Manual Derecho de La Publicidad

DERECHO
ADMINISTRATIVO DE LA
PUBLICIDAD
MANUEL JESÚS ROZADOS OLIVA

Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Cádiz
Valencia, 2009
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A Lola
A Lola y Manuel Jesús
A ellos, por ellos, para ellos
ÍNDICE
PRÓLOGO ........................................................................................... 13
ABREVIATURAS ................................................................................ 17
INTRODUCCIÓN................................................................................ 19
CAPÍTULO I
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PUBLICIDAD
I. CONCEPTO DE PUBLICIDAD. ................................................. 23

1. La problemática conceptual y la dispersión normativa en
materia publicitaria............................................................... 23
2. La justificación de la inexistencia de un concepto legal uni-
tario de publicidad: la articulación de un régimen jurídico
necesario en función del bien protegido ............................... 31
3. El concepto legal de publicidad en la Ley General de Publi-
cidad: la publicidad comercial ............................................... 33
3.1. Actividades comprendidas: el aspecto mercantil como
elemento nuclear ............................................................. 33
3.2. Actividades excluidas: en especial, la publicidad insti-
tucional ............................................................................ 35
a) Régimen de la publicidad institucional en el Derecho
estatal......................................................................... 36
b) Régimen de la publicidad institucional en el Derecho
autonómico ................................................................. 40
II. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA ACTIVIDAD
PUBLICITARIA ........................................................................... 45
1. Publicidad y derechos fundamentales: la libertad de comu-
nicación y la libertad de empresa ......................................... 46
2. La actividad publicitaria como objeto tradicional del Dere-
cho Privado ............................................................................ 50
3. El contenido jurídico-administrativo del Derecho de la Pu-
blicidad ................................................................................... 54
3.1. Títulos que justifican la intervención administrativa
en la actividad publicitaria (consumo, salud, medio am-
biente, protección de bienes, menores, seguridad) ......... 54
3.2. Los medios de intervención: reglamentación, autoriza-
ciones, prohibiciones, potestad sancionadora ................ 56
10 ÍNDICE
III. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA PUBLI-

CITARIA ....................................................................................... 58
1. La falta de previsión expresa en el listado de los arts. 148 y
149 CE y la asunción de competencias sobre publicidad en
los Estatutos de Autonomía .................................................. 58
2. La publicidad como título competencial: consecuencias de
su carácter residual ............................................................... 60
3. El contenido de la publicidad como título competencial au-
tonómico ................................................................................. 63
CAPÍTULO II
EL CONTROL DEL CONTENIDO DE LA
PUBLICIDAD
I. LA PROTECCIÓN FRENTE A LA PUBLICIDAD ILÍCITA ..... 67

1. La publicidad ilícita: tipología .............................................. 67
1.1. La publicidad engañosa .................................................. 70
1.2. La publicidad desleal ...................................................... 74
1.3. La publicidad subliminal ................................................ 78
2. La utilización de la potestad sancionadora frente a la publi-
cidad ilícita............................................................................. 79
2.1. La elección de la vía procesal en la LGP ........................ 79
2.2. El ejercicio de la potestad sancionadora a través de la
legislación en materia de consumo y la legislación espe-
cial .................................................................................... 82
II. EL RÉGIMEN DE DETERMINADOS PRODUCTOS O SERVI-
CIOS.............................................................................................. 87
1. El contenido de la remisión del art. 8 LGP y el régimen
especial de la publicidad de determinados productos o ser-
vicios ....................................................................................... 87
1.1. Productos sanitarios y productos relacionados con la
salud ................................................................................ 89
a) Productos sanitarios .................................................. 89
b) Medicamentos ............................................................ 90
c) Otros productos o servicios relacionados con la
salud ........................................................................... 91
1.2. Productos, actividades o servicios que afecten al patri-
monio ............................................................................... 94
a) Publicidad inmobiliaria ............................................. 94
b) Publicidad financiera ................................................. 96
c) Publicidad de seguros. ............................................... 99
1.3. Publicidad sobre juegos de suerte, envite o azar ........... 101
1.4. Bebidas alcohólicas y tabaco........................................... 103
ÍNDICE 11
2. La autorización administrativa previa como acto de con-

trol .......................................................................................... 110
CAPÍTULO III
LA ACTIVIDAD PUBLICITARIA SEGÚN EL MEDIO
I. LA PUBLICIDAD AUDIOVISUAL ............................................. 113

1. La regulación de la publicidad en televisión: la Directiva
89/552 y la Ley 25/1994 ......................................................... 113
2. El concepto de publicidad televisada y algunas formas espe-
ciales de publicidad ............................................................... 119
2.1. El patrocinio .................................................................... 123
2.2. La televenta ..................................................................... 126
3. Las prohibiciones y limitaciones a la publicidad en televi-
sión ......................................................................................... 127
4. Reglas formales ..................................................................... 135
4.1. La inserción de publicidad en la programación ............. 137
a) Sobre la identificación de la publicidad y el manteni-
miento de las condiciones técnicas de emisión......... 137
b) Sobre la colocación de la publicidad .......................... 138
c) Sobre la ubicación de la publicidad en determinados
programas .................................................................. 139
4.2. Limitaciones temporales ................................................. 140
II. LA PUBLICIDAD EXTERIOR .................................................... 144
1. Concepto y tipos de publicidad exterior ............................... 144
2. Las competencias municipales sobre la publicidad exterior:
las ordenanzas de publicidad ................................................ 147
3. Régimen de la publicidad exterior en diversos entornos ..... 148
3.1. Carreteras........................................................................ 148
3.2. Costas .............................................................................. 155
3.3. Puertos ............................................................................. 156
4. La regulación de la publicidad dinámica en el Derecho au-
tonómico ................................................................................. 158
4.1. Concepto de publicidad dinámica ................................... 160
4.2. Régimen de la actividad.................................................. 164
a) La autorización como título habilitante.................... 165
b) Requisitos ................................................................... 166
4.3. Los diversos tipos de publicidad dinámica .................... 169
a) Publicidad manual ..................................................... 169
b) Reparto domiciliario .................................................. 170
c) Publicidad mediante el uso de vehículos .................. 171
d) Publicidad oral ........................................................... 176
e) Publicidad telemática ................................................ 176
4.4. La potestad sancionadora ............................................... 177
III. LA PUBLICIDAD AÉREA ........................................................... 181
12 ÍNDICE
1. Concepto de publicidad aérea ............................................... 183

2. Régimen de la actividad ........................................................ 184
IV. LA PUBLICIDAD TELEMÁTICA ............................................... 187
1. La publicidad por medios telemáticos .................................. 187
2. Régimen jurídico aplicable .................................................... 190
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................. 193

PRÓLOGO
La publicidad es un fenómeno característico de la sociedad con-

temporánea que, por lo demás, ha incrementado su trascendencia
social y económica de manera muy notable en nuestro tiempo y con
toda probabilidad aún lo hará más en el futuro. No podía ser de otra
manera si atendemos a la característica doble dimensión de la publi-
cidad: la económico-mercantil y la comunicativa-informativa.
En la primera, el desarrollo generalizado de la economía de mer-
cado ha hecho de la publicidad un elemento indispensable de la diná-
mica de la oferta y la demanda, y ello en términos que, insospechados
hasta no hace mucho, están ligados a la virtualidad de la publicidad
para el buen fin y rentabilidad de la producción y distribución de
bienes y servicios en una sociedad de masas como la que vivimos. La
dimensión económica de la actividad publicitaria ha adquirido con
ello una importancia creciente cuya incidencia en la economía gene-
ral y aun en el sistema social es bien relevante. Valga como prueba
el significativo peso que los recursos destinados a publicidad por las
grandes compañías ocupan en sus balances y, vinculado a este dato,
el carácter determinante que los ingresos por publicidad tienen para
el desarrollo de los medios de comunicación social, tanto los escritos
como de manera particular la radio y la televisión, y hoy ya también
Internet.
No menos significativa resulta la publicidad en su vertiente co-
municativa-informativa porque, aun definida por el intrínseco ca-
rácter persuasivo de su finalismo y la forma de presentación de sus
mensajes (y al margen del debate sobre si la publicidad comercial
es una manifestación de la libertad de empresa o de la libertad de
información), la misma articula al cabo un indiscutible ejercicio de
la libertad: la de comunicación del oferente de la correspondiente
idea, hecho, producto o servicio, y la de los demandantes o consumi-
dores del objeto publicitado, a quien la información proporcionada
por la publicidad le permite ejercer su libertad de elección con un
evidente mayor grado de conocimiento y por tanto de autonomía. Por
cierto que no cabe desconocer los riesgos que la publicidad excesiva,
sobredimensionada, desmedida en el modo persuasivo de comuni-
car o incluso, en su caso, lindante con la desinformación tiene para
14 JOSÉ MARÍA SOUVIRON MORENILLA
esta libertad y el propio sistema económico y social, pero en ello la

publicidad no se diferencia de tantos otros ámbitos que han de ser
regulados por el Derecho: la necesidad de establecer límites para
la salvaguarda de los correspondientes derechos, intereses y bienes
jurídicos dignos de protección.
Este es el punto de partida de esta obra de Manuel Rozados, quien
aborda el tema desde la perspectiva del Derecho Administrativo, dis-
ciplina ésta que si hasta ahora sólo tangencialmente y en el con-
texto de otras temáticas se había ocupado de la cuestión, con este
estudio cuenta ya con un excelente análisis de conjunto del régimen
jurídico-público de la publicidad. La oportunidad y pertinencia de
este enfoque —es, de entrada, un primer mérito de la obra— resulta
indudable porque, como nos recuerda su autor, sobre la publicidad
operan todas las categorías e instituciones tradicionales del Derecho
Administrativo al no caber el desarrollo de actividades publicitarias
sin que ello lleve aparejado el ejercicio de potestades administrati-
vas, particularmente las de limitación y sancionadora.
Por ello y con toda coherencia Manuel Rozados dedica la prime-
ra parte del trabajo al análisis dogmático del significado y alcan-
ce del régimen de la actuación de la Administración pública para
la actividad publicitaria. Lleva a cabo para ello un previo deslinde
del concepto legal de publicidad, cuya difícil delimitación unitaria,
al estar nuestro ordenamiento de ésta presidido por tratamientos
legales singularizados en función del bien jurídico específicamente
protegido, no le impide descubrir la existencia, bajo el esquema de
la Ley General de Publicidad, de cierta unidad de régimen a partir
del tipo de mensaje y del medio utilizados. La adopción por dicha
Ley, como objeto de la publicidad y dato nuclear de su régimen, de
la promoción de la contratación de bienes y servicios, excluyendo
así otras actividades análogas no dirigidas a este específico objetivo,
lleva a Rozados a acotar como objeto central de su análisis, y en ese
sentido identificada con la publicidad, la publicidad comercial (aun-
que, aun como actividad excluída de dicho concepto, lleve a cabo un
muy completo estudio de la publicidad institucional). Hecho lo cual
aborda dos apartados esenciales para el régimen jurídico-público de
la publicidad: la conexión de ésta con los derechos fundamentales
concernidos (la libertad de comunicación y la libertad de empresa) y
la distribución constitucional de competencias en una materia como
PRÓLOGO 15
ésta sobre la que inciden diversos títulos constitucionales de compe-

tencia concurrentes.
Sobre esta base la obra incluye, en su segunda parte, un análisis
de la intervención administrativa general sobre la publicidad y el
control de su contenido, centrado en el ámbito sustantivo de la pro-
tección frente a la publicidad ilícita y las modalidades de ésta, así
como en el significado y régimen de la potestad administrativa san-
cionadora, la cual —legalmente atribuida por el ordenamiento sobre
el consumo y la correspondiente legislación sectorial— aparece como
instrumento de garantía de aquella protección. El completo análisis
del Derecho aplicable incluye las novedades que necesariamente de-
berá incorporar nuestro ordenamiento para trasponer las últimas
determinaciones del Derecho comunitario europeo (en particular las
Directivas 2005/29 y 2006/114, sobre prácticas comerciales desleales
y publicidad engañosa y comparativa), y el de la potestad sancio-
nadora se extiende a una muy argumentada defensa de la operati-
vidad de esta vía, frente a las puramente procesales “inter partes”,
en garantía ante la publicidad ilícita. Este capítulo se completa con
el estudio del régimen especial de la publicidad de determinados
productos o servicios (productos sanitarios, propiedad inmobiliaria,
productos financieros y del seguro, juegos de suerte, envite o azar,
tabaco y bebidas alcohólicas) que, habilitado por la remisión de la
Ley General de publicidad, ofrece un campo lleno de interés para el
Derecho Administrativo, nucleado como está dicho régimen en torno
a la reglamentación limitativa y a la autorización administrativa
como técnica de control.
Abordado así el régimen jurídico-administrativo de la publicidad
por razón del contenido lícito o no de la misma, el estudio de ese
régimen se completa a partir de una segunda perspectiva sistemá-
tica sin duda necesaria dado el modo diversificado y pormenoriza-
do con que nuestro ordenamiento regula la publicidad: el análisis
en función del concreto medio en que la misma se desenvuelve. Es,
podríamos decir apelando al corte convencional, la parte especial
del Derecho Administrativo de la publicidad, que el autor agrupa
en cuatro secciones (no obstante estar involucradas en ellas muy
distintos bloques del ordenamiento administrativo a los que oportu-
namente se pasa revista): la publicidad exterior, la publicidad aérea,
la publicidad audiovisual y la publicidad telemática, en las que el
autor al paso que nos esclarece el ordenamiento aplicable en cada
16 JOSÉ MARÍA SOUVIRON MORENILLA
supuesto (incluidas las novedades a incorporar a éste por exigencia

del Derecho europeo: así las previstas en la última reforma de la lla-
mada Directiva Televisión sin Fronteras) abunda en consideraciones
y propuestas de evidente interés como las relativas, entre otras, a
la aplicación del Derecho de las Comunidades Autónomas sobre la
materia o el alcance del Derecho local (en particular las ordenanzas
reguladoras de la publicidad dinámica y la publicidad exterior).
Nos encontramos por todo lo expuesto ante un estudio excelente
y de indudable interés que añade a esta virtud, haciéndolas perfec-
tamente compatibles, la del acierto en la sistemática expositiva y el
rigor conceptual.
José María Souviron Morenilla

Catedrático de Derecho Administrativo
Málaga, octubre de 2009
ABREVIATURAS
CE: Constitución Española.

CNMV: Comisión Nacional del Mercado de Valores.
DPCA: Decreto de 13 de agosto de 1948, de Propaganda
Comercial Aérea.
DPE: Decreto 917/1967, de Publicidad Exterior.
DRAE: Diccionario de la Real Academia Española
LAPAPA: Ley 6/2005, de 8 de abril, de la Actividad Publicitaria
de las Administraciones Públicas de Andalucía.
LBPD: Ley 5/1997, de 8 de julio, Balear de Publicidad
Dinámica.
LBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen
Local.
LC: Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
LCAC: Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de Comunicación
Audiovisual de Cataluña.
LCAR: Ley 25/1988 , de 29 de julio, de Carreteras.
LCD: Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal.
LCPD: Ley 9/2000, de 7 de julio, Catalana de Publicidad
Dinámica.
LCPIA: Ley 6/2006, de 20 de junio, de Comunicación y
Publicidad Institucionales de Asturias.
LEART: Ley 25/1994, de 25 de julio, de Ejercicio de Actividades
de Radiodifusión Televisiva.
LGP: Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de
Publicidad.
LGS: Ley 14/1986, de 26 de abril, General de Sanidad.
LNA: Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea.
LPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
LPEMM: Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del
Estado y de la Marina Mercante.
18 ABREVIATURAS
LPCI: Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y

Comunicación Institucional.
LPIA: Ley 16/2003, de 24 de marzo, de Publicidad
Institucional de Aragón.
LPIC: Ley 18/2000, de 29 de diciembre, de Publicidad
Institucional de Cataluña.
LPICL: Ley 4/2009, de 28 de mayo, de Publicidad Institucional
de Castilla-León.
LPIPG: Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen
Económico y de Prestación de Servicios de Puertos de
Interés General.
LPIV: Ley 7/2003, de 20 de marzo, de Publicidad Institucional
de Valencia.
LSAV: Ley 1/2006, de 19 de abril, del Sector Audiovisual de
Valencia.
LSSICE: Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad
de la Información y de Comercio Electrónico.
LTLOT: Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de Televisiones
Locales por Ondas Terrestres.
OPE: Orden de 27 de febrero de 1969, de Publicidad
Exterior.
RCAR: R.D. 1812/1994, de 2 de septiembre, Reglamento de
Carreteras.
R.D.: Real Decreto.
ROSSP: R.D. 2486/1988, de 20 de noviembre, Reglamento de
Ordenación y Supervisión de Seguros Privados.
SAM: Sentencia de la Audiencia Nacional
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS: Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.
TRLGDCU: Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre,
Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de
los Consumidores y Usuarios.
INTRODUCCIÓN
Vivimos en la era de la comunicación, en la sociedad de la informa-

ción. El auge de los medios, cualitativa y cuantitativamente, es indis-
cutible. El tránsito del siglo XX al XXI es también la transformación
de la cultura audiovisual, presidida por el nacimiento y desarrollo de la
televisión, en la cultura de la comunicación en mayúsculas, con la con-
vergencia tecnológica y el ciberespacio como vértices de su construc-
ción. Y en todo ello, un fenómeno ya plenamente incorporado a nuestra
vida cotidiana, que encuentra en este contexto el escenario perfecto
para proseguir con su avance: la publicidad. A diario somos receptores
de mensajes publicitarios que nos llegan desde múltiples fuentes: el
buzón de correo de nuestra casa, la dirección de correo electrónico, el
folleto que nos reparten en la calle, los anuncios de televisión, prensa,
radio e Internet, los mensajes en nuestro teléfono móvil, las vallas co-
locadas en calles y edificios, los stands en los centros comerciales, las
visitas de comerciales a nuestros domicilios, los rótulos comerciales,
regalos publicitarios de todo tipo (el merchandising), y así hasta una
interminable lista de ejemplos de prácticas dirigidas a recabar nuestra
atención e interés con el objetivo del potencial consumo de un producto
o servicio o, si se apura, de la adhesión a una idea, una opinión. Su
importancia es tal que condiciona, en mayor o menor medida según el
caso, nuestro comportamiento como consumidores. No en vano, hemos
de admitir, aun desde las posiciones más beligerantes hacia este fenó-
meno, que constituye, a veces, el principal medio de recibir información
sobre las novedades, tendencias, avances. Sin caer en la exageración,
y ello puede comprobarse con suma facilidad, es casi imposible quedar
ajeno a ningún tipo de mensaje publicitario, lo que sólo sería posible
permaneciendo encerrado en una casa, sin acceso a ningún medio de
comunicación escrito, acústico, audiovisual o telemático, en definitiva,
nunca mejor dicho, “sin noticias del exterior”.
Concretar en qué momento la publicidad se incorpora a la vida
del ser humano, o más correctamente, determinar su origen histó-
rico, no es de pacífico acuerdo para los estudiosos de la misma. Si
bien es cierto que una mayoría refiere como primera manifestación
publicitaria un papiro egipcio hallado en Tebas (en la actualidad en
el British Museum) en el que se daba cuenta de la búsqueda de un
esclavo por el que se ofrecía una recompensa, no faltan quienes, por
20 MANUEL JESÚS ROZADOS OLIVA
ejemplo, encuentran en algún pasaje bíblico como el episodio de la

serpiente y Adán y Eva algún contenido publicitario1. La dificultad
de determinar con exactitud el primer antecedente se encuentra re-
lacionada con la múltiple perspectiva desde la que puede abordar-
se su delimitación conceptual, como advierte SÁNCHEZ GUZMÁN,
para quien las divergencias sobre el origen tienen su raíz en la im-
plícita utilización de diferentes concepciones de la publicidad: como
simple método de persuasión, como instrumento económico o como
institución social2. En cualquier caso, no parecen existir dudas sobre
la consideración de la publicidad como un elemento característico de
la economía actual que se ha ido desarrollando e implantando a la
vez que el capitalismo3, y cuyo nacimiento, como la técnica de comu-
nicación que hoy conocemos, hay que situar en el siglo XIX4.
Algo, pues, de tanta trascendencia a nivel económico, sociológico,
cultural, no ha de ser ajeno al Derecho. La concurrencia de todo un
elenco de derechos e intereses alrededor de la actividad publicitaria
reclama una respuesta desde el ordenamiento jurídico. Para ello ha
de partirse, como es lógico, de una clarificación conceptual de la mis-
ma. He aquí la primera problemática que aparece, pues ocurre con la
publicidad algo singular, aunque no único, y es que la casi totalidad
de ciudadanos parece distinguir sin ninguna dificultad cuándo está
ante un mensaje publicitario y cuándo no, pero la traslación de ello a
la norma a través de la fijación de un concepto que sirva para discri-
minar qué supuestos son objeto de tratamiento como hechos o activi-
dades publicitarias y cuáles se encuentran excluidos, no resulta tan
sencillo, al menos desde la experiencia del derecho vigente.
El llamado Derecho de la Publicidad ha sido cuestión a la que
han dedicado sus estudios tradicionalmente aquellos cuyos campos
1
Vid. SÁNCHEZ GUZMÁN, J.R., Breve historia de la publicidad, Ciencia
3, Madrid, 1989, pág. 11; también en MORALES NAVARRO, C., La pu-
blicidad en Televisión Española. Regulación normativa, Dykinson, Madrid,
1992, pág. 95. Incluso hay quien encuentra en la mitología referentes publi-
citarios que los sitúan en la propia Prehistoria (vid. PUIG, J.J., La publici-
dad: historia y técnicas, Ed. Mitre, Barcelona, 1986, págs. 17 y ss.).
2
Vid. SÁNCHEZ GUZMÁN, J.R., Ibid., pág. 12.
3
Vid. BENAVIDES DELGADO, J., Lenguaje publicitario, op. cit., pág. 187;
SÁNCHEZ GUZMÁN, J.R., Breve historia de la publicidad, op. cit., pág. 13.
4
Vid. SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, Civitas, Madrid,
2003, pág. 23; SÁNCHEZ GUZMÁN, J.R., ibidem.
DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA PUBLICIDAD 21
científicos se despliegan en el mundo de la comunicación y, en el

ámbito jurídico, han sido el Derecho civil y el mercantil los que se
han ocupado de su análisis. La publicidad se ha visto entonces desde
la óptica de tratarse de una materia propia del Derecho privado. La
conexión con el Derecho del consumo, y sus consecuencias en orden
a los diferentes aspectos de los negocios jurídico-privados, sobre todo
los contratos publicitarios, han debido contribuir sin duda en gran
medida a esta situación. Por el contrario, desde el Derecho adminis-
trativo, son escasas las aportaciones que se han ofrecido al estudio
de la regulación de la publicidad como objeto del mismo, y siem-
pre, salvo alguna honrosa excepción5, también como un aspecto del
Derecho del consumo o al hilo de trabajos sobre materias ajenas al
hecho publicitario pero en la que éste se halla presente, como podría
ser el caso de la televisión. Sin embargo, y a pesar de este escaso
interés de la doctrina administrativista por esta materia, lo cierto
es que sobre la misma operan todas las categorías e instituciones
tradicionales del Derecho administrativo, y que no cabe el desarrollo
de actividades publicitarias sin que ello lleve aparejado el ejercicio
de potestades administrativas. De este modo, se regulan las condi-
ciones en que la misma debe ejercerse, se impone la obligación de
obtener previamente una autorización administrativa en algunos
supuestos, cuyo contenido delimita a su vez el alcance de la misma,
se prohíbe o se limita en otros la publicidad y, en cualquier caso, el
incumplimiento de la normativa aplicable constituye un hecho tipi-
ficado como infracción administrativa y, por tanto, objeto del ejerci-
cio de la potestad sancionadora. La pretensión de este trabajo, por
tanto, no es otra que poner de manifiesto la necesidad de abordar el
estudio de la publicidad desde la óptica del Derecho público, como
una materia que sujeta su funcionamiento a los principios y reglas
del Derecho administrativo, y en la que nos encontramos con una
intensa intervención administrativa que requiere de un oportuno
análisis, con la convicción de hallarnos ante un ámbito de estudio
que la ciencia jurídico-administrativa no puede seguir obviando.
5
Realmente, el único trabajo que dedica su atención al fenómeno de la publi-
cidad de modo específico desde la óptica del Derecho administrativo es el de
MILANS DEL BOSCH, S., “Intervención administrativa en la publicidad”,
Derecho Administrativo Económico, Cuadernos de Derecho Judicial, XII,
CGPJ, 2000.
CAPÍTULO I
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PUBLICIDAD
I. CONCEPTO DE PUBLICIDAD
1. La problemática conceptual y la dispersión normativa
en materia publicitaria
La utilización del término publicidad en el lenguaje jurídico pue-
de hacer referencia a diferentes figuras que, sobre la base del mismo,
adquieren distinto carácter según a qué se aplique1. Así, hablamos
de la publicidad de las normas, de la publicidad registral, de la publi-
cidad institucional o de la publicidad comercial. Sin embargo, para el
común de los ciudadanos, e incluso como veremos en cierta medida
para el Derecho, la publicidad está asociada a la última de las ex-
presiones, siendo necesaria su adjetivación de forma aclaratoria en
el resto de los casos. En todos ellos, por otra parte, concurre como
característica de la acción la puesta en conocimiento al público de
un hecho, de una noticia, de una situación. La primera labor que se
impone, pues, se concreta en la acotación conceptual de la publici-
dad. Para el Diccionario de la Real Academia Española (DRAE), en
su tercera acepción, significa la “divulgación de noticias o anuncios de
carácter comercial para atraer a posibles compradores, espectadores,
usuarios, etc.”, definición que parece, de entrada, ajustarse al sentido
habitual de asimilar el término a secas con su carácter comercial, dado
que el uso de la misma en otros supuestos como los anteriormente refe-
ridos quedaría comprendido en la segunda de las acepciones propues-
tas por el DRAE (“conjunto de medios que se emplean para divulgar o
extender la noticia de las cosas o de los hechos”). Quizás por esta razón,
el ordenamiento jurídico emplea indistintamente ambas expresiones,
publicidad y publicidad comercial, en referencia al mismo fenómeno,
al igual que lo hacemos cotidianamente en la lengua española2. En
1
Sobre las diferentes manifestaciones de la publicidad y el Derecho, vid.
SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit., págs. 29 y ss.
2
Esto no ocurre sin embargo en la lengua inglesa, que posee dos términos
diferentes, “advertising” y “publicity”, para referirse a lo que BENAVIDES
y COSTA entienden como las dos caras de la publicidad, una relativa a la fi-
nalidad económica y otra que se preocupa más de las formas de “publicitar”
cualquier caso, este diferente alcance del término permite coincidir con
PINO ABAD cuando afirma que, en el orden social y jurídico, puede
tener varios significados: en un sentido amplio se entiende por tal el
acto de hacer público algo, conferir la situación de público a un hecho,
acto o situación, mientras que en un sentido estricto se entiende por
publicidad la comunicación que se realiza a través de una serie de me-
dios de difusión que tienen por finalidad promover la contratación de
los bienes, productos o servicios publicitados3.
Del mismo modo, nos resulta fácil diferenciar, aparentemente,
cuándo estamos ante un hecho publicitario y cuando no. Si preguntá-
ramos a cualquier persona si es capaz de distinguir si se halla ante un
mensaje publicitario, nos respondería afirmativamente, incluso con
cierta rotundidad. Ahora bien, lo que para nuestro sentido de la iden-
tificación resulta claro, no lo es tanto cuando abordamos la cuestión
desde el plano jurídico-conceptual. Por ejemplo, no nos planteamos
duda alguna sobre el contenido publicitario de un anuncio de televi-
sión en el que se nos presentan las bondades de un coche, o de una in-
serción en la prensa escrita que nos invita a viajar a módicos precios,
o del folleto de una gran superficie depositado en el buzón de nuestro
domicilio que nos da cuenta de las ofertas de la semana. Pero no te-
nemos la misma seguridad si la cuestión se refiere al regalo de una
camiseta con la inscripción de una Universidad, si nos dan en la calle
un papel sobre las actividades de una asociación en el que nos invitan
a inscribirnos en ella, o si vemos en el aire los mensajes que una avio-
neta difunde mediante una pancarta atada a su cola, por citar algunos
ejemplos, de igual modo que resulta difícil establecer en determinados
supuestos el límite entre las nociones de publicidad o la de relaciones
públicas, como ocurre con el patrocinio o apoyo en actos sociales4.
Por ello, definir qué es la publicidad no resulta tarea sencilla ni
siquiera para la doctrina científica que dedica su atención de modo
la comunicación (BENAVIDES DELGADO, J., Lenguaje publicitario, op.

cit., pág. 187; COSTA, J., Reinventar la publicidad, Fundesco, Madrid, pág.
13). Sobre la diferente dimensión de ambos términos anglosajones vid. tam-
bién GARCÍA LÓPEZ, M., Publicidad institucional: el estado anunciante,
op. cit., pág. 19 y ss.
3
Vid. PINO ABAD, M., Disciplina jurídica en la actividad publicitaria en la Ley
de Publicidad de 1988, Instituto Nacional de Consumo, Madrid, 1991, pág. 23.
4
Sobre la confusión entre publicidad y relaciones públicas, vid. WATSON
DUNN, S., Publicidad, Ed. UTEHA, Mexico, 1967, pág. 8.
específico a la misma. Así, como ha puesto de manifiesto ORTEGA,

siguiendo a FERRER, podrían computarse hasta 200 definiciones de
publicidad5. Para BENAVIDES, se trata de una comunicación espe-
cífica con la función de convencer a una persona para que compre
un producto, seducir y alentar a los públicos para que se adopte una
específica conducta de consumo, por lo que propone que la publici-
dad es un “método para comunicar a muchas personas el mensa-
je de un patrocinador a través de un medio impersonal”6. Podemos
afirmar, por tanto, que la publicidad es, ante todo, una actividad de
comunicación por la que se transmiten mensajes al público7, y como
tal se encuentra caracterizada por la existencia de una serie de ele-
mentos propios del proceso comunicativo, que pueden resumirse en:
a) un emisor, que puede desdoblarse a su vez entre quien origina el
mensaje y quien lo transmite; b) un mensaje, que se difunde a través
de un medio; c) y un receptor, que da sentido al mismo tras una labor
de “descodificación” de su contenido8.
5
Vid. ORTEGA (La comunicación publicitaria, Pirámide, Madrid, 1999, pág.
21) con referencia a la obra de FERRER, E., La publicidad, Ed. Trillas,
Mexico, 1980. A modo de ejemplos cita algunas definiciones como la acuña-
da por la Asociación Americana de Marketing (“toda aquella forma pagada
y no personal de presentación y promoción de ideas, bienes y servicios por
cuenta de alguien identificado”) o la ofrecida por AAKER y MYERS (“me-
dio de comunicación masiva que involucra a un responsable, el anunciante,
quien normalmente contrata una organización de medios, por ejemplo las
cadenas de televisión, para que transmitan un anuncio que en general es
creado por una agencia”).
6
Vid. BENAVIDES DELGADO, J., Lenguaje publicitario, op. cit., pág. 186.
En el mismo sentido, para LAMBIN se trataría de “una comunicación de ma-
sas, unilateral e impersonal, emanada de un anunciador, presentada como tal,
concebida para incidir en la actitud más que en el comportamiento inmediato”
(vid. BARO I BALLBE, M.J., La publicitat il-lícita i la defensa dels consumi-
dors, Centre d´Investigació de la Comunicació, Barcelona, 1993, pág. 29).
7
Vid. ACOSTA ESTEVEZ, J., Perfiles de la Ley General de Publicidad, PPU,
Barcelona, 1990, pág. 29; DE LA CUESTA RUTE/ DE LA OLIVA SANTOS,
A., “Tratamiento jurídico en España de la comunicación publicitaria ilíci-
ta”, op. cit., pág. 893.
8
Estos serían los elementos más característicos de un procedimiento más
complejo en el que se insertan otros igualmente necesarios para su fun-
cionamiento. A este respecto, vid. SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la
publicidad, op. cit., págs. 17 y ss.; MARTÍN ARMARIO, E., La gestión publi-
citaria, Madrid, Pirámide, 1980, pág. 17 (en BARO I BALLBE, La publicitat
il-lícita i la defensa dels consumidors, op. cit., pág. 33).
Ahora bien, lo que caracteriza a la misma frente a cualquier otro

tipo de comunicación es la existencia de una finalidad concreta, que
va más allá de la mera intención informativa: persigue inducir al
receptor a una toma de postura frente al mensaje, bien en forma de
adhesión a su contenido, bien adoptando una actitud de compra o
consumo del producto o servicio que se le presenta. Por ello puede
verse en la publicidad un doble aspecto, el informativo, en el que
se presentan las cualidades, características o argumentos del pro-
ducto, servicio o idea, y el persuasivo, a través del que se incita la
reacción del receptor9. Sin éste último elemento, difícilmente podría
distinguirse, en cuanto a su carácter publicitario, un anuncio de una
noticia10.
Este doble plano se encuentra presente no sólo en la publicidad,
sino también en otro fenómeno del que habríamos de plantearnos
si cabe diferenciar de la misma: la propaganda11. Esta última, para
el Diccionario de la Real Academia Española consiste en la “acción
o efecto de conocer algo con el fin de atraer adeptos o compradores”.
Su contraste con el contenido semántico del término publicidad nos
puede conducir, de entrada, a una casi perfecta sinonimia entre am-
bas. Sin embargo, la distinción entre ambas puede encontrarse, co-
mo señala MORALES NAVARRO12, en su diferente finalidad ya que,
en su opinión, mientras la publicidad pretende promover la contra-
tación de bienes o servicios la propaganda persigue la adhesión a
ideas de orden político o interés general, es decir, la primera posee
9
Vid. LEMA DEVESA, C./ GÓMEZ MONTERO, J., “La regulación jurídica
de la publicidad farmacéutica”, op. cit., pág. 983; sobre la diferencia en-
tre publicidad informativa y publicidad persuasiva, vid. ROYO VELA, M./
MIQUEL PERIS, S., “La publicidad como fuente de información de consu-
mo: diferentes aproximaciones conceptuales”, Estudios sobre Consumo, nº
49, 1999, págs. 9 y 14 y ss.
10
Por ello, y poniendo el acento en dicho elemento, SÁNCHEZ GUZMÁN de-
fine a la publicidad como “la utilización de un conjunto de técnicas persua-
sivas a través de diferentes medios de comunicación, cuyo objetivo final es
favorecer la venta de una determinada mercancía” (Breve historia de la
publicidad, op. cit., pág. 12).
11
No obstante, como recuerda SANTAELLA, se ha llegado a decir que la pu-
blicidad es hija de la propaganda, que ya existía antes que ella (Derecho de
la publicidad, op. cit., pág. 23).
12
Vid. MORALES NAVARRO, C., La publicidad en Televisión Española, op.
cit., pág. 29.
un interés económico que no existe en la segunda. Este diferente

matiz, no obstante, no es tenido en cuenta ni en la práctica coti-
diana ni en la tradición normativa. En el primero de los casos, hay
que notar que ambos términos, publicidad y propaganda, se utilizan
en el lenguaje diario para hacer referencia al mismo fenómeno, si
bien es cierto que aludimos más frecuentemente a la propaganda
relacionándola con determinados métodos de publicidad, como los
folletos que se depositan en los domicilios o la que lleva acompañada
algún tipo de regalo o recuerdo bien de la marca bien del producto
o servicio que se publicita (merchandising). Y la misma confusión
podemos encontrarla incluso a nivel normativo, como es el caso de
la publicidad aérea13, a la que las normas reguladoras denominan
propaganda comercial aérea, aunque en este caso ello pueda deberse
a que en el momento de aprobarse las mismas la publicidad tenía
un sentido formal (publicidad de las normas, publicidad registral,
publicidad demanial…).
De nuevo nos hallamos una vez más con la misma disyuntiva
que subyace en el debate de fondo: ¿ceñimos la publicidad tan só-
lo a aquellos casos en que concurre una finalidad comercial, o al
contrario el elemento definitorio se sitúa en el objetivo persuasivo
de la misma, más allá del hecho comercial? De la respuesta a este
interrogante depende en gran medida el alcance, la amplitud del
concepto de publicidad y, en consecuencia, la perspectiva desde la
que el ordenamiento jurídico ha de abordar el tratamiento de la mis-
ma. Si la nota diferencial la situamos en el sentido de la primera
opción dejaríamos de considerar como publicidad todos aquellos ca-
sos en que no se ejerce ninguna actividad mercantil, ni se persigue
ningún objetivo de tales características, como ocurre con la llamada
publicidad institucional. Se trataría, entonces, más que de una ac-
tividad de comunicación, de una actividad económica que utiliza la
comunicación como un elemento necesario para la consecución de
un objetivo determinado. El elemento comunicacional pasaría, pues,
a un segundo lugar, a poseer un carácter instrumental. En el caso,
sin embargo, de que el acento se halle en la finalidad persuasiva, sin
distinción de su carácter, nos encontraríamos ante un fenómeno de
comunicación que se desenvuelve en diferentes planos en función de
las características del sujeto emisor del mensaje.
13
Decreto de 13 de agosto de 1948 y Orden de 20 de diciembre de 1966.
Las dificultades en orden a acotar con claridad los perfiles con-

ceptuales de la publicidad, las divergencias en torno a su contenido,
la diferente dimensión que la misma cobra en función del plano en
el que se desenvuelve, tienen como principal efecto la imposibilidad
de abordar un tratamiento legal unitario del fenómeno publicita-
rio14. De hecho, sería extremadamente largo enumerar el conjunto
de normas presentes en el ordenamiento jurídico, tanto estatal como
autonómico, que dedican su atención, bien de modo específico o en el
seno de la regulación de otras materias, a la publicidad. La vigencia
de la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad15, po-
dría hacernos pensar que en la misma se contiene, básicamente, el
régimen general de esta actividad en nuestro Derecho. Sin embargo,
ésta limita su contenido a la trasposición al ordenamiento interno de
la Directiva del Consejo de 10 de septiembre de 1984, sobre publici-
dad engañosa y publicidad comparativa, y por tanto a la regulación
de los supuestos de publicidad ilícita y las acciones procesales contra
la misma, así como el régimen de intervención administrativa en la
publicidad de determinados productos, a lo que suma un capítulo
dedicado a la regulación de los negocios jurídico-publicitarios16. Para
completar el marco jurídico de la actividad publicitaria en nuestro
Derecho habría que añadir, a las anteriores, todas aquellas normas
14
Esta posición en torno a la imposibilidad de abordar en una única norma el
fenómeno es sostenida por ACOSTA ESTEVEZ, (Perfiles de la Ley General
de Publicidad, op. cit., pág. 17) y DE LA CUESTA RUTE (“Observaciones
sobre la Ley General de Publicidad”, Revista Jurídica de Cataluña, 1989,
nº 4, pág. 52). Para este último, además, resultaría inconveniente un trata-
miento unitario dado que “en sus aspectos funcionales y su momento proce-
sual de formación la publicidad es siempre algo adjetivo o instrumental conec-
tado a lo sustantivo, sea esto la posible contratación, el sistema de competencia
en el mercado, la garantía de la libre circulación de informaciones y opiniones,
etc.”, y estos sectores ya constituyen materia de regulación jurídica.
15
En adelante, LGP.
16
Esta Directiva fue objeto de reforma por medio de la Directiva 2006/114/
CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006.
Con objeto de incorporar sus determinaciones al ordenamiento interno, se
encuentra en tramitación parlamentaria un Proyecto de Ley por el que se
modifica el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad para
la mejora de la protección de los consumidores y usuarios (vid. BOCG, Serie
A, nº 26-1, 5 de junio de 2009; el proyecto tiene el número 121/000026), en
el que se introducen notables cambios en el régimen de la publicidad ilícita,
como tendremos ocasión de ver en su momento.
que disciplinan a la misma a partir de su desarrollo sobre diferentes

soportes (televisión, carreteras, costas, puertos, publicidad exterior),
en relación con los productos o servicios objeto de difusión (alcohol,
tabaco, medicamentos, alimentos, servicios financieros o inmobilia-
rios, juegos de azar, y así hasta un largo etcétera), o referidos a al-
gún aspecto de la actividad misma (caso de la publicidad dinámica),
encontrándonos a su vez con normas de procedencia comunitaria,
estatal o autonómica.
En esta dispersión normativa, hallar un concepto legal unitario
de la publicidad es, obviamente, difícil tarea. Por ejemplo, podríamos
pensar que la delimitación del mismo que ha de servir de referencia
habría de ser la contenida en el art. 2 LGP (“toda forma de comuni-
cación realizada por una persona física o jurídica, pública o priva-
da, en el ejercicio de una actividad comercial, industrial, artesanal
o profesional, con el fin de promover de forma directa o indirecta
la contratación de bienes muebles o inmuebles, servicios, derechos y
obligaciones”). Ahora bien, una primera lectura de este precepto nos
permite observar que reduce la publicidad a aquellos supuestos en
los que converge una finalidad comercial, dejando fuera los que ni
en el emisor, ni en el contenido del mensaje, concurre ningún aspec-
to mercantil, lo contrario de lo que ocurre en otros casos en que sí
se incluyen, como la publicidad dinámica regulada en la normativa
autonómica17, la publicidad que utiliza la televisión como medio de
transmisión18, o la publicidad institucional, sobre la que volveremos
17
Sería el caso del art. 1.2 Ley 5/1997, de 8 de julio, reguladora de la publici-
dad dinámica en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Baleares, para
el que la misma se refiere a “aquella forma de comunicación realizada por
personas físicas o jurídicas, ya sean públicas o privadas, en el ejercicio de
una actividad comercial, industrial, artesanal, social o profesional, encami-
nada al fin de promover la contratación de bienes o servicios de toda clase,
inclusive derechos y obligaciones o la difusión de mensajes de naturaleza so-
cial, cultural, política o de cualquier otra, realizada por medio del contacto
directo de los agentes publicitarios con los posibles usuarios o clientes y con
utilización preferente, para su práctica, de zonas de dominio público, vías y
espacios libres públicos y zonas privadas de concurrencia pública”.
18
El contenido del art. 3.c) de la Ley 25/1994, de 12 de julio, al definir la
publicidad por televisión, es bastante claro: “Cualquier forma de mensaje
televisado emitido, mediante contraprestación y por encargo de una persona
física o jurídica, pública o privada, en relación con una actividad comercial,
más adelante19, por no citar la delimitación de la publicidad exterior,

en la que se da por sobrentendida la dimensión del concepto de “ac-
tividad publicitaria”20, o incluso las definiciones de publicidad que
se contienen en las diferentes ordenanzas municipales reguladoras
de la publicidad exterior21. Incluso la propia LGP reconoce en su art.
9 la existencia de actividades publicitarias no comprendidas en el
ámbito de extensión del art. 2 LGP.
Por otro lado, la principal consecuencia de esta cuestión se va
a circunscribir, básicamente, a la aplicabilidad o no de las normas
sobre publicidad ilícita contenidas en dicho cuerpo legal. Este últi-
mo dato proporciona, a mi juicio, el pleno sentido de las diferencias
apuntadas. La LGP viene a regular los aspectos esenciales de una
forma de publicidad, la publicidad comercial, en la que el mensaje,
industrial, artesanal o profesional, con el fin de promover la contratación de

bienes muebles o inmuebles o de servicios de cualquier tipo.
Los mensajes dedicados a la autopromoción tendrán, a efectos de esta Ley,
la consideración de publicidad.
También se considerará publicidad, cualquier forma de mensaje emitido
por cuenta de terceros para promover determinadas actitudes o comporta-
mientos entre los telespectadores..
A estos efectos, con diferente alcance al concepto acuñado en la LGP, se
considera publicidad, por ejemplo, la emisión de un anuncio de un partido
político, o una organización no gubernamental, o cualquier campaña de con-
cienciación colectiva llevada a cabo por instituciones públicas o privadas.
19
Vid. art. 3.1 Ley 18/2000, de 29 de diciembre, de publicidad institucional de
la Comunidad Autónoma de Cataluña, que entiende por tal la publicidad
que llevan a cabo las instituciones públicas para promover y defender los
valores y conductas que permitan consolidar la democracia, el bienestar
social, la salud o la prevención y la seguridad.
20
Vid. art. 1 Decreto 917/1967, de 20 de abril, para el que la publicidad exte-
rior es aquella “modalidad de actividad publicitaria que utiliza, como ve-
hículo transmisor del mensaje, medios materiales de diversa índole, suscep-
tibles de atraer la atención de cuantas personas se encuentran en espacios
abiertos, transitan por calles o plazas, circulan por vías de comunicación,
utilizan medios colectivos de transporte y, en general, permanecen o discu-
rren en lugares o por ámbitos de utilización general”.
21
Sirva como ejemplo el concepto de publicidad que recoge el art. 1.2 de la
Ordenanza Municipal de Publicidad de Valencia: “toda acción encaminada
a difundir entre el público el conocimiento de la existencia de una activi-
dad política, sindical, asistencial, religiosa, cultural, profesional, deportiva,
económica o de productos y servicios, o cualquier otra dirigida a recabar la
atención del público hacia un fin determinado”.
la comunicación, se caracteriza por una concreta finalidad, por aten-

der a un objetivo específico de carácter mercantil. En este contexto,
la ordenación de los límites en los que ésta ha de moverse en rela-
ción con los intereses afectados (el mercado, los competidores) ha
de llevarse a cabo por medio del establecimiento de unas reglas que
permitan conjugar los mismos de forma adecuada, como es el caso de
los supuestos de publicidad ilícita o la regulación de la publicidad de
determinados productos o servicios, así como las acciones tendentes
a garantizar su ejercicio en las condiciones fijadas en la Ley.
Por encima de estas diferencias, para algún autor, como
SANTAELLA, es necesario construir un concepto legal de publici-
dad, o de actividad publicitaria, que vaya más allá del ofrecido por la
LGP22. En su opinión, el dato podría situarse inicialmente en consi-
derar como comunicación publicitaria la que crean o ejecutan profe-
sionalmente las agencias de publicidad y que se difunde a través de
los medios publicitarios, lo que implicaría a su vez la irrelevancia del
contenido del mensaje, verdadero “quid” de la cuestión23.
2. La justificación de la inexistencia de un concepto legal

unitario de publicidad: la articulación de un régimen
jurídico necesario en función del bien protegido
La imposibilidad de contar con un concepto único de publicidad,
y el diferente tratamiento de ésta a lo largo del ordenamiento jurí-
dico, es un hecho constatable que además evidencia una realidad
indiscutible: podríamos esforzarnos en llevar a cabo una acotación
conceptual de la publicidad que nos permitiera su utilización en las
múltiples variantes y formas que ésta encuentra. Pero la materiali-
zación del hecho publicitario, la dimensión activa de la publicidad,
22
En el mismo sentido, vid. ACOSTA ESTEVEZ, J., Perfiles de la Ley General
de Publicidad, op. cit., pág. 29.
23
Vid. SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit., pág. 63. De
este modo, sostiene que las notas que permiten una comprensión integral
de la comunicación publicitaria como fenómeno de comunicación serían:
que adopta un tono persuasivo o incitativo; que es ejecutada y difundida
con arreglo a una técnica específica; que se inserta y difunde en medios
específicos o en medios de información general, en lugares o espacios dedi-
cados a ello, mediante una remuneración; que está obligada a identificarse
por no considerarse su contenido como información general.
requiere de un tratamiento singularizado en función de las pecu-

liaridades que en cada caso concurren. Hemos de convenir que no
es lo mismo vender un coche que anunciar una Universidad, los lo-
gros de la gestión pública municipal, la difusión de las promesas de
un partido político en plena campaña electoral o la información de
una ONG o un ente social, ecologista, religioso, por poner algunos
ejemplos. Entre estos casos hay notables diferencias que abarcan
no sólo a la forma del mensaje, sino al medio utilizado, el sujeto al
que se dirige y, sobre todo, la finalidad que persigue. En todos ellos
se contiene un aspecto persuasivo, intrínseco al hecho publicitario,
pero la intención que subyace en cada comunicación es, claramen-
te, distinta.
Ello nos obliga a plantearnos el análisis del fenómeno publicitario
teniendo en cuenta esta diversidad, en función de la cual podemos
sin embargo convenir en la existencia de una tipología publicitaria
que reconozca y ordene todas estas particularidades. En este sentido,
se observa del mismo modo que las diferencias entre los regímenes
jurídicos aplicables tienen en común la vertebración sobre los dos
elementos nucleares de la publicidad: el mensaje y el medio. De este
modo, atendiendo al primero de ellos, podemos encontrarnos con pu-
blicidad comercial, electoral o institucional, cada una de ellas con un
tratamiento autónomo por el ordenamiento jurídico, justificado en
la singularidad que las diferencia del resto. Y, en función del medio
a utilizar, podemos distinguir entre publicidad audiovisual, exterior,
aérea y telemática.
En este orden, y con objeto de centrar el presente trabajo, ha de
tenerse en cuenta que la importancia de la publicidad comercial en
el conjunto de la actividad publicitaria en general, unido al hecho
de que en la LGP se contiene el marco principal del régimen de in-
tervención administrativa sobre la misma, son motivos suficientes
para abordar el estudio del fenómeno publicitario desde la óptica de
su conexión con el Derecho administrativo utilizando como punto de
partida el esquema diseñado en la propia LGP. Estudio que ha de ser
completado con el análisis del régimen jurídico de la publicidad en
atención al medio en que ésta se desenvuelve.
3. El concepto legal de publicidad en la Ley General de

