INTRODUCCIÓN

El proceso de cumplimiento no ha tenido la suerte de otros procesos constitucionales. En

efecto, fue incorporado en la Constitución casi de casualidad y sin mayor debate. Asimismo,
no obstante ser un “proceso constitucional”, en su seno se discuten asuntos carentes de
relevancia constitucional. Su objeto protegido es compartido con un proceso tan importante
y prestigioso como el contencioso-administrativo (incluso se ha dicho que este también
podría ser tutelado mediante el amparo). La doctrina, por su parte, resalta que no se trata
de un auténtico “proceso constitucional”, e incluso preferiría que no hubiera sido
incorporado en el Código Procesal Constitucional. Finalmente, no ha convocado del
Tribunal Constitucional la misma atención y dedicación que sí han merecido otros procesos
constitucionales.
No obstante su mala estrella, el proceso de cumplimiento era, hasta hace poco, el proceso
constitucional más utilizado después del amparo.
Permitió la tutela sostenida de derechos fundamentales, y luego uniformizar criterios para
que los tenga en cuenta el juez del contencioso-administrativo (a quien se le encargó
continuar con esta tarea tuitiva). En su interior se hizo (y se hace) un uso creativo de las
reglas procesales constitucionales, lográndose la protección de auténticos bienes
constitucionales. Asimismo, poco a poco va consolidándose como un auténtico “proceso
ejecutivo” contra la Administración Pública, con las notorias ventajas que da estar regulado
como un proceso constitucional.
Con lo anotado, el proceso de cumplimiento debería ser valorado en sus justas
dimensiones, atendiendo a sus posibilidades y límites reales, sin exigírsele más allá de lo
que es o de lo que puede dar. Claro está, estas posibilidades y límites solo podrán ser
comprendidas una vez que reconozcamos cuáles son sus alcances y características, qué
es exactamente lo que puede ser resuelto en su interior, y qué condiciones debe satisfacer
aquello cuyo cumplimiento se demanda.
 I. ANTECEDENTES Y REFERENTES DEL PROCESO DE
CUMPLIMIENTO
Si bien el nomen iuris “proceso de cumplimiento” (o “acción de cumplimiento”) es reciente
y por ello no existe una tradición que apele a tal denominación, podemos seguir el rastro de
instituciones análogas en el Derecho comparado, que tuvieron o tienen la misma finalidad
de exigir a la Administración que cumpla o ejecute un mandato. Estos referentes, en parte,
habrían inspirado la recepción y sobre todo la configuración de nuestro actual proceso de
cumplimiento. Nos referiremos a algunos de mayor relevancia.
a) En primer lugar encontramos al writ of mandamus, institución del
Derecho anglosajón que luego fue desarrollada en los Estados Unidos.
Inicialmente estuvo referida a órdenes prevenientes del monarca. Así, el
soberano inglés, en el manejo de la Administración Pública, emitía
directamente mandamientos, misivas o cartas, documentos que
recibieron la denominación latina de mandamus (s. XII). Posteriormente
(s. XIV), con el desarrollo del sistema judicial sajón, el writ of mandamus
tomó forma de proveído judicial, a través del cual la Court of King’s bench
(tribunal competente para los procesos del rey y de su Administración)
emitía, en nombre del monarca y a favor de un súbdito, órdenes dirigidas
a cualquier persona, corporación o tribunal inferior, requiriéndoles el
cumplimiento o ejecución de un deber ya determinado por el tribunal real.
El writ of mandamus contemporáneo, en especial el estadounidense (s.
XVIII) que es el que influye en los países de la región, se refiere a la
solicitud que puede presentarse ante los tribunales para que se expida
un mandamiento que obligue a la autoridad a ejecutar un deber que le
está legalmente impuesto, incluso aunque no exista reglamentación. A
través de este mandato compelido por la judicatura no puede exigirse el
ejercicio de potestades discrecionales; asimismo, puede estar dirigido
contra autoridades administrativas, funcionarios y jueces de instancias
inferiores (incluso contra ciertos particulares, para que cumplan deberes
específicos).
b) De otra parte, el constitucionalismo brasileño ha reconocido, como parte
de sus varios procesos constitucionales de tutela de derechos, uno que
tiene especialmente en cuenta la inacción estatal y se denomina
mandado de injunção. Pese a que el nombre de este instituto está
nominalmente relacionado con otro angloamericano –el denominado writ
of injuction– lo cierto es que se tratan de procesos muy distintos, incluso
contrapuestos. En efecto, mientras que el writ of injuction implica
básicamente prohibiciones para las autoridades (medidas de “no
innovar”), a través del mandado de injunção se protegen derechos
fundamentales (o prerrogativas inherentes a la nacionalidad, la
soberanía y la ciudadanía) puestos en peligro por la ausencia de normas
que los reglamenten. Así, con este mandado se busca tutelar a las
 personas ante afectaciones de derechos constitucionales ocurridas
como consecuencia de la inactividad, silencio o mora del legislador.
Como señala la doctrina, es más bien con el writ of mandamus que el
mandado de injunção tendría cierta semejanza, pues en ambos casos
estaríamos ante mandatos compelidos judicialmente a las autoridades,
que deben ser cumplidos aunque no existan normas. Sin embargo, las
diferencias entre ambas nociones también son notables, siendo la
principal que mediante el mandamus estadounidense solo se pretende
el acatamiento de normas legales por parte de autoridades y
funcionarios; mientras que el mandado de injunção es un auténtico
proceso constitucional de tutela de derechos, que pone en evidencia la
falta de acatamiento de la Constitución (por la falta de reglamentación de
los derechos). Similares diferencias pueden establecerse entre nuestro
proceso de cumplimiento y el mandado de injunção.
c) Otro referente importante, para el proceso de cumplimiento, lo
encontramos en la expansión del proceso contencioso-administrativo
hacia la tutela del administrado frente a la inactividad material de la
Administración. Tal control ha sido reconocido por nuestra legislación
procesal administrativa (Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso
contencioso administrativo), recibiendo el influjo de lo desarrollado en
España (en su nueva ley reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativa del 13 de julio de 1998) y a partir del modelo alemán “de
plena jurisdicción” (que contiene una queja para exigir el cumplimiento
de la Administración, Verpfl ichtungsklage, incorporada por la Ley de
Jurisdicción Contencioso-Administrativa del 21 de enero de 1960).
Y es que, bien visto, el proceso de cumplimiento puede ser entendido
como una manifestación del proceso contencioso-administrativo. Así, por
ejemplo, de manera similar a nuestro cumplimento, la legislación
española admite la posibilidad de impugnar la inactividad de la
Administración, solicitándose el cumplimiento de prestaciones concretas
a favor de una o varias personas determinadas, o bien la ejecución de
actos administrativos firmes. Más inclusive, nuestra propia ley sobre el
proceso contencioso administrativo (Ley Nº 27584) señala en su artículo
5, inciso 4 que por esa vía se puede demandar para que “[s]e ordene a
la Administración Pública la realización de una determinada actuación a
la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de un acto
administrativo”. Es decir, casi lo mismo que puede exigirse a través del
proceso de cumplimiento.
d) Finalmente, también debemos mencionar la “acción de cumplimiento”
regulada en Colombia. Al respecto, la Constitución colombiana de 1991
–sin emplear el nombre de “acción de cumplimiento”– estableció en su
artículo 87 que: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial
para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad
renuente el cumplimiento del deber omitido”. Posteriores leyes de
desarrollo –y antes alguna jurisprudencia– dieron la denominación de
“cumplimiento” a esta acción.
 Asimismo, si bien se trataba de un proceso reconocido a nivel constitucional, ello
no significó que se le considerara una acción constitucional de tutela de
derechos (como serían la acción de tutela, el hábeas corpus o las acciones
populares y de clase). Por ello fue regulada mediante ley ordinaria (Ley 393 de
1997) y no a través de ley estatutaria (equivalente a nuestras leyes orgánicas),
como se hubiera requerido según el artículo 152 de la Carta colombiana.
La Corte Constitucional colombiana, al analizar la constitucionalidad de la
mencionada ley, precisó que:
“La acción de cumplimiento está orientada a darle eficacia al ordenamiento
jurídico a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que
desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas
contenidas en las leyes y lo ordenado en los actos administrativos, sin que por
ello deba asumirse que está de por medio o comprometido un derecho
constitucional fundamental” (Sentencia C-157/98, f. j. 3).
En ese sentido, la acción de cumplimiento colombiana es de competencia de los jueces
en lo contencioso-administrativo.
Con lo señalado hasta aquí, y sin agotar el tema en tan breve espacio serían diversas
las fuentes que podrían haber inspirado a nuestro constituyente al incorporar este
proceso en nuestro ordenamiento constitucional. Sin embargo, ello no ocurrió, como se
desprende de las propuestas y los debates producidos en la Comisión de Constitución
del Congreso Constituyente Democrático, además de las declaraciones realizadas por
algunos de los constituyentes.
Más bien se trató de un instituto incorporado improvisadamente en la Constitución; sin
embargo, ello no significó que posteriormente la jurisprudencia, la doctrina y el legislador
no hayan tenido en cuenta los antecedentes mencionados. Claro está, porque a efectos
de una mejor comprensión de este proceso y de sus posibilidades, siempre será
necesario reconocer y analizar sus antecedentes, funcionamiento y evolución.

