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ARGENTINA CONTEMPORÁNEA
PROBLEMAS DE POLÍTICA SOCIAL EN LA
Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
Luciano Andrenacci
Contemporánea
social en la Argentina
Problemas de política
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Índice
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P RÓLOGO ......................................................................................................... 13
Luciano Andrenacci
Susana Hintze
Introducción ................................................................................................ 181
Desarrollo y modalidades de la evaluación de programas
sociales en la Argentina .......................................................................... 183
Los acuerdos sobre la evaluación ............................................................ 188
Los problemas y el uso de las evaluaciones .............................................. 191
Sobre la naturaleza conflictiva de los procesos de evaluación ................... 194
Las clásicas formas de acercarse a la construcción del déficit urbano ......... 375
La construcción de una noción de déficit urbano ..................................... 380
El déficit urbano y el perfil socioeconómico de los hogares ...................... 384
El déficit urbano en perspectiva territorial .............................................. 392
Política urbana: la experiencia Argentina de los ´90 ....................................... 423
Política de acceso a la tierra y a la vivienda ............................................. 425
El gasto público social en programas urbanos ......................................... 432
La regulación de los servicios urbanos: entre la universalidad
y la privatización ................................................................................... 440
Hacia una definición de una política de ciudad ........................................ 446
Bibliografía .................................................................................................. 451
Estudiar y organizar la estrategia que esta sociedad nos demanda .................. 526
El gasto publico y su posible aplicación a la economía del trabajo .................. 533
Introducción
415
Este trabajo fue elaborado con base en la investigación “Ingreso ciudadano y condicio-
nes urbanas. Aportes para una estrategia de política social del gobierno nacional”. Realiza-
da por las autoras para la Secretaría de Tercera Edad y Acción Social, Ministerio de
Desarrollo Social y Medio Ambiente, Septiembre 2001.
Luciano Andrenacci
plejo.
Con el mencionado propósito, se han relacionado las situaciones de
carencias urbanas con el perfil socioeconómico de los hogares intentan-
do especificar la información en función de la definición de estrategias
de políticas sociales urbanas. En el mismo sentido, se han territorializado
las situaciones deficitarias, según las diferentes regiones del país y el
alcance urbano de las ciudades que las integran. Asimismo, se presen-
tan los principales transformaciones en la política urbana desarrolladas
en la Argentina durante la década de los 90. En primer lugar, las prin-
cipales políticas orientadas a la vivienda básica, al mejoramiento barrial
y la regularización dominial. En todos los casos se mencionan especial-
mente los procesos desarrollados en la Provincia de Buenos Aires en
general y en la aglomeración Gran Buenos Aires en particular, dada la
relevancia demográfica de la principal metrópolis nacional. La presen-
tación de la experiencia bonaerense intenta, a modo de ejemplo, dar
cuenta de algunas de las iniciativas provinciales que se articulan o deri-
van de las surgidas a nivel nacional. Este apartado se completa con un
análisis del impacto de las privatizaciones de los servicios urbanos y un
mapeo de las experiencias más destacadas en materia de planificación
urbana.
Finalmente, y a partir de los datos analizados, se formula una pro-
puesta de política de ciudad que intenta abordar aquellos procesos que
han sido identificados como los determinantes de una tendencia hacia
la integración urbana.
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Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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No es el objetivo de este trabajo presentar el estado de la cuestión sobre la relación
Espacio – Sociedad, vale mencionar que consideramos al campo de la investigación urba-
na inserto en una dinámica articulada entre espacio-sociedad. Según Gregor y Urry (1985:2),
el espacio es el sustrato material, el medio y el resultado de las acciones y relaciones
sociales. La espacialidad en tanto espacio socialmente construido no es, entonces, mera-
mente la arena en la que los conflictos sociales se expresan, sino el dominio dentro del cual
- y en parte a través del cual - las relaciones sociales son constituidas.
417
Ver la noción de estructuras de nivel en Cuervo, 2000.
418
Todo esto tiene el sentido de alertar sobre las conexiones causales - que pueden ser
apresuradas - entre cualquier fenómeno espacial presente en una época de crisis global y
la crisis misma. Relacionado con lo anterior, se presentan dificultades para prefigurar, a
partir de los hechos constatables en un período de crisis las características de la estructura
espacial que está en proceso de gestación(Jaramillo y Cuervo, 1993)
419
Varios autores coinciden con esta diferenciación: Ver Pírez, 1994; Garay, 1995.
367
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Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
privado420.
En este contexto, las transformaciones más relevantes, asociadas a la
intensidad y la persistencia de fenómeno de diferenciación socio - es-
pacial son:
- la privatización de los servicios urbanos básicos que junto con las
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Sassen, S. (1997, 21) señala que la globalización no implica sólo un gran mercado
global sino también, una nueva situación política: gobiernos nacionales que pierden fun-
ciones o delegan otras y un sistema privatizado de manejo y coordinación que es un
sistema internacional y privado. Esta transferencia de funciones de coordinación es una
manera de conectar un proceso macroeconómico con el espacio de la ciudad.
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El aumento de los porcentajes de hacinamiento es una de las expresiones de la pobreza
dentro del hábitat formal.
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La definición de hábitat se inscribe en el planteo general de Coraggio, J. L presentado en
sus numerosas publicaciones acerca de la “Economía popular urbana”. Ver entre otros:
Coraggio, J. l. (1999) Política Social y Economía del trabajo.