Publicidad: la publicidad comercial
3.1. Actividades comprendidas: el aspecto mercantil como ele-
mento nuclear
La LGP es fruto de la incorporación a nuestro ordenamiento in-
terno de la Directiva de 1984 sobre publicidad engañosa, y esta cir-
cunstancia es la principal causa de que la misma reproduzca casi
literalmente la definición de publicidad contenida en la Directiva.
Esta opción, a juicio de ORTEGA24, no está exenta de polémica pues,
como apunta ACOSTA, se propone a nivel legal un concepto estricto
de publicidad25, que deja fuera, como apuntábamos anteriormente,
todas aquellas actividades publicitarias en las que la finalidad co-
mercial se encuentra ausente. Hay que tener en cuenta, no obstante,
que el objetivo tanto de la Directiva como de la LGP es incorporar
una serie de reglas tendentes a garantizar los diferentes intereses
que pueden verse afectados por el uso de las técnicas publicitarias,
como la protección de los consumidores o el adecuado funcionamiento
de un régimen de competencia leal en el mercado. Por ello, es lógico
que la Ley ponga, desde el punto de vista conceptual, y a los efectos
de la aplicabilidad de las normas en materia de publicidad ilícita, su
acento en el hecho mercantil, que actúa como factor discriminador
para la consideración de una actividad como publicitaria a los efec-
tos pretendidos por Ley. Realmente, las manifestaciones publicita-
rias que, por este motivo, quedan excluidas del ámbito de extensión
del art. 2 LGP, como sería el caso de la publicidad institucional o
la política, no precisan, al menos desde un planteamiento inicial,
el establecimiento de las reglas y principios que deben presidir la
publicidad comercial26. Así, la publicidad definida en el art. 2 LGP se
caracterizaría por la concurrencia de los siguientes elementos:
24
Vid. ORTEGA, E., La comunicación publicitaria, op. cit., pág. 22.
25
Vid. ACOSTA ESTEVEZ, J., “En torno al nuevo Derecho de la Publicidad:
Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad”, Revista General
del Derecho, 1989, nº 540, septiembre, pág. 5340; Perfiles de la Ley General
de Publicidad, op. cit., pág. 28.
26
Esta afirmación ha de ser matizada en tanto que la normativa autonómica
sobre publicidad institucional, como veremos más adelante, ha incorporado
de forma mayoritaria, como límite o prohibición, según los casos, los su-
puestos de publicidad ilícita como la engañosa, la desleal o la subliminal. Si
a) En primer lugar se trata de “una forma de comunicación”. Esta

referencia al aspecto comunicacional ha sido criticada por GARCÍA
GUERRERO al entender que el aspecto informativo es ignorado27.
En cualquier caso, como se ha observado, el resultado es un concepto
amplio que comprende tanto los mensajes escritos o los hablados,
como las imágenes o, incluso, los sonidos28.
b) “Realizada por una persona física o jurídica, pública o priva-
da en el ejercicio de una actividad comercial, industrial, artesanal o
profesional”. La inclusión del elemento subjetivo en estos términos
conduce a la exclusión de la posibilidad de que los particulares pue-
dan ser anunciantes29, entendiendo por tales aquellos que no ejerzan
profesionalmente la actividad. Teniendo en cuenta que la publicidad
siempre o casi siempre se hace por un medio o a través del ejercicio
de una actividad empresarial, cabría plantearse la verdadera nece-
sidad de incluir esta precisión.
c) “Con el fin de promover de forma directa o indirecta la contra-
tación de bienes, muebles o inmuebles, servicios, derechos y obliga-
ciones”. El elemento finalista es lo que verdaderamente distingue a
la publicidad definida en el art. 2 LGP, ya que no toda comunicación
bien parece no admisible que estas prácticas pudieran darse en el contexto

de la publicidad institucional, lo cierto es que al menos desde la previsión
del legislador, se contempla su persecución.
En directa relación con esto puede recordarse la admisión a trámite por
un Juzgado de una demanda contra un partido político por una supuesta
publicidad engañosa de su programa electoral al comprometerse a exigir
responsabilidad a jueces y funcionarios (vid. EL PAIS, de 31 de enero de
2006). Como era de esperar, pues no hay ilícito publicitario, el Juez absolvió
al grupo político de la demanda formulada (EUROPA PRESS, 24 de marzo
de 2009).
27
Vid. GARCÍA GUERRERO, J.L., “La publicidad como vertiente de la liber-
tad de expresión en el ordenamiento constitucional español”, op. cit., pág. 86;
en el mismo sentido, PINO ABAD, M, Disciplina jurídica en la actividad
publicitaria en la Ley de Publicidad de 1988, op. cit., pág. 27.
28
Vid. BARO I BALLBE, M.J. La publicitat il-lícita i la defensa dels consumi-
dors, op. cit., pág. 46; LEMA DEVESA, C., “En torno al nuevo anteproyecto
de la LGP”, op. cit., pág. 851; PINO ABAD, M, Disciplina jurídica en la acti-
vidad publicitaria en la Ley de Publicidad de 1988, op. cit., pág. 25.
29
Vid. PINO ABAD, M, Disciplina jurídica en la actividad publicitaria en
la Ley de Publicidad de 1988, op. cit., pág. 27. Esto ha sido criticado por
GARCÍA GUERRERO (“La publicidad como vertiente de la libertad de ex-
presión en el ordenamiento jurídico español”, op. cit., pág. 86).
comercial ha de considerarse como publicidad. La actividad mera-

mente informativa de una empresa, por ejemplo comunicando un
cierre empresarial, no constituye un hecho publicitario, pues adolece
de la intencionalidad de producir una reacción o actitud del poten-
cial receptor del mensaje en orden al consumo de sus productos o
servicios30. Por otro lado, la promoción puede llevarse a cabo de modo
directo o indirecto, esto es, no es preciso que el emisor haga referen-
cia a la oferta de un producto o servicio concreto. La publicidad de
marca, en la que sólo se presenta la misma, sin más contenido que
la presentación del logotipo o el nombre comercial, sería un ejemplo
claro de promoción indirecta.
3.2. Actividades excluidas: en especial, la publicidad institu-

cional
La reducción del concepto de publicidad llevada a cabo en la LGP
a aquellos casos en que concurre una actividad mercantil en el emi-
sor del mensaje, que persigue a su vez una finalidad comercial, co-
mo apuntábamos anteriormente, deja fuera de su regulación a una
buena parte de la actividad publicitaria de los poderes públicos. Hay
que tener en cuenta que se trata de un segmento del mercado pu-
blicitario de importantes dimensiones en términos cuantitativos, y
que a su vez, por las propias características de los mensajes, posee
asimismo una relevancia en el plano cualitativo, al perseguir en la
mayoría de los casos una identificación con el contenido del mensaje
que va más allá del mero hecho informativo31. El “descubrimiento”
de la publicidad como vehículo de comunicación entre los ciudadanos
y las administraciones públicas ha provocado, sobre todo a partir de
los años ochenta, un extraordinario auge de la publicidad institucio-
30
Vid. ACOSTA ESTEVEZ, J., Perfiles de la Ley General de Publicidad, op.
cit., pág. 29; SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit.,
pág. 53.
31
Como ha puesto de manifiesto GARCÍA INDA, “la actividad publicita-
ria para la consecución de objetivos públicos constituye una herramien-
ta imprescindible” (“Régimen jurídico de la actividad publicitaria de las
Administraciones públicas”, Cuadernos de Derecho Público, nº 12, enero-
abril, 2001, pág. 151).
nal32, en la que sin duda concurren derechos e intereses diferentes a

la publicidad stricto sensu o publicidad comercial.
Por otra parte, el adjetivo de publicidad “institucional” ha sido
criticado por GARCÍA INDA al entender que dicha expresión ha-
bría de ser sustituida por la de “publicidad de las administraciones
públicas”33. Sin embargo, nos parece más adecuada la primera de
ellas, pues, aunque pudiera ser más precisa la segunda en cuanto
que hace referencia al elemento subjetivo de la actividad, lo que ca-
racteriza a esta publicidad no es tanto éste como la concurrencia del
mismo y del elemento teleológico34. En otro orden, habría que cues-
tionarse si todos los supuestos que tradicionalmente incardinamos
dentro de la publicidad institucional son en puridad manifestacio-
nes publicitarias. La promoción turística de un lugar llevada a cabo
por entes públicos, o una campaña contra el consumo de drogas, no
cabe duda que persiguen una reacción, una toma de posición, una
actitud del ciudadano ante el mensaje (visitar el sitio promocionado,
no consumir las sustancias). Sin embargo, una campaña sobre los
trámites que han de cumplimentarse para cumplir con las obligacio-
nes fiscales, o el anuncio de determinados cambios en los servicios
sanitarios, tienen un carácter meramente informativo, no poseen el
sentido persuasivo al que nos referimos al comienzo de este aparta-
do como elemento intrínseco del mensaje publicitario.
a) Régimen de la publicidad institucional en el Derecho

estatal
El tratamiento de esta modalidad publicitaria por el legislador
estatal es bastante reciente en nuestro ordenamiento, no llevándo-
se a cabo hasta la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad
y Comunicación Institucional (LPCI). Hasta ese momento, sólo el
Derecho autonómico se había ocupado de esta cuestión, como vere-
32
Vid. el interesante trabajo de GARCÍA LÓPEZ, M., Publicidad institucio-
nal: el Estado anunciante, op. cit., en el que se analizan, desde el punto de
vista conceptual, los perfiles de la utilización por los poderes públicos de las
técnicas publicitarias.
33
Vid. GARCÍA INDA, A., “Régimen jurídico de la actividad publicitaria de
las Administraciones públicas”, op. cit., págs. 153-154.
34
Vid. sobre esta cuestión las reflexiones de GARCÍA LÓPEZ (Publicidad
institucional: el Estado anunciante, op. cit., págs. 220 y ss.).
mos en el apartado siguiente. La aprobación de esta ley viene por

tanto a dotar de un marco jurídico a la publicidad institucional
estatal, debiendo destacarse en primer término el extenso ámbito
subjetivo de aplicación de esta Ley, al englobar a la Administración
General del Estado y a todas las entidades integrantes en el sector
público estatal recogidas en el art. 2.1 de la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria35.
La Ley distingue entre campaña de publicidad y de comunicación.
Mientras en el primer caso se refiere a “toda actividad orientada y
ordenada a la difusión de un mensaje u objetivo común, dirigida a
una pluralidad de destinatarios, que utilice un soporte publicitario
pagado o cedido”, concibe como campaña de comunicación la que,
“utilizando formas de comunicación distintas de las estrictamente
publicitarias, sea contratada… para difundir un mensaje u objeti-
vo común a una pluralidad de destinatarios”. Realmente, es difícil
plantear una campaña de comunicación que no tenga algún aspecto
35
Art. 2.1 LGP: A los efectos de esta ley forman parte del sector público estatal:
a) La Administración General del Estado.
b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General
del Estado.
c) Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración
General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados
o dependientes de ella.
d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función
pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.
e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio
de las Administraciones Públicas.
f) Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de
Fundaciones.
g) Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas
en los párrafos b y c de este apartado.
h) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se re-
fieren los artículos 6, apartado 5, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de
las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumera-
dos en este artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero,
bienes o industria, o se haya comprometido, en el momento de su consti-
tución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos
estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del
Estado.
publicitario. No obstante, es plausible que el legislador haya incluido

en el mismo régimen aquellas manifestaciones de la comunicación
institucional que no tengan carácter meramente publicitario. A este
fin, hay que destacar que se limita la utilización de las campañas de
publicidad y comunicación en un doble sentido: por un lado, median-
te la obligación de que las mismas vengan a cumplir alguno de los
objetivos que señala el art. 3.1 LPCI36, exigiéndose además que se
desarrollen sólo en aquellos casos en que concurran razones de inte-
rés público y en el ejercicio de competencias propias, debiendo con-
tribuir a fomentar la igualdad entre hombres y mujeres y a respetar
la diversidad social y cultural presente en la sociedad, ajustándose
a los principios de interés general, lealtad institucional, veracidad,
transparencia, eficacia, responsabilidad, eficiencia y austeridad en
el gasto (apartados 2-4 art. 3 LPCI). Con ello se pretende que la
utilización de la publicidad y la comunicación institucional se ajuste
al verdadero sentido que justifica y legitima su uso, y no a la proyec-
ción política de la acción de gobierno, bien con objeto de destacar la
misma bien con el de criticar la oposición política o la gestión pública
de un opositor político. Para ello, y a modo de refuerzo, se estable-
36
Estos objetivos son:
a) Promover la difusión y conocimiento de los valores y principios constitu-
cionales.
b) Informar a los ciudadanos de sus derechos y obligaciones legales, de as-
pectos relevantes del funcionamiento de las instituciones públicas y de las
condiciones de acceso y uso de los espacios y servicios públicos.
c) Informar a los ciudadanos sobre la existencia de procesos electorales y
consultas populares.
d) Difundir el contenido de aquellas disposiciones jurídicas que, por su no-
vedad y repercusión social, requieran medidas complementarias para su
conocimiento general.
e) Difundir ofertas de empleo público que por su importancia o interés así
lo aconsejen.
f) Advertir de la adopción de medidas de orden o seguridad públicas cuando
afecten a una pluralidad de destinatarios.
g) Anunciar medidas preventivas de riesgos o que contribuyan a la elimi-
nación de daños de cualquier naturaleza para la salud de las personas o el
patrimonio cultural.
h) Apoyar a sectores económicos españoles en el exterior, promover la co-
mercialización de productos españoles y atraer inversiones extranjeras.
i) Difundir las lenguas y el patrimonio histórico y natural de España.
j) Comunicar programas y actuaciones públicas de relevancia e interés social.
cen una serie de prohibiciones que pretenden evitar la utilización de

estas campañas para fines distintos de los expresados en la Ley, de
forma que no se podrán promover o contratar campañas institucio-
nales (art. 4 LPCI):
– Que tengan como finalidad destacar los logros de gestión o los
objetivos alcanzados por los sujetos mencionados en el art. 1
de la Ley.
– Que manifiestamente menoscaben, obstaculicen o perturben
las políticas públicas o cualquier actuación legítimamente
realizada por otro poder público en el ejercicio de sus compe-
tencias.
– Que incluyan mensajes discriminatorios, sexistas o contrarios
a los principios, valores y derechos constitucionales.
– Que inciten, de forma directa o indirecta, a la violencia o a
comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico.
– Que induzcan a confusión con los símbolos, ideas, expresiones,
diseños o imágenes empleadas por cualquier formación políti-
ca u organización social.
– Que no se identifiquen claramente como campañas institucio-
nales y no incluyan mención expresa de la Administración o
entidad promotora o contratante.
Sin embargo, la principal aportación de esta Ley es la incorpora-
ción de un sistema de garantías frente a su incumplimiento. Como
veremos posteriormente, ha sido tradicional que el Derecho autonó-
mico, que ha mostrado una cierta preocupación por la regulación de
la publicidad institucional, traducida en la aprobación de diferentes
leyes sobre la materia, no haya previsto ningún mecanismo de con-
trol frente a su contravención. Ello ha llevado, en la práctica, a que
los postulados de estas leyes, loables y plausibles en su formulación,
sean prácticamente inútiles, al no derivarse consecuencias de nin-
gún orden ante la inobservancia de su contenido. Esta circunstancia
se corrige por el legislador estatal creando un sistema de garantías
en el art. 7 de la Ley que consiste, básicamente, en la configuración
de sendas acciones, de cesación y rectificación, típicas en el ámbito
publicitario, frente a aquellas campañas que incurran en las prohibi-
ciones que señala la norma y que antes se exponían. Estas acciones
pueden ser instadas por cualquier persona física o jurídica afectada
en sus derechos e intereses legítimos, o incluso aquellas personas ju-
rídicas que, sin acreditar derecho o interés legítimo alguno, tengan por
objeto o finalidad velar por el respeto de los valores y principios consa-
grados por esta Ley. Ambas acciones, por otra parte, han de plantearse
ante la Comisión de Publicidad y Comunicación Institucional, siendo
el plazo desde el mismo comienzo para la acción de cesación y de hasta
siete días después de su finalización para la de rectificación.
La tramitación y resolución se residencia en la Comisión de
Publicidad y Comunicación Institucional, órgano creado por la Ley
(art. 11) y desarrollado por el Real Decreto 947/2006, de 28 de agos-
to, que regula su naturaleza, organización, composición, funciones
y medios adscritos. Interpuesta alguna de las acciones, la Comisión
deberá resolver en un plazo máximo de seis días. Esta resolución es
ejecutiva y pone fin a la vía administrativa, siendo posible asimismo
la solicitud, como medida cautelar, de la suspensión de la campaña,
lo que debe resolverse en el plazo máximo de tres días. No cabe duda,
pues, que del funcionamiento de este sistema de garantías depende,
en gran medida, la verdadera eficacia de la regulación llevada a cabo
mediante la ley de las campañas institucionales.
b) Régimen de la publicidad institucional en el Derecho

autonómico
Tiempo antes de que lo hiciera el legislador estatal, algunas
Comunidades Autónomas habían optado por llevar a cabo una or-
denación de la actividad publicitaria de las administraciones pú-
blicas37, en base a la asunción de la publicidad como competencia
exclusiva en sus respectivos Estatutos de Autonomía, si bien la ley
37
En el Derecho autonómico la cuestión se encuentra regulada por las
Comunidades Autónomas de Andalucía (Ley 6/2005, de 8 de abril, de la
Actividad Publicitaria de las Administraciones Públicas —LAPAPA—),
Cataluña (Ley 18/2000, de 29 de diciembre, de Publicidad Institucional
—LPIC—), Valencia (Ley 7/2003, de 20 de marzo, de Publicidad Institucional
—LPIV—), Aragón (Ley 16/2003, de 24 de marzo, de Publicidad Institucional
—LPIA—), Asturias (Ley 6/2006, de 20 de junio, de Comunicación y
Publicidad Institucionales —LCPIA—) y Castilla-León (Ley 4/2009, de
28 de mayo, de Publicidad Institucional de Castilla-León —LPICL—). A
ellas se sumaba la Comunidad extremeña, pero la Ley 6/1996, de 26 de
septiembre, reguladora de la publicidad institucional, fue derogada por la
D.A. 19ª Ley de 7/2003, de 19 de diciembre, de Presupuestos Generales de
la Comunidad Autónoma de Extremadura para 2004.
andaluza señala, como parece más acertado, que no se trata del úni-
co título afectado, dado que esta materia se halla relacionada con
otros como el régimen local, el régimen electoral, el régimen jurídico
de las Administraciones Públicas y la contratación administrativa,
sobre los que caben en cierta medida también el ejercicio de compe-
tencias autonómicas38.
El sometimiento a unas reglas y principios que ordenen la pu-
blicidad de las administraciones públicas no parece de necesaria
justificación. Los principios a que esta debe sujetarse, entre ellos el
respeto a la igualdad y la no utilización partidista, los límites en que
puede ejercerse, su contratación, son todas cuestiones que, aunque
en algunos casos vengan impuestas por normas de diferente carác-
ter, o incluso deriven directamente de mandatos constitucionales,
requieren ser precisadas en una norma que afronte esta materia de
modo específico. En este sentido, el objeto de la publicidad institucio-
nal se encuentra asociado al cumplimiento de los fines que justifican
su utilización. A tal efecto, la normativa autonómica se encarga de
delimitar los supuestos en los que aquélla puede llevarse a cabo39,
así como los fines y objetivos que han de perseguirse, entre los que
destacan la información sobre las instituciones públicas de cada co-
munidad autónoma, sus actividades y servicios, los derechos y obli-
gaciones de los ciudadanos, la promoción de valores y principios y la
38
Es destacable el hecho de que en la Comunidad andaluza se hayan sucedido
en una década tres leyes destinadas a la regulación de la publicidad insti-
tucional. La Ley 5/1995, de 6 de noviembre y la Ley 4/1999, de 11 de mayo,
constituyen los dos precedentes normativos a la vigente Ley de 2005.
39
En la norma andaluza, el art. 3 LAPAPA clasifica la actividad publicitaria
de las administraciones públicas en los siguientes grupos:
“a) Aquella que tiene por finalidad informar, en orden a favorecer la trans-
parencia y concurrencia, sobre actos y procedimientos administrativos y los
servicios que prestan las Administraciones públicas andaluzas; difundir la
imagen de la Andalucía o del ámbito de cada administración con fines de
promoción turística; favorecer la existencia de hábitos saludables indivi-
dual o colectivamente; promover el ejercicio de derechos o el cumplimiento
de deberes en condiciones de igualdad y fomentar actitudes y comporta-
mientos de los ciudadanos en relación a bienes o servicios públicos de ca-
rácter educativo, cultural, social, sanitario, de fomento de empleo u otros de
análoga naturaleza.
b) Aquellas actividades, distintas de las anteriores, cuyo objeto es informar,
con carácter general, sobre los proyectos, las realizaciones o logros en la
gestión pública”.
protección de derechos constitucionales, la difusión de la imagen de

la Comunidad y el fomento de la cohesión territorial y la participa-
ción ciudadana (arts. 3.2 LPIA, 2.1 LPIV, 3.2 LPIC, 2 y 3 LCPIA).
En cuanto a los principios, éstos se encuentran en directa rela-
ción con los fines y objetivos que han de informar la realización de
campañas institucionales. Su inserción en los textos normativos
tiene en su mayoría un carácter declarativo, pues nos encontramos
ante la ausencia de mecanismos que permitan la suspensión o cese
de una campaña institucional, con excepción hecha de aquellos casos
en que la misma se desarrolle en período electoral, y en los que el
impedimento vendría dado por la aplicabilidad de las normas que
rigen en materia electoral. Tan sólo en las normas asturiana y caste-
llanoleonesa, posteriores a la ley estatal, se siguen los mecanismos
contenidos en ésta en orden a la cesación y rectificación de las cam-
pañas publicitarias que contravengan dichas normas, creando a tal
efecto la correspondiente Comisión de Publicidad Institucional, a la
que se atribuyen las necesarias potestades para asegurar el efectivo
cumplimiento de los dictados de las leyes en la materia. Que duda
cabe que la paulatina recepción en sede autonómica de este sistema
de garantías permitirá dotar a la legislación sobre publicidad insti-
tucional de un medio eficaz para asegurar su efectividad, restándole
el carácter meramente declarativo que hasta ahora venía distiguién-
dole. Por otra parte, el catálogo de principios incluye los siguientes:
a) En primer lugar, el contenido de las campañas institucionales
han de ajustarse a los principios de objetividad y veracidad (arts. 4.1
LAPAPA, 4.1.a) LPIA, 4 y 5.1 LPIV, 4.d) LPIC, 3 LCPIA, 3 LPICL), lo
cual, si ya es exigible en el caso de la publicidad comercial, posee aún
mayor sentido cuando la actividad de comunicación es desarrollada
por los poderes públicos.
b) La publicidad institucional ha de garantizar, asimismo, la de-
fensa de la dignidad de las personas, la protección de determinados
colectivos (infancia, juventud, mujer) y la no discriminación por ra-
zón de nacimiento, raza, sexo o religión, o en general atenten contra
valores dignos de protección constitucional (arts. 4.1 LAPAPA, 4.1.b)
y c) LPIA, 5.2 LPIV, 4.c) LPIC, 3 LCPIA, 4 LPICL).
c) Se incluyen en el catálogo de principios la prohibición de que
la publicidad institucional se halle dentro de los supuestos de publi-
cidad ilícita recogidos en la legislación publicitaria. De este modo,
se prohíbe la publicidad engañosa, desleal, subliminal o encubierta
(arts. 4.2 LAPAPA, 4.2 LPIA, 4 LPIC, 4 LCPIA, 8 LPICL). En este

punto, no obstante, la norma valenciana sólo prohíbe la publicidad
subliminal (art. 5.3 LPIV), lo que podría entenderse como una ad-
misión para las campañas institucionales del resto de técnicas, lo
cual, puesto en dicha hipótesis, no parece que pueda tener mucho
sentido. Si predicamos la veracidad en la publicidad institucional
no puede darse, como es obvio, ningún caso de publicidad engañosa.
Otra cuestión sería la publicidad desleal, que aun siendo una prácti-
ca propia de la publicidad comercial, podría darse en el ámbito de la
publicidad institucional, por ejemplo en su modalidad comparativa.
Dada la inaplicabilidad de la LGP a la publicidad institucional por
la cláusula de exclusión que en ella se contiene, se trata de una la-
guna del legislador que merece una profunda crítica a tenor de las
consecuencias que la misma podría plantear en el plano práctico, y
que bien pudiera evitarse con su admisión en sede normativa.
Junto a éstos, cuya observancia es predicada de forma genéri-
ca en las diferentes normas, aunque su concreta expresión difiera
en cada caso, se recogen de forma aislada algunos principios que
merecen ser destacados, como la no utilización partidista de la pu-
blicidad institucional, declaración contenida en el art. 4.a) LPIC, la
protección del medio ambiente (art. 3.2 LPICL) o la obligación de
identificar claramente el contenido publicitario del mensaje para no
inducir a confusión (arts. 4.4 LPIA y 4.b) LPIC).
Una de las cuestiones que en ocasiones suscita mayor polémica es
la de la contratación de las campañas publicitarias institucionales.
La dimensión del gasto público en el mercado publicitario hace del
mismo una importante fuente de ingresos para los medios de comu-
nicación en los que se difunden los mensajes de las campañas. La
elección de los medios, y la posibilidad de realizar selecciones “dis-
criminatorias” de los mismos en función de afinidades o divergencias
con sus líneas editoriales, quizá sea el principal problema que se
plantea en este punto40. No obstante, en materia de contratación,
40
La elección de los medios en los que se despliega una campaña publicitaria,
y el diferente nivel de gasto en función del medio elegido, con el consiguien-
te beneficio de unos frente a otros, es un viejo caballo de batalla que en-
frenta siempre al poder con los grupos de comunicación no afines al mismo.
La cuestión estriba en que, salvo en ocasiones, la supuesta “discrimina-
ción” es difícil de acreditar. A este respecto, merece recordar la Sentencia
del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2004, en la que condenaba al
la normativa autonómica se remite a lo dispuesto en la legislación

estatal (arts. 5 LPIC, 10 LPIV, 5.1 LPIA, 5.1 LAPAPA, 5 LCPIA, 10
LPICL). Hay que destacar, por otra parte, la obligación expresa con-
tenida en la ley aragonesa en orden a no excluir a ningún medio de
comunicación en las campañas publicitarias institucionales (art. 5.3
LPIA), debiendo decidirse en qué medios se ha de desplegar la acción
publicitaria en función de la difusión de los mismos determinada
por las entidades dedicadas a ello, lo que ha de valorarse muy posi-
tivamente, criterios que han sido recogidos por el legislador andaluz
que, de una forma más detallada, introduce los que han de tenerse
en cuenta en la elaboración de los pliegos de cláusulas particulares
para la contratación de la publicidad (art. 5.3 y 4 LAPAPA). En úl-
timo término, y también en la norma andaluza, se recoge, a modo
de criterio a tener en cuenta para la adjudicación de los contratos,
que habrá de ponderarse a estos efectos el diseño y la creación como
factores básicos (art. 5.2 LAPAPA).
En lo que se refiere a la realización de publicidad en períodos
electorales, la normativa autonómica, salvo la valenciana, que se re-
mite a lo dispuesto en el régimen electoral general (D.A. 1ª LPIV)41,
prohíbe la publicidad durante el período que va desde la convoca-
toria de elecciones hasta el día de la votación, admitiendo como ex-
cepción la actividad publicitaria relacionada con: la organización y
desarrollo de los correspondientes procesos electorales; la comunica-
ción pública que las administraciones lleven a cabo con carácter es-
trictamente informativo, en forma de convocatoria o aviso relativa al
funcionamiento de servicios; las actividades publicitarias necesarias
Ayuntamiento de Lepe por no publicitar la Feria Comercial Agrícola en el

periódico “Huelva Información”.
41
Sobre este punto hay que tener presente la Instrucción de la Junta Electoral
Central de 13 de septiembre de 1999, sobre el objeto y límites de las cam-
pañas institucionales, fijando de nuevo los criterios a tal efecto que habían
sido adoptados en los acuerdos de 24 de febrero y 15 y 29 de marzo de 1995
por el mismo órgano. En dicha Instrucción, y en atención a los principios de
objetividad y transparencia del proceso electoral y el principio de igualdad
entre los actos electorales, se prohíbe la realización por los poderes públicos
de campañas publicitarias durante el período electoral que atente contra
dichos principios, no incluyendo dicha prohibición las campañas institu-
cionales relacionadas con los procesos electorales o aquellas que puedan
resultar imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el
correcto desenvolvimiento de los servicios públicos.
para la salvaguarda del interés general o para el desarrollo correcto

de los servicios públicos; aquellas actividades publicitarias que ven-
gan exigidas legal o reglamentariamente (art. 6.2 LAPAPA, y en el
mismo sentido, art. 7.1 LPIA y 8.2 LPIC). Si bien debe recibirse de
forma positiva que los legisladores hayan optado por una fórmula en
principio restrictiva, no cabe duda que una interpretación extensiva
de los supuestos admitidos como excepción podría permitir campa-
ñas publicitarias institucionales en período electoral con fines par-
tidistas. Quizá por ello sería recomendable acotar aún más los casos
en los que pudiera admitirse. En esta línea, a mi juicio, resulta más
acertada la opción de las normas asturiana y castellanoleonesa, al
permitir tan sólo las campañas institucionales previstas en la nor-
mativa electoral, y aquellos anuncios imprescindibles para la salva-
guarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los
servicios públicos (arts. 8.2 LCPIA y 8.5 LPICL).
En cualquier caso, como ya se ha dicho, lo que sí se admite en pe-
ríodo electoral en los diferentes normas autonómicas, lógico por otra
parte, es la realización de campañas institucionales relativas a la or-
denación de los correspondientes procesos electivos o dirigidas a pro-
mover la participación (arts. 7.2 LPIA, 8.2 LPIC y 6.3 LAPAPA). En
este punto es destacable la prohibición expresa de utilizar eslóganes,
simbología o elementos publicitarios claramente identificables con
un partido político (arts. 7.3 LPIA, art. 6.3 LAPAPA y 8.3 LPIC).
II. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA

ACTIVIDAD PUBLICITARIA
Una vez delimitado el concepto legal de publicidad, y admitien-
do las consecuencias que ello comporta desde la óptica del trata-
miento normativo en nuestro Derecho, principalmente en el sentido
de ceñir éste a aquella actividad económica que se caracteriza por
la concurrencia de los elementos que veíamos anteriormente, nos
centraremos en el estudio del régimen de la publicidad comercial.
Para ello, y dado que el objetivo es abordar dicha actividad desde la
perspectiva de su ordenación jurídico-pública, es necesario partir, en
primer lugar, de la conexión entre aquélla y los derechos constitu-
cionales que mayor implicación encuentran en este caso, lo que nos
permite, a continuación, situar a la actividad publicitaria como obje-
to de regulación por el Derecho público. El estudio de las técnicas e
instrumentos propios del mismo que se despliegan sobre esta activi-

dad, en aras de una mayor claridad expositiva, y en la línea que ya
se expuso anteriormente, ha de realizarse sobre los dos planos que
vertebran el hecho publicitario: por un lado, en relación al contenido
del mensaje publicitario; y, por otro, atendiendo a los mecanismos de
intervención sobre los diferentes medios de despliegue de la activi-
dad publicitaria.
1. Publicidad y derechos protegidos constitucionalmente:

la libertad de comunicación y la libertad de empresa
Los diferentes prismas desde los que puede observarse el fenóme-
no publicitario plantean, en sede constitucional, una problemática
clara, que no es otra que si el mismo ha de ser contemplado como
una manifestación de la libertad de expresión reconocida en el art.
20 CE o como una actividad que encuentra su encaje en la libertad de
empresa que consagra el art. 38 de la Carta Magna. Las consecuen-
cias del encuadre de la publicidad en el catálogo de derechos protegi-
dos constitucionalmente se despliegan a su vez en múltiples aspectos,
desde la reserva de ley y el carácter de la misma, hasta los límites a
los que la norma puede llegar en la intervención de dicha actividad42.
La vinculación a un derecho constitucional de la actividad publi-
citaria, como elemento del que ha de partir su marco jurídico, no es
de pacífico entendimiento por la doctrina que, obviamente, se deba-
te entre las dos opciones posibles43. Por un lado, algún autor como
LAGUNA sostiene que, sin desdeñar la relación con las libertades de
42
Como advierte DÍEZ PICAZO, no parece que sea indiferente el título de
protección, pues en principio “la libertad de empresa concede al legislador
un margen de apreciación discrecional más amplio: mientras la libertad de
expresión hace que las restricciones por razón del contenido de la opinión o
mensaje sea sospechosas y de difícil justificación, la libertad de empresa sólo
puede comportar un juicio de proporcionalidad sobre las medidas restricti-
vas adoptadas por el legislador. Además, desde el punto de vista de las suje-
tos protegidos, mientras la libertad de expresión ampara a todos, la libertad
de empresa sólo cubre a quienes sean titulares de una iniciativa económica”
(“Publicidad televisiva y derechos fundamentales”, op. cit., pág. 72).
43
En este sentido, es de sumo interés el trabajo de DÍEZ-PICAZO, L.M.,
“Publicidad televisiva y derechos fundamentales”, ibid., en el que, tomando
como referencia la manifestación publicitaria en el sector audiovisual, ana-
liza la conexión de la misma con los derechos constitucionales implicados.
expresión e información, el ámbito propio de la publicidad se halla

en el seno de la libertad de empresa, como se desprende del art. 2
LGP, dado el carácter mercantil de la misma y su finalidad44. Desde
posiciones antagónicas, no falta quien, como DE LA CUESTA, sos-
tiene que claramente ha de incardinarse en el seno del art. 20 CE45,
o como MUÑOZ MACHADO, que denuncia el olvido de legislador al
no tener en cuenta que, al menos en algunas de sus manifestaciones,
la publicidad constituye un ejercicio de la libertad de expresión cons-
titucionalmente garantizada46.
Esta cuestión ha sido abordada con detenimiento por GARCÍA
GUERRERO47, para quien es necesario confrontar la libertad de co-
municación en el ámbito de la Constitución económica, lo que per-
mitiría sostener válidamente dos tesis: en primer lugar, el reconoci-
miento de la libertad de organización, que es una de las tres básicas
que componen la empresa, incluye la comercialización y, dentro de
esta actividad, destaca la publicidad; en un segundo término, puede
admitirse que la competitividad y las libertades de empresa y con-
sumo utilicen la publicidad, pero al mismo tiempo puede negar que
formen parte de su contenido, de modo tal que nos encontraríamos
ante una utilización instrumental de la libertad de comunicación,
como sucede en otros derechos. En su opinión parece más razona-
ble la segunda de las tesis puesto que atendiendo a la primera, la
publicidad como actividad cubierta por la libertad de empresa, es
indudable que en este tipo de mensajes domina el aspecto comuni-
cativo, pero en el segundo caso, es decir, la instrumentalización de la
libertad de comunicación por la empresa, todavía resulta más claro
que la publicidad se inserta en la libertad de expresión.
44
Vid. LAGUNA DE PAZ, J.C., Televisión y competencia, La Ley, Madrid,
2000, pág. 217. En la misma línea, LEMA DEVESA y GÓMEZ MONTERO
(“La regulación jurídica de la publicidad farmacéutica”, La Ley, 1990-3, pág.
986) consideran que la publicidad no constituye una forma de manifesta-
ción del pensamiento en sentido estricto.
45
Vid. DE LA CUESTA, J.Mª, “Observaciones sobre la Ley General de
Publicidad”, op. cit., pág. 59.
46
Vid. MUÑOZ MACHADO, S., Servicio público y mercado. III. La televisión,
op. cit., pág. 240.
47
Vid. GARCÍA GUERRERO, J.L., “La publicidad como vertiente de la libertad
de expresión en el ordenamiento constitucional español”, op. cit., pág. 92.
Por otra parte, la jurisprudencia española, en una línea contraria

a la de otros países, sobre todo la norteamericana48, se ha posicio-
nado tradicionalmente sobre la base de incluir a la publicidad en
el marco de la libertad de empresa. Así, cabe señalar, entre otros,
los pronunciamientos tanto del Tribunal Constitucional como del
Tribunal Supremo49. A pesar de las objeciones que desde el punto de
vista doctrinal se puedan hacer, como hemos visto, a esta posición,
48
La jurisprudencia norteamericana en torno al problema de la relación en-
tre la publicidad y los derechos fundamentales puede verse de forma clara
y resumida en los trabajos de DÍEZ PICAZO (“Publicidad televisiva y de-
rechos fundamentales”, op. cit., pág. 65), FREIXET MONTES (“Libertad de
expresión y publicidad comercial en EE.UU.”, Cuadernos Constitucionales,
nº 8), GARCÍA GUERRERO (“La publicidad como vertiente de la libertad
de expresión en el ordenamiento constitucional español”, op. cit., pág. 78 y
ss.) y MUÑOZ MACHADO (Servicio público y mercado. III. La televisión,
op. cit., pág. 240). La evolución de la misma, en un sentido diferente a la
tradición europea, se ha encaminado a la consideración de la publicidad
como manifestación de la libertad de expresión. Así, la primera ocasión en
que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos abordó la cuestión fue en
1942 en la sentencia Valentine v. Chrestensen, negando entonces que la pu-
blicidad estuviera cubierta por las libertades de expresión e información.
Sin embargo, más de treinta años después, el asunto Virginia State Borrad
of Pharmacy v. Virginia Citizens Consumer Council (1976) dio origen a la
doctrina conocida como commercial speech, al entender que la protección
constitucional se hallaba en la necesidad de que los ciudadanos estuvieran
adecuadamente informados sobre los bienes y servicios objeto de oferta,
siendo éste, el elemento informativo, el que había de primar.
49
Vid. STC 87/1987, de 2 de junio, que estimaba que las restricciones impues-
tas a la publicidad sobre películas pornográficas no afectaba a los derechos
declarados en el art. 20 CE, y las SSTS de 23 de septiembre de 1988 y
18 de febrero de 1994. En la primera de ellas se exponía que “la publici-
dad como medio de captación de clientela no comporta el ejercicio de una
actividad comprendida en el artículo 20 de la Constitución” (cfr. GARCÍA
GUERRERO, “La publicidad como vertiente de la libertad de expresión en
el ordenamiento constitucional español”, op. cit., pág. 77; BARO I BALLBE,
La publicitat il-lícita i la defensa dels consumidors, op. cit., págs. 26 y ss.).
En la misma línea la Sentencia de la Audiencia Nacional de 3 de febrero de
1999, sobre la inserción de transparencias en un evento deportivo, declara-
ba que “esa actividad nada tiene que ver con el derecho a la información,
ni tiene una relevancia social por lo que no cabe aducir que se encontraría
protegida por el derecho a la libertad de expresión u opinión recogido en el
artículo 20 de la Constitución y ha de reputarse como actividad publicita-
ria, en los términos definidores en el artículo 2 de la LGP”.
nos parece sin embargo que la misma resulta más ajustada a la rea-
lidad de los hechos, como trataremos de justificar.
La publicidad es comunicación, una forma de comunicación. Esta
aseveración, como vemos, resulta indiscutible. Pero no es una comuni-
cación cualquiera, en el sentido que no se reduce a la mera transmisión
de la información, sino que posee una finalidad concreta, la de provo-
car una actitud en el receptor ante el producto o servicio que el emisor
oferta de modo directo o indirecto. Hay que tener en cuenta, asimismo,
que la publicidad es, ante todo, una actividad económica, en la que se
desenvuelven e intervienen todo un elenco de personas físicas y jurídi-
cas (agencias de publicidad, de contratación de medios, consultoras, de
fabricación de “merchandising”, de diseño, los propios medios de comu-
nicación, profesionales diversos como creativos, comerciales, etc.).
Es evidente, como apunta LAGUNA, que si descendemos al con-
tenido concreto de los mensajes publicitarios, el mismo encuentra
una directa relación con las libertades de expresión e información50.
Pero no es menos cierto que no podemos reducir la manifestación
publicitaria al mero contenido del mensaje que se transmite, olvi-
dándonos del contexto en el que se produce, que no es otro que el
de una actividad económica. Este es, a nuestro juicio, el primer ra-
zonamiento para insertar a la publicidad en el marco de la libertad
de empresa. Lo que interesa, a los efectos de su contemplación por
el ordenamiento jurídico, no es si el emisor pretende hacer uso de la
libertad de expresión o información para contar algo, sino que con su
acción está ejerciendo una actividad mercantil con un fin concreto.
Por otra parte, el contenido de los mensajes publicitarios va a ser
objeto de limitación en un diferente orden: por un lado, al determi-
nar los supuestos de publicidad ilícita, es decir, aquellas prácticas o
métodos que se estiman inadecuados en atención a la protección o
bien de los derechos e intereses de los consumidores, o del mercado
mismo; por otro lado, estableciendo el concreto régimen al que ha de
50
Vid. LAGUNA DE PAZ, J.C., Televisión y competencia, op. cit., pág. 218. En
esta línea, apunta CARRILLO, la combinación de los elementos valorativos
y fácticos que caracterizan respectivamente la libertad de expresión y el
derecho a la información, como ha puesto de manifiesto la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional (STC 6/1988), se da también en el contenido
del mensaje publicitario (Prólogo al trabajo de BARO I BALLBE, M.J., La
publicitat il-lícita i la defensa dels consumidors, op. cit., pág. 18).
sujetarse la publicidad de determinados productos o servicios cuya

trascendencia para la esfera del potencial consumidor (la salud, el
patrimonio) se considera justifica una ordenación de la misma; y, en
último término, disponiendo las condiciones en que la publicidad pue-
de desarrollarse en función del entorno en el que la misma se mani-
fiesta (las carreteras, las costas, la publicidad exterior) con el objeto
de atender a la protección de muy diversos intereses (la seguridad en
el tráfico, el dominio público, el ordenamiento urbanístico). En todos
estos supuestos no puede contemplarse el fenómeno publicitario como
una manifestación de la libertad de expresión, pues de ser así, su limi-
tación podría quedar en entredicho en un juicio de constitucionalidad.
Así, una empresa podría anunciar sus productos omitiendo datos re-
levantes del mismo que afectaran a su eficacia, o haciendo ver que los
que ofrece el competidor son de mala calidad, y podría alegar que con
ello sólo está haciendo uso de su libertad de expresión e información.
Sin embargo, la delimitación de la publicidad engañosa y la publici-
dad desleal no permite materializar estos ejemplos. Del mismo modo,
podríamos plantearnos hasta qué punto es posible impedir la publici-
dad de productos de consumo legal, como el tabaco o el alcohol.
Junto a ello, hay que tener en cuenta, como decíamos, que estamos
ante una actividad económica, actividad que utiliza la comunicación
para alcanzar su objetivo, pero que no comporta una actividad de
comunicación stricto sensu, sino que éste se convierte en un elemen-
to accesorio, instrumental, que en cualquier caso está supeditado a
la actividad primaria, que es la mercantil, todo lo cual nos condu-
ce a sostener que la observación del fenómeno publicitario debe ir
más allá de la simple atención al contenido del mensaje, teniendo en
cuenta todos aquellos aspectos que conforman sus caracteres esen-
ciales y que requieren su incardinación en la libertad de empresa
consagrada en el artículo 38 del texto constitucional.
2. La actividad publicitaria como objeto tradicional del

Derecho privado
La ordenación jurídica de la materia publicitaria es tributaria del
carácter poliédrico de la misma. El ejercicio de esta actividad afecta
a todo un conjunto de situaciones que precisan de una respuesta
diferente según la rama de la ciencia jurídica que se encuentre re-
lacionada en cada momento. Es habitual, en el estudio de este fenó-
meno, aludir al Derecho publicitario o al Derecho de la publicidad

como el conjunto de normas que tienen por objeto su regulación51,
aunque estamos con DE LA CUESTA cuando afirma que más bien
habría que hablar de Legislación publicitaria52. En cualquier caso,
como afirma MARTÍN OVIEDO, no parece que pueda considerarse
un ordenamiento autónomo, una rama propia del Derecho53.
En la tensión habitual entre Derecho público y Derecho privado,
en nuestra tradición jurídica, se ha observado al Derecho de la publi-
cidad como una materia propia de este último. De hecho, ha sido la
doctrina iusprivatista la que ha desarrollado con cierta profundidad
el estudio de la materia publicitaria a través de una profusión de
trabajos que dedican su atención de un modo específico a los diver-
sos aspectos que concurren sobre este fenómeno54. Ello se debe, a
nuestro juicio, a un doble motivo: por un lado, la relación entre la re-
gulación publicitaria y los negocios jurídico-privados, de suerte que
los diversos aspectos atinentes a la constitución de las relaciones
contractuales encuentran en el fenómeno publicitario una materia
que afecta a la formación de la voluntad, no en vano las diversas ma-
nifestaciones de la publicidad ilícita (engañosa, subliminal, desleal)
pueden ocasionar determinadas consecuencias en el plano de los
51
En este sentido, para MARTÍN OVIEDO (Curso de Derecho publicitario
español, Aldus, Madrid, 1975, pág. 14) el Derecho publicitario agruparía tan
sólo aquellas normas que, de modo directo y propio, tienen por objeto regu-
lar el fenómeno social constituido por la actividad publicitaria. De modo
más preciso, sin embargo, para DE LA CUESTA comprendería “el estudio
de todas aquellas normas e instituciones jurídicas que regulan y ordenan
el fenómeno publicitario en su doble vertiente de relación de comunicación
dirigida a la promoción de la contratación de bienes y servicios en el merca-
do y de proceso de la información encaminado al establecimiento de aquella
relación, en la que interviene el dato de la atracción al contrato por medio
de la comunicación publicitaria” (Lecciones de Derecho de la Publicidad,
Editorial de la Universidad Complutense, Madrid, 1985, pág. 147).
52
Vid. DE LA CUESTA RUTE, J.M., Lecciones de Derecho de la Publicidad,
53
Vid. MARTÍN OVIEDO, J.M., Curso de Derecho publicitario español, op.
cit., págs. 17-19.
54
La lista de trabajos dedicados al campo publicitario desde el Derecho pri-
vado sería demasiado extensa. Sirvan, a título indicativo, las aportaciones
de autores como LEMA DEVESA, DE LA CUESTA RUTE, FERNÁNDEZ
NOVOA, OTERO LASTRES, ACOSTA ESTEVEZ y cuya referencia biblio-
gráfica puede hallarse en este trabajo.
vínculos contractuales que han de ser oportunamente estudiadas.

A ello ha de sumarse, igualmente, la opción tomada por el legisla-
dor en la LGP en orden al establecimiento de los cauces procesales
para actuar frente a los incumplimientos de dichas reglas, así como
la regulación, en la misma norma, de los sujetos publicitarios. Esto
ha llevado a que algún autor, como FONT GALAN, haya insertado
al Derecho de la publicidad en el marco del Derecho del consumo o
del Derecho de la empresa55. De otro lado, y a pesar de que, como
veremos, son muchas las cuestiones que podrían ser objeto de estu-
dio fuera del marco del Derecho privado, hay que destacar, al menos
hasta la fecha, un manifiesto desinterés de la doctrina administra-
tivista por los temas propios del fenómeno publicitario, más allá de
aquellas cuestiones que encuentran el punto de conexión entre éste
y el Derecho del consumo, en el que sí encontramos algunas aporta-
ciones doctrinales56.
55
Vid. FONT GALAN, J.I., Prólogo a PINO ABAD, M., La disciplina jurídica
en la actividad publicitaria en la Ley de Publicidad de 1988, op. cit., pág. 11.
56
Sirvan como referencia los trabajos de BERMEJO VERA, J., “El derecho
a la información de consumidores y usuarios”, Estudios sobre consumo, nº
3; ESCRIBANO COLLADO, P., “La distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas en materia de defensa de los consu-
midores y usuarios”, Actualidad y perspectivas del Derecho Público a fines
del siglo XX. Homenaje al Profesor Garrido Falla, Ed. Complutense, Madrid,
1992; HERNÁNDEZ BATALLER, B., “La regulación de la publicidad de ta-
baco en la Unión Europea”, Estudios sobre Consumo, nº 61, 2002; LÓPEZ
PELLICER, J.A., “Aspectos administrativos del régimen protector de los
consumidores”, REALA, n 234, p. 228; MARTÍN RETORTILLO, L., “Las
sanciones administrativas en relación con la defensa de los consumidores,
con especial referencia a la publicidad de las mismas”, RAP, nº 126, 1991;
“Una panorámica de la defensa de los consumidores desde el Derecho ad-
ministrativo”, en AAVV, Estudios sobre el Derecho de Consumo, Iberdrola,
Bilbao, 1994; MILANS DEL BOSCH, S., “Intervención administrativa en la
publicidad”, op. cit.; REBOLLO PUIG, M., Potestad sancionadora, alimen-
tación y salud pública, INAP, Madrid, 1989; RIVERO YSERN, E., “La Ley
del consumidor en la perspectiva de la protección administrativa”, Estudios
sobre consumo, n 2; RIVERO YSERN, J.L./ FONT GALAN, J.I., “Materiales
normativos para una Ley de Defensa de los Consumidores y Usuarios de
Andalucía”, Estudios sobre Consumo, 1985; SALAS, J., “Defensa del con-
sumidor y competencias de los diversos entes territoriales”, Actualidad y
perspectivas del Derecho Público a fines del s. XX. Homenaje al Profesor
Garrido Falla, n 3, Ed. Complutense, Madrid, 1992.
Sin embargo, el ordenamiento publicitario no es en sí mismo pro-

pio ni del Derecho público ni del Derecho privado, sino de ambos en
igual medida. Y ello porque no pueden obviarse la intensa presencia
de las instituciones y las categorías propias del Derecho adminis-
trativo en el conjunto de la regulación de la publicidad. Como ha
descrito gráficamente BANDO CASADO, se trata de “una realidad
palpitante entre el Derecho Administrativo y el Derecho Mercantil”57.
Puede afirmarse que nos encontramos con un conjunto normativo en
el que se desenvuelven, en perfecta armonía, los principios dispositi-
vo e imperativo, cada uno de ellos en relación a la vertiente privada
y pública de la propia regulación.
¿Cuánto hay de Derecho privado entonces en el ordenamiento pu-
blicitario? A nuestro juicio, toda la regulación de la publicidad ilíci-
ta, por ejemplo, no puede considerarse como una materia propia del
mismo, no se trata de una categoría propia del Derecho privado. Y
ello por una razón evidente: se trata de una figura jurídica que va a
operar no sólo en el seno de la formación de la voluntad contractual,
lo que pudiera servir como argumento básico para su incardinación
como tal, sino que también lo hace como elemento necesario para
el ejercicio de potestades administrativas, como sería el caso de la
potestad sancionadora o, incluso, la autorizatoria. La realización de
una campaña publicitaria de contenido engañoso, como veremos,
podría dar lugar al despliegue de las correspondientes facultades
coercitivas por la Administración, y desembocar en la oportuna san-
ción administrativa por ello. No creemos que este caso, en el que
la primera labor que se impone es la de averiguar si concurre los
elementos propios de un supuesto de publicidad prohibida por la
norma, se esté importando al campo de las potestades públicas nin-
gún concepto propio del Derecho privado. Por ello, entendemos que
el contenido de este último en la materia publicitaria se circunscribe
a la regulación de los sujetos publicitarios, de los contratos publici-
tarios, y de las acciones que pueden ejercerse, en la protección de los
intereses legítimamente garantizados en la LGP, contra las contra-
venciones a la misma.
57
Vid. BANDO CASADO, H.C., La publicidad y la protección jurídica de los
consumidores y usuarios, Instituto Nacional de Consumo, Madrid, 1991,
pág. 17.
3. El contenido jurídico-administrativo del Derecho de

la publicidad
El principal objetivo que perseguimos con el presente trabajo es
acercarnos al estudio de un fenómeno, el publicitario, tradicional-
mente ajeno a la perspectiva del Derecho público, al menos en el
terreno científico, tomando como referencia la relación entre esta
actividad económica y el conjunto de técnicas e instituciones del
Derecho administrativo que operan sobre la misma. Se trata, por
tanto, de construir los perfiles que dibujan la intervención adminis-
trativa en la materia publicitaria. Para ello se impone como primera
tarea delimitar, en el seno de la regulación publicitaria, el contenido
relativo a esta disciplina jurídico-pública en sus aspectos generales,
lo que nos permitirá, posteriormente, abordar su análisis desde la
concreta articulación del régimen establecido.
3.1. Títulos que justifican la intervención (consumo, salud, me-

dio ambiente, protección de bienes, menores, seguridad)
En el plano puramente abstracto, la publicidad en sí misma cons-
tituye una actividad económica que utiliza el instrumento comuni-
cativo como pieza esencial para alcanzar su objetivo básico, que no
es otro que provocar en el receptor una determinada reacción ante
el mensaje. Sin embargo, no es posible contemplar este fenómeno sin
ponerlo en relación con su materialización, con su ejercicio efectivo,
con los diversos aspectos que confluyen en la acción publicitaria. El
mensaje publicitario, por sí sólo, no plantea excesivos problemas más
allá de su delimitación conceptual y su situación en el ordenamiento
jurídico. Ahora bien, su manifestación en casos concretos, tanto en
orden a su contenido mismo como al medio utilizado, nos adentra
en una perspectiva diferente en la que concurren todo un conjunto
de elementos que van a requerir una adecuada respuesta desde el
Derecho y, más concretamente, desde el Derecho administrativo.
La importancia de la publicidad en la sociedad marcadamente
consumista en la que vivimos, y los efectos del desarrollo de la mis-
ma a diferentes niveles no pueden ser ajenos a la actuación de los
poderes públicos como garantes de los derechos e intereses que en
cada caso se confrontan. La publicidad transmite mensajes cuyo con-
tenido puede no ajustarse a la verdad, induciendo al comprador a
una errónea percepción del producto o servicio, utiliza medios de co-
municación (televisión, prensa), bienes públicos (una calle, una pla-

ya), vallas, carteles en fachadas, etc. Todo ello hace que aparezcan
intereses tutelables que deben ser objeto de protección, cometido que
no puede ser desempeñado sino por el poder público.
Una primera aproximación podría llevarnos a sostener que el
bien jurídico a proteger en este caso se halla en los derechos e intere-
ses de los consumidores. Este argumento serviría, del mismo modo,
para sostener que la intervención sobre la publicidad constituiría
una ramificación del Derecho del consumo o, más bien, la regulación
del consumo desde una de sus ópticas. La preservación y garantía de
la posición del consumidor frente a unas prácticas comerciales abu-
sivas o inadecuadas que pusieran en peligro la esfera éste, no sólo pa-
trimonial (la salud por ejemplo) justifica, desde la función protectora
del interés general, el establecimiento de un régimen de intervención
que permita el correcto equilibrio entre los diferentes intereses en jue-
go, es decir, los del consumidor y los del anunciante58.
Sin embargo, este razonamiento no es válido cuando nos encon-
tramos en nuestro Derecho con la imposición de reglas y límites al
ejercicio de la acción publicitaria que se desenvuelve en diversos en-
tornos59. Pongamos por caso los ejemplos que citábamos antes, es de-
cir, la televisión, las carreteras, las costas, los puertos, la publicidad
exterior en las ciudades, la publicidad dinámica, o la publicidad de
58
Esta es la posición que mayoritariamente sostiene la doctrina, que centra
el régimen de intervención administrativa sobre la base del necesario pa-
pel de la Administración para garantizar los derechos e intereses de los
elementos subjetivos de la comunicación publicitaria, así como el alcance
de las limitaciones sobre las libertades públicas afectadas (Vid. ACOSTA
ESTEVEZ, J., Perfiles de la Ley General de Publicidad, op. cit., pág. 41;
BANDO CASADO, H.C., La publicidad y la protección jurídica de los con-
sumidores y usuarios, op. cit., págs. 18 y 53-54; CARRILLO, M., Prólogo a
BARO I BALLBE, M.J., La publicitat il-lícita i la defensa dels consumidors,
op. cit., pág. 19; MARTÍN OVIEDO, Curso de Derecho publicitario español,
op. cit., pág. 119).
59
Que la materia publicitaria va más allá de la protección del consumidor fue
declarado por la STC 146/1996, de 19 de septiembre, para la que la “ordena-
ción de la actividad publicitaria y, en concreto, en el control de la actividad
publicitaria ilícita, de la que constituye un subgénero la publicidad engañosa,
no son sólo los derechos e intereses de los consumidores los tutelados, sino,
también, los de los competidores y, muy especialmente, el interés público en el
mantenimiento en el mercado de un orden concurrencial libre y no falseado”.
determinados productos o servicios (alcohol y tabaco, medicamentos,

servicios inmobiliarios, juegos de azar, productos financieros, etc.). En
todos estos supuestos no parece que el consumo sea el título que justifi-
ca una concreta ordenación de la manifestación publicitaria. Más allá,
en cada uno de ellos subsiste un título legitimador diferente, producto
de la interconexión entre la publicidad y la materia a la que la misma
afecta en su desarrollo (urbanismo, dominio público, medios audiovi-
suales), de suerte que el bien jurídico digno de protección difiere según
resulte de la combinación entre ambas (la salud, la seguridad en el trá-
fico, el medio ambiente urbano, la protección de los menores, etc.).
3.2. Los medios de intervención: reglamentación, autorizacio-

nes, prohibiciones, potestad sancionadora
La imposición de un determinado régimen al que ha de some-
terse, tanto en el contenido como en el medio utilizado, el ejercicio
de la actividad publicitaria, constituye una clara manifestación de
la clásica actividad de intervención administrativa, por medio de la
cual se limita en este caso la libertad de empresa en función de su
afección al interés general que consagra el art. 103.1 CE como fin
de la actividad de la Administración. Esta intervención, cuya jus-
tificación se halla en la protección de los intereses a los que alu-
díamos anteriormente, lejos de tener un carácter ilimitado, ha de
guardar el necesario equilibrio entre las medidas que se adopten y
el fin que se persigue, debiendo utilizarse del modo menos restrictivo
hacia la libertad del administrado que sufre la intervención, en este
caso el anunciante60. Por otra parte, como es de pacífico entendi-
miento, la actividad de limitación ha de sujetarse al cumplimiento
de los principios de legalidad, igualdad, proporcionalidad y buena fe
(PARADA)61.
60
Para MILANS DEL BOSCH (“Intervención administrativa en la publi-
cidad”, op. cit., pág. 342) la intervención administrativa de la publicidad
ha de considerarse con carácter excepcional. En este sentido, hay que re-
cordar lo sostenido por MARTÍN-RETORTILLO (Derecho Administrativo
Económico, La Ley, Madrid, 1988, págs. 171 y ss.) en orden a los límites a
los que ha de sujetarse la intervención administrativa en relación con la
libertad de empresa.
61
Vid. PARADA VAZQUEZ, J.R., Derecho Administrativo. Parte general,
Marcial Pons, Madrid, 1993, págs. 382 y ss.
Los medios que se despliegan en la intervención sobre la acti-

vidad publicitaria son, pues, los clásicos en este caso: por un lado,
la reglamentación, estableciendo las condiciones sobre las que ha
de desenvolverse en relación a los productos o servicios objeto de
promoción, al medio en el que se realiza la difusión o a la propia
actividad en sí misma62. Junto a ello, y para el ejercicio efectivo de la
actividad, encontramos que éste se encuentra afectado por dos de las
técnicas habituales de limitación de derechos, en este caso del dere-
cho al ejercicio de la acción publicitaria63: por un lado, la imposición
de prohibiciones totales o parciales a la publicidad en función del
objeto o del medio (por ejemplo, la prohibición de la publicidad de ta-
baco o de alcohol); por otro, la obligación de obtener una autorización
administrativa previa que habilita al particular para el desarrollo
de la actividad publicitaria. Se trata, esta última, de la técnica más
frecuente en el conjunto del ordenamiento jurídico-publicitario, pues
va a operar no sólo en aquellos casos en los que el art. 8.1 LGP, en
función de los productos, actividades o servicios objeto de publicidad,
habilita su imposición, sino también en relación al ejercicio mismo
de la actividad, como en los supuestos de publicidad aérea o publici-
dad dinámica regulados por el Derecho autonómico.
Junto a las técnicas propias de la actividad de limitación nos en-
contramos, en la ordenación de la actividad publicitaria, con otra
típica potestad administrativa: la potestad sancionadora. Partiendo
del reconocimiento, en nuestro sistema jurídico, de la doble vía de
62
La consideración de la reglamentación como un medio de intervención, como
sabemos, no es pacífico en la doctrina. A favor de la misma se han posiciona-
do autores como PARADA (Derecho administrativo. Parte general, Marcial
Pons, Madrid, 1993, págs. 393-394) o ZAMBONINO (La protección jurídico-
administrativa del medio marino: tutela ambiental y transporte marítimo,
Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, pág. 148) para quienes por medio de la
reglamentación, además de contener el resto de técnicas de intervención,
se lleva a cabo la primera limitación del contenido de los derechos objeto
de intervención. En contra de esta opinión, GARCÍA DE ENTERRÍA, E./
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., Curso de Derecho Administrativo, Vol. II,
6ª ed., Civitas, Madrid, 1999, pág. 110) consideran que se trata más bien de
un producto normativo.
63
Sobre el diferente grado de limitación y las técnicas asociadas a cada
uno de ellos, vid. la clasificación ofrecida por GARCÍA DE ENTERRÍA
y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ a partir de la realizada por VIGNOCCHI
(Curso de Derecho Administrativo, op. cit., págs. 106 y ss.).
ejercicio del poder punitivo, administrativa y judicial, y con inde-

pendencia de las controversias que pueden plantearse sobre la legi-
timidad de la primera de ellas, lo cierto es que constituye el mejor
instrumento para el aseguramiento por la propia Administración del
cumplimiento de la normativa aplicable, así como de las condiciones
en las que ha de desarrollarse la actividad, derivadas no sólo del
contenido de dichas normas, sino asimismo del de los títulos autori-
zatorios64.
III. DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN

MATERIA PUBLICITARIA
1. La falta de previsión expresa en el listado de los arts.
148 y 149 CE y la asunción de competencias sobre pu-
blicidad en los Estatutos de Autonomía
El funcionamiento del modelo de Estado que surge tras la
Constitución Española de 1978, con la aparición de las Comunidades
Autónomas, tiene uno de sus aspectos más polémicos en el reparto
de competencias entre éstas y el propio Estado. En unos casos, la
materia correspondiente no plantea excesivos problemas interpre-
tativos al quedar en el texto constitucional claramente configurada,
con independencia de la labor que posteriormente haya sido necesa-
ria en orden a la definitiva concreción de sus límites. Esto no ocu-
rre, sin embargo, con algunas otras que no fueron incluidas en los
arts. 148 y 149 CE como competencias propias de las Comunidades
Autónomas o del Estado, como es el caso de la publicidad.
La solución prevista ante la ausencia de referencia expresa en el
listado se contiene en el art. 149.3 CE, que permite a las Comunidades
Autónomas incorporar en sus correspondientes Estatutos aquellas
materias que no han sido previamente atribuidas de modo expreso
por la Constitución al Estado, lo que posibilitó que todas incluyeran
la publicidad como competencia autonómica exclusiva. La fórmu-
la adoptada para ello por la práctica totalidad de los Estatutos de
64
En este sentido, para NIETO habría que enfatizar “el hecho de que la potes-
tad sancionadora es un anejo de la potestad o competencia material que ac-
túa de matriz” (Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, Madrid, 2002,
pág. 81).
Autonomía dispuso que el título competencial operara sin perjuicio

de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios espe-
cíficos, indicando en algunos casos que esta competencia estatal se
encontraba en relación con los títulos contenidos en los apartados
1, 6 y 8 del art. 149.1 CE65. Tan sólo las normas estatutarias del
País Vasco y Navarra se apartaron de la línea mayoritaria seguida,
atribuyéndose la competencia autonómica “en colaboración con el
Estado”, criterio que fue debidamente delimitado por la jurispru-
dencia constitucional66. En la actualidad, el proceso de reforma es-
tatutaria en el que nos hallamos inmersos, en esta materia que nos
ocupa, como ocurre en tantas otras, viene a romper con la homoge-
neidad en el tratamiento de la publicidad como título competencial
autonómico, si bien la adopción de diferentes fórmulas no tiene, en
realidad, excesiva trascendencia en orden al contenido real de dicho
título competencial, marcado por las circunstancias que le rodean y
que pasamos a exponer67.
65
Vid. art. 9.30 E.A. Cataluña (antiguo Estatuto), art. 13.32 E.A. Andalucía
(antiguo Estatuto), art. 29.31 E.A. Galicia, art. 24.33 E.A. Cantabria, art.
31.29 E.A. Valencia (antiguo Estatuto), art. 35.20 E.A. Aragón (antiguo
Estatuto), art. 10.33 E.A. Baleares (antiguo Estatuto), art. 32.30 E.A.
Castilla-León (antiguo Estatuto), art. 10.34 E.A. Asturias, art. 8.13 E.A.
La Rioja, art. 20.29 E.A. Murcia, art. 31.1.28 E.A. Castilla-La Mancha, art.
7.1.30 E.A. Extremadura, art. 30.25 E.A. Canarias, art. 24.1.12 E.A. Madrid.
66
Vid. art. 10.27 E.A. País Vasco y art. 44.25 E.A. Navarra. Para la STC
146/1996, de 19 de septiembre, la cláusula “en colaboración con el Estado”
significa que no es una competencia compartida conforme a la técnica bases
más desarrollo, ni tampoco una competencia concurrente, ni una compe-
tencia estatal de coordinación de las competencias autonómicas, sino que
implica una actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de
cooperación específica, sin que suponga duplicidades o actuaciones inter-
cambiables: lo que pueda hacer un ente no lo debe hacer el otro, de manera
que sus actuaciones sean intercambiables.
67
En grandes rasgos, viene a mantenerse la publicidad a estos efectos en los
mismos términos que anteriormente. Casi repitiendo redacción, y mencio-
nando la competencia del Estado en sectores y medios específicos, se ex-
presa el Estatuto valenciano (art. 49.1.29 L.O. 1/2006, de 10 de abril). En
otros casos, se asumen las competencias en materia de publicidad sin per-
juicio de las competencias legislativas del Estado (Andalucía: art. 70 L.O.
2/2007, de 19 de marzo; Castilla-León: art. 70.1.30 L.O. 14/2007, de 30 de
noviembre; Canarias: art. 109 del Proyecto, en tramitación parlamentaria
en el Congreso; y Castilla-La Mancha: art. 153 del Proyecto, actualmente en
el Congreso). Otro grupo vendría formado por aquellos textos que recogen
2. La publicidad como título competencial: consecuen-

cias de su carácter residual
A pesar de esta atribución en vía estatutaria, y como se ha reco-
nocido en algunos de los textos normativos autonómicos, la publi-
cidad no constituye en sí misma un título competencial que pueda
desplegarse sin afectar de lleno al contenido de otros (urbanismo, le-
gislación civil, mercantil, procesal, etc., por citar algunos ejemplos).
Para delimitar hasta dónde llega cada uno de ellos y establecer qué
título ha de prevalecer en cada caso es necesario, con carácter previo,
analizar si es posible definir un contenido autónomo de la publicidad
a efectos competenciales.
La publicidad es, ante todo, una actividad económica. Como tal se
manifiesta a través del ejercicio de la libertad de empresa que consa-
gra el art. 38 CE. Y se caracteriza por utilizar la comunicación como
instrumento básico para alcanzar su objetivo. Sobre estas premisas
hemos insistido ya lo suficiente. La ordenación del desarrollo de esta
actividad abarcaría todos aquellos aspectos de los que la misma se
compone desde el punto de vista de su doble carácter empresarial y
comunicativo: los requisitos exigibles a las empresas, las condiciones
de ejercicio de la actividad, la obligación de poseer un título habili-
tante para ello, la represión frente a las contravenciones del régimen
establecido, etc. De este modo, la publicidad se presentaría como una
materia propia, unitaria, que absorbería en su contenido todo el al-
cance que el ejercicio de la misma pudiera poseer.
Sin embargo, desde otro prisma diferente, hay que tener en cuen-
ta que la publicidad es, también en sí misma, algo adjetivo, instru-
mental, que ha de considerarse en función de las consecuencias que
origina su acción y los intereses a los que ésta afecta dignos de pro-
la competencia autonómica con el único límite de la legislación mercan-

til (Cataluña: art. 157 L.O. 2/2006, de 19 de julio; y Baleares: art. 30.37
L.O. 1/2007, de 28 de febrero). Y, en último término se encontraría el nuevo
Estatuto de Aragón, cuyo art. 71.28 no introduce, en relación con la materia
publicitaria, más precisión que la sujeción de la misma a los principios de
objetividad y veracidad (L.O. 5/2007, de 20 de abril).
En otro orden, sí se ocupan los nuevos Estatutos de realizar alguna men-
ción específica a las competencias autonómicas en materia de publicidad
institucional (Andalucía, Baleares, Castilla-León, Castilla-La Mancha),
cuestión novedosa que tiene que ver sin duda con el verdadero contenido de
este título competencial.
tección. Esta segunda opción nos conduciría a “trocear” la actividad

publicitaria en tantos títulos como aspectos concurren en la misma,
de tal modo que el título competencial de referencia vendría defi-
nido por la relación entre ambos. Así, por ejemplo, la regulación de
los contratos publicitarios con la legislación mercantil, la publicidad
exterior con el urbanismo, la publicidad televisiva con los medios
de comunicación audiovisual, etc. Esta es la posición que mantu-
vo el Tribunal Constitucional en la Sentencia 146/96, de 19 de sep-
tiembre, al resolver un recurso de inconstitucionalidad interpuesto
por el Gobierno Vasco contra la LGP por tratarse, a su juicio, de
una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en virtud de
su reconocimiento en sede estatutaria. En dicha resolución, el Alto
Tribunal entendió que se hallaba ante una materia sobre la que ope-
ran títulos competenciales concurrentes, no siendo válido el intento
de inserción en las normas sobre consumidores y usuarios porque en
la regulación de la publicidad ilícita no subyace tan sólo la garantía
de los derechos e intereses de éstos68, sino también los de los compe-
tidores “y, muy especialmente, el interés público en el mantenimiento
en el mercado de un orden concurrencial libre y no falseado”, lo que
encuentra su cobertura en los títulos que al Estado reserva el art.
149.1 CE en sus apartados 1, 6 y 8 (Fundamento jurídico 4º). Al diri-
girse también la impugnación contra los arts. 25-28 LGP, dedicados
68
La relación entre publicidad y consumo es tan evidente que no necesita
excesiva profundización. A este respecto, podría también plantearse un
cierto paralelismo entre ambas, dado su común carácter interdisciplinar,
a los efectos de su delimitación competencial. Sin embargo, el tratamiento
específico que el art. 51 CE otorga a la protección de los consumidores y
usuarios sitúa a esta materia en un diferente plano jurídico-constitucional.
Por otro lado, sobre la problemática de esta cuestión en el seno de la mis-
ma, y a diferencia de lo que ocurre con la publicidad, cuyo régimen compe-
tencial no ha merecido ninguna atención por la doctrina, pueden verse los
trabajos de ESCRIBANO COLLADO, P., “La distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de defensa de los
consumidores y usuarios”, Actualidad y perspectivas del Derecho Público a
fines del siglo XX. Homenaje al Profesor Garrido Falla, Ed. Complutense,
Madrid, 1992, pág. 536; MARTÍN-RETORTILLO, L., “Las sanciones admi-
nistrativas en relación con la defensa de los consumidores, con especial
referencia a la publicidad de las mismas”, RAP, nº 126, 1991, págs. 141-142;
MENÉNDEZ MENÉNDEZ, A., “La defensa del consumidor: un principio
general del Derecho”, Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje
al Profesor García de Enterría, Tomo II, Civitas, Madrid, 1991, pág. 1914.
a “la acción de cesación y rectificación y de los procedimientos”, no

cabía duda que esta materia había de insertarse en el ámbito de la
legislación procesal, reservada al Estado con carácter exclusivo en
el art. 149.1.6 CE, pues es propia de la misma “la implantación o
establecimiento de un mecanismo jurisdiccional como medio de re-
solución de controversias derivadas, en este caso, del desarrollo de
la actividad publicitaria, mediante el cual las partes pueden obtener
una decisión que ponga fin a los conflictos surgidos”, y cuya atribu-
ción “responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los
conflictos jurisdiccionales” (Fundamento jurídico 6º).
Como vemos, las dos alternativas posibles nos conducen a cami-
nos contrapuestos. La cuestión, por otra parte, no es de fácil reso-
lución. La opción que parece imponerse, no obstante, es la segunda
de ellas. De este modo, habría que ver en cada caso si el aspecto
de la actividad publicitaria de que se trate constituye a su vez una
materia propia de algún otro título competencial que atraería para
sí el tratamiento normativo del mismo. La primera conclusión que
cabe extraer es que la principal consecuencia de esta solución podría
llevar, en la práctica, al vaciamiento de contenido de la publicidad
como título competencial. Si cada una de las diferentes vertientes de
la misma se sustrae al régimen de aquella materia por convertirse
en una regulación específica de ella, ¿cuál es el ámbito de exten-
sión de la competencia sobre publicidad? Dicho de otro modo, si la
colocación de una valla publicitaria en una carretera se entiende
que ha de formar parte del régimen de las carreteras, si lo mismo
ocurre con la televisión, o las playas, o los contratos publicitarios,
o las acciones frente a la publicidad ilícita, o la determinación de
los supuestos de esta última, ¿qué queda por regular que no se en-
cuentre afecto ya a algún título competencial? La prueba podemos
observarla en el propio Derecho positivo vigente. Como ya poníamos
de manifiesto al comienzo de este capítulo, la materia publicitaria
se encuentra dispersa a lo largo y ancho del ordenamiento jurídico,
insertada como un aspecto más de cada normativa sectorial, dado lo
reducido del contenido de la pretendida ordenación “general” de la
publicidad en la LGP. Esta afectación a la normativa sectorial fue
por otra parte admitida por los propios Estatutos de Autonomía al
disponer la competencia estatal en materia publicitaria sobre secto-
res y medios específicos. Con ello se puede afirmar que la actividad
publicitaria, en lo que al régimen de distribución de competencias se
refiere, posee un carácter residual, incluyéndose en la misma, a es-
tos efectos, aquellas cuestiones que no forman parte de otros títulos

competenciales que se encuentran en una situación de prevalencia
frente a aquella.
3. El contenido de la publicidad como título competen-

cial autonómico
Atendiendo a los matices que la problemática plantea, y en el
intento de aportar algunas líneas de entendimiento sobre una cues-
tión que, por otra parte, no ha generado hasta la fecha, y salvo la
excepción del recurso de inconstitucionalidad aludido anteriormen-
te, grandes controversias ni en el plano doctrinal ni en el jurispru-
dencial, parece interesante establecer una partición de la actividad
publicitaria que permita delimitar las competencias estatales y
autonómicas sobre la misma. Para ello, el criterio definidor ha de
situarse en el concreto interés cuya protección subyace como legiti-
mación de la acción reguladora.
El contenido de la competencia estatal vendría definido, en primer
término, por la configuración de un marco general en el que la activi-
dad ha de desenvolverse estableciendo al efecto un común régimen
para todo el territorio nacional, en virtud de la cláusula prevista en
el art. 149.1.1 CE. Ello afectaría, por un lado, a la regulación de las
situaciones en las que el ejercicio de la publicidad pudiera producir
algún efecto negativo sobre la esfera del consumidor o sobre las más
esenciales reglas de la competencia, es decir, la determinación de los
supuestos de publicidad ilícita, y por otro lado, al establecimiento
del régimen básico de intervención en relación a los productos o ser-
vicios cuya relevancia, desde el punto de vista de la protección de la
salud y el patrimonio de los ciudadanos, posee mayor carácter. Estas
cuestiones, además, han de conectarse con el ámbito de extensión del
apartado 13º del art. 149.1 CE69, pues no en vano vienen a definir
69
Sobre el alcance de este título competencial, vid. especialmente los tra-
bajos de J. RODRÍGUEZ-ARANA, “Competencias económicas, Estado
y Comunidades Autónomas”, RAAP, nº 22, abril-mayo-junio, 1995, y M.
PULIDO QUECENO, “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en
materia de competencias económicas”, RVAP, nº 18, mayo-agosto, 1987.
También A. JIMÉNEZ BLANCO, “La distribución de competencias eco-
nómicas entre el Estado y las Comunidades Autónomas”, en S. MARTÍN-
RETORTILLO (Coord.), Pasado, presente y futuro de las Comunidades
las líneas básicas de la intervención sobre una actividad económica

como es la publicidad, lo que permitiría contemplar a la misma en su
vertiente autónoma, en el sentido que indicaba antes.
Aun reconociendo la diversidad a la que conduce la vertebración del
Estado autonómico, con la necesidad de atribuir a las Comunidades
Autónomas una esfera de poderes, no parecería admisible, por citar
un ejemplo, que se prohibiera la publicidad subliminal, o aún más, la
engañosa, en Andalucía y, sin embargo, se admitiera como práctica
comercial en Aragón. La razón fundamental, reconociendo en este
punto la vis atractiva del Derecho privado, se centra básicamente
en las consecuencias que en orden a la formación de la voluntad en
el plano contractual pudieran derivarse de una u otra práctica. Esto
último debe llevar, asimismo, a incluir dentro de la competencia es-
tatal, lo que no parece pueda suscitar polémica alguna, la regulación
de los negocios jurídico-publicitarios, tanto en sus aspectos objetivos
como subjetivos, así como las acciones procesales que pudieran pre-
verse frente al incumplimiento del régimen general, al amparo de
los apartados 6º y 8º del art. 149.1 CE.
En un punto intermedio habría que incluir aquellos supuestos en
los que la publicidad se presenta marcadamente como algo adjetivo
y secundario, no siendo el verdadero objeto de regulación sino en
cuanto la misma afecta a algún interés tutelable que a su vez cons-
tituye el contenido esencial de otro título competencial diferente.
Sirva a título ejemplificativo la publicidad en las carreteras. Cuando
se establece la sujeción de la misma a un régimen que disponga en
qué casos es admisible y en qué otros ha de prohibirse, la ratio que
legitima esta limitación se encuentra en la necesidad de garantizar
la seguridad en el tráfico evitando el peligro que podría acarrear
la distracción ocasionada por la contemplación de un anuncio, con
independencia que este resulte más o menos llamativo. Lo que se
regula, pues, no es el hecho publicitario en sí, sino un aspecto que
incide en la seguridad vial, del mismo modo que cuando se prohíbe
hablar con el teléfono móvil al conducir no se está pensando en la
ordenación del uso de un medio de comunicación por los ciudadanos,
Autónomas, Madrid, 1988; J. GARCÍA TORRES, La ordenación general de

la economía: título sustantivo de competencia estatal, REDC, Nº 17, 1986;
M. BASSOLS COMA, La planificación económica, en El modelo económico
en la Constitución Española, Madrid, 1981.
sino las condiciones en las que debe desarrollarse la conducción de

vehículos, en este caso cuando se ve afectada por el uso del citado
artilugio. Hay que notar, por otra parte, que en este caso, como ve-
remos más adelante, las normas vigentes, estatales y autonómicas,
han insertado la regulación de la publicidad en las carreteras en las
leyes dedicadas a estas últimas, cuando, en virtud del argumento
anterior, parecería más apropiado que el tratamiento del fenómeno
publicitario encontrara su lugar en la legislación en materia de cir-
culación y seguridad vial. A los efectos, por tanto, de la atribución
competencial, en estos casos el interés protegible determinaría la
prevalencia de la norma sectorial sobre la materia publicitaria, re-
sultando que la competencia finalmente quedaría asignada a quien
correspondiera aquélla70.
Finalmente, y ya dentro de la competencia autonómica sobre pu-
blicidad, formarían parte de la misma aquellos aspectos relativos al
propio ejercicio de la actividad publicitaria que se encontraran fuera
de los anteriores supuestos. En este punto, realmente pocas cuestio-
nes quedan que puedan ser objeto de regulación, lo que en la práctica
conduce a un acusado vaciamiento del título competencial, como ya
sosteníamos anteriormente. No obstante, hay dos aspectos relacio-
nados con la temática publicitaria que podrían encajar en el conteni-
do de dicho título competencial: en primer término, el régimen de la
publicidad institucional. Ciertamente, la regulación de esta última
en el ámbito de cada Comunidad Autónoma, de respetar el conjunto
del texto constitucional y, especialmente, la normativa electoral, difí-
cilmente va a encontrar colisión con ninguna otra materia. Y se trata
además de una cuestión donde pueden convivir perfectamente las
diferencias territoriales en el plano normativo sin que ello produzca
70
Este sería el caso, por ejemplo, de la remisión que se contiene en el art.
8 Ley 41/1995, de 22 de diciembre, reguladora de las televisiones locales
por ondas terrestres (LTLOT), en cuanto al régimen de la publicidad en
las mismas, a la facultad de imposición de límites por las Comunidades
Autónomas. A nuestro juicio, el reconocimiento de la competencia autonó-
mica en este punto no deriva de la atribución de la misma sobre la mate-
ria publicitaria, sino de constituir un aspecto no básico del régimen de los
medios audiovisuales y, por tanto, no perteneciente al Estado en virtud de
la extensión del apartado 27 del art. 149.1 CE (sobre la normativa aplica-
ble, vid. ROZADOS OLIVA, M.J., La televisión local por ondas, Comares,
Granada, 2001, págs. 219 y ss.).
una merma en los derechos y libertades de los ciudadanos. Claro es-

tá que ello quedaría fuera del ámbito de la publicidad comercial, y se
ceñiría a la utilización de la técnica publicitaria por los poderes pú-
blicos. Pero es también una parte de la publicidad, de lo que no cabe
duda. En cierta manera, las normas estatutarias autonómicas, que
ya hacían alguna referencia específica a la publicidad institucional,
han incrementado su atención a la misma en el proceso de reforma
estatutaria actualmente en curso71, quizás conscientes que va a ser
uno de los pocos aspectos susceptibles de desarrollo normativo por
su parte.
Junto a ello, el reconocimiento de la publicidad como competencia
autonómica puede abarcar asimismo la regulación del ejercicio de
dicha actividad económica en aquellos espacios cuya competencia le-
gislativa reside igualmente en sede autonómica. Nos referimos a las
diferentes modalidades de publicidad exterior que se pueden desple-
gar en el entorno urbano. La utilización de vehículos como medios
publicitarios, el buzoneo, los carteles, etc., cuyo tratamiento por el
ordenamiento jurídico tiene su encaje, como veremos más adelante,
en el seno del régimen de la publicidad exterior establecido en nor-
mas estatales preconstitucionales, y en las ordenanzas municipales
de publicidad, bien pudiera ser objeto de un tratamiento específico
por el Derecho autonómico. El ejemplo de ello, en el Derecho vigente,
podemos encontrarlo en las leyes sobre publicidad dinámica vigen-
tes en Cataluña y Baleares72, las cuales, invocando las competencias
autonómicas en materia de publicidad, viene a regular todo un elen-
co de actividades publicitarias que se despliegan en el entorno local,
y a cuyo análisis se dedica un apartado específico más adelante. No
obstante, en estos casos, la regulación del fenómeno publicitario no
lo es en función del hecho publicitario en sí, sino del medio o soporte
que se utiliza para su difusión. En definitiva, nada relativo al con-
tenido del mensaje publicitario, sino al modo en que éste llega a su
destinatario.
71
Ello ocurre con las referencias expresas a la competencia exclusiva en ma-
teria de publicidad institucional que se contienen en el Estatuto balear (art
89 L.O. 1/2007, de 28 de febrero) y andaluz (art. 209 L.O.2/2007, de 19 de
marzo).
72
Ley 5/1997, de 8 de julio, de Baleares, y Ley 9/2000, de 7 de julio, de
Cataluña.
CAPÍTULO II
EL CONTROL DEL CONTENIDO DE LA PUBLICIDAD
De los elementos que caracterizan a la publicidad, la acción ad-

ministrativa se canaliza, principalmente, sobre dos de ellos: el conte-
nido del mensaje publicitario y el medio o forma a través del que se
materializa el ejercicio de dicha actividad. Al segundo de éstos casos
dedicaremos el próximo capítulo. Por lo que respecta al primero, la
intervención se desenvuelve a su vez en un doble plano: por un lado,
estableciendo los límites dentro de los que ha de desarrollarse la
publicidad en orden a las consecuencias que la misma puede ocasio-
nar, al lesionar los intereses dignos de protección y desvirtuar igual-
mente la formación de la voluntad en algunos casos en los que como
resultado de la misma se llevaran a cabo negocios jurídicos entre los
particulares y el anunciante del producto o servicio. Hay que prever,
del mismo modo, los mecanismos que han de permitir actuar frente al
incumplimiento de estos límites, para lo que se articula inicialmente
en la legislación general una acción ante la jurisdicción ordinaria, si
bien puede observarse, como advertiremos en su momento, que el pro-
pio ordenamiento prevé, indirectamente, un control administrativo de
su cumplimiento a través de la potestad sancionadora.
Por otro lado, el control sobre el contenido del mensaje se articula
no sólo sobre las consecuencias que el mismo pueda originar y el
modo en el que se pretenda alcanzar el objetivo de promover la con-
tratación por medio de la expresión de las características de aquello
que se publicita, sino también en función del propio producto o ser-
vicio, estableciendo para ello regímenes especiales cuya justificación
se halla en el riesgo sobre la esfera personal o patrimonial del ciuda-
dano. De la intervención sobre el contenido del mensaje publicitario
desde ambos planos nos ocuparemos, pues, en el presente capítulo.
I. LA PROTECCION FRENTE A LA PUBLICIDAD

ILICITA
1. La publicidad ilícita: tipología
La práctica publicitaria, por el propio fin que persigue de provo-
car en el receptor del mensaje una reacción positiva hacia el mismo
encaminada, en el caso de la publicidad comercial, a la adquisición
del producto o servicio que se le presenta, puede intentar servirse de

cualquier método capaz de producir dicho resultado, con independen-
cia de la reprobabilidad del mismo. Para evitar que la comunicación
publicitaria se ejerza sin limitación alguna, lo que podría desembo-
car en un “todo vale con tal de vender”, y con objeto de garantizar
los intereses tutelables que no son otros que la protección del consu-
midor, por un lado, y la protección del equilibrio en el mercado con
la garantía de una competencia leal en el mismo, se establecen una
serie de supuestos a los que el ordenamiento califica como publici-
dad ilícita y, por tanto, cuya existencia constituyen una vulneración
de esas mínimas reglas de juego impuestas, lo que va a conducir a su
castigo a través de diversos mecanismos, tanto por vía de la jurisdic-
ción ordinaria como del ejercicio de la potestad sancionadora.
Los supuestos considerados como publicidad ilícita en nuestro
ordenamiento jurídico vienen definidos en el art. 3 LGP, tratándose
ésta de una de las claves de bóveda sobre la que gira el Derecho
publicitario, al constituir el más claro ejemplo del doble aspecto
jurídico-privado y jurídico-público de la publicidad, utilizándose
para la determinación, por un lado, de la adecuada formación de
la voluntad o del ajuste de la práctica comercial a la disciplina del
mercado y, de otro, como presupuesto para el ejercicio de la poder
coercitivo de la Administración. A juicio de ACOSTA, el legislador ha
tratado en este precepto de abarcar todas las conductas susceptibles
de ser consideradas como inadecuadas a lo que debe ser “el buen
hacer” publicitario, a pesar de lo cual ha despachado esta cuestión
con prontitud y ligereza1. En cuanto a su contenido, se considera
publicidad ilícita, en primer lugar, toda aquella “que atente contra la
dignidad de la persona o vulnere los valores y derechos reconocidos
en la Constitución, especialmente en lo que se refiere a la infancia,
la juventud y la mujer” (art. 3.a) LGP), expresión que viene a repro-
ducir, una vez más, la costumbre en nuestro Derecho positivo infra-
constitucional de recordar lo que es contrario a la Carta Magna, lo
que podía ser tachado de innecesario2. Además, se introduce a modo
de cierre una cláusula genérica que califica también como publicidad
1
Vid. ACOSTA ESTEVEZ, J., Perfiles de la Ley General de Publicidad, op. cit.,
pág. 39.
2
Ibidem, con cita de las manifestaciones de la doctrina en este sentido; tam-
bién SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit., pág. 156.
ilícita “la que infrinja lo dispuesto en la normativa que regule la pu-

blicidad de determinados productos, bienes, actividades o servicios”
(art. 3.e) LGP). La referencia a “determinados” nos conduce a soste-
ner que no todo incumplimiento de cualquier norma sectorial ha de
conllevar su consideración como publicidad ilícita, sino más bien en
aquellos casos que se caracterizan por reunir especiales cualidades
y que son contemplados en el art. 8 LGP3. Junto a estos apartados,
el art. 3 LGP define otros tres supuestos de publicidad ilícita cuya
problemática abordaremos de forma resumida seguidamente: la pu-
blicidad engañosa, la publicidad desleal y la publicidad subliminal.
En este punto, no obstante, es necesario hacer una precisión en
torno al Proyecto de Ley actualmente en tramitación de modifica-
ción del régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad
para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios, pro-
yecto que afecta de forma notable al régimen de la publicidad ilícita
en nuestro Derecho, si bien más en el plano de la técnica normativa
y de las acciones procesales que del contenido real de sus previsio-
nes. Esta reforma pretende adaptar al ordenamiento español, a tra-
vés de una misma norma, dos Directivas comunitarias: la Directiva
2005/29/CE, del Parlamento y del Consejo, de 11 de mayo de 2005,
relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus
relaciones con los consumidores en el mercado interior; y la Directiva
2006/114/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre de
2006, sobre publicidad engañosa y comparativa. Con esta decisión,
el legislador opta por abordar en una misma reforma dos ámbitos, el
de la competencia desleal, y el de la publicidad ilícita, insertando el
régimen de esta última en el de la competencia desleal. De este mo-
do, si ya poco tenía de “Ley General de la Publicidad” la Ley 34/1988,
de 11 de noviembre, si la reforma llega a buen puerto, aún menos
le quedará de “General de Publicidad” cuando se encuentre con su
nuevo contenido.
El Proyecto de Ley, en lo que a la publicidad se refiere, tiene dos
aspectos principales: por un lado, introduce en un mismo apartado,
dentro de los supuestos de publicidad ilícita, a la publicidad enga-
ñosa, la publicidad desleal y la publicidad agresiva, hasta la fecha
objeto de regulación en los arts. 4-6 bis de la LGP y cuya defini-
ción y contenido desaparecen del texto de la LGP, salvo la publi-
3
En el mismo sentido, vid. SANTAELLA LÓPEZ, M., ibid., pág. 163.
cidad agresiva, que es un concepto novedoso. Al expresar la refor-

ma que estos supuestos de publicidad ilícita “tendrán el carácter
de actos de competencia desleal en los términos contemplados en la
Ley de Competencia Desleal”, debemos entender que su contenido
vendrá fijado en esta última ley, hallándonos ante una simple remi-
sión normativa. Sin embargo, la lectura del resultado de la Ley de
Competencia Desleal tras la reforma que esta misma ley pretende
llevar a cabo nos aporta más confusión que claridad, puesto que el
nuevo art. 18 de la LCD4, que vendría a referirse a la publicidad ilíci-
ta, tendría el siguiente contenido: “la publicidad considerada ilícita
por la Ley General de Publicidad, se reputará desleal”. Por tanto, nos
encontramos con una remisión de la LCD a la LGP que, en el caso
de la publicidad engañosa, desleal y agresiva, provoca una nueva
remisión a la LCD. Además de que no parece muy acertado tanto
viaje de una a otra Ley, cabría plantearse si, conforme a esta previ-
sión, no nos encontramos con que la LCD cataloga como publicidad
desleal la publicidad engañosa y la agresiva, así como la subliminal,
o cualquiera de las formas de publicidad ilícita que establece la LGP,
entre las que se encuentra la propia publicidad desleal. Sobran más
comentarios, y esperemos que la tramitación parlamentaria arroje
luz en este caso. Quizás la solución pase por eliminar el concepto de
publicidad desleal que aparece en la LGP, ampliando la remisión de
esta a los actos contenidos en la LCD. Por otra parte, la concreción
de los supuestos de publicidad engañosa, desleal y agresiva, resulta
una labor más compleja si ha de extraerse de las prácticas comercia-
les que se describen a lo largo del nuevo texto de la LCD.
En otro orden, el Proyecto de Ley plantea la derogación de las
acciones procesales frente a la publicidad ilícita que se contienen en
la LGP, que pasarían a subsumirse en las acciones derivadas de la
competencia desleal que regula la LCD.
1.1. La publicidad engañosa

La casuística en materia de publicidad ilícita, y especialmente
las resoluciones de los diferentes tribunales de los órdenes jurisdic-
cionales competentes en cada caso, nos indica que la publicidad en-
gañosa constituye el supuesto más común de los contemplados en el
4
Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal.
art. 3 LGP5. Su fundamento ha de hallarse en la vinculación de la

comunicación publicitaria a lo que el Estatuto de Publicidad de 1964
denominaba el “principio de veracidad”. En su virtud, el mensaje
publicitario no ha de poseer ni omitir elementos que puedan ocasio-
nar en el receptor confusión sobre las auténticas características del
producto o servicio que se oferta6.
La publicidad engañosa es definida en el art. 4 LGP como aquella
“que de cualquier manera, incluida su presentación, induce o pue-
de inducir a error a sus destinatarios, pudiendo afectar a su com-
portamiento económico, o perjudicar o ser capaz de perjudicar a un
competidor. Es asimismo engañosa la publicidad que silencie datos
fundamentales de los bienes, actividades o servicios o cuando dicha
omisión induzca a error de los destinatarios”. Varias son las cuestio-
nes que se desprenden de este concepto: partiendo de la existencia
de un engaño o falsedad, en primer lugar hay que destacar que éste
puede producirse “de cualquier manera, incluida la presentación”, es
decir, puede encontrarse en las referencias verbales o escritas sobre
el producto o servicio o en la propia difusión de su imagen física. En
segundo término, es preciso que induzca o pueda inducir a error, lo
que implica, como ha señalado LEMA, que no se requiere que haya
producido el error en el destinatario, siendo suficiente que sea sus-
ceptible de afectar al comportamiento del consumidor, y sin que sea
5
La literatura sobre la misma es, también exhaustiva. Además de los tra-
bajos ya citados en el presente, pueden consultarse ESPALIAT LARSON,
A, “Algunas reflexiones sobre la publicidad engañosa”, Revista Jurídica
de Estudios Monográficos, PPU, 1990, 2; FELIU REY, M.I./ BENDITO
CAÑIZARES, M.T., “Consideraciones acerca de la publicidad engañosa”,
Actualidad Civil, nº 46, 1989-3; LEMA DEVESA, C., “En torno a la publici-
dad engañosa”, op. cit.; “La publicidad engañosa en el moderno Derecho es-
pañol”, La Ley, 1995-2; LEÓN J.L., “Estructura e importancia del engaño en
la publicidad española: conclusiones de un estudio empírico”, Estudios Sobre
Consumo, nº 28, 1993; MADRENAS I BOADAS, C., Sobre la interpretación
de las prohibiciones de publicidad engañosa y desleal, Civitas, Madrid, 1990;
MÉNDEZ, R.M./ VILALTA, A.E., La publicidad ilícita engañosa, desleal, su-
bliminal y otras, Bosch, Barcelona, 1999; RIPOLL, R., “Publicidad engañosa.
Tratamiento jurídico español y comunitario”, La Ley, 1991-3; TATO PLAZA,
A., “La publicidad engañosa en la jurisprudencia”, RGD, nº 608, 1995.
6
Como se sostiene en la STSJ País Vasco de 17 de septiembre de 1999, se
puede faltar a la verdad refiriendo cualidades de las que se carece y también
omitiendo algún dato que sea necesario facilitar para tener un conocimiento
cierto.
igualmente exigible ninguna actuación a título de dolo o negligencia

por el anunciante7.
El concepto de publicidad engañosa que propone la LGP se com-
pone a su vez de dos supuestos diferentes. El primero de ellos ven-
dría a seguir la definición contenida en la Directiva 84/450/CEE, del
Consejo, de 10 de septiembre de 19848, y se caracterizaría porque
en ella el error se produce por medio de una alteración sobre el con-
tenido de la información en la que se incluyen datos que modifican
la veracidad de la misma. Esta manipulación requiere, además, que
pueda producir alguna de las siguientes consecuencias: o bien que
afecte al comportamiento económico del consumidor, o sea, que pue-
da incitarle a la adquisición del producto o servicio; o bien que sea
susceptible de perjudicar a un competidor, es decir, que en vez de
provocar una reacción positiva sobre aquello que anuncia cause una
percepción negativa sobre el producto o servicio de un competidor
del anunciante9.
Junto a estos casos, el legislador español introduce un tercero: la
publicidad que silencia datos fundamentales de los bienes, activida-
des o servicios. Este subtipo de publicidad engañosa ha sido calificado
por algún sector doctrinal como publicidad encubierta10, lo que no nos
7
Vid. LEMA DEVESA, C., “La publicidad desleal: modalidades y problemas”,
RGD, nº 562-63, 1991, pág. 6138.
8
Esta disposición, como ya se ha advertido, ha sido sustituida por la Directiva
2006/114/CE, del Parlamento y del Consejo, que viene a codificar la norma-
tiva comunitaria sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa. En
este sentido, su art. 2.b) contiene una definición de publicidad engañosa en
la línea que apuntó la Directiva 2005/29/CE, del Parlamento y del Consejo,
de 11 de mayo de 2005, entendiendo por tal “toda publicidad que, de una
manera cualquiera, incluida su presentación, induce a error o puede inducir
a error a las personas a las que se dirige o afecta y que, debido a su carácter
engañoso, puede afectar su comportamiento económico o que, por estas razo-
nes, perjudica o es capaz de perjudicar a un competidor”. Como puede verse,
viene a coincidir con lo dispuesto en nuestra LGP.
9
La inserción de este último supuesto ha sido criticada por ACOSTA (Perfiles
de la Ley General de Publicidad, op. cit., pág. 45) al entender que se trata más
bien de un caso de publicidad desleal y no engañosa.
10
pág. 44; DE LA CUESTA RUTE, J.M., “Observaciones sobre la Ley General
de Publicidad”, Revista Jurídica de Cataluña, 1989, nº 4, pág. 65 y ss.; LEMA
DEVESA, C., “La publicidad desleal: modalidades y problemas”, op. cit., pág.
6138.
parece acertado pues lo que el párr. 2 art. 4 LGP viene a considerar co-
mo publicidad engañosa son aquellos casos en los que hay un mensaje
publicitario, que se presenta formalmente, encontrándose el engaño
en la ausencia de datos en el mismo que resultaría determinantes
para definir las verdaderas características del producto o servicio.
No obstante, como ha puesto de manifiesto SANTAELLA, la de-
terminación de la publicidad engañosa en los supuestos concretos
es una cuestión no exenta de complejidad, dado lo heterogéneo de
la práctica en este sentido11. Para ello, el art. 5 LGP, siguiendo la
línea de la normativa comunitaria12, aporta una serie de elementos
que habrán de servir como criterios orientativos para estimar en
qué medida se ha producido, por acción u omisión, el engaño13. Por
otra parte, el Proyecto de Ley de reforma de la LGP, actualmente en
11
Un repaso a la jurisprudencia sobre esta cuestión, tanto las resoluciones de
los tribunales ordinarios como los del orden contencioso-administrativo nos
permitiría observar la amplia casuística. Sólo a título ejemplificativo, pues la
relación es bastante amplia, pueden citarse casos en los que se publicitan por
una gran superficie bebidas a un precio inferior al que luego se cobra en caja
(STSJ Andalucía de 26 de abril de 2001); en los que el precio del conjunto de
muebles anunciados no incluye todo lo que está en la foto (STSJ Aragón de
21 de mayo de 1999); el anuncio de productos vendidos al costo cuando se es-
tima que éste difiere del precio que pretende cobrarse (STSJ Murcia de 21 de
julio de 1999); el centro de estudios que parece anunciarse como Universidad
(STSJ Madrid de 30 de junio de 1999); o el anuncio de venta de una casa que
en realidad ofrece un servicio de información inmobiliaria (STSJ Castilla-
León de 28 de julio de 2005).
Un caso muy común, no obstante, se trata el de publicitar una oferta de un
producto a un precio que luego es diferente del real, alegando con posterio-
ridad errores tipográficos o de cualquier otro tipo. En este sentido, resulta
significativa la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5
de Sevilla, en la que se llega a la empresa Carrefour por publicitar una oferta
de colchones con un precio diferente del real y en la que se llegaba a condenar
en costas a la empresa por la constante sucesión de casos similares en los
que, a pesar de la manifiesta ilicitud, mantenía una permanente litigiosidad
sobre las resoluciones administrativas.
12
Vid. art. 3 Directiva 2006/114/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de
diciembre de 2006.
13
Art. 5 LGP: “1. Las características de los bienes, actividades o servicios, tales
como: a) Origen o procedencia geográfica o comercial, naturaleza, composi-
ción, destino, finalidad, idoneidad, disponibilidad y novedad; b) Calidad,
cantidad, categoría, especificaciones y denominación; c) Modo y fecha de fa-
bricación, suministro y prestación; d) Resultados que puede esperarse de su
tramitación parlamentaria, vendría a seguir en la práctica la línea

de las normas vigentes, si bien con la variación de que la concreción
de aquello que se considera publicidad engañosa habría de atender
al contenido de los actos de engaño y las omisiones engañosas conte-
nidas en los nuevos arts. 5 y 7 de la LCD.
1.2. La publicidad desleal

A pesar de que la aprobación en nuestro ordenamiento jurídico de
la LGP fue motivada por la incorporación al mismo de la Directiva
sobre publicidad engañosa de 1984, el legislador español fue más
allá del contenido de la norma comunitaria, incluyendo en la misma
como un supuesto de publicidad ilícita aquella cuya realización con-
traviene los principios y reglas que imperan en un sistema de com-
petencia leal. En este sentido podemos afirmar que el Derecho inter-
no se adelantó al comunitario que posteriormente, en la reforma de
la mencionada Directiva llevada a cabo por la Directiva 97/55/CEE,
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 199714,
abordaría en cierta medida la cuestión por medio del tratamiento de
la publicidad comparativa. En opinión de DE LA CUESTA, el que se
trate de forma diferenciada a la publicidad engañosa y a la desleal,
y no se inserte a ésta última en aquélla invita a pensar que estamos
ante distintos bienes jurídicos protegidos, de suerte que en el segun-
do de los casos el centro de atención se encuentra en los derechos de
los competidores y, por tanto, en la protección de la competencia mis-
utilización; e) Resultados y características especiales de los ensayos o contro-

les de los bienes o servicios.
2. Precio completo o presupuesto o modo de fijación del mismo.
3. Condiciones jurídicas y económicas de adquisición, utilización y entrega de
los bienes o de la prestación de los servicios.
4. Motivos de la oferta.
5. Naturaleza, cualificaciones y derechos del anunciante, especialmente en
lo relativo a: a) Identidad, patrimonio y cualificaciones profesionales; b)
Derechos de propiedad industrial o intelectual, c) Premio o distinciones reci-
bidas.
6. Servicios posventa.”
14
cit., pág. 46; SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit., pág
159.
ma15. Por lo que se refiere a su regulación, el art. 6 LGP contempla a

su vez tres subtipos de publicidad desleal, siendo objeto de reforma
este precepto por la Ley 39/2002, de 28 de octubre, que establece
como tal los siguientes supuestos:
a) La publicidad denigratoria (art. 6.a) LGP16). Se considera
como tal toda publicidad que persigue el deterioro de la credibilidad
y el prestigio de un competidor o de sus productos o servicios, ya sea
de modo directo o indirecto17.
b) La publicidad confusionista (art. 6.b) LGP18). Mientras el
caso anterior constituye una acción dirigida a poner en entredicho
al competidor, en este lo que se prohíbe es la posibilidad de que el
anunciante obtenga un provecho en su favor introduciendo en la pu-
blicidad algún elemento que identifique a ésta con otro19.
c) La publicidad comparativa. Se trata este de un supuesto
controvertido pues, como advierte ORTEGA, se encuentra permitida
en algunos países y prohibida en otros20. A favor de su admisión se
ha sostenido que con la misma se protegen los intereses de los consu-
midores, que obtienen una mejor información de los productos o ser-
vicios, a la vez que contribuye a intensificar la competencia entre las
empresas21. La Directiva de 1984 no incluía originariamente ningún
15
Vid. DE LA CUESTA RUTE, J.M., “Observaciones sobre la Ley General de
16
Constituye la misma “la que por su contenido, forma de presentación o difu-
sión provoca el descrédito, denigración o menosprecio directo o indirecto de
una persona o empresa; de sus productos, servicios, actividades o circunstan-
cias o de sus marcas, nombres comerciales u otros signos distintivos”.
17
18
Sería aquella que “induce a confusión con las empresas, actividades, produc-
tos, nombres, marcas u otros signos distintivos de los competidores, así como
la que haga uso injustificado de la denominación, siglas, marcas o distintivos
de otras empresas o instituciones, o de las denominaciones de origen o indi-
caciones geográficas de otros productos competidores y, en general, la que sea
contraria a las exigencias de la buena fe y a las normas de corrección y buenos
usos mercantiles”.
19
20
Vid. ORTEGA, E., La comunicación publicitaria, op. cit., pág. 332.
21
En este sentido, vid. ACOSTA ESTEVEZ, J., Perfiles de la Ley General de
Publicidad, op. cit., pág. 47; GÓMEZ SEGADE, J.A., “Notas sobre el derecho
tratamiento de la misma, siendo incorporado a dicha norma comuni-

taria por medio de la reforma operada sobre esta en la Directiva de
1997. El legislador español, sin embargo, ya preveía una regulación
de la publicidad comparativa que reconocía como principio general
su licitud, constituyendo sólo un supuesto de publicidad ilícita en
aquellos casos en que no se apoyara en características esenciales,
afines y objetivamente demostrables de los productos o servicios, o
cuando se contrapusieran bienes o servicios con otros no similares o
desconocidos, o de limitada participación en el mercado. La reforma
comunitaria llevó al legislador español a incorporar a nuestro orde-
namiento las directrices contenidas en aquélla sobre la publicidad
comparativa, no sin antes advertir cómo la propia LGP coincidía en
el planteamiento básico de la cuestión que se contiene en la misma22.
No obstante, la completa incorporación de la regulación presente en
la Directiva obligaba a su vez a modificar la LGP en estos términos,
lo que se lleva a cabo por medio de la Ley 39/2002, de 28 de octubre,
que tiene como resultado la inclusión en la LGP de un art. 6 bis en el
que se desarrolla con mayor precisión los supuestos en los que ha de
realizarse la publicidad comparativa para no ser considerada como
ilícita23.
de información del consumidor”, Revista Jurídica de Cataluña, 1980, pág.

