MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

1. MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) señala que: “La

gestión pública es la respuesta en políticas, planes y programas de ejecución que el
Estado, en sus afán de eficacia, se proporciona a sí mismo y a la sociedad, a través de
procesos políticos propios a su naturaleza; ampliamente entendida como un instrumento de
racionalización del manejo o dirección de la acción pública”2.

Una vez que hemos tratado el aporte francés a la gestión pública, debemos orientarla a su
estatuto de modelo, para lo cual pasaremos a las contribuciones anglosajonas3.

La idea de modelo es inteligible a través de estructuras simbólicas. Cuando un hombre

desea conocer, piensa, por medio de símbolos adecuados en grado y medida, la forma en
que están distribuidos los objetos reales de estudio, pues "conocer siempre quiere decir
omitir y seleccionar". Un modelo consiste en un grupo de símbolos y reglas operativas.
Símbolo es una orden para hacer surgir de la memoria una cosa o evento determinados, o
bien, un conjunto específico de cosas o eventos, en tanto que las reglas operativas son los
instrumentos mediante los cuales los modelos realizan directamente la producción del
conocimiento. Esencialmente, el modelo es una construcción racional, cuya función central
es reflejar con una máxima aproximación las realidades en estudio.

1.1. MODELOS DE GESTIÓN PUBLICA

Las características de los distintos modelos de gestión:

a) Modelo patrimonialista: El patrimonialismo es una “herencia de la época

feudal”, el clientelismo en el gobierno sirve a los intereses de la clase dominante, lo que
representa un mero instrumento de la usurpación del poder.

Un estado patrimonialista es aquel cuyas instituciones y estructura se ven involucradas en

la persecución de los intereses de una parte determinada de la sociedad que tiene
relaciones particulares (de parentesco, económicas, de clan) con el patriarca o jefe del
Estado. El objetivo de esta estructura es crear una red de influencias y relaciones que
garantice al patriarca y a sus allegados poder y recursos. Así, las políticas de los estados de
este tipo se utilizan en aras de conseguir un beneficio particular, en vez de uno global. El
Estado patrimonialista, a medida que evoluciona, se amplía viéndose obligado a repartir
rentas entre segmentos cada vez mayores de la población, lo que consigue mediante el
crecimiento de la burocracia, dando lugar neo-patrimonialismo (patrimonialismo que
convive con la burocratización). Pero, al contrario de lo que cabría pensar, el Estado
neopatrimonialista no es disfuncional. Es un modelo que se reproduce y subsiste a lo largo
del tiempo porque el país entero se encuentra atrapado en su red de funcionamiento, y la
mayoría se beneficia de ello

Por lo tanto, el neo-patrimonialista es un estado sobredimensionado (absorbe recursos y

utiliza su poder sobre la actividad económica para hacerlo) y débil (dependiente para su
reproducción de satisfacer unos intereses privados y específicos) que fomenta el
clientelismo, la corrupción y la excesiva burocracia.

Los efectos del clientelismo es que la corrupción y el nepotismo son inherentes a este tipo
de gestión. Otros efectos surgen del hecho de que el patrocinio para desvirtuar los fines
básicos del Estado para defender el bien público, porque las actividades públicas ya no
están comprometidas con el mejor costo beneficio para la sociedad. De esta manera
cambia el foco de atención de la sociedad a las cuestiones que favorecen la voluntad de
unos pocos.

b)- Modelo burocrático: como tipo ideal se configura en base a: formalidad

(regido por normas escritas y exhaustivas); racionalidad (coherente con los fines que
persigue); división sistemática del trabajo (establece las atribuciones de los participantes
de la organización, su capacidad de mando y los límites de su accionar); continuidad y
previsibilidad en el comportamiento de sus miembros; delimitación de poderes a través de
reglamentaciones impersonales; sistema de jerarquías y controles; determinación de
medios coercitivos admisibles; separación entre la función y la vida privada; supresión en
la herencia en el sistema de funciones; código interno de procedimientos y
fundamentalmente, el énfasis en el personal de la organización (especialistas, asalariados,
el cargo es su única profesión, nombrados por un superior jerárquico, sujetos a una estricta
disciplina, mandato por tiempo indefinido, fieles a su cargo, evaluados en su desempeño en
forma individual, incorporados y ascendidos por mérito y capacidad, con carrera dentro de
la organización)

