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LA IGUALDAD
DE LOS MODERNOS
Reflexiones acerca de la realización de los
derechos económicos, sociales y culturales
en América Latina
323.46
I-59i Instituto Interamericano de Derechos Humanos
La igualdad de los modernos: reflexiones acerca de la realización de
los derechos económicos, sociales y culturales. --/Instituto Interame-
ricano de Derechos Humanos. - San José, C .R.: Instituto Interamericano
de Derechos Humanos, Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, 1997.
74 p . ; 10 1/2x7 1/4".
ISBN: 9968-778-11-7
II) Introducción 11
VIII) Anexo II: Informe del Segundo Seminario sobre la propuesta de Transformación
Productiva con Equidad y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales 67
PRESENTACIÓN
Para el IIDH es motivo de legítimo orgullo presentar esta obra, en gran medida
porque es el fruto de un novedoso y fructífero esfuerzo de colaboración con la Comisión
Económica para América Latina. En este sentido, el trabajo interdisciplinario entre
economistas y especialistas en el derecho internacional de los derechos humanos es, nos
parece, el inicio de un camino que puede rendir resultados muy interesantes en el futuro.
Dejamos expresa constancia de nuestra complacencia en el amplio espíritu de trabajo
creativo y riguroso que alentó a nuestros amigos de la CEPAL durante toda esta
empresa.
Juan E. Méndez
Director Ejecutivo
Instituto lnteramericano de Derechos Humanos
I.- PRESENTACIÓN
Durante los últimos años ha venido personas y se extienda más allá de los
cobrando creciente importancia interna- límites de las naciones y los Estados.
cional el debate acerca de la observancia Como todas las construcciones históri-
de los derechos humanos en los procesos cas, ellas han buscado ir más allá de las
de cambio que tienen lugar en distintas condiciones precisas que urgieron su
áreas del mundo. Este debate ha ido des- gestación y, al mismo tiempo, acentuan-
plazando el centro de su intensidad des- do y perfeccionando particularmente los
de la dimensión estrictamente referida a compromisos relativos a los derechos
los derechos civiles y políticos, hacia los esenciales más amenazados y a los gru-
derechos económicos, sociales y cultura- pos humanos más vulnerables en el pe-
les de las personas cualquiera sea su na- ríodo en que fueron concebidas.
cionalidad o condición, sin que con
ello los primeros hayan perdido rele- Una primera pregunta que surge, en
vancia. medio de las múltiples señales de cambio
de época en que vivimos, es si las aspira-
El tema ciertamente no es nuevo y, ciones de libertad, equidad y participa-
más aún, se encuentra en las bases ción quedan hoy, en nuestras actuales
fundacionales mismas de la Sociedad de circunstancias, adecuadamente cubier-
las Naciones primero y posteriormente tas con los "derechos" consagrados en
de la Organización de las Naciones Uni- los manifiestos fundantes y en los instru-
das. Pero su resurgimiento obedece a mentos jurídicos internacionales y nacio-
nuevas condiciones y nuevas amenazas nales que han buscado garantizar su vi-
hacia el fin de nuestro siglo y una nueva gencia. Tanto alternativa como com-
mirada hacia los principios fundantes de plementariamente, la segunda pregunta
la convivencia ciudadana debe focalizar es si tales instrumentos jurídicos han sido
su atención en ellos para renovar el com- en cambio sobrepasados por los aconte-
promiso con su vigencia universal. cimientos.
1.- La noción de los derechos humanos Los primeros instrumentos que dan
cuenta de ello datan de fines del siglo
La noción de "derechos humanos", XVIII. La Declaración de Independencia
como hoy los concebimos, es histórica- de los Estados Unidos del 4 de Julio 1776 y
mente reciente. De hecho, su instalación la Declaración-Francesa- de los Derechos
en el centro mismo del discurso político del Hombre y del Ciudadano de Agosto de
moderno encuentra su origen en la rebe- 1789 son sus primeras fuentes formales.
