instrumentos necessários à delegação dos serviços.
57
Fonte das informações: http://of.org.br/noticias-analises/quem-cuida-do-esgoto-das-favelas/. “Quem
cuida dos esgotos nas favelas?” Por Marília Gonçalves, em 14 jul. 2010. Acesso em: 8 jun. 2016.
195
favelas sem UPP pela Prefeitura, através da Fundação Rio Águas. A instalação de novas
redes é, segundo lei federal, responsabilidade do município.
Neste contexto, foi então criada a Rio Águas, com os objetivos de planejar e
coordenar as atividades de saneamento, de prevenção e controle de enchentes da cidade
do Rio de Janeiro, além de desenvolver estudos, pesquisas e divulgação técnica e
científica de projetos e ações desenvolvidas nas áreas de manejo de águas pluviais e
esgotamento sanitário e, ainda, prestar assistência técnica a entidades públicas e
privadas, nacionais e internacionais (PCRJ, 2016). Entre os projetos desenvolvidos pela
Fundação, são destacados pela Prefeitura, o Programa de Esgotamento Sanitário na
Baixada de Jacarepaguá, na Área de Planejamento 4, através de programa de
financiamento do governo federal, e o cadastramento das redes de concessionária, para a
construção do Cadastro de Subsolo da Cidade do Rio de Janeiro.
No ano seguinte a esta decisão, foi firmado Convênio entre Estado e Município,
para a absorção das competências referentes ao serviço de esgotamento sanitário na
196
Área de Planejamento 5, anteriormente, delegadas à concessionária CEDAE. O Decreto
"P" nº 313 de 27 de fevereiro de 2007, delegou à Secretaria Municipal de Obras e
Serviços Públicos, através da então Subsecretaria de Águas Municipais, a operação,
expansão e aperfeiçoamento dos serviços de esgotamento sanitário na AP5, exceto nas
áreas de favela, visto que estas ficaram a cargo da Secretaria Municipal de Habitação
(SMH).
A SMO, por sua vez, na forma do TRRDO firmado entre o Estado do Rio de
Janeiro, a CEDAE e a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, valendo-se da
colaboração de técnicos indicados pela SMH, ficaria encarregada de estabelecer os
197
contatos com a CEDAE relativos a transferência de informações e serviços (PCRJ,
2007).
A Resolução 789/2007 destacou em seu art. 2º, §1º, que nenhum projeto relativo
a sistemas públicos de esgoto sanitário, na AP 5, poderia ser executado sem que este
tivesse sido elaborado ou aprovado pela Subsecretaria de Águas Municipais, cabendo a
esta a coordenação geral das Estações de Tratamento de Esgoto (ETE), Divisões de
Esgoto e Divisões de Operação e Manutenção, assim como a coordenação das
atividades desempenhadas pelos mesmos.
58
O Programa de Recuperação Ambiental da Bacia de Jacarepaguá entrou para a agenda dos
compromissos olímpicos, entretanto, quase nada foi feito. Reportagens: “Rio descumpre todas as metas
ambientais para a Olimpíada”. Disponível em: http://olimpiadas.uol.com.br/noticias/2016/03/17/rio-
rescinde-contrato-e-abandona-ultimo-legado-ambiental-da-olimpiada.htm. Acesso em 05 jul. 2016.
198
também desenvolveu projetos para a Bacia do Canal do Mangue para a prevenção de
enchentes para a área da Grande Tijuca, incluindo a Praça da Bandeira e a elaboração do
Plano Diretor de Manejo de Águas Pluviais da Cidade do Rio de Janeiro, que tem como
um de seus objetivos fazer o diagnóstico da capacidade de escoamento de calhas e rios
da cidade (PCRJ, 2016).
Figura 38 - Estrutura básica da Fundação Instituto das Águas Do Município Do Rio De Janeiro –
Rio-Águas. Fonte: http://www.rio.rj.gov.br/web/rio-aguas/organograma
201
Em 21 de novembro de 2013 foi assim publicada a Portaria Rio Águas nº 133,
em que são aprovadas as normas de procedimento das atividades de regulação,
fiscalização e acompanhamento da concessão dos serviços de esgotamento e tratamento
de efluentes sanitários da AP 5 e de outros serviços que forem submetidos à Fundação
Rio Águas.
Conforme analisou Souza (2013b), nota-se que o caso da Rio Águas, como
agência reguladora, não emerge de um vacum institucional, mas de uma adaptação de
uma instituição pré-existente, ilustrando a importância da trajetória histórica do setor. A
função de agência reguladora designada à Rio Águas foi estruturada no intuito de
atender a Lei nº 11445/2007, quando esta trata das concessões nos serviços de
saneamento. Para atrair o capital privado no saneamento, observou-se o que era imposto
pelo marco legal, buscando-se cumprir as exigências para tal, de forma que a concessão
tivesse o menor risco jurídico.
202
Figura 39: Marcos legais na formação da Fundação Rio Águas. Fonte: Elaboração própria
Faz-se importante ressaltar, por fim, que a Rio-Águas não regula a prestação dos
serviços pela CEDAE. Sua atuação, enquanto órgão regulador, restringe-se aos serviços
de esgotamento sanitário prestados na AP 5. Desde agosto de 2015, o governo do
Estado definiu que a regulação da CEDAE deve ser feita pela Agência Reguladora de
Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio (Agenersa), por força do Decreto nº
43982/2012. Entretanto, verifica-se neste caso um problema, uma vez que, o artigo 12
da Lei nº 11445/2007 prevê que, no caso de prestação regionalizada dos serviços de
água e esgoto, haverá um regulador único. Neste sentido, é posta a seguinte questão:
Como compatibilizar a regulação? O artigo mencionado apresenta que: Nos serviços
públicos de saneamento básico em que mais de um prestador execute atividade
interdependente com outra, a relação entre elas deverá ser regulada por contrato e
haverá entidade única encarregada das funções de regulação e de fiscalização. A
entidade de regulação definirá, pelo menos :
203
II - as normas econômicas e financeiras relativas às tarifas, aos subsídios e aos
pagamentos por serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores
envolvidos;
204
coordenação, condução e acompanhamento da elaboração do plano, assim como seu
Conselho, que é então indicado para acompanhar, opinar e fiscalizar o desenvolvimento
do referido instrumento de planejamento.
59
Decreto n° 32775/2010
205
Como parte integrante da estrutura da SMAC, a Coordenadoria de Recursos
Hídricos (CRH), criada no primeiro ano da gestão do prefeito Eduardo Paes e a
Fundação RIOÁGUAS “(...) em conjunto com o Governo do Estado e a sociedade civil,
elaborou o Plano Municipal de Saneamento Básico, caracterizando as intervenções e os
investimentos com o intuito de prestação adequada dos serviços de água e esgoto no
Município” (http://www.rio.rj.gov.br/web/smac/recursos-hidricos).
206
A partir de então, a Fundação Rio Águas passou a vincular-se à SMAR (PCRJ,
2015a). Faz-se importante destacar que, através de levantamento das publicações do
Diário Oficial do Município e da leitura do site60 da própria SMAR, a Prefeitura não
especifica oficialmente os objetivos, as ações, os projetos nem os programas
desempenhados por esta Secretaria, sobretudo quanto ao tema do saneamento básico, o
que dificulta a compressão do papel efetivo desse órgão, bem como suas metas, dentro
da instituição municipal. A respeito das ações dessa Secretaria, o que foi possível
encontrar foram publicações do tipo “notícia” dentro do próprio site da SMAR, em que
essas ilustravam algumas medidas desempenhadas pela Secretaria, tais como:
Observa-se, portanto, que não houve uma real intenção do governo municipal de
criar um órgão com status de Secretaria para atuar no planejamento do abastecimento de
água e do esgotamento sanitário. As funções atribuídas à secretaria não mencionam
60
http://prefeitura.rio/web/smar/
61
Prefeitura inicia obras do Bairro Maravilha no Alto Cação. 30/11/2015 11:23:00.
http://prefeitura.rio/web/smar/exibeconteudo?id=5762562. Acesso em: 23 ago. 2016
207
claramente estes serviços; o foco são as ações referentes à prevenção e controle de
enchentes e à proteção e valorização dos corpos hídricos na Cidade do Rio de Janeiro. O
texto que explicita as funções da secretaria, que teve curta duração, menciona que a
mesma deve atuar “em consonância com as Políticas Nacionais de Recursos Hídricos e
de Saneamento”. No entanto, no que se refere aos quatro setores definidos pela Lei nº
11445/ 2007, ela se limita a “planejar e coordenar o manejo de águas pluviais na Cidade
do Rio de Janeiro”.
208
sociedade civil organizada de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham no
mínimo dois anos de existência e atuação comprovada na área de meio ambiente e
sustentabilidade, no âmbito do Município do Rio de Janeiro, que sejam representativas
dos seguintes segmentos, para as respectivas vagas:
209
Figura 40 - CONSEMAC – Organograma. Fonte: PCRJ, 2010.
210
A Presidência é o órgão de representação do CONSEMAC, podendo esta
representação ser delegada a qualquer dos Conselheiros em caso de necessidade.
Conforme define o artigo 16 do regimento interno do Conselho, o presidente do
CONSEMAC é o Secretário Municipal de Meio Ambiente. Lembra-se que, no ano de
2010, ano de elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico do Município do
Rio de Janeiro, o CONSEMAC esteve participando dos debates do plano, e o presidente
do Conselho, e também secretário de meio ambiente, ocupava o cargo de vice-prefeito
do Rio de Janeiro.
211
Sindicato dos Engenheiros do RJ – SENGE/RJ
Conselho Regional de Química – CRQ3.