c) Nueva Gestión Pública. El modelo neo-gestionario contemporáneo que

tiene como base: el mimetismo organizativo de la empresa privada; la incorporación del
mercado como proceso de confección de los asuntos públicos; el fomento a la
competitividad mercantil; el reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la reivindicación
de la dicotomía política-administración, sublimada como la antinomia policymanagement,
no constituye un tronco del cual emanan ramas especializadas, sino un tallo relativamente
corpóreo alimentado por raíces fuertemente hermanadas. Dicho tallo tiene la denominación
general de nueva gestión pública (new public management), que en la modalidad británica
se llama modelo Whitehall. Bajo la variante estadounidense se conoce como gobierno
empresarial y esquema post-burocrático. Concebido en la escala global, constituye el
modelo OCDE (Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico). Cada una de
estas modalidades comparten las líneas generales de la nueva gestión pública, pero ponen
énfasis en algunos aspectos de conformidad con su cultura nacional o su espectro
internacional: las versiones estadounidenses subrayan los atributos empresariales bajo la
noción del gobierno emprendedor y los rasgos procesales, con el modelo pos burocrático,
en tanto que la OCDE ofrece la noción primigenia de la orientación hacia el cliente.

2. MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA. VIEJOS Y NUEVOS DESAFÍOS1

El Estado en sus distintas formas administrativas: i) autocrática; ii) burocrática o iii)

gerencial continúa siendo el centro de la discusión y de la atención política. Su peso en la
economía, su bagaje institucional y su sustancia ideológico-simbólica, lo hacen referente
permanente en cualquier momento de la historia moderna o pre-moderna.

La cuestión es anticiparse a qué tipo de Estado se tendrá a futuro dentro del estadio de
desarrollo del capitalismo contemporáneo ante el análisis atento de las formas que se
privilegiaron para construir la sociedad y el estilo de la cultura prevaleciente.

Si se logran identificar los ejes de sustentación del Estado como emergente de una
sociedad que reclama de espacios, soberanía, seguridad, manutención, servicios,
identificación, entre otros requisitos, será posible darle un mayor sentido histórico a como
se fueron gestando las distintas estrategias de dominación desde el aparato público.

2.1. LOS EJES DE SUSTENTABILIDAD DEL ESTADO Y SUS FORMAS DE

ADMINISTRACIÓN. LA COACCIÓN Y LA COHESIÓN

Las distintas escuelas y enfoques sobre la emergencia del Estado como núcleo
condensador de formas de dominación e instrumentos de administración, suelen ocultar
elementos estructurales que permitan a lo largo de la historia de distintas civilizaciones
occidentales u orientales identificar ejes de articulación sobre los cuales se fueron
construyendo las distintas estrategias de administración estatal.
Dichos ejes sería: i) la coacción y ii) la cohesión.

LOS EJES DE TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO

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Desde el eje de la coacción el Estado surge como garante de un proceso de construcción
material cuyos logros serán administrados más adelante en la historia por el Estado
ampliado conforme el eje de la cohesión. Ambas manifestaciones estatales dan cuenta de
la evolución histórica en la construcción de las formas estatales que van desde el
despotismo oriental hasta el Estado de Bienestar según una secuencia de estadios de
avance los cuales son sintetizados en el gráfico.

Por su parte, la cohesión es el eje que reclama la sociedad una vez organizada como
Nación y está sustentada mediante un Estado que ya ha logrado consolidar sus fronteras y
ha penetrado los ámbitos territoriales que le dan sustento material.

Es el segundo paso histórico hacia la modernidad y hacia la integración social mediante la

cual la ciudadanía surge como un valor nuevo (o al menos superador del concepto de
ciudadanía acotada que tenían los griegos o los romanos) que adhiere y reclama regímenes
representativos que reconozcan las necesidades de integración y de participación de los
ciudadanos.

2.2. LOS NUEVOS EJES

Conforme las manifestaciones más sensibles de esa vinculación, advertimos, al menos 4
posibles ejes que van formando la emergencia de un nuevo futuro Estado:
• Calidad: aglutina y conforma entidades públicas desde el servicio con el objeto de
satisfacer las necesidades implícitas y explícitas del ciudadano desde la flexibilidad y
la diferenciación
• Conocimiento: aglutina y conforma entidades públicas con eje en la capacidad
profesional de su capital humano ofreciendo y orientando a la sociedad hacia servicios
y capacidades de educación, investigación y desarrollo
• Cooperación: aglutina y conforma entidades públicas con eje en la participación y
establecimientos de redes de asistencia mutua con delegación y autoridad para el
desarrollo de servicios públicos
• Comunicación: aglutina y conforma entidades públicas a partir de una exposición
permanente hacia el exterior mediada por un alto grado de participación desde los
nuevos instrumentos de información y comunicación (TICs)