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Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
movilidad peatonal y con ello los niveles de uso del espacio público que
adoptan los distintos grupos etáreos y de género de la población urbana.
urbano
- El déficit habitacional
423
Este trabajo retoma la noción elaborada a partir del módulo especial de vivienda de la
Encuesta Permanente de Hogares del año 1988 en la que se construyó este nuevo índice
como herramienta para la medición del déficit.
424
Viviendas tipo B: la que cumple con las siguientes condiciones: No tiene provisión de
agua por cañería dentro de la vivienda. No dispone de retrete con descarga de agua. Tiene
piso de tierra u otro material que no sea baldosa.
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Cuadro 1
Distribución de los hogares según situación habitacional. Total país. 1991/2001.
1991 2001
Situación habitacionaldeficitaria
N° % N° %
Totalde H ogares 8.927.289 100.0 10.073.625 100.0
H ogaresen viviendasirrecuperables(1) 651.766 7.3% 534.037 5.3%
H ogaresen viviendasrecuperables(2) 1.573.804 17.6% 1.646.965 16.3%
H ogarescon hacinam iento porcuarto en viviendasbuenas(3) 479.960 5.4% 359.849 3.6%
SubtotalH ogaresdeficitarios 2.705.530 30.3% 2.540.851 25.2%
H ogarescon hacinam iento de hogaren viviendasbuenas(4) 424.200 4.8% Sin datos Sin datos
Totalde hogaresdeficitarios 3.129.730 35.1% -.- -.-
Fuente: Dirección Nacional de Políticas habitacionales. Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Elaborado a partir de
información de los Censos Nacionales de Población y Vivienda (1991-2001).
(1) hogares que residen en: “ranchos”, “casillas”, “locales no construidos para fines habitacionales” y “viviendas móviles”.
(2) hogares que residen en casas “B” y “piezas de inquilinato”.
(3) hogares que residen en: casas “A”, y “departamentos” que presentan una relación superior a 2,00 personas por cuarto,
produciendo situaciones de hacinamiento y promiscuidad.
(4) hogares que residen en casas “A” y en “departamentos” y que comparten la vivienda con otro u otros hogares.
(5) el Censo 2001 no reveló el número de viviendas por lo tanto no puede ser calculado el hacinamiento de hogares.
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425
Repetto (2000) señala que en 1996 el porcentaje de hogares pobres por NBI alcanza al
12%.
426
Véase más adelante, en este mismo trabajo, un análisis de este indicador por región y
por tipo de localidad.
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En la actualidad existe una nueva edición de la encuesta de CV de SIEMPRO, que no
estaba aún disponible en el momento en que se realizaron las primeras versiones de este
trabajo.
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DéficitUrbano
Caracterización de lascondiciones Acceso alsuelo Form asprecariasde tenencia de
m aterialesde habitabilidad la vivienda y elterreno
Acceso a la vivienda Precariedad en la construcción
+ infraestructura sanitaria
H acinam iento (personas/
cuarto y hogares/vivienda)
Acceso alequipam iento social, Carencia de infraestructura
infraestructura urbana y urbana en la cuadra
condicionesam bientales Acceso inadecuado a
equipam ientosbásicos
Am biente urbano contam inado
Caracterización de la situación de Situación ocupacional Actividad /Em pleo
loshogares Desocupación /O cupación
Tasa de ocupación porsexo y
edad
N iveleducativo M áxim o niveleducativo
O rganización social Acceso y m odalidad de
construcción de la vivienda
Ayudassocialesrecibidas
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Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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este punto interesa destacar que las escalas que se presentan son sólo las
posibles de reconstruir a partir de los datos existentes. Las mismas refie-
ren al hogar, el tamaño de ciudades y las regiones del país. Queda pen-
diente la producción de datos que permitan caracterizan el escenario
intraurbano.
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niveles de ingreso
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Cuadro 2
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Hogares por indicadores seleccionados de condiciones materiales de habitabilidad de la vivienda según ingreso
per capita del hogar. Total del país. En porcentajes.
Con elim inación insalubre de excretas 18.5 47.7 25.4 13.9 9.4 4.2
Retrete con descarga de agua que no
13.6 29.1 18.9 11.8 8.5 3.5
desagota en cloaca o cám ara séptica
Retrete sin descarga de agua 3.8 13.8 4.5 1.4 0.5 0.3
Sin retrete 1.1 2.8 2.0 0.7 * 0.4 ** 0.4 **
Con provisión insalubre de agua 9.1 27.6 12.8 5.7 2.9 1.1 *
En la vivienda, pero sólo en el baño
En la vivienda, pero sólo en la cocina
Fuera de la vivienda en su terreno 7.6 22.8 10.7 4.4 2.8 1.0 *
Fuera del terreno 1.5 4.8 2.1 * 1.3 ** 0.1 ** 0.1 **
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Con falta de teléfono en la vivienda 29.1 61.8 42.9 27.9 16.1 8.3
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Encuesta de Condiciones de Vida, Base usuario 1997.
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Cuadro 3
Indicadores de acceso a la vivienda según ingreso per cápita del hogar. Total país. En porcentajes.
