PROGRAMA DE ESTUDIOS Tecnologías, Redes sociales, Gobierno Abierto y

DE GOBIERNO ABIERTO Democracia. Perspectivas críticas

IDES

PARTE 2. GESTIÓN DEL ESTADO Y CIUDADANA COMO RESPUESTAS A LAS

PROBLEMÁTICAS PLANTEADAS: EL PARADIGMA DE GOBIERNO ABIERTO Y DESARROLLOS
DE SEGUNDA GENERACIÓN
MÓDULO 4.b
Gobierno Abierto, tecnología y marcos internacionales (4 a 10 de junio)

Contenidista: Ester Kaufman

Docente: Daiana Yovan

El rol de la Open Government Partnership. Origen, actores y funcionamiento. Planes de

acción. Objetivos de Desarrollo Sostenible. Planes de acción y actores participantes

1. Origen, actores y funcionamiento de la Open Government Partnership

La Open Government Partnership constituye una iniciativa multilateral dirigida a propiciar

compromisos concretos de parte de los gobiernos para promover la transparencia, aumentar
la participación ciudadana en los asuntos públicos, combatir la corrupción y aprovechar las
nuevas tecnologías para robustecer la gobernanza1.

Fue lanzada formalmente en septiembre de 2011, cuando los gobiernos fundadores

suscribieron la “Declaración para el Gobierno Abierto” y anunciaron sus propios planes de
acción. Esa misma Declaración es la que deben firmar quienes quieren participar en ella2.
Además del acto de adhesión mencionado, los nuevos participantes deben presentar sus
planes de acción nacionales de GA, redactados conjuntamente con la sociedad civil.

Comenzó con un grupo de 8 miembros fundadores para alcanzar, en sus dos primeros años, la
adhesión de más de 70 países. Los miembros fundadores fueron: Indonesia, Noruega,
Filipinas, Sudáfrica, Gran Bretaña, USA, Brasil y México.
La OGP está supervisada por un Steering Committee (Comité Directivo) integrado por un
número igual de representantes de gobiernos y de la sociedad civil. Esta última, además, se
encuentra apoyada especialmente por el Subcomité de Coordinación de Sociedad Civil (Civil
Society Coordination: OGP CSC). Entre otros órganos internos, destacamos también el
Mecanismo Independiente de Evaluación o Reporte (IRM – Independent Reporting

1
http://gobiernoabiertonl.org.mx /
2
https://www.opengovpartnership.org/declaraci-n-de-gobierno-abierto

1
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Mechanism) que conduce las evaluaciones periódicas acerca del avance de cada gobierno
respecto a los compromisos asumidos en sus planes de acción respectivos. Cada gobierno
también debe presentar su autoevaluación anual.
En un principio se trataba de planes nacionales originados en los poderes ejecutivos de países
miembros, presentados ante dicho organismo y que contenía iniciativas y compromisos
concretos de GA3. Ahora, dentro de la lógica de “Estado”, se incorporan los otros poderes y
niveles de gobierno, con sus propios planes o insertos en el Plan del Ejecutivo nacional.
En ese sentido, una novedad es la aportada por Costa Rica. Dicho país ha puesto como
responsabilidad de cada Poder la redacción de su propio Plan, a diferencia del modo en que
suele hacerse esta incorporación: a través de compromisos que agrega el Poder Ejecutivo a su
propio Plan de Acción. Y otra buena nueva es la atención dedicada a este tema por parte de la
Carta mencionada del CLAD.
Los mecanismos de coordinación multiactoral a través de los cuales se diseñan, implementan,
monitorean y evalúan estos planes integran lo que se reconoce como “ciclo de los planes de
acción”. El mismo se encuentra regulado por pautas de la OGP y transitan por la siguiente
secuencia: 1º Plan, autoevaluación, evaluación independiente IRM, 2º Plan, y así continúa. Los
plazos en que estas etapas se producen también están regulados. Por poner un ejemplo, entre
Plan y Plan suele transcurrir dos años.
Quedan fuera del universo a analizar las iniciativas llevadas a cabo por países no miembros.

