TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

Magistrado Ponente: LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA

lbagué, ( ) mayo del dos mil diecinueve (2019)

EXPEDIENTE: 73001-23-33-000-2019-00148-00
ACCIÓN: OBJECIÓN A PROYECTO
DEMANDANTE: MUNICIPIO DE RONCESVALLES
DEMANDADO: CONCEJO MUNICIPAL DE RONCESVALLES.
OBJETADO: ACUERDO No. 007 DE 2019 EXPEDIDO POR EL
CONCEJO MUNICIPAL DE RONCESVALLES.

ASUNTO

Procede la Sala a dictar en derecho la SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA en el

proceso de objeción del Acuerdo No. 07 del 27 de febrero de 2019 "POR MEDIO
DEL CUAL SE ESTABLECEN UNAS PROHIBICIONES EN DEFENSA DEL
PATRIMONIO ECOLÓGICO Y CULTURAL DEL MUNICIPIO DE
RONCESVALLES Y SE ADOPTAN OTRAS DETERMINACIONES", emitido por el
Concejo Municipal de Roncesvalles (Tolima).

1. ANTECEDENTES

1. HECHOS.

1.1 El 28 de febrero de 2019, el Concejo Municipal de Roncesvalles — Tolima,

remitió para su sanción al Alcalde Municipal el proyecto de Acuerdo Municipal No. 7
del 2019 "POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECEN UNAS PROHIBICIONES EN
DEFENSA DEL PATRIMONIO ECOLÓGICO Y CULTURAL DEL MUNICIPIO DE
RONCESVALLES • Y SE ADOPTAN OTRAS DETERMINACIONES", tal como se
hace constar al folio 121 del expediente.

1.2 El Alcalde del Municipio de Roncesvalles, presentó el 5 de marzo de 2019 ante

el Concejo de ese ente territorial, objeciones de constitucionalidad y legalidad al
acuerdo antes aludido, mediante escrito visible del folio 110 al 120 del
diligenciamiento.

1.3 El 9 de marzo de 2019, se convocó a sesiones extraordinaria con la finalidad

de estudiar las objeciones al proyecto de acuerdo y el ajuste y revisión del esquema
de ordenamiento territorial, tal como se aprecia del folio 108 del proceso.

1.4 El 14 de marzo de 2019, se realizó informe de la comisión accidental hacia los

miembros del Honorable Concejo Municipal, el cual se observa a folios 80 al 107 del
expediente.

1.5 El 15 de marzo de 2019, el Concejo Municipal de Roncesvalles (Tolima), dio

respuesta a las objeciones del Alcalde Municipal, señalando que no acoge las
mismas, y para respaldar su decisión presenta un informe detallado de la comisión
accidental, el cual fue sometido a votación en la plenaria, obteniendo como resultado
6 concejales que no se acogen a las objeciones y 3 que si se acogen, tal como se
constata a folios 19 al 20.
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2. FUNDAMENTOS DE LAS OBJECIONES.

Considera que el acuerdo es inconstitucional e ilegal, comoquiera que establece en

forma absoluta en los artículos 2 y 3, la prohibición de actividades de exploración,
explotación y extracción de minerales e hidrocarburos en el territorio del municipio, 6
justificándola "en la predominancia del uso del suelo para conservación, producción
agropecuaria y demás actividades qué garanticen el agua, la seguridad alimentaria y
la vida digna de los habitantes del Municipio", decisión que afirma, modifica o incide
significativamente en el cambio del uso del suelo del território, omitiendo el
mecanismo dispuesto para ello, en el la ley orgánica de ordenamiento territorial EOT.

Afirma que se configura la falta de competencia del Concejo Municipal, ya que los
usos del suelo constituyen un asunto que es de iniciativa exclusiva del Ejecutivo
Municipal, la cual se encuentra conferida en el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011
(Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), que en su literal b) prevé que es
competencia del municipio reglamentar de manera específica el usos de los suelos
en las áreas urbanas de expansión y rurales de acuerdo con las leyes.

Destaca que la competencia de los Concejos Municipales para reglamentar el uso

del suelo, debe ejecutarse a través de POT y EOT's, bajo los Decretos 2201 de
2003 y 1077 de 2015, resaltando que dicho planes básicos o esquemas de
ordenamiento territorial no son oponibles a proyectos, obras o actividades
consideradas como de utilidad e interés general, como es el caso, de las actividades
de exploración y explotación de hidrocarburos, según el artículo 14 del Decreto 1053
de 1953.

Señala que el Concejo Municipal desconoció los lineamientos establecidos por la

Corte Constitucional de acuerdo a la Ley 388 de 1997, que exige previo a promover
una iniciativa como la contenida en el proyecto, un estudio técnico, el cual tiene que
ser socializado, con la comunidad, para luego, a iniciativa del Alcalde Municipal, ser
adoptado por él cuerpo colegiado, lo que conllevaría a una revisión del POT o su
equivalente municipal y no expedirse simplemente un acuerdo que no cumplió con
las etapas definidas en la Ley 388 de 1997. Sumado a ello, afirma que también se
desconocido el precedente judicial establecido en la sentencia SU-095 del 11 de
octubre de 2018.

Indica que la sentencia de unificación dejó claro que no se pueden realizar consultas
populares, ni mucho menos acuerdos municipales relacionados con uso de suelos,
porque claramente definió que las competencias para reglamentar el uso del
subsuelo son exclusivas del Estado, en cabeza del Gobierno Nacional, y por lo tanto,
las regiones y los municipios no pueden establecer ningún tipo de limitación sobre
esos usos, ni por medio de mecanismos como la consulta popular, ni mucho menos
por acuerdo promovidos desde los concejos, y que los mismos pueden derivar en
sanciones disciplinarias para los servidores que hayan intervenido, por lo tanto, la
Corte sentó jurisprudencia y estableció que el interés general de la Nación prima
sobre el particular de un municipio, pues la generación de energía y la explotación
minera y de hidrocarburos están visto dentro del ordenamiento jurídico como un
beneficio general, a diferencia de las decisiones que se toman vía acuerdos
municipales, que son carácter particular o territorial.

Advierte que el artículo 41 de la Ley 136 de 1994 en sus numerales 3° y 8°, prohíbe
a los concejos municipales intervenir en asuntos que no sean de su competencia a
través de acuerdos o resoluciones, en caso de ser transgredidas estas normas
pueden surgir procesos disciplinarios.
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De otra parte, expone que el acuerdo objetado modificaría ostensiblemente el

Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio, el cual ya fue contratado y
puesto a disposición del Concejo Municipal para su aprobación, pero en cambio, en
forma negligente no fue objeto de estudio y se aplazó para las sesiones de mayo de
2019, lo que generaría que todo el territorio del Municipio de Roncesvalles, se
constituirá en suelo de protección, lo cual solo es posible dando cumplimiento a los
consagrado en los artículo 24 y 28, entre otros, de la Ley 388 de 1994. Bajo esos
parámetros, plantea que el concejo actuó sin adelantar los procedimientos y
lineamientos que ha establecido la Ley para tomar decisiones sobre el uso de suelo.

3. TRÁMITE E INTERVENCIONES.

La solicitud de estudio de las objeciones se admitió mediante proveído del 1 de abril

de 2019 (fl. 125), ordenándose la notificación al Concejo del Municipio de
Roncesvalles y al Procurador Delegado ante esta Corporación; posteriormente se fijó
en lista (fl. 128 vto), por el término de 10 días, para que las partes se pronunciaran
sobre el particular, plazo en el cual únicamente conceptuó el Ministerio Público.

3.1. Concepto del Ministerio Público:

El Procurador 27 Judicial II en lo Administrativo de lbagué (fi. 129 al 138), allegó su

concepto de fondo, en el cual solicitó, que se declaren fundadas las objeciones
presentadas por el Alcalde Municipal de Roncesvalles frente a los artículos primero,
segundo y tercero del proyecto de Acuerdo No. 7 del 27 de febrero de 2019, por
considerar que este no se ajusta a la legalidad y constitucionalidad.

Aclara inicialmente que al revisar las objeciones y el cuerpo normativo del acuerdo
municipal, concluye que la objeción al proyecto es parcial, toda vez que la primera
causal de incompetencia afecta los artículos primero, segundo y tercero, mientras
que con la segunda solamente se afectatlos artículos segundo y tercero del acuerdo
y no respecto a la totalidad del mismo.

De esa medida, afirma que la primera objeción tiene relación con la falta de
competencia por carencia de iniciativa edilicia para expedir el acuerdo, comoquiera
que el proyecto está regulando aspectos relacionados con el uso del suelo en el
Municipio de Roncesvalles, lo cual debe ser materia del Esquema de Ordenamiento
Territorial y no de un acuerdo que parcialmente se refiera al uso del suelo, así
mismo, el acuerdo de Esquema de Ordenamiento Territorial debe tener origen en
una iniciativa privativa de la Administración Municipal y no iniciativa edilicia.

En ese sentido, resalta que según el artículo 311, 312, 313 de la Constitución
Política, la Ley 136 de 1994 en su artículo 3 numeral 9, el artículo 9 de la Ley 1551
de 2012, y el numeral 4 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, la función municipal
del ordenamiento territorial, la ejerce los municipios a través de los planes, planes
básicos, o esquemas de ordenamiento territorial, 'cuque sin duda comprenden un
conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, sin embargo, si
bien el Concejo Municipal tiene la función de aprobarlos, de acuerdo a lo normado
en los artículo 5 al 28 de la Ley 388 de 1997, la iniciativa de su elaboración es

Planeación o quien haga sus veces. Así y

competencia de la administración municipal a través de las Secretarías de
smo, afirma que antes de ingresar al
Concejo Municipal, los proyectos deben ha r surtido un trámite de estructuración,
concertación, participación democrática de la comunidad, las corporaciones
ambientales, consejos territoriales.
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Entonces, concluye que no puede el Concejo Municipal presentar proyectos de

acuerdo mediante los cuales reglamente total o parcialmente asuntos o materia que
son propias del Esquema de Ordenamiento Territorial, debido a ello, asegura que los
artículo primero, segundo y tercero del proyecto objetado, contienen una clara
reglamentación de estos aspectos, por lo que al ser iniciativa de origen edilicio, lo
hace contrario a las normas en los cuales debía fundarse y con mayor razón, cuando
en la estructuración del proyecto se desatendió el principio de concertación.

De otra parte, al analizar la segunda causal de objeción, señala que la misma es por
competencia parcial del Concejo Municipal para prohibir la actividad minera, por ser
el Estado representado por el Gobierno Nacional, el propietario del subsuelo y de los
recursos no renovables, lo que significa que el Gobierno Nacional, es quien
privativamente debe regular lo concerniente a la explotación o no de dicho recursos
y no los Municipios a través de sus concejos.

Explica que a través de la sentencia SU-095 de 2018, se determinó que si bien el

Estado en cabeza del Gobierno Nacional, es el propietario del subsuelo, en ningún
momento se puede tener por establecido que de manera exclusiva y soberana
puede tomar decisiones respecto de la exploración y explotación de los recursos del
subsuelo, pues debe propender por la aplicación de los principios de concurrencia y
coordinación, pero que si bien puede el municipio en virtud de los normado en el
artículo 65 de la Constitución Política, dictar normas que afecten la disposición del
territorio a actividades mineras extractivas, esto no puede desbordar en un poder
absoluto de veto a dichas actividades.

Debido a esto concluye que el artículo segundo y tercero del acuerdo, traen consigo
un ejercicio de poder de veto absoluto de estas actividades mineras, con la cual
devienen en inconstitucional e ilegal, indicando entonces que también prospera esta
objeción.

De acuerdo a ello, afirma que deben declararse fundadas las objeciones respecto de
los artículos primero, segundo, y terceros, los cuales deberán ser retirados del
cuerpo normativo del proyecto y el señor alcalde debe proceder a sancionar el resto
del articulado a partir del artículo 4 del proyecto de acuerdo.

II. CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

Le asiste competencia a esta Corporación para resolver en única instancia las

objeciones planteadas por el Alcalde del Municipio de Roncesvalles (Tolima) al
Proyecto de Acuerdo No. 7 de 2019, de conformidad con el numeral 6 del artículo
151 del C.P.C.A1, en concordancia con el artículo 80 de la Ley 136 de 1994.

PROBLEMA JURÍDICO

Se contrae a determinar si se encuentran fundadas las objeciones por

inconstitucionalidad y por ilegalidad formuladas por el Alcalde Municipal de
Roncesvalles (Tolima) en contra del Acuerdo No. 7 de 2019 "POR MEDIO DEL
CUAL SE ESTABLECEN UNAS PROHIBICIONES EN DEFENSA DEL
PATRIMONIO ECOLÓGICO Y CULTURAL DEL MUNICIPIO DE
RONCESVALLES Y SE ADOPTAN OTRAS DETERMINACIONES" que consisten
en i) la falta de competencia para regular o reglamentar lo concerniente a la

I 6. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al
ordenamiento jurídico superior.
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explotación del subsuelo y de los recursos no renovables; ii) la falta de

competencia para regular el uso de suelo el cual debe hacerse a través de los
Planes de Ordenamiento Territoriales o Planes de Ordenamiento Territorial y por
iniciativa del ejecutivo municipal; iii) desconocimiento del precedente judicial de la
sentencia SU-095 de 2018.

FACULTAD DE LOS ALCALDES DE OBJETAR LOS PROYECTOS DE

ACUERDO.

Dentro de las atribuciones que confiere la Constitución Política a los Alcaldes, se

encuentra la de sancionar y promulgar los Acuerdos que hubiere aprobado el
Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento
jurídico, prevista en el numeral 6 del artículo 315.

Las objeciones a los Acuerdos Municipales que promueva el mandatario

municipal, pueden presentarse por motivos de inconveniencia o por ser contrarios
a la Constitución, a la ley o a las ordenanzas (derecho), y se ha caracterizado por
la Corte Constitucional2 como el trámite "propio de un proceso público, breve y
sumario, en el cual se realiza por el competente tribunal de lo contencioso
administrativo un control de constitucionalidad y de legalidad sobre un acto
administrativo proferido por un concejo municipal, en la forma de acuerdo. Es
realmente un juicio que se hace directamente a éste con el fin de determinar su
conformidad con la Constitución:.

El procedimiento de la expedición de los Acuerdos Municipales se encuentra

reglado en la Ley 136 de 1994, dentro de la cual se halla el trámite de las
objeciones en los artículos 78 al 83, de donde se infiere que en principio el Alcalde
Municipal dispone de 5 días para devolver las objeciones al Concejo Municipal de
un proyecto menor a 20 artículos, 10 días con artículos entre 20 y 50, y se
exceden los 50 artículos tendrá 20 días para devolverlas.