II. NATURALEZA “CONSTITUCIONAL” DEL PROCESO DE

CUMPLIMIENTO

Debido a que el proceso de cumplimiento fue reconocido en la Constitución como una

“garantía constitucional”, al igual que los procesos constitucionales de hábeas corpus,
amparo, hábeas data, inconstitucionalidad y de competencia –todos ellos destinados a
cautelar bienes de naturaleza constitucional– podría entenderse que el de cumplimiento es
igualmente un “proceso constitucional”, entendido como uno que resuelve “controversias
constitucionales”.
Sin embargo, basta una simple lectura de la disposición que reconoce este proceso para
entender lo contrario. Efectivamente, el artículo 200, inciso 6 de la Constitución señala que
la acción de cumplimiento “procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de
ley”. En tal sentido, los bienes que protege serían de jerarquía legal o administrativa, esto
es, en cualquier caso, bienes infraconstitucionales. Por ello, de acuerdo con la doctrina
mayoritaria el proceso de cumplimiento no podría ser uno “constitucional”, al no cumplir con
el requisito de todo proceso constitucional de atender siempre materias de naturaleza o
relevancia constitucional.
Ahora bien, ¿que las leyes y los actos administrativos sean cumplidos –que es lo que se
logra a través del proceso de cumplimiento– no puede ser entendido como un bien de
relevancia constitucional? Y si la respuesta es afirmativa, ¿acaso el proceso de
cumplimiento no garantiza un bien constitucional y, en tal sentido, es un auténtico proceso
constitucional?
Asimismo, ¿en verdad la denominación “proceso constitucional” depende de la materia que
se discute en su seno? ¿No basta con que se trate de un proceso establecido por la
Constitución para merecer este calificativo? Sobre estas cuestiones, y otras vinculadas, nos
referiremos a continuación.

1. ¿Proceso constitucional o proceso constitucionalizado?

De acuerdo con el profesor Edgar Carpio, lo que hace constitucional un proceso es la
concurrencia de tres elementos: (1) que haya sido configurado o creado por la propia
Constitución, (2) que tenga una existencia autónoma y (3) que esté destinado a resolver
conflictos en materia constitucional. En el mismo sentido se ha señalado y es aceptado por
la doctrina nacional de manera mayoritaria, ya que el proceso de cumplimiento no responde
a las finalidades de los procesos constitucionales –a saber, garantizar la primacía de la
Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales– sino simplemente está
destinado a controlar la ilegalidad por omisión de la Administración, antes que un “proceso
constitucional” en sentido estricto, se trataría de un “proceso constitucionalizado”.
Efectivamente, según esta postura, como no persigue la tutela de derechos (o bienes)
constitucionales, sino tan solo el cumplimiento de obligaciones provenientes de normas
legales o de actos administrativos, le calzaría mejor la calificación de “proceso
constitucionalizado”, ya que, en efecto, fue creado o mencionado por la Carta Fundamental,
no obstante que su objeto carece de sustancia constitucional.
Incluso, el propio Tribunal Constitucional reforzó esta idea sobre la naturaleza del proceso
de cumplimiento:
“La acción de cumplimiento es un ‘proceso constitucionalizado’ que, prima facie, no tiene
por objeto la protección de un derecho o principio constitucional, sino la de derechos legales
y de orden administrativo, mediante el control de la inacción administrativa. Se trata, por
tanto, de un ‘proceso constitucionalizado’, como, a su vez, lo es en “lo constitucional”,
adquiriendo además en este caso otros niveles de complejidad.
En todo caso, consideramos que más importante que determinar si al proceso de
cumplimiento le corresponde el adjetivo de “constitucional” es conocer si su objeto es
constitucional, es decir, si tiene sustancia o relevancia constitucionales. Así, creemos que
puede convenirse en la existencia un “proceso constitucional” como el proceso de
cumplimiento –pues fue incorporado como tal por el constituyente–, pero cuya finalidad no
es garantizar la primacía de la Constitución ni la vigencia de los derechos fundamentales.
De esta forma, podemos concentrarnos ya no en discutir si el proceso de cumplimiento es
o no “constitucional”, sino en si su objeto (el cumplimiento de normas legales y actos
administrativos) lo es. Consideramos que esta es la verdadera preocupación de la doctrina
al referirse al cumplimiento como un proceso “constitucionalizado”, pues busca destacar
que su objeto es infraconstitucional. Adicionalmente, insistimos en que vale la pena
reconocer al cumplimiento como “proceso constitucional” debido a que: (1) la Constitución
da al cumplimiento cierta relevancia, no solo por haberlo “constitucionalizado”, sino
principalmente por instituirlo como una “garantía constitucional” con las peculiaridades que
ello implica; (2) ayuda a develar cierta confusión en un sector de la doctrina y en la
jurisprudencia sobre el término “constitucional”, que consiste en afirmar que el cumplimiento
(a) es un proceso constitucional por estar reconocido en la Constitución y que, por ello, (b)
debería contar con un bien constitucional como objeto protegido. Desde la perspectiva que
ofrecemos, consideramos cierta la primera afirmación (a), pero que es un error considerar
que de ella se desprende la segunda (b). Creemos que con esto último podrían coincidir,
sin mayor problema, quienes sostienen que el de cumplimiento es un proceso
“constitucionalizado”.
Conviniendo en ello, pasamos a analizar los argumentos que indican que el objeto del
proceso de cumplimiento es la protección de un bien materialmente constitucional. Si bien
esta posición era minoritaria a nivel doctrinario, fue recogida por el Tribunal Constitucional
en una importante sentencia, que consagró varios precedentes vinculantes.
Siguiendo en parte los planteamientos del profesor César Landa, el Tribunal Constitucional
señaló que:
“[E]l Código Procesal Constitucional acatando el mandato constitucional, reconoce al
proceso de cumplimiento su carácter de proceso constitucional (...) [C]onforme al artículo II
del Título Preliminar (…) los procesos constitucionales tienen, entre sus fines esenciales,
los de garantizar la supremacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales que son posibles, o se concretizan, a través de las finalidades específicas
de cada uno de los procesos constitucionales. Por tanto, para configurar el perfil exacto del
proceso de cumplimiento, garantizando la autonomía de cada uno de los procesos
constitucionales que protegen derechos constitucionales (amparo, hábeas corpus y hábeas
data), debemos precisar, dentro del marco del artículo II del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional, cómo es que mediante el proceso de cumplimiento se alcanzan
los fines comunes a los procesos constitucionales.
Para ello, es necesario tener presente que el artículo 3, concordante con el artículo 43 de
la Constitución, dispone que la enumeración de los derechos establecidos en su capítulo I
del Título I no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza
análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del
pueblo, del Estado Democrático de Derecho y de la forma republicana de gobierno (...).
En efecto, conforme a los principios de soberanía del pueblo (artículo 45 de la Constitución)
y de forma republicana de gobierno, al carácter social y democrático de nuestro Estado
(artículo 43 de la Constitución), y al principio de jerarquía normativa (artículo 51 de la
Constitución), el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, donde se
incluyen las decisiones de este Tribunal Constitucional, constituye uno de los valores
preeminentes de todo sistema democrático por donde los poderes públicos y los
ciudadanos deben guiar su conducta por el Derecho.
Por tanto, el control de la regularidad del sistema jurídico en su integridad constituye un
principio constitucional básico en nuestro ordenamiento jurídico nacional que fundamenta
la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos administrativos (ambos en su
dimensión objetiva), procurándose que su vigencia sea conforme a dicho principio. Sin
embargo, no solo basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sea
aprobado cumpliendo los requisitos de forma y fondo que le impone la Constitución, las
normas del bloque de constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan vigencia;
es indispensable, también, que aquellas sean eficaces.
Es sobre la base de esta última dimensión que, conforme a los artículos 3, 43 y 45 de la
Constitución, el Tribunal Constitucional reconoce la configuración del Derecho
Constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos
administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una
norma legal o un acto administrativo que incide en los derechos de las personas o, incluso,
cuando se trate de los casos a que se refiere el artículo 65 del Código Procesal
Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos en
el proceso de cumplimiento) surge el derecho de defender la eficacia de las normas legales
y actos administrativos a través del proceso constitucional de cumplimiento” (STC Exp. N°
00168-2005-PC/TC, ff. jj. 4-9).
Resumiendo lo anotado, el Colegiado entiende el proceso de cumplimiento como uno
constitucional y, por ende, que su fin debe ser “garantizar la primacía de la Constitución y
la vigencia efectiva de los derechos constitucionales”. A partir de ello reconoce (construye),
de conformidad con los principios de “soberanía del pueblo”, “Estado Social y Democrático
de Derecho” y “forma republicana de gobierno”, un derecho constitucional no enumerado a
“defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos”. Este derecho sería el
específico objeto de protección del proceso de cumplimiento.
A consideración del Tribunal, entonces, el de cumplimiento no es solo un proceso
constitucional por estar reconocido en la Constitución, sino considera que su objeto de
protección es, ni más ni menos, un auténtico derecho constitucional: el derecho
constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos.

