XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov.

2006

El personal de confianza

Carlos Mendoza La Rosa

La historia nos demuestra que desde los tiempos más antiguos ya existía un personal de
confianza. El único país de la Antigüedad que nos muestra un estamento de funcionarios
formado y, desde luego, muy fuertemente desarrollado es Egipto. Egipto es ya en el siglo XII
antes de Cristo donde las fuentes son especialmente abundantes un verdadero Estado
burocrático, con todos los rasgos característicos de una Administración burocrática, y puede
admitirse perfectamente que más tarde ejerció gran influencia sobre la civilización romana y,
a través de esta, sobre la moderna pero estas conexiones son demasiado inseguras y
oscuras para que merezca la pena detenernos en ellas. Por lo demás, la Antigüedad nos
ofrece más analogías con las formas de vida adelantadas de la actualidad que las
formaciones arcaicas que nosotros habíamos considerado como reliquias de un estadio
anterior del proceso de desarrollo de la civilización. Si en la Atenas de Pericles todo hombre
el pueblo podía lograr por sorteo la mayoría de los cargos del Estado, esta situación no es
en modo alguno más original que nuestras instituciones actuales, ya que forma parte del
marco de una democracia sumamente adelantada, tal vez como la que representan en el
mundo moderno los Estados Unidos. Y lo mismo sucede con las instituciones de la República
romana y de los primeros tiempos del Imperio; solo en los siglos posteriores del Imperio
romano, con la decadencia de la cultura antigua y la irrupción de los pueblos germanos, se
va preparando lentamente la nueva era. Unicamente quisiera destacar un momento esencial
de esta historia antigua de los funcionarios, por ser también de interés para el desarrollo
moderno: es el hecho de que junto a las magistraturas principales, que significan más
dominación y representación, las funciones inferiores que exigen servicio y trabajo, eran
desempeñadas en su mayoría por esclavos y libertos, quienes actuaban como secretarios
privados o agentes de los magistrados; un fenómeno, que también aparece particularmente
en la época del Imperio romano y que ha sido de importancia fundamental para la formación
de los funcionarios romanos de la época tardía: la masa principal de las funciones que tienen
que desempeñar nuestros funcionarios inferiores y subalternos, y en parte también nuestros
altos funcionarios, se centraba entonces en manos de esclavos manumitidos, que estaban
entregados personalmente por completo al emperador. El cuerpo de funcionarios romanos de
la época tardía no ha dejado de ejercer influencias sobre el mundo moderno; en su mayoría a
través de la transmisión por la Iglesia y la cultura latina de la Edad Media a los pueblos
germánicos, y ha tenido efectos más o menos duraderos; pero lo propiamente original en el
mundo de las naciones modernas no son estas tradiciones antiguas. En la historia, lo más
antiguo cronológicamente no significa siempre en modo alguno el estadio originario del
desarrollo. Los fenómenos más originales de la civilización no los encontramos en la
Antigüedad, la cual, al menos por lo que ha llegado hasta nosotros representa más bien una
situación moderna, con una formación relativamente elevada, sino más bien en lo que
sabemos de las instituciones germánicas antiguas. Y una de las raíces más antiguas de la
burocracia moderna se encuentra en la comitiva de prosélitos que nos describe Tácito, en la
chusma guerrera, como nos muestran la Beowulf y las leyes anglosajonas más antiguas.
También los funcionarios de los reyes francos más antiguas. También los funcionarios de los
reyes francos más antiguos, incluso los más elevados, eran tomados, en su mayoría de la
servidumbre principal del rey, pero también en parte de los siervos (pueri regis).