Rede de Educação Ambiental do Rio de Janeiro – REARJ
Secretaria Municipal de Fazenda – SMF
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Secretaria Municipal de Educação – SME
Secretaria Municipal de Habitação – SMH
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Educação
Companhia Municipal de Limpeza Urbana – COMLURB
Ambiental
Instituto Moleque Mateiro
Defensores do Planeta
Conselho Regional de Biologia – CRBio-2
Rede de Educação Ambiental do Rio de Janeiro – REARJ
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Companhia Municipal de Limpeza Urbana – COMLURB
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro – ALERJ
Câmara Municipal do Rio de Janeiro – CMRJ
Gestão de Conselho Regional de Engenharia e Agronomia – CREA/RJ
Resíduos
Conselho Regional de Química – CRQ3.
Secretaria Municipal de Fazenda – SMF
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Associação dos Aterros de Resíduos da Construção Civil do Estado do Rio de Janeiro
– ASSAERJ
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Secretaria Municipal de Saneamento e Recursos Hídricos – SMAR
Secretaria Municipal de Ordens Públicas – SEOP
Licenciamento e
Fiscalização Federação de Associação de Moradores – FAM/Rio
Ambiental ACRJ
Associação dos Aterros de Resíduos da Construção Civil do Estado do Rio de Janeiro
– ASSAERJ
APEDEMA-RJ
SINDUSCON-Rio
Elaboração Própria. Fonte das informações: PCRJ, 2014
213
verificado em ata (PCRJ, 2010b), de Plano Municipal de Esgotamento Sanitário
(PMES). Indicou-se, nessa reunião, que o CONSEMAC seria o órgão de participação e
controle social para acompanhar a elaboração do Plano. Conforme descrito na ata da
referida reunião:
(...) foi comentada a importância de reinício desta Câmara, diante das metas
estabelecidas no plano estratégico da cidade (‘Rios pós 2016’) para o meio
ambiente, que prevê, como primeira meta, aumentar para 30% a taxa de
cobertura da rede coletora de esgoto com tratamento na AP5 até 2012, e o
ritmo acelerado de ocupação daquela área. (PCRJ, 2010k)
215
responsável pela coordenação, condução e acompanhamento da elaboração do plano
específico, assim formado:
217
acordo com a metodologia apresentada no Capítulo 3 deste trabalho, mais
especificamente no subitem Estudo de Caso, atendendo, assim, as categorias de análise
elencadas na tabela 4, intitulada: Categorias para análise do processo de elaboração do
Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro
62
Segundo consta em ata de reunião do CONSEMAC, de 25 de agosto de 2010, o Decreto nº 32775/2010
foi elaborado pelos representantes da Rio Águas (Edson Mendonça e Tatiana Mattos), que na ocasião
afirmaram terem preparado a minuta do documento e que, na época, encontrava-se em análise pela Casa
Civil. O Decreto estabeleceu o comitê gestor e o comitê executivo para o desenvolvimento do Plano.
218
O Comitê de Coordenação, segundo estabelecido pelo Decreto citado, ficou
responsável pela participação social, ou seja, foi o encarregado de determinar o
cronograma de debates, seminários e audiências públicas, abertas a população para
discussão e participação na formulação do diagnóstico e do PMSB-AE. Ressalta ainda o
Decreto que, “a participação e comunicação social, o acesso à informação, a
representação técnica e a participação no processo de elaboração do PMSB-AE se dará
prioritariamente através da SMAC” (PCRJ, 2010c).
Através do exposto, a presente pesquisa recorreu aos registros das atas das
reuniões no CONSEMAC, sobre o PMSB. O Conselho realizou, além do encontro do
dia 10 de agosto de 2010, outras três reuniões, onde a discussão acerca da elaboração do
Plano Municipal de Saneamento esteve na pauta e pode ser analisada na tabela 16, a
seguir.
219
Tabela 16 - Debate da elaboração do PMSB-AE no âmbito do CONSEMAC – Resumo das Atas
Data da Reunião
O Plano Municipal de Saneamento Básico na pauta do CONSEMAC
Reunião CONSEMAC
Apresentação sobre o Plano Municipal de Esgotamento Sanitário (PMES). O Presidente do Conselho, Carlos Alberto Muniz, informou
sobre o início da elaboração do Plano Municipal de Esgotamento Sanitário (PMES) pela Rio-Águas, com duração de elaboração prevista de
três meses, e ressaltou que o CONSEMAC, considerando a participação expressiva da sociedade civil, é o Conselho que melhor se adequa
para acompanhar, opinar e fiscalizar o desenvolvimento do Plano, e para ajudar na sua aprovação. Edson Mendonça (Rio-Águas) fez a
apresentação do Plano. Ressaltou que dentre as diretrizes é estabelecido um processo participativo e de controle social, incluindo o
67ª Reunião
10/08/2010 CONSEMAC, grupos de trabalho e audiências públicas. Em seguida, esclareceu dúvidas do Plenário, e após debate ficou estabelecido que o
Ordinária
CONSEMAC participe através de suas seguintes três Câmaras Técnicas, que deverão atuar em conjunto: Câmara Técnica da Bacia Drenante
à Baía de Guanabara, Câmara Técnica da Bacia Drenante às Lagoas Costeiras, e Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de Sepetiba. Na
próxima reunião do Conselho, o assunto será item de pauta do dia e as Câmaras citadas deverão apresentar ao Plenário a situação da
evolução do Plano. Foi sugerido que o acompanhamento do CONSEMAC seja iniciado pela Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de
Sepetiba, da qual Edson Mendonça é membro.
Apresentação sobre a evolução da elaboração do Plano Municipal de Saneamento. Edson Mendonça (Rio-Águas) apresentou o Decreto
32775 de 13/09/2010, enviado a todos os Conselheiros pela Secretaria Executiva, e que “Dispõe sobre o planejamento do processo de
elaboração do Plano Municipal de Saneamento para os Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário (PMSB-AE) no
Território do Município. Edson Mendonça expôs a situação atual da evolução da elaboração do plano, numa versão preliminar, destacando o
18ª Reunião seguinte conteúdo: 1)Introdução; 2)Diagnóstico da Situação Atual; 3)Avaliação dos Sistemas existentes; 4) Diagnóstico Institucional;
14/09/2010.
Extraordinária 5)Estrutura Tarifária; 6)Estudos Complementares; 7)Princípios e Diretrizes do Plano; 8)Objetivos do Plano; 9)Plano de Metas;
10)Programas, Projetos e Ações; 11)Instrumentos de Avaliação e Monitoramento; 12)Ações de Emergências e Contingências;
13)Compatibilização com a Política e o Plano Estadual de Recursos Hídricos; 14)Hierarquização das Áreas de Intervenção Prioritária.
Foram esclarecidas dúvidas do Plenário e fornecido um CD a cada membro do Conselho presente contendo a situação preliminar atual. Foi
programada uma apresentação da conclusão da versão preliminar para a próxima reunião do CONSEMAC de 19/10/2010.
Informe sobre o desenvolvimento do Plano Municipal de Saneamento. Edson Mendonça (Rio-Águas) apresentou a penúltima versão do
“Plano Municipal de Saneamento Básico – Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário”. Ressaltou que a universalização do
saneamento é a tônica do plano. Enfatizou a importância do acompanhamento do assunto pelo CONSEMAC e por suas Câmaras Técnicas
68ª Reunião de Bacias, considerando a expressiva participação da sociedade civil no Conselho. Forneceu um CD com o conteúdo completo do plano a
19/10/2010
Ordinária cada membro do Conselho presente, e informou que o CONSEMAC poderá colaborar com apresentação de comentários ainda antes de sua
publicação no Diário Oficial e convocação de audiência pública. Disponibilizou seu e-mail para solicitações de esclarecimentos e
recebimento de comentários (edsonbm@pcrj.rj.gov.br), e lembrou que, conforme Decreto 32775 de 13/09/2010, a participação no processo
de elaboração do plano se dará prioritariamente através da Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC.
220
Apresentação da versão final do Plano Municipal de Saneamento. Após a realização da audiência pública em 23/11/2010 sobre a versão
preliminar, o Plano Municipal de Saneamento foi revisado, resultando na versão final, cujo conteúdo foi entregue a todos os membros do
Conselho presentes à reunião sob a forma de um CD. O índice da versão final contempla os seguintes itens: 0. Sumário; 1. Introdução; 2.
Objetivos do Plano de Saneamento; 3. Avaliação dos Sistemas Existentes; 4. Diagnóstico Institucional; 5. Estrutura Tarifária; 6. Demais
69ª Reunião Planos Específicos e Estudos Complementares; 7. Princípios e Diretrizes do Plano de Saneamento; 8. Plano de Metas; 9. Programas,
14/12/21010
Ordinária Projetos e Ações; 10. Instrumentos de Avaliação e Monitoramento; 11. Ações para Emergências e Contingências; 12. Hierarquização das
Áreas de Intervenção Prioritárias; 13. Controle Social; e 14. Bibliografia. A apresentação foi feita por Edson Mendonça (Rio-Águas), que
destacou os seguintes tópicos nos quais foram incorporadas alterações importantes com relação à versão preliminar: Resíduos; Diagnóstico
Institucional; Estrutura Tarifária; e Plano de Metas. Esclareceu dúvidas do Plenário e ressaltou a importância do CONSEMAC em continuar
acompanhando o assunto.
Elaboração própria. Fontes das Informações: PCRJ .
221
Através da análise dos trechos das atas expostas (tabela 16), nota-se que a forma
como Plano Municipal de Saneamento Básico fora abordado nas reuniões do
CONSEMAC, se aproxima mais de um caráter informativo do processo de elaboração,
em detrimento de uma abordagem com proposições, debates ou questionamentos acerca
do instrumento de planejamento em curso.