2. Sobre la pretendida “eficacia de leyes y actos administrativos” como

derecho fundamental no enumerado y como objeto del proceso de
cumplimiento
Con lo indicado por el Tribunal Constitucional, debemos preguntarnos: ¿la eficacia de las
leyes y de los actos administrativos es un genuino derecho fundamental? Y, si lo fuera, ¿es
el objeto protegido por el proceso de cumplimiento?
Para el Tribunal Constitucional, “la eficacia de las leyes y actos administrativos” es un
derecho constitucional no enumerado debido a que en la Constitución no se encuentra un
enunciado lingüístico (disposición) que le dé cobijo, pero sí puede coligirse de los principios
mencionados en su artículo 3 (cláusula de derechos no enumerados). Este derecho, según
lo indicado por el colegiado, se desprende específicamente los principios de “soberanía del
pueblo”, “Estado Democrático de Derecho” y “forma republicana de gobierno”.
Tal como lo explique líneas arriba, mediante la cláusula de derechos no enumerados se
reconoce la posibilidad de entender como “constitucionales” a derechos que no se
encuentran expresamente reconocidos por la Norma Fundamental. Así, esta cláusula niega
que los derechos reconocidos expresamente por la Carta sean los únicos atribuibles a las
personas, sino que también lo son (y quedan tutelados con la misma dedicación y fuerza)
todos aquellos que merezcan tal reconocimiento por desprenderse sobre todo del principio
de dignidad humana, pero también de los otros principios del artículo 3 de la Constitución.
Además, para el reconocimiento de estos derechos, debe tenerse en cuenta su
fundamentalidad (esto es, debe tratarse de bienes esenciales implícitos, vinculados con los
principios del artículo 3 de la Constitución); su conformidad o adecuación constitucional
prima facie (no debe tratarse de contenidos claramente proscritos por el ordenamiento
constitucional); finalmente, deben tener singularidad y configurarse como derechos
específicos (no deben ser acciones –o exigencias– demasiado particulares o detalladas,
asimismo, las normas propuestas deben tener la estructura de una norma iusfundamental).
Con lo anotado, podemos analizar si “la eficacia de las leyes y actos administrativos” es un
bien constitucional, más aún, si es un derecho constitucional implícito.
En primer lugar, coincidiendo con calificada doctrina, esta eficacia puede ser concebida
como un principio general del Derecho, lo que no obsta que tenga también arraigo
constitucional, por ejemplo si se le vincula al principio de supremacía constitucional (y
jerarquía normativa) y al de adecuación de la actuación administrativa al principio de
legalidad.
También es fácil relacionar este principio con algunos de los señalados en el artículo 3 de
la Constitución, como anotó el Tribunal Constitucional y explicamos antes. Efectivamente,
el colegiado indicó que “el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico
(…) constituye uno de los valores preeminentes de todo sistema democrático por donde los
poderes públicos y los ciudadanos deben guiar su conducta por el Derecho”, ello sobre la
base de los principios constitucionales de soberanía del pueblo, Estado Democrático de
Derecho y forma republicana de gobierno.
Ahora bien, que sea un principio, o que sea un bien vinculado con principios
constitucionales, no le otorga inmediatamente el carácter de derecho fundamental. Por
cierto, tampoco significa que no lo sea. En tal sentido, como se ha difundido suficientemente
en nuestro medio, los derechos fundamentales tienen también una dimensión de principio;
además, como ha resuelto en varias oportunidades el Colegiado Constitucional, los
principios de la Constitución pueden tener manifestaciones subjetivas que hacen las veces
de derechos fundamentales e incluso pueden ser cautelados a través de los procesos
constitucionales de tutela de derechos.
Si bien la sentencia que reconoce a la “eficacia de las leyes y actos administrativos” como
un derecho innominado busca principalmente convertir el cumplimiento –de manera algo
forzada– en un proceso con objeto constitucional (para justificar los requisitos de
procedencia que luego establecerá como precedente vinculante); consideramos que puede
hacerse una mejor fundamentación de ello, sin violentar la corrección de lo argumentado.
Así, “la eficacia de las leyes y actos administrativos” cumpliría inicialmente con los
presupuestos de un derecho no enumerado, según anotamos: fundamentalidad,
conformidad prima facie con la Constitución y carácter de derecho específico con una
estructura iusfundamental. Como anotamos, no es difícil vincular la necesaria eficacia de
las leyes y de los actos administrativos con los principios fundamentales del artículo 3 de la
Carta. Tampoco se trata de una norma de Derecho Constitucional proscrita por el
ordenamiento, o que contravenga jurisprudencia vinculante o reglas de precedencia
establecidas por el Tribunal Constitucional. Asimismo –aunque no es pacífico–
consideramos que puede establecerse una norma iusfundamental que autonomice el
derecho, sin exagerar en su especificidad: toda persona tiene derecho a que la
Administración cumpla y ejecute las leyes o actos administrativos a los que esta se
encuentra sujeta; norma que cuenta con un sujeto activo, un sujeto pasivo y una obligación
específica; es decir, una estructura iusfundamental.
Tal derecho subjetivo, además, tiene referentes similares en otros derechos, como al
cumplimiento y ejecución de resoluciones judiciales, o al cumplimiento y respeto de los
términos negociales (también vinculados a la regularidad del sistema jurídico, al principio
de legalidad, a la supremacía constitucional y a la jerarquía normativa). Estos supuestos,
que constituyen claramente posiciones jurídicas subjetivas, encuentran instrumentos
jurisdiccionales que permiten su satisfacción; es el caso, por ejemplo, de los procesos
ejecutivos o las de ejecución de resoluciones judiciales.

3. Relevancia de la constitucionalización del proceso de cumplimiento

Si el proceso de cumplimiento es uno constitucional, pero en cuyo seno no se discute
ninguna materia de ese rango ¿cuál es la relevancia de esta constitucionalización?, ¿valdrá
la pena distinguir entre los procesos constitucionales de tutela de derechos y el proceso de
cumplimiento?, ¿tiene este reconocimiento del cumplimiento como proceso constitucional
algún alcance práctico o procesal, o debe ser implementado como cualquier proceso
ordinario?
Al establecerse un instituto en la Constitución, es claro que este no puede ser obviado o
desnaturalizado por los poderes públicos. El Estado queda especialmente vinculado al
cumplimiento de las disposiciones constitucionales. Para el caso de los procesos previstos
en la Constitución, ello implica no solo que tengan una existencia formal o nominal, sino
que el Estado debe asegurar su puesta en marcha eficiente, garantizar su continuidad y
desarrollarlos conforme a los contenidos materiales de la Norma Fundamental –en el marco
de los principios que incardinan la función jurisdiccional y los derechos de los justiciables–.
Ahora bien, las “acciones de garantía” no son los únicos procesos reconocidos por la
Constitución. La Carta contiene diversos procesos y procedimientos; Solo por mencionar
ejemplos claramente dispuestos por la Constitución, tenemos al proceso de acusación
constitucional y al proceso contencioso-administrativo; en estos casos, cabe exigir al poder
público, cuando menos, lo señalado antes sobre la puesta en funcionamiento continuo y
eficiente, así como el desarrollo de la institución de conformidad con la Constitución.
Pero respecto de las llamadas “acciones de garantía” existen deberes adicionales a los ya
mencionados. En este caso, la Carta Fundamental señala el objeto protegido por cada
proceso, indica que la regulación de estos debe realizarse mediante ley orgánica y decide
que –ni más ni menos– el intérprete calificado de la Constitución conozca de ellos como
única o como última y definitiva instancia.
Desde luego, que compartan la condición de “acciones de garantía” no significa que todos
los procesos constitucionales subjetivos (hábeas corpus, amparo, hábeas data y
cumplimiento) deban tener similar regulación o disposiciones generales comunes; que
debían estar reunidos en un mismo cuerpo normativo (como el Código Procesal
Constitucional) o que había que interpretar que el objeto que protegen son siempre
derechos constitucionales. Bastaba con respetar el objeto protegido esbozado por el
constituyente, que el proceso pueda llegar al Tribunal Constitucional como instancia final y
que su regulación cuente con la votación formalmente requerida para las leyes orgánicas
(sin importar, que se trate de una ley especial que regule el proceso de cumplimiento, o que
su regulación sea incorporada a otra ley, como la que regula el proceso contencioso-
administrativo).
Con lo anotado, la incorporación del proceso de cumplimiento al Código Procesal
Constitucional no fue necesariamente errónea, pero es claro que podría haberse emitido
una mejor regulación, afín a la esencia infraconstitucional del objeto que protege.
Efectivamente, no existe justificación constitucional para equiparar al proceso de
cumplimiento con los procesos constitucionales de tutela de derechos, con las notas
particulares que les son inherentes.
Ahora bien, finalmente esta es la regulación vigente y el desarrollo jurisprudencial ha ido en
el sentido de afirmar al cumplimiento como un proceso con peculiaridades propias de los
procesos constitucionales de tutela de derechos. Ello, aunado a los requisitos que el
Tribunal Constitucional ha establecido para que un mandamus sea exigible, hace de este
proceso uno muy singular, similar a un “proceso de ejecución”.