El Concejo Municipal las deberá estudiar, y en caso de tratarse de puntos de

derecho y éstas no fueren acogidas por el cuerpo colegiado, el alcalde deberá
remitirlo junto con su exposición de motivos dentro de los 10 días siguientes al
Tribunal Administrativos que tenga jurisdicción en el Municipio.

Por su parte, el Decreto 111 de 1996, 3 contiene un trámite especial cuando se

trate objeciones efectuadas por el Alcalde al proyecto de acuerdo sobre
presupuesto, que es diferente y preferente al que contiene la Ley 136 de 1994,
precisando en su artículo 109 que las objeciones presentadas por el Ejecutivo al
proyecto de presupuesto aprobado por el respectivo Concejo Municipal, deben ser
enviadas al Tribunal Administrativo dentro de los cinco (05) días siguientes al
recibo para sanción, sin imponer ningún trámite previo.

TRÁMITE O PROCEDIMIENTO DE LA OBJECIÓN.

En aplicación a los criterios normativos expuestos, el presente caso no está

relacionado con asuntos de presupuestos y las objeciones convergen únicamente
en puntos de derechos al alegar la inconstitucionalidad e ilegalidad del proyecto de
acuerdo, por lo que se deberá aplicarse el régimen contenido en la Ley 136 de
1997, sobre el procedimiento de las objeciones.

2Sentencia T-201/00
3"Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico
del Presupuesto"
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En ese orden de ideas, se procederá a analizarge el cumplimiento por parte del

objetante del trámite previsto en la Ley 136 de 1994, de conformidad con las
pruebas apodadas con la solicitud y los documentos posteriormente allegados.

Inicialmente, observamos que el 28 dé febrero de 2019, el Presidente del Concejo

Municipal a través de oficio CMRT-No 016 del 2019 (fl. 121), radicó ante el Alcalde
Municipal de Roncesvalles el Acuerdo Municipal No 07 adoptado en la sesión
celebrada el día 27 de febrero de 2018, con el fin de que se surtiera su respectivo
estudio, sanción y promulgación.

Dentro del término legal de los 5 días determinados en el artículo 78 de la Ley 136
de 1994, por contener el proyecto menos de veinte artículos, el Alcalde Municipal
radicó escrito MRT-093 del 5 de marzo de 2019, con objeción de
constitucionalidad y legalidad del proyecto de acuerdo ante el Concejo Municipal
(fl. 110 al 120). Posteriormente, se observa que el alcalde a través de oficio No
MRT-101 el 9 de marzo de 2019 (fl. 108), convocó a sesiones extraordinarios
precisamente para la revisión de las objeciones.

Mediante oficio CMRT — No 020 del 2019 del 15 de marzo de 2019, el presidente
del Concejo Municipal informa al alcalde que para el estudio del documento de
objeción, se creó una comisión accidental que analizó los argumentos expuestos
por el burgomaestre, concluyendo no acogerse a las objeciones a través de un
informe detallado, el cual fue objeto de votación y como resultado 6 concejales no
se acogieron y 3 concejales aceptaron las objeciones presentadas, por lo que por
votación mayoritaria se le informó que el proyecto continuaba en firme.

En el asunto, si bien no es preciso la fecha en que se realizó la sesión

extraordinaria que resultó desfavorable a las inconformidades del Alcalde, solo
hasta el 15 de marzo se le informa esta situación al Ejecutivo, como consta en el
oficio de esa misma fecha, por lo que para efectos de contabilizar el inicio del
término de los diez (10) días con los que se cuentan para remitir la exposición de
motivos al Tribunal Administrativo, debe tenerse en cuenta el 15 de marzo de
2019, que corresponde al día en el que se enteró el Alcalde del sentido
desfavorable de sus objeciones.

Así, en atención a que el término de los diez (10) días finalizaba el 1 de abril de
2019, y la demanda se presentó el 27 de marzo del año en curso como consta en
el acta de reparto obrante a folio 1, la misma fue radica en términos,
encontrándose habilita la Sala para resolver las objeciones de fondo.

5. ASPECTOS GENERALES PREVIOS.

5.1. SOBRE EL MEDIO AMBIENTE.

El derecho ambiental nace como una declaración de principios y debe

mantenerse de esa manera, pues, dados los avances científicos, técnicos y
tecnológicos para atender a una sociedad cada vez más grande, compleja, global
y consumidora, no resultaría eficaz si estuviera integrado principalmente por
reglas. Sería un derecho pétreo para regular un tema de extraordinario
dinamismo.

En efecto, se ha aceptado que cualquier sistema jurídico moderno está integrado

por reglas y principios. Las primeras tienen condiciones específicas de aplicación
que impiden que coexistan con otras que les sean contrarias: se aplican todo o
nada, y la colisión que llegare a presentarse entre dos de ellas, se resuelve
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retirando una del ordenamiento jurídico conforme a las pautas del artículo 5° de la
Ley 57 de 1887 o construyendo con las dos una, donde hay un enunciado general
y su respectiva excepción. Mientras que los últimos al carecer de esos supuestos,
no pueden entrar en conflicto entre sí a nivel normativo y por ello tal choque solo
acaece en los casos concretos y se disuelve, entre otros, mediante los test de
razonabilidad e igualdad y la ponderación concreta4.

"Las reglas son normas concretas, determinadas ya pensando en su

aplicación específica, como, por ejemplo, los preceptos relativos a forma en la
redacción de los testamentos, mientras que los principios representan
directivas jurídicas (como la dignidad humana, el trato igual, etc.) de tipo
general, que 'siempre necesitan de interpretación. Tanto las reglas (normas),
como esos postulados generales (principios), son mandatos (o prohibiciones,
o permisiones), cuya validez deóntica expresa el carácter de una obligación
(...) Las reglas y principios sirven por igual como argumentos en la
fundamentación de decisiones, sin embargo les compete un papel distinto
desde una perspectiva de lógica de la argumentación. Pues las reglas ofrecen
siempre un componente condicional que especifica las condiciones de
aplicación, las cuales condiciones representan rasgos típicos de situaciones,
mientras que los principios, o bien se presentan con una pretensión de validez
inespecífica, o, en lo que respecta a su ámbito de aplicación, sólo vienen
restringidos por condiciones muy generales, y en todo caso necesitadas de
interpretación. Ello explica la diferencia característica, que Dworkin subraya,
en el comportamiento de reglas y principios en caso de colisión. Un conflicto
entre reglas sólo puede resolverse, o bien introduciendo una cláusula de
excepción, o bien declarando no válida una de las reglas en conflicto."5

Además, si del ordenamiento jurídico se retirara uno de los principios en conflicto,

por esa vía se despoblaría aquel de estos con claro desconocimiento del pacto
constitucional, el cual, como se indicó, justamente le sale al paso a ese tipo
cambios sustrayendo los mínimos mencionados a cualquier tipo de crítica o
modificación por vías diferentes a las que expresamente consagra. Tampoco es
posible convertir un principio en regla y otro en excepción porque carecen de
condiciones de aplicación y no habría elementos para precisar una y otra y, en
todo caso, cumplen las importantes funciones de creación, interpretación e
integración normativas que dan coherencia y complétud al sistema jurídicos, lo
cual es ajeno a las reglas.

Sin embargo, las normas jurídicas (reglas y principios) están jerarquizadas en el

sistema jurídico y de ello se deriva el concepto de validez', el cual, de otro lado, es
entendido como el ajuste que debe tener una norma a otra de mayor jerarquía o,
lo que es lo mismo, que las normas superiores dan validez a las inferiores y estas
no pueden desconocer a aquellas. Tal aspecto aparece regulado, entre otros, en
los artículos 4° y 209 y siguientes y 288 de la Carta que, en su orden, prevén la
supremacía de esta sobre las demás normas y de las leyes sobre los actos
administrativos. Ellos también desarrollado en la Ley 489 de 1991. El Consejo de
Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. CP. Juan Ángel

4 Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. Interpretación Constitucional. Bogotá. 2006. Pág. 67.
5 Habermas, Jünger. 'bid. Pag. 278.
6 "El hecho de que la ley consagre formas.juridicas de regulación de la conducta, originadas en fuentes distintas de la propia
legislación, plantea el clásico problema, axial dentro de la teoría del derecho: ¿hay lagunas en el ordenamiento? Como no
es la sentencia un espacio adecuado para la práctica de ejercicios escolares, deja de lado la Corte el examen de un
sinnúmero de doctrinas que al respecto se han elaborado, y responde desde la perspectiva que juzga correcta y pertinente
para el caso que se analiza: en el derecho no hay lagunas, porque hay jueces" (C-083-1995).
"Para describir la relación que se establece así entre dos normas, una de las cuales es el fundamento de la validez de la
otra, puede recurrirse a imágenes especiales y hablar de norma superior o de norma inferior; de subordinación de la
segunda a la primera. Un orden jurídico no es un sistema de normas yuxtapuestas y coordinadas. Hay una estructura
Jerárquica y sus normas se distribuyen en diversos estados superpuestos" (Kelsen, Hans. Teoría Pura del Derecho. Grupo
Editorial Éxodo. México, 206. Pág. 117).
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Palacio Hincapié. En auto del 11 de diciembre 2007. Radicación Número: 11001-

03-24-000-2006-00205-00(16546). Actor: Humberto Aníbal Restrepo Vélez.
Demandado: La Nación — Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de
Comercio, Industria y Turismo, preció la jerarquía siguiente:

"CONSTITUCIÓN POLÍTICA

LEY
(Entendidas las leyes del Congreso y decretos del presidente dictados en
función legislativa; ej.: Decretos Legislativos, Decretos-Leyes y Especiales)

Decretos, resoluciones ejecutivas y demás actos del Presidente de la

República dictados con base en la ley.
(Aquí se encuentran los decretos ejecutivos, reglamentarios, etc.)

Actos de otras autoridades nacionales, distintas al Presidente de la República,

según su jerarquía".

5.2. SOBRE EL DERECHO AMBIENTAL.

Nace en la Declaración de Estocolmo Sobre el Medio Ambiente Humano como un

conjunto de principios para el desarrollo de la especie humana 1972 y, por tanto,
con carácter instrumental. Pero en la Conferencia de Río de Janeiro de 1992, se
le da autonomía y se consignan principios como, el considerado el más
importante, el desarrollo sostenible que integra, con el fin de armonizarlos, el
crecimiento económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente. En
sentencia C-449 de 2015, se indicó:

"La legislación expedida y la jurisprudencia constitucional vertida sobre la

defensa al medio natural y el entorno ecológico han partido de un desarrollo
histórico y líneas de pensamiento que han desembocado en la existencia de
diversos enfoques jurídicos que vienen a concretarse en visiones: 0
antropocéntricas, ii) biocéntricas y iii) ecocéntricas, entre otras. Una
perspectiva antropocéntrica la constituye la Declaración de Estocolmo para la
Preservación y Mejoramiento del Medio Humano, 1972, al proclamar que "el
hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea" (considerando 1) y
"de cuanto existe en el mundo, los seres humanos son lo más valioso. Un
enfoque ecocéntrico lo constituye la Carta Mundial de la Naturaleza, 1982, al
reconocer que "toda forma de vida es única y merece ser respetada,
cualquiera que sea su utilidad para el hombre, y con el fin de reconocer a los
demás seres vivos su valor intrínseco" (preámbulo) y se "respetará la
naturaleza y no se perturbarán sus proceso esenciales" (principio general 1).
La perspectiva ecocéntrica puede constatarse en algunas decisiones
recientes de esta Corporación. La sentencia C-632 de 2011 expuso que en la
actualidad, la naturaleza no se concibe únicamente como el ambiente y
entorno de los seres humanos, sino también como un sujeto con derechos
propios, que, como tal, deben ser protegidos y garantizados. En este sentido,
la compensación ecosistémica comporta un tipo de restitución aplicada
exclusivamente a la naturaleza. Por su parte la sentencia C-123 de 2014, al
referir a la complejidad que involucra el concepto de medio ambiente
reconoce que sus elementos integrantes pueden protegerse per se y no,
simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida
humana", de manera que la protección del ambiente supera la mera noción
utilitarista".

El desarrollo sostenible fue acuñado a partir del informe de Brundtland de 1987,

sustento de la Conferencia de Río y se enuncia como: el satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de
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las generaciones del futuro para atender sus propias necesidades, y empieza a
desarrollarse jurisprudencialmente en Colombia a partir del fallo C-058 de 1994.

Tal principio resuelve, a nivel normativo, la tensión entre el crecimiento

económico, que lo único que le importa es la mayor ganancia: es una acción
guiada por interés; el desarrollo social, que está orientado por la obtención de los
satisfactores para cubrir las necesidades cada vez mayores de una sociedad
creciente, compleja y principalmente consumista, y el medio ambiente, que puede
ser considerado, en extremosa, como fuente de riqueza sin importar si se agota o
no o, a lo sumo, como algo que se autorreproduce, o como un sistema frágil sobre
el cual la acción humana lo único que puede hacer es armonizarse con él.

Otros de los principios acuñados en la Declaración son el de prevención,

sustentado en que cuando exista certeza científica sobre los daños que
ocasionaría una determinada actividad o producto, se deben adoptar las medidas
orientadas a evitar el daño, pues, el derecho ambiental es fundamentalmente.
preventivo y no resultaría de mucha utilidad si fuese indemnizatorio porque una
vez desaparecidas las especies o las condiciones de vida en el planeta, ya nada
interesaría. Lo que se busca es que el planeta que hemos recibido lo
entreguemos en parecidas condiciones a las futuras generaciones, ya que no
pertenece a nadie: es nuestro hogar, el único que tenemos y que necesitamos
para sobrevivir junto con los demás seres vivos.

Conforme al principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución,
conforme a sus capacidades, "[querido haya peligro de daño grave o irreversible,
la falta de certeza científica absoluta no deber utilizarse como razón para
postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir
la degradación del medio ambiente". A diferencia de la prevención donde existe
certeza de los efectos, aquí no la hay y se utiliza como criterio para adoptar, de
inmediato, medidas para impedir la degradación del medio ambiente.

El de evaluación del impacto ambiental, solidaridad, quien contamina paga, pero

entendido medidas de reparación al medio ambiente y luego sí como
indemnización, la cooperación entre Estados, y coordinación entre las diferentes
entidades al interior de cada Estado y que tienen como finalidad la protección del
medio ambiente en las precisas competencias de cada una, evitando medidas
descoordinadas o que no se tome alguna por conflictos negativos de
competencia; la responsabilidad compartida como que todos debemos contribuir;
la integración de la variable ambiental en las políticas sectoriales, entre otros.