É importante lembrar que o Ministério das Cidades indica que, nos debates que
envolvem o processo de elaboração do plano, podem ser utilizados diversos canais para
tal, e em vários níveis. Inclui-se, portanto, as consultas públicas e pesquisas de opinião,
a capacitação em cursos e oficinas63, debates em reuniões descentralizadas, as
audiências públicas e os seminários, a formulação de propostas em comitês e grupos de
trabalho (BRASIL, 2011).
63
O Ministério das Cidades, por exemplo, através do CAPACIDADES (Programa Nacional de
Capacitação das Cidades), oferece regularmente cursos e oficinas gratuitos, presenciais ou via internet,
para gestores públicos ou população em geral, com objetivos na orientação e elaboração do Plano
Municipal de Saneamento Básico.
222
prognóstico dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, assim como
um canal de comunicação entre a população e os representantes dos Comitês de
Execução e Coordenação do Plano. Ações como essas são, inclusive, citadas em estudos
de caso como, por exemplo, nos Planos de Saneamento Básico dos Municípios de
Alagoinhas – BA, Morada Nova – CE e Ouro Branco – MG (BRASIL, 2011c;
PEREIRA, 2012; HELLER & PEREIRA, 2015) além do PMSB de Juiz de Fora, que
pode ser consultado através da internet64.
A frase “foram esclarecidas dúvidas do plenário”, foi lançada nas atas de duas
das quatro reuniões, contudo, nota-se que esse registro no texto do documento é
genérico, o que, portanto, não permitiu a compreensão sobre quais temas ou
questionamentos foram levantados em torno do plano.
64
Plano de Saneamento Básico de Juiz de Fora / MG:
http://www.planodesaneamento.pjf.mg.gov.br/o_plano.html. Acesso em 15 ago. 2014
223
ao grupo, demonstra que a elaboração do diagnóstico teve pouca ou nenhuma
participação social. O conteúdo do resultado na versão final foi entregue a todos os
membros do Conselho presentes, em 14 de dezembro de 2010, durante a 69ª Reunião
Ordinária do CONSEMAC, sob a forma também de CD. Ressalta-se que esta última
reunião ocorreu após a audiência pública, que será tema deste item da tese mais adiante.
Observa-se, neste sentido que, nem a Rio Águas (Comitê Executivo), nem a
SMAC, através de seu Conselho (Comitê de Coordenação), trouxeram para as pautas
das reuniões a importância, tanto da efetiva participação, como da discussão com a
sociedade, com o objetivo de desenvolver o diagnóstico do Plano.
224
Este Plano teve como premissa básica o desenvolvimento de alternativas e
indicação de soluções de engenharia para os Sistemas de Abastecimento de
Água e Esgotamento Sanitário, abrangendo uma área de 1.223,40 km² e
beneficiando uma população de 6.803.847 habitantes no final do plano. Este
trabalho contemplou, entre outros assuntos: (i) a caracterização e o
diagnóstico técnico e operacional dos Sistemas, (ii) a definição de metas,
programas, projetos e ações, (iii) a avaliação econômico-financeira de Planos
e Programas, (iv) a orçamentação e hierarquização de investimentos para
curto, médio e longo prazo, (v) a elaboração de base legal e institucional, (vi)
trabalhos de conscientização e educação ambiental com a participação da
comunidade e ainda, a avaliação da situação atual do saneamento básico e
seus impactos na condição de vida da população e a definição dos critérios
para a organização ou a melhoria da prestação dos serviços.
(http://conen.com.br/projetos/pmsb-da-rm-do-rio-de-janeiro/65)
Outro fato curioso, apesar do site da CONEN afirmar que elaborou o PMSB-AE
do Rio de Janeiro, a empresa não disponibiliza em seu sítio eletrônico o documento
final, nem tampouco o link de acesso para tal. Sabe-se que a empresa não é obrigada a
disponibilizar em seu site o documento ou o link de acesso ao Plano, essa é uma
obrigação do titular dos serviços, contudo, a pesquisa observou que é usual as empresas
criarem um endereço eletrônico, geralmente no formato blog, para disponibilizar os
documentos.
65
Fonte: Conen Engenharia. Acesso ao site em 15 de outubro 2016.
225
Faz-se importante lembrar que, segundo a determinação do Decreto municipal nº
32775/2010, coube à SMAC (e ao CONSEMAC) coordenar o Comitê de Coordenação
sobre o planejamento do processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento,
em relação à participação social, estabelecendo o cronograma de debates, seminários e
audiências públicas, abertas a população para discussão e participação na formulação
do diagnóstico e do PMSB-AE. Entretanto, constatou-se que a elaboração do
diagnóstico pela empresa CONEN não contou com esse debate determinado pelo
Decreto Municipal, nem tampouco com as determinações da própria Lei Nacional de
Saneamento e as publicações do Ministério das Cidades, referentes à elaboração do
PMSB, por exemplo, Guia para a Elaboração de Planos Municipais de Saneamento
Básico (2006) e Diretrizes para a Definição da Política e Elaboração do Plano de
Saneamento Básico (BRASIL, 2010).
Entre os representantes que estavam nas reuniões que ocorreram no âmbito tanto
do CONSEMAC, como em suas respectivas Câmaras Técnicas, nota-se que a
representação se deu de maneira majoritária entre os técnicos da própria prefeitura, com
destaque para SMAC, que exibiu uma média de 20 técnicos por reunião. Além dos
técnicos das secretarias, houve também a participação de associação de profissionais,
representantes de empresas privadas, de ONGs e representantes do Estado. O conjunto
de tabelas abaixo ilustra, de forma quantitativa, a representação dessas entidades nas
reuniões do CONSEMAC e das Câmaras Técnicas, onde o PMSB-AE foi colocado na
pauta.
226
Tabela 17 – Representação nas reuniões do CONSEMAC e Câmaras Técnicas
Poder Público Municipal
Conselhos Regionais e Representantes da Sociedade
(Secretarias e Conselhos
Assoc. Profissionais Civil
Municipais)
SMAC 92 FIRJAN 4 FAM-Rio 8
SMO 5 CREA-RJ 3 ONG Sentinela Ambiental 1
SMH 15 ABES-Rio 14 ONG Bicuda Ecológica 3
SMU 21 SENGE-RJ 3 GRUDE 1
RIO-ÁGUAS 24 APEFERJ 1 AMOUR 1
SEOP 3 SOBEMA 1 GAE 4
SME 5 SINDUSCON-Rio 3 Total 18
COMLURB 4 CRBio 2
PGM 5 Total 31
SMDSDC 1
CVL 2
SMTR 3
RIOTUR 1
Total 181
227
estiveram presentes, mesmo que esse representante tenha participado mais de uma vez
das reuniões.
Apesar do plano ter estado na pauta das demais reuniões ocorridas na Câmara
Técnica de Sepetiba, as atas não permitiram identificar quais foram os temas específicos
do PMSB-AE discutidos, nem como se deu o debate, visto que o texto se apresenta
genericamente da seguinte forma: “A seguir discutiu-se o plano de saneamento” (PCRJ,
2010e); “Edson esclarece que todas as perguntas e sugestões serão respondidas e
publicadas” (PCRJ,2010g).
67
Conselho Municipal de Política Urbana
229
Coordenadoria de Recursos Hídricos da SMAC, membros do CONSEMAC e das
Câmaras Técnicas, em que a pesquisadora foi pessoalmente aos gabinetes destes
profissionais, assim como fez contato telefônico, e através de e-mail, a fim de conseguir
tal documentação. Consultou-se, também, amplamente o site do Conselho e o Diário
Oficial do Município, entretanto, não foi possível obter o relato de tais reuniões.
Ainda sobre a Câmara Técnica das Lagoas Costeiras, a ata da reunião do dia 17
de novembro, indica que, neste dia, não houve debate sobre o Plano, uma vez que o
230
representante da Rio Águas não compareceu à reunião. Disponibilizou-se então um e-
mail desta instituição para que as propostas fossem sugeridas através do endereço
eletrônico. Nesta mesma reunião, foi mencionado que a ABES e a Sociedade dos
Engenheiros e Arquitetos do Estado do Rio de Janeiro (SEAERJ) estavam patrocinando
um debate sobre o Plano, a ser realizado na sede da SEARJ, em 18 de novembro às
15:00h (figura 42).
68
“Plano Municipal de Saneamento terá audiência pública às 9h de 23 de novembro”. Disponível em:
http://prefeitura.rio/web/guest/exibeconteudo?id=1257969. Acesso em 17 ago. 2016.
69
“Audiência Pública de apresentação do Plano Municipal de Saneamento”. Disponível em:
http://www.ademi.org.br/article.php3?id_article=39364&var_recherche=plano+municipal+de+saneament
o. Acesso em: 17 ago. 2016.
231
Figura 43 – Aviso de Audiência Pública do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de
Janeiro. Fonte: PCRJ, 2010.
232
pesquisa pretendeu acessar a memória do processo de elaboração do PMSB, ao qual
entende-se que, vai além dos registros das atas publicadas pelo Conselho Municipal de
Meio Ambiente.
Neste sentido, demandou-se por um registro histórico acerca do Plano, uma vez
que, a elaboração de um Plano de Saneamento pressupõe, conforme prescrição legal,
participação de diversos segmentos da sociedade. Solicitou-se um registro do processo,
incluindo atas, convocações, imagens, atores envolvidos, gravação de áudio,
cronograma de atividades, etc. Contudo, tanto os técnicos e membros de tais secretarias,
como do CONSEMAC, informaram que os únicos registros do processo de elaboração
do PMSB-AE, eram as atas das reuniões do Conselho.
233
Cabe comentar neste ponto que, tanto o dia (terça-feira), como o horário (9
horas) escolhidos para a ocorrência da audiência pública do Plano, podem ser
considerados um limitador para a ampla participação dos diferentes segmentos sociais.
234
Rio Águas também sugeriu que o material solicitado deveria estar em posse da SMAC,
uma vez que esta secretaria foi a responsável pela mobilização social do plano.