lión europea contra el absolutismo y por
la extensión de la democracia liberal en el En tanto noción antagonista del po-
siglo XVIII; y su difusión universal ocu- der absoluto, la idea de derechos propios
rre recientemente como consecuencia de del ser humano (y su metáfora más recu-
la segunda guerra mundial y la derrota rrente, la de la sociedad pre-política) alu-
del nacismo. de a los límites de la acción del Estado o,
más precisamente dicho, a sus deberes
La rebelión contra el absolutismo fue de omisión: para garantizar el cumpli-
un movimiento de clases medias y masas miento de los derechos que las personas
pobres urbanas que sintetizó dos pode- "ya tenían" antes de su establecimiento,
rosas motivaciones potencialmente con- el Estado debe abstenerse de intervenir
tradictorias: de una parte la afirmación en determinadas materias que son de
de la "libertad de los modernos" frente a exclusiva soberanía de las personas.
un estado que ahogaba la iniciativa indi-
vidual; de otra, la insatisfacción frente a Es así como, los derechos humanos
una autoridad central que ignoraba las aparecen en un primer momento, como
obligaciones de protección otrora cum- limitaciones al poder de la autoridad
plidas por el señorío feudal al que había pública y se traducen, por lo mismo, en el
reemplazado. La exigencia de un orden compromiso de esta de no interferir en
político que garantizara copulativamente ciertos y determinados ámbitos de la vida
la libre iniciativa y la protección social de y actividad de sus ciudadanos. Se trata
los ciudadanos es pues una marca de ori- en esta primera etapa de verdaderos de-
gen de la noción de derechos humanos. rechos de autonomía1 como son por ejem-
3 Bobbio Norberto, Derecha eIzquierda, Santillana, S.A. Taurus, 1995 (Traducciónpor Alessandra Picone), Cuarta
Edición, España, 1995, pág 151.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 15
Las respuestas que damos a las pre- previo de las condiciones del desarrollo
guntas ¿a quién repartir?, ¿qué repartir?, económico sostenido. El actual resurgi-
y ¿con qué criterio repartir?, pueden ser miento de las tendencias autoritarias que
muchas. Bobbio señala que "los sujetos hacen uso de estos "modelos" latinoa-
pueden ser todos, muchos, pocos o inclu- mericanos en el propio campo de la Eu-
so uno solo, los bienes a repartir pueden ropa Central y del Este, es una muestra
ser derechos, ventajas o facilidades eco- de que la seducción de este argumento
nómicas, posiciones de poder; los crite- ideológico no ha desaparecido.
rios pueden ser la necesidad, el mérito, la
capacidad, la clase, el esfuerzo y otros A la inversa, la restricción de los de-
más y como mucho la falta de cualquier rechos civiles y políticos ha buscado tam-
criterio que caracteriza el principio igua- bién fundamento en la versión jacobina
litario en grado sumo, que propongo de los mismos: "ninguna libertad para
llamar igualitarista: -lo mismo para to- los enemigos de la libertad", en situacio-
dos"4. nes en las que los sistemas políticos han
resultado incapaces de contener las de-
Por otra parte, es una construcción mandas igualitarias de amplias mayo-
metafórica la noción de los DESC como rías marginadas.
la "base real" para la vigencia de los de-
rechos civiles y políticos, con ella se ex- Es claro que el régimen autoritario
presa la idea que la ciudadanía se cons- resuelve el problema de las demandas
truye antes que nada a partir del disfrute económicas y sociales por una mayor
de los derechos económicos, sociales y igualdad, no aumentado la capacidad
culturales. Esta idea pudo haber tenido del estado para atender a las crecientes
un sentido al interior de las confrontacio- expectativas, sino comprimiendo la ca-
nes ideológicas entre liberales y socialis- pacidad de los ciudadanos y de los gru-
tas que caracterizaron buena parte del pos para proponer nuevas demandas. En
siglo XX -de hecho, los propios Pactos cambio el estado democrático, para res-
internacionales en estas materias reflejan ponder al desafío de las mayores expec-
la armonización diplomática de los re- tativas, no puede por su misma naturale-
clamos de unos y otros bajo la noción for- za bloquear las demandas ciudadanas,
malmente común de "democracia"-. Pero sino que deberá enfrentar ese desafío por
al mismo tiempo, esta noción sirvió a me- medio del reconocimiento y protección
nudo como justificación a la posterga- efectiva de los llamados DESC y a través
ción o al simple arrasamiento de los dere- del incremento de recursos que se desti-
chos civiles y políticos. Lo anterior no só- nen a la satisfacción de esos derechos hu-
lo en los denominados "socialismos rea- manos y a la organización más eficiente
les", sino muy señaladamente también de los servicios públicos que utilizan esos
en el caso de las dictaduras latinoameri- mismos recursos en beneficio de los gru-
canas que justificaban la "postergación" pos o personas que acusan un más alto
de los derechos democráticos -y también grado de desigualdad respecto de los
de la equidad social- al necesario logro restantes miembros de la sociedad.5
6 Adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, resolución 217 A (III) de 10 de
diciembre de 1948.