Q uintildelingreso percápita delhogar
Total 1 2 3 4 5
H ogaresque no adquirieron la
vivienda alm ism o tiem po que el
7,9 10,9 8,7 7,0 7,2 3,5
terreno y que adquirieron elterreno
porplan público
H ogarespropietariosde la vivienda y elterreno o propietariosde la vivienda solam ente
Autoconstrucción 31,4 45,5 41,0 32,0 25,3 12,8
De program a público de vivienda 7,0 10,2 9,3 7,1 5,4 3,5
H ogaresautoconstructores
Construyeron la vivienda con ayuda
de vecinosy am igosque no viven 67,9 76,6 72,7 64,4 62,5 37,3
con usted
Construyeron la vivienda dentro de
2,2 3,1 1,9 1,9 2,2 1,1
un program a de autoconstrucción
Recibió ayuda en m aterialeso
asesoram iento de organism o 3,8 6,2 4,8 2,6 1,1 0,7
público
H ogaresque no habitan viviendas
de program aspúblicosy que
adquirieron crédito o préstam os 17,8 10,0 11,8 17,1 20,7 29,5
para la com pra o la construcción de
la vivienda
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Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Uno de los recursos con los que cuentan los hogares para hacer
frente a las situaciones de desigualdad es la participación en redes de
ayuda; la bibliografía sugiere que la participación en este tipo de redes
constituye una estrategia difundida entre los hogares para resolver y dar
solución a sus necesidades.
El objetivo de las estrategias vinculadas a la participación en redes
sociales y en organizaciones comunitarias es generar y participar en un
sistema de intercambios o red de ayudas mutuas que les permiten a los
hogares aumentar su potencial de ingresos y modificar la relación entre
necesidades y recursos.
En la medida en que la red se constituye como “un complejo sistema
de vínculos que permiten la circulación de bienes y servicios, materiales
o inmateriales, en el marco de las relaciones establecidas entre sus miem-
bros” (Bertrand, 1999:120), la reproducción de las unidades domésti-
cas depende de su capacidad para gestionar y sostener relaciones socia-
les que le permitan tener acceso a ese sistema de intercambios (Espinoza,
1993 y 1999).
Las redes sociales y la organización comunitaria tienen la particula-
ridad de habilitar el acceso a una multiplicidad de recursos, caracterís-
tica que las diferencia de otras fuentes vinculadas al mercado o al esta-
do. El Cuadro 4 da cuenta de la participación de los hogares en redes
vinculadas fundamentalmente al ámbito privado de la familia.
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Cuadro 4
Hogares por indicadores de ayudas sociales recibidas según ingreso per cápita del hogar. Total país. En porcen-
tajes.
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Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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ingresos los que en mayor medida reciben ayudas para atender a diver-
sas necesidades de su vida cotidiana. Este dato es muy relevante a la
hora de pensar una política que permita a los hogares de menores in-
gresos acceder a servicios básicos urbanos en la medida que muestra que
la desigualdad no sólo se expresa en términos de recursos materiales
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sino también de los activos que los hogares pueden efectivamente movi-
lizar para hacer frente a sus necesidades de vivienda.
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Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
jerarquía.
- Le siguen en rango Rosario y Córdoba, incluidas en el nivel al-l-
cance metropolitano regional
regional, según los censos nacionales diez
veces menores que el GBA lo que demuestra una diferencia es-
tructural en el sistema urbano nacional en la categorización por
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En el cuadro siguiente se presentan las principales ciudades de cada una de las regiones clasificadas según el
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tipo de aglomerado de que se trata:
Alcance
Alcance Alcance m etropolitano
m etropolitano Alcance urbano
m etropolitano regionalI regionalII
nacional
Ciudad de Buenos
Luciano Andrenacci
GBA Aires
Gran BuenosAires
Gran Paraná
Gran Río Cuarto
Gran Córdoba Gran Santa Fe
Centro Santa Rosa – Toya
Gran Rosario Gran La Plata
Bahía Blanca
M ardelPlata y Batán
Gran San Salvadorde
Jujuy
NOA
Salta Catam arca
Tucum án -TafiViejo La Rioja
Santiago delEstero – La
Banda
Corrientes
Gran Posadas
N EA Concordia
Gran Resistencia
Form osa
Gran M endoza San Luis– Juana
Cuyo
Gran San Juan Koslay
Com odoro Rivadavia
N euquén – Plottier– Río gallegos
Patagónica
Cipolletti Ushuaia
Río Grande
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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Interesa destacar que este grupo de indicadores da cuenta de las posibilidades y/o
capacidades que tienen los hogares de acceder a los servicios; no necesariamente los que
muestran mejores niveles de acceso son los que residen en ciudades que presentan el
menor déficit en materia de infraestructura urbana, sino que son los que cuentan con
mayores ingresos. Esta situación, facilita el acceso a los servicios aún cuando éstos tengan
bajos niveles de cobertura De este modo las posibilidades que tienen los hogares de
acceder a los servicios urbanos guarda estrecha relación con el tipo de pobreza que
predomina en es dichas ciudades – pobreza estructural o pobreza por ingresos.
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Cuadro 5
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones de habitabilidad de la vivienda según tamaño de la
ciudad. Total del país. En porcentajes.