El vasallaje era una metamorfosis del antiguo séquito y servidumbre; vassus en celta

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significó originalmente un sirviente siervo. Carlomagno mantuvo a los funcionarios de las

provincias, duques y condes, en una eficaz dependencia, mediante la institución de los missi,
los legados regios, que recorrían el Imperio en turnos regulares y estaban facultados para
ejercer, allí donde aparecían, la plenitud del poder real sobre los funcionarios, pudiendo
derogar las facultades inherentes a sus cargos. Eran, pues, funcionarios extraordinarios,
dotados de poderes discrecionales, comisarios ambulantes de control, fenómeno que tiene
una importancia extraordinaria en el cuerpo de funcionarios del mundo moderno, sobre el
que ha producido un efecto decisivo, puede decirse que hasta nuestros días, en muchos
aspectos diferentes, de los que se hablará a continuación. Para esta institución tampoco
impidió que, bajo los sucesores de Carlomagno, la vinculación del cargo con el vasallaje, que
había sido introducido originalmente como un medio para fortalecer la autoridad real,
produjera el efecto contrario: el cargo se hizo cada vez más un anexo del feudo, se heredaba
con el feudo, y las facultades propias del cargo se convirtieron de este modo en poderes
patrimoniales, que fueron ejercidos por los titulares por su propio derecho. Este desarrollo
prosiguió también en el Imperio germánico; con el transcurso del tiempo convirtió a los
funcionarios superiores del Imperio en príncipes reinantes y al Imperio lo disolvió en una
cantidad de pequeños Estados, que siguieron confederados solamente por un débil lazo; a
pesar de que los príncipes, tanto espirituales como temporales, fueron originariamente
funcionarios del Imperio.

El estamento de los funcionarios de confianza casi se ha duplicado con la nacionalización de

los ferrocarriles, con la vigorosa extensión del sistema de correos y telégrafos, con el
establecimiento de grandes explotaciones municipales, como las de electricidad, gas y agua,
los tranvías, los mataderos públicos, las canalizaciones; y al mismo tiempo en el estamento
de los obreros de tales explotaciones municipales y estatales se ha producido una
transformación, que se caracteriza por su acercamiento al estamento de los funcionarios.
Esta transformación radica particularmente en la reglamentación estatutaria y en la
estabilización de la relación laboral, en la seguridad relativa contra el despido arbitrario, en la
introducción de escalas de salarios fijos, que aumentan con el tiempo de servicio, del pago
de los salarios en períodos más largos, en vez del antes usual jornal diario, en la concesión
de un permiso breve por vacaciones, en el otorgamiento de subsidios por enfermedad hasta
la cuantía del salario, en la construcción de viviendas para obreros, en analogía con las
viviendas de servicio para los funcionarios, y en otras instituciones benéficas similares. Este
fenómeno se combina con la legislación de seguros sociales generales, que está en el
trasfondo del cuadro, y con el plan actualmente pendiente de introducir también para el gran
ejército de los empleados privados con sueldos comprendidos entre 2.000 y 5.000 marcos un
seguro de pensión para caso de muerte, en forma de un seguro estatal obligatorio con
contribuciones de los empresarios y de los asegurados, del 8 al 10% de los sueldos; si se
combina todo esto, se tiene el cuadro de un extenso movimiento de carácter socialista de
Estado, que aspira a un acercamiento de grandes esferas del pueblo a la relación del
funcionario, tal como ha sido configurada en el servicio público.

En el Perú, los trabajadores de confianza son aquellos que laboran en contacto personal
directo con el empleador o con el personal de dirección teniendo acceso a secretos
industriales, comerciales, profesionales y, en general, a información de carácter reservado.
Asimismo aquellos cuyas opiniones o informes son representados directamente al personal
de Dirección contribuyendo a la formación de las decisiones empresariales. Lo anteriormente
expuesto se encuentra señalado en el artículo 82° del D. Leg. N°728. Estos trabajadores por
la naturaleza de sus funciones acceden al puesto de trabajo sobre la base de la confianza

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depositada por el empleador, por lo tanto no están sometidos al período de prueba, teniendo
estabilidad laboral relativa, es así que cuando se les retira la confianza pierden su puesto de
trabajo y no tienen derecho a la reposición solamente les corresponde la indemnización por
despido intempestivo.