7 A la protección de familia (art. 16); a la seguridad social (art. 22); derecho al trabajo y los derechos derivados
del trabajo (art. 23); derecho al descanso, vacaciones pagadas, disfrute del tiempo libre (art. 24); a un nivel de
vida adecuado (art. 25), a la educación (art. 26), a la cultura (art. 27).
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 17
8 Adoptado por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966. Entró en vigor
el 23 de marzo de 1976.
9 Adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de
1966. Entró en vigor el 23 de marzo de 1976.
10 Adoptado por la Asamblea General por resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966. Entró en vigor el
3 de enero de 1976. A abril de 1996 contaba con 133 Estados Partes.
11 A trabajar (art. 6); al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (art. 7); a fundar y a afiliarse
a sindicatos (art. 8); a la seguridad social (art. 9); a la Protección y asistencia a la familia (art. 10); a un nivel de
vida adecuado (art. 11); al más alto nivel posible de salud física y mental (art. 12); a la educación (art. 13); a la
obligatoriedad de implementación de la enseñanza primaria gratuita y obligatoria (art. 14) y a la cultura y a
gozar de los beneficios del progreso científico (art. 15).
18 CEPAL/IIDH
Finalmente en los últimos diez años, Los más importantes principios esta-
variadas declaraciones, compromisos, y blecidos en Viena y que han permeado al
resoluciones adoptadas en el ámbito del resto del sistema de las Naciones Unidas,
sistema de las Naciones Unidas han pues- fueron la universalidad, indivisibilidad
to de relieve esta estrecha relación exis- e interdependencia de los derechos hu-
tente entre los derechos civiles y políticos manos, el reconocimiento de la legitimi-
y los económicos, sociales y culturales.13 dad del sistema internacional para la pro-
12 Gros Espiell Héctor, La Adopción por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966, de los dos Pactos
Internacionales de Derechos Humanos y del Protocolo Facultativo de Derechos Civiles y Políticos: Recuerdos
y Reflexiones, Revista IIDH, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Nro. 21, Enero a Junio de 1995, San
José, Costa Rica.
13 Para estos compromisos y resoluciones, cf. A.A. Cançado Trindade, La Cuestión de la Protección Internacional
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Evolución y Tendencias Recientes (Serie para ONG, vol. 6), San
José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1992, pp. 19-24.
14 Resolución 41/128 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Especialmente el Artículo 6, Párrafo 2:
"Todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes, debe darse
igual atención y urgente consideración a la aplicación, promoción y protección de los derechos civiles,
políticos, económicos, sociales y culturales".
15 Alves Lindgren J.A. "La Agenda Social de la ONU y la desrazón posmoderna" en Estudios Básicos de Derechos
Humanos VII, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 1996. p. 178.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 19
tección de los derechos humanos, el reco- acceso al mismo es pues su objetivo cen-
nocimiento consensual del derecho al tral, aquello que esas personas exigen de
desarrollo y por último el reconocimien- los Estados.
to de la interrelación entre democracia,
desarrollo y derechos humanos16. Sin embargo, en los hechos tanto la
omisión como la acción que los derechos
humanos exigen al Estado respecto a los
3.- Algunas precisiones en torno a los ciudadanos sólo pueden quedar garanti-
derechos económicos y sociales y zados por la participación de los mismos
los derechos civiles y políticos en las decisiones públicas, por el ejercicio
activo de la ciudadanía. Este es el punto
Antes de avanzar el la búsqueda de en el que dos enunciados aparentemente
soluciones para el problema del cumpli- distintos e incluso circunstancialmente
miento efectivo de los DESC resulta im- contradictorios en relación con sus fines
portante tener presente algunas diferen- (los derechos civiles y políticos, y los
cias entre los derechos civiles y políticos derechos económicos, sociales y cultura-
y los económicos, sociales y culturales. les) se funden en un solo programa.