III. OBJETO Y SUJETOS DEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO

III. 1.-. Objeto del proceso de cumplimiento

El objeto del proceso de cumplimiento –señalamos antes– es el cumplimiento de un deber
omitido por la Administración, de fuente legal o administrativa. Se trata, entonces, de una
exigencia frente a una inactividad, incluso renuencia de la Administración. Esta inactividad
está referida, de acuerdo con autorizada doctrina, a “la constatación de una omisión por la
Administración de toda actividad, jurídica o material, legalmente debida y materialmente
posible”.
Con mayor precisión, la Constitución y el Código Procesal Constitucional regulan este
cumplimiento ante la inactividad de la Administración. Efectivamente, el inciso 6 del artículo
200 de la Constitución señala que la acción de cumplimiento: “procede contra cualquier
autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin
perjuicio de las responsabilidades de ley”.
Asimismo, el artículo 66 del Código Procesal Constitucional precisa que el objeto del
cumplimiento está dirigido hacia la Administración pública en dos sentidos. Así, señala que
el objeto del proceso de cumplimiento es “ordenar que el funcionario o autoridad pública
renuente”: (1) “[d]é cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme”,
o que (2) “[s]e pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una
resolución administrativa o dictar un reglamento”.
Con lo indicado por el Código, a diferencia de lo que sucedía con la regulación procesal
anterior, se admite que el objeto del proceso de cumplimiento es tanto la inactividad material
como la inactividad formal de la Administración. No obstante, este no es un asunto aceptado
unánimemente por la doctrina; aunque la discrepancia es sobre todo conceptual y se refiere
a los alcances que se le atribuya a cada tipo de inactividad.
Así por ejemplo, el profesor Carpio –siguiendo la clasificación propuesta en un clásico
trabajo de don Alejandro Nieto– señala que el proceso de cumplimiento está destinado al
cuestionamiento de la inactividad material, entendiendo por esta la omisión “que se genera
en el incumplimiento de un mandato previsto en la ley o en el acto administrativo respecto
de un ámbito que forma parte de sus competencias ordinarias. Es el caso, por ejemplo, del
incumplimiento de un mandato legal; dejar de ejecutar un acto administrativo firme; no
expedir un acto administrativo o no dictar un reglamento, pese a que existe una ley que
dispone que este se expida, entre otros muchos supuestos”. De otra parte, la inactividad
formal se evidencia “cuando al cabo de un procedimiento administrativo, o tras el ejercicio
de un derecho de petición, los funcionarios, autoridades u órganos de la Administración no
contestan lo que se peticiona o no resuelvan los recursos que en el seno del procedimiento
administrativo se hayan formulado, pese a existir un mandato legal de hacerlo”.
Claro está, desde esta perspectiva los supuestos que pueden ser exigidos mediante el
cumplimiento corresponden a la inactividad material. El Tribunal Constitucional inclusive se
ha pronunciado en alguna ocasión a favor de esta posición.
No obstante, los autores del Código Procesal Constitucional y reciente doctrina nacional –
siguiendo, por ejemplo, al profesor Gómez Puente– tienen una perspectiva diferente.
Consideran que la inactividad formal está referida a la omisión por parte de la
Administración de emitir una declaración de voluntad a la que se encuentra obligada;
declaración que debe entenderse en sentido amplio y que comprende la obligación de: (1)
emitir normas de carácter general (reglamentarias); (2) celebrar convenios o acuerdos, y no
mantener una actitud pasiva en el marco de convenciones vigentes contraviniendo el interés
público, y (3) producir actos administrativos diversos, especialmente ante los
requerimientos o peticiones de los administrados. La inactividad material se refiere la
omisión frente al “deber jurídico de realización de una actividad concreta, una prestación de
dar, hacer o no hacer establecida a favor de un particular”. Deber de actuación material
que, a su vez, “puede provenir de una norma, de una convención, o de la propia
Administración”.
Desde esta postura –que consideramos se ajusta mejor a la naturaleza del deber omitido y
permite una clasificación más precisa– “omitir el cumplimiento de una norma legal o de un
acto administrativo firme” constituye una inactividad material, mientras que “no pronunciarse
expresamente cuando las normas legales ordenan emitir una resolución administrativa o
dictar un reglamento” es un supuesto de inactividad formal.
En todo caso, lo anotado hasta aquí nos permite confirmar que, en cualquier caso, la
finalidad del proceso de cumplimiento es controlar la inactividad de la Administración. Es
más, se trata del control de una omisión “renuente” de acuerdo con lo regulado por la
Constitución y el Código, esto es, reiterada y deliberada, inclusive a pesar de que existe
requerimiento por parte del interesado.
Asimismo, la omisión o inactividad no solo comprende el incumplimiento o mora por pereza
administrativa, sino también los supuestos de cumplimiento defectuoso, cumplimiento
parcial y cumplimiento aparente. Con ello, el Tribunal Constitucional ha reconocido que las
omisiones de la Administración pueden ser formales, cuando no efectúa acto alguno a fin
de dar cumplimiento al mandato establecido, o materiales, cuando realiza cierta actividad,
pero con ello no se cumple el mandato de la norma.
corresponde ser cuestionado a través del proceso contencioso-administrativo, inclusive en
algunos casos a través del proceso de amparo.
Veamos ahora, separadamente, los supuestos que el Código Procesal Constitucional
señala como objeto del proceso de cumplimiento.

III.1.1. Que se dé cumplimiento a una norma legal o se ejecute un acto

administrativo firme.
En primer lugar, por norma legal se hace alusión a toda norma con rango de ley. En tal
sentido, puede exigirse el cumplimiento del mandamus contenido en leyes ordinarias, leyes
orgánicas, decretos legislativos, decretos leyes, reglamentos del Congreso, decretos de
urgencia, normas regionales de carácter general, ordenanzas municipales y tratados.
Con respecto de las normas legales de Derecho interno, debe tenerse en cuenta su
conformidad con el ordenamiento constitucional. Así, si bien el proceso de cumplimiento se
dirige a evaluar la omisión de un mandato indubitable, preciso y formalmente vigente, ello
no exime a los jueces de analizar también la validez material del mandato, es decir, su
conformidad con la Constitución, teniendo en cuenta los principios de jerarquía normativa y
de supremacía constitucional (artículos 51 y 138 de la Constitución) que obligan a los jueces
a ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las normas.
En lo que concierne a los tratados internacionales, se sabe que no todos estos tienen rango
de ley. Un caso especialmente importante es el de los tratados internacionales en materia
de derechos humanos, sobre cuya jerarquía se ha discutido bastante. Al respecto, pese a
que sus normas (sentidos interpretativos) pueden ser entendidas como de relevancia
constitucional, lo cierto es que formalmente estos tratados tienen rango de ley y por ello sus
mandatos pueden ser exigidos a través del proceso de cumplimiento. Desde luego, tal
exigibilidad no se extiende a los dictámenes o las resoluciones de los tribunales
internacionales en materia de derechos humanos, incluso si estas decisiones son
vinculantes para el Perú. En tal caso, para exigir su cumplimiento es de aplicación el
proceso de ejecución de sentencias emitidas por los tribunales supranacionales o las leyes
que obligan a actuar a las autoridades nacionales (que sí pueden exigirse a través del
proceso de cumplimiento.
Respecto del acto administrativo firme, la norma pertinente –Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N° 27444– señala qué es un acto administrativo y cuándo este
adquiere la condición de firme.
Así, el artículo 1.1 de la mencionada ley indica que son actos administrativos “las
declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de Derecho Público, están
destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta”; y, además, el artículo 212 indica que:
“[u]na vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el
derecho a articularlos quedando firme el acto”. Asimismo, la firmeza también requiere que
se deje transcurrir el plazo legal previsto para cuestionar el acto a través del proceso
contencioso-administrativo. De esta forma visto, un acto administrativo firme es uno
inimpugnable en todo sentido. Con lo anotado, es razonable que el acto que se exija a
través del proceso de cumplimiento sea un acto firme, pues constituye una declaración
indubitable de la Administración, que ha sido aceptada por el administrado.
Asimismo, no debe confundirse el acto administrativo firme con el acto administrativo
“definitivo”, ni con el acto administrativo “que causa estado”. Al respecto, la confusión puede
presentarse debido a que se trata de declaraciones administrativas que revisten una
especial calidad. Distinguiendo, el “acto definitivo” es simplemente uno mediante el cual se
decide una cuestión de fondo, mientras que el “acto que causa estado” es aquel que ha
llegado hasta la última instancia administrativa y solo podría ser cuestionado a través del
proceso contencioso-administrativo(*).