Tamaño
Condiciones de
Alcance Alcance Alcance
habitabilidad de la Alcance Total
metropolitano metropolitano metropolitano
vivienda urbano
nacional regional 1 regional II
En tipo de vivienda
5,9 5,2 3,9 3,5 4,9
deficiente
Casilla o rancho 5,2 3,6 3,2 3,0 4,1
Inquilinato o cuarto de
0,7 1,6 0,7 0,5 0,8
hotel o pensión
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Con eliminación insalubre
21,9 22,1 21,3 28,4 22,0
de excretas
Retrete con descarga de
agua que no descarga ni a
8,6 11,7 6,8 12,3 8,0
red pública ni a cámara
Luciano Andrenacci
séptica
Retrete sin descarga de
12,4 8,4 10,5 10,1 11,0
agua
Sin retrete 0,9 2,0 4,0 6,0 3,0
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Cuadro 6
Situación ocupacional de los hogares deficitarios según tipo de localidad. Principales aglomerados urbanos.
1997.
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la Argentina
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Cuadro 7
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones de habitabilidad de la vivienda según región. Total del
país. En porcentajes.
Región
Condiciones de Area
Pampean Patagoni Cuy NO
habitabilidad de la vivienda NEA Metropolita Total
a a o A
na
En tipo de vivienda
7.4 3.7 3.4 2.7 3.8 6.0 4.9
deficiente
Casilla o rancho 6.8 3.0 2.3 2,2 2,9 5,3 4,1
Inquilinato o cuarto de hotel
0.6 0.7 1.1 0,5 0,9 0,7 0,8
o pensión
Hacinados (+ de 2 personas
18.7 12.1 17.4 14.6 22.8 10.6 13.1
por cuarto)
Moderado (+ de 2 a 3) 10.5 7.3 10.0 8.3 13.6 6.0 7.6
Crítico (+ de 3) 8.2 4.8 7.4 6.3 9.2 4.6 5.5
Con eliminación insalubre
36.1 21.9 12.6 16.0 27.9 20.7 22.0
de excretas
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Retrete con descarga de
agua que no descarga ni a
5.2 10.9 2.4 7.8 3.9 7.4 8.0
red pública ni a cámara
séptica
Retrete sin descarga de agua 16.3 9.2 8.6 6.5 12.0 12.4 11.0
Sin retrete 14.6 1.8 1.6 1.7 12.0 0.9 3.0
Luciano Andrenacci
(2,7%).
- El hacinamiento afecta a aproximadamente un 20% de los hogares que
habitan en el NEA (18,7%) y en el NOA (22,8%).
- Las regiones del NEA (36.1%) y el NOA (27,9%) concentran también una
importante proporción de hogares que no cuentan con un adecuado siste-
ma de eliminación de excretas con relación a por ejemplo la Patagonia en
donde sólo el 12,6% de los hogares se ve afectado por esta situación.
- La proporción de hogares que no posee un adecuado sistema de desagüe de
aguas servidas asciende al 37,8% en el total del país; a pesar de la magnitud
del problema a escala nacional las diferencias regionales son importantes:
el 24.5% de los hogares que viven en la Patagonia padecen esta situación
contra el 56,5% de los que se localizan en el NEA.
- El origen insalubre del agua afecta al 9,1% de los hogares que habitan en el
NEA pero sólo al 0.4% de los hogares de la Patagonia.
- Las regiones del NEA y el NOA son las que concentran los hogares que
utilizan combustibles riesgosos para cocinar (92,2% y 57,0%, respectiva-
mente). Los hogares de la Patagonia son los menos afectados por esta
carencia (6,6%).
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Cuadro 8
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Hogares por indicadores seleccionados de infraestructura urbana, equipamientos comunitarios y medio ambien-
te según región. Total del país. En porcentajes.
Región
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Carencia de infraestructura en
la cuadra (redes)
Sin cloacas 60.7 40.2 19.6 29.2 34.9 40.6 39.7
Sin gas 99.1 32.2 2.5 19.4 44.8 15.8 28.3
Sin agua corriente 7.4 9.8 0.6 1.3 2.0 21.9 13.3
Sin alumbrado público 10.2 4.8 3.7 4.3 8.7 7.2 6.4
Sin electricidad 1.1 0.7 1.2 0.5 1.7 1.0 0.9
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Acceso inadecuado a
servicios básicos
Banco a 10 cuadras o más 64.7 45.2 65.4 59.4 64.7 42.9 48.6
Centro de salud barrial a 10
21.4 32.7 23.7 36.4 21.5 30.3 29.9
cuadras o más
Hospital público a más de 30
26.0 20.8 19.8 35.8 26.6 22.9 23.2
cuadras
Teléfono público a más de 5
36.7 13.2 15.6 8.3 27.9 9.9 14.3
cuadras
Farmacia a 10 cuadras o más 26.7 13.8 30.4 15.6 23.0 7.2 13.4
Transporte a 5 cuadras o más 10.8 11.0 7.0 4.2 14.4 2.0 6.9
Centro de salud a 10 cuadras
o más y hospital público a 21.1 35.0 33.9 40.2 23.6 36.5 34.0
más de 30
Comisaría a 30 cuadras o más 4.0 6.9 4.0 7.7 3.1 7.9 6.8
Recolección de basura cada
18.6 4.6 3.0 5.5 10.7 5.5 6.3
dos días o más
Escuela primaria pública a 10
7.3 7.3 4.3 8.2 11.0 4.6 6.4
cuadras o más
Escuela secundaria pública a
2.5 3.7 2.2 4.3 5.5 6.0 4.7
30 cuadras o más
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Teléfono público a 10
13.2 2.8 4.7 2.5 9.0 2.0 3.7
cuadras o más
Transporte a 10 cuadras o
3.3 5.6 3.2 10. 7.2 0.1 2.9
más
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Medioambiente urbano
En o cerca de área inundable 18.1 12.9 12.4 9.3 28.7 19.8 17.2
Cerca de un basural 22.6 14.0 17.2 16.5 35.4 19.9 19.0
Fuente:Elaboración propia en base a datosde la Encuesta de Condicionesde Vida,Base usuario 1997.