En primer lugar, los DESC aluden en Podría entonces afirmarse que a ni-
efecto a obligaciones de acción, y no de vel conceptual existe hoy en día un con-
omisión, del Estado (en tanto represen- senso casi universal sobre la existencia
tante de la sociedad) en relación a las per- de estos múltiples vínculos y de los efec-
sonas. La omisión por sí misma, además tos recíprocos que evidentemente exis-
de la acción errónea, insuficiente o inade- ten entre el respeto de los derechos y
cuada, es en consecuencia una forma de libertades civiles y políticas de las perso-
violación de los derechos involucrados. nas y su derecho a acceder a un mayor
Si el modelo ideal de cumplimiento de nivel de bienestar material y espiritual.
los derechos civiles y políticos es el de un No parece aceptable entonces concebir el
Estado permanente auto-refrenado, el desarrollo económico sin el pleno respe-
modelo ideal de realización de los DESC to de los derechos humanos y al mismo
es el de una sociedad permanentemente tiempo, difícilmente se puede postular
auto-activada (y en su representación, o la defensa de los derechos humanos sin
en su defecto, el de un Estado activamen- avances sostenibles en el tiempo en ma-
te protector). teria de bienestar económico y social.
16 Ver Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, Declaración y Programa de Acción de Viena, junio de
1993. Naciones Unidas.
20 CEPAL/IIDH
vida adecuado para sí y su familia, inclu- cación e información. Hoy en día está
so alimentación, vestido y vivienda ade- ampliamente probado que esos sectores
cuados y a una mejoría continua de las tienen un acceso mucho más difícil a la
condiciones de existencia"17 sobrepasa justicia y a las posibilidades de defender-
el dominio ético, cultural, político e insti- se frente a los atropellos de terceros o del
tucional de una sociedad y entra de lleno Estado. Pobreza y ausencia de ejercicio
en el terreno económico, de la generación de la ciudadanía van muchas veces de la
de una masa de recursos suficientes y de mano. Inversamente, puede argumen-
su asignación. tarse que la supresión de los derechos ci-
viles y políticos conduce a la incapacidad
A partir de ello podría deducirse que de los ciudadanos de organizarse y vin-
los derechos económicos sociales y cul- dicar efectivamente sus derechos econó-
turales tienen una naturaleza diferente a micos, sociales y culturales. Esto pone de
los derechos políticos y civiles, al menos relieve la indivisibilidad de todos los de-
en cuanto a que su exigibilidad debería rechos humanos.
esta ligada al grado de desarrollo econó-
mico existente y que, por lo tanto, por su La realidad presenta casos que con-
exigencia es por definición gradual y firman tal concepción. Específicamente
relativa. en América Latina y el Caribe, los avan-
ces tangibles que se han desarrollado en
Tal argumentación podría sin em- materia de derechos civiles y políticos no
bargo ser cuestionada, al menos parcial- han tenido un correlato con lo sucedido
mente, al señalarse que si bien los dere- en materia de derechos económicos, so-
chos políticos y civiles y los derechos ciales y culturales, donde pareciera ha-
económicos, sociales y culturales pue- ber en muchos países un empeoramien-
den estar consagrados en estatutos jurí- to, en otros un estancamiento y en los
dicos diversos en cuanto a su carácter, menos una mejoría insatisfactoria.
exigibilidad y mecanismos de protección,
ambos forman parte de una visión inte- 4.- Reconocimiento y vigencia de los
gral de los derechos fundamentales de DESC en América Latina18
las personas.