235
(Assessor de um dos vereadores que faziam parte da Comissão Especial de Saneamento
Básico)
Tabela 18: Instituições e membros contatados para análise documental do processo participativo de
elaboração do PMSB-AE do Rio de Janeiro.
FORMA COMO SE DEU O
INSTITUIÇÃO / MEMBROS
CONTATO
Biblioteca da Câmara dos Vereadores
ALERJ
Câmaras Técnicas (CONSEMAC)
Ida ao local, contato telefônico
CONSEMAC
e e-mails
Gabinetes de Vereadores
Rio Águas
SMAC
ABES-Nacional
Ida ao local e e-mails ABES-Rio
SEAERJ
AGENERSA
COMPUR
CONEN Engenharia
E-mails e contato telefônico
Gabinete de Deputado Estadual
INEA
SEA
CEDAE
E-mails FAM-Rio
Técnicos especializados
Fonte: Elaboração própria
236
Durante a investigação mencionada, entre as pessoas que responderam ao
solicitado, segue abaixo algumas das respostas mais comuns, e aquelas que merecem
destaque:
A pessoa que esteve à frente deste debate está afastada por motivo de
saúde.
Você pode me mandar esse pedido de novo por e-mail? (Quando feito
contato presencial ou por telefone, sendo que o primeiro contato sempre
foi via e-mail)
237
como as seguintes cópias70: Atas do CONSEMAC que se referiram ao PMSB-AE;
Decreto n° 32775/2010 e apresentação realizada pela Rio Águas na Reunião do
CONSEMAC.
70
A documentação enviada pela Rio Águas pode ser apreciada no Anexo II desta Tese.
238
Conforme é apresentado no Guia supracitado, considera-se que a forma ou modo
de participação do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro, ocorreu
segundo o modelo S, em que a participação se dá em fases determinadas da elaboração
do Plano por meio de sugestões ou alegações, apresentadas na forma escrita.
71
Debate sobre o Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro. Por uma cidade inclusiva. 15/3/2010.
Disponível em: http://www.oabrj.org.br/evento/11324-evento-plano-diretor-do-riodebate---oabrj---oabrj.
Acesso em 26 out 2016
72
Câmara dos Vereadres: Discursos e Votações. Disponível em:
http://mail.camara.rj.gov.br/APL/Legislativos/discvot.nsf/assuntoplanodirint?OpenForm&Start=1&Count
=100&Expand=4.1
239
Comissão Especial do Plano Diretor73. Entretanto, através da leitura das atas, nota-se
que a relação entre a elaboração do Plano Diretor e do Plano Municipal de Saneamento
Básico, não foi tema de discussão durantes as reuniões no CONSEMAC.
A leitura das atas das reuniões do CONSEMAC, revelou, entretanto, que o tema
do Plano Municipal de Saneamento Básico não teve peso nas discussões das reuniões.
A tabela 19, a seguir, foi extraída das informações apresentadas no texto final do
Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro, em que se pretendeu datar e
sistematizar o processo de debate e elaboração do plano.
Destaca-se, através da leitura das primeiras linhas da tabela 19, que descrevem
ações entre o período de maio a dezembro, que não houve indicação no texto do Plano
quanto ao ano em que tais ações foram realizadas, ou seja, indica-se apenas os meses.
Entretanto, conforme a pesquisa identificou na leitura das atas do CONSEMAC,
entende-se que tais atividades ocorreram ao longo do ano de 2010. Por outro lado, o
Plano apresenta, no segundo bloco de ações, entre janeiro e agosto, que estas atividades
ocorreram ao longo do ano de 2012, indicando que, em 4 de agosto de 2012, foi feito
73
Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro. Audiências Públicas. Assessoria de Comunicação Social.
Rio de Janeiro, 14 de setembro de 2009. Disponível em:
http://www.camara.rj.gov.br/planodiretor/convoca_audienciapublica.pdf
240
encaminhamento da versão final do Plano. Nota-se, portanto, que a própria apresentação
da Memória do Plano de Saneamento (PCRJ, 2011e. p.8) deixa margem para dúvida
quanto ao processo de elaboração do mesmo, assim como para a obtenção dos
documentos que resultaram no Plano. Se a publicação do Diário Oficial é de agosto de
2011, não há como o segundo bloco de ações ter sido realizado em 2012. Apesar de ser
um erro que pode ser facilmente corrigido, pode também provocar dúvidas sobre o
processo de elaboração do PMSB-AE RJ.
Maio • Estabelecimento que o Plano seria elaborado neste momento apenas para os serviços de água
e esgotamento sanitário (PMSB-AE) e posteriormente consolidado com os outros dois
serviços: manejo de águas pluviais e limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos.
• Compilação de documentação, legislação, normativos e experiências de Planos já elaborados
Reunião no INEA:
Junho
(09/06) •Exposição da necessidade de elaboração de um Plano de Saneamento para os serviços de água
e esgotamento sanitário, a ser elaborado em conjunto – Estado / Município / CEDAE.
Organização entre a Rio-Águas, a Casa Civil (CVL) e a CEDAE de metodologia e
cronograma:
• Estabelecer o conteúdo mínimo adequado e buscar, de forma mais dinâmica possível com
apoio de colaboradores, os conteúdos atualizados disponíveis.
Julho
• Manter um calendário de reuniões semanais com todos os entes diretamente envolvidos com
o PMSB-AE.
• Fazer o acompanhamento da evolução dos trabalhos por meio de uma entidade colegiada
estabelecida por Lei. A opção identificada como apropriada foi o CONSEMAC.
20/07 Reunião na CVL com técnicos envolvidos na redação do PMSB-AE.
Reunião na SMAC:
Agosto
• Preparatória para apresentação no CONSEMAC com todos os envolvidos.
67° Reunião Ordinária do CONSEMAC com a apresentação da Metodologia para a confecção
do PMSB-AE:
10/08 • Apresentação ao CONSEMAC da organização proposta, em sua Reunião Plenária. Nesta
reunião por votação, o Conselho aprovou a o acompanhamento da elaboração do plano pela
plenária e suas câmaras técnicas.
Câmara Técnica bacias drenantes a Baía de Sepetiba:
16/08 • Nova apresentação da evolução da minuta do PMSB-AE. Entrega de CD’s para avaliação
(críticas e/ou sugestões) aos membros da Câmara.
Câmara Técnica Lagoas Costeiras:
25/08 • Nova apresentação da evolução da minuta do PMSB-AE. Entrega de CD’s para avaliação
(críticas e/ou sugestões) aos membros da Câmara.
30/08 Reunião na CEDAE com todos os envolvidos no PMSB-AE
31/08 Câmara Técnica bacias drenantes a Baía de Guanabara:
• Nova apresentação da evolução da minuta do PMSB-AE. Entrega de CD’s para avaliação
(críticas e/ou sugestões) aos membros da Câmara.
Setembro
Reunião PMSB-AE na Rio-Águas com todos os envolvidos para evolução da versão do
02/09
PMSB-AE.
08/09 Câmara Técnica bacias drenantes a Baía de Sepetiba
241
• Publicação do Decreto 32775 que dispõe sobre o planejamento do processo de elaboração do
13/09 Plano Municipal de Saneamento para os Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento
Sanitário (PMSBAE) no Território do Município.
18° Reunião Extraordinária do CONSEMAC com a apresentação da versão atualizada do
14/09
PMSB-AE.
Outubro
14/10 Reunião PMSB-AE na CEDAE para revisão da minuta do PMSB-AE.
18/10 Reunião PMSB-AE na Rio-Águas para revisão da minuta do PMSB-AE.
18/10 Câmara Técnica – CONSEMAC
19/10 68º Reunião Ordinária do CONSEMAC com apresentação da versão atualizada do PMSB-AE.
Publicação no Diário Oficial do Município do aviso de Audiência e do prazo de consulta
pública: “Esta Audiência Pública terá por objetivo apresentar o Plano Municipal de
Saneamento - PMSB-AE, consolidado pela Prefeitura, através da Subsecretaria de Gestão das
28/10
Bacias Hidrográficas (Rio-Águas) em conjunto com a Companhia Estadual de Águas e
Esgotos, CEDAE, para conhecimento, esclarecimento de possíveis dúvidas e coleta de
sugestões para formatação da versão final do documento”.
Novembro Câmara Técnica – CONSEMAC
Apresentação do PMSB-AE Versão preliminar do plano e m na promovida o da SEAERJ
18/11 r t ( r r li i r) r i* pela ABES no Auditório
Audiência Pública realizada no Auditório do Centro Administrativo São Sebastião – CASS:
23/11
• Exposição esclarecimento de dúvidas e coleta de sugestões quanto ao PMSB-AE.
Compilação das contribuições recebidas na apresentação da ABES/SEAERJ, Audiência
24 a 28/11
Pública e correio eletrônico.
Reunião na CVL para consolidação dos dados compilados com os participantes da redação do
29/11
PMSB-AE
Dezembro Reunião na Rio-Águas do comitê executivo do PMSB-AE.
10/12 Elaboração do texto final para apresentação no CONSEMAC.
14/12 69º Reunião Ordinária do CONSEMAC com apresentação da versão final do PMSB-AE.
14 a 21/12 Compilação das contribuições e ratificações da 69º Reunião Ordinária do CONSEMAC
2011**
Elaboração da minuta do Contrato de Interdependência.
Elaboração da minuta do Projeto de Lei no âmbito municipal que autoriza o poder executivo
municipal a celebrar convênio com o Estado do Rio de Janeiro com a finalidade de estabelecer
Janeiro a e regulamentar a gestão associada dos serviços públicos de esgotamento sanitário da região
Maio definida no plano diretor municipal como área de planejamento 5.
