La Demanda de Nulidad.

Rafael Badell Madrid

LA DEMANDA DE NULIDAD

Rafael Badell Madrid

Sumario: I. Introducción. II. La Demanda de Nulidad en el Contencioso Administrativo

Venezolano. III. Características de la Demanda de Nulidad. IV. Ámbito material. Materia de
la demanda de nulidad. V. Ámbito Orgánico. Régimen de competencias. 5.1. La Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. 5.2. Los Juzgados Nacionales de
lo Contencioso Administrativo. 5.3. Los Juzgados Superiores Estadales de lo Contencioso
Administrativo. 5.4. Los Juzgados de Municipio de lo Contencioso Administrativo 5.5.
Tribunales Contencioso Administrativos Especiales VI.Ámbito Procesal. 6.1. Legitimación
Activa. 6.2. Legitimación Pasiva. 6.3. Terceros Intervinientes. 6.4. Capacidad procesal. 6.5.
Interposición de la demanda 6.5.1. Requisitos de la demanda. 6.5.2. Presentación de la
demanda ante otro Tribunal 6.6. Recepción y admisión de la demanda. 6.6.1. Agotamiento
de la vía administrativa. 6.6.2. Lapso de caducidad. 6.6.3. Apelación del auto de admisión.
6.7. Emplazamiento de los terceros interesados mediante cartel. 6.8. Pruebas. 6.9. Informes.
6.10. La tutela cautelar. 6.10.1 Procedimiento de las medidas cautelares. 6.11. La Sentencia
6.12. La Ejecución de la sentencia. 6.12.1. Ejecución de sentencias contra la República
6.12.2. Ejecución de sentencias contra los Municipios. 6.13.3. Ejecución de sentencias
contra entes descentralizados.6.13.4. Ejecución de sentencias contra los particulares.

I. INTRODUCCIÓN

Nos ha correspondido desarrollar el tema de las demandas de nulidad, como medio típico
de impugnación en el proceso contencioso administrativo, el cual expusimos también en las
Jornadas de Derecho Contencioso Administrativo, celebradas en el año 2006, en Homenaje
al Profesor Luis Henrique Farías Mata, en la ciudad de Barquisimeto. Hoy, este tema lo
analizamos, a la luz de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de
junio de 2010 (“LOJCA”). Cabe destacar que en aquella ocasión, el aspecto procesal de este
medio de impugnación se encontraba regulado en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia del 2004[2], la cual fue derogada por la vigente Ley en octubre de 2010.

Por lo que se refiere a sus orígenes, es menester reiterar que la demanda de nulidad
encuentra sus antecedentes inmediatos en el recurso por exceso de poder del contencioso
administrativo francés, un recurso esencialmente objetivo, a lo cual se contrapone el recurso
de nulidad en Venezuela, en el que siempre se destacaron aspectos subjetivos, hasta
convertirse en un verdadero contencioso de partes, lo cual ha llevado a esta nueva
denominación legal en la que este medio de impugnación se define como una demanda de
nulidad.

II. LA DEMANDA DE NULIDAD EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO

 Puede afirmarse que en Venezuela existe una única demanda de nulidad contra actos
administrativos, en la cual se puede solicitar tanto el control objetivo del acto, como el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas. En nuestro ordenamiento
jurídico, el sistema contencioso administrativo, por imperativo del artículo 259 de la
Constitución, está integrado por jueces que tienen facultad no sólo para declarar la nulidad
de actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, sino para condenar
igualmente a la Administración al pago de sumas de dinero, a la reparación de daños y
perjuicios y al restablecimiento de la situación jurídica infringida.

De esta forma, se autoriza al recurrente para acumular en su solicitud de nulidad

pretensiones de condena propias de la plena jurisdicción. De tal manera que es importante
señalar que en nuestro ordenamiento jurídico, a diferencia del caso francés, donde se origina
este medio de impugnación, no se ha contemplado la existencia de un recurso meramente
objetivo, de un juicio al acto, de un simple medio de revisión de actos administrativos. Por
el contrario, como bien lo señaló la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema
de Justicia este medio de impugnación debe otorgar una tutela judicial efectiva y garantizar
el restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa.

El procedimiento previsto en la Ley para la tramitación de estas acciones comporta siempre

la intervención de las partes involucradas, y la discusión de los intereses y derechos
subjetivos en juego. La LOJCA consagra un procedimiento común para la demanda de
nulidad contra los actos de efectos generales y efectos particulares, presentando pequeñas
diferencias referidas al lapso de caducidad para su interposición y en lo que respecta a la
publicación del cartel de emplazamiento.

III. CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Las características de la demanda contencioso administrativa de nulidad en el sistema

contencioso administrativo venezolano son las siguientes:

1. No está informada de un carácter objetivo, es un proceso de partes.

2. Se ejerce contra los actos administrativos unilaterales, bien sean de efectos generales o
particulares.

3. Sólo puede intentarse por motivos jurídicos, es decir, que el fundamento de impugnación
ha de ser la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto.