Ya para 1948 encontramos el punto
Así de no realizarse avances en los de partida del sistema interamericano de
derechos económicos y sociales, los mis- protección de los Derechos Humanos,
mos derechos civiles y políticos tan difí- con la adopción ese año de la Carta de la
cilmente alcanzados tienden a perder Organización de los Estados America-
todo sentido para los sectores con meno- nos, la Declaración Americana de Dere-
res recursos y más bajos niveles de edu- chos y Deberes del Hombre y la Carta
18 Ver, La Protección Internacional de los Derechos Humanos en América Latina y el Caribe, preparado por el Profesor
Antonio Augusto Cançado Trindade (IIDH) a petición del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Culto de
Costa Rica, utilizado como apoyo técnico a la Reunión Regional para América Latina y el Caribe preparatoria
de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, y presentado por el Instituto
Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) a dicha Conferencia Mundial.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 21
20 Preámbulo del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
21 Al trabajo (art. 6); al goce de condiciones de justas, equitativas y satisfactorias de trabajo (art. 7); sindicales (art.
8); a la seguridad social (art. 9); a la salud (art. 10); a un medio ambiente sano (art. 11); a la alimentación (art.
12); a la educación (art. 13); a los beneficios de la cultura (art. 14); a la constitución y protección de la familia
(art. 15); a la niñez (art. 16); a la protección de los ancianos (art. 17) a la protección de los minusválidos (art. 18).
22 CEPAL/IIDH
22 Artículo 19 párrafo 7, del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Durante los trabajos preparatorios del Protocolo, se debilitó
el mecanismo de supervisión en fin adoptado en su artículo 19; Ver Cançado Trindade A.A, op. cit. n.(13), pp.
30-51.
Fuente: CEPAL, Balance Preliminar de la Economía de América Latina 1996 yPanorama Social de América
Latina, 1996.
a/ Cifras preliminares. b/ Corresponde al período enero/octubre. c/ Desde 1991, los datos corresponden
a una nueva muestra. d/ Corresponde al período enero/septiembre. e/ Incluye desempleo oculto.
f / Corresponde al promedio marzo/junio/octubre. g/ Corresponde al primer semestre. h/ Desde 1994,
las cifras corresponden al total urbano. i/ Los datos de 1995 y 1996 provienen de una nueva encuesta y se
refieren al primer semestre de cada año.
26 Según estudios recientes de la CEPAL (Panorama Social de América Latina, edición 1996), el umbral de 2.5 líneas
de pobreza resulta una base aceptable para acceder al bienestar, ya que con ese nivel un perceptor de ingresos
puede mantener fuera de la pobreza a una familia de dos miembros. Cuando ambos, el jefe del hogar y el
cónyuge perciben cada uno ese nivel de ingresos, pueden mantener hasta una familia de cuatro miembros que
incluya dos menores sin trabajar fuera de la pobreza, pero un tercer hijo dependiente ubicaría a la familia en
el límite de ésta. En la mayoría de los países de la región, un ingreso de 2.5 líneas de pobreza representa un
ingreso mensual de entre 170 y 200 dólares por mes.
1980 36 3.8
1990 42 2.9
1994 42 2.7
Ante este panorama, varios países de tores de la población sin ninguna protec-
la región han llevado a cabo reformas de ción laboral. Un ejemplo de esto es lo que
sus legislaciones laborales orientadas a sucede con los seguros de desempleo,
enfrentar las rigideces que impiden que prácticamente inexistentes en la región,
el crecimiento económico genere más em- y que cuando existen tienen una cobertu-
pleo, con el ritmo que la dimensión del ra muy limitada o pagan subsidios irri-
problema exige. Aunque las reformas en soriamente bajos. El origen de esta situa-
el ámbito de la "flexibilización" de la ción se encuentra en los altos costos y las
contratación y el despido, y la normación ineficiencias a nivel micreconómico aso-
de la negociación colectiva, no siempre ciadas a los esquemas tradicionales de
han estado en sintonía con la letra y el seguro de desempleo, que han restringi-
espíritu de los instrumentos jurídicos do su aplicación en América Latina e
relativos a los DESC, también se ha legis- incentivado la búsqueda de alterna-
lado para mejorar las condiciones labo- tivas.