Elaboração da minuta do Projeto de Lei no âmbito estadual que autoriza o poder executivo
estadual a celebrar convênio com o Município do Rio de Janeiro com a finalidade de
estabelecer e regulamentar a gestão associada dos serviços públicos de esgotamento sanitário
da região definida no plano diretor municipal como área de planejamento 5.
Contrato de Interdependência firmado pelo Município do Rio de Janeiro e Companhia
Estadual de Água e Esgotos do Rio de Janeiro - CEDAE, tendo como intervenientes –anuentes
o Estado do Rio de Janeiro, Fundação Instituto das Águas do Município do Rio de Janeiro Rio-
09/05 Águas e Secretaria de Estado de Obras- SEOBRAS.
Publicação do Decreto Nº 33767 de 06 de maio de 2011 que restabelece a Fundação Instituto
das Águas do Município do Rio de Janeiro- Rio-Águas- como entidade integrante da
Administração Pública Indireta e exercício de suas funções regulatória e fiscalizatória.
Agosto
Encaminhamento da Versão Final
(04/08)
Todas as versões foram disponibilizadas na internet na página da Prefeitura do Rio de Janeiro
e da CEDAE.
Fonte: Elaboração própria. Fonte das informações: PCRJ, 2011e (PMSB AE) *Trecho sem compreensão.
Transcrito diretamente do PMSB-AE RJ. **No texto final do PMSB-AE- RJ, consta como 2012.
242
6.2 O Plano Finalizado
243
O Plano dedica, também, nos elementos pré-textuais, parte das legislações
Federal, Estadual e Municipal pertinentes, seguindo-se, assim, para a introdução do
plano propriamente dito.
245
Avaliação da situação atual do saneamento básico e seus impactos na
condição de vida da população, com a identificação das demandas atuais
e futuras, incluindo outros aspectos relevantes da prestação dos serviços;
Entende-se, neste sentido, que tais pontos não se configuram como objetivos
específicos do Plano, se aproximam, portanto, do que pode ser considerado o conteúdo
246
do documento e que, a fim de possibilitar uma melhor compressão durante a leitura do
texto, poderiam ter sido apresentados em um item separado dos objetivos específicos.
Por fim, entre os objetivos gerais, é indicado que, para a proteção dos recursos
hídricos e controle da poluição, o “atendimento de toda a área urbanizada do município
com sistemas de drenagem e tratamento dos efluentes” (PCRJ, 2011e). Observa-se que,
apesar de indicar sobre o atendimento aos sistemas de drenagem, o plano trata de
abastecimento de água e esgotamento sanitário. Neste sentido, o objetivo enunciado não
encontra-se de acordo com os serviços propostos pelo próprio Plano.
74
Segundo Cavalieri & Vial (2012), as favelas foram classificadas como: aquelas que, por se constituírem
em áreas de risco ou em locais inadequados para o uso residencial, podem ser consideradas, a princípio,
em favelas não urbanizáveis, necessitando de maiores análises para verificação da impossibilidade de
urbanização e; urbanizáveis, agrupadas em quatro subcategorias, conforme o tamanho e o grau de
urbanização. Além dessas, foi destaca-se a favela urbanizada, que, segundo definições da Secretaria
Municipal de Habitação, é aquela que tenha sido objeto de programas de urbanização integrada, tais como
Favela Bairro (PROAP), Bairrinho, Programa de Aceleração do Crescimento, PAC e outros similares,
cujo projeto tenha garantido a implantação de infraestrutura básica, equipamentos públicos e níveis de
acessibilidade satisfatórios; ou que, por esforço próprio de seus moradores e ações públicas diversas, ao
longo do tempo, conseguiu alcançar uma situação bastante satisfatória de urbanização.
75
Aglomerado Subnormal é o conjunto constituído por 51 ou mais unidades habitacionais caracterizadas
por ausência de título de propriedade e pelo menos uma das características: irregularidade das vias de
circulação e do tamanho e forma dos lotes e/ou carência de serviços públicos essenciais (como coleta de
lixo, rede de esgoto, rede de água, energia elétrica e iluminação pública) (IBGE, 2011).
247
6.2.1 O Diagnóstico do Plano - Completude e Abrangência
Verifica-se que o Capítulo 3 apresenta um título que não corresponde com seu
conteúdo, uma vez que, ao ser denominado de Diagnóstico da Situação Atual, imagina-
se que se trata de uma descrição da situação atual da prestação dos serviços de
saneamento básico do município do Rio de Janeiro, tanto sob o ponto de vista
institucional, mas também em relação às questões jurídico-legais, econômico-
financeiras e, questões técnico-operacionais.
Quanto à situação atual, são apresentados dados de maneira ampla, tais como de
saúde, educação, crescimento populacional e turismo. Além deste fato, nota-se que os
números indicados não estão diretamente relacionados aos serviços de saneamento
básico. Acerca dos dados numéricos, cabe mencionar que, parte dos dados
socioeconômicos apresentados, utilizou-se como fonte o CENSO de 2000, realizado
pelo IBGE. Tendo em vista que o Plano foi publicado em agosto de 2011, o
248
levantamento poderia ter lançado mão dos dados preliminares do Censo de 201076, ou
trabalhado com projeções, ou ainda atualizado os dados antes da divulgação, portanto,
mais recentes.
Ao discutir o tema Saúde (item 3.1.4.3), nota-se que neste item do Plano não
foram apresentados indicadores de saúde nem epidemiológicos. Apresentou-se, por
outro lado, informações em torno da estrutura do município, tais como: número de
leitos, número de médicos e enfermeiros e quantitativo de estabelecimentos de saúde
privados, municipais, estaduais e federais. Entre os dados de saúde apresentados,
observa-se que são informações genéricas, como o número de óbitos no município do
Rio de Janeiro por grupo de causas, no ano de 2006, sem caracterizar especificamente o
grupo ou áreas afetadas.
Além desse fato, os números obtidos para os dados de saúde têm como fonte o
DATASUS de 2006 e 2007. Tendo em vista que a publicação do plano no Diário
Oficial data de 2011, esses dados, portanto, poderiam, também, ser mais atualizados.
76
O IBGE divulgou os dados do Censo 2010, de acordo com o seguinte calendário. Em novembro de
2010: Censo demográfico 2010: primeiros resultados. Em 2011: abril, sinopse do censo demográfico
2010, Censo demográfico 2010: resultados preliminares do universo; malha digital do Brasil: situação
2010; julho: malha de setor censitário digital do Brasil: situação 2010; base de informações do censo
demográfico 2010: resultados da sinopse por setor censitário e mapas municipais estatísticos; novembro:
características da população e dos domicílios: resultados do universo; indicadores sociais municipais
básicos; base de informações do censo demográfico 2010: resultados do universo por setor censitário;
resultados do universo visualizados em aplicação web; resultados preliminares da amostra; cadastro
nacional de endereços para fins estatísticos; censo demográfico 2010: aglomerados subnormais
249
Por outro lado, observa-se através da leitura mais adiante do Plano, no item 3.4,
intitulado Aspectos Relevantes para a Avaliação do Saneamento, que o diagnóstico
dedicou um subitem denominado Aspectos Epidemiológicos, em que é possível verificar
a preocupação do Plano quanto a relação saúde x saneamento. Entende-se que este
ponto poderia ter sido incorporado ao item específico que tratou do tema saúde, o que
permitiria uma melhor compreensão para a leitura do diagnóstico.
Figura 44: Variação de pH do Lameirão – Guandu no período 2000-2001. Fonte das informações
CEDAE. FONTE: PCRJ, 2011.
77
Portaria n° 36 MS/GM, de 19 de janeiro 1990 D.O.U. D.O.U. DE 23/01/90. Aprova normas e o padrão
de Potabilidade da Água destinada ao consumo humano. Fonte:
http://189.28.128.100/dab/docs/legislacao/portaria36_19_01_90.pdf
78
PORTARIA N.º 1469, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2000. Estabelece os procedimentos e
responsabilidades relativos ao controle e vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu
padrão de potabilidade, e dá outras providências.
79
PORTARIA Nº 2914, DE 12 DE DEZEMBRO DE 201.1 Dispõe sobre os procedimentos de controle e
de vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.
252
se, conforme já mencionado no presente trabalho, que o Plano não julgou para a análise
do diagnóstico, outras formas de abastecimento de água (também consideradas nas
pesquisas censitárias), muito utilizadas pela população do município do Rio de Janeiro
tais como: poço, nascente, rio, açude, carro-pipa, cisterna ou armazenamento de água da
chuva.
255
Por outro lado, são utilizados indicadores extraídos do SNIS, compreendendo
um período entre 1996 e 2006. Os indicadores, todavia, se referem ao município como
um todo, sem distinção ou classificação por Áreas de Planejamento ou qualquer outro
de tipo de regionalização. Entre os indicadores apresentados, destaca-se: i) população
atendida; ii) quantidade de economias ativas de esgoto (coletado, tratado e faturado); iii)
volumes e extensão da rede coletora do sistema de esgotamento; iv) % de tratamento e
extensão da rede; v) índice de atendimento total de esgoto; iv) índice de coleta de esgoto
e tratamento de esgoto, vi) extensão da rede de esgoto por ligação e; vii) índice de
consumo de energia elétrica.
256
Faz-se importante observar que, apesar da apresentação dos estudos técnicos dos
sistemas de esgotamento sanitário, o diagnóstico do plano desconsiderou o uso de
soluções individuais, tais como as fossas sépticas, uma vez que estas, apesar de
mencionadas de forma generalizada, não foram quantificadas, nem tampouco indicadas
as áreas onde ocorrem. Sabe-se que no município do Rio de Janeiro, soluções como
estas ainda se fazem presentes em um grande número de residências.