De esta manera el derecho ambiental se ubica principalmente en el antes de la

afectación y, por tanto, excepcionalmente en el durante, a través de controles y,
en el después mediante formas integrales de reparación del ambiente y de
indemnización, esta como última ratio.

Volviendo al desarrollo sostenible, este no solo busca armonizar diferentes

principios en conflicto a nivel normativo, sino que se presenta como un modelo
económico. Sin embargo y de acuerdo a las distintas visiones comprensivas del
mundo, se entiende de manera diferente de acuerdo al predominio que se dé a
los elementos que lo integran: en algunos casos se dará mayor relevancia al
desarrollo económico, en otros a la protección ambiental o al desarrollo social y,
en fin, se puede dar prelación a dos sobre el restante. Ahora bien, no existe una

8 Ello depende de las diferentes visiones comprensivas.

Expediente: 73001-23-33-000-2019-00148-00
Acción: Objeción a Proyecto
Demandante: Municipio de Roncesvalles
Demandado: Concejo Municipal de Roncesvalles
Objetado: Acuerdo No 7 de 2019
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fórmula mágica para armonizarlos a todos y por ello hay un importante margen de
acción al respecto de acuerdo a las condiciones propias de cada región, y por ello
en el principio 100 de la Declaración de Río se concluyó que el "mejor modo de
tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos
interesados, en el nivel que corresponda". En esa línea se ubicó Corte
Constitucional en Sentencia C-123 de 2014, donde expresó:

"Ante el problema jurídico planteado, la Corte concluye que la lectura y, por

consiguiente, la determinación del sentido normativo que de dicha disposición
se deduce debe hacerse en plena armonía con principios fundamentales del
ordenamiento constitucional que, en el caso de la exploración y explotación
minera, pueden entrar en tensión. Para la Corte, si bien la interpretación del
artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en el principio
constitucional de organización unitaria del Estado —artículo 1 de la
Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la
Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de
las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también deben
tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía dentro de la
organización del Estado, como son los principios de autonomía y
descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de
sus intereses —artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y
concurrencia —artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer
el reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y
distritos.

Por esta razón, y en procura de una solución que permita aplicar de forma
armónica el contenido de los principios que se encuentran en tensión en este
caso concreto, se concluye que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 —Código
de Minas- estará acorde con la Constitución, siempre y cuando en el proceso
de autorización para la realización de actividades de exploración y explotación
minera —cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir
dicha autorización por parte del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de
coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio
constitucional de autonomía territorial.

En este sentido, una autorización al respecto deberá dar la oportunidad de

participar activa y eficazmente a las entidades municipales o distritales
involucradas en dicho proceso, mediante acuerdos sobre la protección de
cuencas hídricas y la salubridad de la población, así como, del desarrollo
económico, social y cultural de sus comunidades.

La Ley 99 de 1993, que nace de la Conferencia de Rio de Janeiro de 1992, en su

artículo 1°, prevé: "Principios Generales Ambientales. La política ambiental
colombiana seguirá los siguientes principios generales: 1. El proceso de desarrollo
económico y social del país se orientará según los principios universales y del
desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de
1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. (...) 6. La formulación de las políticas
ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.
No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al
principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón
para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del
medio ambiente".

En ese contexto de protección ambiental, tenemos que el asunto objeto de estudio

sobre la exploración y explotación de hidrocarburos y minería tiene incidencia
indiscutiblemente en el entorno ambiental y genera diversos impactos y
afectaciones, razón por la cual estas actividades económicas deben ceñirse a la
Expediente: 73001-23-33-000-2019-00148-00
Acción: Objeción a Proyecto
Demandante: Municipio de Roncesvalles
Demandado: Concejo Municipal de Roncesvalles
Objetado: Acuerdo No 7 de 2019
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regulación colombiana para prevenir daños ambientales o mitigar los mismos, por
ello, en nuestro País existe un marco normativo que exige a los empresarios
interesados en la industria minero-energética que cumplan con las exigencias de
respeto y protección del medio ambiente, normas que contiene el trámite para la
obtención de las licencias y/o permisos, las cuales están contenidas en la Ley 99
de 1993, el Decreto 2041 de 2014 y el Decreto 1076 de 2015, procedimientos que
deben realizarse ante la Agencia Nacional de Licencias Ambientales — ANLA o
ante la Corporación Autónoma Regional — CAR -, dependiendo del tipo de
explotación.

Adicional a los licenciamientos ambientales, el ordenamiento jurídico colombiano

contempla el seguimiento ambiental que debe realizarse por parte de la Agencia
Nacional de Hidrocarburos y la Agencia Nacional de Minería, donde además de
las funciones de coordinación ambiental con las autoridades competentes deben
vigilar o fiscalizar la adecuada conservación de los recursos y el cumplimiento de
las normas ambientales por parte de las empresas a quienes les otorgan las
licencias ambientales para este tipo de actividades económicas.

Además de estos instrumentos ambientales, también es viable evidenciar la

intervención de los actores que pueden verse afectados con este tipo de
explotación, a través de los mecanismo de participación, los cuales son analizados
en la sentencia de la Corte Constitucional SU-095 de 2018, 9 en donde se indicó:

"En el contexto anterior, referente a instrumentos ambientales, el ordenamiento

jurídico colombiano define mecanismos de participación ambiental, de naturaleza
administrativa, política y judicial. Dentro de los mecanismos de participación de
naturaleza administrativa se encuentran, la consulta previa, la audiencia pública
ambiental, la intervención en los procedimientos administrativos ambientales, el
derecho de petición, las veedurías ciudadanas en asuntos ambientales y la
participación en los procesos de planificación ambiental.

La jurisprudencia de la Corte ha reconocido que el marco legal ambiental

contempla la obligación de garantizar la participación comunitaria en las
decisiones que pueden eventualmente afectar el ambiente. En tal sentido, en el
ordenamiento actual, el derecho a la participación ambiental cobra relevancia en
los procesos de licenciamiento ambiental y en aquellos en los que se pretende
otorgar permisos ambientales para la iniciación de cualquier proyecto que
implique la explotación de los recursos naturales.

La Ley 99 de 1993 en el Título X define los modos y procedimientos de la

participación ciudadana y establece los mecanismos de participación más
relevantes en el marco de procesos de licenciamiento ambiental, en los que
sobresale la audiencia pública ambiental, definida en el artículo 72 de la Ley 99
de 1993. Este mecanismo de participación procede "cuando se desarrolle o
pretenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar impacto al medio
ambiente o a los recursos naturales renovables, y para la cual se exija permiso o
licencia ambiental conforme a la ley o a los reglamentos". El objetivo de la
audiencia pública es el de "dar a conocer a las organizaciones sociales, la
comunidad, o las entidades públicas y privadas lo siguiente: la solicitud de
licencias, permisos o concesiones ambientales, o la existencia de un proyecto o
actividad, los impactos que éste puede generar o genere y las medidas de
manejo propuestas o implementadas para prevenir, corregir o compensar dichos
impactos. Igualmente, la audiencia busca abrir espacios para recibir opiniones,
información y documentos de los interesados".

9 SU-095/18, Corte Constitucional, Sala Plena, Referencia: Expediente T-6.298.958, Acción de Tutela instaurada por

Mansarovar Energy Colombia Ltda., contra el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta. Magistrada Ponente: CRISTINA
PARDO SCHLESINGER. Bogotá, once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Expediente: 73001-23-33-000-2019-00148-00
Acción: Objeción a Proyecto
Demandante: Municipio de Roncesvalles
Demandado: Concejo Municipal de Roncesvalles
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Cabe precisar que en la audiencia pública ambiental no se adoptan decisiones,

pues se trata de un espacio en el que se reciben "opiniones, informaciones y
documentos, que deberán tenerse en cuenta en el momento de la toma de
decisiones por parte de la autoridad ambiental competente".

De la misma manera, la Ley estipula otros mecanismos de participación como

son la intervención en los procedimientos administrativos (artículo 69 de la Ley
99 de 1993), el derecho de petición (artículo 74 de la Ley 99 de 1993), la
consulta previa en casos de comunidades indígenas y étnicas (artículo 76 de la
Ley 99 de 1993) y las alianzas para la prosperidad (artículo 105 de la Ley 1757
de 2015).

Así, de lo expuesto en materia del procedimiento para la concesión de recursos

mineros, de la normativa revisada, de lo dispuesto en el Código de Minas (Ley
685 de 2001), del trámite de licenciamiento ambiental y de la información
entregada por la ANM a /a Corte Constitucional, pueden extraerse las siguientes
conclusiones, referidas a la participación de las comunidades locales.

En primer lugar, en virtud de las reglas jurisprudenciales establecidas en las

sentencias C-123 de 2014 y C-389 de 2016, las autoridades estatales
competentes para otorgar un título minero o conceder un contrato de concesión,
han fortalecido los espacios de participación y socialización en la etapa
precontractual y contractual. Igualmente, se han garantizado escenarios de
concertación con las entidades territoriales, con el fin de que se conozcan los
proyectos que se ejecutaran en determinados territorios y se tengan en cuenta
los intereses de las autoridades locales. De igual manera, a lo largo del proceso
de licenciamiento se observan diferentes momentos en los que se exige la
socialización del proyecto."

5.3. LÍMITES COMPENTENCIALES DE LAS ENTIDADES NACIONALES Y

TERRITORIALES SOBRE EL SUBSUELO Y LOS RECURSOS NATURALES NO
RENOVABLES — RNNR

La Corte Constitucional en ejercicio de la acción de revisión y con el fin de unificar

criterios sobre régimen legal y constitucional de competencias en materia de
propiedad del subsuelo y los efectos de los mecanismos de participación
ciudadana, específicamente, la consulta popular y los procesos de participación en
actividades económicas del sector minero energético e hidrocarburos, expidió la
sentencia de unificación SU-095 del 11 de octubre de 201810, en la cual resaltó
que la "Constitución Política prevé en sus artículos 80, 332, 334, 360 y 361 la
exploración del subsuelo y los recursos naturales no renovables, como una
actividad permitida y autorizada a desarrollarse en el territorio nacional y
disponiendo claramente que estos recursos son propiedad del Estado en sentido
amplio, y la dirección general de la economía está a cargo de éste último, por lo
que en tal condición, éste intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de
los recursos naturales.", razón por la cual ante el ejercicio de la autonomía
territorial de los municipios, en materia de ordenamiento territorial y respecto al
uso del suelo, concluyó que:

"vii) Ni la nación (nivel nacional o central) ni las entidades territoriales tienen

competencias absolutas en materia de explotación del subsuelo y de los RNNR; así
las entidades territoriales no cuentan con competencia absoluta sobre los recursos
del subsuelo, ni tampoco poder de veto respecto a la realización de actividades
para la explotación del subsuelo y RNNR, de acuerdo con la lectura e interpretación
sistemática de la Constitución.

lu SU-095/18, Corte Constitucional, Sala Plena.

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viii) Para resolver la tensión en las competencias otorgadas a la nación y las

entidades territoriales en materia de suelo y subsuelo, debe darse aplicación al
artículo 288 constitucional que define los principios de coordinación y concurrencia
para estos casos."

Postura que no es aislada, todo lo contrario, en diversos pronunciamientos de

constitucionalidad (C-127 de 2002, C-149 de 2010, C-395 de 2012, C-035 de
2016, C-273 de 2016 y C-389 de 2016) había dejado claro el "precedente judicial
respecto a los principios de Estado unitaho y de autonomía territorial, las
competencias del Estado sobre uso del subsuelo y su convergencia con las
competencias de las entidades territoriales en la administración del suelo, que
lleva implícita la aplicación de los principios de coordinación y concurrencia con
fundamento en el artículo 288 constitucionar

Para la exposición de su criterio de unificación, resaltó tres elementos de gran

significación para resolver el problema jurídico expuesto por la Corte
Constitucional, concernientes a i) la aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, ii) la propiedad del subsuelo y la explotación de
recursos naturales no renovables — RNNR-, y iii) los límites competenciales de las
entidades territoriales para la actividades de exploración y explotación de los
recursos del subsuelo y RNNR.

En esa línea de pensamiento, i) la aplicación de los principios de

coordinación, concurrencia y subsidiariedad: Inició explicando que en el
artículo 1 de la Constitución establece el modelo de organización de Colombia,
determinando que es una república unitaria descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, lo que significa que existen "parámetros generales que
deben seguirse en todo el territorio nacional, mientras que la autonomía territorial
exige la salvaguardia de un espacio de decisión propia a las autoridades
territoriales", concediendo "facultades a los departamentos, distritos y municipios
para ejercer adecuadamente la prestación de los servicios públicos y la
satisfacción de las necesidades sociales de sus habitantes.", por esa razón los
artículos 285 y siguientes superior, desarrollan el régimen territorial colombiano y
permiten a las entidades territoriales garantizar y desarrollar en forma autónoma
sus intereses, tales como gobernar, ejercer sus competencias, administrar sus
recursos, tributos y participar en actividades de orden nacional (rentas), resalta
entre esas facultades la ejercida a través de los Concejos Municipales respecto de
la reglamentación de los "usos del suelo, y dentro de los límites que fije la Ley,
dictar normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio."

Conforme a ese grado de independencia otorgado constitucionalmente, surgen

tensiones entre las autoridades del orden territorial y nacional, comoquiera que
existen algunas actividades en que interfieren en su realización ciertas
competencias de las autoridades del orden nacional, "sobre todo cuando se trata
de temas catalogados como de interés general, como lo concerniente al orden
público o a actividades de trascendencia económica, en donde el ejercicio de
estas funciones desde el nivel central desplaza a las entidades territoriales en
asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencia, pero
en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad", en estos
eventos, la Corte Constitucional ha reiterado que para solucionar esas tensiones
se deberá darse aplicación a los principios consagrados en el artículo 288 de la
Constitución Política, de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Expediente: 73001-23-33-000-2019-00148-00
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Demandado: Concejo Municipal de Roncesvalles
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Sobre estos principios la Corte Constitucional expresóll:

"Respecto del principio de coordinación12 , la Corte Constitucional ha señalado

que éste parte de: "la existencia de competencias concurrentes entre distintas
autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera
armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte
complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa
coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de
competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las
mismas.".

Adicionalmente, la Sentencia 0-035 de 201613 indicó que con el fin de garantizar

el principio de colaboración armónica entre la nación y las entidades territoriales
es esencial que la acción de los diferentes órganos resulte complementaria y
conducente al logro de los fines del Estado lo que implica que ésta debe estar
enfocada a alcanzar objetivos comunes, complementarios, o que por lo menos
no resulten incompatibles.