4. Se ejerce contra la actividad administrativa desplegada por los entes u órganos

contemplados en el artículo 7 de la LOJCA, que comprende toda la actividad administrativa
en sentido orgánico y material, al contemplar a: (i) órganos que componen la Administración
Pública; (ii) órganos que ejercen el Poder Público, en sus diferentes manifestaciones, en
cualquier ámbito territorial o institucional; (iii) institutos autónomos, corporaciones,
fundaciones, sociedades, empresas, asociaciones y otras formas orgánicas o asociativas de
derecho público o privado donde el Estado tenga participación decisiva; (iv) consejos
comunales y otras entidades o manifestaciones populares de planificación, control, ejecución
de políticas y servicios públicos, cuando actúen en función administrativa; (v) entidades
prestadoras de servicios públicos en su actividad prestacional; y (vi) cualquier sujeto distinto
a los mencionados anteriormente, que dicte actos de autoridad o actúe en función
administrativa.

5. Es de orden público, lo cual tiene dos significados: (i) Procede contra todo tipo de actos
administrativos, por ende, no es necesario que un texto especial consagre la posibilidad de
ejercer la demanda de nulidad para una determinada categoría de actos. (ii) Nadie puede
renunciar por anticipado al derecho de incoar esta demanda.

6. Garantiza la legalidad inherente a todo Estado de Derecho, ya que a través de su ejercicio

se controla la actividad administrativa, asegurando que su apego al derecho, al anular todo
acto administrativo que sea contrario al ordenamiento jurídico.

7. Las sentencias dictadas con ocasión del ejercicio de estas demandas tienen, al menos en lo
que respecta a las decisiones de anulación, efectos erga omnes. (v. Sentencia de la Sala
Político-Administrativa del 19 de septiembre de 2001, Caso: Jaime Manzo Manzo y otros vs
Decreto N° 1.011).

IV. ÁMBITO MATERIAL. MATERIA DE LA DEMANDA DE NULIDAD

El ámbito material de las demandas de nulidad ha sido estudiado atendiendo a dos nociones
fundamentales producto de nuestro sistema contencioso administrativo, a saber: (i) el acto
administrativo expreso (actos administrativos definitivos, de trámite, de efectos particulares
o generales, unilaterales o vinculados a una relación contractual y los actos de autoridad), (ii)
el silencio administrativo (el acto presunto), (iii) acto administrativo tácito y, (iv) los
reglamentos, que algunos incluyen en la categoría de los actos generales, pero que otra
doctrina los considera como categoría especial debido a su carácter normativo y creador de
derecho.

Por lo que se refiere al acto expreso, se acepta la posibilidad de incoar demandas de nulidad
frente a decisiones expresas de la Administración enmarcadas dentro del concepto legal de
acto administrativo previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, o el jurisprudencial conceptuado en forma pacífica y reiterada como aquella
manifestación de voluntad unilateral de carácter sub-legal que tiende a producir efectos
jurídicos determinados traducidos en la creación, modificación o extinción de una situación
jurídica individual o general o la aplicación a un sujeto de derecho de una situación general
(Cfr. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 9 de noviembre de 1993. Caso: Varios
vs Consejo Municipal del Municipio Autónomo Sotillo del Estado Anzoátegui).

Esta noción de acto administrativo debe ser entendida en un grado tal de amplitud, conforme
a la interpretación que impone el principio de la universalidad de control del contencioso
administrativo. Razón tenía el maestro FARÍAS MATA cuando en las XVIII Jornadas “J.M.
Domínguez Escovar”, al hacer referencia a este tema, señaló que la tendencia del sistema
contencioso administrativo estaba orientada a la revisión de todos los actos administrativos
dictados por cualquier Poder del Estado y a la desaparición paulatina del catálogo de los
llamados “actos excluidos”. Así como él lo predecía, puede afirmarse que en la actualidad,
nadie vacila en afirmar que todos los actos administrativos expresos están sujetos al control
de la jurisdicción contencioso administrativa; sólo en ciertas ocasiones pudo discutirse, como
ha ocurrido en materia laboral respecto de los actos dictados por la Inspectoría del Trabajo,
a quién correspondía la competencia, si al propio juez contencioso administrativo o al juez
de la materia laboral. Este problema que es de vieja data, y tuvo por años soluciones diversas,
ha sido últimamente zanjado mediante sentencia dictada por la Sala Constitucional, la cual
estableció que la competencia corresponde a los tribunales laborales.

De esta forma puede afirmarse que dentro del ámbito material de las demandas de nulidad
se incluye: 1. Acto administrativo expreso y sus distintas manifestaciones (actos
administrativos de efectos particulares, definitivos y de trámite, en ciertos supuestos; de
efectos generales, vinculados a una relación contractual y de autoridad).2. Acto
administrativo presunto (silencio administrativo). Por acto administrativo presunto se
entiende la ficción legal de pronunciamiento frente al silencio de la Administración.3. Acto
administrativo tácito, es decir, aquellas manifestaciones de voluntad de la Administración
que se deducen de actuaciones positivas y colaterales vinculadas al caso concreto y que son
desarrollados por ella misma.4. Reglamentos, definidos por el Profesor Ramón Parada como
“…toda norma escrita con rango inferior a la Ley dictada por una Administración
pública…”.