160; ORTEGA, E., La comunicación publicitaria, op. cit., pág. 332.
22
Las disposiciones comunitarias en la materia han sido objeto de reciente
codificación por medio de la Directiva 2006/114/CE, del Parlamento y del
Consejo, de 26 de diciembre de 2006.
23
Art. 6 bis LGP: “1. A los efectos de esta Ley, será publicidad comparativa la
que aluda explícita o implícitamente a un competidor o a los bienes o servicios
ofrecidos por él.
2. La comparación estará permitida si cumple los siguientes requisitos:
a) Los bienes o servicios comparados habrán de tener la misma finalidad o
satisfacer las mismas necesidades.
b) La comparación se realizará de modo objetivo entre una o más caracte-
rísticas esenciales, pertinentes, verificables y representativas de los bienes o
servicios, entre las cuales podrá incluirse el precio.
c) En el supuesto de productos amparados por una denominación de origen
o indicación geográfica, denominación específica o especialidad tradicional
garantizada, la comparación sólo podrá efectuarse con otros productos de la
misma denominación.
d) No podrán presentarse bienes o servicios como imitaciones o réplicas de
otros a los que se aplique una marca o nombre comercial protegido.
Es en este apartado de la publicidad desleal en el que pueden

producirse mayores cambios derivados de la aprobación del Proyecto
de Ley en curso. De entrada porque conforme a dicho Proyecto, como
ya dijimos, cabría plantearse si toda publicidad ilícita es a su vez
publicidad desleal al amparo del nuevo art. 18 LCD, de tal modo
que lo que hasta ahora constituye un subtipo de publicidad ilícita
vendría a confundirse con dicho concepto de forma unívoca. Y por
otro lado, la definición de las conductas subsumibles en el ámbito de
la publicidad desleal queda desgranada a lo largo de la propia LCD
en la delimitación de los actos desleales. No obstante, bien es cierto
que en algún aspecto, la futura norma no parece apartarse mucho
de la hasta ahora vigente. Este sería el caso, por ejemplo, de la pu-
blicidad comparativa. Si vemos el régimen previsto para los actos
de comparación que el Proyecto de Ley prevé para el futuro art. 10
LCD, vemos que se trata, básicamente, del régimen de la publicidad
comparativa hoy en vigor en nuestro ordenamiento y descrito ante-
riormente.
e) Si la comparación hace referencia a una oferta especial se indicará su fecha

de inicio, si no hubiera comenzado aún, y la de su terminación.
f) No podrá sacarse una ventaja indebida de la reputación de una marca,
nombre comercial u otro signo distintivo de algún competidor, ni de las deno-
minaciones de origen o indicaciones geográficas, denominaciones específicas
o especialidades tradicionales garantizadas que amparen productos compe-
tidores. Tampoco podrá sacarse una ventaja indebida, en su caso, del método
de producción ecológica de los productos competidores.
3. En aquellas profesiones colegiadas en las que, en virtud de lo dispuesto en
el artículo 8.1 de la presente Ley, resulte de aplicación una norma especial o
un régimen de autorización administrativa previa en relación con su activi-
dad publicitaria, la publicidad comparativa de sus servicios profesionales se
ajustará a lo que se disponga en dicha norma o en dicho régimen.
Los requisitos que conforme a esta Ley ha de reunir la publicidad compara-
tiva para ser considerada lícita deberán ser exigidos, en todo caso, por la nor-
mativa especial a la que se refiere el párrafo anterior, la cual podrá establecer
además otras limitaciones o prohibiciones del uso de comparaciones en la
publicidad.
4. El incumplimiento de los requisitos previstos en el apartado 2 del presente
artículo y, en general, cualquier publicidad desleal que induzca a error a los
consumidores, tendrá la consideración de infracción a los efectos previstos en
la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores
y Usuarios.”
1.3. La publicidad subliminal

Una de los mitos más recordados sobre la publicidad es el que
se refiere a aquella inserción en los fotogramas de una película en
1956 de la imagen de una Coca Cola y unas palomitas, sin que los
espectadores fueran capaces de advertir que habían visionado di-
chas imágenes, provocando por otra parte un aumento inmediato en
quienes fueron objeto de la experiencia del deseo de consumir estos
productos24. Esta técnica, conocida como publicidad subliminal, se
declara ilícita en nuestro ordenamiento. A tal fin, el art. 7 LGP la
define como “la que mediante técnicas de producción de estímulos de
intensidades fronterizas con los umbrales de los sentidos o análogas,
pueda actuar sobre el público destinatario sin ser conscientemente
percibida”. La característica principal, como han señalado ACOSTA
y SANTAELLA25, se encuentra en que la percepción del mensaje
por el receptor se produce de forma inconsciente. La eficacia de es-
ta práctica, advierte NUÑEZ PARTIDO, es de difícil comprobación
dada la imposibilidad de experimentarse en una situación real26. En
último término, la prohibición de este tipo de publicidad es coherente
con el cumplimiento del principio de identificación publicitaria que
obliga a los anunciantes a mostrar con claridad que se está llevando
a cabo una acción de comunicación con finalidad publicitaria, lo que
conlleva de modo paralelo el derecho del consumidor a conocer que
está siendo receptor de un mensaje con tal fin27.
24
Vid. NUÑEZ PARTIDO, J.P., “Publicidad subliminal. Mito y realidad”, Razón
y fe, tomo 242, 2000, pág. 214.
25
pág. 49; SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit., pág.
162.
26
Vid. NUÑEZ PARTIDO, J.P., “Publicidad subliminal. Mito y realidad”, op.
cit.,, pág. 213.
27
pág. 49; SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit., pág.
162.
2. La utilización de la potestad sancionadora frente a la

publicidad ilícita
2.1. La elección de la vía procesal en la LGP
Para el control y prevención de la publicidad ilícita, la Directiva
de 1984 estableció una doble posibilidad: que fuera residenciado en
los Tribunales o que dicha competencia se atribuyera a órganos ad-
ministrativos. A pesar de los antecedentes en nuestro Derecho, con
la existencia del Jurado de Publicidad que configuró el Estatuto de
Publicidad de 196428, el legislador español eligió la primera de las
vías. No obstante, los autores del borrador de la LGP habían optado
por un sistema administrativo de control, edificado sobre un órgano
cuya forma de composición aseguraba la imparcialidad29, a juicio de
ALONSO DAVILA porque se exigía en este caso dos notas, la espe-
cialización y la rapidez, de la que carece nuestro sistema judicial30.
Las razones para la elección de la vía judicial frente a la adminis-
trativa pueden hallarse, según PINO ABAD, por un lado en que el
legislador debió pensar que los intereses de los sujetos implicados en
el proceso publicitario no se verían lo suficientemente protegidos por
un órgano administrativo, lo que no le parece acertado puesto que si
en el sistema anterior, con el Jurado de Publicidad no se veían pro-
tegidos los intereses de los consumidores o esta protección era muy
débil, hubiese bastado con modificar la composición para garantizar
aún más su imparcialidad; y, por otro, que se presenta la vía judicial
como “solución obvia” (como expresa la propia Exposición de Motivos
de la LGP), lo que es más que discutible, ya que la propia Directiva
permite cualquiera de las dos vías31. En cualquier caso, se trata esta
de una cuestión no exenta de crítica, pues aunque no falta quien
28
Sobre el funcionamiento del mismo vid. DE LA CUESTA RUTE/ DE LA
OLIVA SANTOS, A., “Tratamiento jurídico en España de la comunicación
publicitaria ilícita”, op. cit., pág. 900 y ss.; PINO ABAD (Disciplina jurídica
en la actividad publicitaria en la Ley de Publicidad de 1988, op. cit., págs.
149-155.
29
Cfr. DE LA CUESTA RUTE, J.M., “Observaciones sobre la Ley General de
30
Vid. ALONSO DAVILA, J., “El Derecho publicitario en España y la Directiva
de la CEE de 10 de septiembre de 1984 sobre publicidad engañosa”, La Ley,
1985, pág. 1048.
31
Vid. PINO ABAD, M., Disciplina jurídica en la actividad publicitaria en la
Ley de Publicidad de 1988, op. cit., pág. 93.
apoya la decisión del legislador32, son diversas las opiniones sobre la

idoneidad de la vía administrativa para la represión de la publicidad
ilícita33. Lo cierto es que, con independencia de las valoraciones que
merezca la experiencia anterior en nuestro Derecho, la vía adminis-
trativa se presenta, en términos de eficacia y rapidez, más aconseja-
ble que la judicial.
La articulación del sistema judicial y las medidas encaminadas a
evitar la realización o la continuidad de actos de publicidad ilícita se
contienen en los arts. 25-32 LGP34. A tal fin se configura una doble
acción ante los tribunales ordinarios dirigida bien a lograr la cesa-
ción de la publicidad, bien a la rectificación de la misma. En cuanto
a la legitimación para la interposición de ambas acciones, el art. 25
LGP, tras su modificación por vía de la Ley 39/2002, de 28 de octu-
bre, establece que la misma podrá instarse “por cualquier persona
natural o jurídica que resulte afectada y, en general, quienes tengan
un derecho subjetivo o un interés legítimo”. Esta última reforma de
la LGP en este punto trae causa a su vez de la Directiva 98/27/CE
en la que se ampliaba la legitimación para el ejercicio de la acción de
cesación. De esta forma, los arts. 26 y 29 LGP atribuyen la capacidad
para la misma de modo específico, en el caso de que la publicidad
ilícita afecte a los intereses colectivos o difusos de los consumidores,
32
Este sería el caso de ACOSTA ESTEVEZ, J., Perfiles de la Ley General de
Publicidad, op. cit., pág. 73 y ss.
33
En contra de la opción tomada por el legislador se ha manifestado LEMA
DEVESA (Problemas actuales del Derecho de la Publicidad, Instituto
Nacional de Publicidad, Madrid, 1984, pág. 7), para quien se observa con este
sistema, de contrario, un mayor incumplimiento de las normas publicitarias.
Sobre esta polémica, no obstante, pueden verse también las distintas posicio-
nes de autores como BROSETA y BERCOVITZ en el trabajo de PINO ABAD
(Disciplina jurídica en la actividad publicitaria en la Ley de Publicidad de
1988, op. cit., págs. 90-95), sumándose este último a la opinión del primero de
ellos en la línea de, al menos, mantener la doble vía.
34
Sobre los diferentes aspectos del proceso civil ante la publicidad ilícita puede
consultarse especialmente los trabajos de ACOSTA ESTEVEZ, J., “La Ley
General de Publicidad: aspectos procesales”, Actualidad Civil, 1990 (nº 47);
“Tutela jurisdiccional y publicidad ilícita”, Revista de Derecho Privado, 1990;
LORCA NAVARRETE, A., “Cuestiones procesales relativas a la publicidad
ilícita”, La Ley, 1989, nº 2190, Vol. I; MONTON REDONDO, A., “El proceso
de la Ley General de Publicidad”, La Ley, 1989, nº 2190, Vol. I, pág. 1047;
OTERO LASTRES, J., “La protección de los consumidores contra la publici-
dad ilícita”, Actas de Derecho Industrial, 1977.
a las asociaciones de consumidores y usuarios, tanto nacionales co-

mo comunitarias y al Ministerio Fiscal. Por otra parte, la acción de
cesación de una actividad publicitaria no es exclusiva del régimen
de la publicidad ilícita en la LGP, ya que la Ley 39/2002, de 28 de
octubre, ha introducido esta vía en otros casos, como la publicidad
de medicamentos (arts. 120 y 121 Ley 25/1990, de 20 de diciem-
bre, del Medicamento) o la publicidad televisiva (arts. 21 y 22 Ley
25/1994, de 12 de julio), en los mismos términos en los que se reco-
ge en la LGP. Estas acciones, no obstante, son objeto de atención en
el Proyecto de Ley actualmente en tramitación sobre competencia
desleal y publicidad, disponiendo el mismo la derogación del Título
IV de la LGP en su integridad, y quedando subsumidas las acciones
frente a la publicidad ilícita en el conjunto de acciones derivadas
de la competencia desleal que contempla el Capítulo IV de la LCD,
entre las que se encuentran las acciones de cesación y rectificación.
En este sentido, pues, la modificación normativa no tiene más al-
cance que desplazar las acciones procesales frente a la publicidad
ilícita a las normas en materia de competencia desleal, fuera por
tanto de la norma que regula con carácter general la publicidad.
En este punto cabe preguntarse si resulta adecuado desde el punto
de vista sistemático que las acciones procesales frente a supuestos
de publicidad ilícita como por ejemplo la publicidad subliminal, o
la que infrinja la normativa especial sobre publicidad de determi-
nados productos, supuestos ambos de publicidad ilícita que no que-
da claro puedan contemplarse como actos de competencia desleal,
deban ser ejercidas conforme a las acciones que se contemplan en
las normas sobre competencia desleal. Aunque ha de reconocerse
que todo acto publicitario posee una dimensión empresarial obvia,
como hemos defendido en numerosas ocasiones en este trabajo, no
parece nada acertado que el tratamiento jurídico de la publicidad
quede de este modo prácticamente subsumido en las normas sobre
competencia desleal. Hay prácticas publicitarias que son persegui-
bles, que han de ser evitables, y que difícilmente podemos relacio-
nar con un problema de competencia leal o desleal en el mercado,
salvo que consideremos que todo lo empresarial tiene una dimen-
sión leal o desleal.
Por otra parte, el objetivo de estas acciones se dirige principal-
mente a evitar la continuidad de una actividad publicitaria ilíci-
ta, ya porque se obligue al cese de la misma, ya porque se inste su
rectificación en aquellos elementos que produzcan la ilicitud35. Sin

embargo, hay que poner de manifiesto las dificultades en torno a
la eficacia de utilizar la vía de la jurisdicción ordinaria cuando se
trata de paralizar una acción de este tipo. A nadie se escapa que, en
multitud de ocasiones, las campañas publicitarias se caracterizan
por una duración tan corta en el tiempo que, por muy rápido que se
sustanciara el litigio por el juzgador, la resolución del mismo podría
resultar tardía y por ello ineficaz. Junto a ello, nos parece igualmen-
te criticable el hecho de que, al menos en su concepción inicial. La
Administración, para evitar la práctica ilícita de la publicidad, deba
acudir a los tribunales como cualquier particular, sin que se reco-
nozcan las potestades que le son propias para el cumplimiento de
sus fines entre los que ha de estar el velar por la observancia de las
normas en materia publicitaria.
2.2. El ejercicio de la potestad sancionadora a través de la le-

gislación en materia de consumo y la legislación especial
El reconocimiento de la vía judicial como mecanismo para impe-
dir la realización de prácticas publicitarias que la norma considera
ilícitas o que, simplemente, contravienen la regulación de esta acti-
vidad, y el hecho de que el legislador, al adaptar nuestro Derecho a
las Directivas comunitarias sobre el particular, haya potenciado de
alguna forma el sistema judicial como el idóneo en estos casos, no
es obstáculo para que advirtamos la existencia de una vía paralela
que permita hacer frente a estas prácticas. De hecho, el propio art.
32 LGP admite la compatibilidad de las acciones ante la publicidad
ilícita en el orden civil con otras “civiles, penales, administrativas o
de otro orden que correspondan y con la persecución y sanción como
fraude de la publicidad engañosa por los órganos administrativos
35
Como advierte GÓMEZ SEGADE (“Notas sobre el derecho de información
del consumidor”, op. cit., pág. 161) la rectificación publicitaria tiene su origen
en Estados Unidos como medio para obligar a los empresarios a difundir nue-
vas manifestaciones publicitarias que corrijan la inexactitud de las afirma-
ciones anteriores, dado que con la cesación no basta para anular los efectos
de la lesión causada con la práctica ilícita.
competentes en materia de protección y defensa de los consumidores

y usuarios”36.
El medio típico a través del cual la Administración ejerce su fun-
ción tuteladora de la norma castigando el incumplimiento de la mis-
ma es la potestad sancionadora. Llama la atención que, a diferencia
de lo que suele ocurrir, la realización de actividades que se encuadren
en alguno de los supuestos de publicidad ilícita no constituya el tipo
de infracciones administrativas que permitirían a la Administración
su persecución y castigo por medio del poder sancionador que a la
misma se le reconoce habitualmente en el ordenamiento jurídico.
Por ello, estamos en parte de acuerdo con la doctrina cuando afirma,
como se ha expresado SANTAELLA, “que no existe propiamente un
Derecho administrativo sancionador de la publicidad”37. Ahora bien,
como reconoce este autor, ello no es óbice para que sí podamos hablar
de la existencia de una potestad sancionadora en materia publicita-
ria. Tan sólo en la propia LGP encontramos dos referencias: por un
lado, cuando se establece en el apartado 4 del art. 6 bis que cualquier
publicidad desleal que induzca a error tendrá la consideración de
infracción a los efectos previstos en la Ley 26/1984, de 19 de julio,
General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios38; y, por
otro, al disponer en el mismo sentido en el art. 8.6 que el incumpli-
miento de las normas especiales que regulen la publicidad de los pro-
ductos, bienes, actividades y servicios a que se refiere dicho precepto
se considerará asimismo infracción conforme a la LGDCU y a la Ley
36
Con ello se produce, en palabras de DE LA CUESTA, una calificación plural
del mismo ilícito publicitario, al permitir actuar por medio de varios cauces
y acciones disponibles (“Observaciones sobre la Ley General de Publicidad”,
op. cit., pág. 81).
El Proyecto de Ley sobre competencia desleal y publicidad actualmente en
tramitación prevé la derogación de este precepto, cuestión que no debe pro-
vocar ningún cambio desde el punto de vista práctico, pues su supresión cree-
mos que no debe entenderse en el sentido de no admitir la compatibilidad
de las acciones procesales con otras vías, cuya vigencia dependerán de su
reconocimiento por el legislador y de su aplicabilidad o no según el caso, y no
del mantenimiento de esta cláusula genérica contenida en el art. 32 LGP.
37
Vid. SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit., pág. 167.
38
Esta referencia ha de ser entendida sobre el Texto Refundido de la Ley
General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (TRLGDCU), apro-
bado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
General de Sanidad39. Ya en sede de las normas sobre consumo, en el

TRLGDCU se establece en el art. 18.4 que la publicidad falsa y enga-
ñosa habrá de perseguirse y sancionarse como fraude, tipificándose en
el art. 49.1.f) como infracción en materia de consumo el incumplimien-
to de las normas relativas a la publicidad de los productos o servicios40.
Con todo ello, y en lo que se refiere a los supuestos de publicidad ilícita,
al menos dos de ellos, la publicidad engañosa y la desleal, constituirían
infracciones administrativas, no así la publicidad subliminal que, ex-
trañamente, quedaría al margen de dicha calificación y por tanto de
ser susceptible de represión en vía administrativa.
La remisión que efectúa la LGP ha provocado que se sostenga
que en realidad nos encontremos ante infracciones y sanciones no
publicitarias, sino en materia de consumo y salud, aunque eso sí,
cometidas en el seno de una acción publicitaria41. Ciertamente, se
puede argumentar a favor de esta cuestión que el bien jurídico pro-
tegido se sitúa en la posición del ciudadano como consumidor y en la
salud del mismo, no en vano constituyen también a su vez los títulos
que legitiman la acción interventora del poder público. No obstante,
recordemos la infracción contenida en el art. 49.1.f) TRLGDCU, cuya
extensión hay que considerar al calificar como infracción en materia
de consumidores y usuarios el simple incumplimiento de las normas
sobre publicidad de productos y servicios, lo que abarcaría no sólo
a los supuestos ilícitos conforme a los arts. 3 a 7 LGP, sino cual-
quier contravención de las normas en materia de publicidad, como
por ejemplo las que resultan de los regímenes especiales a que hace
referencia el art. 8.1 LGP. Ello nos permite afirmar que en el men-
cionado art. 49.1.f) TRLGDCU se contiene una infracción genérica
en la que se incurre con independencia de los efectos que la acción
publicitaria produzca, cuestionándonos si realmente se trata de una
39
En adelante, LGS.
40
En la misma línea, el art. 3º apartados 3.1.3 y 3.3.4 R.D. 1945/1983, de 22 de
junio, sobre infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y
la producción agroalimentaria.
41
cit., págs. 50-51; MILANS DEL BOSCH, “Intervención administrativa en la
publicidad”, op. cit., págs. 343-344, PINO ABAD, M., Disciplina jurídica en la
actividad publicitaria en la Ley de Publicidad de 1988, op. cit., págs. 149-155,
SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit., pág. 255.
infracción de consumo o estamos en presencia de una encubierta

infracción publicitaria en sentido estricto.
En cualquier caso, lo más destacable a nuestro juicio es que, aun-
que sea de forma indirecta, la Administración posee la facultad de
actuar contra el incumplimiento de las normas publicitarias ejer-
citando la potestad sancionadora, lo que da lugar a que podamos
afirmar que, en realidad, y a pesar de lo que inicialmente derivaba
de la opción tomada por el legislador en la LGP, en nuestro Derecho
se reconoce una doble vía frente a la publicidad ilícita: por un lado la
civil, dimanante de las acciones configuradas en la LGP y tendentes
a paralizar la realización de la misma y sus efectos, de los que igual-
mente pueden derivarse derechos indemnizatorios en quienes resul-
ten perjudicados, y, de otro lado, la vía administrativa por medio de la
cual la Administración puede imponer las correspondientes sanciones
ante la práctica ilícita de la actividad publicitaria. La permanencia de
ambas vías se justifica, a nuestro juicio, precisamente porque vienen
a dar respuesta a exigencias diferentes en torno al resultado de las
pretensiones que a través de las mismas se articulan, como lo prueba
el hecho de que podamos observar una dispar jurisprudencia en los
órdenes civil y contencioso-administrativo sobre esta cuestión42.
El reconocimiento de la posibilidad de actuar mediante la potes-
tad sancionadora frente a la publicidad ilícita viene a corregir par-
cialmente una situación que ya criticábamos anteriormente, y que
se refiere al planteamiento de la Administración como sujeto legiti-
mado para el ejercicio de la acción civil, lo que por otra parte como
hemos visto se ha reforzado tras las últimas reformas en la materia.
Ciertamente, parece más propio que, de encontrarse ante un caso de
publicidad ilícita, se dote a la propia Administración de los mecanis-
mos necesarios para actuar frente a la misma, y que le son inheren-
tes al cumplimiento de sus funciones, a través de la atribución de las
potestades que le permiten impedir la continuidad de una actividad
que se estima reprobable en términos de legalidad, e imponer a su
42
La jurisprudencia de los tribunales del orden contencioso-administrativo so-
bre la imposición de sanciones en supuestos de publicidad ilícita es cada vez
más profusa. Sirva, a título meramente ejemplificativo, la referencia a la si-
guientes resoluciones sobre el particular: STS de 24 de febrero de 1999, STSJ
Andalucía de 26 de abril de 2001, STSJ Aragón de 21 de mayo de 1999, STSJ
Galicia 31 de mayo de 2002, STSJ Murcia 7 de diciembre de 1999, STSJ
Cataluña 5 de marzo de 2001, STSJ Cataluña 13 de septiembre de 2001.
vez un castigo por ello al culpable de la misma. Es decir, considera-

mos más apropiada la vía de la potestad sancionadora, mediante un
procedimiento administrativo, que la acción civil. A favor del man-
tenimiento de la vía administrativa, más lógica como sostenemos,
hay que señalar otra circunstancia: como también hemos puesto de
manifiesto, si nos hallamos ante un supuesto de publicidad ilícita,
probablemente la eficacia de la acción de cesación e, incluso, la de
rectificación, quede seriamente atenuada si nos atenemos al tiempo
que se necesita desde su inicio hasta la obtención de una resolución
judicial. Por el contrario, si el hecho constituye una infracción ad-
ministrativa, la incoación del oportuno procedimiento sancionador
puede dar lugar a la adopción de una medida provisional consistente
en la suspensión de la campaña publicitaria, a tenor de lo dispuesto
en los arts. 72 y 136 Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LPAC), lo que
sin duda requiere menos tiempo que la medida en sede jurisdiccio-
nal, y por tanto resulta más eficaz en términos de prevención de los
efectos que pudiera causar su continuidad43.
43
En contra de esta posibilidad se posiciona la STS de 30 de abril de 2008, que
se pronuncia sobre el requerimiento de cese de una publicidad por televisión
llevado a cabo por la Administración, cuya validez había estimado a su vez
la STSJ Madrid de 21 de febrero de 2005. A juicio del Tribunal, este requeri-
miento no puede considerarse como parte del ejercicio de la potestad sancio-
nadora y, por tanto, no tiene carácter coercitivo alguno (lo que va a llevar al
mismo resultado desestimatorio de la sentencia de instancia). Y ello sobre la
base, entre otras consideraciones, de la decisión del legislador, no sólo en las
normas sobre publicidad televisiva, sino en otras similares, de que la acción de
cesación deba ser sustanciada ante el juez civil, y no ante la Administración.
Advierte incluso de la imposibilidad de que la Administración pueda dispo-
ner por sí misma el cese de la publicidad televisiva ilícita. Ciertamente, se
trataba de un requerimiento efectuado por la Administración sin más pro-
cedimiento, motivo por el cual podemos compartir sólo en este aspecto la
resolución del Tribunal. Habrá que ver, sin embargo, cuál es la posición que
mantendría en el caso que el cese fuera el contenido de una medida caute-
lar en el seno de un procedimiento sancionador. No parece en este caso que
pudiéramos estar de acuerdo en que la previsión de las acciones de cese y
rectificación en vía civil impiden el correcto desenvolvimiento de las medidas
cautelares en el procedimiento administrativo sancionador, cuestión que no
aborda la resolución del Tribunal Supremo citada.
II. EL RÉGIMEN DE DETERMINADOS PRODUCTOS

O SERVICIOS
1. El contenido de la remisión del art. 8 LGP y el régimen
especial de la publicidad de determinados productos
o servicios
El contenido del mensaje publicitario se compone de dos elemen-
tos cuyo tratamiento normativo se diferencia: por un lado, el aspecto
formal, es decir, la presentación del producto o servicio, que se rea-
liza mediante la exposición de su imagen y/o la expresión verbal,
escrita, audiovisual, o de cualquier otro medio, con el objeto de pro-
mover su adquisición o consumo por el destinatario, lo que a su vez
puede desdoblarse, en términos de regulación, entre la forma propia-
mente dicha en que se presenta y el medio a través del que se realiza.
Sobre el primero de los aspectos se desarrollan una serie de reglas en
sentido negativo que se concretan en la definición de los supuestos de
publicidad ilícita, es decir, de qué forma no puede llevarse a cabo la
actividad publicitaria en función de los efectos que la misma produce
y que se estiman contrarios a los más básicos principios de protección
de los intereses de los consumidores y de los competidores. En cuanto
al segundo, el medio a través del que se difunde el mensaje, dedicare-
mos a ello la exposición del tercer capítulo de este trabajo.
El otro elemento que compone el mensaje lo constituye el propio
producto o servicio objeto de promoción. A ello se dedica el art. 8 LGP
al reconocer la posibilidad de acometer regulaciones específicas de la
publicidad en función del tipo de producto o servicio de que se trate.
Es realmente en este precepto en el que observamos con claridad los
perfiles básicos del régimen de intervención administrativa sobre la
actividad publicitaria. En el mismo se prevé la posibilidad de tratar
particularizadamente el fenómeno publicitario cuando se refiera a
los siguientes casos:
a) Materiales y productos sanitarios, así como aquellos otros so-
metidos a reglamentaciones técnico-sanitarias.
b) Productos, bienes, actividades y servicios susceptibles de ge-
nerar riesgos para la salud o la seguridad de las personas o de su
patrimonio.
c) Publicidad de juegos de suerte, envite o azar.
d) Estupefacientes, psicotrópicos y medicamentos destinados al

consumo de personas y animales.
e) Tabaco y bebidas alcohólicas.
La cuestión se centra en someter la publicidad de estos productos
a las condiciones que se estiman necesarias en atención a los inte-
reses afectados en cada caso y que han de protegerse. Los medios de
intervención que se prevén sobre estos productos son los clásicos de
la actividad administrativa de limitación a que hacíamos referencia
en el primer capítulo: la reglamentación, la autorización adminis-
trativa previa y la prohibición. Esto ha sido criticado por DE LA
CUESTA para quien el art. 8 LGP se trata de un precepto largo,
muy deficiente, y que favorece un mayor grado de intervencionismo
en la materia publicitaria, además de denunciar el proceso deslega-
lizador que implica la remisión, en cuanto a la regulación específica,
a la potestad reglamentaria44. Sobre esta cuestión hay que advertir
dos notas: la primera de ellas es que, como sabemos, uno de los prin-
cipios a los que se sujeta la actividad administrativa de limitación
es el principio de legalidad. En este sentido, la habilitación del art.
8.1 LGP vendría a dar la cobertura suficiente al mismo, como ya
señaló la STS de 15 de febrero de 1999. Por tanto, lo criticable no es
tanto el modo en el que se articula el precepto, sino el régimen de
intervención mismo, puesto que parece plenamente justificable que
la concreción de las condiciones en las que ha de desenvolverse la
actividad publicitaria en casos especiales sea abordada, en el plano
normativo, también de forma específica, sin que se trate, por otra
parte, de cuestiones que deban obligatoriamente encontrar su encaje
en una norma de rango legal. En segundo término, hay que observar
que no estamos, como se ha dicho, ante “una norma en blanco”45,
puesto que el propio apartado 2º del art. 8 LGP establece los requisi-
tos que habrá de cumplir la utilización de la potestad reglamentaria
sobre estos productos o servicios, determinando con ello el contenido
mínimo de dicha potestad46. El resultado de todo ello va a ser toda
44
Vid. DE LA CUESTA RUTE, J.M., “Observaciones sobre la Ley General de
Publicidad”, op. cit., págs. 60 y ss.
45
Ibidem.
46
A tenor del art. 8.2 LGP, los reglamentos que regulen la publicidad de los
productos o servicios incluidos en su ámbito de extensión deberán conte-
ner:
una profusión de normas especiales que vienen a configurar el ré-

gimen de la publicidad en cada producto o servicio y cuyos aspectos
principales trataremos de mostrar seguidamente.
1.1. Productos sanitarios y productos relacionados con la sa-

lud
El primer grupo de productos o servicios objeto de regulación es-
pecífica vendría compuesto por todos aquellos que tienen relación
con la salud y la sanidad. El régimen de su publicidad se contiene
en todo un conjunto de normas que hacen casi imposible su sistema-
tización, debido principalmente a dos motivos: en primer lugar, el
tratarse de materias sobre las que concurren competencias estatales
y autonómicas, lo que va a permitir un profuso desarrollo normativo
por ambos entes; y, junto a ello, que el ámbito de extensión de la refe-
rencia a la sanidad y a la salud comprende toda una casuística de di-
fícil concreción. Tan sólo a modo de ejemplo podríamos incluir en este
apartado medicamentos, servicios sanitarios de todo tipo, incluidos
los relacionados con la belleza, tratamientos naturales, productos
dietéticos, cosméticos e, incluso, en tanto que se hallan en relación
con la salud, los productos alimentarios, las bebidas alcohólicas y el
tabaco, si bien estos últimos presentan en la propia LGP un trata-
miento singular al que nos referiremos más adelante. No obstante, y
en el intento de establecer algún criterio sistematizador, podríamos
clasificar estos productos y servicios en los siguientes:
a) Productos sanitarios
En este grupo se englobarían todos aquellos productos o servi-
cios relacionados con la sanidad con excepción de las especialidades
farmacéuticas cuyo régimen se contempla de forma singular como
veremos seguidamente, abarcando tanto las actividades y servicios
a) La naturaleza y características de los productos, bienes, actividades y

servicios cuya publicidad sea objeto de regulación, así como la exigencia de
que esta se recoja los riesgos derivados, en su caso, de la utilización normal
de los mismos.
b) La forma y condiciones de difusión de los mensajes publicitarios.
c) Los requisitos de autorización y, en su caso, registro de la publicidad, cuan-
do haya sido sometida al régimen de autorización administrativa previa.
sanitarios como los productos, materiales, sustancias, energías o

métodos que puedan anunciarse o presentarse como útiles para el
diagnóstico, prevención o tratamiento de enfermedades o desarrollos
fisiológicos, modificación del estado físico y psicológico, restauración,
corrección o modificación de funciones orgánicas, etc. La publici-
dad sanitaria ha de seguir los principios establecidos con carácter
general en la LGP y particularmente en la Ley 14/1986, de 26 de
abril, General de Sanidad47, debiendo destacarse la atribución a la
Administración de la función de control sobre esta publicidad para
que la misma se ajuste a criterios de veracidad, lo que se materializa
en la obligación de obtener de la misma previamente una autoriza-
ción administrativa que habilite la acción publicitaria (arts. 27 y 102
LGS). En el ámbito del Derecho estatal el desarrollo reglamentario
se contiene en el R.D. 414/1996, de 1 de marzo, por el que se regulan
los productos sanitarios, y en el R.D. 1907/1996, de 2 de agosto, sobre
publicidad y promoción comercial de productos, actividades o servi-
cios con pretendida finalidad sanitaria.
b) Medicamentos
Se trata en este caso de los productos cuya promoción puede con-
llevar una mayor repercusión sobre la salud, de ahí que la regu-
lación de la publicidad sobre los mismos sea afrontada con mayor
detenimiento que en otros casos. Su régimen viene determinado, en
sede comunitaria, por la Directiva 92/28/CEE, del Consejo, de 31 de
marzo, relativa a la publicidad de los medicamentos para uso hu-
mano, cuyo contenido se incorpora al Derecho español por vía del
R.D. 1416/1994, de 25 de junio. En él se persigue acentuar el aspecto
informativo sobre el persuasivo, lo que a juicio de LEMA DEVESA
y GÓMEZ MONTERO no debe llevar a confundir publicidad de me-
dicamentos con información de medicamentos48. No obstante, con
carácter general la Ley 29/2006, de 20 de junio, de Garantías y Uso
Racional de los Medicamentos y Productos Sanitarios49, establece
las líneas básicas a las que ha de sujetarse la publicidad de me-
dicamentos, pudiendo ser objeto de la misma tan sólo aquellas es-
47
En adelante, LGS.
48
Vid. LEMA DEVESA, C./ GÓMEZ MONTERO, J., “La regulación jurídica de
la publicidad farmacéutica”, op. cit., pág. 984.
49
En adelante, LMED.
pecialidades farmacéuticas que autorice el Ministerio de Sanidad

y Consumo50 y cumplan con los requisitos que señala el art. 78 de
dicha Ley51. Para el otorgamiento de la autorización, los mensajes
deberán cumplir a su vez con una serie de condiciones impuestas en
el apartado 2 del mismo art. 7852. Junto a ello, hay que destacar la
50
El Derecho autonómico en materia de publicidad de medicamentos, no obs-
tante, reconoce la competencia para autorizar la misma cuando la promo-
ción se vaya a efectuar en su ámbito territorial, además de reiterar que la
Administración habrá de velar porque dicha publicidad se ajuste a criterios
de veracidad y no induzca al consumo (Vid. art. 19 Ley 31/1991, de 13 de
diciembre, de Ordenación Farmacéutica de Cataluña, art. 39 Ley 11/1994, de
17 de junio, de Producción Farmacéutica del País Vasco, art. 29 Ley 3/1996,
de 25 de junio, de Ordenación Farmacéutica de Extremadura, arts. 55 y 56
Ley 6/1998, de 22 de junio, de Ordenación Farmacéutica de Valencia, art. 58
Ley 19/1998, de 25 de noviembre, de Ordenación y Atención Farmacéutica de
Madrid, art. 44 Ley 4/1999, de 25 de marzo, de Ordenación Farmacéutica de
Aragón, art. 54 Ley 5/1999, de 21 de mayo, de Ordenación Farmacéutica de
Galicia).
51
Los medicamentos deberán cumplir los siguientes requisitos:
a) Que no se financien con fondos públicos.
b) Que, por su composición y objetivo, estén destinados y concebidos para
su utilización sin la intervención de un médico que realice el diagnóstico,
la prescripción o el seguimiento del tratamiento, aunque requieran la in-
tervención de un farmacéutico. Este requisito podrá exceptuarse cuando se
realicen campañas de vacunación aprobadas por las autoridades sanitarias
competentes.
c) Que no constituyan sustancias psicotrópicas o estupefacientes con arreglo
a lo definido en los convenios internacionales.
52
Estos requisitos son:
a) Que resulte evidente el carácter publicitario del mensaje y quede clara-
mente especificado que el producto es un medicamento.
b) Que se incluya la denominación del medicamento en cuestión, así como la
denominación común cuando el medicamento contenga una única sustancia
activa.
c) Que se incluyan todas las informaciones indispensables para la utiliza-
ción correcta del medicamento así como una invitación expresa y claramente
visible a leer detenidamente las instrucciones que figuren en el prospecto
o en el embalaje externo, según el caso, y la recomendación de consultar al
farmacéutico sobre su correcta utilización.
d) No incluir expresiones que proporcionen seguridad de curación, ni testi-
monios sobre las virtudes del producto ni de profesionales o personas cuya
notoriedad pueda inducir al consumo.
e) No utilizar como argumento publicitario el hecho de haber obtenido au-
torización sanitaria en cualquier país o cualquier otra autorización, número
prohibición contenida en el art. 9.1.b) de la Ley 25/1994, de 12 de ju-

lio, de cualquier forma directa o indirecta de publicidad en televisión
de medicamentos y tratamientos médicos que sólo puedan obtenerse
por prescripción facultativa en el territorio nacional.
Estas normas se desarrollan más ampliamente en el citado R.D.
1416/1994, de 25 de junio, que por otra parte viene a disponer un
régimen diferenciado según que la publicidad de los medicamentos
esté destinada a los profesionales sanitarios o al público, siguiendo
el criterio que ya imponía en este sentido la LGS. En el segundo de
los casos, es decir, la destinada al público, el régimen previsto esta-
blece las siguientes limitaciones: en cuanto a los productos suscep-
tibles de ser objeto publicitario, sólo podrán serlo aquellos que ha-
yan obtenido la correspondiente autorización de comercialización y
además se incluyan en las especialidades farmacéuticas calificadas
como publicitarias por el Ministerio de Sanidad y Consumo (arts.
2.1 y 4 R.D. 1416/1994, de 25 de junio), quedando expresamente ex-
cluidos los que sólo puedan dispensarse por prescripción facultati-
va, los que contengan sustancias psicotrópicas o estupefacientes con
arreglo a lo definido en convenios internacionales o los que forman
parte de la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud
(art.8 R.D. 1416/1994, de 25 de junio). Por lo que respecta a los men-
sajes promocionales, estos deberán favorecer su utilización racional,
presentándolo de forma objetiva y sin exagerar sus propiedades, y
ajustarse a una serie de requisitos (arts. 2.3 y 5 R.D. 1416/1994, de
25 de junio), entre los que destacan, en cuanto al contenido, la obli-
gación de invitar expresa y claramente visible a leer detenidamente
las instrucciones que figuran en el prospecto e incluir la mención “en
caso de duda consulte a su farmacéutico” o similar (lo que podemos
observar se reproduce en cualquier anuncio sobre medicamentos),
estableciéndose finalmente en el art. 6 de la misma norma toda una
serie de elementos cuya inclusión se prohíbe. Por otra parte, la ob-
de registro sanitario o certificación que corresponda expedir, ni los controles

o análisis que compete ejecutar a las autoridades sanitarias con arreglo a lo
dispuesto en esta Ley.
f) Los mensajes publicitarios de los medicamentos que se emitan en soporte
audiovisual deberán cumplir las condiciones de accesibilidad para personas
con discapacidad establecidas en el ordenamiento jurídico para la publicidad
institucional.
tención de la correspondiente autorización para la publicidad se en-

cuentra regulada en los arts. 22-25 del citado reglamento.
c) Otros productos o servicios relacionados con la salud.

En este último grupo se incluirían los regímenes específicos rela-
tivos al resto de productos, servicios, actividades que guardan algu-
na relación con la salud53, como por ejemplo:
– Cosméticos: objeto de regulación en el art. 16 R.D. 1599/1997,
de 17 de octubre, se persigue que su publicidad no induzca
a ningún error atribuyendo características, propiedades o ac-
ciones que no posean o que excedan de las funciones cosmé-
ticas, como propiedades curativas o afirmaciones falsas, ni a
confusión con medicamentos, especialidades farmacéuticas o
productos alimenticios.
– Donación de órganos o tejidos: sometido al régimen previsto
en el R.D. 2070/1999, de 30 de diciembre, se prohíbe su publici-
dad en beneficio de personas concretas, o de centros sanitarios
determinados.
– Productos dietéticos: su publicidad viene regulada en el
Decreto 2685/1976, de 16 de octubre, en el que se establecen
una serie de condiciones cuyo objetivo se centra en impedir: la
atribución de propiedades de prevención, tratamiento o de cu-
ración de una enfermedad humana; el fomento de su consumo
mediante procedimientos que no tengan relación con su com-
posición y utilidad dietética, tales como regalos, viajes, con-
cursos, sorteos, descuentos o cualesquiera otros que supongan
una influencia sobre los adquirentes que lleven a comprarlos
motivados por dichas prácticas, con posible perjuicio para su
adecuada alimentación; la declaración de propiedades que di-
recta o indirectamente induzca a las madres a no amamantar
a sus hijos o entrañen la sugerencia de que los alimentos que
53
Sobre la publicidad de productos con supuestas propiedades sobre la salud, el
art. 79 de la Ley 29/2006, de 26 de junio, de Garantías y Uso Racional de los
Medicamentos y Productos Sanitarios remite a desarrollo reglamentario su
regulación.
reemplacen o complementen la lactancia materna son supe-

riores a ésta54.
– Alimentos destinados a usos médicos especiales: se encuen-
tra prohibida la publicidad de los mismos por el art. 4.5 R.D.
1091/2000, de 9 de junio.
– Establecimientos sanitarios: habría que tener en cuenta en
esta caso las normas autonómicas en materia de publicidad
sanitaria (País Vasco: Decreto 550/1991, de 15 de octubre;
Asturias: Decreto 66/2002, de 9 de mayo; Murcia: Decreto
41/2003, de 2 de mayo).
1.2. Productos, actividades o servicios que afecten al patrimo-

nio
a) Publicidad inmobiliaria
La trascendencia en la vida de un consumidor de la compra o el
arrendamiento de una vivienda, con las connotaciones y consecuen-
cias que ello conlleva, principalmente desde el plano patrimonial,
constituye un motivo más que suficiente para que el ordenamiento
jurídico establezca las condiciones adecuadas que permitan garan-
tizar, con la mayor seguridad posible, los derechos del consumidor
en esta cuestión. Las medidas que a tal efecto y con dicha finalidad
se prevén a nivel normativo, en desarrollo de la previsión del art. 8
LGP, se despliegan en un doble sentido55:
a) Por un lado, se refuerzan los principios de información y ve-
racidad que presiden la ordenación de la publicidad y el consumo
al establecerse de forma expresa la obligación de que la publicidad
de estos productos se ajuste a las verdaderas características de los
mismos, no induciendo a error ni por la aportación de elementos
falsos ni por la omisión de datos ciertos que pudieran alterar la de-
cisión del consumidor. La importancia de asegurar la observancia de
54
Para la STS de 15 de febrero de 1999, los productos de alimentación en caso
de maternidad, lactancia, infancia o tercera edad, deben entenderse incluidos
dentro de la fórmula descriptiva del art. 8.1 LGP.
55
Lo dispuesto en el Derecho estatal habría de complementarse con las disposi-
ciones del Derecho autonómico en materia de vivienda. En este sentido, vid.
la Ley 4/2003, de 29 de julio, de Viviendas de Galicia, y la Ley 8/2004, de 20
de octubre, de Viviendas de Valencia.
estos principios en este campo es tal que la norma reguladora dedica

dos preceptos con dicho contenido56, a la vez que considera exigi-
bles todos aquellos datos, características y condiciones relativas a la
construcción de la vivienda, a su ubicación, servicios e instalaciones,
adquisición, utilización y pago que se incluyan en la publicidad aun
cuando no figuren expresamente en el contrato celebrado57.
b) En orden asimismo a garantizar la concreta puesta a disposi-
ción del consumidor de la mayor información posible, se establecen
una serie de obligaciones sobre el contenido de los mensajes publi-
citarios. En un primer término, habrá de constar en el texto de la
publicidad que el promotor ajustará su actuación y contratación al
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 57/1968, de 27
de julio, sobre percibo de cantidades anticipadas en la construcción y
venta de viviendas, haciendo mención expresa de la Entidad garan-
te, así como de las bancarias o Cajas de Ahorro en las que habrán de
ingresarse las cantidades anticipadas en cuenta especial (art. 5 de
dicha Ley). Asimismo, los folletos publicitarios deberán contener, al
menos, los siguientes datos58:
1. Identificación del vendedor o arrendador: nombre o razón so-
cial, domicilio y, en su caso, datos de la inscripción en el Registro
Mercantil.
2. Descripción de la vivienda con expresión de su superficie útil, y
descripción general del edificio en el que se encuentra, de las zonas
comunes y de los servicios accesorios.
56
Así, el art. 2 R.D. 515/1989, de 21 de abril, sobre protección de consumidores
en cuanto a la información a suministrar en la compraventa y arrendamien-
to de viviendas establece que, sin perjuicio del cumplimiento de la LGP, toda
publicidad se ajustará a las verdaderas características, condiciones y utilidad
de la vivienda, expresando siempre si la misma se encuentra en construcción
o si la edificación ha concluido. En igual sentido se dirige el art. 3.1 del mismo
texto al establecer que la publicidad se hará de manera que no induzca ni
pueda inducir a error a sus destinatarios, de modo tal que afecte a su com-
portamiento económico, y no silenciará datos fundamentales de los objetos
de la misma.
57
Vid. art. 3.2 R.D. 515/1989, de 21 de abril.
58
Vid. art. 8 R.D. 515/1989, de 21 de abril, en conexión con los arts. 4, 6 y 7 del
mismo reglamento. También se harán constar en dichos folletos los lugares
en los que se encuentra a disposición del público la información prevista en
la citada norma.
3. Materiales empleados en la construcción de la vivienda, in-

cluidos los aislamientos térmicos y acústicos, y del edificio y zonas
comunes y servicios accesorios.
4. Datos registrales del inmueble o expresión de no hallarse ins-
crito en el mismo.
5. En relación al precio o renta de la vivienda, los siguientes da-
tos:
– Cantidad total, incluyendo en su caso los honorarios de
Agente y el IVA, o la cuota del Impuesto de Transmisiones
Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
– Forma de pago, y en caso de preverse el aplazamiento el tipo
de interés aplicable y la cantidad correspondiente al principal
e intereses así como sus respectivas fechas de vencimiento.
– Medios de pago admisibles para las cantidades aplazadas.
– En caso de preverse la subrogación del consumidor en alguna
operación de crédito no concertada con él, el Notario autori-
zante de ésta, su fecha y datos de inscripción registral, así
como la responsabilidad hipotecaria correspondiente a cada
vivienda.
– Garantías que deberá constituir el comprador por el precio o
la parte de él aplazado.
6. Documento en el que se formalizó las garantías entregadas a
cuenta según la Ley 57/1968, de 27 de julio.
b) Publicidad financiera
Uno de los sectores económicos en los que se produce una mayor
actividad publicitaria, sobre todo utilizando técnicas personalizadas
de difusión de los mensajes a los potenciales consumidores, como el
mailing, es el financiero. La capacidad económica de estas entidades,
principalmente los bancos y cajas de ahorro, y la dimensión de los in-
tereses en juego, les permite desarrollar una intensa acción de pro-
moción. A diario somos destinatarios de anuncios en prensa, radio,
televisión, cartas que nos llegan a nuestro domicilio, ofreciéndonos
todo tipo de productos o servicios financieros (créditos personales,
hipotecarios, cuentas remuneradas, imposiciones a plazo determi-
nado, planes de pensiones, fondos, acciones…). Que el consumo de
los mismos afecta al patrimonio de los ciudadanos es tan obvio que
no necesita mayor explicación, motivo por el cual tampoco resulta

preciso ahondar en la inserción de todo este elenco de productos y
servicios en el seno de la previsión contenida en el art. 8 LGP.
En relación a todo este amplio abanico de supuestos que podría-
mos englobar en la llamada publicidad financiera, lo primero que
ha de destacarse es la ausencia de un tratamiento unitario, homo-
géneo, de su publicidad, pues su regulación se halla dispersa a lo
largo del conjunto de normas que disciplinan, de forma específica,
estas actividades. Ahora bien, del mismo modo puede señalarse que
en todas ellas concurre una característica común, que no es otra que
una especial preocupación en que la publicidad de estos productos y
servicios se encuentre acompañada de la máxima información posi-
ble que se considera necesaria para que el potencial consumidor de
los mismos pueda tomar, en su caso, una decisión adecuada en torno
a su adquisición sin que se omita ningún dato que pueda alterar,
posteriormente, las expectativas que el mismo genera en el orden
patrimonial.
De igual modo, la publicidad financiera se caracteriza por el so-
metimiento al régimen de autorización previa de la misma, título
cuya facultad de otorgamiento corresponderá al órgano competente
en atención al concreto producto o servicio de que se trate. Por otra
parte, las normas aplicables en materia de la publicidad financie-
ra pueden dividirse entre aquellas que definen las condiciones en
que ha de actuar el elemento subjetivo activo del mensaje y las que
dedican su atención a establecer las condiciones en las que ha de
desarrollarse la publicidad de los concretos tipos de productos o ser-
vicios.
En el primero de los casos, para las entidades de financiación,
el art. 11 R.D. 896/1977, de 28 de marzo, que configura su régimen,
establece la obligación de obtener una autorización previa del texto
a anunciar por el Ministerio de Hacienda, en el que deberá figurar,
con carácter obligatorio, la circunstancia de haber sido aprobada su
publicación y la fecha del acuerdo por el que se autorizó. Por otra
parte, la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención
de las Entidades de Crédito, efectúa en su art. 48.2.d) una remi-
sión al Ministerio de Economía y Hacienda para dictar las normas
de desarrollo que se estimen convenientes para que la publicidad
de las mismas contenga todos los elementos necesarios que permi-
tan apreciar las verdaderas condiciones de sus operaciones activas
y pasivas, dejando abierta la posibilidad de que entre las medidas

se encuentre el sometimiento a autorización administrativa previa.
El desarrollo de esta previsión se contiene en la Orden de 12 de
diciembre de 1989, sobre tipos de interés y comisiones, información
a clientes y publicidad de las entidades de crédito, cuyo objetivo se
dirige a liberalizar, con carácter general, la publicidad de las mis-
mas, si bien continuando con la sujeción a la autorización previa del
Banco de España cuando contenga referencia al coste o rentabilidad
de las operaciones, lo que en la práctica supone que la regla general,
en realidad, será la necesidad de obtener el título autorizatorio59. El
régimen de dicha autorización viene contenido en los artículos 10
y siguientes de la citada Orden, y para su otorgamiento se impone
la previa comprobación de que la publicidad se ajusta a las normas
aplicables sobre el cálculo del coste o rendimiento para el público y
que recoge con claridad, precisión y respeto de la competencia las
características de la oferta financiera (art. 11.1). La posibilidad de
que dicha autorización pudiera utilizarse o instrumentarse como re-
comendación es advertida en el art. 11.4 de la Orden, impidiendo
para ello a las entidades hacer referencia a la misma de tal forma
que pueda inducir a error en tal sentido. Por último, se recoge como
medida la facultad del Banco de España de instar la rectificación o
el cese de aquella publicidad que no respete las condiciones en que
se otorgó la autorización (art. 11.5).
En segundo término, en algunos de los casos se lleva a cabo un
tratamiento específico de la publicidad sobre determinados produc-
tos o servicios, debiendo destacarse a este respecto, aquella que se
refiere a los títulos-valores, cuya régimen singularizado ya preveía
el propio art. 14 de la Orden de 12 de diciembre de 1989 referida
anteriormente. A este respecto, dicha publicidad, a tenor del art. 94
Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, quedará someti-
da a autorización o control administrativo por parte de la Comisión
Nacional del Mercado de Valores60. En el caso de la oferta pública de
59
A su vez, la Disposición Final 1ª.k) habilita al Banco de España al desarrollo
de esta Orden, lo que se realiza mediante la Circular nº 8/1990, de 7 de sep-
tiembre.
60
A pesar de ello, en el ámbito de las Instituciones de Inversión Colectiva se
ha optado por la autorregulación, desarrollándose los términos en que ésta
ha de llevarse a cabo en la Circular 7/1998, de 6 de mayo, de la Comisión
Nacional del Mercado de Valores.
valores, la publicidad deberá realizarse en los términos previstos en

el art. 24 R.D. 291/1992, de 27 de marzo, que establece, por un lado,
la obligación de que la información que se suministre sea clara y
veraz sobre las características esenciales de la oferta, para lo que ha-
brá de ceñirse a los datos que se contengan en el folleto informativo
regulado en dicha norma, cuya existencia debe mencionarse en toda
publicidad que se realice, así como el lugar o medio por el que gra-
tuitamente puede obtenerse y su registro en la CNMV. Por último,
y al igual que ocurría en el caso anterior, se atribuye a la CNMV la
facultad de requerir la rectificación o cese de toda aquella publicidad
contraria a las normas aplicables.
c) Publicidad de seguros
En esta materia, al igual que en los casos anteriores, la regula-
ción de la publicidad de la misma se dirige al aseguramiento de la
información que el consumidor recibe por parte de quien oferta di-
recta o indirectamente el producto, estableciéndose con carácter ge-
neral, una vez más, la observancia del principio de veracidad sobre
la misma, así como que habrá de ser suficiente61. Asimismo, se impo-
nen una serie de condiciones en la publicidad de seguros que operan
tanto en el elemento subjetivo de la oferta, debiendo identificarse
adecuadamente quien realiza la función de mediación de seguros62,
como en el elemento objetivo, estableciendo, sobre la publicidad que
realicen las entidades aseguradoras, que ésta habrá de contener las
61
Obligación que se impone a los mediadores de seguros privados (art. 4 Ley
9/1992, de 30 de abril, de Mediación en Seguros Privados), y que opera sobre
toda la publicidad que transmitan las entidades aseguradoras (art. 111.2 R.D.
2486/1998, de 20 de noviembre, del Reglamento de Ordenación y Supervisión
de los Seguros Privados).
62
Así, el art. 10 Ley 9/1992, de 30 de abril, de Mediación en Seguros Privados,
establece la obligación de que en la publicidad de la mediación en seguros
privados figure la expresión “agente de seguros” o “sociedad de agencia de
seguros”, según el caso, así como la denominación de la entidad aseguradora
para la que estén realizando la operación de mediación. Y de igual modo se
dirige el art. 14 del mismo cuerpo legal con relación al “corredor de seguros”
o a la “correduría de seguros”.
características esenciales de la operación, servicio o producto de se-

guros y, al menos, la siguiente información63:
a) La identificación de la entidad aseguradora que asume la co-
bertura de los riesgos o compromisos, destacada de forma suficiente
mediante nombres comerciales o marcas, salvo que éstas puedan in-
ducir a confusión, en cuyo caso se empleará la denominación social.
b) Indicación del tipo de contrato de seguro que se oferta.
Sobre la regulación de la publicidad en esta materia hay que no-
tar las siguientes cuestiones: en primer lugar la preocupación por-
que la información que se suministra sobre los sujetos que directa o
indirectamente promueven la contratación sea clara y evidente para
el consumidor. Al respecto, tanto el art. 14 Ley 9/1992, de 30 de abril,
de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, como el art.
111.2.a) R.D. 2486/1998, de 20 de noviembre (ROSSP), que la desa-
rrolla, hacen referencia a que la identificación del corredor o corre-
duría de seguros, por un lado, y de la entidad aseguradora, por otro,
debe ser “destacada” en la publicidad. La finalidad, obviamente, se
dirige a garantizar que el sujeto receptor de la publicidad no tenga
ninguna duda sobre la real y concreta personalidad de quien realiza
la oferta. En segundo lugar, y en materia de seguros privados, el art.
111.3 ROSSP aporta una definición específica de publicidad a estos
efectos, entendiendo por tal “toda forma de comunicación por la que
se ofrezcan operaciones de seguro o se divulgue información sobre las
mismas, cualquiera que sea el medio utilizado para ello, incluidas las
circulares y cartas personalizadas que formen parte de una campaña
de difusión”. Con ello se opta, ante la práctica habitual de utilizar
como medios de publicidad técnicas cuy inserción en el concepto de
publicidad que acota la LGP podría ser discutible, por establecer un
concepto más amplio en el que entren estas fórmulas.
En último lugar, llama la atención la referencia expresa en el art.
111.4 ROSSP a la no obligación de obtener una autorización admi-
nistrativa previa para desarrollar acciones publicitarias en materia
de seguros privados. Es evidente que, por el propio carácter de la
remisión que efectúa el art. 8 LGP, la no disposición de cumplir con
dicha obligación ya tiene dicho resultado, pues la necesidad de con-
63
Vid. art. 111.2 R.D. 2486/1998, de 20 de noviembre, del Reglamento de
Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados
tar con un título habilitante debe ser prevista de forma expresa en

la regulación. Pero si ello resulta difícil de comprender aún lo es más
que del mismo modo se reconozca que ni siquiera es preciso ningún
tipo de comunicación previa a la Dirección General de Seguros sobre
la intención de llevar a cabo una campaña publicitaria, admitiéndo-
se no obstante la posibilidad de formular a dicho órgano una consul-
ta, sin que podamos entender qué es lo que podría consultarse.
1.3. Publicidad sobre juegos de suerte, envite o azar

En esta materia, como ocurre con tantas otras, nos encontra-
mos con una dispersión normativa en un doble nivel: por un lado,
la inexistencia de una regulación única en sede estatal de la misma,
y la vigencia de normas específicas para cada tipo de juego; y, por
otro, la asunción por las Comunidades autónomas de competencias
exclusivas en materia de casinos, juegos y apuestas, lo que aporta un
tratamiento diferenciado según los casos, pues la mayoría de ellas
han desarrollado su correspondiente título competencial64.
Por lo que se refiere a la normativa estatal, hay que destacar,
como apuntamos, la ausencia en nuestro ordenamiento de la falta de
tratamiento unitario del fenómeno, lo que impide contar con una de-
finición de aquello que entra dentro del concepto de “juegos de suerte,
envite o azar”, en la expresión que utiliza la LGP. No obstante, y por
lo que a su publicidad se refiere, se establece como principio general
la necesidad de autorización de la misma, ya que se califica como
infracción muy grave en el art. 2.u) Ley 34/1987, de 26 de diciembre,
de Potestad Sancionadora de la Administración Pública en materia
de juegos de suerte, envite o azar, “efectuar publicidad de los juegos
de azar o de los establecimientos en que éstos se practiquen sin la
debida autorización, o al margen de los límites fijados en la misma”.
Junto a ello, hemos de atender a la diferente regulación de algunos
de los juegos que se incluyen, por lógica de contenido, en el mismo,
pudiendo resumirse del siguiente modo:
64
La normativa vigente en materia de juego, tanto estatal como autonómica,
puede verse en su complitud en la página web de la Comisión Nacional del
Juego (http://www.mir.es/juego).
a) Bingos: la Orden de 9 de enero de 1979 establece en su art. 32.4

que cualquier tipo de publicidad de estas salas deberá ser previa-
mente autorizada por la Comisión Nacional del Juego.
b) Máquinas recreativas y de azar: el R.D. 2110/1998, de 2 de
octubre prohíbe de forma general la publicidad del juego mediante
máquinas, con excepción de la realizada en publicaciones específicas
del sector y la de casinos que se regulará por su normativa de apli-
cación (Disposición Adicional 2ª).
c) Boletos: la prohibición del juego mediante boletos deriva de su
calificación como infracción a tenor del art. 18.3.h) R.D. 1067/1981,
de 24 de abril, que aprueba el Reglamento de este juego.
En cuanto a la legislación autonómica, el tratamiento dado a la
publicidad en esta materia tiene un diferente alcance, que va desde
la permisividad siempre que sea estática y no incite expresamente al
juego (Murcia)65 a la prohibición absoluta con excepciones (Aragón,
Galicia, Castilla-La Mancha, La Rioja, Madrid, Navarra, País Vasco,
Valencia)66, pasando por la admisión de publicidad sometida a pre-
via autorización administrativa en determinados casos (Andalucía,
Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla-León)67.
65
Vid. art. 9 Ley 2/1995, de 15 de marzo, de Murcia.
66
Las opciones en este caso son diversas. Así, mientras en algunas normas no
se concretan cuáles serán las excepciones no autorizables (art. 5 Ley 6/2001,
de 3 de julio, de Madrid; D.A. 2ª Ley 4/1988, de 3 de junio, de Valencia), en
otras se admite la publicidad salvo en el exterior de los locales y en medios de
comunicación (art. 12 Ley 2/2000, de 28 de junio, de Aragón; art. 5 Ley Foral
11/1989, de 27 de junio, de Navarra; art. 6 Ley 4/1991, de 8 de noviembre, del
País Vasco; art. 8 Ley 5/1999, de 13 de abril, de La Rioja), aunque sí en medios
especializados (art. 5 Ley 14/1985, de 23 de octubre, de Galicia). En último
lugar, se permite en el interior de los locales, en medios de comunicación
especializados, en el contexto de una oferta turística global y la nominati-
va derivada del patrocinio (art. 5 Ley 4/1999, de 31de marzo, de Castilla-La
Mancha).
67
Salvo que estimule la práctica, estando permitida la meramente informa-
tiva (art. 13 Ley 3/2001, de 4 de mayo, de Asturias; art. 6 Ley 6/1999, de 26
de marzo, de Canarias); salvo que incite a la participación o perjudique la
formación de la infancia y la juventud (art. 6 Ley 4/1998, de 24 de junio, de
Castilla y León) o siempre que sea en el contexto de una oferta turística glo-
bal o en publicaciones especializadas en temas de juego (art. 9 Ley 2/1986, de
19 de abril, de Andalucía; art. 4.2 Ley 4/1998, de 2 de marzo, de Cantabria).
1.4. Bebidas alcohólicas y tabaco