2.3. LOS NUEVOS PERFILES ADMINISTRATIVOS

De la burocracia al nuevo enfoque gerencial (público y social) dentro de la administración

pública habrá que esperar sólo décadas en respuesta a la emergencia de un nuevo Estado,
que consolide un salto cualitativo desde la cultura del mando y el control, a la cultura del
servicio y la participación sin resignar espacios de poder y capacidad de arbitraje. Es decir,
un salto cualitativo que no debilite la capacidad de un Estado en cuanto a gestionar las
políticas públicas que la sociedad le reclame y que lo consolide a partir del concurso de
herramientas de gestión sólidas, por la cuales, el falso debate acerca de la “ineficiencia”
estructural del Estado discurra sobre terrenos menos ideológicos y más pragmáticos.

2.4. COROLARIO

La concepción burocrática adhirió en su momento a pautas de conducta vinculadas con la

autosuficiencia, la racionalidad, el profesionalismo, la estandarización, el plan de muy
largo plazo, la independencia del poder como modo de configurar un esquema de trabajo y
un criterio para la asignación de recursos.

Tal concepción tarde o temprano será superada por nuevas formas de entender los aspectos
organizacionales y administrativos de los entes estatales en la medida que la legitimidad de
los actos públicos sea, todavía, un valor a tutelar.

Se trata de encarar a futuro el desafío de administrar el Estado desde opciones estratégicas

en atención a las múltiples variables concurrentes, más flexibilidad en la toma de
decisiones, aplicación de tecnologías de punta, accesos no tradicionales (remotos) a los
servicios, mayor descentralización en la gestión, reconocimiento de la opinión del
ciudadano, más transparencia y control social.

La Transformación del Estado asumirá la dinámica emergente de la problemática de la

gobernabilidad o de la legitimidad del Estado. La primera, en cuanto a capacidad de
responder a las necesidades de la gente. La segunda en cuanto justificar los esfuerzos de la
sociedad en sostenerlo y en lograr mecanismos de coordinación y de refuerzo de la
identidad.

En los países latinoamericanos, recuperar el rol del Estado en consonancia con los
actuales desafíos de la cohesión social, es todavía el paso principal a asegurar, antes de
pensar en otros ejes. Sin embargo, prever el futuro con criterios abiertos según lo expuesto
en este aporte conceptual, permitirá advertir ciertas fuerzas destructivas y constructivas
que operan en conjunto y que terminan modelizando estructuras estatales que, conforme
una mirada poco exigente, emergen como entes pétreos y omnipresentes.

Por eso, suscribimos la necesidad de afrontar el presente con el pragmatismo necesario