V. ÁMBITO ORGÁNICO. RÉGIMEN DE COMPETENCIAS

Siguiendo el esquema de la LOJCA, los tribunales que ejercen la jurisdicción contencioso

administrativa prevista en el artículo 11 de la LOJCA son los siguientes: 1) la Sala Político-
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, 2) los Juzgados Nacionales de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa 3) los Juzgados Superiores Estadales de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, 4) los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Asimismo, debe incluirse la jurisdicción contenciosa ambiental
y agraria, atribuidas por el artículo 30, numeral de la LOTSJ a la Sala de Casación Social de
ese Tribunal Supremo, e igualmente los Juzgados Superiores Contencioso Tributarios, cuyo
régimen especial es el previsto en el Código Orgánico Tributario y los Juzgados con
competencia en lo civil en la materia expropiatoria. La jurisdicción electoral, luego de la
concepción constitucional de prever un Poder Electoral, puede ser tenida como una
jurisdicción especial distinta al contencioso administrativo, en base a los fundamentos de la
sentencia de la Sala Electoral nº 4 de fecha 10 de febrero de 2000, en el caso Cira Urdaneta
de Gómez.

5.1. LA SALA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

Como principio general puede sostenerse que la competencia de la Sala Político-

Administrativa, tal como ella misma lo ha afirmado en forma pacífica y reiterada, debe ser
interpretada siguiendo el criterio conforme al cual su conocimiento en esta materia viene
determinado por el rango de las actuaciones objeto de control. Las competencias de la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de las demandas de
nulidad ejercidas contra los actos administrativos dictados por los órganos del Poder Público
se encuentra contempladas expresamente en el artículo 23 de la LOJCA, conforme al cual la
Sala será competente para conocer de las demandas de nulidad contra los actos
administrativos de efectos generales o particulares dictados por el Presidente o Presidenta de
la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los
Ministros o Ministras, así como por las máximas autoridades de los demás organismos de
rango constitucional, si su competencia no está atribuida a otro tribunal, igualmente lo será
de las demandas de nulidad que se ejerzan contra un acto administrativo de efectos
particulares y al mismo tiempo el acto normativo sub-legal que le sirve de fundamento,
siempre que el conocimiento de este último corresponda a la Sala Político-Administrativa.
En segunda instancia también conocerá de los juicios de nulidad por vía de las apelaciones
de las decisiones de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
y de las consultas que le correspondan conforme al ordenamiento jurídico.

5.2. LOS JUZGADOS NACIONALES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Estos Juzgados son competentes para conocer de las demandas de nulidad de los actos
administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades nacionales,
distintas a las mencionadas en la competencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia (numeral 5 del artículo 23 de esta Ley), cuyo conocimiento no esté
atribuido a otro tribunal en razón de la materia. También, en materia de nulidad, conocerán,
por vía de apelación los juicios de nulidad que en primera instancia se tramiten por antes los
Juzgados Superiores Estadales (artículo 24 de la LOJCA).

Les corresponde, por ende, el control de los actos de autoridades medias y bajas de la
Administración central y de los entes descentralizados y actos de autoridad. No obstante,
cabe destacar que en el caso concreto de los actos administrativos dictados por las
Universidades en materia funcionarial, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
modificando su criterio reiterado, estableció que la competencia para conocer de los mismos
corresponderá a los Juzgados Superiores Estadales Contencioso Administrativos.

La organización territorial de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa estará delimitada de la siguiente manera:

- Dos Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región

Capital con competencia en el Distrito Capital y los estados Miranda, Vargas, Aragua,
Carabobo y Guárico.

- Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región de la

Región Centro-Occidental, con competencia en los estados Cojedes, Falcón, Yaracuy, Lara,
Portuguesa, Barinas, Apure, Táchira, Trujillo, Mérida y Zulia.

- Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Nor-

Oriental con competencia en los estados Nueva Esparta, Anzoátegui, Sucre, Monagas,
Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro.
5.3. Los JUZGADOS SUPERIORES ESTADALES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA

Conforme al artículo 25 de la LOJCA estos Juzgados son competentes para conocer de las
demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares,
dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las
acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la
Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral
regulada por la Ley Orgánica del Trabajo (Sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010);
también se les atribuye el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos
administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública, conforme a lo
dispuesto en la ley y las apelaciones de las decisiones de los Juzgados de Municipio de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, entre otros.

En cada Estado, funcionará al menos un Juzgado Superior Estadal de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, los cuales serán unipersonales (Artículo 18 de la LOJCA).

5.4. LOS JUZGADOS DE MUNICIPIO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Se crean los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

competentes para conocer de las demandas que interpongan los usuarios o las organizaciones
públicas o privadas que los representen, por la prestación de servicios públicos o cualquier
otra demanda o recurso que le atribuyan las leyes, de conformidad con el artículo 26 de la
LOJCA. Estas demandas relativas a la prestación de servicios públicos podrían comprender
acciones de nulidad de actos relacionados a esta actividad.

5.5. TRIBUNALES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ESPECIALES

Ya se ha mencionado la existencia de Tribunales contencioso administrativo especiales,

como la Sala de Casación Social en materia ambiental y agraria; los Juzgados Superiores de
lo Contencioso Tributario en la materia impositiva y los Juzgados de primera instancia en lo
Civil en materia expropiatoria.