2. Mecanismos de incorporación de los países, compromisos y evaluaciones

Para ser parte de la OGP, los países deben satisfacer los criterios de elegibilidad establecidos
por dicho organismo, enviar una carta de intención e identificar el área institucional que
quedará a cargo del proceso.

Aceptada la adhesión, cada país debe:

1. Elaborar un plan de acción a través de un proceso multilateral, abierto y participativo,
que contenga compromisos concretos y cuantificables.
2. Desarrollar sus compromisos nacionales de forma multiactoral y documentada. Luego
de consensuados dichos compromisos, deberá enviar dicho Plan a la OGP.
3. Elaborar un informe anual de autoevaluación respecto a los compromisos establecidos
en su plan, conforme a los plazos y puntos de referencia descriptos en el mismo, a
repetirse al año siguiente.
4. Participar en el proceso de investigación realizado a través del Mecanismo
Independiente de Evaluación de la OGP (IRM), del cual deben surgir informes
semestrales en relación a cada país participante.

3
Las secciones y recomendaciones de forma para los planes pueden encontrarse en
http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/attachments/OGP_actionplan_guide%20FINAL_0.pd
f

2
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Figura 1: Mapa de países adheridos y nº de plan de acción que están abordando o abordaron
según colores. Fuente: https://www.opengovpartnership.org/participants (2018)

3. Herramientas de sobredeterminación temática. Principios y desafíos.

Desafíos y principios OGP

La OGP comenzó a privilegiar un ordenamiento temático referido especialmente a 5 desafíos y

a 4 principios o valores4, sobre los que se ha empezado a enfatizar luego de los primeros
planes. De este modo comenzó a fomentar atracciones y exclusiones temáticas. Los desafíos
OGP son:
1. Mejora de servicios públicos: Incluye una amplia gama de servicios públicos. Se busca
promover la mejora e innovación de los mismos por parte del gobierno o del sector
privado.
2. Aumento de la integridad pública: Contempla esfuerzos hacia la ética pública, prevención
y ataque a la corrupción, acceso a la información, reformas financieras, así como de
afianzamiento de libertades de la sociedad civil y de los medios de comunicación.

4
Para describir estos desafíos se ha utilizado el texto de Ramirez-Alujas (2013:10).

3
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3. Manejo de recursos públicos con mayor eficacia y eficiencia: Comprende el uso adecuado
en la asignación de recursos presupuestarios, financiamiento tanto interno como externo
y aprovechamiento y conservación de recursos naturales.
4. Construcción de comunidades más seguras: Abarca temas de seguridad pública, respuesta
y atención ante desastres naturales, riesgos ambientales y protección civil.
5. Aumento de la responsabilidad corporativa y rendición de cuentas institucional y del sector
privado: Promueve la responsabilidad empresarial en temas tales como medio ambiente,
protección del consumidor, participación de la comunidad y lucha anticorrupción.
Según OGP, los compromisos formulados en los planes de acción deben estar referidos, al
menos, a alguno de los cinco desafíos descriptos. A su vez, dichos compromisos deben
vincularse al menos con uno de los cuatro valores o principios siguientes:
1. Acceso a la información: Incluye información institucional y también toda otra que resulte
útil a la ciudadanía. Comprende la publicación proactiva y la reactiva. Supone la utilización
de software para abaratar el acceso y puede incluir o no datos abiertos.
2. Participación Ciudadana: Está referida al ciclo de las políticas públicas, mecanismos de
fortalecimiento de la democracia y libertad de reunión o asociación, prensa o expresión.
3. Rendición de cuentas: Comprende lo normativo y también lo procedimental. Los
destinatarios pueden ser actores institucionales pero también la ciudadanía.
4. Tecnología e innovación para la apertura: Apunta a facilitar el intercambio y comprensión
de la información, la colaboración, la participación, así como la reducción de costos.
Estos desafíos y valores OGP no se tomaron en cuenta en los primeros planes de acción con
base a los cuales construimos las categorías y subcategorías expuestas anteriormente. En los
primeros planes cada gobierno se explayó abiertamente sobre sus propias iniciativas y se
comprometió con temas muchas veces relacionados con gobierno electrónico, mientras que
otros respondían a políticas internas o a su propio enfoque de GA.
Luego, estos desafíos y valores se fueron consolidando y algunos temas quedaron afuera,
como la articulación y el principio de colaboración. También no puede encuadrarse en estos
desafíos y valores el aumento de capacidades, además de lo que es propiamente la formación
y sensibilización para el cambio cultural. Estas líneas suponen gestiones sistémicas, con áreas
y responsabilidades concretas y transversales, que recorren y articulan todo el aparato
gubernamental, lo que requiere mecanismos de colaboración horizontal, con o sin
participación ciudadana.
Esta ausencia, excepto en algunos países de mayor desarrollo en el tema, muestra que el
estado no es problematizado como un sujeto que debe estar en condiciones para llevar
adelante políticas de GA en forma coordinada.
Lamentablemente, y eso representa una debilidad, este tipo de temas de real impacto para
los estados, no forma parte ni de los desafíos ni de los valores reivindicados por OGP.
Otro asunto imposible de incluir en los desafíos y principios/valores seleccionados por la OGP
es el de las brechas en relación a la inclusión social. En la investigación mencionada (Kaufman