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Motivo del
déficit NEA Centro Patagonia Cuyo NOA GBA
urbano
Medio Medio Medio Medio Medio
urbano urbano urbano urbano urbano
deficitario deficitario deficitario deficitario deficitario
Acceso a Sin desagüe Acceso a Acceso a
Servicios
redes de pluvial redes de gas redes de
urbanos
desagüe entubado agua
cloacal corriente
Acceso a
redes de gas
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410
Acceso a Acceso a Acceso a Acceso a Acceso a
redes de servicios de servicios de redes de Servicios
alumbrado salud salud alumbrado de salud
público público Acceso a
Acceso a Acceso a servicios de
servicios servicios educación
Luciano Andrenacci
411
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Cuadro 9
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Indicadores de acceso y modalidad construcción de la vivienda según ingreso per cápita del hogar. Total país. En
porcentajes.
Región
N EA Centro Patagonia Cuyo NOA GBA Total
Luciano Andrenacci
H ogaresque no adquirieron la
vivienda alm ism o tiem po que el
terreno
Adquisición delterreno porplan
10,9 7,4 23,3 8,8 12,8 5,0 7,9
público
H ogarespropietariosde la vivienda
y elterreno o propietariosde la
vivienda solam ente
Autoconstrucción 32,5 28,0 30,4 24,1 34,6 34,4 31,4
De program a público de vivienda 18,8 6,0 23,1 23,7 14,5 0,6 7,0
H ogaresautocostructores
Construyeron la vivienda con ayuda
de vecinosy am igosque no viven 72,1 66,4 65,3 61,4 73,7 68,0 67,9
con usted
Construyeron la vivienda dentro de
2,4 3,2 3,3 8,4 2,2 0,9 2,2
un program a de autocostrucción
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Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci
regional
429
El nivel de actividad de la población está fuertemente determinado por la composición
demográfica, es decir por la estructura por sexo y edad. En este sentido, la tasa de actividad
de una población determinada será más alta en la medida en que la proporción de
personas en edades potencialmente activas (15 a 64 años) sea más elevada. También,
debido a que los niveles de actividad de los varones son más altos que los de las mujeres,
las poblaciones con mayores índices de masculinidad, tienden a niveles más altos de
actividad. La estructura de edad y la composición por sexo de la población están estrecha-
mente vinculadas debido a las diferencias en la esperanza de vida entre varones y mujeres
que se amplían a edades más adultas. Por lo tanto cuanto más envejecida es una población
mayor será la proporción de mujeres y, por ambos motivos, también será mayor la propor-
ción de inactivos (SIEMPRO, 2000).
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Cuadro 10
Tasas brutas y ajustadas* de actividad y empleo según región geográfica. Jefes de hogares multipersonales430.
Principales aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Región
Tasas NEA Centro Patagonia ** Cuyo NOA GBA Total
B A B A B A B A B A B A
Actividad 74,0 70,5 72,8 73,7 82,1 74,2 75,9 75,1 68,9 69,2 78,9 76,5 76,2
Empleo 68,9 66,2 65,0 66,3 75,7 68,7 72,2 71,4 62,2 62,6 70,2 68,7 68,6
Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.
(*) Lasa tasas de actividad y empleo han sido ajustadas según la estructura de edades del Gran Buenos Aires.
(**) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.
430
En la mayoría de los casos, el jefe de hogar es la persona que aporta el mayor ingreso a ese hogar. Por tal motivo, el grado de participación en
el mercado laboral y el tipo de empleo al que acceden los jefes, es altamente determinante de las condiciones materiales de vida de sus hogares
(SIEMPRO, 2000).
415
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci
431
Estas tasas no fueron ajustadas porque al estar calculadas sobre la Población Económi-
camente Activa (PEA) y no sobre la población total no presentarían diferencias significati-
vas respecto de las tasas brutas. Esto se debe a que la población activa tiene una estructura
de edades similar en todas las regiones (SIEMPRO, 2000).
416
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Cuadro 11
Tasas de desocupación y subocupación según región geográfica. Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Tasas Región
NEA Centro Patagonia * Cuyo NOA GBA Total
Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.
(*) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.
417
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci
alta del país (71,4%), pero la tasa de actividad se ubica por debajo del
promedio nacional (75,1% y 76,2% respectivamente). La reducida bre-
cha existente entre sus tasas de actividad y empleo permite que Cuyo
tenga la tasa de desocupación más baja del país (4,8%).