como para reivindicar el Estado para la sociedad después de algunas experiencias de
debilitamiento de las organizaciones públicas y , a su vez, reconstruirlas desde una óptica
optimista, actualizada y que reposicione a la gestión estatal como necesaria, profesional y
generadora de prestigio social.
MODELOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
El debate oculto a cerca del estado Holmes y Shand (1995), presentan los diferentes
modelos de administración pública que se presentan a continuación que han sido
reconstituidos a partir de la literatura corriente sobre administración pública. De ellos, los
dos primeros se encuentran sugeridos en Stillman
a) carácter estratégico u orientado por resultados del proceso decisorio
b) descentralización
c) flexibilidad
d) desempeño creciente
e) competitividad interna y externa
f) direccionamiento estratégico
g) transparencia y responsabilidad por los resultados (accountability)
UNA VISIÓN ORTODOXA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Esta visión ortodoxa de la administración pública tiende a prescribir reformas centradas en
el empleo y mejoramiento de medios como factores de eficiencia para el fortalecimiento
institucional de organizaciones y poderes.
En cuanto a la visón ortodoxa se remonta a las primeras iniciativas de la administración
pública estadounidense para estructurarse.
La evolución del pensamiento ortodoxo fue en el sentido de prescribir reformas que
apuntan a la consolidación de una administración pública , basada en la expansión efectiva
del Estado y en la construcción de instituciones fuertes para la maximización de las
respuestas a los desafíos sociales sus carateristicas son las iguientes:
- control (federal) central sobre las actividades de planificación, coordinación, dirección,
formulación e implementación de políticas públicas
- énfasis en el aumento global de la capacidad de implementación de políticas en las
diversas esferas del Estado
- ocupación de cargos-clave por funcionarios de carrera, profesionales especializados,
entrenados y equipados con tecnologías y métodos gerenciales, y dotados de recursos
presupuestarios - énfasis en la capacidad gerencial del servidor público como
incentivo para la innovación
UNA VISIÓN LIBERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Este
modelo de administración pública basado en la lógica del mercado. En el nivel micro-
organizacional se reduce la utilidad de las organizaciones públicas a las finalidades del
mercado, tanto en el sentido macroeconómico como en lo que respecta a la evaluación de la
relación costo-beneficio.
UNA VISIÓN EMPRESARIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Este modelo se muestra el enfoque empresarial para el sector público que se basa en la
prescripción de técnicas originalmente empresariales, tales como la reingeniería, la calidad
total, el redimensionamiento.
Para la gestión de organizaciones públicas los abordajes originariamente empresariales,
incluyendo la calidad y la reingeniería, son recomendados para aplicar en el ambiente de la
administración pública, sobre la base del argumento de que existen presiones crecientes
para el mejoramiento de los servicios y la reducción de gastos, mediante restricciones
presupuestarias15. En efecto, son instrumentos con potencial racionalizador, aun cuando su
eficacia en escenarios públicos carezca de evaluaciones, adaptaciones al contexto y
controles finales.
SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT
La sociología política de Weber acepta el conflicto entre política y administración, razón
sustantiva e instrumental, hechos y valores, como insoluble, aun cuando pasible de
equilibrio mediante el ejercicio efectivo del liderazgo político. En lo fundamental, la
sociología política de Weber pone en evidencia los riesgos de la desintegración entre
política y administración, proceso de inversión de la racionalidad burocrática que amenaza
la legitimidad del Estado.
LA DICOTOMÍA ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN EN EL CONTEXTO DE
LA GESTIÓN DE GOBIERNO CONTEMPORÁNEA
En este modelo de gobierno contemporánea, lo que está en juego es una especie de
influencia burocrática sobre la práctica política y de influencia política sobre la práctica
burocrática, que no indican una integración funcional entre política y administración,
conforme a lo sugerido por Aberbach y otros, al describir el proceso de politización de la
administración y burocratización de la política como la consagración de un patrón de
relaciones entre políticos y burócratas en las democracias contemporáneas
En estos modelos, no hay duda alguna de que en la medida en que tiendan a readecuarse al
carácter del Estado social, representan una crítica necesaria a la “gerencialidad” de la
burocracia. Por otra parte, en la medida en que reivindican una condición post-burocrática,
estos modelos enmascaran muchas veces su potencial dicotomizante entre política y
administración.

LA PERSISTENCIA DE LA DICOTOMÍA
Según su argumentación de Weber el surgimiento del Estado burocrático implicaría la
renuncia a las responsabilidades por parte del liderazgo político y la usurpación de las
funciones políticas por parte de los administradores. La cuestión que subyace en esta
problemática es el contraste, la tensión entre la racionalidad sustantiva de la búsqueda de
intereses y la racionalidad instrumental-formal del ejercicio de la autoridad y A pesar de su
morfología organizacional, sólo incidentalmente la burocracia es comprendida en Weber en
su significado sociológico original, donde figura como una forma moderna de victimización
entre política y administración
EL CARÁCTER DICOTOMIZANTE DE LOS MODELOS GERENCIALES
En los paradigmas de administración pública correspondientes se plantean en sentidos
divergentes: el ortodoxo se centra en la construcción institucional de una administración
pública en el molde del tipo ideal utilizado por Weber, entre el Estado y la burocracia,
distante de la política; el liberal, desestatizante y desregulador, se centra en una
administración pública mínima bajo un estrecho control político del mercado; y el
empresarial se centra en la adopción de métodos de gestión y evaluación empresariales
aplicados a las organizaciones públicas.
El modelo ortodoxo se centra en la racionalidad de la administración burocrática legal,
representando el aislamiento de las premisas de la acción administrativa en el sistema
político, que detiene el feed back de la clientela y de los grupos políticos en lo que respecta
a la atención de sus necesidades o a la identificación con sus valores. Los caracteres
instrumentales y disociativos están representados por el diagrama.
LA REVOLUCIÓN POST-GERENCIAL
Losparadigamas en el campo de las teorías de la administración pública se deriva no sólo
de la intensificación de las prácticas reformistas en los sectores gubernamentales en función
de las disfunciones burocráticas del Estado social contemporáneo. Se deriva también de una
toma de conciencia teórica que se viene sedimentando a partir de la crítica epistemológica
de las ciencias sociales, dirigida en particular al campo de la administración pública..