En este sentido, el Auto 383 de 2010 respecto del principio de coordinación

afirmó que el mismo "exige la ordenación sistemática, coherente, eficiente y
armónica de las actuaciones de los órganos estatales en todos los niveles
territoriales para el logro de los fines del Estado". 14

El principio de concurrencia parte de la consideración de que existen una serie

de fines del Estado cuya realización requiere de la participación tanto de las
autoridades del Estado a nivel nacional, como de las entidades del nivel
territorial. Para garantizar el principio de colaboración, en determinadas materias,
la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos
niveles de la Administración. Ello implica, que el Legislador debe distribuir las
competencias de las entidades nacionales y territoriales garantizando a cada
orden el ámbito de su autonomía constitucional. Para preservar la eficacia del
principio de coordinación es necesario que la ley garantice que el ejercicio de las
facultades legales otorgadas a unas autoridades no termine por impedir el
ejercicio de las facultades y competencias constitucionales de la otra." La
sentencia 0-123 de 201416 sobre el particular, precisó: "De este principio, por
otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas
instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la
adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa
responsabilidad".

Finalmente, el principio de subsidiariedad, desde una perspectiva positiva

significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de
competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es
expresión del principio democrático y un criterio de racionalización
administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen
los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa significa que
las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los
asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces
o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades. 17

En ese orden de ideas, estos principios conllevan una colaboración armónica entre
las autoridades del orden nacional y las del orden territorial, buscando como único
objetivo cumplir con los fines del Estado, situación que exige que se realicen

II Sentencia de Unificación SU-095/18.

12 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, reiterada en la Sentencia T-445 de 2016
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
13 Corte Constitucional, sentencia C-035 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
14 Corte Constitucional, Auto 383 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
15 Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
16 corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos.
17 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
Expediente: 73001-23-33-000-2019-00148-00
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actividades conjuntas y de participación activa de todos los actores estatales que

por su competencia deben tomar las decisiones sobre estos asuntos.

Para entender claramente la aplicación de estos principios en las actividades de

exploración y explotación sobre el subsuelo y los recursos naturales no
renovables, el Alto Tribunal Constitucional" estudió en cabeza de quien se
encontraba i) la propiedad del subsuelo y la explotación de recursos
naturales no renovables — RNNR-, advirtiendo sin discusión alguna que "El
ordenamiento constitucional colombiano vigente confiere al Estado la propiedad
del subsuelo y de los recursos naturales, sin perjuicio de los derechos adquiridos
conforme a las leyes preexistentes, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 80
y 332 de la Constitución Política. A su vez, el artículo 334 superior confiere
igualmente al Estado la dirección general de la economía, y los artículos 360 y
361 disponen que la explotación de un recurso natural no renovable causa a favor
del Estado una contraprestación económica a título de regalía.", posición que se
reiteró con la expedición del Código de Minas - Ley 685 de 2001 -, en donde
estableció en el artículo 5 que "los minerales de cualquier clase y ubicación,
yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la
exclusiva propiedad del Estado, y que ésta es inalienable e imprescriptible."

Sin embargo, precisó que el concepto de Estado debe entenderse como un

concepto amplio que abarca todos los niveles territoriales, es decir, hace
referencia a todas "las facultades concebidas tanto a entidades e instituciones del
nivel nacional como de los niveles territoriales en forma conjunta. En
consecuencia, la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables está en cabeza de las autoridades estatales de los distintos órdenes
territoriales y también de la población colombiana como componentes y elementos
estructurales del Estado".

Entendido ese concepto, resaltó las competencias de las autoridades del nivel
nacional y las del orden territorial, para así concluir con los iii) límites
competenciales de las entidades territoriales para las actividades de
exploración y explotación de los recursos del subsuelo y RNNR, y por ello,
destacó:

"Efectivamente, el artículo 313 de la Constitución dispone que corresponde a los

Concejos Municipales reglamentar los usos del suelo y por su parte el artículo 29
de la Ley 1454 de 2011 le asigna a los municipios las competencias en materia
de ordenamiento territorial. No obstante, se observa que un análisis
constitucional de solamente estas premisas implica una lectura no sólo aislada
del resto de las normas que le son aplicables sino que olvida que el objeto
mismo de la consulta se refiere a la ejecución de actividades de exploración
sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización de
hidrocarburos. En otras palabras, a diferencia de lo señalado por el Tribunal
Administrativo del Meta, el objeto mismo de la consulta no se limita a determinar
únicamente el uso del suelo.

El subsuelo y los recursos naturales no renovables —RNNR- como

propiedad del Estado.

Como se analizó en los capítulos precedentes, la propiedad de los recursos del

subsuelo y de los RNNR es del Estado, y por tanto, son varias las razones por
las cuales éste es un asunto que trasciende los intereses regionales, locales y en
consecuencia municipales. Esta afirmación tiene un claro sustento constitucional
por las razones que a continuación se exponen.

18 Sentencia de Unificación SU-095/2018

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El ordenamiento constitucional colombiano confiere al Estado la propiedad del

subsuelo y de los RNNR, sin perjuicio de los derechos adquiridos conforme a las
leyes preexistentes, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 80 y 33220 de la
Constitución Política. A su vez, el artículo 33421 superior confiere igualmente al
Estado la dirección general de la economía, y los artículos 36022 y 36123disponen
que la explotación de un recurso natural no renovable24 causa a favor del Estado
una contraprestación económica a título de regalía, y establecen postulados
generales para el Sistema General de Regalías.

De los artículos constitucionales referidos, en las consideraciones generales de

esta sentencia, se colige que la propiedad de los recursos del subsuelo es de
todos los colombianos y por ello se encuentra en cabeza del Estado; al respecto
la jurisprudencia constitucional ha señalado que éste "comprende el conjunto de
todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a todas las entidades
territoriales, y que con esta expresión el constituyente quiso °vital- la
centralización nacional de los recursos provenientes de la explotación de los
recursos naturales, los cuales deben beneficiar a todos los colombianos. "2 5

Bajo el concepto de Estado, y con la finalidad de propender por el interés general

del país y de los colombianos, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se
ha sostenido que el subsuelo y los recursos que de él provienen deben
beneficiar a la población en general y en consecuencia contribuyen a un interés
general, por lo que como se examinó en precedencia: fi existe una regulación
para los sectores de hidrocarburos y minería que aplica a nivel nacional;
generan prestaciones económicas para todo el país en el marco del Sistema
General de Regalías, en el que participan de forma efectiva las entidades
territoriales y, la nación, representada por el gobierno nacional central, tiene

19 Constitución Política de Colombia. Artículo 80. "El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su, desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas".
29 Constitución Política de Colombia. Articulo 332. "El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables".
21 Constitución Política de Colombia. Artículo 334. Modificado. AL. 3/2011, "Articulo. 1° La dirección general de/a economía
estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del
suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para
racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el
mejoramiento de la caridad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para
alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho".
22 Constitución Política de Colombia. Artículo 360. Modificado. AL. 5/2011, "Artículo. 1° La explotación de un recurso natural
no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables. Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración,
ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales
no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,
órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías".
23 Constitución Política de Colombia. Artículo 361 Modificado. Al. 5/2011, Artículo. 2 "Los ingresos del Sistema General de
Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades
territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones fisicas en educación, para inversiones en ciencia,
tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los
yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía
buscando mejorar las condiciones sociales de la población. Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se
adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos. (...)".
24 La Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, indicó al respecto a la
definición del concepto de recursos naturales no renovables que éste "es de naturaleza técnica y proviene de la ecología y
de la economía. Se pueden definir los recursos naturales como aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente,
esto es, no producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos productivos. A su vez,
los recursos naturales se clasifican usualmente en renovables y no renovables. Los primeros, son aquellos que la propia
naturaleza repone periódicamente mediante procesos biológicos o de otro tipo, esto es, que se renuevan por sí mismos. Por
el contrario, los recursos no renovables se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no están sujetos a una
renovación periódica por procesos naturales".
25 Corte Constitucional, sentencia C-983 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, que estudió la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 12 y 16 (parciales) de la Ley 1382 de 2010 "por la cual se modifica la Ley 685 de
2001 Código de Minas." La providencia fue reiterada en el fallo C-331 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, que declaró
exequible el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 y declaró inexequible la expresión "parágrafo 2o del articulo 12 y el articulo
30 de la Ley 1382 de 2010" contenida en el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.
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unas facultades particulares en la materia, por lo que existe una institucionalidad

específica para el sector minero.

Así, en primer lugar, el ordenamiento jurídico prevé disposiciones generales que

regulan el sector de hidrocarburos y el de minería existiendo normas como el
Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), la Ley 20 de 1969 y la Ley 685 de
2001 (Código de Minas) que respectivamente definen una normativa nacional
para las actividades del sector minero energético, clasificando a las actividades
minero energéticas de utilidad pública e interés social.

En segundo lugar, los artículos constitucionales 360 y 361, reformados en el

Acto Legislativo 01 de 2011, estipulan que la explotación de los recursos del
subsuelo causa a favor del Estado una regalía como contraprestación
económica. En el desarrollo legislativo se ha creado el Sistema General de
Regalías y entre otra normativa la Ley 1530 de 2012 — que regula la
organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías- define como
fin del Sistema el de contribuir a la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas
públicas nacionales y territoriales, generando con ello efectos en todo el país, en
diferentes regiones, así como en el cubrimiento de necesidades en materia
social, económica, ambiental, entre otras; para el funcionamiento del Sistema se
ha definido una estructura, una organización institucional y procedimientos para
la administración y distribución de los recursos.

En tercer lugar, y como se refirió en la parte considerativa general de esta

providencia, se han creado diferentes instituciones como organismos del sector
central de la administración pública, que pertenece a /a rama ejecutiva del poder
público en el orden nacional, a las que les han sido asignadas competencias y
funciones relacionadas con formular, adoptar, dirigir y coordinar la política
nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación,
procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales,
hidrocarburos y biocombustibles, como es el caso del Ministerio de Minas y
Energía, y de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME)26, el Servicio
Geológico Colombiano (SGC)22, la Agencia Nacional de Hidrocarburos28 (ANH) y
la Agencia Nacional de Minería29 (ANM), que cuentan con competencias
especializadas técnicamente.

Las funciones de cada una de estas instituciones, que fueron descritas en

acápites anteriores, permiten identificar como al Gobierno nacional central de la
Rama Ejecutiva del Poder Público perteneciente al Estado le han sido
reconocidas facultades para regular la explotación del subsuelo y de los RNNR,
como por ejemplo en el Código de Minas (Ley 685 de 2001) y el Decreto Ley
4137 de 2011 (que otorga facultades para que la ANH administre de forma
integral las reservas y recursos hidrocarburíferos), que van desde la definición y
determinación de las áreas donde yacen RNNR, la selección de contratistas que
puedan explorarlas y explotarlas, la suscripción y seguimiento de los contratos
de concesión respectivos, entre otros aspectos.

Como se vio el ordenamiento jurídico define competencias en cabeza de la

Agencia Nacional de Hidrocarburos —ANH- y de la Agencia Nacional de Minería
—ANM- en el marco de los contratos de concesión de hidrocarburos y mineros,
concediendo a los contratistas derechos exclusivos y obligaciones en temas

26 Decreto 1258 de 2013. Por el cual se modifica la estructura de la Unidad de Planeación Minero Energética
- UPME.
22 Decreto 4131 de 2011.
28 Articulo 1.2.1.1.1. Objetivo. La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, tiene como objetivo administrar integralmente
las reservas y recursos hidrocarburíferos de propiedad de la Nación; promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de
los recursos hidrocarburíferos y contribuir a la seguridad energética nacional.
29 Articulo 1.2.1.1.3.1. Objeto. El objeto de la Agencia Nacional de Minería, .ANM, es administrar integralmente los recursos
minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento-óptimo y sostenible de los recursos mineros de
conformidad con las normas pertinentes, y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran,
lo mismo que hacer seguimiento a los títulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta función por el
Ministerio de Minas y Energía de conformidad con la ley.
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técnicos, ambientales y sociales y otorgando un conjunto de facultades y

obligaciones de la autoridad pública, sin que la concesión transfiera el dominio
sobre los recursos al concesionario, razón por la que las autoridades deben
ejercer una constante supervisión sobre éste último con el objetivo de que
cumpla cabalmente sus obligaciones contractuales, legales y constitucionales
definidas para la explotación de los RNNR.

( )
Las competencias de las entidades territoriales en materia del suelo y
ordenamiento territorial.

Ahora bien, el reconocimiento de las competencias de la nación y del gobierno

nacional central respecto al subsuelo y los RNNR, no puede desconocer el
hecho de que para la extracción de éstos se requiere realizar actividades en /a
superficie, es decir, en el suelo. Al respecto, la Corte Constitucional en la
sentencia C-035 de 20163° advirtió que: "aun cuando la regulación de la
explotación de recursos mineros le corresponde al Congreso, y aun cuando es
perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que una entidad del
orden nacional regule la explotación de recursos del subsuelo, en la práctica no
es factible extraer recursos mineros sin afectar la superficie. En esa medida,
es imposible definir la vocación minera de un área sin afectar el ejercicio de
competencias sobre el uso del suelo que le corresponden a las autoridades del
orden territorial (...) En tales casos, están de por medio, por un lado, la
autonomía de las entidades territoriales bara desempeñar sus funciones de
planeación y ordenamiento territorial, competencias que constituyen elementos
fundamentales de su autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la
explotación de los recursos del subsuelo beneficie a todas las entidades
territoriales, incluyendo aquellas que no poseen dichos recursos".

Para la Sala resultan relevantes los postulados constitucionales en materia de

ordenamiento territorial y regulación del suelo, contenidos esencialmente en los
artículos 101, 102 y 288 y su desarrollo en las Leyes 388 de 1997 y 1454 de
2011. Allí se ha entendido el ordenamiento territorial como un instrumento de
planificación y gestión de las entidades territoriales, que tiene como finalidad
lograr una adecuada organización político administrativa del Estado,
incentivando el desarrollo institucional, la identidad cultural y el desarrollo
económico, social, ambiental y físico. El ordenamiento territorial busca promover
la capacidad de descentralización, el traslado de competencias y poder de
decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden
nacional hacia los de nivel territorial, asignándoles recursos para tales efectos31;
lo anterior fundado en el pilar de autonomía de las entidades territoriales, como
se analizó en acápites precedentes.