III.1.2. Que las autoridades se pronuncien expresamente cuando las normas

legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento
Estamos ante un supuesto de inactividad formal, pues se exige a la Administración que
cumpla con emitir una declaración de voluntad que le viene legalmente impuesta.
Como indicamos, la inactividad formal de la Administración puede estar referida a la omisión
de deberes legales normativos (falta de emisión de reglamentos), convencionales (la
voluntad administrativa no concurre para suscribir acuerdos o convenios debidos) o
singulares (no se emiten actos administrativos distintos a los reglamentos).
El inciso que analizamos ahora permite demandar, primero, contra una inactividad “singular”
o “procedimental” referida a la obligación de producir una decisión administrativa solicitada
por un administrado; ello en el marco de las potestades administrativas (distintas de la
reglamentaria). A ello se refiere la orden dirigida hacia los funcionarios o autoridades
estatales para que “se pronuncien expresamente cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolución administrativa”.
En efecto, se cuestiona que no se emita el acto administrativo correspondiente tras la
petición o el requerimiento de un ciudadano, pues existe el deber legal de responderle. Tal
omisión está vinculada con la forma tradicional de entender la inactividad formal de la
Administración como “inactividad en el marco de un procedimiento administrativo”.
Ahora bien, como ha explicado Edgar Carpio, el supuesto de inactividad formal generada a
partir del ejercicio del derecho de petición correspondería ser tramitado por otras vías. En
efecto, ante la falta de respuesta de la Administración respecto al pedido de un ciudadano
–que es un supuesto muy común– bien podría emplearse la técnica del “silencio
administrativo” con las presunciones que le corresponde y, de ser necesario, llevarse el
caso al proceso contencioso-administrativo; o también podría alegarse la afectación del
derecho constitucional de petición, lo cual corresponde ser tutelado mediante el proceso
constitucional de amparo.
No obstante, debido a que el Código Procesal Constitucional contempló expresamente esta
posibilidad de control de la inactividad formal, debemos buscar alguna pauta que nos
permita conocer cuándo acudir al cumplimiento o a alguno de los procesos mencionados.
En lo que concierne al proceso de cumplimiento, el Tribunal Constitucional ha establecido
con claridad cuáles son las características del mandato que debe contener la norma cuyo
cumplimiento se demanda. Así visto, si la norma cumple con los requisitos del mandamus
(mandato vigente, cierto, líquido, obligatorio, incondicional, etc.) la vía del cumplimiento será
adecuada para su tramitación; por el contrario, si se trata de una petición que no tiene el
carácter “ejecutivo” que sí tienen los mandatos objeto del proceso de cumplimiento,
corresponderá acudir al amparo o al contencioso-administrativo para demandar contra la
inactividad formal.
Al respecto, sin duda existe una superposición de vías procesales poco feliz, lo que deberá
resolverse casuísticamente, atendiendo a lo pretendido por cada justiciable afectado y al
criterio de idoneidad de la vía.
De otra parte, el inciso estudiado hace referencia al deber de emitir una norma general o
reglamentaria (el Código se refiere a la orden dirigida a los funcionarios o autoridades para
“dictar un reglamento”). Esta es de una obligación de carácter objetivo, y existe de manera
independiente –aunque no excluyente– de los intereses particulares de los administrados
que pudieran estar involucrados.
No obstante ello, el Tribunal Constitucional ha considerado que las características comunes
a los mandatos exigibles a través del proceso de cumplimiento (vinculadas sobre todo a
derechos subjetivos que provienen de leyes o actos administrativos) también son aplicables
a la obligación de la Administración de emitir reglamentos.
Claro está, ya que los mandatos de reglamentar suelen ser bastante generales, el Tribunal
ha realizado interpretaciones flexibles, considerando, por ejemplo, que normas en
apariencia declarativas (“la autoridad ‘x’ reglamentará la institución ‘y’”) cumplen con las
condiciones de un mandamus con “calidad de cierto, claro, vigente, de obligatorio
cumplimiento, incondicional y no sujeto a controversias interpretativas”.