La jurisdicción contencioso tributaria cuenta con nueve tribunales ubicados en la

Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. A ellos corresponde conocer en
primera instancia de los recursos de nulidad ejercidos por razones de inconstitucionalidad o
ilegalidad que se intenten contra los actos administrativos de contenido fiscal o tributario.
Estos procedimientos serán sustanciados y decididos conforme a las normas establecidas en
el Código Orgánico Tributario. Asimismo, de sus decisiones ante la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

En materia de expropiación el Juez de Primera Instancia en lo Civil de la jurisdicción de la

ubicación del bien, conocerá de estos juicios; y de las apelaciones y recursos contra sus
decisiones conocerá, en segunda instancia la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, de conformidad con el artículo 23 de la Ley de Expropiación por causa
de Utilidad Pública o Social. Sin embargo, cuando la República quien solicite la
expropiación, el juicio se intentará directamente ante los Juzgados Nacionales de lo
Contencioso Administrativo, y de las apelaciones y recursos contra sus decisiones conocerá,
en segunda instancia, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa.

VI. ÁMBITO PROCESAL

La LOJCA es el primer instrumento legal especial que regula las demandas de nulidad
ejercidas en el contencioso administrativo, remplazando la regulación establecida en la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia del año 2004.

6.1. LEGITIMACIÓN ACTIVA

El artículo 29 de la LOJCA establece que están legitimadas para actuar en la Jurisdicción

Contencioso Administrativa todas las personas que tengan “un interés jurídico actual”, es
decir, que exista al momento de realizarse la actuación procesal. Ello no es suficiente para
tener legitimatio ad causam, que es la idoneidad de la persona para actuar en juicio, como
titular de la acción, en su aspecto activo o pasivo; idoneidad que debe ser suficiente para que
el órgano jurisdiccional pueda emitir un pronunciamiento de mérito. Ese interés actual, debe
referirse a la relación o situación jurídica concreta de la persona, lo que dependerá de la
pretensión procesal que se formule ante la Jurisdicción. A pesar de lo insuficiente que resulta
la exigencia contemplada en el artículo 29 de la LOJCA, es lo cierto que de la jurisprudencia
y de la norma constitucional que consagra en términos amplios el derecho de acceso a la
justicia (artículo 26 CRBV) se pueden extraer seis grados de legitimación activa que dan
derecho a recurrir contra actos administrativos, a saber:

a. El derecho subjetivo: Derivado de la existencia de vinculaciones o relaciones previas

establecidas entre la Administración y el particular, que confiere a éste el derecho de exigir
determinada prestación e impone a aquella la contrapuesta obligación de cumplirla, so pena
de violentar o infringir dicho derecho, grado que legitima al particular para recurrir contra
actos de efectos particulares.

b. El interés legítimo: Derivado de la especial situación de hecho del particular frente al acto
administrativo contrario a derecho; situación ésta que lo hace más sensible que el resto de los
administrados frente a un posible desconocimiento del interés general por parte de la
Administración al violar la Ley, grado que igualmente legitima al particular para recurrir
contra actos de efectos particulares.

c. El interés simple: Reconocido a cualquier persona plenamente capaz, en obsequio de sus

derechos civiles y políticos, grado que legitima el ejercicio de la acción de nulidad contra
actos de efectos generales.

d. Los intereses plurales: Representados por la suma de intereses individuales de personas

que se encuentran en una misma situación frente a la actuación administrativa contraria a
derecho. Grado que legitima al particular para recurrir contra actos de efectos particulares,
aquellos en los que concurran podrán iniciar el proceso individual o colectivamente,
pudiendo existir acumulación procesal cuando las pretensiones que se deduzcan – si se
formulan independientemente- tengan idéntico fundamento y petición.

e. Los intereses colectivos: Se refieren a los intereses de un grupo determinable como tal,
aunque no cuantificable o individualizable y respecto de los cuales puede existir un vínculo
jurídico común. (i.e. grupos gremiales, asociaciones vecinales, etc), grado que legitima al
particular para recurrir contra actos de efectos particulares, en representación de esos
intereses.

f. Los intereses difusos: Son los que se refieren a un bien o derecho que atañe a la
comunidad, asumido por un cúmulo de ciudadanos que no conforman un sector cuantificable
o particularizado y entre los cuáles no existe un vinculo jurídico común, de modo que la
afectación de todos ellos deriva de razones de hecho contingentes. Surge de una prestación
indeterminada cuya omisión afecta a todo el colectivo sin distinción. Se refieren a un bien
indivisible, en el sentido de que es insustituible de división de cuotas o fracciones
adjudicables a cada uno de los intereses. Este grado que también legitima al particular para
recurrir contra actos de efectos particulares, en representación de esos intereses.

Con la exigencia de un “interés jurídico actual” se abandonó el tratamiento que se daba,

tanto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia como en la derogada Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia del año 2004, en el que se hacía referencia a la titularidad
de un interés personal, legítimo y directo.