De acuerdo con estas consideraciones, la Ley 1454 de 2011 establece en el

artículo 3 los principios del proceso de ordenamiento territorial entre los que
incluye el de soberanía y unidad nacional, con la finalidad de que se propicie la
integridad territorial, y se fortalezca el Estado Social de Derecho organizado en
forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales. Además, la Ley 1454 instituye también el principio de autonomía
territorial indicando que las entidades territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.

Como corolario, la ordenación del suelo implica una importante función de los
municipios y los distritos, como entidades más próximas a las comunidades y a
la población, que permite que el ordenamiento territorial sea definido por las
autoridades públicas locales, en razón del conocimiento y manejo que tienen

"Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. La sentencia revisó la constitucionalidad
de la Ley 1753 de 2015 -por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 'Todos por un nuevo país-.
31 Articulo 2. Ley 1454 de 2011.
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respecto a las necesidades sociales, económicas ambientales, culturales, entre

otras, y con participación de las comunidades.

Acorde con ello, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Meta hizo una
lectura constitucional en materia de la regulación y competencias de los
municipios con relación al ordenamiento territorial y la reglamentación en los
usos del suelo, así como el control, preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio, pero por otra parte, no tuvo en cuenta la
normativa constitucional referente al subsuelo y los RNNR, conceptos que
difieren y en los que se presenta una tensión relevante en su aplicación.

En relación a ello, es de señalar lo dispuesto por la sentencia C-123 de 2014 que

señaló: "(...)los contenidos que integran el principio de autonomía territorial no
pueden ser entendidos de forma aislada o descontextualizada, por lo que se
hace preceptivo que su concreción en casos particulares atienda otros
contenidos del sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la
interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía
territorial no puede desconocer que las instituciones, procedimientos y las
competencias que la concretan existen y se desarrollan en un Estado que, de
acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una forma de
organización territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el colombiano
es un Estado unitario en lo relativo al principio de organización territorial".

Conforme a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional afirma que no es

posible que el ente territorial tome en forma unilateral decisiones en materia de
explotación de recursos del subsuelo y recursos naturales no renovables, debido a
que convergen competencias tanto de la nación sobre el uso del subsuelo, así
como competencias de las entidades territoriales en la administración del suelo y
la protección del medio ambiente, lo que hace indispensable una relación directa y
efectiva entre las entidades para que a través de la coordinación se realicen las
actividades necesarias para regular ésta actividad económica en cada uno de los
territorios que constituyen los municipios del País.

Postura que incuestionáblemente se había construido como un precedente judicial

con fuerza de cosa juzgada constitucional y de naturaleza erga omnes, ante los
reiterados pronunciamientos de este órgano constitucional, tal como lo precisó en
esta sentencia de unificación en forma enfática en los siguientes términos:

"Al respecto, la Corte Constitucional ha realizado varios pronunciamientos, en las

sentencias C-149 de 2010, C-395 de 2012, C-035 de 2016, C-273 de 2016 y C-
389 de 2016 en las que ha reiterado entre otras las siguientes líneas.

En primer lugar, en la sentencia C-149 de 2010 la Corte declaró la

inexequibilidad del artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 -Por la cual se expedía el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010-. Tal norma regulaba los Macro
Proyectos de Interés Social Nacional (MISN) como determinantes de
ordenamiento de superior jerarquía para los municipios y distritos en los términos
del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, por lo que se entendían incorporados en
sus planes de ordenamiento territorial, y así las acciones urbanísticas de los
municipios y distritos que se adoptarán en las áreas que hacían parte de tales
macroproyectos, debían ser concertadaS con el gobierno nacional central.

Al respecto indicó la Corte que los MISN implicaban una intervención del
gobierno nacional en el campo de la autonomía constitucionalmente reconocida
a las entidades territoriales, por lo que desconocían el principio de autonomía de
las entidades territoriales y de manera específica vulneraban lo dispuesto en los
artículos 1°, 311 y 313-1-7 de la Constitución Política, desplazando las
competencias constitucionalmente asignadas a los concejos municipales o
distritales en materia de adopción, elaboración, revisión y ejecución de los
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Planes de Ordenamiento Territorial; la Corte indicó que el vaciamiento de tales

competencias implicaba igualmente el desconocimiento de los principios de
concurrencia, coordinación y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de la
Constitución Política, porque la norma no previa fórmulas para /a coordinación en
el ejercicio de tales atribuciones, sino que establecía una estructura jurídica de
supra-subordinación con prevalencia del nivel central sobre las autoridades
locales, desconociendo con ello también el carácter participativo de la
organización estatal de acuerdo al artículo 1 superior.

En segundo lugar, en la sentencia C-395 de 2012, esta Corporación examinó la

constitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 35, 37, 41, 48, 59, 78, 79, 122
(parcial) y 131 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 76 de la Ley 99 de 1993.

En tal caso, respecto a los artículos 11, 37 48 y 59 del Código de Minas la Corte
Constitucional los declaró exequibles en relación específica a las disposiciones
demandadas. En tal providencia la Corte estimó que en el marco previsto por la
Constitución para la explotación de los recursos naturales el Legislador debe
resolver en cada caso concreto la tensión entre los principios unitario y de
autonomía territorial, y dar prelación al primero, en razón a los objetivos de
interés público de la actividad minera, de acuerdo al ordenamiento superior. La
prevalencia del principio unitario, orientado a establecer un régimen único para la
explotación de los recursos mineros, tiene como fin evitar las decisiones aisladas
que limiten o excluyan la explotación de unos recursos que son del Estado y que
proveen de medios para la financiación de los fines que le son propios, y por ello
en función del interés nacional, es viable restringir las competencias de
regulación de las entidades territoriales, e, incluso excluirla de determinados
ámbitos. De tal modo en la sentencia se advirtió que las disposiciones acusadas
no resultaban "contrarias a la Constitución, sin perjuicio de la consideración
conforme a la cual corresponde al propio legislador regular la manera de
adelantar las distintas etapas de la actividad minera y el papel que en ellas
puedan jugar las entidades territoriales".

En tercer lugar, la Corte profirió la sentencia C-123 de 2014 en la que se estudió

la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas (Ley 685 de 2001) y
declaró la exequibifidad condicionada del artículo demandado "en el entendido
de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de
actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes
del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concemidas,
las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de
sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus
comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo
288 de la Constitución Política". (Se subraya).

Para ello, se indicó en la sentencia que la opinión de los municipios, expresada a

través de sus órganos de representación, debía ser valorada adecuadamente y
tener una influencia apreciable en la toma de tal decisión, y en cuanto a aspectos
esenciales a la vida del municipio, como la protección de cuencas hídricas, la
salubridad de la población y el desarrollo económico, social y cultural de sus
comunidades.

En tercer lugar, la Corte se pronunció en la sentencia C-035 de 2016 en la que

examinó la constitucionalidad del artículo 108 de la Ley 1450 de 2011 -por el
cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014-; y los artículos 20, 49,
50 (parcial), 51, 52 (parcial) y el parágrafo primero (parcial) del artículo 173 de la
Ley 1753 de 2015 -por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018-. En tal providencia la Corte declaró /a exequibilidad del artículo 108 de la
Ley 1450 de 2011, en el entendido de que O en relación con las áreas de reserva
minera definidas con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, /a
autoridad competente deberá concertar con las autoridades locales de los
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municipios donde están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de

selección objetiva de las áreas de concesión minera, y in en cualquier caso, la
Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía deberán garantizar
que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los planes de
ordenamiento territorial respectivos.

Al respecto, la Corte señaló que: "aun cuando la regulación de la explotación de

recursos mineros le corresponde al Congreso, y aun cuando es perfectamente
posible desde el punto de vista constitucional que una entidad del orden nacional
regule la explotación de recursos del subsuelo, en la práctica no es factible
extraer recursos mineros sin afectar la superficie. En esa medida, es imposible
definir la vocación minera de un área sin afectar el ejercicio de competencias
sobre el uso del suelo que le corresponden a las autoridades del orden territorial
(...) En tales casos, están de por medio, por un lado, la autonomía de las
entidades territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y
ordenamiento territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales
de su autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la explotación de
los recursos del subsuelo beneficie a todas las entidades territoriales, incluyendo
aquellas que no poseen dichos recursos". De tal modo la Corte estableció que la
legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la distribución
competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido específico
del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que
los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio.

En cuarto lugar, en la sentencia C-273 de 2016 la Corte examinó la

constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 y declaró su
inexequibilidad por estar tal disposición sujeta a reserva de ley orgánica, y
encontrarse definida en una ley de carácter ordinario. Además, expuso que la
competencia del Legislador de regular temas relacionados con actividades
económicas, como lo es la explotación de recursos naturales del subsuelo,
confluye con competencias que han sido asignadas a entidades territoriales,
como la de definir los usos del suelo; situación que involucra tanto el principio de
la autonomía de las entidades territoriales para el ejercicio de sus competencias
y la necesidad de garantizar la explotación de recursos del subsuelo para
beneficiar a todas estas entidades, incluyendo a las que no poseen dichos
recursos por lo que las competencias de las entidades territoriales deberán
ejercerse respetando los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiaridad.

En quinto lugar, en la sentencia C-389 de 2016 la Corte Constitucional examinó

la constitucionalidad de los artículos 16, 53, 270, 271 entre otros, de la Ley 685
de 2001, en especial aquellas referidas a la propuesta de contrato de concesión,
en las cuales se han emitido diferentes líneas jurisprudenciales que marcan
pautas relevantes para el desarrollo de las actividades del sector minero.

En tal contexto, en la providencia se declaró la exequibilidad condicionada de los

artículos 16, 53, 570 y 271 de la Ley 685 de 2001 y ordenó que "la autoridad
minera debería verificar mínimos de idoneidad laboral y ambiental, antes de
entregar un título minero, en atención a la naturaleza de la concesión solicitada,
y con base en criterios diferenciales entre los distintos tipos de minería, y
extensión de los proyectos (...) y establecer un procedimiento que asegure la
participación ciudadana, sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente
diferenciados".

Para la toma de la decisión anterior, la Corte concluyó: "la existencia de una

instancia de participación real, representativa, libre, informada y efectiva, previa
la concesión de un título minero es necesaria, debido a que esta decisión no es
inocua, sino que genera una expectativa en torno al destino del predio, el
entorno y el territorio. (...) lo que demuestra la existencia de un déficit de
protección a los principios constitucionales mencionados en la normatividad
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asociada a la minería. La aplicación directa de la Carta Política puede resultar

insuficiente para superar ese déficit, dado que las concesiones son regladas y la
autoridad minera puede enfrentar problemas con el principio de legalidad para
dar eficacia a los mandatos constitucionales, en los términos descritos en
párrafos precedentes. Por eso, la Corte dictará una decisión de exequibilidad
condicionada, destinada a mitigar este déficit, aclarando sin embargo, que este
requiere una decisión legislativa integral, comprensiva y adecuada".

De modo que, debe concluirse que no existe un derecho absoluto ni del nivel
central y tampoco del nivel territorial representado en los municipios sobre los
recursos del subsuelo, comoquiera que son claras las competencias del nivel
nacional sobre la exploración y explotación de hidrocarburos y de minería, por lo
que no es viable la prohibición de este tipo de actividades del subsuelo y de
RNNR, haciéndose indispensable que para tomar decisiones sobre esos aspectos
apliquen los principios de coordinación y concurrencia que obliga a todas las
entidades públicas (nivel central y territorial) a participar en forma efectiva y eficaz
en el diseño y esquema de este tipo de actividades económicas, debido a esas
competencias asignadas tanto en la Constitución como en la Ley, a los grandes
impactos de orden ambiental, y finalmente, por ser actividades de interés general
de toda la población, debe permitirse la participación de la ciudadanía a través de
los mecanismos establecidos para el efecto.

6. ANÁLISIS DE LAS OBJECIONES PLANTEADAS — CASO CONCRETO.

6.1. El Alcalde Municipal de Ronscesvalles (Tolima) finca sus objeciones es los

argumentos siguientes:

Que por el proyecto de acuerdo No 07 de 27 de febrero de 2019, prohibió en

defensa del patrimonio ecológico y cultural actividades de explotación de
hidrocarburos, de minería y la construcción de centrales hidroeléctricas.

Que si bien busca proteger el ambiente y algunos recursos naturales, en especial

el agua y el suelo, olvidó tener en cuenta las disposiciones sobre minería e
hidrocarburos que están consignadas en la Carta y en la ley, y terminó
prohibiendo actividades lícitas que es sustento de la economía del país, no
obstante, al orientarse a reducir o evitar la contaminación debido a los efectos
nocivos que puede dejar la extracción de hidrocarburos y de minería y más si esta
se realiza sin los protocolos establecidos, también olvido efectuar un análisis
técnico y jurídico al respecto.

Que vulnera los artículos 79, 80, 113, 332, 333 y 360 de la Constitución, en los
cuales se establece que "solamente la ley puede determinar la condición para la
explotación de los recursos naturales no renovables, los cuales se encuentran en
el subsuelo y son de propiedad del Estado colombiano", y más cuando los dineros
provenientes de la minería financian el sistema general de regalías, como fuente
de inversión en todo el territorio nacional.

Que igualmente desconoce los artículos 1 y 2 del Decreto 2811 de 1974,

referentes a los recursos naturales no renovables, y 6 y 10 de la Ley 388 de 1997,
pues, estos califican la actividad minera como lícita.

En ese sentido, pueden sintetizarse como causales de las objeciónes las

siguientes:
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Primera: VIOLACION DE NORMAS SUPERIORES. Sustentada en que al ser el

Estado Colombiano propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, conforme a los artículos 80, 332, 333 y 360 de la Carta, es el único
legitimado para su exploración y explotación, sin restricción alguna, y puede
hacerlo directamente o a través de concesión con particulares, previo el
cumplimiento de los requisitos legales, sin que pueda una disposición jurídica
local o territorial prohibir su legal ejercicio. Por tanto, es la ley la única que puede
determinar la condición para la explotación de los recursos naturales o renovables
y cualquier disposición local que contraríe tal circunstancia, carece de validez y
debe ser declarada nula por la autoridad judicial respectiva, máxime cuando esta
situación ha sido aclarada a partir de la sentencia de unificación de la Corte
Constitucional SU-095/18, en la cual determinó claramente que para regular este
tipo de actividades lícitas deben participar tanto los entes del orden nacional como
el territorial, a través de la aplicación de los principios de coordinación y
concurrencia.