III. 2. Sujetos del proceso de cumplimiento

El proceso de cumplimiento, al igual que el resto de los procesos constitucionales
subjetivos, está destinado a la protección de posiciones jurídicas a favor de una persona o
un grupo de personas. Sin embargo, debido a que el proceso de cumplimiento no tiene
como objeto la tutela de derechos fundamentales, la posición jurídica que protege no es
una posición iusfundamental (“derecho fundamental en sentido estricto”),
sino simplemente una posición infraconstitucional, que nace a partir de derechos de rango
legal o emanados de actos administrativos.
Así visto, al exigirse a través del proceso de cumplimiento la satisfacción de derechos
subjetivos, es de aplicación el análisis a partir de la estructura de las posiciones jurídicas,
conformadas por un sujeto pasivo
(titular), un sujeto activo (obligado) y un objeto protegido, a los que se ha referido el Tribunal
Constitucional. No obstante, ello no quiere decir que el análisis que corresponda realizar en
el proceso de cumplimiento esté encaminado a determinar si existe una intervención en el
contenido protegido del derecho subjetivo, como sí ocurre en los procesos constitucionales
de tutela de derechos. Aquí bastará con que se acredite la titularidad de una posición legal
o administrativa, así como cumplir con los requisitos que debe tener el mandamus.
Asimismo, la relación material, que cuenta con obligaciones cuyo cumplimiento se pretende
obtener a través de este proceso, no será necesariamente idéntica a la relación procesal
que se establecerá. Ello, como veremos, se debe a ciertos matices que se produce entre el
sujeto pasivo de la posición jurídica y la legitimación activa, así como entre el sujeto activo
y la legitimidad pasiva en el proceso de cumplimiento.
III.2.1. Legitimación activa
Inicialmente, conforme lo señala el artículo 67 del Código Procesal Constitucional, existen
tres tipos de legitimación: personal (y por legítimo interés), pública y para la defensa de
bienes transindividuales. Asimismo, la ley señala que la Defensoría del Pueblo tiene
legitimación activa para iniciar procesos de cumplimiento.
a) Legitimación personal y legítimo interés
Cuando el artículo 67 del Código señala que “[s]i el proceso tiene por objeto hacer efectivo
el cumplimiento de un acto administrativo, solo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo
favor se expidió el acto o quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido” está
refiriéndose a la legitimación personal y al legítimo interés.
El directamente afectado por el incumplimiento de un acto administrativo tiene legitimación
personal activa. Se trata de una legitimación ad causam, pues existe identidad entre el
titular del derecho reconocido por una declaración de la Administración (beneficiario de un
acto administrativo) y el legitimado para demandar. En este supuesto el beneficiario del acto
administrativo y el demandante son la misma persona.
Sobre el título o derecho que surge del acto administrativo a favor de un particular, el
Tribunal Constitucional ha considerado que el mandato incumplido debe reconocer un
“derecho incuestionable” para el reclamante y que el beneficiario debe quedar
“individualizado”. Posteriormente, ha precisado que: “[e]l acto administrativo deberá
consignar a un sujeto o, de ser el caso, un grupo de sujetos, en ambos casos perfectamente
identificables; no cabe, en tal sentido, someter a la vía de cumplimiento un acto
administrativo de carácter general, en tanto es cualidad de un acto administrativo sometido
al proceso de cumplimiento que la mora o el letargo de la Administración, vale decir la
omisión, deba incidir directamente en algún sujeto determinado”. Esto último, como se verá
seguidamente, reconoce matices. Ello porque el Código admite como demandantes no solo
a los beneficiarios directos de un acto administrativo, sino también a quienes solo invocan
interés, asimismo, a quienes aleguen la tutela de derechos transindividuales, casos en los
que varía la exigencia de que se trate de un acto perfectamente individualizado.
Asimismo, la norma señala que puede presentar demanda de cumplimiento quien “invoque
interés para el cumplimiento del deber omitido”. Claro está, es necesario determinar cuál es
este posible “interés” en el cumplimiento del mandamus, pues, bien visto, cualquiera podría
alegar la existencia de cierto interés en el cumplimiento de un acto administrativo, por
mínimo o subjetivo que sea.
Al respecto, consideramos que la norma se refiere al “interés legítimo”; en tal sentido, aquel
demandante que invoque “interés” deberá encontrar en la satisfacción de su pretensión
“ventajas o utilidades jurídicas de cualquier tipo”. Con lo anotado, el demandante no debe
alegar solo la existencia de un beneficio personal o un provecho cualquiera, sino que este
debe ser jurídicamente relevante.
b) Legitimación pública
El artículo 67 indica asimismo que “cualquier persona podrá iniciar el proceso de
cumplimiento frente a normas con rango de ley y reglamentos”. En efecto, al tratarse de un
asunto de relevancia general, el Código habilita a toda persona para que inicie una
demanda de cumplimiento (legitimación actio populis).
Al respecto, consideramos que esta legitimación general se justifica ante la titularidad de
un bien constitucional difuso, que corresponde a todas las personas. Este bien, como
señalamos antes, parte de diversos principios constitucionales y puede concebirse como
un derecho subjetivo fundamental “al cumplimiento y eficacia de las leyes y actos
administrativos”.
La vocación general de las leyes y los reglamentos (artículo 103, a contrario sensu), así
como la subordinación de la Administración a los principios de legalidad (artículo 45) y de
constitucionalidad (artículos 44 y 51), crean a favor de cada persona una posición jurídica
judicialmente exigible.
Sobre esta legitimación pública, el calificado intérprete de la Constitución ha considerado
que vale la pena hacer una distinción respecto de la legitimidad activa en los procesos de
cumplimiento, teniendo en cuenta la distinta naturaleza y el alcance de los mandatos que
provienen de normas generales o de actos administrativos. Ciertamente, “[n]o es lo mismo
invocar el cumplimiento de un acto administrativo que invocar el cumplimiento de una ley”;
pues en el caso del cumplimiento de normas legales (o reglamentarias) “queda claro que el
mandamus tiene efectos generales (…) De allí que bajo tal contexto, sea cualquier persona
o individuo el que pueda gozar de legitimidad para interponer la correspondiente demanda”.
c) Legitimación para la defensa de bienes transindividuales
El Código señala también que “tratándose de la defensa de derechos con intereses difusos
o colectivos, la legitimación corresponderá a cualquier persona”. Ello está referido a la
legitimidad para la defensa de bienes transindividuales.
Al respecto, existen diferencias entre los intereses difusos y colectivos. Los intereses
difusos se caracterizan por ser de naturaleza indivisible, y su titularidad recae en personas
indeterminadas y ligadas por cuestiones de hecho. Así, por ejemplo, tenemos aquellos
intereses vinculados con los derechos ambientales o el derecho a la salud, pues pertenecen
a un número extenso y no determinable de personas, vinculadas por un elemento objetivo
como es el medio ambiente o la salubridad pública.
Los intereses difusos, así, “vinculan a título de derecho subjetivo a cualquier persona, grupo
humano o sector de la sociedad”; en tal sentido, entre los legitimados se cuenta también a
las instituciones sin fines de lucro que tengan por objeto la defensa de este tipo de intereses.
Por su parte, los intereses colectivos son de naturaleza indivisible, y su titularidad
corresponde a un grupo, categoría o clase de personas (en número determinado, o por lo
menos determinable) ligadas entre sí o con la parte contraria por una relación jurídica base.
Este sería el caso, por ejemplo, de un grupo de cesantes o jubilados que pretenden un
mismo beneficio ante la Administración. Claro está, las personas que comparten un mismo
interés colectivo pueden estar reunidas en una asociación civil, la que también puede tener
legitimidad activa siempre que represente el “interés colectivo de un determinado e
identificable conjunto de personas, sujeto a un particular régimen jurídico”.
Con lo anotado, entendiendo que son distintos los intereses difusos y los colectivos,
debemos realizar una precisión sobre quiénes detentan legitimación activa. Cuando la
norma señala que “cualquier persona” tiene legitimación para demandar en el proceso de
cumplimiento, debe entenderse como cualquier persona que sea titular del interés alegado,
sea difuso o colectivo. Para el caso de los intereses difusos “cualquier persona” equivale a
“toda persona”, pues todo ser humano es titular de este interés; mientras que para los
intereses colectivos “cualquier persona” solo comprenderá a quienes pertenecen al grupo
que comparte el interés jurídico común.
d) Legitimación de la Defensoría del Pueblo
Finalmente, la norma procesal señala que “la Defensoría del Pueblo puede iniciar procesos
de cumplimiento”.
Como consecuencia del rol constitucional de “defender los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona y de la comunidad, y supervisar el cumplimiento de los
deberes de la Administración estatal (...)” que le ha sido asignado a la Defensoría, su ley
orgánica le reconoce legitimación para iniciar diversos procesos constitucionales: hábeas
corpus, amparo, hábeas data, cumplimiento, acción popular e inconstitucionalidad.
No obstante, debe tenerse en cuenta que la participación de la Defensoría en los procesos
constitucionales –y consideramos que más aún en los procesos de cumplimiento– es
subsidiaria (principalmente referida a asistencia o colaboración), para lo cual la propia
institución ha establecido algunos criterios para decidir los alcances de su intervención.
En tal sentido, si bien la Defensoría del Pueblo participa de diversas formas para lograr la
tutela y promoción de los derechos ciudadanos, no tiende a iniciar procesos
constitucionales subjetivos en uso de su legitimación activa, pues este organismo no
“pretende sustituir a las partes ni convertirse en un abogado de oficio”.
III.2.2. Legitimación pasiva
La Constitución y el Código Procesal Constitucional indican que la demanda de
cumplimiento se dirige contra el “funcionario” o “autoridad pública” renuente.
En primer lugar, al tratarse de una autoridad o funcionario “renuente” se entiende que el
agente público fue identificado y que se le requirió para que cumpla con el deber omitido a
través de un documento de fecha cierta (artículo 69 del Código Procesal Constitucional), no
obstante, lo cual no se acató el mandato de la ley o la ejecución del acto administrativo.
Atendiendo a la posición jurídica protegida por este proceso, el demandado debe ser el
sujeto activo de la relación material; es decir, quien tiene una “obligación de hacer” (dar
cumplimiento, ejecutar, reglamentar) con respecto del sujeto pasivo del derecho.
Sobre la noción de “autoridad” o “funcionario”, se trata de un agente estatal (en sentido
amplio), de cualquier nivel, responsable de cumplir con el mandamus cuyo cumplimiento
fue omitido y que ahora se exige. Desde luego, la demanda debe entenderse como dirigida
contra el responsable de la función y no contra la persona natural que ejerce el cargo. Claro
está, una persona puede dejar el cargo que ocupaba en la Administración por cualquier
motivo, sin embargo, la exigencia de cumplir con el deber omitido subsiste para quien
asuma posteriormente esa función.
Al respecto, es cierto que –siguiendo lo regulado por la Ley que regula el proceso
contencioso-administrativo, Ley N° 27584 (artículo 13)– el Código Procesal Constitucional
podría haber previsto que la demanda se dirija contra la “entidad administrativa”
responsable. No obstante, consideramos que las previsiones y recaudos que plantea el
Código en esta parte, si bien son perfectibles atendiendo a la naturaleza administrativa del
cumplimiento, permiten cuanto menos identificar, de forma directa y expeditiva, al agente
que incurrió en la omisión.
La norma incluso plantea fórmulas para determinar quién es el funcionario responsable en
caso de que la demanda haya sido dirigida incorrectamente o que no se conozca al agente
obligado; asimismo, permite que el trámite del proceso continúe hasta que se tenga la
certeza sobre quién debió ser el demando.
A estos efectos, tanto el funcionario o la autoridad indebidamente demandados, así como
el propio juez (sobre quien recae la presunción iura novit curia) deben coadyuvar o
determinar quién es el funcionario con competencia para cumplir con el deber omitido.
Un asunto interesante en torno a este punto es si el concepto de “autoridad” o “funcionario”
puede extenderse de alguna forma a particulares. Al respecto, debe tenerse en cuenta que,
de lo regulado expresamente por la Constitución y el Código, el único proceso constitucional
subjetivo que no podría dirigirse contra cualquier “persona” es el proceso de cumplimiento.
Así visto, la demanda de cumplimiento dirigida contra particulares debería ser inicialmente
declarada improcedente.
Al respecto, por tratarse de relaciones de Derecho Administrativo y no de derechos
fundamentales, es claro que no se puede aplicar sin más, por lo menos no sin incurrir en
errores e imprecisiones, las doctrinas estadounidense de la state action o alemana de la
Drittwirkung der Grundrechte. Estas, como se sabe, han permitido hacer viable la eficacia
horizontal de los derechos fundamentales y obtener su protección judicial, pese a las
limitaciones previstas por los ordenamientos constitucionales.
Sin embargo, también es evidente que en determinadas circunstancias los particulares se
encuentran en una especial situación de poder, por encargo o con autorización del Estado,
lo que les coloca, frente a los ciudadanos, en una posición similar a la de un agente estatal.
En tal caso, como esbozamos antes, consideramos que por “autoridad” o “funcionario” debe
entenderse a un agente estatal en sentido amplio, comprendiendo en esta noción –según
la regulación pertinente– a los responsables de “[l]as personas jurídicas bajo el régimen
privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de
concesión, delegación o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos
precedentemente, según corresponda”, como señala la norma que regula el proceso
contencioso-administrativo.
IV. ALCANCES SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DEL MANDAMUS

Claro está, todo acto exigible contiene un mandato, entendido como un deber u obligación
a favor de otro. Ahora bien, la idea de mandamus a la que nos referimos aquí requiere de
cierta precisión con respecto a la orden dirigida al poder público.
Inicialmente, el mandato del proceso de cumplimiento es aquello que debe ser cumplido o
ejecutado por la Administración, pero que fue omitido (o realizado deficiente o parcialmente)
por el responsable. Empero, bien visto, el cumplimiento de este mandato podría exigirse a
través de diferentes vías, entre las que están el proceso contencioso-administrativo y el
proceso de amparo, además del proceso de cumplimiento. Como ya señalamos, todas
estas vías permiten controlar la inactividad de la Administración.
Ante ello, era importante definir las características del mandato exigible, además de lo ya
señalado sobre el objeto del proceso de cumplimiento. Con este propósito, el Tribunal
Constitucional había adelantado que “la norma o acto administrativo debe tener un mandato
de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional, cierto o líquido, y pueda, por tanto,
inferirse indubitablemente”.
En el mismo sentido, posteriormente estableció, en calidad de precedente vinculante, los
requisitos que debe tener un mandamus para ser exigible vía proceso de cumplimiento. Se
refirió a dos tipos de requisitos: (1) los comunes a los mandatos contenidos en actos,
normas legales y órdenes de reglamentar, y (2) algunos solo aplicables a los mandatos de
los actos administrativos.
Sobre estos criterios que debe tener un mandamus para ser exigible mediante el proceso
de cumplimiento –según lo esbozado por el Tribunal–, además de otras cuestiones que se
desprenden de sus pronunciamientos, trataremos a continuación.