6.2. LEGITIMACIÓN PASIVA

Respecto a la legitimación pasiva, esto es, la cualidad para ser parte demandada, los
tribunales continúan manteniendo su criterio conforme al cual la Administración autora del
acto es siempre parte necesaria y natural, por cuanto es sobre su esfera que habrá de actuar
el efecto de la sentencia, y puede intervenir en cualquier etapa del proceso. El legitimado
pasivo será aquel que sea capaz (en el sentido que tenga la potestad y la competencia) de
satisfacer la pretensión del recurrente y de dar ejecución a la sentencia del juez. La LOJCA
prevé en la demanda de nulidad, en el artículo 78, la notificación de: (i) el representante del
órgano que haya dictado el acto; (ii) el Procurador y el Fiscal General de la República y (iii)
Cualquier otra persona, órgano o ente que deba ser llamado a la causa por exigencia legal o
a criterio del Tribunal.

6.3. TERCEROS INTERVINIENTES

En el juicio de nulidad de actos administrativos se ha admitido la participación de los

terceros intervinientes. La jurisprudencia mantiene el criterio expuesto en la que fuera la
sentencia líder en el tema: Caso: Rómulo Villavicencio del 26 de septiembre de 1991.En ese
sentido, al quedar descartadas en el proceso contencioso administrativo de anulación las
intervenciones excluyentes y las forzadas, dada su naturaleza, sólo se acepta la intervención
espontánea o voluntaria de los terceros, quienes actúan en algunos supuestos como
verdaderas partes y en otros como simples terceros. Así, aún se distingue entre la parte
adhesiva, litisconsorte voluntario de la Administración Pública que defiende un derecho
propio, de los terceros intervinientes, que a diferencia de la parte adhesiva, acuden al proceso
no en defensa de un derecho propio, sino en mérito de un interés jurídico actual para defender
las razones de alguna de las partes. Esos terceros interesados siguen la suerte de la parte
coadyuvada, razón por la cual, ante el desistimiento de la acción –si coadyuvan al recurrente–
o el convenimiento –si coadyuvan a la Administración o a la parte adhesiva demandada– se
extingue el proceso.

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que la

intervención voluntaria de terceros requiere, necesariamente, la existencia de un interés
jurídico actual respecto a lo discutido en el proceso, ya sea porque la decisión del órgano
jurisdiccional incida positiva o negativamente sobre sus derechos o intereses (intervención
adhesiva simple), o porque tema sufrir los efectos indirectos de la cosa juzgada, según lo
dispuesto en el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil (intervención litisconsorsial
o adhesiva autónoma).Dependiendo del tipo de intervención, el tercero actuará en la causa
con la condición de verdadera parte o como un tercero adhesivo simple, lo cual será
determinante para establecer los efectos que originará la sentencia definitiva.

La LOJCA establece en su artículo 80 que en el auto de admisión se ordenará la notificación

de los terceros interesados, mediante un cartel que será publicado en un diario que indicará
el tribunal, para que comparezcan a hacerse parte e informarse de la oportunidad de la
audiencia de juicio. Las partes interesadas deberán comparecer en el término de diez (10)
días de despacho contados a partir de la publicación del cartel en prensa.

6.4. CAPACIDAD PROCESAL

La capacidad procesal para actuar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de

conformidad con el artículo 27 de la LOJCA, ella la tienen las personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, las irregulares o de hecho, las asociaciones, consorcios,
comités, consejos comunales y locales, agrupaciones, colectivos y cualquiera otra entidad.
Conforme al artículo 28 de la LOJCA, las partes actuarán en juicio asistidos por un
abogado. En los casos de reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de los
servicios públicos, la acción podrá interponerse sin la asistencia o representación de
abogado, en cuyo caso el Juez deberá procurar a la parte demandante la debida asistencia o
representación para los actos subsiguientes, a través de los órganos competentes.

6.5. INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA

6.5.1. Requisitos de la Demanda

Los requisitos que debe contener la demanda se encuentran establecidos en el artículo 33

de la LOJCA, los cuales se resumen en: (i) identificación del tribunal ante el cual se
interpone; (ii) nombre, apellido y domicilio de las partes, carácter con que actúan, su
domicilio procesal y correo electrónico, si lo tuviere; (iii) si alguna de las partes fuese persona
jurídica deberá indicar la denominación o razón social y los datos relativos a su creación o
registro; (iv) la relación de los hechos y los fundamentos de derecho con sus respectivas
conclusiones; (v) si lo que se pretende es la indemnización de daños y perjuicios, deberá
indicarse el fundamento del reclamo y su estimación; (vi) los instrumentos de los cuales se
derive el derecho reclamado, los que deberán producirse con el escrito de la demanda, y (vii)
identificación del apoderado y la consignación del poder. En casos justificados podrá
presentarse la demanda en forma oral ante el tribunal, el cual ordenará su trascripción. La
negativa a aceptar la presentación oral deberá estar motivada por escrito.

6.5.2. Presentación de la Demanda ante otro Tribunal

De conformidad con el artículo 34 de la LOJCA, el demandante en cuyo domicilio no exista

un tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa competente para conocer de la
demanda, podrá presentarla ante un tribunal de municipio, el cual deberá remitir
inmediatamente el expediente, foliado y sellado, al tribunal señalado por la parte actora. La
caducidad de la acción se determinará por la fecha de presentación inicial de la demanda. El
tribunal receptor antes de efectuar la indicada remisión, lo hará constar al pie del escrito y en
el libro de presentación.