4
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y Oszlak, 2014) se detectaron planes que incluyen programas para restringir la brecha digital y
aumentar la conectividad; para la inclusión social de poblaciones vulnerables o discriminadas;
o para el desarrollo de procedimientos a fin de que los informes oficiales sean fáciles de
entender. A través de ellos podemos identificar distintas brechas calificadas como relevantes
en esas primeras etapas. Tal es el caso de la brecha de comprensión del lenguaje
institucional, problematizada en el plan de Colombia (compromiso de “Lenguaje Claro”) o, en
Europa, en los planes de acción de Finlandia y Noruega, donde el lenguaje claro se reconoce
como un derecho ciudadano; también las brechas propiamente digitales, aludidas por
Argentina, Guatemala, Panamá, Perú y Uruguay en sus planes iniciales; y las brechas sociales
de sectores indígenas, incorporadas por Chile y Perú. De este modo, algunos países han
destacado en sus planes de acción compromisos que son caros a sus propias políticas.
Mantener estos desafíos, problemáticas y valores, e incluirlos como relevantes en los planes
de acción, es una deuda de los países de Latinoamérica, frente al enfoque global de la OGP –
de algún modo “ajeno” a la región, que va permeando dicho planes quitándoles su
fundamento propiamente nacional y contextuado.
Volviendo al modo en que se fueron instalando los desafíos y principios, luego de la etapa de
los antiguos primeros planes de acción, si bien los países tienen libertad para incluir
compromisos, la solución más fácil es ir respondiendo al marco OGP, desde el que cual podrán
ser más fácilmente evaluados y evaluarse a sí mismos mediante los formularios que dicho
organismo suministra. De todos modos, la propia OGP está reconociendo que el marco
establecido no puede englobar muchos compromisos y que está avanzando hacia su
ampliación.
Lo que queda, para cada país, es hacer valer sus temas y esa es una decisión que va más allá
de la OGP. La debilidad reside en que a veces los países quedan atrapados en la formulación
más cómoda, ciñéndose estrictamente al de OGP.
Tal como ya advertimos, un ejemplo de lo dicho anteriormente son los formatos para la
redacción del Plan de Acción5 y para las evaluaciones, donde los desafíos y principios
constituyen algunos de sus ejes organizadores.
La primera evaluación consiste en una autoevaluación que cada gobierno debe elaborar en
conjunto con la sociedad civil. Considerando que se realiza anualmente, cada Plan de Acción
supone dos reportes de autoevaluación, dado que entre Plan y Plan transcurren en general
dos años. La primera autoevaluación se relaciona con el desarrollo del Plan de Acción y sus
primeras implementaciones, mientras que la segunda refiere al cumplimiento final de los
compromisos asumidos. Los reportes deben especificar detalladamente las características de
la participación (modalidades, foros, frecuencias, organizaciones participantes), los resultados
de las consultas; y también el cumplimiento de los compromisos conforme al modelo OGP.