Segunda: VIOLACIÓN DE NORMAS SUPERIORES-EXTRALIMITACIÓN DE

FUNCIONES AL ASUMIR COMPETENCIAS LEGALMENTE ASIGNADAS A LAS
ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL. Fincada en que el Concejo se extralimitó
en sus funciones cuando asumió competencias que legalmente le corresponden a
la autoridad nacional de minería; de Hidrocarburos y de servicio energético, por lo
-que debió contar con la información y acompañamiento de aquellas en virtud de
los principios de concurrencia y subsidiaridad, que si bien la ordenación del
territorio es competencia de los municipios, la misma está regulada por la ley y
por ello se debió realizar un diagnóstico o estudio técnico del territorio para
justificar su actuación y en el cual se incluyeran las respectivas características
técnicas, históricas, culturales, económicas, etc., y que con los provenientes de la
explotación minera e hidrocarburos se financian el sistema general de regalías,
como fuente de inversión en todo el territorio nacional.

Tercera: DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA TERRITORIAL

Y ESTADO UNITARIO POR PARTE DEL CONCEJO MUNICIPAL DE
RONCESVALLES. Sustentada en que los principios de autonomía territorial y
Estado Unitario, consignados en los artículos 1 y 287 superiores, no pueden ser
interpretados de manera aislada de otros contenidos del sistema constitucional,
según se expresó en la sentencia C-123 de 2014, donde se aclaró la comprensión
del Estado Unitario y se precisó sobre la repartición de competencias entre aquel
y las entidades territoriales en el marco de la actividad extractiva. De allí que el
Concejo no pudiera unilateralmente prohibir una actividad lícita.

Además, en la sentencia C-273 de 2016, que declaró la inexequibilidad del

artículo 37 de la Ley 685 de 2001, al indicar que el
Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,
excluyó los renovables para evitar la centralización de sus beneficios y por ello los
distribuyó entre las entidades territoriales, pero precisó que la competencia para
regular la intervención estatal en la explotación de los primeros está en cabeza
del legislador, sin desconocer derechos y garantías de las personas, grupos y
entidades que puedan resultar afectados.

6.2. Para defender el proyecto de Acuerdo No 07 de 2019, el Concejo Municipal a

través de una comisión accidental presentó un informe detallado, en el cual se
pueden extraer los siguientes argumentos que le otorgan en su criterio
constitucionalidad y legalidad al acuerdo debatido:
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Que al Alcalde Municipal desconoce la disposición legal contenida en el

numeral 9 del artículo 313 de la Constitución Política, el cual constituye el
fundamento primordial del acuerdo, en el cual se determina que los
Concejos Municipales pueden "dictar las normas necesarias para el
control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio" y entre ellas, prohibir las actividades que como la minería son
altamente deteriorantes del entorno ambiental y cultural de los municipios,
confundiendo el Alcalde la función de reglamentar los usos del suelo, que
es otra atribución de los concejos y que se encuentra prevista en el
numeral 7 del mismo articulado. Sumado a ello, expone que el numeral 2
del artículo 65 de la Ley 99 de 1993, le permite al concejo municipal dictar
normas para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico
del municipio.
Afirma que estas normas que sirve de fundamento jurídico al proyecto de
acuerdo no exigen que para su desarrollo: i) se efectúe a través de la
regulación de los usos del suelo, pues precisamente en estos eventos
existe normas especiales para la formulación, adopción, modificación y
revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial, según la Ley 388 de
1997, 507 de 1999 y 902 de 2004, siendo dos facultades totalmente
diferentes conforme el numeral 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución
Política, ji) se requiera de manera concertada para su elaboración la
participación de otra entidad ya sea ambiental o no, iii) se requiera
estudios técnicos, más allá de la motivación que debe tener todo acto
administrativos, sumado a que en estos eventos existe suficiente
documentación científica, técnica y ambiental que demuestra los graves
impactos sociales y ambientales.
Asegura que se desconoció el precedente de la sentencia de tutela T-445
de 2016, en el cual la Corte Constitucional de manera expresa señala que
los municipios pueden prohibir la minería, debido a que las funciones del
concejo municipal permiten reglamentar los usos del suelo, al igual que el
numeral 9 del artículo 313 CP, permite adoptar medidas para la
preservación del patrimonio ecológico y cultural. Así mismo, destaca que
existen pronunciamientos del Tribunal Administrativo del Huila y Antioquia,
en donde se declararon infundadas las objeciones, ante la facultad que
tienen los concejos se prohibir las actividades extractivas en defensa del
medio ambiente. De otra parte, destaca la decisión de tutela del Consejo
de Estado, fechada el 4 de octubre de 2018, en la cual también se reiteró
la competencia de los concejos de prohibir la actividad minera.
Otro antecedente jurisprudencial que resalta es la sentencia C-273 de
2016, en la cual declaró inexequible el artículo 37 del Código de Minas,
siendo la única disposición que prohibía a los municipios a través de sus
POT impedir la actividad minera, comoquiera que los municipios en
defensa del patrimonio ecológico podían adoptar la medidas para
garantizar ese interés general que busca la protección del medio
ambiente.
También recalca la decisión del auto del Consejo de Estado por el cual se
suspendió el Decreto 934 de 2013, que le prohibía a los municipios
impedir la actividad minera.
Finalmente, señala que el Alcalde Municipal de Roncesvalles desconoció
los principios de rigor subsidiario y de precaución ambiental, los cuales le
otorgan la facultad a los municipios de emitir normas más que restrictivas
que las existentes en el orden nacional, regional y departamental, entre
otras cosas a fin de conservar el medio ambiente.
Expediente: 73001-23-33-000-2019-00148-00
Acción: Objeción a Proyecto
Demandante: Municipio de Roncesvalles
Demandado: Concejo Municipal de Roncesvalles
Objetado: Acuerdo No 7 de 2019
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6.3. Dejando claro las posiciones de las partes orientadas a debatir la

constitucionalidad y legalidad del acuerdo No 07 de 2019, esta Sala se concentra
a establecer si el proyecto, aprobado por el Concejo Municipal de Roncesvalles
(Tolima), se encuentra ajustado a derecho o, si por el contrario, deben declararse
fundadas las objeciones formuladas por el Alcalde Municipal, por transgresión a
las normas superiores en las que debía fundamentarse y/o extralimitaciones de
funciones.

En el Acuerdo 07 del 27 de febrero de 2019, el Concejo de Roncesvalles (Tolima),

en "ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, especialmente las
conferidas en los artículos 1, 2, 58, 79, 80, y numeral 7 y 9 del artículo 313 de la
Constitución Política y las disposiciones contempladas en los artículos 1, 63 y 65
numeral 2 de la Ley 99 de 1993, el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado
por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, y demás normas reglamentarias y
concordantes en la materia, además y en virtud de los dispuesto en las Sentencia
C-535 de 1996, C-894 de 2003, C-554 de 2006, T-445 de 2016, y el Auto 053 de
2017 de la Corte Constitucional y la Sentencia del 4 de octubre de 2018 de la Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, y",
acordó:

"ARTÍCULO PRIMERO.- Prohibir en la jurisdicción del Municipio de

Roncesvalles Tolima, la construcción de centrales hidroeléctricas y/o represas
indistintamente de la técnica usada para ellas, debido a la predominancia del
uso del suelo para la conservación, producción agropecuaria y demás
actividades que garanticen el agua, un ambiente sano, la seguridad
alimentaria y la vida digna de los habitantes.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Prohibir la realización de actividades de exploración,

explotación y extracción minera a pequeña, mediana y gran escala, en
cualquier de sus modalidades, exceptuando minería de subsistencia las
actividades locales, de menor impacto y que se requieran para la
sostenibilidad de las carreteras, la construcción y/o actividades artesanales.

ARTÍCULO TERCERO.- Prohibir la exploración y/o explotación de

hidrocarburos convencionales y no cónvencionales en el territorio del
Municipio de Roncesvalles Tolima,

Las anteriores decisiones se toman de conformidad con lo expuesto en la

parte considerativa del presente Acuerdo, a fin de garantizar la defensa del
patrimonio ecológico y cultural del Municipio.

ARTÍCULO CUARTO.- Motivar a las distintas instituciones para que

predomine y se proteja en el Municipio la integralidad del paisaje y la
preservación de él, junto a los ecosistemas estratégicos presentes en la
localidad, los cuales son garantes de los servicios ambientales, requeridos
para la vida de los seres humanos y el desarrollo de actividades productivas
que ellos requieren.

ARTÍCULO QUINTO.- Le corresponde al Alcalde Municipal como primera

autoridad administrativa y de policía del municipio, dar cumplimiento al
presente Acuerdo y exigir el cumplimiento del mismo.

ARTÍCULO SEXTO. — Remitir copia del presente Acuerdo a la Gobernación

del Departamento del Tolima, a la Agencia Nacional de Minería — ANM-, a la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales — ANLA-, a la Corporación
Autónoma Regional del Tolima — CORTOLIMA -, para su conocimiento y
adopción de las medidas correspondientes, a fin de garantizar el
cumplimiento de lo aquí dispuesto.
Expediente: 73001-23-33-000-2019-00148-00
Acción: Objeción a Proyecto
Demandante: Municipio de Roncesvalles
Demandado: Concejo Municipal de Roncesvalles
Objetado: Acuerdo No 7 de 2019
Pág. No.26

ARTÍCULO SÉPTIMO.- Remitir copia del presente acuerdo a la Federación

Colombiana de Municipios para su conocimiento y fines pertinentes.

ARTÍCULO OCTAVO. — El presente Acuerdo podrá ser incorporado en el

Esquema de Ordenamiento Territorial —EOT — de esta localidad."

Acuerdo finalmente es sustentado con las siguientes consideraciones finales:

"Que en virtud de las consideraciones constitucionales, legales y

jurisprudenciales antes citadas, especialmente atendiendo los principios de
precaución, prevención, rigor subsidiario y progresividad, la facultad de
ordenar el uso del suelo, la necesidad de prevenir y evitar los factores de
deterioro ambiental y de riesgo, la necesidad de conservar el patrimonio
ecológico y cultural, y demás atendiendo que el otorgamiento de títulos
mineros y energéticos se realizan sin consultar con los intereses locales y que
el desarrollo de la actividad minera (exploración y explotación) y la
construcción de centrales hidroeléctricas ocasionan graves perjuicios
ambientales, sociales, económicos y culturales al Municipio de Roncesvalles
Tolima, resulta claro que este Concejo Municipal cuenta con la competencia
constitucional y legal para adoptar las medidas tendientes a la protección del
patrimonio ecológico y cultural de Municipio, lo cual es necesario ante la
grave amenaza que se cierne en nuestra jurisdicción como consecuencia de
las actividades minero-energéticas, por lo cual se procederá a prohibir el
desarrollo de este tipo de actividades, tal como ha reconocido expresamente
la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Que este tipo de determinaciones son necesarias, a fin de avanzar en el

proceso tendiente a que el Municipio de Roncesvalles Tolima cuente con un
ordenamiento ambiental y territorial acorde con la realidad y las necesidades
hoy existentes, con respeto por la base natural, con la necesidad de adoptar
determinaciones frente a los riesgos y amenazas que se ciernen sobre
nuestro territorio, tanto naturales como las antrópicas, con análisis de los
impactos ambientales generados por la minería, las hidroeléctricas
indistintamente sus técnicas de construcción las represas y los
hidrocarburos."

El Concejo con el Acuerdo busca proteger el medio ambiente en todo el territorio

de Roncesvalles, (Tolima), mediante la prohibición de las actividades de
exploración y explotación de hidrocarburos y de minería, así como la actividad
energética a través de centrales hidroeléctricas y, para el efecto, se apoya
especialmente en la disposición contemplada en el numeral 9° del artículo 313 de
la Carta, donde se le atribuye el dictar las normas necesarias para el "control, la
presentación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio", y en
otras que desarrollan principios para la protección del ambiente.

En ese orden de ideas, el Concejo, con el Acuerdo, lo que busca es resolver la

tensión entre el desarrollo económico, la protección ambiental y el desarrollo
social, mediante la prohibición en la jurisdicción del Municipio de Roncesvalles de
actividades de extracción de hidrocarburos, minería, e hidroeléctricas de
conformidad con lo expuesto en la parte de sus consideraciones.

6.3.1. En primer lugar, ese conflicto no puede resolverse en favor de uno de los
elementos mencionados excluyendo a los demás del ordenamiento jurídico,
justamente porque se estaría extrapolando a los principios técnicos propios de las
reglas, lo cual no puede hacerse conforme a lo dicho en el acápite 5.3 anterior y,
en todo caso, el concepto de desarrollo sostenible da herramientas para liberar
esa tensión, especialmente en materia de extracción de recursos de subsuelo y
Expediente: 73001-23-33-000-2019-00148-00
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Demandante: Municipio de Roncesvalles
Demandado: Concejo Municipal de Roncesvalles
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Pág. No.27

recursos naturales no renovables — RNNR-, al aplicar los principios de

coordinación, concurrencia y subsidiariedad del artículo 288 constitucional.

De acuerdo a ello, debe recordarse que cualquier actividad que tenga el potencial
de afectar los recursos naturales, debe adelantarse en coordinación con todas las
entidades encargadas de la protección ambiental y teniendo en cuenta el criterio
de desarrollo sostenible, concepto en que deben estar presentes 4 elementos
recurrentes: 1) La necesidad de preservar los recursos naturales para el beneficio
de las generaciones futuras; 2) Explotar los recursos de una manera sostenible,
prudente y racional; 3) Uso equitativo de los recursos naturales, y 4) Necesidad
de que las consideraciones medio ambientales estén integradas en los planes de
desarrollo32 , segundo elemento que se elimina por completo en el proyecto de
acuerdo.

6.3.2. En segundo lugar, la Constitución Política, en el artículo 311 establece que

el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del
Estado, que corresponde entonces regular el desarrollo de su territorio y, en los
numerales 7 y 9 del artículo 313 superior, prevé que a los concejos les compete
reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio.

De la misma manera, para reglamentar estas funciones de orden constitucional,

se expidió la Ley 388 de 1997, la cual prevé en su artículo 6° que el ordenamiento
territorial municipal debe definir las estrategias territoriales de uso, ocupación y
manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y
ambientales y, en el artículo 14, se indica que el componente rural del plan de
ordenamiento territorial debe contener la delimitación de las áreas de
conservación y protección de los recursos naturales paisajísticos, geográficos y
ambientales.

Por su parte, en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial — Decreto 1454 de

2011 -, se determinaron las reglas generales para la organización territorial,
fijando que la finalidad del ordenamiento territorial es la de promover el aumento
de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de las
entidades e instancias de integración territorial para gestionar sus propios
intereses y fomentar el traslado de competencias y poder de decisión de los
órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el
nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos.