Por el contrario, el desempleo de los jefes del GBA se ubica en el
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escalón más alto (11,0%), debido a la amplia brecha de casi nueve pun-
tos porcentuales entre sus tasas de actividad y empleo (78,9% y 70,2%
respectivamente). En otras palabras, aunque el nivel de empleo de esta
región es alto, resulta insuficiente para absorber al conjunto de jefes de
hogar que quieren incorporarse al mercado laboral y muestra la necesi-
dad de crear nuevos puestos de trabajo. En cuanto a la subocupación,
ambas regiones presentan tasas relativamente altas (11,3% en Cuyo y
11,0% en GBA).
La región Centro y el NEA tienen niveles de actividad y empleo
inferiores a la media nacional. La tasa de actividad de la región Centro
es más alta que la del NEA (el 73,7% y el 70,5% respectivamente), pero
su tasa de empleo es prácticamente igual a la de esta última región (el
66,3% y el 66,2% respectivamente). Como consecuencia de esto, la des-
ocupación en la región Centro es sensiblemente más elevada que en el
NEA (el 10,8% y el 6,9% respectivamente). Aunque con diferencias
menos significativas, la subocupación en la región Centro también es
más alta que en el NEA (el 9,9% y el 8,9% respectivamente). En ambos
casos, la subocupación es menor que el promedio nacional (el 11,1%).
Por su parte, la región NOA presenta las tasas de actividad y empleo
más bajas del país (69,2% y 62,6% respectivamente) las que se ubican,
sobre todo la tasa de empleo, muy por debajo del promedio nacional.
La baja proporción de jefes ocupados determina que el NOA tenga una
tasa de desocupación elevada (9,7%), y si no fuera por la escasa partici-
pación de los jefes en el mercado laboral, la desocupación sería aún
más alta. La necesidad de incrementar el empleo también se evidencia
en el porcentaje de ocupados que trabaja menos de 35 horas y quiere
trabajar más, ya que la tasa de subocupación es la más elevada del país
(14,1%).
Esta situación regional es particularmente importante si se piensa
que la posibilidad de ser beneficiario o no de programas de mejora-
miento barrial, de regularización dominial o urbana está sujeta en gran
medida a la inserción de los jefes en el mercado de trabajo.
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Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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Cuadro 12
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Tasa de desocupación por sexo y edad según región geográfica. Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Región
NEA Pam peana Patagonia * Cuyo NO A GBA Total
Luciano Andrenacci
Sexo
Varón 5,4 9,2 7,0 4,6 8,3 9,9 8,9
M ujer 5,3 12,4 7,2 5,0 12,9 11,8 11,2
Total 5,4 9,8 7,0 4,7 9,2 10,3 9,4
Tramos de Edad
M enores de 24 años 9,2 10,9 13,9 1,0 8,6 8,5 9,0
De 25 a 44 años 5,2 8,6 6,3 4,6 8,2 8,1 7,7
45 y m ás años 5,1 11,0 7,3 5,1 10,5 12,4 11,1
Total 5,4 9,8 7,0 4,7 9,2 10,3 9,4
Nota : Incluye la totalidad de los aglom erados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.
(*) No incluye el aglom erado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el
nes del tipo de déficit urbano con el género de las jefaturas de los
hogares y que los distintos componentes del déficit urbano plantean
problemáticas regionales específicas, que matizan en gran medida el
perfil nacional elaborado en el primer apartado de este documento. En
este contexto, la reducción de las disparidades territoriales exige la mi-
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421
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Cuadro 13
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Máximo nivel educativo alcanzado por sexo según región geográfica Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Región
Máximo nivel educativo alcanzado NEA Centro Patagonia * Cuyo NOA GBA Total
Luciano Andrenacci
Hasta primario incompleto 18,7 14,2 15,5 15,9 16,9 13,6 14,4
Hasta secundario incompleto 45,7 47,2 49,3 47,5 46,9 50,9 49,3
Secundario Completo y mas 35,7 38,6 35,2 36,6 36,2 35,5 36,3
Total jefes 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Hasta primario incompleto 16,3 13,0 14,2 14,6 13,7 11,4 12,4
Hasta secundario incompleto 47,5 48,6 50,1 49,1 48,7 52,9 51,0
Secundario Completo y mas 36,2 38,5 35,7 36,3 37,6 35,8 36,5
Total jefes varones 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Hasta primario incompleto 26,7 18,4 20,4 21,1 25,6 22,5 21,9
Hasta secundario incompleto 39,4 42,6 46,2 41,1 41,8 43,3 42,7
Secundario Completo y mas 33,9 39,1 33,3 37,8 32,6 34,3 35,4
Total jefas mujeres 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.
(*) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.
423
Luciano Andrenacci
424
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Entre las nuevas políticas que inauguran la década de los ´90, sobre-
salen las de regularización dominial432 y, en menor medida, las de regu-
larización urbana (Clichevsky, 1999:10). Comienzan a implementarse,
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
432
Interesa destacar que si bien se registran algunos escasos ejemplos de regularización
dominial en los años setenta y existieron experiencias durante los años ochenta, estas
políticas se institucionalizan con mayor fuerza durante la década del noventa (Clichevsky,
1999:10).
425
Luciano Andrenacci
426
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Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
427
y/o transferencia a ocupantesde hecho.
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
m ensuales alBco.Pcia.Bs.As.
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428
Program a de M ejoram iento Desarrollary m ejorarlascondicionesdelhábitat,
Alcance N acionala travésde la H ogarescon N BIy gruposvulnerablesen
H abitacionalde vivienda,infraestructura socialbásica y acceso a
Subsecretaría de la Vivienda. situación de em ergencia.