Tratamiento en el derecho nacional con la Ley N° 24515 se daba el tratamiento de

“Trabajadores de Confianza” a todos aquellos que desempeñaban cargos de nivel directivo
que conllevaban poder decisorio o importaban la representación general del empleador.
Posteriormente el D. Leg. 728 amplía el ámbito de los trabajadores de confianza
denominándolos “trabajadores de dirección y de confianza”. Como puede apreciarse la
definición de trabajadores de confianza que contemplaba la Ley 24514 es bastante similar a
lo que establece el D. Leg. 728 con la denominación “Personal de Dirección”, sin embargo
esta última denominación tiene una connotación diferente ya que hace alusión a los
trabajadores que ejercen la representación general del empleador, o que lo sustituyen o que
comparten con aquellas funciones de administración o de cuya actividad y grado de
responsabilidad depende el resultado de la actividad empresarial. Por lo tanto respecto de la
anterior denominación de “Trabajadores de Confianza” el D. Leg. 728 actualmente les dé la
denominación de personal de Dirección y daba el tratamiento de “trabajador de confianza”
aquellos que laboran en contacto directo con el empleador y el Personal de Dirección, los
mismos que tienen acceso a secretos industriales, profesionales, comerciales.

El D. Leg. 728 establece los opuestos de dirección y de confianza “deben ser calificadas
como tales por el empleador para ello rige un procedimiento”.

1. Identificar los puestos de tal naturaleza.

2. Comunicar a los trabajadores de tal condición.
3. Consignar en el libro de planillas.
4. La calificación debe recaer sobre el puesto no sobre el trabajador.

Tratamiento en el Derecho Comparado.- La expresión “Empleados de confianza” fue utilizada

por primera vez en el proyecto de la Jornada Legal de Trabajo presentado en la Conferencia
de la OIT que se llevó acabó en Washington en 1919. Se sostuvo desde entonces que los
empleados de confianza serán los altos empleados que tenían a su cargo la marcha y el
destino general de los negocios o aquellos que estuvieran al tanto de los secretos de la
empresa.

1. En España el empleador está autorizado a despedir libremente a los trabajadores que

desempeñan cargos de confianza, con un simple aviso.
2. En Italia se permite la despedida sin causa justa, sólo con pre aviso que va en función al
tiempo trabajado llegando hasta los 4 meses, sino no hay aviso da lugar a la reposición
de indemnización a elección de trabajador hasta completar el período de pre aviso.
3. En México se admite la causa justa, puede acudir el empleador aludiendo pérdida de
confianza pero deberá probarlo.
4. En Alemania, sólo pueden ser despedidos por causa justa o falta grave.

Los trabajadores de confianza van adquiriendo un status jurídico cada vez más sólido, ello se
debe a los servicios que prestan en la administración pública y a la función que desempeñan

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como funcionarios incorporados por el poder ejecutivo y las dependencias del Estado.

En el Tercer Milenio presenciando cambios notables en la manera como se ejerce el poder

administrador vemos que los trabajadores de confianza necesitan de mejores posibilidades
para el desempeño de sus funciones, usualmente los empleados de confianza son personas
experimentadas que provienen del sector privado y que asumen un cargo de confianza en
forma eventual y de naturaleza excepcional, motivo por el cual en los países de América
Latina se requiere de una legislación que incorpore a estos trabajadores no solo con los
deberes que su función les obliga sino con las posibilidades de profundizar su calidad en el
servicio que prestan lo cual redundará en un beneficio para los estados contemporáneos.

RESEÑA BIOGRÁFICA
CARLOS MENDOZA LA ROSA

1.- Titulo Profesional: Abogado

2.- Grados Académicos: Bachiller en Derecho, con estudios de maestría en Derecho
Constitucional, estudios de doctorado en Derecho.
3.- Docente en los siguientes Centros Académicos
• Universidad Inca Gracilazo de la Vega - Lima Perú.
• Centros Académicos de la Asociación de Exportadores. Lima – Perú.
• Escuela de Inteligencia del Ejército – EIE. Lima Perú
• Escuela de Inteligencia de la Fuerza Aérea del Perú. Lima Perú
4.- Secretario Académico de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad Nacional Federico Villarreal
5.- Docente de la Escuela Profesional de Ciencia Política de la Universidad Nacional
Federico Villarreal.