En esa misma disposición, podemos evidenciar en el artículo 25 ibídem, que los

municipios pueden: a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del
territorio; b) Reglamentar de manera específica el uso del suelo, en las áreas
urbanas, de expansión y rurales, y c) Optimizar el uso de la tierra disponible y
coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los
planes departamentales y metropolitanos, competencias que se ejercen a través
de las autoridades locales, como el concejo municipal y la primera autoridad del
municipio el alcalde.

Normas que bajo una interpretación aislada, permitirían concluir así como lo
efectúa el Concejo Municipal de Roncesvalles (Tolima) que es viable bajo la
finalidad de la organización territorial y autonomía de los municipios, reglamentar
este tipo de actividades lícitas de exploración y explotación de hidrocarburos y de
minería; sin embargo, evidenciamos que existen disposiciones normativas tanto

32 Consejo de Estado. Providencia del 5 de noviembre de 2013, dentro del proceso-con radicado No. 25000-23-25-000-
2005-662-03 Acción Popular
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Pág. No.28

de orden constitucional como legal que regulan específicamente estas actividades

económicas, tales como el artículo 80 y 332 Superior que le confiere al Estado la
propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, así como el
artículo 360 y 361 constitucional que disponen que la explotación de un recurso
natural no renovable causa a favor del Estado una contraprestación denominada
regalía; a su vez las normas legales contenidas en el Decreto 1056 de 1953 —
Código de Petróleos -, el cual establecen en algunos de los artículos que aún se
encuentran vigentes, las reglas generales del sector de hidrocarburos; del sector
minero tenemos el Código de Minas — Ley 685 de 2001, en donde se definen los
usos de estos recurso mineros; y, la Ley 143 de 1994, por la cual se establece el
régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y
comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas
autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética, al igual que
el Decreto 1258 de 2013 por el cual se modifican algunas normas en materia de
generación de energía.

De otra parte, en aplicación a estas regulaciones el Decreto 1073 de 2015,

estableció la estructura del sector minero-energético, dividiéndolo en el sector
central en cabeza del Ministerio de Minas y Energía (MME), y en el sector
descentralizado con entidades adscritas a este ministerio, tales como Unidad de
Planeación Minero Energético (UPME), Servicio Geológico Colombiano (SGC), la
Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), y la Agencia Nacional de Minería
(ANM). Estas últimas agencias cuentan con funciones de administración de los
recursos del subsuelo y de otorgamiento de concesiones de los mismos,
procedimientos que están sujetos a los trámites previos de "determinan, delimitan
y clasifican las áreas para el desarrollo de actividades de exploración explotación
del subsuelo y se evalúan y definen las personas naturales o jurídicas que
suscribirán posteriormente los contratos de concesión.33"

En este contexto, tenemos que existe normas constitucionales y legales que

admiten una participación activa, eficaz, y efectiva tanto de los entes territoriales
como del nivel nacional en este tipo de actividades económicas, situación que se
dejó claro sin discusión alguna, cuando la Corte Constitucionalidad en sentencia
C-273 de 2016, declara inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 — Código
de Minas -, el cual consagraba que ninguna autoridad regional, seccional o local
podría establecer zonas del territorio que quedaran, permanente o
transitoriamente excluidas de la minería, bajo en el siguiente argumento:

"33. En esa medida es• necesario concluir que el ejercicio de la competencia que
le corresponde al legislador ordinario para regular determinadas actividades
económicas, como en este caso lo es la explotación de recursos naturales del
subsuelo, confluye con otras competencias asignadas a las entidades
territoriales de diverso orden, como la de definir los usos del suelo. En tales
casos, están de por medio, por un lado, la autonomía de las entidades
territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento
territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales de su
autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la explotación de los
recursos del subsuelo beneficie a todas las entidades territoriales, incluyendo
aquellas que no poseen dichos recursos.

34. Para garantizar que cuando confluyan el ejercicio de competencias de

entidades de diverso orden el resultado de la voluntad legislativa corresponda a
una decisión ponderada entre los diversos bienes jurídicos que están en tensión,
el constituyente dispuso una serie de principios de carácter sustantivo. Es así
como las leyes que toquen temas atinentes a las competencias de las entidades

33 Sentencia de Unificación SU-095/2018

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territoriales deben respetar los principios de coordinación, concurrencia y

subsidiariedad.

En tal sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-123 de 2014 (M. P.

Alberto Rojas Ríos) previamente mencionada, en la cual condicionó la
constitucionalidad del mismo artículo 37 que hoy se estudia, a que: "en
desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de
actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes
del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concemidas,
las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de
sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus
comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo
288 de la Constitución Política.

Como se observa entonces, la Constitución dispone de una serie de garantías

institucionales de carácter sustantivo, como lo son los principios de concurrencia;
coordinación, y subsidiariedad, que permiten armonizar el principio del Estado
unitario con el de autonomía de las entidades territoriales.

36., Estas garantías institucionales, tanto las de naturaleza sustantiva como las
de tipo procedimental, se ven reforzadas cuando quiera que toquen
competencias esenciales de las entidades territoriales. Una de estas
competencias esenciales es la de reglamentar los usos del suelo dentro del
territorio de la respectiva entidad. Así lo estableció la Corte en la Sentencia C123
de 2014 varias veces citada, que al respecto dijo: "La regulación sobre
ordenamiento territorial atañe a aspectos que resultan esenciales para la vida de
los pobladores del distrito o municipio, sea que estos se encuentren en un área
urbana, suburbana o rural. La función de ordenamiento territorial, y dentro de ella
con especial relevancia la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos
axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo .de desarrollo y,
por consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el económico, el
social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros."

El carácter esencial de la función de ordenamiento territorial de los municipios y

departamentos también fue un aspecto determinante en la decisión adoptada en
la Sentencia C-035 de 2016 respecto del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015. En
aquella oportunidad la Corte sostuvo:

"29. Acorde con lo anterior, la libertad del Legislador para determinar la

distribución de competencias entré uno y otro nivel competencial no puede
obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las precitadas
disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislación no puede
desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial que establezca,
la misma no puede anular el contenido específico del principio de autonomía
territorial que se manifiesta en la posibilidad, de que los municipios reglamenten
los usos del suelo dentro de su respectivo territorio".

De lo anterior es claro que las garantías institucionales se ven reforzadas en la

medida en que el Legislador intervenga sobre competencias atribuidas
constitucionalmente a las entidades territoriales. Más aún, las garantías
institucionales de orden procedimental, como la reserva de' ley orgánica,
adquieren especial relevancia en la medida en que concurran competencias que
tengan un claro fundamento constitucional. En tales casos adquieren especial
importancia la estabilidad, transparencia y el fortalecimiento democrático que
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otorga la reserva de ley orgánica al proceso de toma de decisiones al interior del

Congreso.

En el presente caso, la disposición demandada prohíbe a las entidades de los

órdenes "regional, seccional o local" excluir temporal o permanentemente la
actividad minera. Más aun, esta prohibición cobea expresamente los planes de
ordenamiento territorial. Al hacerlo afecta de manera directa y definitiva la
competencia de las entidades territoriales para llevar, a cabo el ordenamiento de
sus respectivos territorios. Por lo tanto, es una decisión que afecta bienes
jurídicos de especial importancia constitucional, y en esa medida, está sujeta a
reserva de ley orgánica."

Así las cosas, desapareció del ordenamiento jurídico esta prohibición para los
municipios de excluir temporal o permanentemente la actividad minera en sus
territorios, pero dicho análisis no debe ser interpretado en las condiciones que
pretende el Concejo Municipal de Roncesvalles (Tolima), el cual erradamente
concluye que las disposiciones del Código de Minas "no pueden imponerse sobre
el ordenamiento ambiental, ni territorial, así como sobre las disposiciones que en
aras de garantizar el interés general buscan la defensa del patrimonio ecológico y
cultural de los municipios", para finalmente alegar que es viable la prohibición de
estas actividades por parte de ese cuerpo colegiado, circunstancia que se
encuentra totalmente alegada del verdadero sentido jurisprudencial pretendido por
el Alto Tribunal Constitucional, toda vez que su análisis expuso
incuestionablemente que la competencia en estos aspectos minero-energéticos
no es absoluta, pues, los entes territoriales no pueden anular las competencia que
tienen las entidades del nivel nacional cuando pretenden reglamentar, el uso del
suelo para la actividad minera como lo es la exploración y/o explotación de
hidrocarburos, ya que estas decisiones deben tomarse de forma adecuada, esto
es, observando los procedimientos establecidos por la ley y atendiendo los
principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad con las entidades del
nivel central, situación que también debe aplicarse para las actividades
económicas de extracción de hidrocarburos y consecución de recursos
energéticos.

Postura que tal como se indicó en el acápite 5.3 anterior, constituye un

precedente judicial, el cual fue reiterado en la sentencia de unificación SU-
095/2018, en donde se "expuso que la competencia del Legislador de regular
temas relacionados con actividades económicas, como lo es la explotación de
recursos naturales del subsuelo, confluye con competencias que han sido
asignadas a entidades territoriales, como la de definir los usos del suelo; situación
que involucra tanto el principio de la autonomía de las entidades territoriales para
el ejercicio de sus competencias y la necesidad de garantizar la explotación de
recursos del subsuelo para beneficiar a todas estas entidades, incluyendo a las
que no poseen dichos recursos por lo que las competencias de las entidades
territoriales deberán ejercerse respetando los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiaridad."; criterio jurisprudencial que ha sido aplicado
también por nuestro órgano en sentencia del 7 de diciembre de 2016, dentro de la
tutela identificada con el Radicado No.: 11001-03-15-000-2016-0239600(AC), con
ponencia del Dr. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS34, en la cual al
estudiar sobre la consulta popular, precisó que las competencias tanto del nivel
nacional como territorial no son absolutas.

34 Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 7 de diciembre de 2016, dentro de la tutela identificada con el Radicado No.:

11001-03-15-000-2016-0239600(AC), con ponencia del Dr. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS.

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En ese sentido, la jurisprudencia de las Altas Cortes, concluyen que las

competencias tanto del nivel territorial como del nacional deben ejercerse de
manera coordinada y armónica a través de acuerdos y consensos, es decir, la
entidad territorial para regular las actividades de explotación minera,
hidrocarburos y energéticas en su territorio, no puede por su propia iniciativa
expedir normas locales en tal sentido; pues, estaría anulando las competencias
que tiene el Estado representado por el Gobierno Nacional, como propietario del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables en todo el territorio nacional.

Ahora bien, en este aspecto y centrado al caso de la minería, la Corte

Constitucional en la Sentencia C-035 de 2016, sostuvo que aun cuando la
regulación de la explotación de estos recursos le corresponde al Congreso, y que
no obstante la posibilidad, desde el punto de vista constitucional, que una entidad
del orden nacional regule la explotación del subsuelo, en la práctica no es factible
extraer recursos mineros sin afectar la superficie. A partir de esas premisas
concluye que es imposible definir la vocación minera de un área sin afectar el
ejercicio de competencias sobre el uso del suelo que les corresponde a las
autoridades del orden territorial. Así lo expresó:

"En el presente caso es claro que la selección de áreas de reserva minera no

excluye la realización de actividades agrícolas, entre otras. Más aun, la
organización del territorio a partir de su potencial minero, por sí mismo,
corresponde al ejercicio de una actividad propia de la administración nacional,
que se ajusta al carácter unitario del Estado. Sin embargo, el ejercicio de esta
actividad de ordenación del territorio de manera exclusiva por una entidad del
nivel central sí puede tener un impacto significativo sobre la autonomía de las
autoridades municipales para planificar y ordenar sus territorios. La extracción de
recursos naturales no renovables no sólo afecta la disponibilidad de recursos en
el subsuelo, sino también modifica la vocación general del territorio, y en
particular, la capacidad que tienen las autoridades territoriales para llevar a cabo
un ordenamiento territorial autónomo. En esa medida, tiene que existir un
mecanismo que permita la realización del principio de coordinación entre las
competencias de la Nación para regular y ordenar lo atinente a la extracción de
recursos naturales no renovables y la competencia de las autoridades
municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar su territorio, con
criterios de autonomía."

Según lo dicho, la complejidad que constituye el Estado no puede reducirse ni al

sector central ni al territorial; sin embargo, tal como se ha precisado a ambos les
fueron conferidas competencias en lo que atañe a los recursos del subsuelo y, por
tanto, ninguno de ellos puede asumir, con exclusión del otro35, medidas
orientadas a su exploración y explotación o a prohibir que estas se ejecuten,
máxime cuando la Agencia Nacional de Minería (ANM), creada mediante Decreto
4134 del 3 de noviembre 2011, tiene 'como objeto "administrar integralmente los
recursos minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento
óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas
pertinentes y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas que
lo requieran, lo mismo que hacer seguimiento a los títulos de propiedad privada
del subsuelo cuando le sea delegada esta función por el Ministerio de Minas y
Energía de conformidad con la ley" y, entre otras funciones, tiene las de "ejercer
las funciones de autoridad minera o concedente en el territorio nacional".

En el mismo sentido, tenemos a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)

creado por Decreto 714 de 2012, la cual tiene como objeto "administrar

35Es del caso recordar que en el ordenamiento jurídico las competencias de las entidades y servidores públicos son
taxativas y, por tanto, su interpretación es restrictiva (art. 121 CP).
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integralmente las reservas y recursos hidrocarburíferos de propiedad de la

Nación, así como promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de dichos
recursos y contribuir a la seguridad energética nacionaL Así para el cumplimiento
de tales objetivos la ANH tiene a cargo, entre otras funciones, la asignación de las
áreas de exploración y explotación y, el diseño, promoción, negociación,
celebración, seguimiento y administración de los contratos de exploración y
explotación de hidrocarburos."

Por su parte, la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), creada por la

Ley 143 de 1994, tiene como objeto "planear en forma integral, indicativa,
permanente y coordinada con los agentes del sector minero energético, el
desarrollo y aprovechamiento de los recursos mineros y energéticos; producir y
divulgar la información requerida para la formulación de política y toma de
decisiones; y apoyar al Ministerio de Minas y Energía en el logro de sus objetivos
y metas."

Por lo que es incuestionable que esa distribución de competencias lleva a que las
correspondientes entidades deban adoptar medidas coordinadas para asumirlas
sin desconocer el de las otras, que cada una oriente su actuar a la consecución
de los fines esenciales del Estado previstos en la Carta y que, además, protejan
los derechos al medio ambiente, entre otros.