Infraestructura SocialBásica la tierra en áreasruralesy urbanas.
Im pulsareldesarrollo de poblacionesvulnerables
Program a de M ejoram iento Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
colaborando con prom oción de proyectospara el
de lascondicionesdel Vivienda.Articulación de actores: Indígenas,poblacionesruralespobresen
m ejoram iento de la capacidad de gestión
H ábitatde losGrupos O N Gs,m unicipios,organizacionesde áreasendém icas,etc.
com unitaria,condicionesam bientalesy de
Vulnerables base.
vivienda.
Apoyary realizarobrasde infraestructura y
Luciano Andrenacci
Políticasde M icrocréditos
Financiarla vivienda sociala través de O N Gsy cooperativasde vivienda,
Program as prom ovidos por
m ecanism osde m ercado (fondosde m icrocrédito organism os provinciales y gobiernos
organism os provinciales
y m icrofinanciam iento,entre otros). locales.
429
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci
Actuaciones urbanas
El modelo tradicional de la política habitacional en la Argentina es
el resultado de la aplicación de una política orientada a la construcción
de vivienda nueva (principal destino de los recursos FO NA VI) a la que
se le suma una serie de experiencias puntuales destinadas al mejora-
miento del parque habitacional existente. En términos generales, es
posible afirmar que estas políticas han privilegiado la extensión de la
ciudad –dada la estabilidad del recurso FO NA VI– frente a la valora-
ción de la ciudad construida. Las actuaciones urbanas pueden agrupar-
se en dos tipos:
430
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
hábitat. Estas políticas son diseñadas como las políticas sociales orienta-
das al hábitat y tienden a incluirse en el marco de políticas destinadas a
la mitigación de la pobreza y se dirigen a la población con NBI.
Las mencionadas actuaciones urbanas se completan con la construc-
ción de edificios en altura ubicados en zonas centrales de las ciudades
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Desde la implementación
El mapeo de experiencias argentinas muestra los resultados de la
Operatoria FONAVI más un conjunto de programas que intentan aten-
der a los hogares donde no llega el FONAVI (y así se autodefinen433),
programas que no se articulan con la operatoria sino que generan su
propia estructura de implementación, tal como se ha desarrollado en el
cuadro síntesis. Estos programas se desarrollan tanto en el Ministerio de
Infraestructura como en el de Desarrollo Social y Medio Ambiente, dife-
renciando funcionalmente aquellos programas destinados a la construc-
ción de conjuntos de viviendas nuevas realizadas a través de empresas
constructoras, de aquellas acciones de mejoramiento destinadas a los
sectores de más bajos ingresos. Esta división se reproduce en parte, en
la administración de los municipios a través de la división de los pro-
gramas urbanos que llevan adelante, según sus características, la Secre-
taría de Obras Públicas y la de Acción Social.
Vale mencionar el rol de los municipios en las operatorias descen-
tralizadas del FONAVI, en las cuales los gobiernos locales aportan el
terreno y ejecutan las obras llevando adelante la construcción de un
tercio de la producción total de viviendas y con la particularidad de
estar orientadas a los hogares con salarios más bajos, alcanzando los
costos promedios más bajos entre las ofertas de la operatoria FONAVI.
Esta experiencia descentralizadora con algunos resultados ejemplares
aún no se ha completado.
433
Sin embargo, en su origen el FONAVI se diseñó para brindar viviendas a los sectores de
más bajos recursos de la población; aunque en la práctica estos fondos nunca alcanzaron
esa demanda y debieron surgir otros programas para atender a esta población.
431
Luciano Andrenacci
Desde el financiamiento
Tal como se desarrolla en el apartado siguiente, el recurso FO NA VI
que concentra el 95% de los recursos públicos destinados al hábitat, se
ha constituido en una operatoria que combina en la oferta habitacional
tanto el subsidio a la oferta como a la demanda. La utilización del recur-
so ha servido para subsidiar la oferta de viviendas lo que ha conducido
a precios inferiores a sus costos de construcción, y para subsidiar los
créditos al comparar las tasas nominales de interés de los créditos para
vivienda con las del mercado. Los beneficiarios han aportado al
financiamiento de sus viviendas, a través del pago de los créditos.
El resto de los programas se financian, predominantemente a través
de las entidades multilaterales de crédito (BM, BID) y en menor propor-
ción del presupuesto nacional.
432
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Cuadro 14
Composición de la inversión realizada en programas urbanos. 1990-1999. En porcentajes.
433
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci
434
Según constan en el Informe Nacional Estambul + 5 (2001) se preveían para PROMEBA
una inversión para los años 2000 a 2002 de U$S 139.301.228.-. Sin embargo, se han
ejecutado desde el año 2000 acciones por 30 millones de pesos aproximadamente (véase
SIEMPRO 2001:25).
435
Cabe señalar en relación con este punto que el FONAVI fue considerado hasta el año
2000 entre los programas sociales focalizados. El hecho de que actualmente se haya
dispuesto la libre disponibilidad de estos fondos por parte de las provincias (Ley 25.570/
01) motivó su eliminación del conjunto de partidas bajo análisis. Esto explica la disminu-
ción de los montos asignados a la función “Vivienda y Urbanismo” para el año 2002.