5
Action Plan Template:
http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/attachments/OGP_actionplan_guide%20FINAL_0.pd
f

5
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A su vez deben informar si se han cumplido o no las recomendaciones consignadas en la

evaluación independiente anterior del Independent Reporting Mechanism (IRM), en caso de
existir alguna. Ello dependerá del avance en el ciclo en que cada país se encuentra.
En cuanto a la evaluación independiente IRM, la misma sigue una serie de pautas, también
ligadas a los desafíos y valores y a la participación multiactoral. A su vez mide el tipo de
impacto que potencialmente podrían generar los compromisos conforme a una escala: ningún
impacto, escaso impacto, moderado o transformador. Después deben verificar el grado de
implementación de los compromisos.
De este modo se va generando una organización conceptual (según el modelo global OGP),
con algunos ajustes, que se empieza a seguir, por arrastre, en los futuros planes y
evaluaciones, lo que se registra en las distintas etapas del ciclo y se plasma en los segundos y
terceros planes. Tal situación merecería ser considerada regionalmente a fin de lograr alguna
autonomía que responda a nuestros contextos concretos.
En tal sentido, en el ámbito del CLAD ha redactado la Carta Iberoamericana de Gobierno
Abierto. En la misma se trata de incorporar criterios regionales.

4. Una nueva temática a incorporar en los planes: los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(UN 2030)

OGP ha indicado que los planes de acción ofrecen una oportunidad y un instrumento concreto
para avanzar -con el involucramiento y participación de la ciudadanía- en la implementación de
políticas públicas tendientes al cumplimiento de los ODS 2030.

Esta nueva directivas OGP (2016) consisten en vincular las políticas GA con los ODS (Objetivos de
Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas-ODS Agenda 2030)6.

El 25 de septiembre de 2015, los líderes mundiales adoptaron un conjunto de objetivos globales

para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos como parte de
una nueva agenda de desarrollo sostenible. Cada objetivo tiene metas específicas que deben
alcanzarse en los próximos 15 años. Dichos Objetivos se identifican como ODS 2030

6
http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo-sostenible/

6
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Figura 2. Imagen extraída del CEPAL CEPAL - ONU (2015)

El Objetivo más vinculado con el GA es el 16: Paz, Justicia e Instituciones Sólidas: Promover
sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para
todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. El detalle de este
Objetivo puede encontrarse en http://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/es/home/post-
2015/sdg-overview/goal-16.html

Esta incorporación ha modificado sustancialmente los temas incluidos en los compromisos de

los terceros planes de acción. Por tanto, más allá de los desafíos y principios hay que
considerar los ODS 2030 como ejes temáticos en el marco OGP. Este nuevo marco aparecerá,
en los segundos y terceros planes de acción de la región.

6. Planes de acción, organizaciones de la sociedad civil y mesas sectoriales: nuevos

temas
Uno de los aciertos de OGP fue inducir la ampliación de la convocatoria hacia OSCs sectoriales
para la co-creación de los planes de acción, lo que se está concretando en forma más
extendida hacia el 2º o 3 º Plan. Así comienzan a ser más frecuentes nuevas temáticas que
batallan por distinguirse hasta finalizar en algún compromiso. Tales son los casos de los
grupos de salud, medio ambiente, juventud, educación, cultura o trabajo, entre otros, que
buscan introducir sus objetivos en el segundo o el tercer Plan de Acción. Estos grupos
7
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temáticos nacionales están respondiendo a criterios y procedimientos que suelen encontrarse

en acuerdos metodológicos entre los actores intervinientes para gestionar el ciclo, además del
marco inducido por la propia OGP. Dichos acuerdos organizan la forma de proceder desde la
identificación de un compromiso, el encuentro con las contrapartes institucionales, el pacto
sobre los términos de responsabilidad, plazos, indicadores, etc. Los compromisos también son
propuestos por alguna autoridad. Sea cual fuere la fuente de la propuesta, la misma deberá
terminar respondiendo a un proceso de co-creación, ya que esa calidad va a estar evaluada
permanentemente, comprometiendo cada vez más a estos grupos en actividades de
monitoreo y evaluación7.