Cualquier cuestión que afecte al tratamiento normativo de ma-
terias que se hallan en directa relación con costumbres o hábitos
de la población es siempre objeto de viva polémica. Cuando además
confluyen elementos tan complejos y enfrentados como la cultura y
la tradición, y la función de prevención de la salud de los ciudadanos,
la controversia es aún mayor68. Algo de esto ocurre con la regulación
de la venta y consumo de productos tan arraigados en nuestra socie-
dad como el alcohol y el tabaco. No parece siquiera necesario aludir
a las cifras sobre el mayoritario consumo de ambos, sobre todo en el
primero de los casos, en el que sin duda podemos hablar se trata de
un fenómeno característico de nuestra cultura desde tiempos inme-
moriales. Lo mismo cabe decir sobre las consecuencias del consumo
de alcohol y tabaco, no ya sólo desde la perspectiva de los efectos
perjudiciales sobre la salud de los ciudadanos, sino incluso los que
de modo indirecto se despliegan en multitud de campos, como las
relaciones familiares, o la seguridad de las personas, y no digamos
sobre los costes que supone para el sistema público sanitario el tra-
tamiento de las enfermedades y trastornos derivados del consumo
o adicción a los mismos o, sin ir más lejos, el gasto en publicidad de
las administraciones a través de campañas institucionales dirigidas
a promover hábitos saludables. Este debate, cuyo nivel de controver-
sia se presenta de difícil resolución69, trasciende como es lógico al
plano de la regulación de la publicidad de estos productos. A pesar
de ser cuestiones que, por afectar a la salud, pudieran incluirse en el
ámbito de extensión del art. 8.1 LGP, su tratamiento individualizado
en la propia LGP y la dimensión socioeconómica que subyace en los
aspectos que señalábamos nos invitan a tratarlos separadamente.
Por otra parte, no parece esta la sede para discutir sobre la idonei-
68
Según estudios españoles e internacionales citados por el Comité Nacional
para la Prevención del Tabaquismo, el 34% de los menores comienza a fumar
estimulados por la publicidad (EL PAIS, 4 de julio de 2005), de ahí la impor-
tancia de prohibir o incluso eliminar cualquier acción publicitaria que incite
al consumo de tabaco.
69
Sirvan como ejemplo de lo controvertido de la regulación de la publicidad
de un producto como el alcohol las manifestaciones de DE LA CUESTA
RUTE en torno al nonato Anteproyecto de Ley de Prevención del Consumo
de Alcohol (“Un anteproyecto de ley injustificado” (I y II), La Gaceta de los
Negocios, 27 y 28 de mayo de 2002).
dad de regular o no la publicidad de estos productos, o si la misma se

afronta desde el equilibrio entre el respeto a la libertad individual y
la función protectora del poder público. Quizás tan sólo sea adecuado
poner de manifiesto la contradicción entre el potencial riesgo que los
mismos producen y el que se trate de productos cuya elaboración y
comercialización es plenamente legal.
En el Derecho comunitario, la publicidad de tabaco y alcohol es
objeto de regulación en la Directiva 89/552/CEE, de 3 de octubre, del
Consejo, cuando esta utiliza la televisión como medio de difusión.
El hecho de que se trate del principal medio de comunicación y, por
ello, del que mayor poder de influencia tiene sobre la población70,
motiva que se afronte como primera medida el establecimiento de
límites a la publicidad en el mismo de los mencionados productos. El
régimen que se contempla en dicha Directiva adopta las siguientes
reglas: por un lado, prohíbe cualquier forma de publicidad televisada
de cigarrillos y demás productos del tabaco (art. 13); y, en cuanto a
las bebidas alcohólicas, no establece ninguna prohibición genérica si
bien impone una serie de criterios que han de seguirse en el conteni-
do de los mensajes publicitarios (art. 15)71. Estas directrices fueron
incorporadas al Derecho interno español por la Ley 25/1994, de 12
de julio, que, además de reproducir los términos en los que se dirige
la Directiva, endurece el régimen de la publicidad de las bebidas
70
Sobre la incidencia de la publicidad de estos productos en la televisión pue-
de consultarse CARDENAS, C./ MORENO-JIMÉNEZ, B., “La televisión y
el consumo de alcohol y tabaco, ¿inducción o prevención?”, Estudios sobre
Consumo, nº 12, 1987.
71
Estos criterios son:
a) no podrá estar dirigida específicamente a los menores ni, en particular,
presentar a menores consumiendo dichas bebidas.
b) no deberá asociar el consumo de alcohol a una mejora del rendimiento
físico o a la conducción de vehículos.
c) no deberá dar la impresión de que el consumo de alcohol contribuye al
éxito social o sexual.
d) no deberá sugerir que las bebidas alcohólicas tienen propiedades tera-
péuticas o un efecto estimulante o sedante o que constituyen un medio para
resolver conflictos.
e) no deberá estimular el consumo inmoderado de bebidas alcohólicas u ofre-
cer una imagen negativa de la abstinencia o de la sobriedad.
f) no deberá subrayar como cualidad positiva de las bebidas su alto índice
alcohólico.
alcohólicas prohibiendo la misma de cualquier forma directa o indi-

recta cuando se trate de bebidas con graduación alcohólica superior
a veinte grados centesimales.
También en sede comunitaria se llevó a cabo un tratamiento
de la publicidad del tabaco por medio de la Directiva 98/43/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de 1998, que sin
embargo fue objeto de anulación por la Sentencia del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas de 5 de octubre de 200072, en-
tre otro motivos, al entender dicho Tribunal que los términos en los que
se dirigía la Directiva, en su pretensión de armonizar las disposiciones
nacionales, eran demasiado restrictivos sobre el mercado interior, pu-
diendo afectar a la libre circulación y la libre prestación de servicios, y
a la competencia. No obstante, se admitía en dicha resolución la posi-
bilidad de adoptar prohibiciones o limitaciones a la publicidad cuando
esta se realiza en determinados medios, ratificando de este modo la
regulación en la televisión a la que aludíamos anteriormente.
Esta decisión del TJCE motivó la aprobación de la Directiva
2003/33/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo
de 2003, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, re-
glamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia
de publicidad y de patrocinio de los productos del tabaco. En ella se
establecen una serie de medidas restrictivas en relación a los si-
guientes medios de comunicación: en los impresos y en los servicios
de la sociedad de la información (páginas web, correo electrónico), la
publicidad de este producto se limitará a las publicaciones destina-
das exclusivamente a los profesionales del comercio del tabaco y a
las publicaciones impresas y editadas en terceros países, siempre que
dichas publicaciones no estén destinadas principalmente al mercado
comunitario, prohibiéndose cualquier otra publicidad en prensa o en
otras publicaciones impresas, lo que se aplica igualmente a la que se
realice mediante servicios de la sociedad de la información (art. 3);
en cuanto a la radio, se prohíbe toda forma de publicidad de produc-
72
En relación al contenido de la Directiva y el posicionamiento del Tribunal en
esta resolución, Vid. DE AREILZA CARVAJAL, JOSE Mª, “Variaciones sobre
la limitación de competencias: la anulación de la Directiva de publicidad del
tabaco”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 8, julio-diciembre, 2000;
HERNÁNDEZ BATALLER, B., “La regulación de la publicidad de tabaco en
la Unión Europea”, Estudios sobre Consumo, nº 61, 2002.
tos del tabaco (art. 4). En definitiva, viene de este modo a extenderse
a todos los medios de comunicación el régimen que ya se había pre-
visto sobre la televisión, siendo el plazo para adaptar las correspon-
dientes legislaciones hasta el 31 de julio de 2005 (art. 10). Sobre esta
Directiva ha tenido ocasión de pronunciarse también el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas, que en Sentencia de 12 de
diciembre de 2006 ha ratificado los términos en que se dirige la mis-
ma, desestimando el recurso interpuesto frente a ella.
Hasta la entrada en vigor de la controvertida Ley 28/2005, de 28
de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y regula-
dora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los pro-
ductos del tabaco (popularmente conocida como “Ley Antitabaco”), la
regulación de la publicidad de tabaco y alcohol en nuestro Derecho
tenía como referente el régimen dispuesto en el art. 8.5 LGP, que
determina la prohibición total de publicidad de tabaco y parcial de
alcohol (la de bebidas con graduación superior a 20 grados centesi-
males) en televisión, así como la prohibición total de publicidad de
ambas en los lugares en que esté prohibida su venta o consumo.
Además, reconoce la posibilidad de aumentar las limitaciones en es-
ta materia por vía reglamentaria, incluso extendiendo la prohibición
a las bebidas de graduación inferior a veinte grados centesimales,
atendiendo a la protección de la salud y seguridad de las personas,
los sujetos destinatarios, la no inducción directa o indirecta a su
consumo indiscriminado y los ámbitos educativos, sanitarios y de-
portivos. En este punto volvemos a observar, como ya hicimos en el
capítulo anterior, en qué medida la publicidad se conecta con dife-
rentes títulos competenciales (salud, deporte), y ello porque es en el
Derecho autonómico en el que se contiene el verdadero desarrollo de
la posibilidad de establecer una mayor restricción a la publicidad de
estos productos a tenor de las circunstancias que señala el art. 8.5
LGP. De esta forma, la normativa autonómica, además de reprodu-
cir los principios y reglas que ya se expresan en las disposiciones
comunitarias y estatales73, afronta su regulación con especial acento
73
En desarrollo específico de las normas de la Ley 28/2005, de 28 de diciembre,
y además de la normativa especial sobre materias relacionadas, han llevado
a cabo alguna regulación las siguientes Comunidades Autónomas: Valencia
(Decreto 53/2006, de 21 de abril), Andalucía (Decreto 150/2006, de 25 de julio),
Castilla-León (Decreto 54/2006, de 24 de agosto), Madrid (Decreto 93/2006,
de 2 de noviembre) y Murcia (Decreto 198/2008, de 11 de julio).
en la protección de los menores del acceso a la misma, y si bien esta

presenta diferencias notables en cuanto a su alcance74, con carácter
general se dirige a prohibir o limitar la publicidad de alcohol y taba-
co en determinados casos entre los que pueden, de forma agrupada,
destacarse los siguientes en función del centro de atención:
1. Sobre el lugar: se prohíbe en centros educativos, recreativos o
de ocio, sanitarios, dependencias de las Administraciones públicas
o instalaciones o lugares en los que se celebren actividades deporti-
vas75.
74
A título de ejemplo del diferente tratamiento que el Derecho autonómico
ofrece, puede verse la comparación entre las normas catalana y vasca en la
materia en BARO I BALLBE, M.J., La publicitat il-lícita i la defensa dels
consumidors, op. cit., págs. 128 y ss.
75
Vid. art. 25.1 Ley 4/1997, de 9 de julio, de Prevención y Asistencia en ma-
teria de Drogas de Andalucía, art. 47 Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del
Deporte de Andalucía, art. 15.3 Ley 2/2000, de 3 de julio, del Deporte de
Cantabria, art. 21 Ley 3/1994, de 29 de marzo, sobre Prevención, Asistencia
e Integración Social de Drogodependientes, de Castilla y León, art. 7 Ley
2/1995, de 2 de marzo, contra la Venta y publicidad de bebidas alcohólicas a
menores de Castilla-La Mancha, art. 6 Ley 4/1997, de 10 de abril, de medidas
de prevención y control de la venta y publicidad de bebidas alcohólicas para
menores de edad, de Extremadura, arts. 6 y 7 Decreto 113/1993, de 12 de
mayo, de protección de la salud en la promoción, venta y consumo de produc-
tos del tabaco, de Galicia, art. 13 Ley 6/1997, de 22 de octubre, sobre drogas,
para la prevención, asistencia e integración social, de Murcia, art. 6 Ley Foral
10/1991, de 16 de marzo, sobre prevención y limitación del consumo de bebi-
das alcohólicas por menores de edad, de Navarra, art. 16 Ley 3/1997, de 16 de
junio, sobre drogodependencias y otros trastornos adictivos, de Valencia.
Con mayor amplitud en la definición de los espacios se impone la normativa
catalana que establece la prohibición de la publicidad de tabaco y de bebidas
alcohólicas con graduación superior a 23 grados centesimales, además de los
anteriores, en los siguientes lugares (arts. 19 y 25 Ley 20/1985, de 25 de ju-
lio, de prevención y asistencia en materia de sustancias que pueden generar
dependencia, de Cataluña): playas, campings, balnearios; calles, plazas, par-
ques, carreteras y demás vías públicas; cines, teatros y auditorios. Y aún más
restrictiva resulta la normativa vasca, al prohibir toda publicidad exterior de
alcohol y tabaco, y restringir la interior en función del tipo de local (arts. 15
y 16 Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre prevención, asistencia e inserción en
materia de drogodependencias, del País Vasco).
2. Sobre los destinatarios76: prohibición general de la publicidad

de estos productos dirigida a menores de dieciocho años; prohibición
en los programas, páginas o secciones dirigidas preferentemente al
público infantil y juvenil, así como en franjas horarias de especial
protección para los menores; prohibición de la participación de me-
nores de 18 años en la confección o presentación de la publicidad.
A partir de la vigencia de la “Ley Antitabaco”, las previsiones
anteriores han de ser entendidas tan sólo en lo que respecta al al-
cohol, pues en lo que se refiere al tabaco, la Ley 28/2005, de 28 de
diciembre, en consonancia con la línea seguida en la misma, prohíbe
de forma absoluta cualquier publicidad de dicho producto, en todo
soporte o lugar, incluidas las máquinas expendedoras y los servicios
de la sociedad de la información. Así lo dispone el art. 9 de dicha Ley,
que extiende asimismo la prohibición a la promoción y el patrocinio,
admitiendo como excepciones tan sólo:
“a) Las publicaciones destinadas exclusivamente a los profesio-
nales que intervienen en el comercio de tabaco.
b) Las presentaciones de productos del tabaco a profesionales del
sector en el marco de la Ley 13/1998, de 4 de mayo, de Ordenación
del Mercado de Tabacos, así como la promoción de dichos productos
76
Vid. art. 19 Ley 10/1998, de 15 de julio, sobre Prevención, Asistencia e
Inserción Social en materia de Drogodependencias de Canarias, art. 20 Ley
3/1994, de 29 de marzo, sobre Prevención, Asistencia e Integración Social
de Drogodependientes, de Castilla y León, art. 5 Ley 2/1995, de 2 de marzo,
contra la Venta y publicidad de bebidas alcohólicas a menores de Castilla-La
Mancha, arts. 19 y 25 Ley 20/1985, de 25 de julio, de prevención y asisten-
cia en materia de sustancias que pueden generar dependencia, de Cataluña,
art. 37 Ley 8/1995, de 27 de julio, de atención y protección de los niños y los
adolescentes, de Cataluña, art. 6 Ley 4/1997, de 10 de abril, de medidas de
prevención y control de la venta y publicidad de bebidas alcohólicas para
menores de edad, de Extremadura, art. 6 Decreto 113/1993, de 12 de mayo,
de protección de la salud en la promoción, venta y consumo de productos del
tabaco, de Galicia, art. 11 Ley 2/1996, de 8 de mayo, sobre Drogas, de Galicia,
art. 13 Ley 6/1997, de 22 de octubre, sobre drogas, para la prevención, asis-
tencia e integración social, de Murcia, art. 6 Ley Foral 10/1991, de 16 de
marzo, sobre prevención y limitación del consumo de bebidas alcohólicas por
menores de edad, de Navarra, art. 13 Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre pre-
vención, asistencia e inserción en materia de drogodependencias, del País
Vasco, art. 15 Ley 3/1997, de 16 de junio, sobre drogodependencias y otros
trastornos adictivos, de Valencia.
en las expendedurías de tabaco y timbre del Estado, siempre que

no tenga como destinatarios a los menores de edad ni suponga la
distribución gratuita de tabaco o de bienes y servicios relacionados
exclusivamente con productos del tabaco o con el hábito de fumar o
lleven aparejados nombres, marcas, símbolos o cualesquiera otros
signos distintivos que sean utilizados para los productos del tabaco.
En todo caso, el valor o precio de los bienes o servicios citados no
podrá ser superior al cinco por ciento del precio de los productos del
tabaco que se pretenda promocionar. En ningún caso, dichas activi-
dades podrán realizarse en los escaparates ni extenderse fuera de
dichos establecimientos, ni dirigirse al exterior.
c) Las publicaciones que contengan publicidad de productos del
tabaco, editadas o impresas en países que no forman parte de la
Unión Europea, siempre que dichas publicaciones no estén destina-
das principalmente al mercado comunitario, salvo que estén dirigi-
das principalmente a los menores de edad.”
No cabe duda que los términos en que se dirige la Ley 28/2005, de
28 de diciembre, son extraordinariamente restrictivos, en un plan-
teamiento aún más duro que las determinaciones de la Directiva de
2003, al extender la prohibición no sólo a la publicidad, sino también
a la promoción y al patrocinio. A este respecto, el art. 9.2 de la Ley
prohíbe, “fuera de la red de expendedurías de tabaco y timbre del
Estado, la distribución gratuita o promocional de productos, bienes
o servicios o cualquier otra actuación, cuyo objetivo o efecto directo
o indirecto, principal o secundario, sea la promoción de un produc-
to del tabaco”. Todo ello conduce, en definitiva, a la eliminación de
cualquier signo que tenga que ver con el tabaco, que pasa a ser un
producto de consumo legal, y por tanto su producción una activi-
dad económica permitida, pero en la que se ponen duras trabas a su
comercialización, no en vano la publicidad, promoción y patrocinio
constituyen aspectos del proceso comercial de un producto. Esto ha-
ce que el debate sobre lo adecuado de la medida, y su carácter exce-
sivo o no, así como la confrontación de los intereses que convergen en
esta cuestión, no resulte baladí. En este punto, resulta sumamente
interesante el Dictamen emitido, en el proceso de elaboración de la
Ley, por el Pleno del Consejo de Estado el 29 de marzo de 2005, en el
que se contiene un acertado resumen de la evolución de la jurispru-
dencia en Derecho comunitario y en Derecho comparado. Con todo,
por muy justificables que sean las medidas adoptadas en función de
la necesidad de velar por la salud de la población, y por fomentar

hábitos saludables entre la misma, cabe esperar que ello no llegue
algún día al extremo de prohibir la emisión de películas o series en
las que algún protagonista fume.
2. La autorización administrativa previa como acto de

control
En el régimen de intervención previsto en el art. 8.1 LGP se es-
tablece la posibilidad de someter los productos o servicios a los que
el mismo se refiere, además de a la reglamentación de la misma, a
la obligación de obtener una autorización administrativa previa a
la acción publicitaria que habilite su desarrollo. La primera cues-
tión que surge en este punto se refiere a la posible colisión entre
el establecimiento de la obligación de poseer un título habilitante
jurídico-administrativo y la afectación de éste al ejercicio del dere-
cho contenido en el art. 20 CE. Esto ha llevado a la polémica en
torno a si constituye un método de censura, reprochable desde el
plano constitucional, lo que opinan, de forma contraria a su recono-
cimiento, autores como ACOSTA o DE LA CUESTA77. Sin embargo,
a nuestro juicio es necesario rescatar de nuevo el planteamiento que
ya expusimos en el primer capítulo de este trabajo en relación a
los derechos y libertades implicados en el desarrollo de la actividad
publicitaria. La consideración de la autorización como una forma de
censura y, por tanto, de restricción del derecho a la comunicación, só-
lo es admisible desde una contemplación del fenómeno publicitario
como simple fenómeno de comunicación. Esto, como hemos manteni-
do, no puede verse en tan reducida dimensión. La publicidad es una
77
cit., pág. 41 y ss.; DE LA CUESTA RUTE, J.M., “Observaciones sobre la Ley
General de Publicidad”, op. cit., pág. 62 y ss. Para este último, quien mantiene
la postura más rotunda en contra de la sujeción previa de la publicidad a una
autorización, al considerarla inconveniente, no sólo constituye una censura
contraria al art. 20 CE, sino que además su imposición no aporta ninguna
garantía sobre los daños que pudieran sufrir los destinatarios en aquellos
casos en que la publicidad no se ajustara a las condiciones para su ejercicio
señaladas en las normas, incluso antes al contrario, pudiera provocar en los
anunciantes un cierto adormecimiento de la diligencia en el obrar publicita-
rio, y en los propios destinatarios que pueden creer que el control previo hace
más fiables a los productos y servicios y al modo en que éstos se presentan.
actividad económica por sí misma y, a la vez, constituye un aspecto

de la actividad empresarial en sentido genérico. Su regulación se en-
cuentra afectada, por tanto, por el ámbito de la libertad de empresa,
cuya limitación a través de la imposición de títulos habilitantes sí
está justificada en el orden constitucional78. Como ha puesto de ma-
nifiesto PINO ABAD, son comprensibles las críticas de los sujetos a
los que se dirige esa medida, como anunciantes, agencias y medios79,
pero también hay que tener presente que la autorización actúa en
este caso como un mecanismo de control previo de que la publicidad
se va a ajustar a las reglas que en cada uno de los supuestos esta-
blece el ordenamiento. La posible colisión entre la protección del in-
terés general, que se traduce en la protección de los intereses de los
consumidores que el art. 51 CE consagra, y el interés del empresario
en realizar la publicidad, justifica y legitima la utilización de este
instrumento característico de la actividad de policía80.
Nos encontramos, pues, con la clásica configuración de la autori-
zación como acto que remueve los obstáculos para el ejercicio de un
derecho o libertad, en este caso la actividad publicitaria, de ahí que
deba destacarse de la misma el carácter reglado de su otorgamien-
to81, pues la Administración ha de limitarse a la comprobación de
que la acción publicitaria que pretende llevarse a cabo se ajusta a
las normas sobre el caso particular82, lo que se refuerza si atendemos
a la obligación de motivar su denegación y al reconocimiento que la
falta de resolución de la solicitud provoca el sentido positivo del silen-
cio administrativo producido (art. 8.3 LGP). Por otra parte, llama la
atención, en el régimen que con carácter general dispone el apartado
3 art. 8 LGP, el que deban respetarse “los principios de competencia
leal, de modo que no pueda producirse perjuicio de otros competido-
78
En esta línea se expresan LEMA DEVESA y GÓMEZ MONTERO (“La regu-
lación jurídica de la publicidad farmacéutica”, op. cit., pág. 9 86).
79
Vid. PINO ABAD, M., Disciplina jurídica en la actividad publicitaria en la
Ley de Publicidad de 1988, op. cit., págs. 77-78.
80
Ibidem. También LEMA DEVESA y GÓMEZ MONTERO (“La regulación ju-
rídica de la publicidad farmacéutica”, op. cit., pág. 9 86).
81
Como ha señalado la STSJ País Vasco de 17 de septiembre de 1999, en rela-
ción a un supuesto de publicidad sanitaria, no es un acto de contenido discre-
cional sino reglado, en cuanto la resolución administrativa y sus determina-
ciones deberá sujetarse a lo recogido en la Ley y en el Decreto.
82
En este sentido, vid. SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op.
cit. pág. 253.
res”. La inserción de esta cláusula plantea algún problema de com-

prensión, como ha señalado DE LA CUESTA, con quien coincidimos,
si bien más en el sentido crítico que hay que sostener frente a este
precepto que en el contenido de la observación que al mismo expo-
ne83. El tenor del precepto podría llevarnos a la confusión en cuanto
al otorgamiento de las autorizaciones en un régimen de concurren-
cia, en un sentido parecido al que se dirige el otorgamiento de las
autorizaciones y concesiones demaniales en la reciente Ley 33/2003,
de 23 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas
(arts. 92 y 93). Sin embargo, a nuestro juicio la única interpretación
posible es que el legislador persigue recordar a la Administración
que ha de velar por impedir que la publicidad incurra en alguno
de los supuestos ilícitos, especialmente en aquél que se refiere a la
publicidad desleal.
83
Para este autor, la referencia del art. 8.3 presenta los siguientes problemas:
por un lado, no se sabe cuáles son los principios a los que se refiere; por
otro, la expresión es ambigua puesto que se desconoce si el legislador alude
a la rivalidad competitiva entre el anunciante o sus competidores o al modo
de proceder del órgano administrativo respecto del solicitante, considerando
que lo pertinente sería esto último dada la condición de anunciante que tam-
bién posee la Administración, lo que permitiría que no se produjeran casos
en los que se favorece a los anunciantes públicos frente a los privados; final-
mente, acredita una deficiente técnica al vincular la protección de la lealtad
a la competencia al perjuicio del competidor (“Observaciones sobre la Ley
General de Publicidad”, op. cit. pág. 62).
CAPÍTULO III
LA ACTIVIDAD PUBLICITARIA SEGUN EL MEDIO
I. LA PUBLICIDAD AUDIOVISUAL
1. La regulación de la publicidad en televisión: la Direc-
tiva 89/552 y la Ley 25/1994
Si cualquier ciudadano fuera preguntado por el medio a través
del que recibe la mayoría de mensajes publicitarios, del que tiene
mayor conocimiento de los productos y servicios, de las novedades
sobre los mismos, en definitiva, del que recibe mayor información de
contenido comercial, respondería sin duda que la televisión. La in-
clusión de publicidad en este medio se produce desde el mismo inicio
de las primeras emisiones1, debiendo destacarse la indiscutible im-
portancia de la televisión para el sector de la publicidad, tanto cuan-
titativamente, por su dimensión económica en términos de mercado2,
como cualitativamente, si atenemos a las ventajas que su utilización
ofrece, como ha señalado MORALES NAVARRO3. La conexión entre
ambas, televisión y publicidad, no ha de entenderse sin embargo en
1
Vid. MORALES NAVARRO, C., La publicidad en Televisión Española, op.
cit., pág. 73.
2
Significativos son en este sentido los datos aportados por Infoadex en rela-
ción al mercado de la publicidad en 2008, en el que la inversión real esti-
mada en televisión alcanza los 3082 millones de euros, muy por encima de
la prensa diaria, que constituye el segundo medio en cuota de mercado con
1508 millones de euros. La publicidad televisiva constituye, según la misma
fuente, el 43´4% de la inversión en medios convencionales, es decir, casi la
mitad de la inversión publicitaria. Estos datos se contienen en el Informe
Anual Infoadex 2009 (vid. http://www.infoadex.com).
3
Para este autor, las ventajas del medio televisivo para la difusión publici-
taria son varias: en primer lugar, la audiencia, pues se trata del medio que
llega a un mayor número de personas; en tercer lugar, la posibilidad de
unir imagen y palabra, buscando la atracción del espectador presentando
el producto en su vertiente dinámica; en tercer lugar, la carga sugestiva de
los “spots” publicitarios; y, por último, la posibilidad de adaptar la forma
del mensaje publicitario a sus destinatarios potenciales. A todo ello hay
que sumar, a su juicio, la influencia que provoca en las costumbres sociales
(MORALES NAVARRO, C., La publicidad en Televisión Española, op. cit.,
págs. 36-37).
un solo sentido. Antes al contrario, la publicidad constituye, sobre

todo en el ámbito de los operadores privados, la principal fuente de
financiación sin la cual difícilmente se sostendría, en condiciones de
mínima rentabilidad, las emisiones de un operador. Las especiales
circunstancias que vinculan a ambas, sumado al interés que la regu-
lación de los medios audiovisuales siempre ha suscitado, hacen que
nos encontremos, sin duda, ante la manifestación de la publicidad
que más atención ha despertado entre la doctrina científica4.
El ejercicio de la publicidad en televisión se halla sujeto a un régi-
men normativo especial, tanto a nivel comunitario como interno. Las
razones que justifican este tratamiento particular se encuentran, a
juicio de SOUVIRON5, en la especial potencia difusiva del medio y la
universalidad de sus destinatarios, así como en la finalidad que per-
sigue de proteger al telespectador de la excesiva presión publicitaria
4
Muchos son los trabajos que se han dedicado a esta cuestión. Sin ánimo de
ser exhaustivo, debemos destacar principalmente por un lado, aquellos que
centran su atención bien al análisis de la normativa comunitaria bien a
la problemática especial de la dimensión jurídico-constitucional del hecho
publicitario en televisión: BULLINGER, M., “Publicidad y programación
televisivas en el nuevo ordenamiento europeo de la televisión”, Revista
Española de Derecho Constitucional, nº 30, 1990; DÍEZ-PICAZO, L.M.,
“Publicidad televisiva y derechos fundamentales”, op. cit.; GAY FUENTES,
C., La televisión ante el Derecho internacional y comunitario, Marcial
Pons, Madrid, 1994; GODOY, A., El Derecho de la Televisión sin Fronteras,
Aguaclara, Alicante, 1995; GÓMEZ DÍAZ, A.B. (“Las Directivas comunita-
rias sobre “Televisión sin Fronteras” y su incorporación al ordenamiento
jurídico español”, RVAP, nº 57, 2000; GÓMEZ DE ROJAS, H., “Directiva
sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y adminis-
trativas relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva”,
en Noticias CEE, nº 77, junio 1991; MARTI DEL MORAL, A., “Notas so-
bre la adaptación a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva 89/552
del Consejo de las Comunidades Europeas, de 3 de octubre de 1989, sobre
la televisión sin fronteras”, Noticias de la Unión Europea, nº 114, 1994;
MORALES NAVARRO, C., La publicidad en Televisión Española, op. cit.. A
ellos, no obstante, deben sumarse las aportaciones, en el marco de estudios
sobre los medios audiovisuales, de trabajos como los de LAGUNA DE PAZ,
J.C., Televisión y competencia, op. cit.; MUÑOZ MACHADO, S., Servicio
público y mercado. III. La televisión, op. cit., o SOUVIRON MORENILLA,
J.Mª, Derecho Público de los medios audiovisuales: radiodifusión y televi-
sión, Comares, Granada, 1999.
5
Vid. SOUVIRON MORENILLA, J.Mª, Derecho Público de los medios audio-
visuales: radiodifusión y televisión, op. cit., págs. 541-542.
y sus efectos y los derechos e intereses de terceros: de los autores de

programas u obras que se difundan (que podrían verse perjudicados
por los cortes), de otros medios de publicidad cuya actividad se vería
mermada por el predominio de los audiovisuales en la captación del
mercado6, y de la propia calidad de la programación, susceptible de
resentirse por la saturación publicitaria7. Todos estos argumentos
tienen como elemento en común, siguiendo a DÍEZ-PICAZO, la ex-
traordinaria capacidad de influencia de la televisión en las costum-
bres y hábitos de la población8, de muy diferente alcance a la que
poseen otros medios9.
En este contexto de preocupación por la regulación de la inserción
de la publicidad en televisión se sitúa el contenido dedicado a esta
materia en el seno de la Directiva 89/552/CEE, de 3 de octubre de
1989, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias
y administrativas de los estados miembros relativas al ejercicio de
actividades de radiodifusión televisiva, cuyas medidas se dirigen al
aseguramiento de la protección de los intereses de los consumidores
como telespectadores10, facultando a los Estados a imponer reglas
6
Aspecto éste que es destacado también por GAY FUENTES, C., La televi-
sión ante el Derecho internacional y comunitario, op. cit., pág. 224.
7
Estos motivos son recogidos por el art. 91 de la Ley 22/2005, de 29 de di-
ciembre, de Comunicación Audiovisual de Cataluña (LCAC), al establecer
que “las finalidades de la regulación de las actividades de la publicidad, la
televenta y el patrocinio son: a) luchar contra los contenidos que atentan con-
tra los principios, los valores y los derechos protegidos por la Constitución
Española, el Estatuto de Autonomía y las leyes; b) proteger a los destinata-
rios de la publicidad excesiva; c) preservar el valor y la integridad de las
obras audiovisuales”.
8
Vid. DÍEZ-PICAZO, L.M., “Publicidad televisiva y derechos fundamenta-
les”, op. cit., pág. 74.
9
De este modo, para BULLINGER las diferencias de la televisión respecto
de otros medios se encuentran entre otras, en la especial fascinación de la
imagen audiovisual y su consumo masivo, así como en la posibilidad de
desviar mediante mensajes subliminales el consumo de los telespectado-
res (BULLINGER, M., “Publicidad y programación televisivas en el nue-
vo ordenamiento europeo de la televisión”, Revista Española de Derecho
Constitucional, nº 30, 1990, pág. 30).
10
Vid. GODOY, A., El Derecho de la televisión sin fronteras, op. cit., pág. 163.
aún más restrictivas11, incluso a la prohibición total de publicidad12,

a la vez que establece un régimen especial para determinados pro-
ductos como el tabaco y los medicamentos y tratamientos médicos13.
La importancia de esta Directiva y sus consecuencias, tanto para
el funcionamiento del mercado de la televisión como para las con-
diciones en que este servicio puede ser disfrutado por los usuarios,
ya constituyen argumentos suficientes para el interés de su estudio
científico14, interés que resulta aún mayor si tenemos en cuenta que
se trata de una cuestión sobre la que siempre gira una viva polé-
mica. La confrontación de intereses diversos provoca la visión de la
regulación de la publicidad en televisión desde ópticas antagónicas
y difícilmente reconciliables, como ha puesto de manifiesto con suma
claridad MUÑOZ MACHADO al hilo de las críticas a la Directiva15,
pues mientras algunos reclaman medidas aún más restrictivas, de-
nunciando la utilización de sus obras con fines publicitarios o ape-
lando a la sensibilidad cultural, de otro lado los operadores, en una
obvia posición de defensa de su libertad de actuación, critican los
excesos de las condiciones a que se somete la publicidad en la tele-
visión, al entender que ya se encargarían ellos de adaptarse a las
reglas del mercado no permitiendo que la saturación llevara a la
11
Los intereses que justifican una restricción aún mayor de las reglas en ma-
teria de publicidad no han de ceñirse exclusivamente a la protección de los
consumidores, como señala la Sentencia Leclerc Siplec c. TF1 y M6, para la
que el fundamento de esta facultad se puede hallar también en el art. 3 de
la Directiva, que no se refiere únicamente a la publicidad, de ahí que el fin
perseguido pueda ser, como en el caso planteado, una cuestión de política
económica (Vid. DÍEZ-PICAZO, L.M., “Publicidad televisiva y derechos fun-
damentales”, op. cit., pág. 69).
12
Vid. MARTI DEL MORAL, A., “Notas sobre la adaptación a nuestro orde-
namiento jurídico de la Directiva 89/552 del Consejo de las Comunidades
Europeas, de 3 de octubre de 1989, sobre la televisión sin fronteras”, op. cit.,
pág. 121.
13
Para GÓMEZ DE ROJAS, la preocupación del legislador comunitario se
explica por la dimensión sociocultural del medio y su capacidad para esta-
blecer pautas de comportamiento y consumo. (“Directiva sobre coordinación
de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al
ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva”, op. cit., pág. 86).
14
Vid. la referencia bibliográfica citada ut supra en nota nº 4.
15
huida de los telespectadores16. La Directiva 89/552/CEE ha sido re-

formada por la Directiva 2007/65/CE, del Parlamento y del Consejo,
de 11 de diciembre de 2007. El contenido de la reforma se ha centra-
do, principalmente, en la adaptación de los términos de la misma a
los cambios derivados de la convergencia tecnológica y a la evolución
del mercado audiovisual. En el apartado de la publicidad las noveda-
des más significativas se encuentran en una serie de modificaciones
a los límites horarios, como la eliminación del límite diario, en el
régimen de las pausas entre las proyecciones de películas, que pa-
san a permitirse cada 30 minutos (la anterior Directiva establecía
períodos de 45 minutos), en el establecimiento de un porcentaje del
20% “por hora de reloj” en la cuantificación máxima de la publici-
dad (en la práctica, 12 minutos cada hora natural), sin disponer de
máximos por pausa publicitaria y, sobre todo, aunque no figure como
una cuestión en materia de publicidad, una detallada regulación del
“emplazamiento de producto” (product placement), que se admite ex-
cepcionalmente.
La incorporación al Derecho español de Directiva de 1984 se lle-
vó a cabo mediante la Ley 25/1994, de 12 de julio17, posteriormente
modificada por la Ley 22/1999, de 7 de junio, y en la actualidad, pen-
diente de incorporar al Derecho interno la última reforma llevada
a cabo por la Directiva de 200718. Esta norma sigue, como es lógico,
los dictados de la comunitaria de la que trae referencia, si bien en
algún caso presenta un endurecimiento de las propias medidas de
ésta, probablemente porque su regulación se aborda desde la pers-
pectiva de considerar a la publicidad como “una invasión agresiva y
abusiva de los hogares de los consumidores de televisión” (MUÑOZ
16
De forma rotundamente crítica se pronuncia LAGUNA cuando sostiene que
“el Estado no puede “asfixiar” a las empresas de televisión, lo que sería con-
trario a la libertad de programación y, por tanto, a la libertad de expresión”
(Televisión y competencia, op. cit., pág. 218).
17
En adelante, LEART.
18
Se encuentra en fase de Anteproyecto la Ley General Audiovisual, cuyo
informe fue expuesto en el Consejo de Ministros de 26 de junio de 2009,
encontrándose en la actualidad pendiente de los informes requeridos a
los organismos preceptivos por el Consejo de Ministros (vid. http://www.
la-moncloa.es/ConsejodeMinistros /Referencias/_2009/ refc20090626.htm).
Ha de recordarse en este punto que el plazo dispuesto por la Directiva para
su trasposición expira el 19 de diciembre de 2009.
MACHADO)19. De esta forma, el marco regulador de la publicidad

en televisión en nuestro ordenamiento jurídico estaría constituido
principalmente por esta ley20, cuya aplicabilidad, como advierte
SOUVIRON, no se extiende sin embargo a todas las modalidades
televisivas21, y a la que se añadiría el Derecho autonómico sobre
la materia audiovisual, en el que igualmente se trata la cuestión
publicitaria22. Significativo en este punto resulta el régimen de la
televisión local por ondas, cuyo tratamiento inicial en la Directiva
comunitaria no resultaba diferente del resto (BARO)23, lo que no fue
tenido en cuenta por el legislador en la configuración del régimen
jurídico de la misma a través de la Ley 41/1995, de 22 de diciembre24.
Antes al contrario, la evolución legal en esta modalidad de televisión
ha llevado, en la actualidad, a la inaplicación de los términos de la
LEART en materia de publicidad. Así, en el art. 2 LTLOT se conte-
nía inicialmente una remisión, por un lado, a la aplicabilidad de la
LGP en toda su extensión y, por otro, a la LEART tan sólo en lo dis-
puesto en sus artículos 9, 10 y 11, es decir, en cuanto a las prácticas
publicitarias prohibidas, lo que fue recibido de forma dispar por la
19
Esta expresión ha de entenderse como una exageración intencionada de
este autor, cuyas posiciones al respecto se caracterizan por la crítica (vid.
MUÑOZ MACHADO, S., Servicio público y mercado. III. La televisión, op.
cit., pág. 240).
20
Si bien, a juicio de SOUVIRON, la difusión de publicidad por televisión
estaría sujeta, de entrada, a las previsiones de la LGP, además de las
que con carácter especial se dispongan para la misma (vid. SOUVIRON
MORENILLA, J.Mª, Derecho Público de los medios audiovisuales: radiodi-
fusión y televisión, op. cit., pág. 541).
21
Efectivamente, parece no existir dudas sobre la sujeción a esta ley de las
televisiones hertzianas de cobertura nacional o autonómica explotadas por
organismos públicos, así como las televisiones privadas surgidas de la LTP,
mientras que el régimen aplicable en el caso de otras modalidades estará
a lo dispuesto en su regulación específica (vid. SOUVIRON MORENILLA,
sión, op. cit., págs. 543-544).
22
A este respecto, la materia audiovisual ha sido regulada con carácter gene-
ral, en las Comunidades de Cataluña y Valencia, mediante la Ley 22/2005,
de 29 de diciembre, de Comunicación Audiovisual de Cataluña (LCAC) y la
Ley 1/2006, de 19 de abril, del Sector Audiovisual de Valencia (LSAV).
23
Vid. BARO I BALLBE, M.J., La publicitat il-lícita i la defensa dels consu-
midors, op. cit., pág. 55.
24
En adelante, LTLOT.
doctrina25. La reforma de la LTLOT llevada a cabo mediante la Ley

22/1999, de 7 de junio, que a la vez modificaba la LEART, derogó la
remisión específica a los preceptos de ésta señalados en el art. 8.2
LTLOT, vaciando de contenido con ello la referencia a la aplicabilidad
de ésta en el art. 3 LTLOT. Teniendo en cuenta en último término la
atribución a las Comunidades Autónomas de la facultad de estable-
cer las normas aplicables en materia de publicidad (art. 8 LTLOT),
el resultado final es que, para el legislador estatal, la publicidad en
las televisiones locales habrá de sujetarse a las disposiciones de la
LGP y a aquellas que en desarrollo de sus competencias establezcan
las Comunidades Autónomas26.
2. El concepto de publicidad televisada y algunas formas

especiales de publicidad
Del mismo modo que la televisión ha evolucionado vertiginosa-
mente, sobre todo en los últimos años, hasta el punto que hoy en día
poco se parece a aquella que iniciaba sus emisiones en nuestro país a
mediados del siglo pasado, parejo ha sido el desarrollo de la publici-
dad en este medio. De aquellos anuncios que acompañaban las emi-
siones de los programas en sus inicios al “bombardeo” publicitario
actual, no sólo en la calidad, sino en la variedad de sus formas, hay
25
Mientras algún autor como FERNÁNDEZ FARRERES entendió que se
trataba de una medida razonable (vid. El paisaje televisivo en España,
Aranzadi, Madrid, 1997, pág. 110), para otros, como SOUVIRON, era sin
embargo cuestionable esta exclusión por una doble contradicción: primero
porque se da el presupuesto de base para la aplicabilidad en función de
hallarse dentro del concepto de televisión que la propia LEART fija, y, en
segundo término, porque se aparta de la línea que marca la Directiva que,
como veíamos, no excluye a estas televisiones de sus disposiciones en mate-
ria de publicidad (vid. SOUVIRON MORENILLA, J.Mª, Derecho Público de
los medios audiovisuales: radiodifusión y televisión, op. cit., págs. 248).
26
Sobre esta cuestión, vid. ROZADOS OLIVA, M.J., La televisión local por on-
das, Comares, Granada, 2001, págs. 220-221. No obstante, como advertimos
en dicho trabajo, la laguna que se produce por la ausencia de pronuncia-
miento sobre el régimen de la publicidad en estas televisiones ha sido cu-
bierta por el Derecho autonómico, al remitirse a la LEART, siguiendo de es-
te modo el criterio de SOUVIRON, para quien la normativa autonómica ha
de enmarcarse necesariamente en aquella (vid. SOUVIRON MORENILLA,
sión, op. cit., págs. 249).
todo un cambio que, como es lógico, ha de ser tenido en cuenta por el

legislador a la hora de regular la utilización del soporte audiovisual
como vehículo publicitario.
Tomando como referencia la acotación conceptual llevada a ca-
bo por la Directiva comunitaria, el art. 3.c) define a la publicidad
en televisión como “cualquier forma de mensaje televisado emitido,
mediante contraprestación y por encargo de una persona física o ju-
rídica, pública o privada, en relación con una actividad comercial,
industrial, artesanal o profesional, con el fin de promover la contra-
tación de bienes muebles o inmuebles o servicios de cualquier tipo”,
considerando a los efectos de la aplicación de esta ley también in-
cluidos dentro de este concepto a los mensajes dedicados a la auto-
publicidad así como cualquier otro emitido por cuenta de terceros
para promover determinadas actitudes o comportamientos entre los
telespectadores, lo que en este último caso se extiende más allá del
concepto acuñado en el art. 1 de la Directiva. De esta forma, para
MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES27, este concepto vendría ca-
racterizado por la concurrencia de los siguientes elementos:
a) El elemento instrumental: ser un mensaje televisado. Hay que
destacar que en la Directiva se sustituyó la mención inicial al anun-
cio para no ceñirlo sólo a los “spots”, y por tanto para incluir otras
formas de presentación de los mensajes, así como que de otro lado
se excluye la publicidad indirecta ajena a la voluntad del operador,
como la publicidad estática en una retransmisión deportiva28.
27
Vid. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, La Directiva de televisión, op.
cit., págs. 224 y ss. Este autor añade a estos un cuarto elemento volitivo, es
decir, la intencionalidad de promover la contratación de bienes o servicios,
lo que, dada la extensión del concepto realizado por el legislador español so-
bre la norma comunitaria, no parece pueda sostenerse. Sobre la definición
de la Directiva comunitaria y los perfiles de la misma puede verse también
MORALES NAVARRO, La publicidad en Televisión Español., Regulación
normativa, op. cit, pág. 51.
28
En contra de este criterio parece pronunciarse sin embargo la Sentencia de
la Audiencia Nacional de 3 de febrero de 1999, en la que se sanciona a RTVE
por la emisión de unas transparencias de una conocida marca de whisky
nacional durante la retransmisión de la Vuelta Ciclista al Principado de
Asturias. El tribunal entendió que se trata de una actividad publicitaria,
subsumible en cualquier caso en el art. 3.b) LEART, y aún más cuando se
constata la existencia de un contrato publicitario entre el equipo ciclista y
el operador. Hay que notar, sin embargo, que la resolución parte de consi-
b) El elemento material: la existencia de una remuneración. Se

trata éste de un aspecto de suma importancia que actúa como cri-
terio definidor en multitud de casos diferenciando aquello que es
publicidad de lo que no se considera tal. A juicio de este autor la
necesidad de que concurra este elemento excluiría, al menos en el
plano normativo comunitario, la autopromoción. Sin embargo, como
hemos visto, ésta es considerada como publicidad a los efectos de la
ley por el legislador español, lo que obviamente implica una amplia-
ción de la definición llevada a cabo en la Directiva que pudiera ser
bastante discutible, puesto que la ausencia de contraprestación por
la difusión del mensaje provocaría su exclusión incluso del propio
concepto genérico de publicidad contenido en la LGP.
c) El elemento económico: ser publicidad económica. Si bien de
la definición de publicidad televisada se infiere la exclusión de la
llevada a cabo con fines políticos o religiosos o para respaldar una
idea o ideología, el art. 3.c) párr. 3º LEART, al considerar publici-
dad “cualquier forma de mensaje emitido por cuenta de terceros para
promover determinadas actitudes o comportamientos entre los tele-
spectadores”, está incluyendo no sólo la publicidad política, religio-
sa, social o ideológica, sino en general cualquier anuncio siempre
que exista contraprestación económica, por lo que a nuestro juicio se
mantienen los términos de la Directiva, que no considera publicidad
la cesión gratuita de espacios publicitarios a organizaciones sociales
o instituciones caritativas.
Con todo ello, podemos afirmar que el legislador español, partien-
do de la norma comunitaria, ha optado por un concepto de publici-
dad televisada sumamente amplio, en el que se incluye, en general,
la emisión de cualquier mensaje, a instancia de un tercero, o del
mismo operador sobre su programación, cuya finalidad sea la de su
puesta en conocimiento por los destinatarios del servicio. Ello conec-
ta por otra parte con el gran cambio operado mediante la Directiva
2007/65/CE, de 11 de diciembre de 2007, en la que se introduce la
derar a dichas transparencias (también llamadas “faldones” en el lenguaje

televisivo) como publicidad estática, cuestión bastante discutible pues no
puede asimilarse la valla publicitaria que un ajeno sitúa en el plano de
una retransmisión deportiva con un letrero que la propia realización del
operador inserta en la pantalla de modo deliberado eventualmente durante
el tiempo pactado, lo que no tiene nada que ver.
noción de “comunicación comercial audiovisual”, como concepto más

general y distinto del de publicidad televisiva, que quedaría englo-
bada como una de sus modalidades. Para la Directiva, la “comunica-
ción comercial audiovisual” integraría “las imágenes con o sin sonido
destinadas a promocionar, de manera directa o indirecta, los bienes,
servicios o imagen de una persona física o jurídica dedicada a una
actividad económica. Estas imágenes acompañan a un programa o
se incluyen en él a cambio de una remuneración o contraprestación
similar, o bien con fines de autopromoción. La publicidad televisiva,
el patrocinio y el emplazamiento de producto son, entre otras, formas
de comunicación comercial audiovisual”. Parece con ello que para
el Derecho comunitario la publicidad televisiva queda ceñida a los
clásicos anuncios, cuestión con la que no podemos sino discrepar en
tanto que puede introducir una cierta confusión terminológica que
parece innecesaria.
En otro orden, la forma más habitual, o al menos con la que aso-
ciamos más rápidamente la publicidad en televisión, es el anuncio o
“spot”, consistente en una presentación del producto o servicio en un
corto espacio de tiempo, que suele ir de los veinte a los sesenta se-
gundos normalmente (salvo campañas especiales en que los “spots”
tienen una duración mayor que puede alcanzar por encima de los
cinco minutos)29. Estos anuncios son emitidos, como veremos poste-
riormente por imposición legal, en bloques agrupados a los que sue-
le llamarse “cortes publicitarios”. En ocasiones, sin embargo, estas
pausas en la programación suelen ser ocupadas por anuncios cuya
duración es considerablemente mayor y se emiten sin que haya una
apariencia clara de que se trata de un mensaje publicitario. Se trata
29
En realidad, la definición del anuncio o “spot” no parece quedar suficien-
temente clara, aunque todos sepamos distinguir, sin necesidad de que una
norma lo establezca, cuando estamos en presencia de uno de ellos. Así,
mientras para el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua
se trata de “una película de muy corta duración, generalmente de carácter
publicitario”, para ORTEGA es “una película de corta duración, de DÍEZ a
noventa segundos, aunque con gran predominio las que ocupan entre vein-
te y treinta segundos, que se emiten normalmente entre los diferentes pro-
gramas o en el intermedio de los mismos” (ORTEGA, E., La comunicación
publicitaria, op. cit., pág. 123), por lo que la cuestión parece centrarse en la
duración concreta de la película, lo que resulta de difícil concreción tenien-
do en cuenta lo diverso de la práctica publicitaria.
en este caso de los “publirreportajes”30, en los que la presentación

del bien o servicio, generalmente con un corte informativo, podría
confundir al espectador sobe su naturaleza publicitaria, motivo por
el cual el art. 11.4 LEART impone la obligación de que durante su
emisión figure en la pantalla una transparencia con la referencia
“publicidad”. Pues bien, junto a estas técnicas, han proliferado sobre
todo en los últimos tiempos otras prácticas publicitarias en televi-
sión cuyas características han llevado al legislador a abordarlas en
algunos puntos de manera particularizada: el patrocinio y la tele-
venta.
2.1. El patrocinio
La emisión de la publicidad tradicional (los “spots” o anuncios) en
bloques agrupados puede presentar una doble desventaja: por un la-
do, la posibilidad de que el producto o servicio que pretende publici-
tarse se presente antes o después de otro similar de la competencia,
con el riesgo comparativo que ello supone; y, por otro lado, el hecho
de emitirse en un “tiempo publicitario” puede tener como consecuen-
cia que el telespectador preste menor atención, minorando el efecto
que se persigue. Estas razones conducen a fomentar otras fórmulas
en las que la publicidad se realice de forma más individualizada,
aumentando con ello la retención del mensaje por el destinatario.
Este resultado puede lograrse a través de una práctica publicitaria
que ha ido aumentando en los últimos tiempos: el patrocinio. Este
sería, para el art. 3.f) LEART, “aquel contrato en virtud del cual una
persona física o jurídica, denominada patrocinador, no vinculada a
la producción, comercialización o difusión televisivas, contribuye a la
financiación de programas de televisión realizados por otra persona,
física o jurídica, llamado patrocinado, con la finalidad de promover
30
La definición de “publirreportaje” (o de la telepromoción, figura similar
con un contenido menos informativo) plantea, al igual que con el “spot”, la
dificultad de definir su duración. Así, para ORTEGA, es una “película de
corta duración, aunque mayor que la del spot, generalmente entre minuto y
medio y los tres minutos, en la que se recoge con un estilo predominantemen-
te informativo algún aspecto relacionado con la actividad del anunciante”
(ORTEGA, E., ibid., pág. 123), lo que tampoco parece ajustarse, en lo que a
la concreción del tiempo se refiere, con la práctica habitual en la que nos en-
contramos con algunos que se extienden a los seis e incluso diez minutos.
el nombre, marca, imagen, actividades o realizaciones del patrocina-

dor”. Por medio del mismo, por tanto, quien pretende publicitar sus
bienes o servicios contribuye a la financiación de la producción del
programa televisivo a cambio de la referencia expresa a dicha parti-
cipación como patrocinador del mismo31.
Lo más destacado, al hilo de la anterior definición, es la obliga-
toriedad de que el anunciante se trate de una persona “no vincu-
lada a la producción, comercialización o difusión televisivas”. La
inclusión de este requisito que, siguiendo a MARTÍN Y PÉREZ DE
NANCLARES32, se trata más de una prohibición que de una deli-
mitación conceptual, puede dar lugar, como resalta este autor, a al-
gún supuesto “kafkiano”, como que un productor independiente del
operador no podría ser patrocinador de su propio programa ni de
ningún otro. Y ello sin entrar en las dificultades que plantearía la
interpretación en orden a la “vinculación” entre el patrocinador y la
actividad televisiva, si nos atenemos a los grandes grupos mediáti-
cos y sus conexiones empresariales33.
En cuanto al régimen especifico al que se somete esta práctica
publicitaria, fue objeto de una importante reforma en la LEART por
medio de la Ley 22/1999, de 7 de junio (consecuencia a su vez de
la modificación llevada a cabo por la Directiva 97/36/CE, de 30 de
junio de 1997), conteniéndose en el art. 15 LEART que establece las
siguientes reglas34:
31
Como expresa GODOY, siguiendo los términos del Informe “Tummers”, se
trata en definitiva de un pacto o contrato en el que una de las partes aporta
un apoyo económico y la otra una ventaja publicitaria (El Derecho de la
televisión sin fronteras, op. cit., pág. 178).
32
cit., pág. 239.
33
Esta medida sin embargo es bien recibida por BARO I BALLBE, que en-
tiende que con ello se intenta garantizar la total independencia de las dos
partes en la contratación de espacios publicitarios en un campo tan difícil
de delimitar como éste, por lo que la empresa patrocinadora ha de ser de
fuera de la casa para que no haya conflicto de intereses (La publicitat il-
lícita i la defensa dels consumidors, op. cit., pág. 54).
34
La legislación catalana dedica un tratamiento especial al patrocinio televi-
sivo, si bien se dirige en los mismos términos que la legislación estatal, sin
que sea posible destacar diferencias sustantivas entre ambas (arts. 101 y
102 LCAC).
a) No podrá ejercer como patrocinador ninguna persona física