6.3.3. En tercer lugar, los artículos primero, segundo y tercero del acuerdo
prohibe categóricamente en todo el territorio del municipio, ejercer actividades de
extracción de hidrocarburos, minería y desarrollo hidroeléctrico, decisión que no
puede ser avalada por esta Corporación porque excede la facultad de regular el
uso del suelo, pues, no se cumple con los lineamientos fijados para excluir zonas
de estas actividades, comoquiera que estos territorios deben ser delimitados
geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos,
sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad encargadas de estos
temas, es decir, las Agencias de hidrocarburos y minería, y, la Unidad de
Planeación Minero Energético.

De acuerdo a ello, en este caso concreto, el proyecto de acuerdo que expidió el

Concejo Municipal de Roncesvalles (Tolima), no contempla en sus considerandos
que se haya realizado un estudio técnico, social y ambiental por parte de la
autoridad competente en el cual se determine la incompatibilidad o restricción en
relación con las actividades mineras, hidrocarburos o energética (hidroeléctrica)
que tiene el territorio del municipio.

Sumado a ello, tampoco se demostró, como se ha venido refiriendo, que el

concejo municipal hubiese adelantado gestiones con el fin de ejercer su
competencia de regular el uso del suelo y en especial de prohibir la actividad
minero-energética de manera coordinada y armónica a través de acuerdos y
consensos con la autoridades nacionales que tienen competencia en el tema de
hidrocarburos, energía, minería y del medio ambiente, pues no existe ni por
asumo ninguna consideración sobre el particular en las argumentaciones que
justifican el mentado acuerdo, pues se atiene únicamente a los informes
expuestos en sede de la tutela T-445 de 2016, tramitada en la Corte
Constitucional, trayendo al caso concreto las decisiones allí adoptadas, situación
que no es viable porque si bien se trata del tema de restricción de la actividad
minera, la misma no puede ser aplicada en el presente caso, toda vez que esta
decisión solo tiene efectos ínter partes, y adicional a ello, el acuerdo objeto de
estudio por parte de esta Corporación, no solo contempla la restricción para la
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Demandante: Municipio de Roncesvalles
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actividad minera, haciéndose totalmente inviable pretender la aplicación como

precedente judicial, tal como lo exige el Concejo Municipal de Roncesvalles.

En mismo contexto, si lo que se pretende es la aplicación de un procedente

judicial, la sentencia de unificación SU-095/2018 claramente explicó que no era
viable acoger las consideraciones de la sentencia T-445 de 2016, explicando su
conclusión bajo los siguientes argumentos:

"Teniendo en cuenta lo anterior, para esta Sala, tal como lo manifiesta la parte
accionante y varios intervinientes, el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en
un desconocimiento del precedente judicial, pues fundamentó su decisión en
interpretaciones erradas de la jurisprudencia, al considerar que existe un
derecho absoluto de los municipios sobre los recursos del subsuelo,
desconociendo competencias del nivel nacional, radicadas en cabeza del
gobierno nacional central, y también apartándose de los principios de
coordinación y concurrencia dispuestos en el artículo 288 de la Constitución
Política. En tal sentido, la decisión del Tribunal accionado en el caso, resulta
contraria a los pronunciamientos de la Corte y lo amparado por la cosa juzgada
constitucional que prevalece respecto de la interpretación que sobre el tema
puedan hacer otros órganos judiciales, pues a la Corte Constitucional se le ha
encargado la guarda de la supremacía de la Constitución.

En el contexto, la Sala Plena de esta Corporación debe aclarar que se apartará

de las consideraciones y de la decisión adoptada por la Sala Sexta de Revisión
de la Corte Constitucional que profirió la sentencia T-445 de 2016, y que en el
numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia precisó "que los entes
territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la
protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan
prohibiendo la actividad minera". Lo anterior, teniendo en cuenta que en dicha
providencia la Sala Sexta hizo una interpretación limitada y aislada de
postulados y principios definidos en la Constitución Política, que la llevaron a
autorizar a las autoridades locales para prohibir la minería.

Finalmente, por todo lo indicado en este aparte, para la Sala resulta evidente que
el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un defecto sustantivo, violación
directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial en la
sentencia proferida en ejercicio del control previo de constitucionalidad y en
consecuencia debió declarar la inconstitucionalidad de la pregunta a elevar a
consulta popular en el Municipio de Cumaral, Meta. Ello se traduce en una
vulneración del derecho al debido proceso de la empresa Mansarovar Energy
Colombia Ltda., como concesionario del contrato de exploración y explotación de
hidrocarburos con la ANH."

6.3.4. En cuarto lugar, el proyecto de acuerdo al prohibir las actividades

económicas reiteradamente mencionadas, modificaría notoriamente el Esquema
de Ordenamiento Territorial del Municipio de Roncesvalles (Tolima), ya que todo
el territorio del municipio se constituiría en un suelo de protección, circunstancia
que es inviable sin que se cumplan los procedimientos determinados en la Ley
388 de 1994, específicamente lo que corresponde a las instancias de
concertación y consulta (Art. 24 de la Ley 388 de 1994), y referente a la vigencia y
revisión del plan de ordenamiento (Art. 28°.- Modificado por el art. 2, Ley 902 de
2004, reglamentado por el Decreto Nacional 4002 de 2004), entre otras,
disposiciones que son ineludibles ante Modificaciones en la clasificación de los
suelos del municipio. Por lo que estas disposiciones legales no se tuvieron en
cuenta para proferir el acuerdo objeto de estudio, tal como lo precisa el Alcalde
Municipal en sus objeciones y el Ministerio Público a través de su concepto sobre
la falta de competencia por carencia de iniciativa edilicia para expedir el proyecto
de acuerdo.
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6.3.5. En quinto lugar, el Concejo de Roncesvalles (Tolima) presentan el acuerdo

como si fuera "El Medio" de protección del medio ambiente sano, pero lo que en
últimas lograrían es lo contrario, pues, al vincular tal derecho a las acciones
cambiantes de un legislador local, lo que genera es menoscabar su autonomía, ya
no instrumentalizándolo a otros derechos, sino ligándolo a programas y/o
intereses políticos de turno sometidos, en buena medida, a la lógica de un
sistema económico cada vez más abrazador, o llevándolo a una discusión
competitiva permanente y desigual con el poder central, el cual tendría a su favor
el principio de validez jurídica en términos de jerarquía de normas.

Además, al indicar en los considerandos que el "otorgamiento de títulos mineros y

energéticos se realiza sin consultar con los intereses locales y que el desarrollo
de la actividad minera (exploración y explotación) y la construcción de centrales
hidroeléctricas ocasionan graves perjuicios ambientales, sociales, económicos y
culturales al Municipio de Roncesvalles Tolima..."; lo que en últimas hacen es
adornar el medio ambiente con el ropaje de un valor, generando de paso un
resultado parecido al consignado en el parágrafo anterior o aún peor, ya que si los
valores no son deontológicos, sino teleológicos que apenas dan herramientas
para hacer lo mejor o lo más recomendable, no tienen el carácter vinculante
absoluto de las normas sino uno relativo al caso, como lo preferible, compiten
entre sí para ser los primeros y en la medida que consiguen reconocimiento
dentro de una cultura o forma de vida, responden a lo que es bueno para nosotros
pero no a lo que es bueno para todos; harían parte de las culturas, de los
máximos, y apenas serían candidatos a integrar esos mínimos que poblarían el
sistema jurídico, pero mientras no emigren a él, no son derecho36.

De modo que en este caso específico, el acuerdo lo que hace es poner el medio
ambiente en permanente discusión pública o en competencia con otros valores
para llegar a la forma jurídica, que en algunos casos, como en este, puede lograr
preferencia pero que en otros podría quedar relegado o relevado por el desarrollo
económico o social. Además, esa discusión fue zanjada al incorporarlo en la Carta
Política como principio, es decir, como derecho con carácter vinculante absoluto y
esa competencia con otros principios fue relajada con el desarrollo sostenible,
según lo dicho.

Ahora bien, la prohibición en las circunstancias fácticas y jurídicas mencionadas,

es decir, que el Concejo municipal de manera unilateral, sin mediar procesos
democráticos, o a través de los principios de coordinación con otras entidades
que conforman el Estado y que igualmente son propietarias del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables; desconoce normas constitucionales que
atribuyen competencias también a dichas entidades, sin embargo, lo anterior no
autoriza que estas entidades del orden nacional, sin limitación alguna, intervengan
en la actividad de exploración y explotación del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables, pues, en ese proceso las entidades territoriales y la
comunidad, en especial, la directamente afectada pueden participar de manera
activa y definitoria para proteger, entre otros, los derechos al medio ambiente
cuando en casos concretos se prefiera, sin más, el desarrollo económico o social.

Lo anterior no puede objetarse, como lo hace el Municipio de Roncesvalles

(Tolima), argumentado que las entidades descentralizadas encargadas de estos

36 Habermas, Jünger. lb. Págs. 328 y 329. "Las normas y valores se distinguen, pues, primero, por la referencia que,

respectivamente, hacen a la acción "deontológica", es decir, a la acción sujeta a obligaciones, y a la acción teleológica;
segundo, por la codificación, bien binaria, bien gradual, de su pretensión de validez; tercero, por su tipo de carácter
vinculante, absoluto en caso de las normas, y relativo en el caso de los valores; y, cuarto, por los criterios a los que han de
satisfacer los sistemas de normas, por un lado, y los sistemas de valores, por el otro".
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temas, generalmente inicia los procesos de concesión sin contar con la

participación de las entidades territoriales o de la comunidad afectada, debido a
que tal aspecto no está autorizado por el sistema jurídico y existen diferentes
pronunciamientos de la Corte Constitucional, especialmente el de unificación (SU-
095/2018) donde se menciona tal exigencia, y, procede a determinar claramente
cuál es la regulación del sector hidrocarburos y minero, al igual que los
mecanismos de participación y protección del medio ambiente en estos eventos.

6.3.6. En sexto lugar, según todo lo dicho, el Acuerdo no alude a casos concretos
en la medida que operaría en todo el territorio de Roncesvalles (Tolima) y
prohibiría todas las actividades mineras, de hidrocarburos e hidroeléctricas. Por
tanto, es de carácter general y abstracto, lo que constituiría en un poder de veto
respecto de todas las actividades minero-energéticas, así pretenda establecer una
excepción a la regla en el artículo segundo del mentado acuerdo, cuando señala
"exceptuando minería de subsistencia las actividades locales, de menor impacto y
que se requieran para la sostenibilidad de las carreteras, la construcción y/o
actividades artesanales", pues lo que hace es determinar una excepción que
confirma la existencia de una regla general.

6.3.7. Ahora bien, en el proyecto de acuerdo, tal como lo precisa el Ministerio

Público, las objeciones tiene afectación directa únicamente en los artículos
primero, segundo, y tercero, toda vez que el artículo cuarto busca "motivar a las
distintas instituciones para que predomine y se proteja en el Municipio la
integralidad del paisaje y la preservación de él (sic), junto a los ecosistemas
estratégicos presentes en la localidad, los cuales son garantes de los servicios
ambientales, requeridos para la vida de los seres humanos y el desarrollo de
actividades productivas que ellos requieren.", y el quinto señala que "Le
corresponde al Alcalde Municipal como primera autoridad administrativa y de
policía del municipio, dar cumplimiento al presente Acuerdo y exigir el
cumplimiento del mismo"; situación que para la Sala no presenta objeción alguna,
toda vez que los argumentos específicamente estaban dirigidos a debatir la
prohibición de las actividades minero-energéticas, por lo que el estudio de
constitucionalidad y legalidad del proyecto de acuerdo, efectivamente es de forma
parcial, y no se verán afectados el contenido de los artículos resaltados, pues las
consideraciones esbozadas previamente no riñen con la finalidad que pretende la
aludidas disposiciones.

6.4. En esa línea de pensamiento, para esta Corporación es indiscutible que el

Concejo Municipal de Roncesvalles (Tolima) al expedir el proyecto de Acuerdo
No. 07 de 2019, actuó sin adelantar los procedimientos y lineamientos que ha
establecido la ley para estos eventos, sin tener en cuenta que su competencia
para regular el uso del suelo no es absoluta, en consecuencia, las objeciones
presentadas por el Alcalde Municipal prosperan y deben declararse fundadas las
mismas, y por ello, deberá concluirse que el proyecto de acuerdo viola postulados
constitucionales y las normas legales que regulan la exploración y explotación de
recursos naturales no renovables, y califican la actividad minera, de hidrocarburos.
e hidroeléctricas como ajustada al sistema jurídico, conforme a los argumentos
aquí expuestos.

Sumado a ello, el concejo municipal desconoció el precedente judicial de Corte

Constitucional, retirado en sentencia de unificación SU-095 de 2018, "respecto de
los principios del Estado Unitario y de autonomía territorial, las competencias de la
nación sobre el uso del subsuelo y su convergencia con las competencias de las
entidades territoriales en la administración del suelo, que lleva implícita la
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aplicación de los principios de coordinación y concurrencia con fundamento en el

artículo 288 constitucionaf'.

En ese orden de ideas, se declararán fundadas las objeciones presentadas por el

señor Alcalde Municipal de Roncesvalles (Tolima), únicamente respecto de los
artículos primero, segundo y tercero del proyecto de Acuerdo No 07 de 27 de
febrero de 2019, "Por medio del cual se establecen unas prohibiciones en defensa
del patrimonio ecológico y cultural del Municipio de Roncesvalles y se adoptan
otras determinaciones". En consecuencia, se ordenará al Concejo Municipal de
Roncesvalles retirar del contenido normativo los artículos objetados.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA,

administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: DECLARAR fundadas las• objeciones propuestas por el Alcalde

Municipal de Roncesvalles (Tolima) contra el Acuerdo No. 07 del 27 de febrero de
2019, "Por medio del cual se establecen unas prohibiciones en defensa del
patrimonio ecológico y cultural del Municipio de Roncesvalles y se adoptan otras
determinaciones", pero únicamente respecto de los artículos primero, segundo y
tercero del mentado acuerdo. En consecuencia, el Concejo Municipal de
Roncesvalles (Tolima) debe retirar el contenido de dichos artículos, al
considerárseles contrarios al ordenamiento jurídico superior.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y atendiendo lo

prescrito por el artículo 80 de la Ley 136 de 1994, se ORDENA comunicar esta
decisión al Presidente del Concejo Municipal de Roncesvalles para que esa
corporación proceda al trámite previsto en el artículo 80 de la Ley 136 de 1994.
Comuníquese ésta decisión al Alcalde Municipal de Roncesvalles y al Personero
de la misma localidad.

TERCERO: Una vez en firme la presente providencia archívese el expediente,

previas las constancias secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VIL A 1

ado Magistrado
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LUÍS EDUARDO COLLAZOS OLAYA
Magistrado