A leitura de tais temas, seguidos de seus subitens, permitiu observar que esses
poderiam ter sido desenvolvidos ao longo do diagnóstico do Plano, juntamente com os
itens que lhes cabiam. Ao tratar de aspectos relevantes do saneamento, nota-se que o
texto do plano, aborda, mais uma vez, dados de saúde, informações históricas acerca da
ocupação urbana do Rio de Janeiro, dados dos sistemas de abastecimento de água,
informações de saneamento para as áreas consideradas de favelas, parâmetros de
avaliação dos corpos hídricos e características socioeconômicas da população.
257
decorrer do documento, quando este se referiu ao abastecimento de água, o que,
portanto, a repetição da apresentação desses, em um novo tópico, torna-se
desnecessária.
O item que trata especialmente das questões epidemiológicas, por sua vez, é
mais um exemplo que poderia ter sido incorporado ao longo do texto do plano,
principalmente quando este se dedica a apresentar os dados de saúde do município do
Rio de Janeiro.
258
para a melhoria do quadro de saúde da população do município, sendo esta
uma das principais fontes de doenças e contaminação das águas.
Tabela 23: Ranking dos parâmetros com as maiores violações de classe 2 - Rio Guandu, Ribeirão
das Lajes e Canal de São Francisco
80
Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO) corresponde à quantidade de oxigênio necessária para
ocorrer a oxidação da matéria orgânica biodegradável sob condições aeróbicas. O valor da Demanda
Bioquímica de Oxigênio é usado para estimar a carga orgânica dos efluentes e dos recursos hídricos, e
com esses valores é possível calcular qual a necessidade de aeração (oxigenação) para degradar essa
matéria orgânica nas Estações de Tratamento de Esgoto (ETEs).
81
Resolução CONAMA 357 de 15 de março de 2005: Dispõe sobre a classificação dos corpos de água e
diretrizes para o seu enquadramento, bem como estabelece as condições e padrões de lançamento de
efluentes, e dá outras providências. Fonte: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res05/res35705.pdf.
Acesso em 08 nov. 2012.
259
precariedade dos serviços de saneamento básico nestas áreas, indica que o desafio para
tal é de responsabilidade da Prefeitura do Rio de Janeiro. Entre os caminhos para a
solução de tais problemas, o documento aponta as intervenções realizadas através dos
Programas de Saneamento, conhecidos, como: PROAP (Programa de Assentamentos
Populares); Favela Bairro; Morar Legal e; Morar Carioca. Menciona-se também, que,
entre as ações realizadas no município, tem-se aquelas relacionadas ao Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC).
Cabe ressaltar, também, que o Favela Bairro foi concluído. O Programa Favela-
Bairro iniciou-se em 1994 na gestão de Cesar Maia na prefeitura do Rio e foi encerrado
em 2008, com o final do segundo mandato do prefeito. Ele se inseria na linha de
financiamentos do BID para urbanização integrada de bairros, sendo neste caso aplicado
às favelas. O PROAP I, Programa de Urbanização de Assentamentos Populares,
desenvolveu-se entre 1996 e 2000, atendendo 54 comunidades. Em 2000, foi negociado
o PROAP II. O PROAP II deveria desenvolver-se entre 2000 e 2004, com possibilidade
de prorrogação até 2006, sendo previsto o atendimento de 89 comunidades inscritas.
Foram ainda desenvolvidos dois programas complementares: o Programa Grandes
Favelas e o Programa Bairrinho.
82
Disponível em: http://rioonwatch.org.br/?p=12410. Acesso em 05 dez. 2016.
260
da Associação de Geógrafos Americanos – Tampa, FL. Abril 2014), assim como a
pesquisa desenvolvida por Britto (2015), o Programa Morar Carioca, nunca realmente
existiu:
261
Tabela 24 Ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), juntamente com o Pró-
Moradia:
Área População
Comunidades Intervenções
Favelizada beneficiada
Redes de água, esgoto e drenagem,
cinco estações elevatórias de esgoto,
CHP2, Vila Turismo, Parque João
pavimentação de ruas, construção de
Goulart, Vila União, Mandela de 46 mil
Manguinhos quatro creches, áreas de esporte e
Pedra, e os conjuntos habitacionais moradores
lazer, iluminação pública,
Nelson Mandela e Samora Machel
arborização, um posto do Programa
Saúde da Família e praças
Estão previstas a urbanização da
região e implantação de
infraestrutura, inclusive das
comunidades Entre Rios e o Espaço
de Desenvolvimento Infantil Zilda
Arns – Arco-Íris, Vale do Ipê,
Caminho da Creche, Parque Dois
Irmãos, Curicica 1 e Nossa Senhora
Colônia
dos Remédios; a canalização e
Juliano 21,8 mil
retificação dos rios Engenho Novo e
Moreira moradores
Areal; a construção de 1665
(Jacarepaguá)
moradias e regularização fundiária
da área com entrega dos títulos de
propriedade. Também está
programada a preservação da
memória local com a recuperação do
aqueduto e do centro histórico, onde
será criado o Museu Bispo do
Rosário, no antigo Pavilhão 1
Fonte das informações: PCRJ, 2011e. Fonte: Elaboração própria.
O Plano julga o fato do município ser sede dos jogos da Copa e Olimpíadas um
fator preponderante para a realização de metas nas intervenções dos serviços de
saneamento básico. Cita-se como fonte de informações, o Plano de Legado Urbano
Ambiental (PLUA), desenvolvido pela Secretaria Municipal de Urbanismo e que tem
como foco o objetivo da realização dos jogos.
263
do documento, uma vez que esse Capítulo é denominado de Diagnóstico da Situação
Atual. E, para dificultar ainda mais a compreensão durante a leitura do Plano, esse
último item é seguido de um subitem que recebe o nome de Diagnóstico.
264
Conforme apresentado neste trabalho acadêmico, através do item Avanços da Lei
nº 11.445/2007, o plano poderia ter explicitado se o modelo dos serviços adotado pelo
Município é: i) vinculado à Administração Direta Municipal; ii) Autarquia Municipal;
iii) Companhia Municipal, iv) Empresas Privadas; v) Prestação Indireta (parceria
público privada) ou; vi) Gestão Associada (BRASIL, 2007; BRASIL 2013; HELLER,
2007b). O Plano não deixa essa informação clara, nem tampouco a relação entre a
Prefeitura e as empresas
Nota-se também, que não foi discutida a questão da titularidade dos serviços, o
que dá a entender que o Plano entende como titular tanto a CEDAE como a Rio Águas.
De mesmo modo, o Plano também não definiu quem é o poder concedente.
265
O Plano indica que a Fundação Rio Águas é a responsável em exercer as
atividades de regulação e fiscalização dos serviços públicos de esgotamento sanitário na
Área de Planejamento 5, caso concedidos a terceiros. Ou seja, restringe-se o tema da
regulação para uma possível concessão na AP5, sem, contudo, apontar quem seria o
ente regulador, na hipótese de uma não concessão, ou quem atuava na regulação no
período em que o Plano foi formulado. Ainda assim, a regulação, segundo o Plano, na
ocasião de uma concessão, é limitada regionalmente à AP5 e ao serviço prestado, uma
vez que seria para o caso de concessão de esgotamento sanitário na Área de
Planejamento citada.
O capítulo 13, por sua vez, menciona de forma sucinta a Lei n° 11445/2007,
transcrevendo o artigo 47 e citando a definição que este apresenta para o controle social.
266
2007, responsável pela participação e controle social, o qual deverá atuar
sempre que convocado a se manifestar. (PCRJ, 2011e p. 122 grifo nosso)
268
não previu metas para a universalização, entendida como o acesso de todos, e não
apenas de uma parte da população.
O Plano, por sua vez, poderia ter explicitado melhor as metas de curto, médio e
longo prazos. Estas, por exemplo, poderiam ter sido apresentadas através de planilhas
ou gráficos, o que permitiria uma melhor visualização e, assim, uma maior
compreensão, uma vez que, ao propiciar uma leitura temporal, acompanha-se melhor o
andamento de tais metas para a universalização dos serviços de água e esgoto para o
município do Rio de Janeiro.
270
necessitem de racionamento, definindo-se regras para atendimento operacional de
situações críticas.
Nota-se que o plano não especifica, por exemplo, as situações que podem levar
ao racionamento, nem indicou a realização de rodízios de abastecimento. Poderiam
também ter sido apontados os meios e os instrumentos formais de comunicação entre
271
Prestador, Regulador, instituições, autoridades e Defesa Civil, como por exemplo, a
criação de um canal específico no município para isso. O PMSB-AE/RJ também deveria
ter indicado os serviços prioritários para o abastecimento, tais como, hospitais e escolas.
De mesmo modo, não houve definição de quantidade mínima a disponibilizar nem a
periodicidade de entrega de água pelos caminhões pipa.
272
Quanto às Ações Educativas e Preventivas, o Plano utilizou-se como base a
ilustração proposta pelo Guia do Usuário da CEDAE (figura 45).
Também não foi realizada uma hierarquização dos programas tanto para
abastecimento de água, como para esgotamento sanitário, uma vez que seria importante
identificar aqueles prioritários de ação imediata. De mesmo modo, as áreas ou
populações carentes também não foram demarcadas nos programas e ações
apresentados, medida esta que estaria relacionada aos princípios de universalização e
equidade dos serviços de saneamento, contribuindo, portanto, com a redução das
desigualdades sociais no acesso ao saneamento básico. O Plano, por sua vez, demarca
como prioridade, as áreas onde serão realizados os megaeventos esportivos: “(...) a
priorização de áreas de intervenções deste Plano passa a ser coincidente com as áreas de
interesse para a realização do evento esportivo, ou seja, os chamados clusters, seus
entornos e demais áreas de influência direta” (PCRJ, 2011e p. 121).