o jurídica cuya actividad principal sea la fabricación o la venta de
productos o la realización de servicios cuya publicidad esté prohi-
bida, excepto en el caso de medicamentos, productos sanitarios o
tratamientos médicos, en el que sólo se permitiría la mención al
nombre de la entidad patrocinadora, sin referencia a los productos
o servicios que ofrezca (art. 15.2 LEART). Con ello se trata de evitar
que mediante la técnica del patrocinio se soslayen las disposiciones
reguladoras de prohibiciones publicitarias (MARTÍN Y PÉREZ DE
NANCLARES)35.
b) No podrán patrocinarse programas diarios sobre noticias ni
de actualidad política, ni las partes en que puedan dividirse, sal-
vo las dedicadas a información deportiva y meteorológica (art. 15.3
LEART)36.
c) En cuanto al alcance del patrocinio, se establecen dos prohibi-
ciones (art. 15.2 LEART): en primer lugar, la imposibilidad que el
patrocinador influya sobre el contenido de la emisión patrocinada en
aras de garantizar la independencia editorial del operador de televi-
sión, lo que ha sido, como no podía ser de otra forma, ampliamente
criticado37; y en segundo lugar, que contengan mensajes que inciten
a la compra o contratación de los productos o servicios del patroci-
nador, o los de un tercero, mediante referencias concretas, excepto
durante los períodos dedicados a la publicidad y la televenta, rei-
35
Ibid., pág. 310. Para GÓMEZ DÍAZ se trata de una norma coherente si no
fuera por la excepción (“Las Directivas comunitarias sobre “Televisión sin
Fronteras” y su incorporación al ordenamiento jurídico español”, op. cit.,
pág. 255).
36
Esta prohibición es fuertemente criticada por GÓMEZ DÍAZ (ibid.) pues
entiende que se trata de prohibiciones “fútiles e injustificadas”, que son
por un lado fácilmente eludibles (bastaría con separar físicamente de un
telediario una o más de sus partes, lo que se hace ya por algún operador de
televisión nacional) y por otro ambiguas (el “espacio de actualidad política”,
igualmente, podría ser enmascarado sobre otro).
37
La norma ciertamente es discutible, tanto por la vaguedad de los térmi-
nos (MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, op. cit., pág. 309), como por lo
insostenible de los mismos ya que de atentar contra la independencia del
operador difícilmente sería admitida por éste, lo que de ser así tampoco se-
ría reconocido por el mismo (GÓMEZ DÍAZ, “Las Directivas de “Televisión
sin Fronteras” y su incorporación al ordenamiento jurídico español”, op. cit.,
págs. 256-257).
terando la prohibición que en el mismo sentido ya se contiene en el

párrafo anterior. Esta regla, difícil de entender a juicio de MUÑOZ
MACHADO, pues lo lógico es que se utilice precisamente para fo-
mentar la mejora de los resultados económicos38, queda minimizada
desde el momento en que se admite la publicidad del patrocinador
insertada en cualquier momento del programa (MARTÍN Y PÉREZ
DE NANCLARES)39.
d) En relación a la identificación y presentación del patrocinio
(art. 15.1 LEART), esta deberá realizarse de modo claro mediante
la inserción del nombre, el logotipo, la marca u otro signo distin-
tivo, al principio, al final del programa o en ambos momentos, así
como en las interrupciones publicitarias, admitiéndose incluso en el
transcurso del programa patrocinado siempre que se haga de forma
esporádica y sin perturbar su desarrollo. El tiempo destinado a iden-
tificar el patrocinio, por otra parte, no se contabilizará a los efectos
de los tiempos máximos de publicidad (art. 15.4 LEART).
2.2. La televenta
Un fenómeno que ha cobrado un extraordinario auge en la última
década es la práctica de vender productos o servicios directamente
en televisión, por lo general ofreciendo la posibilidad de materiali-
zar la compra a través de un número telefónico. Es más, podemos
comprobar con facilidad cómo este tipo de espacios, de esporádica
emisión a lo largo del día, copan sin embargo la programación en
horas de madrugada en algunos operadores, sobre todo locales, pues
sirven para completar la misma sin necesidad de emitir espacios
cuyo coste no se sufragaría en función de la audiencia que pueden
obtener. A este fenómeno se le conoce en nuestro país como “tele-
tienda” o “televenta”, siendo definido por el art. 3.h) LEART como
la “radiodifusión televisiva de ofertas directas al público para la
adquisición o el arrendamiento de toda clase de bienes y derechos
o la contratación de servicios, a cambio de una remuneración”. En
este caso, el anunciante va más allá de la mera presentación del
38
39
cit., págs. 309-310.
producto o servicio, ofreciendo directamente su adquisición, de ahí

que se pueda plantear si estamos ante un hecho publicitario o ante
un programa40. La Directiva europea y, por ende, la norma interna,
han optado por abordar al mismo como una modalidad publicitaria
que, si bien recibe una denominación propia, se somete a las mismas
reglas, en términos generales, establecidas para la publicidad41. No
obstante, la reforma de la LEART llevada a cabo por la Ley 22/1999,
de 7 de junio, incluyó como novedad, respecto a la propia regulación
comunitaria, la posibilidad de crear canales exclusivos de televenta,
cuyo régimen se contiene en el art. 15.
Junto al sometimiento a las disposiciones sobre publicidad en te-
levisión en cuanto a los principios, prohibiciones, limitaciones y re-
glas formales, se establecen de forma específica unas reglas relativas
al tiempo que puede dedicarse, en el conjunto de la programación,
a la televenta. Así, el art. 13.3 LEART dispone un máximo de tres
horas al día de programas de televenta, que deberán tener una du-
ración mínima ininterrumpida de quince minutos, hasta un número
máximo de ocho programas para un canal no dedicado en exclusiva a
ello, e identificarse claramente por medios ópticos o acústicos.
3. Las prohibiciones y limitaciones a la publicidad en

televisión
La intervención sobre la publicidad televisada tiene como obje-
tivo principal, como veíamos, la protección de los derechos de los
consumidores, protección que se dirige en este caso no sólo al impe-
dimento de prácticas comerciales ilícitas en nuestro ordenamiento,
sino también a evitar un incontrolado uso de la televisión como so-
porte publicitario que afecte a las condiciones de calidad en la que los
telespectadores han de poder acceder a sus servicios. En el primer
grupo se encuentran, pues, aquellas disposiciones que establecen los
límites a los que ha de sujetarse la publicidad en lo que se refiere a
los contenidos de la misma. De este modo, el art. 8 LEART establece
40
La propia LEART admite dicha confusión al referirse a la emisión de “pro-
gramas de televenta” en el art. 13. Sobre esta polémica y su tratamiento a
nivel comunitario, vid. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, La Directiva
de televisión, op. cit., págs. 231-233.
41
Vid. SOUVIRON MORENILLA, J.Mª, Derecho público de los medios audio-
visuales: radiodifusión y televisión, op. cit., págs. 553 y 555 y ss.
aquellas prácticas publicitarias ilícitas a los efectos de su realización

en televisión, considerando como tales las que en tal sentido son de-
finidas en el art. 3 LGP, a las que añade una serie de supuestos más
detallados cuya disposición tiene el carácter42, más que de principios
inspiradores, de auténticos límites al ejercicio de esta actividad, pro-
hibiéndose toda publicidad:
a) que fomente comportamientos perjudiciales para la salud o la
seguridad humanas o para la protección del medio ambiente; atenten
al debido respeto a la dignidad de las personas o a sus convicciones
religiosas y políticas o las discriminen por motivos de nacimiento,
raza, sexo, religión, nacionalidad, opinión, o cualquier otra circuns-
tancia personal o social.
b) que incite a la violencia o comportamientos antisociales, que
apelen al miedo o a la superstición o que puedan fomentar abusos,
imprudencias, negligencias o conductas agresivas.
c) que incite a la crueldad o al maltrato a las personas o a los ani-
males o a la destrucción de bienes de la naturaleza o culturales.
Además, se prohíben dos prácticas publicitarias que por sus ca-
racterísticas encuentran en el medio audiovisual el mejor lugar para
su realización: la publicidad subliminal (art. 8.2 LEART) y la publi-
cidad encubierta (art. 9.2 LEART). En cuanto a la primera de ellas
hay que destacar la reiteración en su prohibición, que ya venía dada
por la remisión general a la publicidad ilícita contenida en el art. 3
LGP, debiendo entenderse como publicidad subliminal aquella que
reviste los caracteres señalados para la misma en el art. 7 LGP43.
A diferencia de la anterior, sin embargo, la publicidad encubier-
ta se trata de una práctica cuyo tratamiento se introduce como no-
vedoso en la normativa comunitaria e interna. La misma se define
conforme al art. 3. d) LEART como “aquella forma de publicidad
42
Para GÓMEZ DÍAZ se trata de prohibiciones cuyo establecimiento, en
abstracto, resulta bastante razonable (“Las Directivas comunitarias sobre
“Televisión sin Fronteras” y su incorporación al ordenamiento jurídico es-
pañol”, op. cit., pág. 252).
43
Esta prohibición de la publicidad subliminal, a juicio de MARTÍN Y PÉREZ
DE NANCLARES, se trata de un principio general cuyo objetivo se encuen-
tra en la protección de la dignidad humana, concluyendo que por ello habría
de prohibirse la técnica subliminal sobre cualquier tipo de programa, no
sólo la publicidad (La Directiva de Televisión, op. cit., pág. 293 y ss.).
que suponga la presentación verbal, visual o sonora, dentro de los

programas, de los bienes, los servicios, el nombre, la marca, la ac-
tividad o los elementos comerciales propios de un empresario que
ofrezca bienes y servicios y que tenga, por intención del operador de
televisión, propósito publicitario y pueda inducir al público a error
en cuanto a su naturaleza”. El objetivo que se persigue en este caso,
como advertíamos, no es más que evitar la utilización de métodos de
transmisión de mensajes publicitarios sin la apariencia de tratar-
se de mera publicidad. El elemento que caracteriza a esta práctica
prohibida es, pues, la ausencia clara de la intención publicitaria en
la presentación de un producto o servicio. Para ello es preciso, como
indica dicho precepto, la existencia de una remuneración a cambio
de la presentación del producto o servicio44.
Ello nos obliga a plantearnos si ha de considerarse como tal el
product placement, la manifestación más típica de publicidad en-
cubierta, como sostiene MUÑOZ MACHADO, y que consiste, para
este autor, “en la exhibición de objetos, marcas artículos, como for-
mando parte de la escena de los programas de televisión, pero sin
mencionarlos”45, produciendo el evidente efecto de su uso en la ac-
ción que se desarrolla46. Cualquiera puede observar, siguiendo por
44
Con ello, a juicio de GÓMEZ DE ROJAS, “la publicidad encubierta enlaza
en cierto modo con el concepto de publicidad engañosa que aparece en la
Directiva 84/450, en la que el elemento intencional se ciñe a dar una ima-
gen distorsionada o generar expectativas no fundadas, provocando el enga-
ño al consumidor o usuario” (“Directiva sobre coordinación de las disposi-
ciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al ejercicio de
actividades de radiodifusión televisiva”, op. cit., pág. 83). En el mismo sen-
tido se expresa GAY FUENTES al sostener que el concepto de publicidad
engañosa cubre también el de publicidad encubierta, aunque la diferencia
entre ambas, siguiendo a GARCÍA CRUCES, se encuentre en que mientras
la primera tiene como fundamento el principio de veracidad, la segunda
afecta al principio de autenticidad (GAY FUENTES, C., La televisión ante
el Derecho internacional y comunitario, op. cit., págs. 221-222).
45
Vid. MUÑOZ MACHADO, S., Servicio público y mercado. Vol. III. La televi-
sión, op. cit., pág. 242. Sobre la discusión acerca de la dificultad de definir es-
ta práctica publicitaria puede verse MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES,
J., La Directiva de Televisión, op. cit., págs. 235 y ss.
46
Se trata este de otro de los supuestos ampliamente controvertidos, con inte-
reses radicalmente contrapuestos. Así, mientras las organizaciones de con-
sumidores denuncian la repetida publicidad encubierta en las series espa-
ñolas (vid. EL PAIS, de 22 de diciembre de 2005), en contra, los anunciantes
ejemplo alguna serie de las emitidas en televisión, cómo los prota-

gonistas siempre consumen una misma marca de leche, o de jamón,
o de zumos, cuyas etiquetas no se evitan en ningún momento para
conocimiento del espectador47. No cabe duda que si la aparición de
estos productos es fruto de un previo acuerdo entre el propietario
de los mismos y el que elabora el producto audiovisual, lo que cons-
tituye la práctica descrita anteriormente, estamos ante un caso de
publicidad encubierta48. Ahora bien, el problema se plantea a la hora
de probar que dicha presencia es motivada por tal pacto y no por
una elección voluntaria de quien realiza la serie o la película, lo que
puede resultar en la mayoría de los casos de difícil comprobación.
En este punto, el legislador catalán ha intentado introducir algunos
criterios que sirvan de referencia para advertir la presencia o no de
publicidad encubierta. Así, estima que resulta prohibida cuando “la
referencia verbal, visual o sonora a mercancías, servicios, marcas o
nombres de productores o prestadores de servicios particulares tiene
una prominencia indebida, ya sea por la recurrencia de su presencia
o por la forma en que se presentan o destacan” (art. 94.2 LCAC),
debiendo valorarse dicha prominencia atendiendo a “las necesida-
des editoriales, las características del programa en que se inserta la
publicidad encubierta y la concurrencia o no de una influencia o un
condicionamiento del contenido editorial con finalidades comercia-
les” (art. 94.3 LCAC)49. Por loable que sea el intento de establecer
algunos criterios para verificar la aparición de este mecanismo pu-
blicitario, no parece que este último precepto sirva para casos como
la visualización de productos lácteos de una marca determinada en
apuestan por integrar la publicidad en las obras de ficción, eliminando las

trabas (vid. EL PAIS, de 22 de abril de 2006).
47
Un estudio llevado a cabo por la Asociación de Usuarios de la Comunicación
indicaba los programas de televisión en los que esta situación se daba ha-
bitualmente (vid. ORTEGA, E., La comunicación publicitaria, op. cit., pág.
331).
48
Esta misma posición mantiene MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, para
quien “la línea divisoria entre lo prohibido y lo autorizado vendría dada por
la existencia de una contraprestación” (ibid., págs. 236-237).
49
Este criterio de la prominencia indebida ha sido tenido en cuenta por la
Audiencia Nacional en una Sentencia de 26 de julio de 2007, en la que
confirma una sanción por publicidad encubierta a Antena 3 por la emisión
reiterada e injustificada de un hotel en un capítulo de la serie “Aquí no hay
quien viva”.
una escena que transcurre en una cocina de una serie española cual-
quiera, por poner un ejemplo.
En este debate, no obstante, la reforma de la Directiva llevada a
cabo en 2007 viene a introducir algunos elementos de diferenciación.
Así, viene a distinguir entre “comunicación comercial audiovisual
encubierta” y “emplazamiento de producto”. La diferencia en uno y
otro caso se va a encontrar, principalmente, en la evidencia del fin
publicitario en el segundo de los supuestos y la ausencia aparente
del mismo en el primero. De este modo, se mantiene la prohibición
de la auténtica publicidad encubierta (el primer caso), y se parte con
carácter general de la prohibición del emplazamiento de producto,
ahora bien, admitiendo su validez conforme a una serie de requisitos
que la propia norma viene a establecer. Así, será admisible en las
obras cinematográficas, películas y series realizadas para servicios
de comunicación audiovisual, programas deportivos y programas
de entretenimiento (menos los infantiles), o en los casos en que no
se produce ningún pago, sino únicamente el suministro gratuito de
determinados bienes o servicios, como las ayudas materiales a la
producción o los premios, con miras a su inclusión en un programa.
De producirse el emplazamiento de producto, prohibido en cualquier
caso para el tabaco y los medicamentos, deberá ser observando los
siguientes requisitos:
a) Bajo ninguna circunstancia se podrá influir en su contenido y,
en el caso de las radiodifusiones televisivas, en su horario de progra-
mación de manera que se vea afectada la responsabilidad e indepen-
dencia editorial del prestador del servicio de comunicación.
b) No incitarán directamente a la compra o arrendamiento de
bienes o servicios, en particular mediante referencias de promoción
concretas a dichos bienes o servicios.
c) No darán una prominencia indebida a los productos de que se
trate.
d) Los espectadores deberán ser claramente informados de la
existencia del emplazamiento de producto. Los programas que con-
tengan emplazamiento de producto deberán estar debidamente
identificados a principio y al final del programa, así como cuando el
programa se reanude tras una pausa publicitaria, con el fin de evitar
toda confusión al espectador.
Por otra parte, junto a las prohibiciones genéricas que veíamos

anteriormente, se contienen en la normativa estatal otras en rela-
ción al contenido del mensaje publicitario, bien de forma absoluta,
bien estableciendo un régimen especial para el mismo. En el primer
caso se encuentran los supuestos contemplados en el art. 9 LEART,
al declarar prohibida:
a) Cualquier forma directa o indirecta de publicidad y de televen-
ta de cigarrillos y demás productos del tabaco50.
b) Cualquier forma directa o indirecta de publicidad de medica-
mentos y tratamientos médicos que sólo puedan obtenerse por pres-
cripción facultativa en el territorio nacional.
c) La publicidad de contenido esencial o primordialmente polí-
tico, o dirigida a la consecución de objetivos de tal naturaleza, sin
perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica del Régimen Electoral
General.
d) La televenta de medicamentos, tratamientos médicos y pro-
ductos sanitarios51.
Por último, se establece en el art. 10 LEART un régimen especial
para las bebidas alcohólicas, que parte de la prohibición general de
la publicidad directa o indirecta de aquellas bebidas con graduación
alcohólica superior a veinte grados centesimales, medida que va más
50
La reforma que introdujo la referencia a la publicidad indirecta no sólo
de estos productos sino también de otros como el alcohol no prohíbe este
tipo de publicidad por sí misma, sino cuando es llevada a cabo sobre pro-
ductos que tienen prohibida su publicidad en televisión, lo que a juicio de
ORTEGA puede representar el fin de una creciente corriente, empleada por
algunos anunciantes, de eludir la prohibición existente en la LGP sobre
la publicidad en determinados casos (vid. ORTEGA, E., La comunicación
publicitaria, op. cit., pág. 330).
51
Compartimos sobre esta cuestión la opinión de GÓMEZ DÍAZ, para quien
el establecimiento de esta prohibición es objeto de una doble crítica: en
primer lugar, no alcanza a comprender por qué una aspirina o un complejo
vitamínico pueden publicitarse mediante spots de veinte minutos, pero no
en un espacio de televenta, cuyo impacto publicitario es menor; y en se-
gundo término, que los conceptos de medicamento, producto y tratamiento
sanitario son de límites nuevamente muy difusos, incluso en la legislación
sanitaria (“Las Directivas comunitarias sobre “Televisión sin Fronteras” y
su incorporación al ordenamiento jurídico español”, op. cit., pág. 252).
allá de los términos en que se dirige el art. 15 de la Directiva 89/55252.

El problema en este punto se ha encontrado en los términos en que
ha de considerarse la realización de publicidad indirecta de estos
productos. Como es de todos conocido, para salvar en un principio
esta prohibición algunas empresas fabricantes de estos productos
han lanzado campañas promocionales en las que, no figurando los
mismos, se anuncia simplemente la marca, sin hacer mención a la
concreta bebida. Y aún con más grado de sutileza se puede recordar
la publicidad de unos supuestos aperitivos de una conocida marca
de ginebra que por otra parte nunca se encontraron a disposición
del público en los establecimientos comerciales. En algunos de estos
casos la Administración impuso las correspondientes sanciones al
entender que se había llevado a cabo una publicidad prohibida a
tenor de la normativa que analizamos, lo que fue refrendado por las
resoluciones judiciales que sucedieron a las impugnaciones de las
mismas53.
52
Sobre esta cuestión, como advierte MUÑOZ MACHADO, la ley española
discrimina a los anunciantes españoles en relación con el resto de europeos
al establecer reglas más restrictivas (Servicio público y mercado. III. La
televisión, op. cit., pág. 243).
53
Así, en la STS de 27 de octubre de 1999, sobre una sanción a RTVE por
publicidad de “Larios” y “Bacardí”, el tribunal entendió que “en propiedad
debería hablarse de publicidad directa, al haber una mención escrita expre-
sa de unas bebidas alcohólicas perfectamente conocidas”. Según un estudio
de la Asociación de Usuarios de la Comunicación ambas marcas son las
que mas utilizan la publicidad indirecta (Vid. ORTEGA, La comunicación
publicitaria, op. cit., págs. 330-331).
Esta cuestión fue abordada sin embargo con más profundidad por la STS de
30 de marzo de 1999, al hilo de una sanción impuesta a TELE5 por la publi-
cidad de algunas marcas de bebidas (Licor de Brandy Veterano, La Navarra
y Caballero), para la que, en la publicidad de marca, “la cuestión radica en
determinar si aquella publicidad genérica supone la de los diversos produc-
tos acogidos bajo aquella denominación común”, de suerte que “existirán
casos en los que bajo la publicidad formal y aparente de una marca se esté
en realidad promocionando un producto englobado en aquélla”. Para esta
resolución, “este es el sentido que atribuye a la publicidad indirecta a que
hace mención la Ley 25/1994, que no es lícita o ilícita en sí misma, sino
en función de los productos indirectamente promocionados; será ilícita y
constitutiva de infracción cuando concurran los siguiente requisitos: a) que
pueda establecerse, de un modo objetivo —y mediante alguna alusión gráfi-
ca, sonora o verbal— un enlace preciso, directo e inequívoco entre la marca
y el producto; b) que la publicidad del producto esté prohibida o restringida.
Por otra parte, la normativa autonómica reproduce los supuestos

de publicidad ilícita y prohibida del legislador comunitario y el esta-
tal, con algunas adiciones. Así, por ejemplo, en la ley valenciana (art.
28.4-6 LSAV) se entiende como ilícita la publicidad:
– De aquellos productos o servicios cuya efectividad para el re-
sultado que se espera no sea demostrable mediante pruebas
contrastadas.
– Que esté basada en la utilización de recomendaciones u opi-
niones de profesionales, o actores que los representen, cuya
actividad esté relacionada con la rama del producto o servicio
anunciado, cuando se utiliza el principio de autoridad.
– De vehículos motorizados que destaque de los mismos la po-
tencia y velocidad alcanzable, y que potencie comportamientos
imprudentes, como la rapidez de desplazamiento, para la se-
guridad vial.
En el caso de la norma catalana, esta contiene una descripción
bastante amplia de supuestos que han de entenderse como ilícitos
o prohibidos. A los que directa o indirectamente derivan del tenor
literal de la Directiva comunitaria y la ley estatal, se añaden los
siguientes:
– Los que vulneran los valores y derechos reconocidos por la
Constitución Española, especialmente en los artículos 18 y
20.4, debiendo incluirse los anuncios “que presentan las mu-
jeres de forma vejatoria”. A tal efecto, y con objeto de facili-
tar la labor interpretativa, declara que tienen la condición de
vejatorias “la utilización particular y directa del cuerpo o de
partes del cuerpo como un simple objeto desvinculado del pro-
Es decir, no basta con la invocación a la memoria colectiva o a la conciencia

común o general de los consumidores”.
Más recientemente, la SAN de 24 de junio de 2005 confirmaba una san-
ción a SOGECABLE por la publicidad indirecta de Brandy Espléndido de
Garvey en anuncios de Fino San Patricio y Manzanilla Juncal-Garvey.
La extensión de esta prohibición no se circunscribe, como es lógico, a aque-
llos casos en que la publicidad se emite por medio de un “spot” o anuncio
tradicional sino también en aquellos en que se utilizan las transparencias,
como recuerda la Sentencia de la Audiencia Nacional de 3 de febrero de
1999, en la que se sanciona a RTVE por la emisión de unas transparencias
de una conocida marca de whisky nacional durante una retransmisión de-
portiva.
ducto que se pretende promover, y la utilización de la imagen

asociada a comportamientos estereotipados que vulneren los
fundamentos de nuestro ordenamiento” (art. 92.b LCAC).
– La publicidad que fomenta “las malas prácticas alimenticias
o cualquier otro comportamiento perjudicial para la salud o la
seguridad humanas o para la protección del medio ambiente”
(art. 92.c LCAC). Se trata este de un supuesto que puede re-
sultar ampliamente controvertido. Pensemos por un momen-
to en lo que más rápido se nos viene a la mente: el consumo
de fast food por los niños, algo que puede calificarse como un
hábito alimenticio no saludable, a tenor de los continuos in-
formes científicos que se publican asiduamente. ¿Podría por
ello prohibirse un anuncio de unos conocidos establecimientos
de hamburguesas y patatas fritas? La cuestión es sumamente
delicada, y habrá que ver en qué medida se aplica en la comu-
nidad catalana esta prohibición.
– La publicidad de servicios o establecimientos dedicados a la
prostitución, en horario protegido (art. 93.g LCAC).
4. Reglas formales
El régimen de la publicidad en televisión se completa con la su-
jeción, en su aspecto formal, al cumplimiento de una serie de condi-
ciones de compleja sistematización, como se ha señalado54, que no
obstante se pueden agrupar principalmente entre aquellas reglas
encaminadas a ordenar la inserción de la publicidad en la progra-
mación y aquellas otras que imponen unos límites de tiempo de
emisión publicitaria en relación al conjunto total del dedicado a los
diferentes programas o a una franja horaria concreta55. El estableci-
miento de estas normas, que condicionan sin duda de forma decisiva
54
Vid. GÓMEZ DÍAZ, A.B. (“Las Directivas comunitarias sobre “Televisión
sin Fronteras” y su incorporación al ordenamiento jurídico español”, op.
cit., pág. 241), quien clasifica estas reglas atendiendo a tres criterios: las
prohibiciones de carácter material, las limitaciones de carácter temporal
y las limitaciones formales relativas al modo y lugar de inserción de los
mensajes publicitarios.
55
Sobre las reglas formales puede verse también SOUVIRON MORENILLA,
sión, op. cit., págs. 545-547.
el ejercicio de una actividad empresarial como es la televisión, no

ha quedado exenta de una razonable crítica, como expone GÓMEZ
DÍAZ, para quien lo injustificado de las mismas se encuentra en un
triple motivo: por una parte, suponen “una distorsión de la estra-
tegia empresarial”, que atenta contra la lógica del mercado y que
desconoce, como parece evidente, que un régimen más flexible en
el que libremente fijaran los tiempos de publicidad cada operador
no permitiría a éste ofrecer inserciones masivas de publicidad, pues
ello se volvería en su contra, provocando la huida del espectador a
la emisión de otro operador. Además, estas imposiciones complican
arduamente la labor de programación, introduciendo “factores dis-
torsionantes en la confección de los programas, forzando a estable-
cer duraciones arbitrarias de los mismos o intervalos que no tienen
justificación ni conexión alguna con la naturaleza del programa”, y
provocan un condicionamiento exógeno a dicha función, al impedir
a las cadenas la emisión de programas que mayores límites tienen
a la publicidad, que son los que sin embargo más se trata de prote-
ger56. A nuestro juicio, sin embargo, esta crítica podría matizarse,
en lo que se refiere a la cuestión empresarial, si pensamos, aunque
ello comporte un giro copernicano, que la disposición de unas reglas
comunes para todos los operadores puede actuar también como un
factor corrector que permita un equilibrio en el reparto del mercado
de forma que ninguno se apodere de una cuota del mismo despropor-
cionada en relación a sus competidores. Desde otro punto de vista,
para BULLINGER, estas reglas formales “no pueden ser entendidas
como regulaciones primarias de la protección del consumidor o de
la competencia desleal”, sino que por el contrario, constituye “una
cuestión referida a la calidad cultural y política de la programación
56
Vid. GÓMEZ DÍAZ, “Las Directivas comunitarias sobre “Televisión sin
Fronteras” y su incorporación al ordenamiento jurídico español”, op. cit., pág.
252 y ss. En la misma posición crítica se manifiesta MUÑOZ MACHADO,
para el que con estas reglas “se aprecia bien la dificultad de coartar la
libertad de los programadores y de sustituir a los consumidores en las me-
didas de protección que pueden adoptar ellos mismos frente a los abusos de
las cadenas de televisión”, ya que no resulta difícil evitar la prohibición de
interrupción, por ejemplo, alargando la duración del programa, además de
lo irrazonable que resulta, por ejemplo, que no pueda interrumpirse para
publicidad un informativo de treinta minutos y sí otro de treinta y uno
(Servicio público y mercado. III. La televisión, op. cit., pág. 244).
general televisiva”57, lo que nos conduce de nuevo, en ambos casos, a

las razones que legitiman la regulación publicitaria en este medio,
como se expone al comienzo de este apartado58.
4.1. La inserción de publicidad en la programación

A la inserción de la publicidad en el conjunto de la programación
televisiva se dedican los arts. 11 y 12 LEART59. Del contenido de los
mismos se derivan las siguientes reglas:
a) Sobre la identificación de la publicidad y el mantenimiento

de las condiciones técnicas de emisión
La publicidad y televenta, siguiendo el principio comunitario
de separación entre publicidad y programa60, deberá distinguirse
fácilmente y diferenciarse claramente de éste a través de medios
ópticos o acústicos (art. 11.1 LEART, art. 95 LCAC)61. No obstante,
en aquellos casos distintos de los anuncios en que pudiera existir
cierta confusión sobre su carácter publicitario (publirreportajes, te-
lepromociones), deberá superponerse, permanentemente y de forma
claramente legible, una transparencia con la indicación publicidad
(art. 11.4 LEART).
En otro orden, había sido práctica habitual en los operadores de
televisión, durante las pausas publicitarias, el incremento del nivel
acústico de la señal de televisión, lo que era ampliamente criticado,
57
Vid. BULLINGER, M., “Publicidad y programación televisivas en el nuevo
ordenamiento europeo de la televisión”, op. cit., pág. 32.
58
En esta línea, para LAGUNA la imposición de estas restricciones persiguen
tanto la calidad del medio como un mayor reparto entre los distintos operado-
res, favoreciendo el pluralismo (Televisión y competencia, op. cit., pág. 222).
59
Vid. arts. 97 y 98 LCAC, que siguen las directrices del legislador estatal.
60
Se trata éste, como refiere MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, de un
principio básico que persigue la independencia de la programación en aras
de una mayor neutralidad en el juego de la competencia y que, a su juicio,
resulta irrenunciable en toda regulación de la publicidad (La Directiva de
Televisión, op. cit., pág. 291).
61
En desarrollo de esta previsión y de la contenida en el art. 17.3 LEART, el
R.D. 410/2002, de 3 de mayo, establece unos criterios uniformes de clasifi-
cación y señalización para los programas de televisión, incluyendo la forma
en que deberá llevarse a cabo la separación de la publicidad del programa.
a pesar de la continua negación de los mismos de que se tratara de

una acción deliberada. Para evitar esta circunstancia, basada en la
errónea idea de que al emitir con mayor volumen el telespectador
prestaba mayor atención al anuncio (sin tener en cuenta que una
rápida acción con el mando a distancia del receptor neutralizaba el
efecto auditivo), la reforma llevada a cabo por la Ley 22/1999 intro-
dujo en el art. 12 LEART un apartado 8º por el que expresamente se
prohíbe alterar los parámetros técnicos de la emisión en las pausas
publicitarias e, igualmente, se impone a los operadores la obligación
de velar por que no se produzca ninguna alteración en dicho sentido.
b) Sobre la colocación de la publicidad

Como regla general, los anuncios publicitarios y de televenta de-
berán emitirse de forma agrupada, admitiéndose sólo excepcional-
mente su emisión aislada (art. 11.2 LEART)62. En los últimos tiem-
pos ha podido observarse cómo en algunos programas de máxima
audiencia, y con el fin de que la misma no abandone su visión, se emi-
ten pausas de publicidad cuya duración es de uno a cuatro minutos (a
veces incluso de segundos), lejos de las tradicionales interrupciones de
mucha mayor duración a las que estábamos acostumbrados.
Del mismo modo, y también como regla general, se establece la
obligación de insertar la publicidad entre los programas, es decir, en-
tre el final de uno y el comienzo del siguiente. Ahora bien, esta regla
puede excepcionarse siempre y cuando no se perjudique la unidad
del programa ni se desmerezca su valor o calidad, y tenga asimismo
en cuenta las propias pausas naturales del programa, su duración y
naturaleza, no pudiendo perjudicar la interrupción los derechos de
los titulares de los programas en cuya emisión se realicen (art. 11.3
LEART). En este caso, una vez más, la excepción se convierte en re-
gla general, lo que hace plantearse su virtualidad63.
62
En la misma línea, en el ámbito de la comunidad autónoma catalana, se di-
rige el art. 97 LCAC, cuyo apartado 2º entiende por aislada las inserciones
de una duración inferior a noventa segundos.
63
En el mismo sentido se manifiesta GÓMEZ DÍAZ, para quien la previsión
de un régimen excepcional “desnaturaliza” la prohibición general (“Las
Directivas comunitarias sobre “Televisión sin Fronteras” y su incorporación
al ordenamiento jurídico español”, op. cit., pág. 247); también MARTÍN Y
PÉREZ DE NANCLARES, La Directiva de Televisión, op. cit., pág. 307.
c) Sobre la ubicación de la publicidad en determinados

programas
Se establecen finalmente una serie de normas especiales en fun-
ción del carácter del programa sobre el que pretenda insertarse la
publicidad:
– Se prohíbe la emisión de publicidad en los programas infor-
mativos, documentales, religiosos e infantiles salvo cuando su
duración sea superior a treinta minutos, en cuyo caso se some-
terá a los límites temporales dispuestos para la programación,
prohibición que no obstante es absoluta en la emisión de servi-
cios religiosos (art. 12.5 y 6 LEART).
– En aquellos programas compuestos de partes autónomas sólo
podrá insertarse la publicidad entre aquellas partes autóno-
mas (art. 12.1 LEART). La cuestión en este punto se encuen-
tra en determinar cuándo un programa se compone de partes
autónomas, pues si las mismas se refieren a diferentes sec-
ciones dentro de un mismo programa el resultado sería que
la práctica totalidad de la programación, salvo las películas,
reportajes o series, entraría dentro de dicho concepto.
– Finalmente, se prevé un tratamiento especial en el caso de las
emisiones deportivas, en las que sólo podrá incluirse publi-
cidad utilizando transparencias o cualquier otro tratamiento
de la imagen únicamente en aquellos momentos en que el de-
sarrollo del acontecimiento retransmitido se encuentre dete-
nido y siempre que no perturbe la visión del acontecimiento
ni se empleen transparencias que ocupen más de una sexta
parte de la pantalla, debiendo ceñirse los mensajes a textos
escritos sin más imágenes reales ni de animación más que el
logotipo de la marca (art. 11.5 LEART). Indudablemente el
aspecto formal de esta previsión normativa no ofrece extrema
dificultad como podemos comprobar en cualquier retransmi-
sión deportiva. Cuestión diferente resulta el requisito de que
dicho evento se encuentre detenido, lo que puede resultar de
enorme complejidad en algunos casos. Imaginemos si no la re-
transmisión deportiva por excelencia: un partido de fútbol. El
tiempo durante el que el desarrollo del mismo se interrumpe
es, evidentemente, impredecible, lo que origina, como alguna
vez se ha podido comprobar, que la celeridad del lance del jue-
go ha sido superior a la interrupción publicitaria.
No obstante estas reglas que se refieren a la “sobreimpresión”

de publicidad sobre la retransmisión deportiva, el art. 12.2 LEART
establece el régimen al que habrá de someterse la inserción de anun-
cios publicitarios en el transcurso, no sólo de retransmisiones depor-
tivas, sino asimismo de acontecimientos o espectáculos de naturale-
za similar que cuenten con intervalos de tiempo entre cada una de
las partes que lo compongan. En esta última precisión encontramos
un evidente problema interpretativo: ¿qué acontecimiento tiene una
estructura similar a una retransmisión deportiva? Aquí la respues-
ta es sumamente compleja, pues desconocemos si la estructura se
refiere tan sólo a la duración o a alguna otra característica más. Sí
parece estar pensando, por ejemplo, en la retransmisión de eventos
como conciertos de música u obras de teatro. En estos supuestos sólo
podrá insertarse publicidad durante los intervalos que tenga previs-
tos. En cualquier caso no podrá emitirse publicidad en los momentos
de máximo interés del acontecimiento retransmitido, extremo que
puede resultar igualmente de difícil concreción, estando permitida
sin embargo en aquellos otros en que se encuentre detenido, siempre
que esta detención tenga una duración programada.
4.2. Limitaciones temporales

Del mismo modo que comenzamos este apartado afirmando el pa-
pel de la televisión como medio publicitario, es unánime opinión que
el principal problema que plantea esta publicidad es la saturación
de la misma64, lo que impide en ocasiones al telespectador seguir la
programación con la continuidad que sería exigible. Evitar el exceso
de publicidad tiene como finalidad básica la protección del derecho
del consumidor, en este caso el televidente, al disfrute del programa
seleccionado por éste sin más interrupciones que las que por otra
parte son razonables pues al fin y al cabo los ingresos derivados de la
publicidad permiten sobrevivir a las emisoras y sostener su progra-
mación. La imposición de unas reglas limitadoras de los tiempos de
64
Sirvan como datos esclarecedores los contenidos en el Anuario de la
Televisión 2004 difundido por el Gabinete de Estudios de la Comunidad
Audiovisual (GECA) según el cual la cuarta parte de los contenidos que
se emiten en televisión en el horario de máxima audiencia (prime time),
de 21´00 a 0´00 horas, son anuncios (vid. EL MUNDO, de 26 de enero de
2004).
emisión de espacios publicitarios constituye, dada la trascendencia

que ello comporta en el orden financiero, uno de los aspectos que han
sido objeto de mayores críticas, por lo general en el mismo sentido
que se dirigen las que ponen en entredicho la razonabilidad de la re-
gulación de la publicidad, aunque en este caso añadiendo la ausen-
cia de una diferenciación entre los operadores públicos y privados, al
entender que los límites sobre los primeros habrían de ser mayores,
por las especiales circunstancias relativas al sostenimiento de su
funcionamiento mediante fondos públicos65. En este sentido, ha de
recibirse positivamente la decisión del legislador catalán de imponer
mayores límites en la emisión de contenidos publicitarios en el mar-
co de la prestación del servicio público audiovisual de Cataluña, lo
que entendemos se refiere al operador de servicios audiovisuales de
titularidad autonómica (art. 100 LCAC), teniendo en cuenta que la
actividad de televisión en nuestro ordenamiento aún sigue anacró-
nicamente siendo calificada como un servicio público. Esta medida
reduce al 10% total diario de emisión el tiempo que puede dedicarse
a la publicidad, es decir, la mitad de lo que se permite a los operado-
res privados.
El primer límite que se establece en la norma estatal es en re-
lación al tiempo total de emisión. Así, el art. 13.1 LEART dispone
que la publicidad en todas sus formas (lo que incluye además de los
anuncios la televenta, el patrocinio y los publirreportajes) no podrá
ser superior al 20 por 100 del horario de emisión (4 horas y 48 minu-
tos sobre una hipotética emisión de 24 horas), del cual el tiempo de-
dicado a anuncios publicitarios no podrá superar el 15 por ciento (3
horas y 36 minutos en el mismo supuesto). No obstante, y con objeto
de evitar la acumulación de la publicidad de forma desmesurada en
determinadas franjas horarias, el art. 13.2 del mismo cuerpo legal
establece que en cada hora natural el tiempo dedicado a cualquier
forma de publicidad no podrá exceder de 17 minutos en total, de los
cuales 12 como máximo podrán destinarse a anuncios publicitarios
y de televenta. De otro lado, cualquier espectador puede comprobar
cómo son infringidas estas normas con suma habitualidad. Ello no
es óbice para que en algunos casos la Administración estatal ha-
65
Vid., en este sentido, MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, La Directiva de
Televisión, op. cit., pág. 306; MUÑOZ MACHADO, Servicio público y merca-
do. La televisión, op. cit., pág. 231.
ya actuado por la vía coercitiva que le corresponde imponiendo las

oportunas sanciones por excesos en la emisión publicitaria66.
Para el cómputo de los anteriores límites de tiempo no habrá de
tenerse en cuenta los anuncios de servicio público o de carácter be-
néfico67, difundidos gratuitamente, ni los realizados por el operador
de televisión en relación con sus propios programas (la denominada
“autopublicidad”). Esto último ha permitido la práctica del patroci-
nio de la programación, es decir, la aparición de una marca comercial
junto al concreto programa de la emisora que se anuncia. Podría de-
cirse que en este caso prevalece la posibilidad del operador de antici-
par su programación aunque de ello obtenga un beneficio mercantil.
Sin embargo, es obvio que se trata de una alternativa más, de una
forma de publicidad por televisión que, como tal, habría de compu-
tar a los efectos de límites temporales, de lo contrario se permite
de hecho al operador “inflar” las pausas publicitarias con anuncios
de programas que contienen en realidad publicidad de productos o
servicios68. Recordemos, no obstante, que el art. 4 R.D. 1462/1999,
de 17 de septiembre, establece que a los efectos de esta exclusión en
el cómputo de los límites temporales sólo habrá de considerarse los
anuncios realizados por el operador de televisión en relación a sus
propios programas, identificándolos, no incluyendo por tanto aque-
66
Así, la STS de 11 de febrero de 2002 confirma una sanción impuesta a
“Telecinco” por el exceso en los límites permitidos para la publicidad emiti-
da en bloques publicitarios.
67
Esta exclusión ha sido criticada por GÓMEZ DÍAZ, para quien la referencia
a los anuncios de servicio público resulta contradictoria con lo establecido
en el art. 3.c) párr. 3º LEART, del mismo modo que los anuncios benéficos de
carácter gratuito encubren en algunos casos un notorio interés económico,
por más que el beneficio sea institucional, obtenido por instituciones sin fin
de lucro y se encuentre al servicio de causas intachables, como los inserta-
dos por la Cruz Roja u organizaciones no gubernamentales (“Las Directivas
comunitarias sobre “Televisión sin Fronteras” y su incorporación al ordena-
miento jurídico español”, RVAP, nº 57, 2000, pág. 246).
68
En la misma posición crítica se sitúa MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES
al sostener que si lo que se pretende con los límites temporales es preservar
el valor de los programas frente a cortes o interrupciones que perjudiquen
su integridad, el incumplimiento de esta regla no debe depender del con-
tenido material de la interrupción (La Directiva de Televisión, op. cit., pág.
308).
llos que se dirijan a la autopromoción de otros productos o servicios

del operador69.
En otro orden, los límites temporales se encuentran también en
relación a la duración de la publicidad entre un mismo programa
o entre éste y el que le continúa. De este modo, se establece como
regla general en el art. 12.3 LEART que en los programas no com-
puestos de partes autónomas y en las emisiones deportivas de acon-
tecimientos o espectáculos de estructura similar, las interrupciones
sucesivas para la inserción de publicidad y anuncios de televenta
deberán estar separadas al menos por veinte minutos como mínimo.
No obstante, este límite podrá ser inferior entre la primera o última
pausa publicitaria de un programa y la primera o última del ante-
rior o posterior programa. Igualmente, y solamente una vez en cada
programa, la distancia entre una pausa y otra podrá ser inferior a
veinte minutos pero no menor a quince, con objeto de respetar las
pausas naturales del programa.
Un régimen especial se dispone en el art. 12.4 LEART para el
caso de las obras audiovisuales (por ejemplo, películas), del que se
excluyen las series, seriales y emisiones de entretenimiento70. Si la
duración de dichas obras es superior a 45 minutos sólo podrá ser
interrumpida una vez por cada período completo de 45 minutos, au-
torizándose, además, otra interrupción si la duración total progra-
mada de la transmisión excede al menos en veinte minutos de dos
o más de los períodos temporales iniciales citados. Además, estas
interrupciones deberán respetar la integridad y el valor de la obra,
de la que no podrán omitirse los títulos de crédito71. Se trata este, sin
69
En este sentido, la STS de 3 de mayo de 2007 declara computable como pu-
blicidad un anuncio comercial aunque contenga aspectos de autopromoción.
70
Sobre el concepto de serie a estos efectos se ha pronunciado la STJCE
de 23 de octubre de 2003 (asunto C-245/01; RTL Televisión GMBH vs.
Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk), para la
que debe existir un vínculo de contenido, como por ejemplo la evolución
de un mismo relato de un programa a otro o la reaparición de uno o varios
personajes en las diferentes emisiones, no bastando un vínculo formal como
una misma hora de difusión o un mismo título o tema.
71
En la norma valenciana, la obligación de no omitir los títulos de crédito se
acompaña de la prohibición de truncar o acortar su duración natural au-
mentando su velocidad (art. 25.4 LSAV).
duda, de uno de los límites temporales que, como puede comprobar-

se, es objeto de mayores incumplimientos72.
II. LA PUBLICIDAD EXTERIOR

1. Concepto y tipos de publicidad exterior
Aunque sea el medio televisivo el más importante, en lo que a
repercusión se refiere, en el ámbito de la comunicación publicitaria,
esta se despliega también utilizando otros espacios. El simple hecho
de salir de nuestro domicilio ya nos pone en contacto con multitud
de mensajes publicitarios: vallas, carteles y rótulos en calles, plazas,
edificios, marquesinas de autobuses, y toda una larga lista de ejem-
plos que componen el paisaje urbano de las ciudades, de sus edificios
y calles, además de los folletos que recibimos en nuestro buzón, o que
nos dan en mano, al anuncio que se difunde acústicamente desde
un vehículo en circulación… Todos ellos constituyen supuestos de
mensajes publicitarios que englobamos en el concepto de publicidad
exterior, cuya acotación puede abordarse desde diferentes prismas73.
No obstante, lo más relevante en este supuesto es el medio en el
que se desenvuelve la actividad publicitaria: el espacio exterior. Por
tal debemos entender en una primera aproximación, siguiendo a
PÉREZ RUIZ, lo opuesto a interior, es decir, aquellos lugares que
carecen de privacidad74.
72
La inobservancia de estas normas ha dado lugar a expedientes sancionado-
res que han sido confirmados en vía judicial por los Tribunales, como puede
comprobarse en la SAN de 15 de marzo de 2005, en la que se ratifica una
sanción a Antena por exceso de espacios publicitarios en dos TV movies y
en tres largometrajes y en la SAN de 8 de julio de 2004, sobre una sanción
por los mismos motivos a Gestevisión – Tele5. Sobre esta última empresa,
la STS de 23 de enero de 2007 ha ratificado la SAN de 29 de diciembre de
2003 que a su vez estimaba conforme a Derecho las sanciones impuestas a
la misma por exceso de emisión de publicidad.
73
Como expone con suma claridad PÉREZ RUIZ (Fundamentos de las estruc-
turas de la publicidad, Ed. Síntesis, Madrid, 1996, págs. 397 y ss.), se ha
intentado definir a la publicidad exterior bien recurriendo a los soportes
utilizados, bien exponiendo sus características como técnica de comunica-
ción o bien intentando su definición previa al estudio de los soportes.
74
Ibid., pág. 400.
En cualquier caso, y atendiendo a su delimitación normativa, hay

que tener en cuenta que la profusión de la publicidad en las ciuda-
des motivó la aprobación del Decreto 917/1967, de 20 de abril, sobre
publicidad exterior75, posteriormente desarrollado por la Orden de
27 de febrero de 196976. En ambas normas se viene a establecer el
régimen básico al que debe someterse la actividad publicitaria “que
utiliza, como vehículo transmisor del mensaje, medios materiales de
diversa índole, susceptibles de atraer la atención de cuantas personas
se encuentran en espacios abiertos, transitan por las calles o plazas,
circulan por las vías de comunicación, utilizan medios colectivos de
transporte y, en general, permanecen o discurren en lugares o por
ámbitos de utilización general” (art. 1 DPE)77. Con esta definición,
podemos observar que es objeto de regulación toda aquella publici-
dad que se desarrolla en los espacios públicos de las ciudades, lo que
podría abarcar, en principio, no sólo a los carteles, vallas o rótulos,
sino también, por ejemplo, a la publicidad que se difunde desde los
vehículos o a la que se reparte en mano por las calles, ya sea direc-
tamente al receptor o depositándola en algún lugar (vehículos, por
ejemplo). No obstante, en el art. 1 OPE, y a efectos enunciativos,
se contiene un listado de supuestos que han de entenderse como
publicidad exterior, sin que estos constituyan por tanto un numerus
clausus78.
La amplitud del concepto de publicidad exterior que se infiere
de su delimitación normativa es, pues, sumamente extensa. Tanto
75
En adelante, DPE.
76
En adelante, OPE.
77
A juicio de MARTÍN OVIEDO, este concepto da una idea bastante exacta
y clásica de lo que forma parte de la publicidad exterior (Curso de Derecho
publicitario español, op. cit., pág. 159).
78
Para el art. 1 OPE se entiende como publicidad exterior “toda representa-
ción gráfica o texto publicitario que se presente en soportes situados en las
fachadas, medianeras, cerramientos, postes, faroles, columnas, etc., de los
centros urbanos o en el campo; en el interior o exterior de vehículos de ser-
vicios públicos; en las zonas de utilización general de estaciones de ferroca-
rril, metropolitanos, empresas de transporte terrestre, aeropuertos y puertos,
aparcamientos; campos de fútbol, instalaciones deportivas, campings, pla-
zas de toros, etc.; mensajes comerciales transmitidos a través de megáfonos,
amplificadores de sonido, etc., de carácter fijo o itinerante; anuncios lumi-
nosos, permanentes o itinerantes, de iluminación propia o reflectante, total o
parcialmente publicitarios”.
que se impone a su vez una clasificación de la misma en función de

las características del soporte, resultando que en función de la mo-
vilidad del mismo y del mensaje que difunde podríamos distinguir,
a su vez, entre una publicidad estática y una publicidad dinámica.
En el primero de los grupos se hallarían las vallas, los carteles, ró-
tulos, etc., mientras que en el segundo se englobarían el buzoneo,
el reparto mano a mano en la calle, la utilización de vehículos, etc.
Esta diferencia tiene su reflejo en el Derecho positivo e, incluso, en
la propia concepción de la publicidad exterior, que suele asociarse
generalmente con el primero de los subtipos de la misma, es decir,
con la publicidad estática.
Por otro lado, del régimen establecido en las normas reglamen-
tarias estatales hay que destacar, principalmente, la delimitación
negativa de los espacios en los que ésta no puede ejercerse, quedan-
do prohibida en los lugares referidos en el art. 2 DPE79, así como la
prohibición de utilizar “la persona humana con la sola finalidad de
ser soporte material del mensaje o instrumento de captación de la
atención” (art. 10 DPE), lo que en la práctica impide la existencia de
los “hombres-anuncio”, y de toda aquella manifestación “susceptible
de producir miedo, alboroto y confusión” (art. 9 DPE).
79
El art. 2 DPE no permite la actividad publicitaria en:
a) Edificios calificados como monumentos histórico-artísticos.
b) En los templos dedicados al culto, aunque no ostenten la calificación
anterior, en los cementerios y en las estatuas de plazas, vías y parques
públicos.
c) En las áreas declaradas conjuntos histórico-artísticos, jardines artísticos
o parques pintorescos.
d) En los “Parques Nacionales” y lugares declarados “Sitios” o “Monumentos
naturales” de interés nacional.
e) En las áreas comprendidas en planes especiales de ordenación urbana.
f) En el mar litoral, ensenadas, radas, bahías y abras.
g) En curvas, cruces, cambios de rasante, confluencia de arterias y, en ge-
neral, tramos de carreteras, vías férreas, calles o plazas, calzadas y pavi-
mentos, en que se pueda perjudicar o comprometer el tránsito rodado o la
seguridad del viandante.
h) En aquellas áreas o sectores que puedan impedir o dificultar la contem-
plación de los edificios o conjuntos enumerados en los apartados a) y c).
i) En aquellas extensiones, zonas o espacios en los que disposiciones espe-
ciales los prohíban de modo expreso.
2. Las competencias municipales sobre la publicidad

exterior: las ordenanzas de publicidad
El medio en el que se desenvuelve la publicidad exterior es, prin-
cipalmente, el entorno urbano, por lo que este ha de soportar las
consecuencias de su realización. Las pegadas de carteles, la coloca-
ción de vallas, la instalación de anuncios luminosos, todo ello afecta
al aspecto exterior de las ciudades, de ahí que parezca adecuado que
sean los municipios quienes lleven a cabo la ordenación de la prácti-
ca publicitaria en este caso. En este sentido, el propio DPE admitía
implícitamente en su art. 4 la competencia local para la regulación
de la publicidad exterior a través de la correspondiente Ordenanza
en lo que se refiere a la colocación de anuncios en vallas, carteles o
rótulos, mientras que en el art. 8 de la misma norma facultaba a la
autoridad municipal a fijar los límites en los que ha de realizarse
la publicidad acústica. Sin embargo, las especiales características
de este método publicitario han llevado a conectar su ejercicio con
la ordenación urbanística80, lo cual posee pleno sentido pues al fin
y al cabo se trata de una materia propia de ésta, por lo que la com-
petencia municipal sobre esta actividad publicitaria encontraría su
encaje en la reconocida en el art. 25.d) de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, de Bases del Régimen Local81 (“ordenación, gestión, ejecución y
disciplina urbanística”). A mayor abundamiento en esta línea, el art.
178.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 establecía el
sometimiento a licencia de “la colocación de carteles de propaganda
visibles desde la vía pública”.
Todo ello conduce al claro reconocimiento de la competencia mu-
nicipal para la regulación del ejercicio efectivo de la actividad de
publicidad en aquellos casos incluidos en lo que hemos denominado
la vertiente estática de la publicidad exterior o, más concretamente,
la publicidad estática. De otro lado, al derivar la competencia lo-
cal sobre la actividad publicitaria de la urbanística, ésta última se
convierte a su vez en el límite objetivo de dicha competencia, de tal
forma que el municipio, al abordar la regulación de aquélla, no podrá
ir más allá de aquellos aspectos directamente relacionados con la
80
Esta conexión entre la actividad publicitaria y la ordenación urbanística ha
sido objeto de una reiterada jurisprudencia (vid., inter alia, SSTS de 10 de
junio de 1985 y de 14 de marzo de 1996).
81
En adelante, LBRL.
ordenación urbana, como por ejemplo aquellos que se refieren al con-

tenido de los mensajes publicitarios, como ha declarado igualmente
la jurisprudencia82.
3. Régimen de la publicidad exterior en diversos entor-

nos
La utilización de este medio de difusión de mensajes publicitarios
tiene su encuadre, desde el punto de vista normativo, en el seno del
ordenamiento urbanístico, cuya delimitación, en último término, se
halla en sede local. Ello no excluye que, en determinados supuestos,
la norma sectorial imponga unas condiciones específicas en función
del entorno objeto de regulación, ante la existencia de otros valores
o intereses dignos de protección y relacionados con el mismo. Este
sería el caso de la legislación en materia de carreteras, costas y puer-
tos, en la que se incluyen una serie de prescripciones relativas al
ejercicio de actividades publicitarias en dichos lugares, y que tienen
un diverso fundamento, lo que justifica a su vez que nos detengamos
en su exposición.
3.1. Carreteras
En multitud de ocasiones, la certeza de la inmediata entrada en
una población viene dada por la exposición de todo un rosario de car-
teles y vallas publicitarias que, sin necesidad de indicarnos expresa-
mente que ya hemos entrado en la ciudad, nos advierten de ello, bien
porque nos encontremos en alguna zona industrial previa al entorno
urbano, bien porque simplemente ya estamos adentrándonos en el
82
Vid., en este sentido, la STS de 12 de junio de 1993, en la que se discute la
prohibición mediante una ordenanza municipal, de la publicidad de taba-
co y alcohol. El Tribunal entendió que, en este caso, no puede alegarse la
competencia reconocida en el art. 25.h) LBRL (“protección de la salubridad
pública”), entendiendo que se trata de una cuestión que incide incluso en el
espacio jurídico intereuropeo y que es competencia exclusiva del Estado al
amparo del art. 149.1.6 y 8 CE. En la misma línea, la STSJ de Andalucía
de 8 de abril de 2000, sostenía que la actuación administrativa no ha de
afectar a la publicidad en sí, pues no se corresponde con el ámbito publici-
tario sino con el urbanístico, ni a la libertad de empresa, ni a cualquier otro
ámbito extraño a la perspectiva urbanística.
mismo. Y ello porque hasta dicho momento, el tránsito por la carre-

tera de acceso se ha caracterizado por la ausencia de dichos carteles
o vallas publicitarias, debido a la prohibición de su instalación como
consecuencia de la normativa sobre la materia.
La prohibición de la publicidad en las carreteras se contiene en el
art. 24.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras83, cuyo tenor
establece que “fuera de los tramos urbanos de las carreteras estatales
queda prohibido realizar publicidad en cualquier lugar visible desde
la zona de dominio público de la carretera, sin que ésta prohibición
dé en ningún caso derecho a indemnización”, no considerándose a
estos efectos publicidad los carteles informativos autorizados por el
órgano competente en la materia. Muchas son las cuestiones que
esta decisión del legislador plantea. La primera de ellas se refiere,
como es lógico, a la idoneidad de la misma. Advierte a este respecto
CASADO que los motivos que justifican esta prohibición son, por ob-
vios, de innecesario desarrollo. Así, la protección de la seguridad en
el tráfico, evitando la distracción del automovilista que supondría la
atención a los carteles o vallas, es ya de por sí suficiente, más aún si
añadimos el elemento paisajístico, es decir, la necesidad de proteger
el paisaje de la agresión que supondría un uso incontrolado de la
posibilidad de instalar dichos mensajes publicitarios, a pesar de que
la propia Exposición de Motivos de la LCAR no incluya en ningún
momento explicación alguna a dicha prohibición84.
El régimen anterior a la LCAR prohibía la publicidad exclusiva-
mente en las zonas de dominio público, servidumbre y afección de las
carreteras. Por ello, era usual encontrarnos a lo largo de la geografía
española con multitud de anuncios sitos en los predios colindantes a
las vías. La aprobación de la LCAR supuso, por tanto, el fin de estas
situaciones, provocando en algún caso un conflicto de intereses cuya
trascendencia sobrepasó los límites de lo jurídico para convertirse
en todo un debate nacional. Nos referimos con ello al episodio, por
todos conocidos, del “Toro de Osborne”. La aplicación de la prohibi-
ción de publicidad llevó a la Administración a requerir la retirada de
todo tipo de instalaciones que inicialmente se habían situado con tal
83
En adelante, LCAR.
84
Vid. CASADO PÉREZ, J.M., “La prohibición de realizar publicidad en la
Ley de carreteras de 29 de julio de 1988”, La Ley, nº 2264, 4 de julio de 1989,
pág. 782.
fin, como era el caso de la silueta de la botella con sombrero de copa