6.6. Recepción y Admisión de la Demanda de Nulidad

Conforme al artículo 77 de la LOJCA, una vez recibida la demanda, el tribunal se

pronunciará sobre la admisibilidad de la misma dentro de los tres días de despacho siguientes
a su recepción. Asimismo, de conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, el Tribunal
revisará que la demanda cumpla con los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo
33 de la ley. Si no cumple con esos requisitos, o el escrito resultase ambiguo o confuso,
se concederá al demandante tres días de despacho para su corrección.

6.6.1. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

No es hoy en día obligatorio el agotamiento de la vía administrativa. La eliminación de este

requisito de admisibilidad es producto de un proceso que se inicia con la Constitución del 99
y su exhortación en la Exposición de Motivos a que la ley lo eliminé. La concreción legal se
hizo por vía de la reforma de la ley de reguladora de la Administración Pública y de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y la vía jurisprudencial (sentencia del 29 de
septiembre de 2004, en Sala Político Administrativa). Ahora bien, si el acto no agota la vía
administrativa, el interesado tendrá dos opciones: (i) ejercer los recursos administrativos
correspondientes o (ii) acudir directamente al contencioso administrativo. La jurisprudencia
ha admitido que si se opta por iniciar el agotamiento de la vía administrativa, una vez resuelto
el recurso de reconsideración, puede optar el interesado por acudir al contencioso. Así se
prevé también en la Ley de Telecomunicaciones.

Debe destacarse que la exigencia de la previa interposición de recursos administrativos,

, no es, en sí misma, contraria al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Si tal
exigencia responde a un fin de interés general; guarda debida proporcionalidad con éste, y
permite al particular resolver el fondo de la controversia, estaremos ante una legítima
limitación a tal derecho fundamental.

6.6.2. CADUCIDAD
 De conformidad con el artículo 32 de la LOJCA, las acciones de nulidad caducarán
conforme a las reglas siguientes:

1. En los casos de actos administrativos de efectos particulares, en el término de ciento

ochenta días continuos, contados a partir de su notificación al interesado, o cuando la
administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el lapso de
noventa días hábiles, contados a partir de la fecha de su interposición. La ilegalidad del acto
administrativo de efectos particulares podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo
disposiciones especiales.

2. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el lapso será de treinta días
continuos. Conviene señalar que la diferencia entre actos administrativos de efectos
particulares permanentes y los de efectos temporales deviene en que estos últimos ordenan
acciones de cumplimiento inmediato o breve.

3. Las acciones de nulidad contra los actos de efectos generales dictados por el Poder Público
podrán intentarse en cualquier tiempo.

4. Las leyes especiales podrán establecer otros lapsos de caducidad. Como ejemplos se
encuentran las siguientes leyes: (i) Código Orgánico Tributario: Veinticinco (25) días
hábiles;(ii) Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y
Servicios: Noventa (90) días continuos;(iii) Ley de Instituciones del Sector
Bancario: Cuarenta y cinco (45) días continuos;Ley para Promover y Proteger el
Ejercicio de la Libre Competencia: Cuarenta y cinco (45) días continuos.

6.6.3. APELACIÓN DEL AUTO DE ADMISIÓN

De conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, del auto que declare inadmisible la

demanda se podrá apelar dentro de los tres días de despacho siguientes y la apelación será
oída en un solo efecto, en aplicación del principio general establecido en el artículo 88 de la
LOJCA. El Tribunal de alzada contará con un lapso de diez días de despacho para decidir la
apelación incoada. Cabe destacar que la LOJCA no se pronuncia respecto a la posibilidad de
apelar del auto que declaró admisible la demanda, sin embargo, aplicando supletoriamente el
artículo 97 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el recurso de apelación
podrá interponerse dentro de los tres días de despacho siguientes a la fecha en que fue dictado
el auto y será oído en el solo efecto devolutivo. El Tribunal de alzada contará igualmente con
un lapso de diez días de despacho para decidir el recurso.

6.7. EMPLAZAMIENTO DE LOS INTERESADOS MEDIANTE CARTEL

En los juicios de nulidad de actos de efectos particulares no será obligatorio librar el cartel
de emplazamiento, salvo que razonadamente lo justifique el tribunal. El artículo 81 de la
LOJCA dispone que el cartel debe ser retirado por el demandante dentro de los tres días de
despacho siguientes a su emisión y que deberá publicarlo y consignar la publicación dentro
de los ocho días de despacho siguientes a su retiro. Anteriormente, conforme al artículo 21,11
de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el único lapso con el que
debía cumplir el recurrente era con el de consignar el cartel dentro de los tres (3) días
siguientes a su publicación y, en caso de que no se cumpliese con tal exigencia, el recurso se
entendería como desistido. Ahora el artículo 81 de la LOJCA precisa el incumplimiento de
cualquiera de las cargas previstas (retiro, publicación o consignación), dará lugar a que el
tribunal declare el desistimiento del recurso y ordene el archivo del expediente, salvo que
dentro del lapso indicado algún interesado se de por notificado y consigne su publicación.