276
Segundo o Plano, as tarifas de água e esgoto são aplicáveis em todo o território
municipal de acordo com a estrutura tarifária da CEDAE e as respectivas regras de
faturamento. O Plano apresenta, através de tabelas, as tarifas da Companhia, além de
um item dedicado ao tema da Tarifa Social. As tarifas da CEDAE classificam os
usuários entre as seguintes categorias: domiciliar conta mínima, domiciliar, comercial,
industrial, pública e Estado.
277
Companhia, deixando de realizar uma análise crítica da estrutura tarifária aplicada pelo
prestador de serviços de água e esgoto. Faz-se importante o Plano indicar condições
para que não ocorra reajustes abusivos, assim como critérios para a interrupção do
abastecimento de água por inadimplência (aviso prévio com no mínimo 30 dias, e a
garantia da preservação das condições mínimas de manutenção à saúde).
278
Tabela 25: Indicadores para avaliar a Recuperação e Prevenção da Qualidade da Água de
abastecimento.
279
Apesar do Capítulo 10, apontar para o uso de indicadores, não deixou claro os
procedimentos e ações para o monitoramento e avaliação, nem a instância colegiada que
deverá participar desse processo.
Ressalta-se, por fim, que também não foram identificadas formas de publicizar o
andamento das ações do Plano, tanto as já executadas, como aquelas a serem realizadas.
O Plano aponta um canal de comunicação entre o usuário e a CEDAE, com telefones e
endereços dos postos de atendimento. Contudo, este fato não pode ser considerado uma
forma de publicizar as ações, visto que se espera um canal específico para tal como,
sites, reuniões ou audiências públicas.
83
Secretaria da Casa Civil e Governo. Comissão de Licitação. Aviso. Expediente de 15/01/2010
Autorização Conjunta. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro. Ano XXIII. nº 206, Rio de Janeiro.
Sexta feira, 22 de janeiro, de 2010. p.23.
281
S.A. – EBP84, que atua em parceria com as empresas Bain & Company, Conen
Engenharia e Lacaz Martins Advogados.
84
A empresa que ganhasse a licitação para operar na AP5, ficaria encarregada de pagar à EBP os estudos
que foram realizados à AP5, sendo esses no valor R$ 14.000.000,00 (quatorze milhões de reais).
85
http://www.ebpbrasil.com/
282
sanitário na AP5. Entende-se, de forma sucinta, que a gestão comercial definida no
contrato, que caberia a concessionária, envolve:
Medição do consumo de água dos usuários da AP5, cálculo dos valores devidos
pelos usuários da AP5 em razão da prestação dos serviços de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário, faturamento no local e entrega imediata das
faturas aos usuários, observando estritamente todas as regras de faturamento da
CEDAE referente aos serviços de abastecimento de água e seus serviços
correlatos;
283
informações comercialmente relevantes para todos e aperfeiçoar a parceria, e
otimizando a prestação dos serviços e as práticas interdependentes.” (PCRJ et al, 2011).
Cabe também ao CGC estabelecer o protocolo de procedimentos dos serviços
comerciais e gestão de práticas interdependentes, com vistas à eficiência no atendimento
do usuário, em relação aos serviços de abastecimento de água.
284
Figura 46 Estrutura da concessão para a AP5. Fonte: Marques & Ribeiro (2015)
São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação
de serviços públicos de saneamento básico: I) a existência de plano de
saneamento básico; II) a existência de estudo comprovando a viabilidade
técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços,
nos termos do respectivo plano de saneamento básico; III) a existência de
normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das
diretrizes desta Lei, incluindo a designação da entidade de regulação e de
fiscalização; IV) a realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre
o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato.
(BRASIL, 2007)
86
Informação divulgada no Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro. Publicação de 9 de maio de
2011, p. 35.
285
A figura 47, exposta pela Prefeitura do Rio de Janeiro, exibe a estrutura
organizacional e institucional da concessão.
286
Em 18 de Agosto de 2011, o prefeito do município do Rio de Janeiro (Eduardo
Paes), o Governador do Estado (Sérgio Cabral), Wagner Victer (Presidente da CEDAE),
Armando Costa Junior (Diretor da CEDAE) e Mauro Duarte (Presidente da Rio Águas),
assinaram então o Convênio de Cooperação ERJ/MRJ nº 01/2011, que trata da gestão
associada para prestação dos serviços públicos de esgotamento sanitário e da gestão
comercial do abastecimento de água na AP5, entre município e CEDAE com
interveniência-anuência do Estado, da SEOBRAS e Rio Águas, esta última como órgão
regulador. A vigência deste convênio será de até 28 de fevereiro de 2057, podendo
ainda ser prorrogado por mais 50 anos.
287
Fornecer, mediante solicitação do município, as informações e dados a
que disponha acerca do planejamento dos serviços em âmbito estadual e cadastro
de todos os imóveis servidos de abastecimento de água e esgotamento sanitário,
entre 2007 e 2011, na AP5.
87
Entende-se no edital que concessão é a delegação onerosa, feita pelo Município (Poder concedente) à
concessionária, para a prestação dos serviços de esgotamento sanitário, nos termos da legislação
pertinente, do edital e do contrato a ser celebrado, entre o Município e a concessionária, com a
interveniência-anuência da Rio Águas.
88
A Comissão Especial de Licitação foi designada para promoção e execução da Licitação, pelo Decreto
Municipal nº 34.323 de 24 de agosto de 2011, incluindo a análise e julgamento dos documentos de
habilitação e da proposta comercial.
289
compreendendo a realização dos investimentos necessários à ampliação, conservação e
manutenção do sistema.
89
Valor Econômico 25/11/2011
290
Figura 49 - A Concessão do Saneamento na AP5. Elaboração própria.
Faz-se importante destacar que o modelo dos serviços de esgotamento sanitário e
gestão comercial da água licitado para a Área de Planejamento 5, no município do Rio
de Janeiro, é parte de um modelo contratual alternativo, em que a prestação dos serviços
se dá de maneira indireta, sendo esse denominado por Concessão Comum (Marques &
Ribeiro (2015). O objeto deste modelo, é a delegação da prestação de um serviço
público ou parte dele, precedido ou não por obra, tendo as seguintes características: i) a
prestação do serviço é “por conta e risco” do concessionário; ii) reversão dos bens
amortizados, mas sem indenização para o concessionário; iii) Remuneração feita pela
própria exploração do serviço, por meio das receitas tarifárias; iv) em princípio, as
tarifas são pagas diretamente pelo usuário final do serviço; v) tarifa fixada pelo Poder
Concedente. Assim, através da tabela 26, destacaram Marques & Ribeiro (2015), sobre
este modelo de concessão os seguintes aspectos:
Tabela 26 - Prestação Indireta: Concessão Comum – Prós e Contras.
Prós Contras
Dificuldade de estabelecimento do crivo de
Equilíbrio econômico financeiro dinâmico
equilíbrio
Remuneração atrelada por meio de tarifas Grande atribuição de responsabilidade ao particular
Inviável quando a operação não é economicamente
Prazo longo para proporcionar a amortização dos
autossuficiente (aspecto político da autossuficiência
investimentos e modicidade tarifária
econômica)
Investimento inicial com recursos do particular
Prestação do serviço por conta e risco do particular
Fonte: Marques & Ribeiro (2015)
291
O valor fixado no edital pela outorga de concessão para a AP 5 foi R$ 78
milhões e a empresa que oferecesse valor inferior a este, estaria, assim, desclassificada.
O primeiro lugar, portanto, ficaria para a proposta comercial que apresentasse o maior
valor pela outorga da concessão. O resultado do julgamento das propostas seria então
divulgado, mediante aviso publicado, uma única vez, na imprensa oficial. O contrato,
deste modo, ficaria celebrado entre o poder concedente e a concessionária, com a
interveniência-anuência da Rio Águas. Determinou-se como prazo de vigência da
concessão, trinta anos, podendo este ser prorrogado por até mais vinte anos.
Foi também indicado que, no prazo de dois dias úteis antes da assinatura do
contrato, a licitante vencedora deveria comprovar o pagamento do valor de R$ 14
milhões à Estruturadora Brasileira de Projetos S.A – EBP, a título de ressarcimento pela
realização dos estudos relacionados à concessão, conforme autorização publicada em 22
de janeiro de 2010.
Tabela 27 Principais Obrigações das partes conforme Edital de Concorrência Pública nº 38/2011 –
Concessão do Saneamento na AP5
Município Rio Águas Concessionária
Auxiliar a Rio-Águas na
Regulamentar os serviços de Prestar os serviços de esgotamento
fiscalização dos serviços de
esgotamento sanitário sanitário
esgotamento sanitário
Realizar a gestão comercial dos
Concluir as obras no bairro Fiscalizar os serviços prestados
serviços de abastecimento de água e
de Santa Cruz pela concessionária
de esgotamento sanitário
Zelar pela boa qualidade dos
Fixar o valor das tarifas e
serviços de esgotamento Prestar os serviços complementares
homologar o seu reajuste
sanitário
Promover a revisão do contrato
Avaliar o desempenho da
concessionária
Elaboração própria. Adaptado de MARQUES & RIBEIRO (2015)
292
O sistema de cobrança proposto para a AP5, envolve uma interrelação entre
contas da CEDAE, da Concessionária e do Município. Conforme exposto nos
documentos contratuais, as faturas são confeccionadas e emitidas pelo município, via
concessionária, com a logomarca desta e da CEDAE. Para a emissão da fatura, a
concessionária deve aplicar, em relação à cobrança pelos serviços de abastecimento de
água prestados na AP5, os valores das tarifas e demais preços públicos indicados, por
escrito, pela CEDAE.
Caberá a Rio Águas realizar, a cada seis meses, auditoria sobre os valores
repassados, podendo contar com o apoio de empresa especializada em auditoria
independente.