1. Características generales del mandato (para el cumplimiento de normas legales, la

ejecución de actos administrativos y la emisión de resoluciones o reglamentos)
Conforme hemos venido explicando, en la STC Exp. N° 00168-2005PC/TC el Colegiado
Constitucional ha establecido como precedente vinculante que:
“14. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo
y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de
cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato
contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitable-mente de la norma
legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional.
 Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su
satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los
requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario
15. Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cumplimiento, diseñado
por nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional, dado su carácter sumario y
breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de normas generales cuyos mandatos
no tienen las características mínimas a que hemos hecho referencia, o de normas legales
superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad
interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a través de las vías
procedimentales específicas.
16. Del mismo modo, en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pública tiene
un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto administrativo, no siendo
posible ningún tipo de discrecionalidad de su parte. Asimismo, en ellos los derechos del
demandante son prácticamente incuestionables, de modo que, comprobada la renuencia y
el incumplimiento de la norma legal o el acto administrativo conforme a las pautas descritas,
de ineludible cumplimiento, corresponderá amparar la demanda”.
Sin perjuicio de lo que anotaremos luego, adelantamos que las características expuestas
hacen de este mandato uno de carácter “ejecutivo”, es decir, uno cuya exigencia no genera
controversia alguna y cuyo cumplimiento merece ser realizado o ejecutado de inmediato,
sin que quepa oponer excusas de ninguna índole.
Asimismo, el mandamus no es sino una “norma adscrita” a una disposición contenida en
una norma legal o acto administrativo, esto es, un sentido interpretativo válido que se puede
desprender de los enunciados gramaticales de normas o actos. En tal sentido, como en
efecto lo ha hecho el Tribunal Constitucional, en algunas ocasiones las características del
mandato deberán ser entendidas desde esa perspectiva, y no solo de manera literal.

2. Características adicionales del mandato para la ejecución de actos administrativos

2.1. Mandato que reconoce un derecho incuestionable del reclamante
Si, como hemos explicado antes, a través de este proceso solo puede demandarse el
cumplimiento de actos administrativos firmes y, además, el Colegiado Constitucional ha
precisado que en cualquier caso el mandamus debe ser cierto, claro y de obligatorio
cumplimiento, el requisito al que ahora nos referimos es simplemente corolario de todo lo
anterior. Así visto, el derecho reconocido por el acto administrativo no debe ser pasible de
impugnación, no debe estar pendiente de un pronunciamiento definitivo, ni debe tratarse de
un asunto controversial (en cuanto a la probanza o al significado del derecho).
Sin embargo, es posible que la condición de “derecho incuestionable” no pueda verificarse
al analizar la procedencia de la demanda. En tal caso, al resolver “se deberá revisar si existe
algún cuestionamiento al derecho reconocido al reclamante, pues de haberlo –a pesar de
la naturaleza del proceso de cumplimiento– corresponderá su esclarecimiento. De
verificarse que el derecho no admite cuestionamiento corresponderá amparar la demanda;
por el contrario, cuando el derecho sea debatido por algún motivo, como, por ejemplo, por
estar contenido en un acto administrativo inválido o dictado por órgano incompetente, la
demanda deberá desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad
suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez legal”.
Desde luego, teniendo en cuenta la naturaleza del proceso de cumplimiento, el
esclarecimiento de la incontrovertibilidad del derecho solo será posible si se verificaron los
requisitos mínimos comunes, y si no existe controversia compleja derivada de la
superposición de actos administrativos o el derecho reclamado está sujeto a
interpretaciones dispares. De lo contrario, si se permitiera que se discutan y determinen
derechos administrativos en su interior, “el proceso de cumplimiento terminaría
convirtiéndose en un proceso declarativo, o de conocimiento, con abundancia de medios
probatorios y en cuyo seno se discutan controversias propias de este tipo de procesos.
2.2. Mandato con un beneficiario individualizado
Vinculado al requisito de certeza del mandato, el Colegiado considera que en el acto
administrativo debe estar determinado claramente quién es el sujeto beneficiado con el
mandamus. Sin embargo, este requisito merece que establezcamos ciertos matices.
Como explicamos antes, el demandante en un proceso de cumplimiento no necesariamente
es el directamente beneficiado por el mandato, pues el Código Procesal Constitucional
(artículo 67) señala que también puede demandar quien invoque interés (“legítimo interés”,
indicamos). Asimismo, debe tenerse en cuenta que un acto administrativo puede, no
obstante referirse a situaciones concretas, dirigirse a un número incierto de personas, e
incluso regular intereses y derechos colectivos o difusos, casos en los que puede existir un
mandato clara e indubitablemente exigible, pese a no existir stricto sensu un “beneficiario
individualizable” como un único sujeto titular de una relación jurídico-administrativa, debe
entenderse que el mandato del acto administrativo debe tener efectos individualizados o
individualizables, comprendiendo así a los posibles En tal sentido, antes que entender al
“beneficiario individualizado” demandantes del proceso de cumplimiento (terceros con
legítimo interés y titulares de derechos trasindividuales).
Al respecto –a nuestro parecer de manera errónea–, el Tribunal ha dejado anotado que,
con respecto a “la individualización del administrado la idea es explícita. El acto
administrativo deberá consignar a un sujeto o de ser el caso, un grupo de sujetos, en ambos
casos perfectamente identificables; no cabe, en tal sentido, someter a la vía de
cumplimiento un acto administrativo de carácter general, en tanto es cualidad de un acto
administrativo sometido al proceso de cumplimiento que la mora o el letargo de la
Administración, vale decir la omisión, deba incidir directamente en algún sujeto
determinado” .
Conforme lo señalado, consideramos que no es la mención expresa del beneficiario o los
beneficiarios de un acto administrativo lo que debe considerarse como requisito del
mandamus; más bien, lo que debe quedar determinado (o debe poder determinarse) luego
de analizar el acto es quiénes son los afectados por la renuencia de la Administración. En
tal sentido, es cierto que la omisión siempre debe incidir en “algún sujeto determinado”, no
obstante, el Tribunal se equivoca al considerar que ello depende de que sea literalmente
consignado en el acto administrativo.
 V. EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO COMO PROCESO DE
EJECUCIÓN Y COMO PROCESO PARA LA TUTELA INDIRECTA
DE DERECHOS FUNDAMENTALES

Con lo anotado, el proceso de cumplimiento es un proceso constitucional bastante singular,

pues si bien no tiene por objeto la protección de bienes constitucionales, sin embargo, tiene
la estructura y funciona con las reglas de un proceso de tutela de derechos fundamentales.
Así, como todo proceso constitucional subjetivo, el de cumplimiento está configurado como
un proceso de tutela urgente.
Además, el Tribunal Constitucional, si bien se ha pronunciado sobre el bien protegido por
el proceso de cumplimiento –en pocas ocasiones y de manera disímil–, ha puesto sobre
todo énfasis en distinguir aspectos formales de su objeto, especialmente los requisitos que
debe tener un mandamus para que sea exigible.
Con ello, unido el trámite sumario y garantista de los procesos constitucionales con los
requisitos que debe contener el mandamus, tenemos en la práctica una interesante
modalidad de “proceso de ejecución”.
En este proceso ejecutivo el “título de ejecución” está conformado por un acto administrativo
o por una norma legal que contenga un mandato vigente, cierto y líquido, sin controversias
complejas y de obligatorio cumplimiento. En efecto, bastará con que se constate la
idoneidad de este “título” para que el juzgador otorgue el mandato ejecutivo
correspondiente.
Ahora, a pesar de que estamos ante un proceso “ejecutivo”, de naturaleza, principalmente,
administrativa y por ello podría estar regulado como una modalidad del proceso
contencioso-administrativo; lo cierto es que, a partir de la regulación prevista por el Código
Procesal Constitucional y de lo desarrollado por los jueces constitucionales, el proceso de
cumplimiento ha tenido un desarrollo “en clave constitucional” muy interesante.
Así, por ejemplo, además de las particularidades que conlleva aplicar al proceso de
cumplimiento las causales de improcedencia previstas en el artículo 5 del Código Procesal
Constitucional –referidas principalmente a la afectación de derechos fundamentales–, el
colegiado constitucional ha utilizado este proceso –que, reiteramos, carece de objeto
iusfundamental– como un auténtico medio para la tutela de los derechos constitucionales.
De esta forma, se ha referido a la tutela indirecta de los derechos fundamentales, ha
convertido procesos de cumplimiento en procesos de amparo y resuelto sobre el fondo, y
ha utilizado la técnica del estado de cosas inconstitucional.
Así, el objeto infraconstitucional del proceso de cumplimiento no ha sido óbice para que la
justicia constitucional descuide o no optimice los derechos constitucionales involucrados.
Aunque todavía falta meditar más sobre la pertinencia o no de estas decisiones, debe
tenerse en cuenta que esta tutela, brindada por el Tribunal Constitucional, solo ha sido
posible al reconocer el carácter de auténtico proceso constitucional del proceso de
cumplimiento.
Es claro que no podemos abundar aquí este asunto; sin embargo, queremos destacar las
posibilidades que quedan abiertas al tratarse de un proceso vinculado a los procesos de
tutela iusfundamental. En tal sentido, más allá de las discrepancias con respecto a la
naturaleza del proceso de cumplimiento, debe reconocerse que su estructura ejecutiva, que
sea resuelto por jueces constitucionales, así como las herramientas procesales que brinda
el Código Procesal Constitucional, permiten al proceso de cumplimiento desmarcarse de
las formas y esquemas convencionales correspondientes a los procesos ordinarios.
En tal sentido, la tutela a través de este proceso (más aún si existen derechos
constitucionales en juego) parece ser, en ocasiones, muy superior y distinta a la que podría
alcanzarse mediante el proceso contencioso-administrativo, con miras a controlar la
inactividad de la Administración. Y ello debería tenerse en cuenta al analizar este proceso,
y al evaluar su perfeccionamiento, su modificación e incluso su eventual derogación.