(el famoso “Tío Pepe”) y la del toro de la marca portuense de vinos y
brandys. La presencia de la silueta de dicho animal en las carreteras
españolas constituía un fenómeno que trascendía del mero hecho
publicitario. Bien es cierto que, como suele conocérsele, y como se le
conocerá siempre, es asociado a la marca comercial que llevó a cabo
su instalación, y que sigue sosteniendo su mantenimiento, pero no
es menos cierto, por un lado, que se ha incorporado al paisaje como
un elemento más del mismo, que da lustre y embellece en ocasiones
la vista de una ladera o monte, y por otro, que se trata de un fenó-
meno que identifica una conciencia nacional funcionando casi como
sustituto del propio escudo de la Nación. Baste si no comprobar cómo
se insertan reproducciones de la silueta del animal en las banderas
españolas que los aficionados utilizan para apoyar a los participantes
en todo tipo de competiciones deportivas. En este contexto ha de en-
tenderse todo el revuelo que se creó ante el riesgo de la retirada de la
susodicha silueta (a la que sí hubo de eliminársele cualquier sesgo co-
mercial como la presencia en la marca “Osborne”), y en el que se llegó
a declarar a la misma como un bien cultural protegido, y por tanto, no
derribable. La cuestión se zanjó a través de la Sentencia del Tribunal
Supremo de 30 de diciembre de 1997 que, en una resolución que si se
permite la licencia bien pudiera calificarse de “taurina”, admitió que
se trataba de una forma de publicidad encubierta o subliminal (más
bien habría que considerar el primer caso, como hemos visto en el
capítulo precedente), pero que sin embargo había superado su inicial
sentido publicitario, integrándose en el paisaje como un elemento de
ambientación ajeno al mensaje propagandístico de la marca, y cum-
pliendo así una función decorativa. Para el juzgador, “cualquiera que
sea la teleología del precepto sancionador, bien evitar el deterioro del
paisaje, bien impedir que se distraiga al automovilista, no se contraría
con la figura del toro, en definitiva, por encima del hecho publicitario
debe prevalecer, como causa que justifica su conservación, el interés es-
tético o cultural, que la colectividad ha atribuido a la esfinge del toro”,
por lo que en base al art. 3 del Código Civil, no procedía la estimación
de la infracción. Si en aquel momento se trató ésta de una resolución
con cierta polémica, no podemos más que alabar, pasado el tiempo, el
acierto de la misma, pues ha permitido, no sólo que permanezca en
nuestro paisaje viario tan bella estampa, sino que además la supe-
ración de su origen comercial y su conversión en todo un fenómeno
social y cultural, haya ido en aumento.
Hay que tener en cuenta, por otra parte, que la prohibición an-
terior tan sólo afecta a las carreteras a las que resulta aplicable la
LCAR, es decir, a las carreteras estatales, entrando el resto de vías
rodadas dentro de las competencias autonómicas reconocidas en el
art. 148.1.5 CE, lo que abarca por tanto una buena parte de la red
viaria española. Quiere ello decir que podríamos encontrarnos con
un régimen diferenciado en el que coexistiera por ejemplo la prohi-
bición estatal con una permisividad autonómica. El hecho es que la
regulación de la publicidad en esta materia ha sido abordada por la
práctica totalidad de las leyes autonómicas (todas menos Asturias y
País Vasco), que remiten la ordenación de la publicidad en los tra-
mos urbanos o travesías a las correspondientes ordenanzas locales
(Baleares, Castilla-León, Galicia, La Rioja), pudiendo clasificarse en
función del grado de prohibición:
a) Como prohibición total, la ley aragonesa establece que ésta
operará tanto si es visible desde la zona de dominio público como en
dicha zona, así como en las de servidumbre y de protección85.
b) En menor medida, la legislación de Cantabria prohíbe la pu-
blicidad visible desde la zona de dominio público de la carretera, sin
excepcionar los tramos urbanos86. En el mismo sentido se dirige la
norma catalana, si bien admite en este caso la publicidad cuando se
sitúe en una franja superior a 100 metros desde la arista exterior de
la carretera, algo incomprensible teniendo en cuenta la prohibición
general siempre que sea visible desde la zona de dominio público87.
c) Un grupo numeroso lo formarían aquellas que reproducen bá-
sicamente la legislación estatal, es decir, la prohibición de publicidad
visible desde la zona de dominio público de las carreteras fuera de
los tramos urbanos o las travesías88, si bien en la ley valenciana se
85
Vid. art. 46 Ley 8/1998, de 17 de diciembre, de Aragón.
86
Vid. art. 22.1 Ley 5/1996, de 17 de diciembre, de Cantabria. No obstante,
el apartado 3º del mismo precepto admite la publicidad en las travesías,
siempre que esté dirigida a ser observada sólo por los peatones, cuestión
de difícil comprensión pues no entendemos qué método se puede utilizar
para que sólo éstos y no los ocupantes de los vehículos puedan visionar la
publicidad.
87
Vid. art. 32.1 Ley 7/1993, de 30 de septiembre, de Cataluña.
88
Vid. art. 58.1 Ley 8/2001, de 12 de julio, de Andalucía; art. 36.1 Ley 5/1990,
de 24 de mayo, de Baleares; art. 24.1 Ley 9/1990, de 28 de diciembre, de
Castilla-La Mancha; art. 19.1 Ley 2/1990, de 16 de marzo, de Castilla-León;
amplía a la zona de protección89. En parecidos términos, la norma

canaria prohíbe la publicidad fuera de los tramos urbanos, sin espe-
cificar si ha de ser visible o no desde la zona de dominio público, lo
que por otra parte va de suyo90.
d) Y, en último lugar se situarían las normas más permisivas, bien
porque prohíben la publicidad sólo en las zonas de dominio público,
servidumbre y afección91, bien porque disponen dicha prohibición
solamente sobre los 100 metros contados desde la arista exterior de
la plataforma92.
La prohibición se refiere a toda aquella publicidad que sea visi-
ble desde la zona de dominio público de la carretera, lo que puede
plantear algún problema interpretativo, a juicio de CASADO, pues
no queda claro cuál debe ser el alcance de dicha visibilidad, si basta
sólo con ver simplemente el cartel, sin poder leer su contenido, o es
necesario que éste pueda ser observado y, en cualquier caso, hay que
tener en cuenta que la visibilidad depende de la capacidad visual de
cada persona, que puede variar notablemente93. Junto a este requisi-
to, es preciso, además, que la publicidad se sitúe fuera de los tramos
urbanos, lo que ha sido de reiterado recuerdo por la jurisprudencia94,
como no podía ser de otro modo a la luz del tenor del precepto, de
suerte que se excluye de la prohibición aquella publicidad que se
encuentre dentro de lo que la norma denomina “tramos urbanos”95.
Habrá que considerar como tales aquellos tramos de la carretera
que transcurran por terrenos calificados como urbanos, si bien la ju-
risprudencia en este punto estima asimilable a tal condición incluso
art. 34.1 Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de Galicia; art. 20.1 Ley 2/1991,
de 7 de marzo, de La Rioja; art. 25.1 Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Murcia;
art. 36.1 Ley 6/1991, de 27 de marzo, de Valencia.
89
Vid. art. 36.2 Ley 6/1991, de 27 de marzo, de Valencia.
90
Vid. art. 31.1 Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Canarias.
91
Vid. arts. 9.1.d), 10.3 y 11.1.2ª Ley Foral 11/1986, de 10 de septiembre, de
Navarra.
92
Vid. art. 28.1 Ley 7/1995, de 27 de abril, de Extremadura; art. 34.1 Ley
3/1991, de 7 de marzo, de Madrid.
93
Vid. CASADO PÉREZ, J.M., ibid., pág. 787.
94
Vid., inter alia, las SSTS de 9 de abril de 2001, 29 de abril de 1998, 15 de
junio de 1998, 5 de mayo de 1998, 15 de enero de 1998.
95
Vid., inter alia, las SSTS de 16 de noviembre de 1999, 19 de abril de 1999,
29 de abril de 1998, 13 de marzo de 1998, 2 de marzo de 1998.
los terrenos calificados como urbanizables, si reúnen los requisitos

para ser considerados materialmente urbanos96.
Una excepción a esta prohibición es, conforme el art. 24.2 LCAR,
la instalación de carteles informativos97, debiendo entenderse por
tales los supuestos contemplados en el art. 89.2 del R.D. 1812/1994,
de 2 de septiembre (Reglamento de Carreteras, RCAR)98:
a) Las señales de servicio.
b) Los carteles que indiquen lugares de interés cultural, turístico,
poblaciones, urbanizaciones y centros importantes de atracción con
acceso directo o inmediato desde la carretera.
c) Los que se refieran a actividades y obras que afecten a la ca-
rretera.
96
Vid. la STS de 20 de julio de 1999, para la que ha de analizarse, en el suelo
urbanizable, la naturaleza materialmente urbana del mismo, pues puede
ocurrir que “tales terrenos, donde está instalado el cartel, aunque técnica-
mente no estén calificados como urbanos, reúnen todos los requisitos para
ello y de ahí que en el futuro próximo lo van a ser; por todo ello, en cualquier
caso, tales terrenos, al menos aparentemente y dentro de los límites de la
buena fe exigible a cualquier ciudadano medio, reúnen las condiciones ne-
cesarias para ser calificados de urbanos…”, lo que hay que tener en cuenta
pues entiende que el bien jurídico protegido con el establecimiento de estas
sanciones no es la preservación de la calificación urbanística, sino la segu-
ridad del tráfico rodado.
97
Para CASADO, el papel dispersor de los carteles indicativos, por ejemplo
de carácter turístico, que la propia Administración instala, tienen el mis-
mo efecto de distracción sobre los conductores, y por tanto de peligrosidad,
constituyendo un argumento más de crítica a la rigurosa prohibición de la
publicidad en carreteras (ibid., pág. 783).
98
Esta excepción también se prevé en la mayoría de la legislación autonómi-
ca, si bien con diferencias en cuanto a qué supuestos se consideran incluidos
dentro de la misma: vid. art. 58.2 Ley 8/2001, de 12 de julio, de Andalucía;
art. 46.3 Ley 8/1998, de 17 de diciembre, de Aragón; art. 3.2 Ley 5/1990, de
24 de mayo, de Baleares; art. 31.2 y 3 Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Canarias;
art. 22.2 Ley 5/1996, de 17 de diciembre, de Cantabria; art. 24.2 Ley 9/1990,
de 28 de diciembre, de Castilla-La Mancha; art. 19.2 Ley 2/1990, de 16 de
marzo, de Castilla-León; art. 32.2 y 3 Ley 7/1993, de 30 de septiembre, de
Cataluña; art. 28.2 Ley 7/1995, de 27 de abril, de Extremadura; art. 34.2 y
3 Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de Galicia; art. 20.2 y 3 Ley 2/1991, de 7
de marzo, de La Rioja; art. 34.2 y 3 Ley 3/1991, de 7 de marzo, de Madrid;
art. 25.2 Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Murcia; y art. 36.3 Ley 6/1991, de
27 de marzo, de Valencia.
d) Los rótulos de los establecimientos mercantiles o industriales

que sean indicativos de su actividad, en las condiciones fijadas en el
Reglamento de Carreteras.
Quiere ello decir que, en cierta forma, se permite el anuncio de la
cercanía o de la distancia a un establecimiento comercial, siempre
y cuando se cumplan en el primero de los casos con las condiciones
establecidas en el art. 90 Reglamento de Carreteras, entre las que se
encuentra que se sitúen sobre el inmueble del mismo o en su inme-
diata proximidad (art. 90.1). Los carteles informativos, cualquiera
que sea su clase, deben ser autorizados por la Dirección General de
Carreteras (art. 89. 3 y 4 RCAR)
En otro orden, es preciso detenerse en la determinación de la res-
ponsabilidad en caso de incumplimiento de las prohibiciones en ma-
teria publicitaria, conducta que recibe la calificación de infracción
grave si se trata de “colocar carteles informativos en las zonas de
dominio público sin la autorización del Ministerio de Obras Públicas
y Urbanismo” (art. 31.3.f) LCAR) y de muy grave en el caso de “esta-
blecer cualquier tipo de publicidad visible desde la zona de dominio
público de la carretera” (art. 31.4.g) LCAR). La cuestión que se plan-
tea en este punto es quién ha de merecer la calificación de infractor, si
la empresa anunciante, la agencia de publicidad que coloca el cartel o
valla, o el propietario del terreno. La LCAR no aclara nada al respecto,
como advierte la jurisprudencia99, lo que sí hace el Reglamento que la
desarrolla, que en su art. 111.1.b) establece que serán responsables el
titular del cartel informativo o instalación publicitaria, el anunciante
y, subsidiariamente el propietario del terreno. Podría alegarse que, en
virtud de los principios de legalidad y culpabilidad, la extensión de la
responsabilidad a los sujetos concurrentes por vía reglamentaria vul-
neraría el contenido del art. 130 LPAC, pero hay que tener en cuenta,
a nuestro juicio, que el precepto reglamentario pudiera ser innecesa-
rio si consideramos que en la comisión de las conductas tipificadas
como infracción ha de entenderse reúnen la cualidad de autores tanto
la empresa anunciante como la agencia que coloca el cartel o valla y
el propietario del terreno, pues todos contribuyen a su realización,
bien por tomar la decisión de la ubicación del cartel o valla, bien por
99
Vid. STS de 13 de marzo de 1998.
permitirla, bien por realizar su instalación100. Ahora bien, el problema

sí que se encuentra, siguiendo a CASADO101, en la determinación de
la sanción, pues ésta habrá de realizarse “atendiendo a los daños y
perjuicios producidos, al riesgo creado y a la intencionalidad del cau-
sante”, criterios todos ellos de difícil concreción y evaluación.
3.2. Costas
La razonabilidad y la justificación de una regulación de la difusión
publicitaria en el caso anterior queda clara si nos atenemos, como
veíamos, a la necesidad de garantizar la seguridad en el tráfico. El
establecimiento de medidas similares en otros entornos puede, sin
embargo, no resultar a primera vista tan claro. Este sería el caso del
dominio público marítimo-terrestre, en el que la publicidad es objeto
de un tratamiento exageradamente prohibicionista como veremos.
La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas102, dispone que, en el
dominio público marítimo-terrestre, “estará prohibida la publici-
dad a través de carteles o vallas o por medios acústicos”, así como
el anuncio de actividades que no cuenten con el correspondiente
título jurídico-administrativo (art. 38 LC). Entendemos que ha de
considerarse excluida de esta prohibición, toda aquella publicidad
que se refiera a instalaciones o actividades que cuenten con el co-
rrespondiente título habilitante para la utilización del dominio, al
dirigirse en dicho sentido el art. 3 párr. 2º del R.D. 1471/1989, de 1
de diciembre (Reglamento de Costas)103. Asimismo, la prohibición de
publicidad mediante carteles o vallas o por medios acústicos o audio-
100
Como expresaba la STS de 16 de noviembre de 1999, al hilo de la alegación
de la empresa anunciante sosteniendo no resultar responsable por no ser
propietaria del terreno, ni de la valla, ni decidir su ubicación, “resulta ex-
traño a la naturaleza de este tipo de relación publicitaria que se contrate su
realización desconociendo la empresa el lugar y las características en que se
va a efectuar la publicidad”, por lo que se impone admitir la responsabili-
dad solidaria en conexión con el art. 130 LPAC.
101
Vid. CASADO PÉREZ, J.M., “La prohibición de realizar publicidad en la
Ley de carreteras de 29 de julio de 1988”, op. cit., pág. 787.
102
En adelante, LC.
103
Art. 3 párr. 2º RC: “No se considerarán como publicidad los rótulos indica-
dores de los establecimientos, siempre que se coloquen en su fachada y no
supongan una reducción del campo visual”.
visuales se extiende también a la zona de servidumbre de protección

(art. 25.1.f) LC).
La reflexión que se impone al hilo de estas prohibiciones es obvia.
Cualquiera puede comprobar, sobre todo en época estival, cómo el
incumplimiento de las mismas, por otra parte seguro que desconoci-
das para la inmensa mayoría, es moneda corriente. En términos de
justificación, parece razonable que la propia protección del bien de-
manial, de su integridad, incluso desde una perspectiva paisajística,
lleve a adoptar medidas restrictivas que impidan convertir al mismo
en un escenario publicitario. Ello cobra especial relevancia aún más
cuando se trata de la utilización de medios de publicidad exterior (car-
teles, vallas). Ahora bien, la cuestión no parece quedar tan clara para
los medios acústicos o audiovisuales, y que la propia Administración
utiliza en ocasiones. Pensemos si no en la inserción de publicidad a
través de los servicios de megafonía de las playas, práctica habitual
en tiempos pasados y hoy en desuso, pero no por ello desaparecida.
No cabe duda que evitar un uso abusivo de la misma contribuye a
permitir un adecuado disfrute del placentero momento de estancia en
la playa, pero no es menos cierto que su presencia puntual no parece
deba producir distorsión alguna en tan recomendable actividad.
Y no digamos si añadimos a lo anterior que la prohibición se ex-
tiende, asimismo, a la publicidad realizada desde el aire, tal y como
reza el art. 81.3 párr. 1º del Reglamento de Costas, lo que significa
que algo a lo que estamos tan acostumbrados como es a la visión
de mensajes publicitarios colgados de avionetas que sobrevuelan las
playas es, para la normativa aplicable, ilegal. Aún en el supuesto
que sostuviéramos la razonable prohibición de la publicidad acústi-
ca, no alcanzamos a comprender qué trastorno puede provocar, ni en
el bien protegible, ni en los ciudadanos que se hallen en el mismo,
la contemplación de un mensaje publicitario en el aire. Hay que no-
tar, a este respecto, la calificación como infracción de la publicidad
prohibida en el dominio público marítimo-terrestre y en la zona de
servidumbre de protección (art. 90.e) LC), conducta en la que se en-
contraría subsumida esta práctica.
3.3. Puertos
Al igual que en los casos anteriores, la publicidad en este entorno
se encuentra sometida a un régimen especial establecido en la nor-
mativa sectorial. Este régimen, que mantiene la misma línea restric-

tiva que ocurría en las situaciones precedentes, se ha visto endureci-
do tras la reciente ley aprobada sobre la materia. Así, mientras el art.
55 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de
la Marina Mercante104 prohibía la presencia de publicidad comercial
a través de carteles o vallas, medios acústicos o audiovisuales, en las
zonas de servicio de los puertos105, no considerándose publicidad a
estos efectos los carteles informativos y los rótulos indicadores de es-
tablecimientos o empresas autorizados por la Autoridad Portuaria,
el art. 94.3 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen econó-
mico y de prestación de servicios de los puertos de interés general106,
amplía esta prohibición a todo el dominio público portuario, no sólo
a la zona de servicio107. Hay que notar, en este punto, que la alusión
a la publicidad comercial en el exterior de los edificios, cualquiera
que fuera su medio de expresión (carteles, vallas, medios acústicos
o audiovisuales), se refiere a aquellas manifestaciones publicitarias
que anteriormente hemos visto se hallan incluidas en el concepto de
publicidad exterior, vinculadas en este caso a los edificios o instala-
ciones del puerto, lo que excluye de esta prohibición aquellas otras
formas de publicidad que pudieran ejercerse por métodos ajenos a
dicho concepto, como la publicidad dinámica que analizaremos en el
siguiente apartado (por ejemplo, el reparto de folletos publicitarios
en mano a los pasajeros de un barco turístico cuando desembarcan
del mismo por la escala y acceden a tierra).
La anterior medida supone, en la práctica, la total prohibición de
publicidad exterior en el dominio portuario, lo que impediría que, en
eventos especiales (la celebración de una regata por ejemplo), pudie-
ra desplegarse sobre éste cualquier actividad publicitaria que por
104
En adelante, LPEMM.
105
A estos efectos ha de entenderse como tal los espacios delimitados en el art.
14 LPEMM.
106
En adelante, LPIG.
107
Art. 94.3: “Están prohibidas aquellas ocupaciones y utilizaciones del domi-
nio público portuario que se destinen a edificaciones para residencia o habi-
tación, al tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión y a la publicidad
comercial a través de carteles o vallas, medios acústicos o audiovisuales
situados en el exterior de las edificaciones. A estos efectos, no se considera
publicidad los carteles informativos y rótulos indicadores de los propios es-
tablecimientos o empresas titulares de una autorización o concesión admi-
nistrativa de la Autoridad Portuaria”.
otra parte podría resultar incluso inherente a dicho evento. Por esta
razón el legislador ha previsto que la Autoridad Portuaria pueda au-
torizar la publicidad que se instale con ocasión de actividades depor-
tivas, sociales y culturales que ocasionalmente se desarrollen en el
dominio portuario (art. 94.4 párr. 3º LPIG), lo que viene a moderar el
rígido y prohibicionista régimen establecido. Por otra parte, para el
aseguramiento de la efectividad de esta prohibición, el art. 114.2.b)
LPEMM califica como infracción leve “la publicidad exterior no auto-
rizada en el espacio portuario”, y por tanto será sancionable con una
multa de hasta 6.001 euros (art. 120.1LPEMM), correspondiendo la
competencia para ello al Consejo de Administración de la Autoridad
Portuaria (art. 123.1.a) LPEMM).
4. La regulación de la publicidad dinámica en el Dere-

cho autonómico
Junto a los medios audiovisuales y a la publicidad exterior en su
vertiente estática, hay otras muchas variadas formas de transmitir
el mensaje publicitario. Recibimos publicidad en nuestro buzón, nos
paran por la calle, más o menos amablemente, para darnos todo tipo
de folletos o material publicitario, vemos circular vehículos anun-
ciando productos, servicios o la celebración de cualquier evento, que
a veces difunden sus mensajes mediante una megafonía incorporada
a los mismos, en resumen, son muchos los medios a través de los
que se practica la publicidad utilizando la vía pública más allá de la
colocación de un cartel o valla, y en la que se produce un contacto en-
tre el sujeto portador del mensaje publicitario y su destinatario, ya
sea de forma directa o mediante el acceso a algún bien propiedad de
éste (vehículo, domicilio). De este modo, si la publicidad exterior la
asociamos a aquella que se manifiesta de forma estática, y en la que
la difusión del mensaje publicitario se realiza mediante su ubicación
en un lugar en el que permanece inamovible, cabría plantearse si es-
tas otras modalidades, que se caracterizan precisamente por su mo-
vilidad, pudieran ser contempladas como un fenómeno propio, con
independencia de que, al menos desde el plano conceptual, puedan
considerarse como publicidad exterior, según veíamos en el apartado
anterior. De ahí que la llamemos, como vimos entonces, publicidad
dinámica.
Por otro lado, no cabe duda que la realización de prácticas publi-

citarias como las descritas anteriormente, caracterizadas por su de-
sarrollo en zonas públicas, ya sea por su titularidad o por su acceso,
e incluso en determinados lugares en los que su carácter privado no
obsta, por la permisividad de su titular, a que la mismas sean efec-
tuadas, afectan a toda una serie de intereses tutelables y por ello de
justificada protección por la Administración. De esta forma, ejem-
plos como los anteriormente expuestos, es decir, el “buzoneo” masivo,
el reparto de material publicitario en la calle, el vehículo que con
megafonía anuncia un espectáculo, la colocación de folletos en los
parabrisas de los coches, el “abordaje” al ciudadano que pasea por la
vía pública o por un centro comercial anunciando las bondades de un
producto o servicio, y así hasta una lista interminable de supuestos,
tantos como produzca la imaginación del ser humano al concebir la
difusión de un mensaje, afectan a cuestiones como el medio ambien-
te urbano, el ruido, el tráfico y la seguridad vial o los intereses de los
consumidores, por citar los ejemplos más significativos. Es patente,
por tanto, que subyace un interés público merecedor de protección
que legitima la intervención de la Administración limitando el ejer-
cicio de esta actividad en aras de mantener el equilibrio entre los
diferentes intereses en juego.
Además de resultar encuadrables en el ámbito de aplicación de
las normas sobre publicidad exterior, algunos de estos supuestos se
encuentran directamente relacionados con competencias atribuidas
a los municipios, lo que permitiría por otra vía su regulación por
medio de ordenanzas locales. La utilización del dominio público local
para el ejercicio de la actividad, o la incidencia de la misma en la
limpieza pública, en el tráfico y la circulación e, incluso, la protección
de los consumidores y usuarios, hace que puedan invocarse algunos
de los apartados del art. 25.2 LBRL108 a los efectos de legitimar la
competencia municipal para llevar a cabo su ordenación, como así
ha ocurrido en multitud de casos109, si bien su alcance quedaría li-
108
Recordemos que en dicho precepto se reconocen como competencias del
municipio la salubridad pública (apartado h), la protección del tráfico de
vehículos y personas en las vías urbanas (apartado b) y la defensa de los
consumidores y usuarios (apartado g).
109
Sirvan como ejemplo las ordenanzas de Ayuntamientos como los de Valencia,
Murcia o Sevilla, en las que se regulan actividades como la publicidad ma-
nual, el reparto domiciliario e, incluso, la publicidad aérea.
mitado al propio ámbito de extensión de la competencia atribuida

al municipio. No obstante, encontramos en el Derecho autonómico
vigente dos Comunidades Autónomas que han optado, en desarrollo
de las competencias normativas que sus respectivos Estatutos les
atribuyen, por dedicar sendas leyes al tratamiento unitario de este
fenómeno publicitario. La aprobación de la Ley 5/1997, de 8 de julio,
de Baleares110 y de la Ley 9/2000, de 7 de julio, de Cataluña111, am-
bas reguladoras de la publicidad dinámica en su ámbito territorial,
vienen a hacer efectiva las respectivas previsiones estatutarias de la
publicidad como competencia autonómica exclusiva112, llenando con
ello de contenido el referido título sobre cuyo ámbito de extensión ya
entramos en el primer capítulo del presente trabajo. Lo novedoso de
su tratamiento normativo, así como la ausencia de estudios doctrina-
les sobre el mismo nos conducen a abordar seguidamente el análisis
de ambas leyes configuradoras del marco jurídico de esta actividad.
4.1. Concepto de publicidad dinámica

Ya veíamos en el primer capítulo de este trabajo que el concepto
de publicidad en el Derecho español se caracteriza por su falta de
uniformidad en sede normativa. Un claro ejemplo de ello es la de-
finición legal de publicidad dinámica contenida en el art. 1.2 LBPD
para el que se trata de “aquella forma de comunicación realizada
por personas físicas o jurídicas, ya sean públicas o privadas, en el
ejercicio de una actividad comercial, industrial o artesanal, social o
profesional, encaminada al fin de promover la contratación de bienes
o servicios de toda clase, inclusive derechos y obligaciones o la difu-
sión de mensajes de naturaleza social, cultural, política o de cual-
quier otra, realizada por medio del contacto directo de los agentes
publicitarios con los posibles usuarios o clientes y con la utilización
preferente, para su práctica, de zonas de dominio público, vías y es-
pacios libres públicos y zonas privadas de concurrencia pública”113.
110
En adelante, LBPD.
111
En adelante, LCPD.
112
Vid. art. 30.31 del Estatuto de Baleares y art. 157 del Estatuto de
Cataluña.
113
En el mismo sentido se dirige el art. 1.2.a) LCPD, aunque en este caso se
sustituye la expresión “actividad comercial, industrial o artesanal, social o
profesional” por la más genérica de “actividad económica”.
Como puede observarse, esta noción estaría integrada por aquellas

actividades calificadas como publicitarias a tenor del art. 2 LGP, así
como por aquellas otras que sólo persiguen la difusión de mensajes
de carácter no comercial. La primera consecuencia que se extrae, por
tanto, es que se trata de un concepto, el de publicidad dinámica, más
amplio que el de publicidad, al incluir supuestos no contemplados en
éste y caracterizados por la ausencia de finalidad comercial. Cabría
pensar, en este caso, si dado que se considera publicidad dinámica la
difusión de cualquier mensaje de naturaleza social, cultural, política
o de cualquier otra, no engloba este último inciso también los de
naturaleza comercial, de lo que resultaría prescindible por reitera-
tiva la reproducción de la definición de publicidad contenida en las
Directivas comunitarias y en la propia LGP.
Podría plantearse, con la extensión del concepto de publicidad
dinámica a actividades consistentes en la mera difusión de mensajes
de cualquier naturaleza, y por tanto, no necesariamente comercial, y
el consecuente sometimiento de las mismas al régimen dispuesto en
las leyes reguladoras de esta modalidad, en el que se incluye como
veremos más adelante la obligatoriedad de obtener una autorización
administrativa para su realización, si con ello no se está afectando al
ejercicio de la libertad de expresión consagrada en el art. 20.1.a) CE,
lo que llevaría, en este caso, a la necesidad de que su regulación se
llevara a cabo mediante una ley orgánica. Hemos de tener en cuenta
que la expresión “difusión de mensajes de naturaleza social, cultural,
política o de cualquier otra” podría abarcar por ejemplo casos como
el reparto de folletos con manifestaciones de carácter ideológico que
habrían de contemplarse dentro del ámbito de aplicación del derecho
fundamental invocado. Sin embargo, esta cuestión queda al margen
con la disposición de una serie de supuestos excluidos del concepto
de publicidad dinámica y, por tanto, del régimen legal de la misma.
Así, el art. 4.2 LBPD establece las siguientes exclusiones:
a) La publicidad electoral, en aquellos aspectos regulados en la
legislación electoral, lo que afectaría tan sólo a los mensajes propios
de las campañas electorales.
b) Los mensajes y comunicados de las administraciones públicas
en materias de interés general, con independencia de si son difun-
didos por ellas mismas o por agentes externos, supuesto en el que
debe incluirse, por tanto, todo aquello que se considera publicidad
institucional.
c) Los mensajes y comunicaciones relativos a materias de seguri-

dad pública y/o emergencias.
d) Y, en último lugar, aquellas comunicaciones que vayan diri-
gidas, única y exclusivamente, a la materialización del ejercicio de
alguno de los derechos fundamentales y las libertades públicas con-
sagradas en la Constitución, debiendo sujetarse en estos casos al ré-
gimen establecido en su normativa específica. Con ello, la discusión
acerca de la posible afectación del derecho fundamental a la libertad
de expresión y sus consecuencias en el plano normativo quedaría
vacía de contenido.
Estas exclusiones se reproducen en la norma catalana, que aña-
de a las anteriores “la que se lleve a cabo en estaciones de vehículos
de transportes públicos, siempre que responda a las necesidades de
información de las empresas de servicio público” (art. 3.6.e) LCPD),
lo que englobaría casos como el reparto de folletos con horarios, con-
diciones de uso, servicios, etc.
A la vista del cuadro de supuestos excluidos del concepto de pu-
blicidad dinámica cabe plantearse si la extensión del mismo más
allá del ámbito del concepto de publicidad del art. 2 LGP no es más
aparente que real, puesto que resulta difícil encontrar un ejemplo
en el que, no existiendo una finalidad comercial, se realice la di-
fusión de un mensaje que no pueda incardinarse en alguno de los
casos objeto de exclusión, sobre todo teniendo en cuenta la amplitud
de supuestos que pueden ser considerados como una manifestación
propia del ejercicio de un derecho fundamental. Esta reflexión nos
conduciría a sostener que, en realidad, hay una identidad conceptual
en lo que se refiere al objeto de la actividad.
En otro orden, la nota que caracteriza a este tipo de publicidad, y
donde se justifica en parte su especial tratamiento, como ya avanza-
mos, es la forma de realización, el medio a través del que el mensaje
publicitario se difunde, estableciéndose al efecto un doble requisito:
a) Por un lado, que exista un contacto directo entre el sujeto por-
tador del anuncio y el potencial destinatario del mismo. En este caso,
el “término” directo no ha de interpretarse en sentido literal, lo que
implicaría la presencia simultánea de ambos para la transmisión
del mensaje. Antes al contrario, ha de entenderse como la ausencia
de intermediario entre ambos y la puesta a disposición del mensaje
por el portador bien al mismo receptor, bien mediante su colocación
en algún lugar al que éste tenga acceso.
b) De otra parte, y en cuanto al lugar de realización de la activi-

dad, se caracteriza por “la utilización preferente, para su práctica,
de zonas de dominio público, vías y espacios libres públicos y zonas
privadas de concurrencia pública”. La concreción del primero de los
casos, las zonas de dominio público, no parece plantear excesivos
problemas. En lo que se refiere al segundo de los supuestos, las zo-
nas privadas de concurrencia pública, habrá que determinar qué su-
puestos resultan merecedores de tal calificación. No cabe más opción
que pensar en aquellos lugares que, aún siendo de titularidad pri-
vada, son de libre acceso por los particulares (por ejemplo, un centro
comercial, un aparcamiento). Ahora bien, la utilización de todos es-
tos lugares para la práctica publicitaria se señala como “preferente”,
no exclusiva, ello quiere decir que podría admitirse su realización en
sitios distintos de los descritos en el precepto. Aunque de la inicial
lectura del precepto es clara la idea que podemos hacernos de qué
tipo de lugares y actividades van a ser objeto de regulación, lo cierto
es que la introducción de este matiz va a permitir el sometimiento al
régimen de la publicidad dinámica de acciones que, en un principio,
no parecen propias del mismo, como es el caso de la publicidad tele-
mática, cuya problemática no obstante trataremos más adelante.
Como ya sosteníamos en la introducción a este apartado, la publi-
cidad dinámica constituye un fenómeno contrapuesto a la publicidad
exterior por la concurrencia de una serie de caracteres contrarios a
ésta, que permiten sin embargo reunir bajo un mismo tratamiento a
toda una serie de formas de difusión del mensaje publicitario en fun-
ción de elementos comunes en su desarrollo. En este sentido se dirige
el art. 2.2 LCPD al excluir del concepto de publicidad dinámica a “los
letreros, emblemas, grafías u otros elementos similares que hagan re-
ferencia a la identificación de la persona o razón social de la empresa
o actividad ejercida y que se hallen situados en los establecimientos
comerciales o en vehículos de cualquier clase de los que sea titular,
por cualquier título, la persona física o jurídica de que se trate”. No
obstante esta declaración, a la luz de los perfiles que caracterizan a
la publicidad dinámica, no parece que ninguno de los supuestos con-
templados en este precepto pudiera incardinarse en aquélla, ya que
más bien se trata de supuestos que entrarían dentro del concepto de
publicidad exterior o publicidad estática ya tratados.
4.2. Régimen de la actividad

La regulación de la publicidad dinámica por medio de una ley
autonómica que viene a desarrollar la competencia prevista en los
Estatutos sobre la materia constituye, en la configuración del régi-
men jurídico aplicable, el marco principal al que ha de someterse
cualquier actividad encuadrable en el ámbito objetivo definido en
la misma. No obstante, las leyes objeto de estudio, en atención a las
peculiares características del fenómeno que ordenan, reconocen a
los municipios como la Administración que ha de velar por el cum-
plimiento de sus prescripciones y, por tanto, sobre la que va a girar
la mayor parte de la intervención administrativa. A tal fin, las men-
cionadas leyes habilitan a los mismos, para el ejercicio de las fun-
ciones que le son asignadas, a la aprobación de las correspondientes
ordenanzas locales, aplicándose en su defecto lo establecido en las
mismas (arts. 3.2 LBPD y 5.2 LCPD). En cuanto a la concreción del
alcance de esta remisión, hay que tener en cuenta, como ha recorda-
do BELLO PAREDES, que “el contenido de las leyes supone un límite
infranqueable para los reglamentos como consecuencia del principio
de jerarquía normativa”114, lo que implica en este caso que las orde-
nanzas habrán de partir de las determinaciones contenidas en las
normas legales, completando de este modo el definitivo régimen al
que, con carácter general, habrán de someterse todas aquellas accio-
nes de publicidad dinámica que pretendan realizarse en el ámbito
territorial del municipio115.
114
Vid. BELLO PAREDES, S., Las ordenanzas locales en el vigente Derecho
español, INAP, Madrid, 2002, pág. 82.
115
De considerar a la reglamentación como una técnica de intervención po-
dríamos afirmar que la aprobación de las ordenanzas municipales sobre
publicidad dinámica constituiría el primer nivel del despliegue de la acti-
vidad de limitación sobre los particulares en esta materia, como ha soste-
nido algún autor (vid. PARADA VAZQUEZ, J.R., Derecho Administrativo.
Parte general, 5ª ed., Marcial Pons, Madrid, pág. 393 y ss.; ZAMBONINO
PULITO, M., La protección jurídico-administrativa del medio marino: tute-
la ambiental y transporte marítimo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, págs.
148-149). No obstante, hemos de recordar también que esta posición no es
pacífica en nuestra doctrina, al entender que el carácter normativo del re-
glamento impide su concepción como técnica concreta de intervención (vid.
GARCÍA DE ENTERRÍA, E./ FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R. Curso de
Derecho Administrativo, op. cit.).
a) La autorización como título habilitante

El régimen establecido en las leyes reguladoras para el ejercicio
de las actividades de publicidad dinámica en ellas definidas se com-
pleta, junto al cumplimiento de las condiciones impuestas en dichas
normas y en las ordenanzas municipales dictadas en su desarrollo,
con la sujeción, con carácter general, a una autorización administra-
tiva que habilita su realización (arts. 2 LBPD y 6 LCPD). Al igual
que ocurría con la autorización a la que se refiere el art. 8.1 LGP, se
trata de la articulación de una de las técnicas clásicas de la actividad
administrativa de limitación o policía, reproduciéndose con ello los
caracteres que invisten a la misma, entre el que ha de destacarse su
naturaleza reglada, si bien en este último caso encontraremos una
excepción en las autorizaciones para la publicidad mediante el uso
de vehículos, a las que se reconoce un carácter discrecional, cuestión
que veremos más adelante.
El otorgamiento de esta autorización corresponderá a los
Ayuntamientos en cuyo término municipal vayan a desarrollarse
conforme a lo establecido en la ordenanza municipal, si existiera, o
en su defecto, a lo dispuesto en las leyes (arts. 3 LBPD y 5 LCPD).
El contenido de la misma habrá de fijar las condiciones en las que la
actividad ha de realizarse. Así, la norma balear prevé la determina-
ción de la zona en la que puede desarrollarse, el número máximo de
agentes por cada zona, así como el horario, que tendrá como límite
hasta una hora antes de la establecida oficialmente para el cierre del
establecimiento o actividad promocionado, excepto en el caso de sa-
las de fiestas, cafés-concierto o establecimientos en horario nocturno,
en que será hasta dos horas antes de su cierre (art. 12 LBPD).
En cuanto al sujeto sobre el que recae la obligación de obtener
la autorización para la actividad, la misma podrá ser solicitada por
la persona física o jurídica que pretenda promover la contratación
o difusión del mensaje (arts. 9.1 LBPD y 7.1 LCPD), así como las
agrupaciones o colectivos sin personalidad jurídica en los términos
en que se establezca en las ordenanzas municipales (arts. 9.2 LBPD
y 7.2 LCPD). A estos efectos, entendemos que la obligación se im-
pone a aquél que materialmente realiza la acción, no al titular del
producto o servicio, o al autor del mensaje. De igual modo, el sujeto
autorizado podrá desarrollar la actividad a través de terceras perso-
nas, lo que en el supuesto de tratarse de una persona jurídica será
inevitable. En este caso, la norma balear contempla la figura del
agente publicitario para definir la persona o personas que llevan a

cabo de modo efectivo la difusión del mensaje, de tal forma que esta-
rá obligado el titular de la autorización, en la solicitud de la misma,
a incluir la relación de agentes publicitarios que participarán en la
acción (art. 10 LBPD), que deberán tratarse de personas dependien-
tes del solicitante o que actúan dentro del ámbito de organización y
dirección del mismo, pudiendo limitarse su número libremente por
los ayuntamientos con un máximo de siete agentes en el caso de
otorgarse la licencia a una empresa (art. 11.1 LBPD).
Por lo que se refiere a la duración y prórroga de la licencia, esta
deberá concederse por tiempo determinado, no superior a un año
en el caso balear y a dos en el ámbito catalán, siendo renovables en
los términos que fijen las oportunas ordenanzas municipales en la
materia (arts. 8 LBPD y 6.2 LCPD).
b) Requisitos
El ejercicio de cualquiera de las actividades publicitarias contem-
pladas en estas leyes se encuentra sometido, como veíamos anterior-
mente, al cumplimiento de las determinaciones contenidas en las
ordenanzas locales y de las condiciones fijadas en el correspondiente
título autorizatorio. No obstante, se incluyen en las leyes objeto de
estudio una serie de prescripciones aplicables en todos los casos. Así,
con carácter general, el ejercicio de la actividad de publicidad diná-
mica deberá observar una serie de principios expresados en ambas
normas autonómicas:
a) El respeto a la dignidad de la persona, impidiendo los valo-
res reconocidos por la Constitución, y especialmente los relativos a
la infancia, la juventud y la mujer (art. 4.1.a) LBPD), añadiéndose
a éstos en la norma catalana los sectores sociales más marginados
(art. 3.1 LCPD).
b) La prohibición de publicidad engañosa, desleal o subliminal
(arts. 4.1.b) LBPD y 3.4 LCPD)116.
116
A estos efectos habrá de atenderse a la definición de estos tipos de publi-
cidad ilícita descritos en la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de
Publicidad.
Las consecuencias del despliegue de estas acciones publicitarias

sobre espacios públicos en orden a la alteración de la limpieza de los
mismos tras su realización son tenidas en cuenta por el legislador
imponiendo a los titulares de las licencias la obligación de adoptar
las medidas necesarias para evitar la suciedad en la zona en a que
se haya actuado, pudiendo incluso establecerse la prestación de una
garantía cuando se prevea que va a afectarse de modo relevante
a la limpieza de las vías y los espacios públicos (arts. 15 LBPD y
9 LCPD). En esta línea, además, se impone la preferencia del uso
de material impreso reciclado (art. 5 LBPD y 3.2 LCPD), debiendo
portar todo material y soporte publicitario realizado en papel una
leyenda que aconseje su depósito en contenedores de recogida selec-
tiva (art. 3.3 LCPD).
Una muestra más del amplio margen de control sobre estas acti-
vidades publicitarias que se atribuye a los municipios lo constituye
el establecimiento de la facultad de prohibir la publicidad dinámica
cuando pueda afectar de forma relevante a los intereses públicos
locales (arts. 14.2 LBPD y 8.2 LCPD)117. No obstante ello, se dispo-
nen una serie de prohibiciones con carácter específico, por las que se
impide la realización de actividades de publicidad dinámica, y que
podrían agruparse de la siguiente forma:
a) En función del lugar de realización:
1. En playas y en el resto del dominio público marítimo-terrestre
(art. 14.1.a) LBPD)118.
2. En terrazas, dependencias o espacios de propiedad privada o
que sean objetos de concesión o autorización administrativa, siem-
pre que no se obtenga el consentimiento expreso de los propietarios o
117
En la norma catalana, la facultad de prohibición genérica tiene un con-
tenido más amplio que afecta tanto al órgano competente (además del
Ayuntamiento podrá ser establecida por un órgano autonómico, y en con-
creto, el Departamento de Industria, Comercio y Turismo), como al alcance
de la misma (puede prohibirse o limitarse) y a las causas que motiven tal
decisión (junto a la protección de los intereses públicos locales, el posible
perjuicio a los intereses de los consumidores).
118
Se trataría ésta de una prohibición innecesaria a tenor de la ya establecida
con carácter general en el art. 38 de la Ley de Costas.
de los titulares de la correspondiente concesión o autorización (arts.

14.1.b) LBPD y 8.1.b) LCPD)119.
3. En pasos peatonales o sus accesos (arts. 14.1.f) LBPD y 8.1.f)
LCPD).
4. En cualquiera de los elementos de un vehículos (arts. 14.1.h)
LBPD y 8.1.g) LCPD)120.
5. En aquellos espacios en que una normativa específica impida
cualquier tipo de publicidad (art. 8.1.a) LCPD)121.
b) En función de los medios o instrumentos utilizables:
1. El uso de animales como reclamo o complemento de la activi-
dad (arts. 14.1.c) LBPD y 8.1.c) LCPD)122.
2. La colocación de elementos materiales de cualquier tipo, con-
figuración o estructura en las vías y espacios públicos, sean o no
desmontables (arts. 14.1.d) LBPD y 8.1.g) LCPD).
3. La utilización de soporte acústico, salvo que se trate de publici-
dad mediante el uso de vehículos (arts. 14.1.j) LBPD y 8.1.i) LCPD).
c) En función de las consecuencias de la actividad:
1. La obstaculización de la circulación de viandantes o vehículos
por la formación de un grupo de personas (arts. 14.1e) LBPD y 8.1.e)
LCPD).
119
Al igual que en el caso anterior, la imposibilidad de realizar actividades
de publicidad dinámica en lugares privados o en zonas de dominio público
cuya utilización es atribuida mediante una autorización o concesión viene
limitada, en un caso, por el propio ejercicio de las facultades dominicales y,
en otro, por el derecho de uso sobre el bien contenido en el título jurídico-
administrativo de que se trate.
120
Junto a esta referencia genérica la ley balear alude a los parabrisas y la
catalana a los cristales, si bien en ambos casos hay que considerar que
ya se encuentran incluidas en aquélla. Además, hay que resaltar que la
norma catalana establece dicha prohibición general “salvo en los supuestos
en los que no afecta a la seguridad de la circulación”, lo que entendemos
que ocurriría, por ejemplo, con la colocación de folletos publicitarios en los
parabrisas de los vehículos cuando estos se encuentran estacionados.
121
Sin duda se trata de una prohibición de innecesaria acogida en el texto
legal puesto que la misma viene impuesta en virtud de la aplicabilidad de
una norma especial.
122
Aquí la excepción viene reconocida en la norma balear, que permite la uti-
lización de animales en los supuestos contemplados en la Ley 1/1992, de 8
de abril, de protección de los animales que viven en el entorno humano.
2. La invasión de la calzada (arts. 14.1.f) LBPD y 8.1.f) LCPD).