Quanto à tarifa, fica indicado que uma tarifa mínima deve ser cobrada (tabela
28), mesmo nos casos em que não haja consumo por qualquer período. Essa tarifa é
referente ao consumo mensal de 15m³ para usuários tanto domiciliares ou públicos, e 20
m³ para usuários comerciais e industriais. Os reajustes e a revisão tarifária (reajuste
anual dos valores da tarifa de água e esgoto e dos preços relativos aos serviços
complementares) são calculados através do índice IPCA-E/IBGE. Prevê o edital a
possibilidade de revisão extraordinária do valor das tarifas, a qualquer tempo, como
mecanismo de reequilíbrio econômico-financeiro. A competência para homologar o
reajuste e a revisão do valor das tarifas será da Rio Águas.
294
Tabela 28 Tarifa Mínima – Concessão AP5
Tarifa Mínima
Categoria Multiplicador Tarifa R$/m³ Valor R$
Domiciliar 1,00 1,4939 22,41
Comercial 3,90 5,8188 116,38
Industrial 5,38 8,0436 160,87
Público 1,32 1,9719 29,58
Elaborações própria. Fonte das informações: PCRJ (2011b).
Quanto à tarifa social (tabela 29), o Anexo V do edital de licitação explicita que
tem acesso a esta tarifa, as comunidades carentes e conjuntos habitacionais destinados a
moradores de baixa renda, que apresentarem documentação em atendimento aos
requisitos da Fundação Rio-Águas e apresentarem um consumo de até 21,24m³ por mês.
O excedente deste volume será cobrado pela tarifa domiciliar comum. Faz-se importante
ressaltar que, a indicação de que o órgão regulador, neste caso a Rio Águas, ficaria
encarregado de criar uma portaria específica tratando da Tarifa Social, não foi
cumprida, uma vez que, até a presente data, tal Portaria ainda não havia sido publicada.
Outro ponto a ser destacado, é o Plano de Metas, previsto no Anexo III do edital
de licitação, desmembrado da seguinte forma:
Meta de Tratamento => fixa percentual mínimo de esgoto tratado face ao esgoto
coletado. Esta meta é aferida através do Indicador de Tratamento de Esgoto, que
consiste no número de economias que tem o esgoto coletado, transportado e tratado em
relação ao total de economias com esgoto coletado e transportado.
297
esgotamento sanitário, será acompanhado pela urbanização de favelas e loteamentos
irregulares, conforme os Planos Municipais de urbanização de todas as favelas do
Município até 2020, por meio do programa Morar Carioca. Neste sentido, destaca-se
que a concessionária não fica obrigada a instalar rede coletora em áreas onde a
população residente não se apresente minimamente adensada (densidade inferior a 50
habitantes/hectare). De forma a esclarecer a definição desta meta, o Anexo em questão
define como economias elegíveis “todas aquelas que se situem na AP 5 com exceção
das que se encontrem implantadas em áreas de proteção de mananciais, faixas lindeiras
aos rios e córregos ou implantadas em áreas invadidas de propriedade privada” (PCRJ,
2011b).
Nesse aspecto é importante destacar que, como mostra o estudo de Cavalieri &
Vial (2012), com base no Censo do IBGE, a AP5 é a área que vem apresentando ao
longo do últimos anos, maior índice de crescimento de população favelada (Figura 51).
Figura 51 Proporção do total da população residente em favelas, período 1950 – 2010. Fonte:
Cavallieri & Vial (2012)
De mesmo modo, dados do Rio Como Vamos mostraram que a AP5, em 2013,
apresentou um crescimento expressivo das áreas ocupadas por favelas, sendo a segunda
da cidade depois da AP3 (figura 52).
298
Figura 52: Total de áreas ocupadas por favelas (m²), por Áreas de Planejamento. Rio de Janeiro –
2013. Fonte: RIO COMO VAMOS, 2014.
299
construção de nova ETE e desativar a antiga, ou ampliar a ETE em questão, incluindo
as alterações pertinentes ao despejo do efluente tratado e do respectivo lodo.
Fica também previsto que a concessionária deverá apresentar para a Rio Águas,
a cada quatro anos, um Plano de Prestação dos Serviços de Esgotamento Sanitário,
alinhado com o orçamento plurianual do município. Entre os conteúdos a serem
apresentados no Plano, destacam-se: análise da situação atual, considerando os
habitantes com cobertura de rede de esgotamento sanitário; habitantes atendidos;
capacidade instalada em cada sistema; estudos demográficos para os quatro anos
subsequentes, baseados nos dados do IBGE; relação dos principais projetos urbanísticos
e de habitação em desenvolvimento ou planejados para o horizonte do plano quadrienal;
demanda de infraestrutura por sistema e; necessidades de infraestrutura por sistema.
Além das metas, o Anexo III aborda, os níveis para prestação dos serviços de
esgotamento sanitário, que pretendem estipular padrões mínimos de qualidade para as
atividades da concessionária. Estas atividades foram divididas entre serviços
operacionais e serviços de atendimento, sendo:
300
Determina o edital que, se o resultado para os indicadores estiver aquém dos
níveis de serviço definidos, a concessionária fica sujeita à aplicação de penalidades,
calculadas sobre a receita líquida do período.
302
pessoa por ele indicada; e) Presidente da CET-Rio ou pessoa por ele indicada; f)
Presidente da O/COR ou pessoa por ele indicada.
90
A Saneamento Ambiental Águas do Brasil (SAAB) é um grupo formado por quatro grandes empresas
acionistas: Developer S.A. (Grupo Carioca Engenharia), Queiroz Galvão Saneamento, Acquapar
Participações e Construtora Cowan S.A.
303
nova marca não implicou em nenhuma mudança no seu corpo de acionistas, direção,
escopo de atuação ou contrato com os municípios.
304
que, em dez anos, quando o atendimento abranger até 80% da população e com o
crescimento esperado da região, o número vai alcançar R$ 500 milhões ao ano.91
91
http://www.tratabrasil.org.br/consorcio-foz-aguas-5-recebe-financiamento-de-r-640-milhoes-valor-
economico-online-empresas
305
7.CONSIDERAÇÕES FINAIS: POLÍTICA
PÚBLICA DE SANEAMENTO BÁSICO E A
GESTÃO EMPRESARIAL DA CIDADE DO
RIO DE JANEIRO
Esta etapa do trabalho, tem como base principal, verificar a hipótese inicial da
presente pesquisa de doutorado, assim como demonstrar que os objetivos almejados
nesta tese, foram alcançados. Para tal será considerado o debate da política pública de
saneamento básico do Rio de Janeiro, nos marcos da Lei 11.445/2007, com foco na
implementação do Plano Municipal de Saneamento Básico (componente água e esgoto)
e na concessão dos serviços de esgotamento sanitário na Área de Planejamento 5.
306
II – prever procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e
financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares.
307
Parceria Público Privada? Fomentar a discussão, em torno do modelo dos serviços a
serem implementados no município, se faz preponderante, uma vez que esse configura-
se no ponto inicial do desenho da política pública de saneamento básico para o
município.
A ausência de debate público também foi verificada em torno das ações que
envolveram a concessão dos serviços de esgotamento sanitário na AP5. A pesquisa
identificou que, a construção do modelo de concessão, abrangeu procedimentos
políticos administrativos que expressaram as relações de poder, presentes no processo
da politcs, garantindo, assim a concessão da AP5 Desconsiderou-se, neste sentido, a
discussão pública em torno da política pública, sem interesse na ampla divulgação de
audiências públicas.
Sabe-se, entretanto que, segundo determina o artigo 11º da LNSB, deve-se haver
a realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre o edital de licitação, no
caso de concessão, e sobre a minuta do contrato” (BRASIL, 2007).
Uma questão que se coloca é: Por que não houve uma real mobilização contra o
processo de concessão dos serviços comerciais de cobrança de água e de dos serviços de
coleta e esgotamento sanitário na AP5? Aqui, a hipótese é que foi construído um acordo
político entre os atores do setor que têm mais voz; tanto no setor específico do
saneamento (ABES, Associação de Engenheiros da CEDAE e mesmo trabalhadores
urbanitários da CEDAE) como no campo da política, reconhecendo que a voz de
oposição no legislativo ao projeto de cidade empreendedora era extremamente frágil.
310
dependence) e reflete-se como instabilidade da gestão da CEDAE, em decorrência da
dependência dos interesses dos diferentes governos Estaduais.
Faz-se importante lembrar aqui neste ponto, o artigo 11º da Lei nº 11445/2007,
uma vez que este indica que: “São condições de validade dos contratos que tenham por
objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico” (BRASIL, 2007)
311
Figura 53 Minuta do Contrato de Concessão para a AP5. Fonte: PCRJ, 2011b
Figura 54 Minuta do Contrato de Concessão para a AP5 – Cláusula 2. Fonte: PCRJ, 2011b
312
Figura 55. Capa do Edital para Concessão dos Serviços de Esgotamento Sanitário na AP5. Fonte:
PCRJ, 2011
Figura 56 Capa e trecho da Minuta de Contrato de Concessão para a AP5. Fonte: PCRJ, 2011b
314
em atos anteriores, cujo o objeto eram cobranças indevidas da tarifa de esgoto sanitário
praticadas pela Foz Águas 5, assim como pelas constantes reclamações da precariedade
das condições de trabalho denunciadas, e levadas à ALERJ, pelos funcionários da
empresa.
315
Deste modo, são introduzidos na LNSB, o planejamento, a regulação e o
controle social, além da nova interpretação do papel das concessionárias estaduais, que
passam a ser prestadoras de serviços, ratificando, assim, a titularidade municipal. Os
municípios, neste sentido, são fundamentais para o desenho da política pública de
saneamento local.
316
configuraram a arena decisória do setor. As sucessivas decisões dos atores, Estado,
Cedae e Município, acumuladas ao longo do tempo, são capazes de deixar legados
quase irreversíveis. (SOUSA, 2011)
318
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9. ANEXO I
335
10. ANEXO II
336