VI.CONCLUCIONES

1. El proceso de cumplimiento tiene como referentes distintas instituciones, entre ellas

el writ of mandamus inglés y estadounidense, el mandado de injunção brasileño, la
expansión del proceso contencioso-administrativo en el Derecho europeo –del que hemos
recibido principalmente los influjos español y alemán– y la “acción de cumplimiento”
colombiana. Si bien estas instituciones no habrían sido tomadas en cuenta por el
constituyente, ello no obstó para que la jurisprudencia, la doctrina y el legislador las hayan
considerado al desarrollar los alcances del referido proceso.
2. El proceso de cumplimiento es un proceso constitucional, pero con un objeto
protegido infraconstitucional (de rango legal o administrativo). Acerca de si es un “proceso
constitucionalizado” o uno verdaderamente “constitucional”, debemos reconocer que se
trata de un proceso incorporado por la Constitución, y que esta define sus contornos. En tal
sentido, respetando el uso aceptado de la palabra, así como la voluntad constituyente,
podemos referirnos al cumplimiento como un “proceso constitucional”.
3. El proceso de cumplimiento carece de objeto constitucional. Si bien su finalidad –
como la de diversos procesos ordinarios– puede referirse a auténticos bienes
constitucionales (como podría ser “la eficacia de las leyes y los actos administrativos”), ello
no significa que su objeto tenga relevancia constitucional. El objeto del cumplimiento es el
control de la inactividad de la Administración, y ello no implica ninguna controversia
constitucional, ya que está específicamente referida a la aplicación o vigencia de normas
legales y de actos administrativos.
4. De acuerdo con la actual regulación del Código Procesal Constitucional, el proceso
de cumplimiento está destinado a controlar la inactividad material y formal de la
Administración. Así visto, a tenor de lo señalado por el Código, “omitir el cumplimiento de
una norma legal o de un acto administrativo firme” constituye una inactividad material,
mientras que “no pronunciarse expresamente cuando las normas legales ordenan emitir
una resolución administrativa o dictar un reglamento” es un supuesto de inactividad formal.
5. Las normas legales cuyo cumplimiento puede ser exigido son todas aquellas que
tienen rango de ley (incluyendo los tratados sobre derechos humanos, sobre cuya jerarquía
mucho se ha discutido). Respecto de los actos administrativos firmes, se tratan de actos
que se pronuncian sobre el fondo y que ya no pueden impugnarse en sede administrativa
ni en sede judicial ordinaria.
6. Sobre la falta de pronunciamiento cuando las normas legales ordenan emitir una
resolución administrativa, se trata de una inactividad formal, y se refiere a la obligación de
producir una decisión administrativa solicitada por un administrado, en el marco de las
potestades de la Administración. En lo que corresponde al deber de emitir una norma
general o reglamentaria, es una obligación legal de carácter objetivo, de manera
independiente a los intereses particulares de los administrados que pudieran estar
involucrados.
7. El proceso de cumplimiento, al igual que el resto de los procesos constitucionales
subjetivos, está destinado a la protección de posiciones jurídicas a favor de una persona o
un grupo de personas (posición compuesta por un sujeto pasivo, un sujeto activo y un
objeto);
sin embargo, no necesariamente existe coincidencia entre la relación material y la relación
jurídica procesal. Asimismo, el Código prevé tres formas de legitimación activa: la
legitimación personal y por legítimo interés (cuando el incumplimiento de un acto o norma
afecta a un ciudadano), legitimación pública (cualquiera está legitimado para exigir que se
emita una reglamentación o norma de carácter general pendiente) y legitimación para la
defensa de bienes transindividuales (que implica ser titular de intereses colectivos o de
intereses difusos). Además, el Código otorga legitimación activa excepcional a la
Defensoría del Pueblo.
8. La legitimación pasiva corresponde a los funcionarios o las autoridades públicas
renuentes. Se tratan de agentes estatales (en sentido amplio), de cualquier nivel,
responsables de cumplir con el mandamus cuyo cumplimiento fue omitido y que ahora se
exige. Se exige “renuencia” por parte de ellos, es decir, que el desacato al mandamus sea
reiterado, lo que se produce cuando estos no cumplen con su deber, a pesar de haber sido
requeridos con documento de fecha cierta. Además, consideramos que el concepto de
autoridad o funcionario eventualmente podría comprender a particulares, especialmente a
los que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa por delegación o
autorización del Estado.
9. El mandato exigible a través del cumplimiento debe cumplir ciertos requisitos
mínimos. Así, debe tratarse de (1) un mandato vigente, lo que puede referirse tanto a la
vigencia de la disposición, como a la subsistencia de los efectos de la norma que contiene
el mandamus; (2) debe ser cierto y claro, en tal sentido, debe generar al intérprete “certeza”
sobre lo ordenado y las condiciones en que ello debe ser ejecutado, asimismo, su
significado debe fluir “claramente” de los preceptos de la norma legal o del acto
administrativo; (3) debe estar libre de controversias complejas o interpretaciones dispares,
lo cual implica descartar la actividad interpretativa compleja y la actividad probatoria
compleja; además no deben existir interpretaciones disímiles respecto de la norma o acto
cuyo cumplimiento se demanda (asimismo, no puede establecerse la preponderancia de
una de ellas); (4) debe ser de ineludible y obligatorio cumplimiento, lo que debe entenderse
también desde una doble perspectiva material: el mandamus debe ser materialmente
constitucional para ser exigible, asimismo, no cabe oponer excusas materiales irrazonables
para evadir su cumplimiento; (5) debe ser incondicional, o con condición simple o que no
requiera actuación probatoria, esto último conlleva la posibilidad de poder adjuntar pruebas,
pero el análisis de estas no debe requerir de actividad probatoria intensa o de etapa de
actuación de pruebas.
10. Adicionalmente a estos requisitos, existen dos que solo son aplicables a los actos
administrativos. Así, se exige que (6) el mandato reconozca un derecho incuestionable del
reclamante, en tal sentido, este no debe ser pasible de impugnación, no debe estar
pendiente de un pronunciamiento definitivo ni debe tratarse de un asunto controversial.
Además, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, en determinados casos la calidad de
“derecho incuestionable” puede adquirirse dentro del proceso. De otra parte, (7) el mandato
debe contar con un beneficiario individualizado, lo que no significa que deba existir un único
sujeto titular de una relación jurídico-administrativa, ni sujetos taxativamente beneficiados,
sino que el acto administrativo debe tener efectos individualizados o individualizables, idea
que comprende a los terceros con legítimo interés y a los titulares de derechos
trasindividuales.
11. El proceso de cumplimiento es un proceso constitucional singular, pues reúne el
trámite sumario y garantista de los procesos constitucionales, con requisitos específicos
que debe satisfacer mandamus. Por ello, consideramos que estamos ante una interesante
modalidad de “proceso de ejecución”, en el que el “título de ejecución” está conformado por
el acto administrativo o la norma legal que contiene el mandamus, el cual debe cumplir los
requisitos mínimos ya señalados.
12. El proceso de cumplimiento ha tenido un desarrollo muy interesante a partir de su
regulación en el Código Procesal Constitucional y lo desarrollado por los jueces
constitucionales. Así, el objeto infraconstitucional del proceso de cumplimiento no limitó el
rol de la justicia constitucional en la optimización y tutela de los derechos constitucionales.
Ello, qué duda cabe, debe tenerse en cuenta al evaluar este proceso y al estudiar posibles
modificaciones.
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