Se ha podido verificar la restricción temática resultante fruto del énfasis reciente en los
desafíos y valores de la OGP, en desmedro de modelos o enfoques más situados en
necesidades nacionales y regionales, los que emergieron más espontáneamente en los
primeros planes de acción, marcando tendencias diferenciables, como se ha visto, pero
inundando el concepto de GA de múltiples acepciones a veces impropias. A pesar de esa
dispersión, debe valorarse la riqueza asociada a algunas singularidades temáticas de la región
o de sus países integrantes, delineando un perfil particular frente a miradas únicas globales
del enfoque GA de la OGP.

Como contrapartida, el ordenamiento temático de la OGP permitió gestionar los procesos y el

conocimiento de una manera más organizada

Por otra parte, debe reconocerse que el universo GA es aún minúsculo dentro de los países,
por lo que ningún plan los representa realmente. Es probable que en cada país existan muchas
iniciativas que –por distintos motivos- no están contemplados en el Plan de Acción; ya sea
porque no provienen del gobierno federal, porque provienen de fuerzas “no amigas” de los
responsables de la coordinación, o porque sus impulsores desconocen que sus iniciativas
pueden ser enmarcadas en GA.

El panorama, de participación incompleta, no es alentador. Más allá del dinamismo que

puedan exhibir los actores comprometidos, correspondería tomar plena conciencia de la
exigua significación del universo convocado por el enfoque de GA, dado que ello condiciona
drásticamente la calidad y representatividad de los planes de acción de cada país.

Para investigar en el sitio de la Open Government Partnership cuentan con

1) Webinarios OGP: https://www.opengovpartnership.org/resources/ogp-webinars
2) Índice temático del OGP Explorer
Para buscar por orden temático cualquier compromiso, de cualquier Plan de Acción de GA,
deben ingresar en el SELECT TAGS (está en el centro de la página)
A la izquierda, los compromisos están listados por país, en orden alfabético.
7
Vale remarcar que la selección realizada debe poder vincularse con algún desafío o principio según la
organización de los templates suministrados por la OGP.

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Organización temática del OGP Explorer

A continuación agregamos el despliegue temático como muestra. No tiene hipervínculo. Para
acceder a cada tema deben ir a dicha página, podrán llegar a compromisos específicos de
diferentes países.

A continuación agregamos el despliegue temático como muestra. No tiene hipervínculo. Para

acceder a cada tema deben ir a dicha página, podrán llegar a compromisos específicos de
diferentes países.
Public Integrity Measures Public Services Education
Anti-corruption Public Service Delivery Health and Nutrition
Conflicts of interest Improvement Citizenship & Immigration
Asset disclosure E-government Welfare & Social Security
Audits & control Open data Water & Sanitation
Whistleblower protections Capacity-building Who is Affected
Public finance Legislative & Regulation Private sector
Fiscal openness Sectors Legislature
Citizen Budgets Media & Sub-national governance
Participatory budgeting Telecommunications Judiciary
Citizen Engagement Infrastructure Mainstreaming Issues
E-petitions Public safety Gender & sexuality
Social Audits Defense Human rights
Public Participation Natural Resources OGP
Procurement Aid Marginalised communities
Public Procurement Nonprofits Labor
Access to Information
Mechanisms
Records Management
Elections & Political Finance
Justice
Law Enforcement & Justice
Tabla 1 con la organización temática de la OGP Explorer

A pesar de aparecer, tímidamente, los otros poderes y niveles de gobierno, la preeminencia

del Poder Ejecutivo en el dominio del GA no es conveniente pues los nuevos participantes se
encorsetan en el Plan de Acción del Poder Ejecutivo de una manera confusa, reforzando la
presencia presidencialista o contrayendo compromisos que no están en condiciones de
cumplir. Lo más atinado sería articular formas de coordinación donde puedan visualizarse
claramente los compromisos asumidos por cada uno de estos poderes y niveles. Esta situación

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está en plena transformación. Un ejemplo es el acuerdo de Costa Rica mencionado. En

Argentina se han integrado pero dentro de un mismo Plan liderado por el poder ejecutivo
nacional en su 3er Plan de Acción Nacional8.