3. El lanzamiento de material publicitario en cualquier forma a
la vía pública (arts. 14.1.i) LBPD y 8.1.h) LCPD).
d) En función de la concurrencia con otras actividades:
1. La venta o reventa de entradas, tiques y productos similares en
la misma actuación (art. 14.1.g) LBPD).
4.3. Los diversos tipos de publicidad dinámica

a) Publicidad manual
En múltiples ocasiones es difícil transitar por las calles de una
ciudad sin ser abordado por alguien que nos ofrece un folleto publi-
citario, e igualmente es bastante usual encontrarnos sobre nuestro
vehículo con alguna publicidad. Estos supuestos podrían encontrar-
se dentro de lo que las leyes objeto de estudio denominan publicidad
manual, entendiéndose por tal a tenor del art. 1.3.a) LBPD “aquella
publicidad que difunde sus mensajes mediante el reparto en mano
de material impreso a través del contacto directo entre los agentes
publicitarios y los posibles usuarios, con carácter gratuito, y utilizan-
do, para tal fin, las zonas de dominio público, vías y espacios libres
públicos y zonas privadas de concurrencia pública”. Parece claro que
pueden subsumirse en este precepto acciones como la entrega en
mano del folleto publicitario. No podemos decir lo mismo, sin embar-
go, sobre el depósito de folletos publicitarios en los vehículos, dado
que el concepto de publicidad manual posee como notas diferencia-
doras que la misma se realice en mano y que exista un contacto
directo entre quien difunde el mensaje y su destinatario, lo que no
se produciría en este caso. Ahora bien, toda polémica al respecto re-
sulta innecesaria si tenemos en cuenta que la propia norma balear,
como hemos visto, prohíbe la publicidad dinámica “cuando comporte
la colocación de material publicitario en los parabrisas o en otros
elementos de los vehículos” (art. 14.1.h) LBPD).
En este punto, el régimen previsto en la norma catalana intro-
duce alguna novedad con respecto al anterior ya que al definir la
publicidad manual incluye, junto al reparto en mano, “la colocación”
del material impreso, lo que ha de interpretarse en conexión con la
prohibición contenida en el art. 8.1.g) LCPD, según la cual no cabe
la realización de publicidad manual “si supone la colocación de ma-
terial publicitario en los cristales u otros elementos de los vehículos,

salvo en los supuestos en los que no afecta a la seguridad de la circu-
lación”. Es decir, al igual que en la norma balear se prohíbe en prin-
cipio el depósito de publicidad sobre los vehículos, pero se admite
como excepción aquellos casos en que la seguridad en el tráfico no se
ve afectada. Es posible sostener con ello que en realidad se permite
la colocación de los folletos sobre vehículos estacionados, pues en
este caso no se produce ninguna alteración del tráfico, lo que de otra
parte constituye, en la práctica, el modo habitual de realización de
esta acción publicitaria.
b) Reparto domiciliario
Una forma de difundir los mensajes publicitarios muy extendida
consiste en el reparto de material publicitario, generalmente folletos,
en nuestros domicilios. Esta actividad viene definida en el art. 1.b)
LBPD como “la distribución de cualquier tipo de soporte material de
publicidad mediante su entrega directa a los propietarios o usuarios
de viviendas, oficinas y despachos o su depósito en los buzones indi-
viduales o porterías de los inmuebles”123. El reparto domiciliario, a
estos efectos, comprende tanto el depósito en alguna dependencia
del inmueble como la entrega directa en el propio domicilio.
El ejercicio de esta actividad podría colisionar con la voluntad del
receptor del mensaje de no ser sometido a un intenso “bombardeo”
publicitario que colapse el buzón de correo de su domicilio, lo que
por otra parte, como decíamos, es habitual. De hecho, de la corres-
pondencia que retiramos en los buzones de nuestro domicilio, una
gran parte viene constituida por folletos publicitarios con servicios
de todo tipo. Para evitar esta situación y proteger la posición del po-
tencial destinatario de la publicidad que manifieste la voluntad de
no recibir la misma, procurando asimismo que el desarrollo de esta
actividad no produzca un deterioro de la imagen del inmueble como
consecuencia de la acumulación de publicidad en cualquier lugar del
mismo, incluida su dispersión por el suelo, se disponen unas reglas
en los arts. 17.2 LBPD y 12 LCPD, que prohíben:
a) El depósito indiscriminado o desordenado en entradas, vestí-
bulos o zonas comunes de los inmuebles
123
La misma definición se contiene en el art. 2.1.b) LCPD.
b) El depósito en aquellos buzones cuyos propietarios indiquen

expresamente su voluntad de no recibir publicidad. En este caso, la
norma catalana atribuye la capacidad para manifestar la voluntad
de no recepción también a los arrendatarios, estableciendo asimismo
la posibilidad de que los Ayuntamientos repartan unos adhesivos a
los interesados en los que se contenga dicha manifestación (art. 12.2
LCPD).
c) Publicidad mediante el uso de vehículos

Este tipo de publicidad dinámica comprende aquellos casos en
que se utiliza el vehículo como medio para difundir el mensaje pu-
blicitario, a tenor de la definición contenida en el art. 1.3.c) LBPD124,
incluyéndose a estos efectos las “caravanas publicitarias” (arts. 18
LBPD y 13 LCPD). Aunque en ninguna de ambas leyes se concreta
qué ha de entenderse por tales, debemos convenir que se refiere a la
utilización de varios vehículos de forma conjunta. En cualquier caso,
lo que caracteriza a esta modalidad, como decimos, es la utilización
de un vehículo para la difusión de mensajes con finalidad comercial
o cualquier otra, en directa correspondencia con el concepto de pu-
blicidad dinámica que vimos anteriormente. Por ello, no se sujeta al
régimen previsto para esta forma de publicidad la simple presencia
en el vehículo de elementos identificadores de la persona física o
jurídica o de la actividad que ésta ejerza125.
Por otro lado, se trata éste de uno de los supuestos que recibe
un tratamiento específico en el seno del articulado de las leyes re-
guladoras, y ello sólo es justificable en atención a las especiales cir-
cunstancias que se reúnen en este caso y a los diferentes intereses
124
Art. 1.3.c) LBPD: “publicidad mediante el uso de elementos de promoción o
publicidad situados en vehículos, tanto estacionados como en marcha, y la
difusión de los mensajes publicitarios a través de los medios audiovisuales
en ellos instalados”. En la misma línea se expresa el art. 2.1.c) LCPD.
125
En este sentido se dirige la exclusión contenida en el art. 19 LBPD, que no
considera publicidad mediante el uso de vehículos “los rótulos, emblemas,
grafías o cualquier otro elemento similar que haga referencia al nombre y
apellidos de la persona o a la razón social de la empresa y/o actividad que
la misma ejerza que estén situados en vehículos de cualquier clase de que
sea titular, por cualquier concepto, la persona física o jurídica de que se
trate”. En idénticos términos opera la norma catalana a tenor del contenido
del art. 2.2 LCPD.
que han de conciliarse por dicho motivo, estableciéndose al efecto

la regulación de algunos aspectos que habrán de tenerse en cuenta
junto al régimen general aplicable a todas las modalidades. Lo pri-
mero que ha de destacarse es que, a diferencia del resto de tipos, no
toda publicidad es posible en esta forma. Así, el art. 20 LBPD sólo
permite la publicidad mediante el uso de vehículos en los siguientes
supuestos:
a) Cuando la finalidad sea la promoción o publicidad de activida-
des deportivas, de espectáculos o recreativas de naturaleza circuns-
tancial o temporal.
b) Las actividades que no constituyendo el ejercicio de derechos
fundamentales o libertades públicas contenidas en la sección 1ª del
capítulo II del Título I de la Constitución, sean realizadas por grupos
políticos, sindicales o representativos de diferentes sectores sociales,
de forma temporal o circunstancial y con sujeción, en cualquier caso,
a lo que disponga la legislación electoral o la normativa sectorial que
pueda resultar aplicable126.
c) Aquellas actividades que vengan determinadas en normas o
reglamentaciones específicas y en la forma que en las mismas se
establezca127.
Llama especialmente la atención el tratamiento restrictivo de es-
ta práctica publicitaria que llevaría a imposibilitar la utilización de
este medio en supuestos típicos de publicidad comercial, reduciendo
su uso tan sólo a aquellos casos en que se pretende, por el emisor,
126
Este supuesto autorizable es contemplado por el art. 14.a) LCPD aunque
con diferente alcance, pues requiere que la actividad de estos colectivos,
además de no constituir el ejercicio de derechos fundamentales y libertades
públicas, no esté incluida en otros casos excluidos del concepto de publici-
dad dinámica como los mensajes y comunicados de las administraciones
públicas (art. 6.3.b) LCPD) o las comunicaciones y mensajes relativos a las
materias de seguridad pública, protección civil o emergencias (art. 6.3.c)
LCPD). Llama la atención la redacción de este precepto en estos térmi-
nos pues es evidente que si las actividades a desarrollar por los colectivos
descritos fueran subsumibles en alguno de estos supuestos, no sería nece-
saria la autorización de la actividad al encontrarse excluidas del concepto
de publicidad dinámica y, por tanto, como reza el propio art. 3.6 LCPD, no
siéndole aplicable el régimen establecido para la misma.
127
El mismo supuesto, aun con diferente redacción, recogido en el art. 14.b)
LCPD.
poner en conocimiento del ciudadano algún mensaje de diferente

naturaleza, o informar, en el caso balear, de la celebración de algún
evento. No parece que existan razones que justifiquen esta exclu-
sión, puesto que si el hecho de imponer un régimen especial sobre
esta modalidad se cimenta en la necesidad de proteger determina-
dos intereses, como el normal desarrollo del tráfico o las molestias
que la misma pudiera ocasionar en función de la utilización de me-
dios acústicos para difundir el mensaje, es difícil plantear que un
vehículo circulando por una población, portando publicidad de un
determinado producto, o estacionado en algún lugar de forma que en
su interior se lleve a cabo la promoción del mismo, produce mayor
perjuicio, en los términos anteriores, que si en vez de tratarse de un
producto comercial estamos ante alguna campaña de solidaridad.
En cualquier caso, para el desarrollo de esta actividad es preciso
la obtención de la oportuna autorización administrativa, correspon-
diendo la misma al municipio en el que se vaya a hacer efectiva
(arts. 21 LBPD y 15 LCPD). En este punto, la norma catalana fija
que cuando la actividad vaya a ser llevada a cabo en varios munici-
pios sólo será necesario obtener la licencia del municipio en el que se
pague el impuesto de circulación (art. 15.4 LCPD), lo cual, además
de resultar contradictorio con la atribución competencial establecida
con carácter genérico en el art. 5.1 LCPD (“Los Ayuntamientos son
la Administración competente para otorgar las autorizaciones… si
éstas han de desarrollarse dentro de su término municipal”)
puede producir alguna que otra situación paradójica, como el hecho
de que un Ayuntamiento autorice la práctica publicitaria sujetando
la misma a unas condiciones que habrán de cumplirse en otros mu-
nicipios o, aún más grave, la posibilidad de eludir la obligatoriedad
de la obtención de la mencionada licencia con la utilización de un
vehículo cuyo impuesto de circulación se abona en una localidad no
perteneciente a la comunidad autónoma catalana. Por otra parte, y
también en esta norma autonómica, se establece un régimen especial
en cuanto a la competencia para el otorgamiento de la autorización
en los casos en que la publicidad se lleve a cabo mediante vehículos
destinados al servicio público en recorridos urbanos e interurbanos,
en los que, además de no regir las limitaciones horarias impuestas
con carácter general para esta actividad, se dispone que correspon-
derá la competencia para la autorización de la publicidad al órgano
que hubiera otorgado la autorización para la actividad principal de
transporte (art. 6.4 LCPD).
En cuanto a la autorización, su otorgamiento tendrá carácter dis-

crecional, debiendo tener en cuenta para ello el impacto ambiental
y la repercusión sobre el tráfico y la seguridad vial que la actividad
pueda ocasionar (arts. 21.2 LBPD y 15.2 LCPD). El reconocimiento
de esta discrecionalidad, alterando de este modo la consideración
de la licencia como un acto reglado, suscita una reflexión en torno
al alcance de la misma, dado que son varias las posibilidades que la
redacción de ambos preceptos parece ofrecer. La cuestión se centra
en determinar cuál es el verdadero margen de discrecionalidad que
el municipio posee en el otorgamiento de estas autorizaciones. Si el
legislador se hubiera limitado a declarar el carácter de la autoriza-
ción, sin incluir ningún criterio valorativo, podríamos afirmar que
se trata simplemente de un supuesto en el que la potestad tiene
carácter discrecional, y no reglado, por lo que estaríamos, siguiendo
a GARCÍA DE ENTERRÍA, ante “una pluralidad de soluciones jus-
tas, o, en otros términos, optar entre alternativas que son igualmente
justas desde la perspectiva del Derecho”128, es decir, el municipio ten-
dría la posibilidad de autorizar o no la actividad, siendo tan correcta
una decisión u otra. Sin embargo, la complicación aparece con la
introducción de la referencia al impacto ambiental y a la repercusión
sobre el tráfico y la seguridad vial que la actividad pueda ocasionar,
elementos que habrán de tenerse en cuenta en el otorgamiento de
la autorización, pues habrá que fijar en qué medida actúan estas
circunstancias sobre la potestad autorizatoria.
Por un lado, podríamos entender que la finalidad del ejercicio de
la potestad se concreta en evitar que el ejercicio de la actividad pro-
duzca perjuicios de carácter medioambiental u ocasione alteraciones
del tráfico en la ciudad más allá de lo que sería soportable en térmi-
nos de razonabilidad. En este caso, estos criterios podrían integrar
uno de los elementos reglados que toda potestad discrecional posee
conforme sostiene mayoritariamente la doctrina129, es decir, la fina-
lidad de la misma, de suerte que el margen de apreciación del mu-
128
Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E./ FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., Curso
de Derecho Administrativo, Tomo I, 9ª ed., Civitas, Madrid, 1999, pág. 452.
129
Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, E./ FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R., ibi-
dem, pág. 448; MORELL OCAÑA, L., Curso de Derecho Administrativo,
Tomo II, 4ª ed., Aranzadi, Pamplona, 1997, pág. 67; SANTAMARIA PASTOR,
J.A., Principios de Derecho Administrativo, Tomo I, 4ª ed., CEURA, Madrid,
2002, pág. 401.
nicipio se limitaría a constatar si la solicitud rebasa o no los límites

exigibles en relación a ambas circunstancias. Ahora bien, de ser así,
quedaría aún pendiente la concreción del contenido discrecional de la
potestad. Tomemos un ejemplo quizás extremo pero clarificador: una
solicitud para el ejercicio de una actividad de publicidad mediante
el uso de vehículos que no genere ninguna alteración en el tráfico, ni
ponga en riesgo la seguridad vial, ni produzca ninguna consecuencia
en el mantenimiento del medio ambiente urbano y además se ajuste
escrupulosamente a la normativa aplicable. ¿Podría en este caso el
municipio denegar la autorización en base a la discrecionalidad en
su otorgamiento sin caer en la arbitrariedad?
Quizás por ello pueda plantearse que estos criterios que las leyes
introducen actúan como elementos de autolimitación y concreción
de la discrecionalidad. Es decir, ante una pretensión de realización
de una acción publicitaria de este tipo, el municipio podría fijar li-
bremente cuál es el límite razonable sobre ambas cuestiones (la
afectación del medio ambiente y el tráfico), pudiendo situarse éste
en cada caso a distinto nivel. La discrecionalidad, por tanto, queda-
ría circunscrita a la determinación de la extensión de los criterios
valorativos para el otorgamiento, lo que por otra parte impediría
una actuación administrativa que aprovechara el paraguas de la
discrecionalidad para adoptar soluciones diferentes en casos que, no
siendo idénticos, presentan características similares, adoptando de
este modo resoluciones que pudieran traspasar la barrera de la ar-
bitrariedad.
En otro orden de cosas, un aspecto contemplado en las leyes re-
guladoras autonómicas es el de la limitación horaria, de forma que
se prohíbe la misma durante un período concreto del día: de las ca-
torce a las diecisiete horas y de las veintitrés a las nueve horas en
el caso balear (art. 21.3.b) LBPD), y de las catorce a las diecisiete
horas y de las veintidós a las nueve horas en la norma catalana (art.
15.3 LCPD). No obstante, la propia autorización, como ya veíamos
anteriormente, podrá introducir las condiciones a las que habrá de
sujetarse el ejercicio de la actividad. A tal efecto, la norma balear
establece que la solicitud habrá de fijar específicamente la actividad,
la zona de actuación, los vehículos a utilizar y los elementos del so-
porte publicitario, así como el horario del ejercicio (art. 21.3 LBPD),
aspectos sobre los que habrá de pronunciarse la resolución adminis-
trativa que autorice su realización.
d) Publicidad oral
Se trata este del tipo de publicidad dinámica quizás menos habi-
tual en nuestros días aunque en épocas pasadas sí que se utilizaba
con mayor frecuencia. Consiste en la difusión de los mensajes “de
viva voz, con ayuda de megafonía o sin ella, o de otros medios auditi-
vos auxiliares, mediante el contacto directo entre los agentes publici-
tarios y los posibles usuarios y con la utilización, para su ejercicio, de
las zonas de dominio público, vías y espacios libres y zonas privadas
de concurrencia pública” (arts. 1.3.) LBPD y 2.1.d) LCPD).
La cuestión que se plantea en este punto se refiere a la materiali-
zación de este tipo de publicidad en los casos en que se utilice algún
soporte acústico. Conforme a la definición reproducida, se trataría
de publicidad oral. Sin embargo, la prohibición de la utilización de
soportes acústicos con carácter general contenida en los arts. 14.1.j)
LBPD y 8.1.i) LCPD provoca que, en la práctica, sólo puedan reali-
zarse acciones de publicidad oral utilizando la voz.
e) Publicidad telemática
Hasta ahora, todos los tipos de publicidad dinámica contempla-
dos en el régimen legal tienen como elemento común el lugar de
realización, es decir, se trata de actividades que se desarrollan en
espacios públicos o privados de acceso público, en directa coherencia
con la característica principal de la noción que abordamos anterior-
mente. Sorprende por ello que se recoja como último supuesto some-
tido a regulación la publicidad telemática, comprendiendo la misma,
a tenor del art. 2.1.e) LCPD el “envío de mensajes publicitarios me-
diante comunicación telefónica, por fax o a través del llamado correo
electrónico”, expresión que reproduce la norma catalana, si bien su
art. 1.3.e) LBPD añade el inciso “o cualquier otro medio informático”.
No parece necesario describir los concretos casos subsumibles en es-
te concepto, de bastante claridad por otro lado. Lo que sí se impone
es una crítica en relación a su propia existencia. Y ello por un doble
motivo: primero porque el tratamiento de la publicidad que se lleva
a cabo a través de medios de comunicación telefónica o informática
podría entrar en contradicción con el propio concepto de publicidad
dinámica que, reiteramos, se caracteriza por “la utilización prefe-
rente, para su práctica, de zonas de dominio público, vías y espacios
libres públicos y zonas privadas de concurrencia pública” (arts. 1.2
LBPD y 1.2.a) LCPD). Evidentemente puede señalarse que la referen-

cia a estos lugares es preferente, pero no exclusiva, y que por tanto cabe
la posibilidad de que se materialice por medios diferentes de los descri-
tos. Pero no es menos cierto que ello permitiría extender el concepto de
publicidad dinámica a supuestos que difícilmente guardan similitudes
más allá de tratarse de un hecho publicitario. Pongamos por ejemplo la
publicidad en televisión, o en radio. Si seguimos esta línea, ¿por qué no
abordar también la actividad publicitaria en estos medios?
La segunda crítica tiene que ver con la dificultad de aplicar de
modo efectivo el régimen dispuesto. Si el ejercicio de la actividad
precisa de la obtención de una autorización administrativa, y el otor-
gamiento de la misma corresponde al municipio, habría que deter-
minar que criterio ha de utilizarse para concretar esta competencia.
Pongamos que la actividad consiste en el envío de mensajes publici-
tarios a teléfonos móviles, o correos electrónicos. ¿A qué municipio
hay que solicitar la autorización? ¿Al del domicilio del destinatario o
al del lugar desde el que se realice el envío del mensaje? El primero
de los casos no cabe duda que resultaría extremada e injustificada-
mente gravoso pues el número de autorizaciones necesarias para el
ejercicio de la actividad podría ser tan numeroso como la cantidad de
municipios existentes en la Comunidad Autónoma. La segunda de las
soluciones sería por el contrario más razonable, pero la cuestión se
complica si tenemos en cuenta que la tecnología permite que el lugar
en el que se encuentra la persona física o jurídica que realiza la acti-
vidad económica no sea el mismo desde el que se produce el envío del
mensaje, e incluso que este pase por diferentes lugares antes de llegar
al destinatario final (por ejemplo, servidores de correo electrónico).
Y todo ello sin entrar en los problemas de índole competencial que
pudieran surgir en tanto que, de admitirse la segunda de las soluciones
como la más viable de cara a determinar la competencia municipal,
resulta evidente que la justificación de la regulación no se encuentra
en la protección de los intereses del potencial destinatario, sino en la
intervención en una actividad económica concreta de telecomunica-
ciones, lo que podría resultar contrario a la atribución al Estado como
competencia exclusiva en la materia ex art. 149.1.21 CE.
4.4. La potestad sancionadora

La regulación de la publicidad dinámica en las leyes autonómicas
objeto de estudio se completa con la disposición del régimen sancio-
nador aplicable en la materia, régimen que se contiene en los arts.

16-25 LCPD y 22-32 LBPD, y que no presenta, en líneas generales,
grandes problemas interpretativos. Por lo que respecta a las infrac-
ciones, estas se clasifican, siguiendo el criterio habitual, en leves,
graves y muy graves (arts. 23-25 LBPD130 y 16 LCPD131). Las san-
130
Son infracciones leves:
a) el incumplimiento de las condiciones formales fijas en la correspondiente
licencia.
b) el incumplimiento de las normas sobre exhibición del carné de agente
publicitario.
c) la contravención de los deberes establecidos en esta Ley o en las orde-
nanzas municipales cuando, por su escasa trascendencia, no constituyan
infracción grave o muy grave.
d) la contravención de la prohibición establecida en la letra h) del artículo 14.
e) la trasgresión de la regla establecida, respecto del reparto domiciliario de
publicidad, en la letra a) del apartado 2 del artículo 17.
- Infracciones graves:
a) el ejercicio de las actividades publicitarias reguladas en esta Ley sin ajustar-
se a las condiciones materiales determinadas en la correspondiente licencia.
b) el ejercicio de las actividades publicitarias sin la preceptiva licencia mu-
nicipal.
c) la realización de actividades publicitarias fuera del horario autorizado.
d) la contravención de las prohibiciones establecidas en el artículo 14, salvo
la fijada en la letra h) del mismo.
e) el ejercicio de la actividad fuera de las zonas de actuación exclusiva re-
servadas a otros sujetos.
f) la intervención en las actividades publicitarias de un número de agentes
superior al autorizado.
g) la falta de adopción de las medidas correctoras a que hace referencia el
artículo 15.
h) la comisión de una infracción leve cuando concurra la circunstancia de
reincidencia.
- Infracciones muy graves:
a) la distribución de material publicitario o la difusión de mensajes publici-
tarios que atenten contra la dignidad de la persona o vulneren los valores
y derechos reconocidos en la Constitución, especialmente en lo referido a la
infancia, la juventud y la mujer.
b) la falsedad u ocultación de los documentos o datos exigidos por la admi-
nistración para autorizar o controlar las actividades publicitarias.
c) la comisión de una infracción grave cuando concurra la circunstancia de
reincidencia.
131
Conforme al mismo son infracciones leves:
a) el incumplimiento de las condiciones formales establecidas en la corres-
pondiente licencia.
ciones previstas por la comisión de las mismas tienen naturaleza pe-

cuniaria, estableciéndose como sanción accesoria la suspensión de la
licencia por un período máximo de un año y la revocación e inhabili-
tación para obtener una nueva, de naturaleza similar, por un período
máximo de tres años (arts. 28 LBPD y 18 y 20 LCPD).
La única cuestión a destacar se refiere a la determinación de la
responsabilidad, que corresponderá a los autores de las conductas
tipificadas, ya sea por acción u omisión (arts. 26 párr. 1 LBPD y
17.1 LCPD). En la norma balear, sin embargo, se extiende la mis-
ma también a “aquellas personas que, ya sea en calidad de titulares
de establecimientos comerciales, administradores de empresa o enti-
dades mercantiles o en cualquier otro concepto, se beneficien directa
b) el incumplimiento de los deberes establecidos en la presente Ley o las or-

denanzas municipales, cuando por su escasa trascendencia no constituyan
infracción grave o muy grave.
- infracciones graves:
a) el ejercicio de las actividades publicitarias reguladas en la presente Ley
sin cumplir las condiciones materiales establecidas en la correspondiente
licencia.
b) el ejercicio de las actividades publicitarias reguladas en la presente Ley
sin la correspondiente licencia municipal.
c) el incumplimiento de las prohibiciones establecidas en el artículo 8.
d) el ejercicio de la actividad fuera de las zonas de actuación permitidas o
sin respetar las zonas y horarios de actuación exclusiva reservadas a otros
sujetos.
e) la falta de adopción de las medidas correctoras establecidas en el artículo
9.
f) el incumplimiento de la regla establecida en el artículo 12, relativa al
reparto domiciliario de publicidad.
g) la reincidencia en la comisión de infracciones leves en el período de un
año.
- infracciones muy graves:
a) la distribución de material publicitario o la difusión de mensajes publi-
citarios que atenten contra la dignidad de la persona o vulneren los valo-
res y derechos reconocidos por la Constitución, especialmente en aquello
referente a la infancia, la juventud, la mujer y los sectores sociales más
marginados, o que puedan suponer riesgo para la salud y seguridad de los
consumidores.
b) la falsedad u ocultación de los documentos o datos exigidos por la
Administración a fin de autorizar o controlar las actividades publicitarias.
c) la reincidencia en la comisión de infracciones graves en el período de dos
años.
o indirectamente de las citadas conductas, hechos u omisiones o en

cuyo interés se realicen” (art. 26 párr. 2 LBPD). Esta ampliación de
la responsabilidad a cualquier sujeto que, no siendo autor de la con-
ducta objeto de infracción, se beneficie de la misma, plantea algún
problema que parece oportuno poner de manifiesto. En primer lugar,
la concreción de qué se entiende por beneficio directo o indirecto.
Pensemos por ejemplo en la promoción de un producto cualquiera
a través de una de las formas de publicidad dinámica, para lo cual
el fabricante o distribuidor del mismo contrata a su vez con una
empresa que se va a encargar de dicha promoción. Si ésta última no
solicita u obtiene la preceptiva autorización municipal y, pese a ello,
lleva a cabo la campaña publicitaria, los hechos serían constitutivos
de una infracción grave contemplada en el art. 24.b) LBPD. En tal
caso, ¿basta con la simple promoción del producto para sostener que
el empresario obtiene con ello un beneficio aunque sea indirecto? La
respuesta a esta cuestión, de ser afirmativa, nos conduciría a no ne-
cesitar el criterio del beneficio, pues existiría en todos los supuestos
en que se hubiera llevado a cabo la actividad. Por ello, parece más
acertado mantener que es preciso que la acción haya producido algu-
na consecuencia constatable, por ejemplo, por un incremento de las
ventas del producto que no se hubiera producido de no realizarse la
misma, lo que por otra parte podría resultar complicado de determi-
nar a efectos probatorios.
En cualquier caso, la cuestión anterior tiene una relevancia se-
cundaria, pues es claro que el verdadero problema se centra en la
extensión de la responsabilidad por la comisión de una infracción
administrativa a quien no es autor de la misma. En este punto la
crítica a la inserción de este precepto por el legislador, además de
obligada, es obvia. La aplicabilidad de los principios del Derecho pe-
nal en el ámbito del Derecho administrativo sancionador ha sido
reiteradamente declarada por la jurisprudencia132, que ha estimado
por tanto extensible a este campo el principio de individualización
de las penas, garantizado por el contenido del art. 25 CE133. Cierto es
132
Vid., inter alia, SSTS de 26 de abril y 17 de julio de 1982, y SSTC 18/81, de
8 de junio, y 77/83, de 3 de octubre.
133
Sirva como ejemplo la STS de 28 de febrero de 1997, cuya resolución se cen-
tra en la imputación de responsabilidad por una infracción cometida por un
contratista al sujeto contratante, estimando que la inaplicabilidad de la so-
lidaridad en este ámbito de la potestad sancionadora de la Administración
que en nuestra doctrina algún autor, como NIETO134, ha sostenido la

posibilidad de disociar autoría y responsabilidad en el plano admi-
nistrativo sancionador, viendo en ello un alejamiento por el Derecho
administrativo “de las aguas del Derecho Penal y adentrándose en
las de la responsabilidad civil”, pues en algunos casos nos encontra-
mos con una responsabilidad atribuida ex lege en la que no concurre
sin embargo, pero no es menos cierto que los ejemplos que sirven de
base a esta argumentación se refieren a normas sectoriales, como el
propietario del vehículo en la Ley de Tráfico, o los administradores
de una sociedad, en los que subyace de algún modo el reconocimiento
de una culpa in vigilando, lo que no ocurre en el supuesto presente,
en el que la conexión entre el empresario que pretende anunciarse
y el sujeto que va a desarrollar la actividad publicitaria se reduce
al nexo contractual entre ambos, sin que pueda imponerse, como de
hecho no ocurre por medio de ninguna declaración expresa por la nor-
ma, la obligación de aquél de fiscalizar que dicho sujeto va a ejecutar
la acción con pleno cumplimiento de las normas aplicables. En caso
contrario nos encontraríamos simplemente ante uno de los supuestos
de responsabilidad solidaria contemplados en el art. 130.3 LPAC.
III. LA PUBLICIDAD AÉREA

En el presente trabajo hemos tratado de analizar el régimen jurí-
dico-administrativo al que se somete la actividad publicitaria desde
la perspectiva del contenido y efectos del mensaje publicitario, por un
lado, así como del medio utilizado, por otro, de tal modo que nos en-
contramos en este último caso como hemos visto con un tratamiento
está reconocida, entre otras, en las SSTS de 15 de julio de 1981, de 2 de

noviembre de 1992 y de 30 de noviembre de 1992, sentencia esta última
en la que se recuerda que el principio de individualización de las penas es
aplicable en materia administrativa sancionadora, pues lo contrario sería
opuesto al artículo 25 CE. En idénticos términos se pronuncia la STS de 30
de noviembre de 1992, para la que “el derecho administrativo sancionador
está impregnado —se ha dicho en múltiples ocasiones— de los principios
del Derecho Penal”, por lo que el principio de la individualización de las
penas es plenamente aplicable siempre y plenamente contrario, también, a
la solidaridad penal, lo que de otro modo estaría abiertamente en contra de
lo dispuesto en el art. 25 CE.
134
Vid. al respecto las interesantes reflexiones de NIETO (Derecho adminis-
trativo sancionador, Tecnos, Madrid, 2002, págs. 390).
singular del hecho publicitario en función del instrumento utilizado

para que el mensaje llegue al destinatario. Pues bien, junto a las
formas de publicidad audiovisual, exterior (o estática) y dinámica
no podía olvidarse una modalidad no subsumible en ninguna de las
anteriores, y cuya utilización, aun siendo esporádica y circunscrita
a lugares o eventos determinados, no se encuentra exenta de interés
sobre el conocimiento y análisis de su marco jurídico. Nos estamos
refiriendo a las acciones publicitarias que tienen en el aire su medio
de realización, y cuya práctica nos resulta familiar y asociada, por
ejemplo, a las avionetas que sobrevuelan las playas en verano o a los
globos aerostáticos presentes en competiciones deportivas u otros
acontecimientos.
La propia dinámica normativa fruto del proceso del desarrollo del
modelo de Estado contenido en la Constitución Española de 1978,
que viene a sumar a la producción de normas por los poderes legis-
lativo y ejecutivo estatal la de las Comunidades Autónomas, en este
segundo caso con la circunstancia añadida de la constante búsqueda
de ámbitos competenciales que ejercitar, junto a la profundización
en la autonomía local y, más allá, la necesidad de adaptar el orde-
namiento jurídico a los dictados de la Carta Magna, son factores
todos ellos que conducen a que cada vez sea más inusual que nos en-
contremos en la realidad con situaciones en las que, aún existiendo
intereses merecedores de protección, no se ha dedicado una atención
concreta desde el Derecho o la única norma aplicable es preconstitu-
cional. Este sería el caso de la publicidad aérea, fenómeno al que ni
la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea (LNA), ni la más
reciente Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea dedican aten-
ción específica a su regulación, resultando que la misma viene con-
templada en dos normas aprobadas en tiempos pretéritos: el Decreto
de 13 de agosto de 1948, por el que se reglamenta la propaganda
comercial realizada desde el aire y la Orden de 20 de diciembre de
1966, sobre reglamentación de la propaganda comercial aérea135. El
contexto jurídico-político en el que surgen ambas normas sobre las
que entraremos a continuación no cabe duda que puede plantear al-
135
La escasa preocupación por el régimen jurídico de este medio de acción
publicitaria es aún más patente en la doctrina científica, ya que la única
referencia al mismo se encuentra en el trabajo de MARTÍN OVIEDO, J.Mª,
Curso de Derecho publicitario español, op. cit., págs. 175-177.
gunos desajustes cuya resolución habrá de abordar desde la óptica de

su adecuación a los parámetros constitucionales y legales vigentes.
1. Concepto de publicidad aérea

Uno de los aspectos que resalta en un primer acercamiento a la
normativa reguladora es, sin duda, el terminológico. Así, en ambos
casos se hace referencia a la “propaganda”, utilizándose dicho tér-
mino en lugar del de “publicidad”. En este punto entendemos que su
relevancia no debe ir más allá de lo puramente anecdótico, pues no
parece que deba trascender al plano conceptual, antes al contrario,
a nuestro juicio ambos términos tienen en el presente caso idéntico
contenido, alejado de cualquier posible discusión sobre la diferencia
entre propaganda y publicidad que, en otro contexto, pueda produ-
cirse. Y ello, entre otras razones, tiene su base principal en el acom-
pañamiento del adjetivo comercial a la propaganda, de suerte que
elimina de entrada, en cuanto a la aplicabilidad del régimen previs-
to, cualquier otra acción de difusión en la que no concurra finalidad
mercantil alguna, elemento que como vimos en el primer capítulo de
este trabajo caracteriza el concepto de publicidad acuñado de forma
genérica en el Derecho español.
La anterior afirmación no es baladí, pues el art. 1 DPCA establece
que “se entenderá por propaganda comercial aérea los vuelos reali-
zados con dicho fin, cualquiera que fuera la forma de determinación
de su precio en atención a la duración y clase del mismo y modalidad
de la propaganda, paracaídas, anuncios, escritura con humos, etc.”.
De esta definición se desprenden varias consideraciones: en primer
lugar, que el objeto de regulación, es decir, el ámbito de extensión del
concepto de publicidad aérea, viene integrado por cualquier vuelo
que se realice con finalidad publicitaria, lo que nos conduce, a los
efectos de determinar cuándo concurre la misma, a la definición de
publicidad contenida en el art. 2 LGP.
En segundo término, que constituye publicidad aérea toda acción
que se realice mediante un vuelo, lo que comporta la dificultad de
concretar qué debemos entender por tal y, por tanto, qué tipo de su-
puestos englobaría, en el sentido de si sólo se incluyen los vuelos
realizados con aviones o también con otros aparatos (por ejemplo,
globos aerostáticos). Ante la ausencia de definición sobre el concepto
de vuelo y el medio utilizado para el mismo tanto en las normas
reguladoras como en la legislación en materia de navegación aérea,

hemos de realizar una interpretación teleológica, partiendo de la
propia Exposición de Motivos del Decreto de 1948, que declara la
necesidad de abordar la reglamentación de la propaganda realiza-
da mediante aviones. Por tanto, el concepto de publicidad aérea a
los efectos de su sometimiento al régimen establecido se ceñiría a
aquellos casos en que se utilizara el avión como medio para el ejer-
cicio de la actividad, debiendo notarse que, a su vez, como indica el
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, ha de con-
siderarse como tal toda “aeronave más pesada que el aire, provista
de alas y cuya sustentación y avance son consecuencia de la acción
directa de uno o varios motores”, concepto más restringido que el de
aeronave contenido en el art. 11 LNA (“toda construcción apta para
el transporte de personas o cosas capaz de moverse en la atmósfera
merced a las reacciones del aire, sea o no más ligera que éste y tenga
o no órganos motopropulsores”), lo que supondría, finalmente, el no
sometimiento a estas normas de la publicidad realizada mediante
otros aparatos como los globos aerostáticos.
La última nota caracterizadora de la publicidad aérea se refiere
al concreto modo de difusión del mensaje publicitario, resultando
en este caso que ha de incluirse, como el propio art. 1 DPCA indica,
cualquier “modalidad de la propaganda, paracaídas, anuncios, escri-
tura con humos, etc.”, lo que debe interpretarse en sentido amplio, es
decir, admitiendo cualquier forma de difusión del mensaje publicita-
rio que pueda realizarse desde el aire con un avión.
2. Régimen de la actividad
A lo largo de este trabajo hemos visto cómo la intervención admi-
nistrativa se despliega sobre el ejercicio de actividades publicitarias
utilizando la técnica autorizatoria como uno de los elementos prin-
cipales, por lo que su presencia de nuevo sobre esta modalidad no
tiene, en principio, nada de novedoso. Sin embargo, lo destacable en
el caso de la publicidad aérea es la existencia de un régimen autori-
zatorio que actúa en un doble nivel: así, en un primer momento, el
ejercicio de dicha actividad se sujeta a la obtención de una autoriza-
ción administrativa que con carácter general habilita al desarrollo
de la misma y que viene regulada en el Decreto de 1948. Con ello
podría parecer que, en principio, dicho título faculta al particular
para la realización de las acciones publicitarias durante el período
de vigencia de la autorización, sin necesidad de obtener habilitacio-

nes puntuales para cada una de ellas, a diferencia de lo que ocurría
por ejemplo en el caso de la publicidad dinámica. Sin embargo, la
Orden de 20 de diciembre de 1966 establece la obligación de someter
a la aprobación de la Subsecretaría de Aviación Civil la ejecución de
“campañas u operaciones concretas de propaganda comercial aérea”
(art. 1). No cabe duda que este doble control es prueba de un excesivo
intervencionismo que se antoja innecesario, toda vez que lo cohe-
rente hubiera sido optar por una de las dos opciones, la autoriza-
ción para el ejercicio de la actividad o para el desarrollo de acciones
concretas, pero no ambas. E, incluso, dentro de ambas posee mayor
sentido la segunda de ellas, puesto que la habilitación con carácter
general impediría controlar ex ante las condiciones en que una de-
terminada acción publicitaria va a llevarse a cabo, habida cuenta de
las especiales circunstancias que pueden concurrir en cada caso, co-
menzando por el hecho de que su realización implica una utilización
del espacio aéreo con la finalidad de ser vista por los ciudadanos y
todo lo que ello conlleva, por ejemplo, a los efectos de garantizar las
mínimas condiciones de seguridad.
Un análisis de ambas autorizaciones nos permite observar cómo
el grado de intervención llega a extremos que hoy podrían calificarse
casi como anacrónicos. Así, en el primero de los casos, es decir, la
autorización relativa al ejercicio de la actividad, en la que el efecto
del silencio tendrá carácter desestimatorio (D.A. 29 Ley 14/2000, de
29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social), su obtención se somete al cumplimiento de una serie de re-
quisitos sobre el sujeto cuya vigencia en algún caso podrá discutir-
se136, al establecerse que el solicitante deberá reunir las siguientes
condiciones (art. 3 DPCA):
136
En concreto, los requisitos que afectan a la obligatoriedad de que el ca-
pital social y el personal sean españoles, a juicio de MARTÍN OVIEDO
(ibid., pág. 176) es dudoso subsistan en virtud de la posterior aprobación
del Decreto-Ley de 27 de julio de 1959. No en vano, parece indiscutible que
ambos violarían la libre circulación de trabajadores y la libre circulación de
capitales recogidas en los arts. 39 y 56, respectivamente, de la versión con-
solidada del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Diario Oficial
de la Unión Europea nº C325, de 24 de diciembre de 2002), por lo que serían
inaplicables.
1. Que el capital social de la empresa sea nacional al menos en

tres cuartas partes.
2. En el caso de sociedades anónimas, que sus títulos sean nomi-
nativos.
3. El depósito de una fianza proporcional al valor del material e
instalaciones implicadas en el servicio.
4. Que todo el personal sea español.
5. Que el personal afecto a la técnica del vuelo acredite su aptitud
por la posesión y vigencia del título que expida y revise la autoridad
aeronáutica.
6. La cobertura mediante el correspondiente seguro de los riesgos
aeronáuticos de los productores, tripulaciones y frente a terceros.
En otro orden, se imponen asimismo en el art. 5 DPCA una serie
de limitaciones a los vuelos de propaganda comercial aérea que de-
berán observarse en todo caso:
1. El aterrizaje y despegue se deberá realizar en los aeropuertos
civiles o militares abiertos al tráfico y sujetos a las tarifas de aterri-
zajes, estancia, albergue, etc.
2. La altura del vuelo no podrá ser inferior a mil metros o a la que
determine en cada caso el Jefe del aeropuerto de salida del vuelo.
3. Sobre lugares en los que se celebre espectáculos públicos (toros,
fútbol, circo, etc.) no se podrá pasar más de cuatro veces con un in-
tervalo de tiempo entre cada dos de ellos no inferior a diez minutos.
El cumplimiento de todas estas condiciones y la obtención de la
autorización anterior no es suficiente, sin embargo, para el correcto
ejercicio de una acción publicitaria aérea, pues la Orden de 20 de
diciembre de 1966 establece un régimen de intervención sobre cada
concreta acción, con un procedimiento sumamente complejo en el
que, además de dar audiencia al Alcalde del municipio sobre el que
se vaya a desarrollar, se precisa informe favorable del Subdelegado
Provincial del Gobierno, que tendrá carácter vinculante, correspon-
diendo finalmente la aprobación de la campaña u operación concreta
a la Dirección General de Aviación Civil. Desconocemos si en la prác-
tica la Administración vela por el cumplimiento de esta norma y, por
tanto, por la tramitación del procedimiento que en ella se contiene,
pues de ser así se nos antoja de complicada realización cualquier
acción publicitaria que, en muchos de los casos se caracterizan por
la celeridad con la que se diseñan y ejecutan.
IV. LA PUBLICIDAD TELEMÁTICA

1. La publicidad por medios telemáticos
En estos tiempos de crisis económica mundial no hay apenas
actividades económicas que hayan quedado a salvo de este verse
envueltas en una situación más o menos crítica. La publicidad es
uno de tantos ámbitos en los que la reducción de actividad se viene
sufriendo de forma evidente. Sin embargo, hay una parte de la ac-
tividad publicitaria que no sólo no se ha resentido, sino que incluso
mantiene un crecimiento por encima de las previsiones: la publici-
dad por medios telemáticos. Esta supone ya el 8´6% del total de la
inversión en publicidad, alcanzando los 610 millones de euros en
nuestro país, con un aumento del 26´5% respecto de 2007 (482´4 mi-
llones de euros). El dato es aún más relevante si lo comparamos con
las cifras de tan sólo tres años atrás: en 2005 constituía tan sólo el
1´8% del total de la publicidad, con una inversión que rondaba los
120´5 millones de euros137. Las cifras, como pueden verse, se han
cuatriplicado en tan sólo tres años, por encima de las previsiones y
en medio de la crisis económica mundial más importante desde hace
casi un siglo138, lo cual da una idea de cuál es el avance de Internet
como medio publicitario.
La eclosión de la revolución tecnológica ha encontrado en Internet
su epicentro de acción, y ha permitido a su vez, en el terreno publici-
tario, la invención y utilización de nuevas técnicas y formas de trans-
misión del mensaje publicitario. Desde el punto de vista tecnológico,
la publicidad ha sufrido una transformación paralela al crecimiento
de la Red y al desarrollo de las posibilidades de comunicación que
esta brinda. En este sentido, son múltiples las formas de publicidad
que se utilizan en la Red, dada las enormes posibilidades técnicas
137
Los datos pueden consultarse y ampliarse en los informes publicados
anualmente por Infoadex (vid. http://www.infoadex.com). Del crecimiento
del mercado publicitario en Internet puede dar idea que ya en 2006, según
la encuesta de EIAA Marketer´s Internet Ad Barometer, el 42% anuncian-
tes europeos invertían más del 5% de su presupuesto total en Internet (La
Vanguardia, edición digital, 27 de noviembre de 2006), desplazando hacia
este medio las partidas tradicionalmente dedicadas a televisión, prensa,
radio (vid. el informe en http://ww.eiaa.net).
138
La predicción que hacía la EIAA para 2008 que la publicidad en Internet
supondría en torno al 7% del total de la actividad publicitaria.
que se brindan. Podríamos en este punto distinguir, no obstante, en-

tre las formas de publicidad y aquellos mecanismos o herramientas
cuya finalidad no es sino dirigir la información a la que accede el
usuario, con algún fin comercial o directamente fraudulento. A es-
tos efectos, debemos tener en cuenta la definición de publicidad que
manejamos en nuestro Derecho, y que se contiene en el art. 2 LGP, y
no otra, como la de comunicación comercial incluida en la Directiva
de comercio electrónico, por ser más amplia y englobar supuestos
que, teniendo carácter comercial, no constituyen fenómenos publici-
tarios139. En el primero de los casos nos encontraríamos las páginas
web, los banners, los zings, los emails y, dependiendo de su carácter,
los links. En el otro lugar tendríamos técnicas como el framing, los
metatags o metanames, y las cookies140.
Entre las formas de publicidad en sentido estricto, coincidiendo
en la mayoría de las calificaciones con GRANDE SANZ141, situamos
a las páginas web porque estas constituyen en ocasiones la publici-
dad por sí misma, siendo que algunas de ellas son, prácticamente,
un anuncio. En el mismo grupo hemos de incluir a los banners, que
son carteles colgados en las páginas web, de diferentes dimensiones,
que incluyen anuncios publicitarios y que normalmente permiten
acceder a la página web de la empresa o servicio anunciado, así como
los zings, que son anuncios que ocupan la pantalla del ordenador
139
El art. 2.f) de la Directiva 2000/31/CE, del Parlamento y del Consejo, de 8
de junio de 2000, define como comunicación comerciales “todas las formas
de comunicación destinadas a proporcionar directa o indirectamente bienes,
servicios o la imagen de una empresa, organización o persona con una ac-
tividad comercial, industrial, artesanal o de profesiones reguladas”, exclu-
yendo “los datos que permiten acceder directamente a la actividad de dicha
empresa, organización o persona y, concretamente el nombre de dominio o la
dirección de correo electrónico” y “las comunicaciones relativas a los bienes,
servicios o a la imagen de dicha empresa, organización o persona, elabora-
das de forma independiente de ella, en particular cuando estos se realizan
sin contrapartida económica”. Como vemos, la comunicación comercial no
abarca sólo al mensaje que pretende promover la contratación, sino tam-
bién al que opera en el seno de la contratación misma, concepto más amplio
sin duda que el de publicidad.
140
Sobre cada uno de estos términos, vid. GRANDE SANZ, M., “La publicidad
en Internet”, en Revista de la Contratación Electrónica, nº 59, abril de 2005,
págs. 11-12 y 22 y ss., en las que se expone con claridad en qué consiste cada
una de estas técnicas y su carácter ilícito en algunos de los casos.
141
Ibidem.
mientras está descargándose la página web a la que pretendemos

acceder, y que también contienen un enlace a la página del anuncia-
do. Junto a ellos, el correo electrónico constituye hoy día un método
de publicidad muy utilizado, que vendría a sustituir al buzoneo o
reparto domiciliario de publicidad, del mismo modo que los anterio-
res medios no son más que carteles o vallas propios de la publicidad
exterior adaptados al entorno audiovisual e interactivo en el que se
desenvuelven. Lo importante es que en todos ellos nos encontramos
ante un mensaje, que se transmite en el ejercicio de una actividad
empresarial o profesional, y con la finalidad de promover la contra-
tación de bienes y servicios, es decir, aunque muy escuetamente, nos
encontramos con publicidad. Por ello, los links o enlaces se encuen-
tran en esa barrera entre lo que es o no publicidad. La distinción
podría estar en considerar que si el enlace tiene directa relación con
la información contenida en la página, con mero carácter informa-
tivo, no constituye publicidad, en tanto en cuanto no hay mensaje
publicitario alguno, sólo información (pensemos por ejemplo en un
listado de zapaterías en una ciudad, con sus enlaces directos). Ahora
bien, cuando ese enlace posee algún elemento que lleva a resaltar el
nombre o marca, o el producto o servicio, y no digamos cuando posee
alguna invitación a acceder a otra página, no cabe duda que se trata
de publicidad (el logo de la empresa, situado en alguna parte de la
página web, que permite el acceso a la misma, tiene un evidente fin
publicitario).
Cuestión diferente son aquellas prácticas cuya finalidad consis-
te en alterar de algún modo la voluntad del navegante en la Red,
proporcionando acceso a páginas no solicitadas (como el framing),
o facilitando el acceso a las páginas mediante la introducción de
términos asociados a los motores de búsqueda (metatags). En estos
casos, no existe un mensaje publicitario como tal, pero es cierto que
constituyen una herramienta que se utiliza con fines comerciales.
No obstante, se trata del mismo modo de prácticas que resultan pro-
hibidas conforme a las normas sobre todo comunitarias que son de
aplicación en materia de comercio electrónico, de ahí que sea éste el
ámbito material en el que ha de insertarse su estudio y análisis, no
el publicitario142.
142
Sobre estas técnicas, no obstante, vid. los trabajos de FERNÁNDEZ
MAGARZO, Mª R., “Concepto de publicidad y publicidad engañosa en
2. Régimen jurídico aplicable

El problema que se plantea con la publicidad telemática es común
al propio medio en el que se desenvuelve, y no es otro que la dificul-
tad para establecer unas normas efectivas que resulten aplicables
en un medio sobre el que resulta de extrema dificultad proyectar la
territorialidad143. De este modo, el control normativo sobre la publi-
cidad tiene que partir de una decisión importante: el control en el
origen de la comunicación o en el destino. Estamos de acuerdo con
GRANDE SANZ en que, en esta disyuntiva, la primera de las opcio-
nes, el control en origen, favorece al emisor del mensaje, al que basta
con conocer las normas de un solo país, mientras que el control en
destino protege el interés del usuario, “pues esos mensajes recibidos
por Internet se someten a las mismas reglas que los otros mensajes
que puedan recibir fuera de la red esos usuarios”144. Y la opción que
ha tomado el legislador comunitario, trasladada al ordenamiento
Internet”, Revista de la Contratación Electrónica, nº 21, noviembre de 2001,

y de GRANDE SANZ, M., “La publicidad en Internet”, op. cit., en los que se
contiene un preciso y acertado estudio de la utilización de estas técnicas y
su adecuación o no al ordenamiento jurídico vigente.
143
Son numerosos los trabajos que van dedicándose al estudio del régimen
jurídico de la publicidad en Internet. De entre ellos podríamos destacar
BERGER, K., Le droit relatif à la publicité dans les médias électroniques,
Observatorio Europeo del Audiovisual, Estrasburgo, 2005; FERNÁNDEZ
MAGARZO, Mª R., “Concepto de publicidad y publicidad engañosa en
Internet”, Revista de la Contratación Electrónica, nº 21, noviembre de 2001;
GARCÍA CASTILLEJO, A., “La regulación de los contenidos audiovisua-
les en Internet”, Autocontrol de la Publicidad, nº 45, septiembre de 2000;
GRANDE SANZ, M., “La publicidad en Internet”, Revista de la Contratación
Electrónica, nº 59, 2005; MAESTRE, J., “La publicidad de los juegos de azar
en Internet”, Revista Electrónica de Derecho Informático, nº 33, abril de
2001; MIGUEL RODRÍGUEZ, J., Problemática jurídica de la publicidad en
Internet, La Ley, Madrid, 2001.
A estos, hemos de añadir aquellos que, por centrarse en el régimen jurí-
dico de los servicios telemáticos, abordan también la cuestión publicita-
ria: CREMADES, J. (Dir.), La nueva ley de Internet, La Ley, Madrid, 2003;
LLANEZA, P., Aplicación práctica de la Ley de Servicios de la Sociedad de
la Información y del Comercio Electrónico, Bosch, Madrid, 2003; MUÑOZ
MACHADO, S., La regulación de la red, Taurus, Madrid, 2000; SÁNCHEZ
ALMEIDA, C./ MAESTRE RODRÍGUEZ, J.A., La Ley de Internet, Servidoc,
Barcelona, 2005.
144
Vid. GRANDE SANZ, M., “La publicidad en Internet”, op. cit., págs. 19-20.
español, es la de establecer el control en origen, dado que, como sos-

tiene BERGER, sería prácticamente imposible para un comerciante
respetar las disposiciones de cada uno de los países demandantes145.
Así lo establece el art. 3.1 de la Directiva sobre comercio electrónico
(Directiva 2000/31/CE, del Parlamento y del Consejo, de 8 de junio
de 2000), y en directa correlación, el art. 2 de la Ley 34/2002, de 11
de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio
Electrónico146. Esta opción, sin dejar de admitir que posee razones
fundadas para su adopción, debería ser revisada en orden a mejorar
las garantías de la comunicación publicitaria en Internet. Cierto es
que no resulta posible atender a los cientos de ordenamientos jurí-
dicos que en materia de publicidad podemos encontrarnos a lo largo
del planeta. Pero también lo es que burlar la legislación aplicable,
utilizando para ello sociedades y servidores radicados en países en
los que opera la libertad más absoluta por carecer de leyes (a ve-
ces incluso de sistemas jurídicos mínimamente consolidados), puede
convertirse en una práctica incentivada por esta decisión. La solu-
ción quizá se encuentre en la adopción de unas normas que operen
con carácter internacional, que vengan a consensuar las prácticas
publicitarias admisibles en el ciberespacio, y que pueden partir de
los propios mecanismos de autorregulación que van desarrollándose
en este terreno147.
En cuanto al concreto régimen jurídico aplicable para la publici-
dad en Internet, hay que atender en primer término a las determi-
naciones de la LSSICE, que parte del principio común y extendido
de identificación de la publicidad (art. 20), y en la que se contiene
un régimen específico para el envío de publicidad a través del correo
electrónico. Ciertamente se trata este último de un fenómeno cuya
dimensión comenzaba a resultar excesiva para los usuarios, conde-
nados a la recepción de una cantidad de mensajes que, en muchas
ocasiones, colapsaban su servidores de correo, impidiéndoles la re-
cepción óptima de su correspondencia electrónica. Ello se ha intenta-
145
Vid. BERGER, K, Le droit relatif à la publicité dans les médias électroni-
ques, op. cit., pág. 4.
146
En adelante, LSSICE.
147
En nuestro país opera desde 2003 el Código de Confianza Online, auspicia-
do por Autocontrol y por la Asociación Española de Comercio Electrónico,
como instrumento de autorregulación del mercado publicitario en Internet,
iniciativa que se va consolidando con el paso de los años.
do atajar mediante el establecimiento de una prohibición de envíos

de mensajes no deseados (spamming). De este modo, conforme esta-
blece el art. 21 LSSICE no es posible enviar correos electrónicos con
contenido publicitario que previamente no hayan sido autorizados
por el destinatario de forma expresa. Ahora bien, se admite que, en
el transcurso de una relación contractual, el potencial destinatario
admita recibir futuras comunicaciones comerciales o publicidad por
parte de aquel con quien contrata, siempre que este le haya solici-
tado su permiso para ello y con la facultad de revocar en cualquier
momento dicha autorización.
Por otro lado, junto a la norma aplicable en función del medio,
hemos de tener en cuenta la que opera en atención al contenido del
mensaje. El ordenamiento jurídico en materia de publicidad, con la
LGP a su frente, opera en el establecimiento del marco jurídico de la
actividad publicitaria en Internet, y por tanto, son vigentes en este
medio no sólo las nociones de publicidad ilícita y las acciones frente
a la misma, incluidas las que implican el ejercicio de potestades ad-
ministrativas, sino las normas específicas en atención a los diferen-
tes productos y servicios cuya remisión opera la LGP y que hemos
visto a lo largo de este trabajo.
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DERECHO

MANUEL JESÚS ROZADOS OLIVA

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch

© MANUEL JESÚS ROZADOS OLIVA

Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En

I. CONCEPTO DE PUBLICIDAD. ................................................. 23

III. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA PUBLI-

I. LA PROTECCIÓN FRENTE A LA PUBLICIDAD ILÍCITA ..... 67

2. La autorización administrativa previa como acto de con-

I. LA PUBLICIDAD AUDIOVISUAL ............................................. 113

1. Concepto de publicidad aérea ............................................... 183

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................. 193

La publicidad es un fenómeno característico de la sociedad con-

esta libertad y el propio sistema económico y social, pero en ello la

ésta sobre la que inciden diversos títulos constitucionales de compe-

supuesto (incluidas las novedades a incorporar a éste por exigencia

José María Souviron Morenilla

CE: Constitución Española.

LPCI: Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y

Vivimos en la era de la comunicación, en la sociedad de la informa-

ejemplo, encuentran en algún pasaje bíblico como el episodio de la

científicos se despliegan en el mundo de la comunicación y, en el

la comunicación (BENAVIDES DELGADO, J., Lenguaje publicitario, op.

específico a la misma. Así, como ha puesto de manifiesto ORTEGA,

Ahora bien, lo que caracteriza a la misma frente a cualquier otro

un interés económico que no existe en la segunda. Este diferente

Las dificultades en orden a acotar con claridad los perfiles con-

que disciplinan a la misma a partir de su desarrollo sobre diferentes

más adelante19, por no citar la delimitación de la publicidad exterior,

industrial, artesanal o profesional, con el fin de promover la contratación de

la comunicación, se caracteriza por una concreta finalidad, por aten-

2. La justificación de la inexistencia de un concepto legal

requiere de un tratamiento singularizado en función de las pecu-

3. El concepto legal de publicidad en la Ley General de

a) En primer lugar se trata de “una forma de comunicación”. Esta

bien parece no admisible que estas prácticas pudieran darse en el contexto

comercial ha de considerarse como publicidad. La actividad mera-

3.2. Actividades excluidas: en especial, la publicidad institu-

nal32, en la que sin duda concurren derechos e intereses diferentes a

a) Régimen de la publicidad institucional en el Derecho

mos en el apartado siguiente. La aprobación de esta ley viene por

publicitario. No obstante, es plausible que el legislador haya incluido

cen una serie de prohibiciones que pretenden evitar la utilización de

b) Régimen de la publicidad institucional en el Derecho

protección de derechos constitucionales, la difusión de la imagen de

(arts. 4.2 LAPAPA, 4.2 LPIA, 4 LPIC, 4 LCPIA, 8 LPICL). En este

la normativa autonómica se remite a lo dispuesto en la legislación

Ayuntamiento de Lepe por no publicitar la Feria Comercial Agrícola en el

para la salvaguarda del interés general o para el desarrollo correcto

II. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA

instrumentos propios del mismo que se despliegan sobre esta activi-

1. Publicidad y derechos protegidos constitucionalmente:

expresión e información, el ámbito propio de la publicidad se halla

Por otra parte, la jurisprudencia española, en una línea contraria

sujetarse la publicidad de determinados productos o servicios cuya

2. La actividad publicitaria como objeto tradicional del

meno, aludir al Derecho publicitario o al Derecho de la publicidad

vínculos contractuales que han de ser oportunamente estudiadas.

Sin embargo, el ordenamiento publicitario no es en sí mismo pro-

3. El contenido jurídico-administrativo del Derecho de

3.1. Títulos que justifican la intervención (consumo, salud, me-

municación (televisión, prensa), bienes públicos (una calle, una pla-

determinados productos o servicios (alcohol y tabaco, medicamentos,