6.8. PRUEBAS

El aparte 83 de la LOJCA establece que las partes podrán promover las pruebas que
consideren pertinentes durante la celebración de la audiencia de juicio. Los lapsos de la etapa
probatoria serán: tres (3) días de despacho para oposición; tres (3) días de despacho para
admisión y diez (10) días de despacho para evacuación. La prórroga será por una (1) sola
vez y de diez (10) días de despacho del lapso de evacuación.

Respecto a los medios de prueba admisibles, la LOJCA no contiene previsiones, de allí que
por aplicación supletoria del artículo 395 del Código de Procedimiento Civil, serán medios
de prueba admisibles aquellos contemplados en el Código Civil, Código de Procedimiento
Civil y las demás leyes de la República, previendo la posibilidad que tienen las partes de
valerse de cualquier otro medio de prueba no prohibido expresamente por la ley, y que
consideren conducente a la demostración de sus pretensiones.

Cabe destacar que en esta materia una de las sentencias más importantes durante estos
últimos diez años ha sido la dictada por la Sala Político-Administrativa en la que se definió,
por vez primera en nuestro derecho, la noción de documento administrativo. Antes, existían
criterios disímiles en relación a su naturaleza y a la oportunidad en que debían ser evacuados.
Algunos, los asimilaban a los instrumentos públicos, caso en el cual podían ser presentados
hasta los informes. Otros, por el contrario, los equiparaban a los documentos privados, por
lo cual debían ser presentados dentro del lapso de promoción. La cuestión fue dilucidada por
la sentencia al disponer que los documentos administrativos constituyen una tercera categoría
de documentos, que por contener una declaración administrativa emanada de un funcionario
de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones, poseen una presunción de
veracidad, legitimidad y autenticidad que es consecuencia del principio de ejecutoriedad y
ejecutividad de los actos dictados por la Administración. Tal presunción de legitimidad y
autenticidad puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario. De allí su diferencia con
los documentos públicos, que sólo pueden ser impugnados por la vía de la tacha de falsedad,
y con los documentos privados, que pueden ser desconocidos por la parte contra quien se
opongan. Por consiguiente, al no ser documentos públicos ni privados, constituyen una
categoría aparte respecto de la cual resultan aplicables las disposiciones generales del Código
de Procedimiento Civil en materia probatoria, esto es, que los mismos deben anunciarse en
la fase de promoción y producirse en la fase de evacuación.

6.9. INFORMES

De conformidad con el artículo 85 de la LOJCA dentro de los cinco (5) días de despacho
siguientes al vencimiento del lapso de evacuación de pruebas, si lo hubiere, o dentro de los
cinco días de despacho siguientes a la celebración de la audiencia de juicio, en los casos que
no se hayan promovido pruebas o se promovieran medios que no requieran evacuación, se
presentarán los informes por escrito o de manera oral si alguna de las partes lo solicita.

6.10. LA TUTELA CAUTELAR

El artículo 4 de la LOJCA establece que el Juez Contencioso Administrativo está investido

de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun de oficio, las
medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo
órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la
Administración Pública, según el caso concreto, y en protección y continuidad sobre la
prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa. En ese sentido,
el tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración
Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela
judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure
el proceso. En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes
al solicitante. Entre las medidas cautelares típicas del contencioso administrativo,
encontramos: (i) las Medidas Cautelares del Contencioso Administrativo; (ii) el Amparo
cautelar; y las Medidas cautelares innominadas.

6.10.1. PROCEDIMIENTO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

El Trámite (art. 105 LOJCA) esuna vez recibida la solicitud de medida cautelar, se
ordenará la apertura de un cuaderno separado y se dictará un pronunciamiento dentro de los
cinco días de despacho siguientes. Para la Oposición (art. 106 LOJCA) hay una remisión
expresa al Código de Procedimiento Civil, como ya lo había hecho la jurisprudencia en
ausencia de una norma expresa.

6.11. LA SENTENCIA

De conformidad con el artículo 86 de la LOJCA, el Tribunal sentenciará dentro de los

treinta días de despacho siguientes al vencimiento del lapso para la consignación de los
escritos de informes. Este pronunciamiento podrá ser diferido por treinta días más.
Asimismo, la sentencia dictada fuera de lapso deberá ser notificada, de lo contrario no correrá
el lapso para interponer los respectivos recursos.

6.12. LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA

Considerado el tendón de Aquiles del contencioso administrativo, la jurisprudencia, en

obsequio del derecho a la tutela judicial efectiva, ante la ausencia de norma, aplicó por vía
analógica a la República, el procedimiento especial de ejecución de sentencias previsto en el
artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, criterio jurisprudencial que sería
posteriormente acogido por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

La sentencia definitivamente firme no es suficiente por sí sola para satisfacer las

pretensiones del actor aún cuando ésta las estime en su totalidad, será necesario que se dé
cumplimiento a lo ordenado en el fallo. A través de la ejecución de la sentencia se concreta
el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución. En
efecto, tal como lo estableció la Corte Suprema de Justicia, el derecho constitucional de
acceso a la justicia «no sólo se comprende la acción, como el derecho subjetivo público y
autónomo de acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la ejecución de los fallos
que éstos dicten.« La potestad del juez de ejecutar sus sentencias tiene fundamento
constitucional, es en efecto manifestación de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del
principio de responsabilidad del Estado.

Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad
restablecedora del juez contencioso, sino de la autonomía e independencia que presupuesta
el Poder Judicial como verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente a los otros
poderes que está llamada a controlar. De allí que la jurisprudencia (Sentencia de la Sala
Político-Administrativa del 18 de julio de 2000. Caso CANTV) haya señalado que el derecho
a la ejecución de sentencias se encuentra informado por una serie de principios cuya
inobservancia por el Estado acarrea su responsabilidad. Estos principios son:

1. El principio de “inmodificabilidad” de la sentencia: que garantiza la protección judicial

del fallo, con la única excepción de aquéllos casos, en que por razones justificadas, la
condena es sustituida por su equivalente pecuniario u otro tipo de prestación.

2. El principio de interpretación finalista del fallo: El juez de la ejecución debe propender

a la realización completa del fallo, evitando interpretaciones literales e infiriendo todas las
consecuencias naturales relacionadas con la causa petendi.

3. El principio de ejecuciones fraudulentas o simuladas: Debe evitarse el cumplimiento

aparente o indirecto de las sentencias, y no poner al afectado en la necesidad de tener que
promover nuevas acciones o recursos para obtener la satisfacción completa de sus derechos
o intereses reconocidos por sentencia firme.

4. El principio de la diligencia debida: La Administración tiene la obligación de no

posponer la ejecución de las sentencias más allá del tiempo necesario y los Tribunales de
adoptar las medidas necesarias para asegurar la ejecución.

5. El principio de ampliación de la legitimación: Los titulares de derechos e intereses

legítimos afectados por una sentencia pueden pedir su ejecución aún en el caso de que no
hubieran podido ser partes en el respectivo proceso.

La sentencia además prevé que el incumplimiento de alguno de estos principios deja

«abierta la posibilidad de solicitar la determinación de la Responsabilidad de la República
en ejercicio de su función jurisdiccional,[...] así como la reclamación de los daños causados,
como consecuencia de tal lesión».

6.13.1. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA LA REPÚBLICA

 El artículo 108 de la LOJCA establece que respecto de la República y los Estados se
seguirán las normas establecidas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República. La ejecución de la sentencia corresponderá al tribunal que haya conocido de la
causa en primera instancia. La Ley de la Procuraduría (Artículos 87 y 88 LOPGR) prevé un
procedimiento de ejecución voluntaria y otro para la ejecución forzosa.

6.13.2. EJECUCIÓN CONTRA LOS MUNICIPIOS

En el caso de los Municipios se aplicarán las normas de la ley especial que rige el Poder
Público Municipal y supletoriamente el procedimiento previsto en la LOJCA. A estos efectos
la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (artículos 157 y 158) contempla un
procedimiento muy similar, siendo que es éste el que inspiró el procedimiento de ejecución
de sentencias contra la República que luego se reguló en la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República.

6.13.3. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA ENTES DESCENTRALIZADOS

Cuando se trate de entes descentralizados, se aplicarán los artículos 109 y 110 de la

LOJCA que también prevén el mismo tipo de procedimiento que el regulado en la Ley
Orgánica del Poder Municipal y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

6.13.4. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA LOS PARTICULARES

Para la ejecución de sentencias contra los particulares (ART. 111 LOJC) se aplicará lo
previsto en el Código de Procedimiento Civil (Art. 523 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil).

Conferencia: “La Demanda de nulidad en el Contencioso Administrativo” / Ponente: Rafael

Badell Madrid

RESUMEN

En Venezuela existe una única demanda de nulidad contra actos administrativos, en la

cual se puede solicitar tanto el control objetivo del acto, como el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas de conformidad con el artículo 259 de la
Constitución. De esta forma, se autoriza al recurrente para acumular en su solicitud de
nulidad pretensiones de condena propias de la plena jurisdicción. Las demandas de nulidad
no están informadas de un carácter objetivo, sino que constituyen un proceso de partes; se
ejercen únicamente por motivos jurídicos contra la actividad administrativa desplegada por
el Estado, son de orden público, garantizan la legalidad establecida en el artículo 137
constitucional y tienen efectos erga omnes.
 El ámbito material de estas demandas es amplio, pues la tendencia del sistema contencioso
administrativo estaba orientada a la revisión de todos los actos administrativos dictados por
cualquier Poder del Estado y a la desaparición paulatina del catálogo de los llamados “actos
excluidos”, de manera que se incluyen los actos administrativos expresos, tácitos y presuntos.
La Administración autora del acto es sujeto pasivo de forma necesaria y natural, por cuanto
es sobre su esfera que habrá de actuar el efecto de la sentencia, y puede intervenir en cualquier
etapa del proceso. El legitimado pasivo será aquel que sea capaz (en el sentido que tenga la
potestad y la competencia) de satisfacer la pretensión del recurrente y de dar ejecución a la
sentencia del juez. Se permite la intervención de terceros en el proceso.

En materia probatoria una de las sentencias más importantes los últimos diez años, ha
sido una dictada por la Sala Político-Administrativa en la que se definió, por vez primera en
nuestro derecho, la noción de documento administrativo.