Excluida esta partida, la reducción de los recursos de esta función en el 2002 en relación
con el año anterior es del 5%.
434
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Cua dro 15
Cuadro
Composición del Gasto Público Nacional en Vivienda y Urbanismo. En porcentajes.
435
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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436
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Cuadro 16
Evolución del Gasto Focalizado de la APN por función: años 1997-2001 (base 100 = 1997).
437
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci
del Gasto Público, interesa destacar que los recursos dispuestos para la
gestión de programas focalizados se han destinado mayoritariamente a
obras de saneamiento y alcantarillado, mientras que para obras de vi-
vienda y urbanismo ejecutó una proporción menor y con mayores nive-
les de fluctuación en los diferentes años.
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438
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Cuadro 17
Distribución regional de los montos gastados por los programas sociales focalizados del MDSyMA durante el año
2000 (en porcentajes).
439
Fuente: Siempro, 2001 op. Cit.
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci
La rregulación
egulación de los ser vicios urbanos: entr
servicios entree la universalidad
y la privatización
440
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
436
Sobre la autonomía en el diseño institucional de los entes reguladores ver Urbitzondo,
S. y otros (1998).
441
Luciano Andrenacci
442
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Cuadro 18
Gasto del hogar en servicios públicos, Buenos Aires (porcentaje total de gastos)
1º quintil 2º quintil
1986 1996 1986 1996
Electricidad 2.1 3.7 1.8 3.0
Servicios sanitarios, gas y otros 2.4 3.7 2.2 2.9
Transporte público 3.7 8.0 3.8 7.5
Teléfono y correo 0.9 2.0 0.7 2.5
Total 9.1 17.4 8.5 15.9
443
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Luciano Andrenacci
444
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
el corte del servicio no suele ser una solución, la empresa Aguas Argen-
tinas S. A. ha incorporado una tarifa social destinada a barrios
carenciados, exclusivamente para clientes residenciales. En este marco,
se ha elaborado un “Programa de Tarifa Social” (PTS) que consiste en
establecer un sistema de asistencia económica a los usuarios de bajos
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445
Luciano Andrenacci
446
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
437
La propuesta se inscribe en el planteo general de Borja, J. presentado en diversos textos
y eventos. En particular ver: Borja (1997) Ciudadanía y espacio público. Debat Barcelona:
Ciutat Real Ciutat Ideal.
447
Luciano Andrenacci
ción urbana
Frente a los conjuntos habitacionales, resultado típico de la Operatoria
FONAVI, que se degradan rápidamente por su mala calidad constructi-
va, por la falta de una gestión coordinada del mantenimiento, por la
falta de atención en las condiciones de inserción urbana y por la pobre-
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448
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
Desde el financiamiento
Este tipo de intervenciones puede ser financiado mediante la cons-
titución de un Fondo de Desarrollo Urbano a cargo de empresas de
urbanización locales con una articulación de recursos públicos y priva-
dos orientados a este tipo de acciones.
Políticas de regulación urbana mediante los siguientes componentes:
La creación instrumentos de captación de plusvalías y la creación
de suelo para viviendas de interés social.
La creación de condiciones para que el Estado sea capaz de recupe-
rar para sí una parte de la plusvalía a favor de quienes más necesitan, es
uno de los instrumentos indispensables para generar suelo urbano. Esta
estrategia se orienta a promover reservas de suelo para viviendas sociales
articulando esta acción con una serie de medidas dirigidas a compartir
la plusvalía en el precio de terrenos destinados a esas viviendas. De lo
contrario, las alzas de precio del suelo obstaculizan el acceso de familias
y personas de menores ingresos a viviendas de interés social. Entre los
instrumentos de gestión del suelo urbano es posible pensar en propues-
tas de regulación a través de la zonificación, de instrumentos financie-
ros (tributación predial), creación de banco de tierras, etc.
La experiencia latinoamericana señala la falta de disponibilidad de
suelo urbano como el insumo crítico en el momento de implementar
449
Luciano Andrenacci
Regulación sobr
sobree las empresas constr
empresas uctoras
constructoras
Realizar acuerdos que garanticen una oferta habitacional adecuada a
la demanda incluyendo las posibilidades de industrialización en los
sistemas constructivos, en particular en la estructura de la vivienda y en
los acabados interiores que representan alrededor de 1/3 del costo total
de la vivienda.
Tarifa social
Establecer un marco que oriente la negociación entre las provincias
y las empresas concesionarias con la finalidad de instrumentar una tari-
fa diferenciada para la población en situación de imposibilidad de pago
de las tarifas.
La puesta en valor de las cooperativas de servicios que han sido
tradicionalmente una opción eficiente. Existe una considerable expe-
riencia en materias de cooperativas, sobre todo para pequeñas redes de
electricidad o abastecimiento de agua y desagüe cloacal.
De este modo, este trabajo constituye un intento por comprender las
condiciones diferenciales de reproducción de la ciudad y en la ciudad e
identificar los procesos determinantes de la fragmentación socio-terri-
torial. Hemos querido también definir posibles estrategias de cambio
que orienten la integración social y urbana; a tal fin hemos avanzado en
la identificación de los componentes que entendemos debe contemplar
una política de ciudad que dé respuesta a las múltiples situaciones de
privación material que expresa la pobreza urbana.
450
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
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Luciano Andrenacci
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Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
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