Bibliografía

.
Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (CLAD) 2016. XVII Conferencia Iberoamericana de
Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, en Bogotá, Colombia, 7 y 8 de julio
de 2016. http://www.clad.org/images/declaraciones/CIGA_2016.pdf.
CEPAL - ONU (2015).Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para
América Latina y el Caribe http://www.sela.org/media/2262361/agenda-2030-y-los-objetivos-de-
desarrollo-sostenible.pdf
Kaufman, E. (2015). “Lecciones aprendidas de la experiencia internacional. Lo bueno y lo
malo”. En Gobierno abierto: el valor social de la información pública. Coord. Bojórquez
Pereznieto y Hoffman Ed. Instituto Tabasqueño de Transparencia y Acceso a la Información
Pública (ITAIP) y UNAM. México. Libro completo en
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/9/4016/6.pdf
Kaufman, Ester y Oszlak, Oscar (2014). Teoría y práctica del gobierno abierto: Lecciones de la
experiencia internacional. E-Book: IDRC-CRDI/Red GEALC/OEA. En
http://www.redacademicagobabierto.org/wp-content/uploads/2017/04/kaufman-oszlak.pdf
Kaufman, Ester, 2012. Aportes sobre GA y entrega de servicios. Experiencias canadienses.
ISBN: 978-987-33-2658-5. En http://www.esterkaufman.com.ar/?page_id=512, ubicado el
20/12/12.
OCDE (2017): Panorama de las Administraciones Públicas América Latina y el Caribe 2017
(ubicable en https://publications.iadb.org/handle/11319/7979, pp. 11-12 y 127-143.

Oszlak, Oscar (2013). Estado Abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública. Ponencia
presentada en el XVIII Congreso Internacional del CLAD, Montevideo. En
http://www.oscaroszlak.org.ar/images/articulos-espanol/Estado%20abierto.pdf

Oszlak, Oscar (2016). “Estado Abierto, la próxima frontera”. La Nación, 08/04/2016. En

http://www.lanacion.com.ar/1887218-Estado-abierto-la-proxima-frontera

Ramírez-Alujas, Alvaro V., 2013. “Gobierno Abierto en la encrucijada: El cara y sello de la

experiencia Latinoamericana en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open

8
Compromiso 2, Consejo de la Magistratura, pag. 56; Compromiso 3: Programa Justicia Abierta, con poderes
judiciales subnacionales, etc. pag. 58.; Compromiso 11: Cámara de Diputados de la Nación y Senado de la
Nación, p.88; SUBNACIONALES: Compromiso 34, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, pag. 166; y así
siguen.

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IDES

Government Partnership)”. Documento presentado en el IV Congreso Internacional en

Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. INAP (Madrid, España), 23 y 24
de septiembre 2013.
http://www.gigapp.org/administrator/components/com_jresearch/files/publications/A10-
RAMIREZ_ALUJAS-2013.pdf. Ubicado el 22/11/13

Subirats, Joan (2014). Conceptualización. En: AAVV. 42 voces sobre el Gobierno Abierto.
Ebook: Xarxa d’ innovació pública. En http://www.gobiernolocal.gob.ar/sites/default/files/42-
voces1.pdf
Tesoro, José Luis (2014). La cadena del valor público y el potencial de la apertura
gubernamental para ocluir vertientes de fuga de valor. [Mensaje de Blog]. Recuperado de:
http://www.novagob.org/blog/view/99580/la-cadena-del-valor-publico-y-el-potencial-de-la-
apertura-gubernamental-para-ocluir-vertientes-de-fuga-de-valor
Transparency International, 2009. Guía de lenguaje claro sobre la lucha contra la corrupción
http://www.transparencia.pt/wp-content/uploads/2012/03/Plain-Language-Guide-ES.pdf
.12/12/13.
Webinarios OGP: https://www.opengovpartnership.org/resources/ogp-webinars

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