rales y salariales del conjunto de trabaja-
dores, y para proteger a determinados
sectores en situación de particular vulne- 2) Derecho a un nivel de vida
rabilidad tales como los trabajadores tem- adecuado
poreros, de la pequeña y mediana indus-
tria, a domicilio, y las mujeres. Si, por un Como se ha señalado anteriormente,
lado, por aquella "flexibilización" se ha los niveles de pobreza de una sociedad
buscado evitar el desempleo, por otro tienen una fuerte relación con el grado de
lado se ha distanciado de los principios integración social de la misma y con el
consagrados del derecho del trabajo. grado de realización de los DESC en ge-
neral, aunque es importante destacar que
En términos generales, sin embargo, no deben entenderse como sinónimos de
la región presenta situaciones muy disí- los niveles de equidad social. En ese sen-
miles en materia de derechos laborales, tido, la situación en nuestra región es
con sectores minoritarios de trabajado- bastante insatisfactoria dado los eleva-
res altamente protegidos y grandes sec- dos niveles de pobreza e indigencia30 en
30 Las estimaciones de pobreza absoluta que realiza la CEPAL se efectúan mediante el "método de ingreso",
basado en el cálculo de las líneas de pobreza, las que representan el monto del ingreso que permite a cada hogar
satisfacer las necesidades básicas de todos sus miembros, según los hábitos de consumo prevalecientes en cada
país y zona geográfica, la disponibilidad efectiva de los bienes y servicios considerados y sus precios relativos.
La línea de indigencia es el costo de la canasta básica de alimentos y se consideran indigentes a los hogares con
30 CEPAL/IIDH
1980 35 15
1990 41 18
1994 39 17
ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades nutricionales. En las zonas urbanas de América Latina
la línea de pobreza es el doble del valor de la línea de indigencia, mientras que en las zonas rurales es 75% mayor
que ella.
32 Mesa-Lago, C, 1996, citado en CEPAL, La brecha de la equidad, América Latina y el Caribe y la Cumbre Social, 1997.
33 CEPAL 1997.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 33
neo del ejercicio del derecho a la salud primer año de vida y de nacimientos
por parte de ese grupo etáreo (y del dere- atendidos por personal calificado, aun-
cho de los progenitores a expresar su que los avances en este último aspecto
potencial genético), cabe señalar que aún son menos homogéneos.36
los 6 países que presentan tasas de mor-
talidad infantil superiores al promedio A pesar de esto, inadecuados niveles
regional para el período 1990-1995 (47 de atención de salud al binomio madre/
por cada mil nacidos vivos), muestran lactantes y a los infantes, siguen presen-
importantes progresos al comparar esa tes entre los factores que más contribu-
realidad con la situación de 1980-1985 yen a la transferencia intergeneracional
(Ver Cuadro 4). Seguramente a esto han de la pobreza, por las repercusiones que
contribuido los avances en materia de co- ello tiene posteriormente en la vida aca-
bertura de la inmunización de niños en el démica y laboral de las personas.
MINF MINF
1980-1985 1990-1995
América Latina - 47
Bolivia 109 75
Brasil 71 57
Guatemala 79 55
Haiti 122 90
Nicaragua 80 52
Perú 82 56
Fuente: CELADE-UNICEF, Mortalidad en la Niñez: Una base de datos actualizada en 1995. Diciembre de
1995.
36 Existen importantes desfases entre el acceso generalizado a los servicios de salud y la tasa de nacimientos
atendidos por personal capacitado. En Ecuador, 61% de la población tiene acceso a servicios de salud, pero sólo
23% de los nacimientos se realiza bajo tales condiciones. En El Salvador la relación es de 59% a 31%; en
Guatemala, de 50% a 28%; en Paraguay, de 54% a 27%; y en Nicaragua, de 69% a 40%. Incluso en Colombia
y Jamaica, países con una alta cobertura de salud, el desfase es también significativo. Fuente: CEPAL, La Brecha
de la Equidad. América Latina, El Caribe y la Cumbre Social.
37 Centro de Derechos Humanos ONU, El Derecho Humano a una Vivienda Adecuada, 1994.
34 CEPAL/IIDH
anualmente por casi 2,7 millones debido gión ha mejorado continuamente su de-
a la formación de nuevos hogares.38 En sempeño en términos tradicionales, par-
relación a las condiciones de las ofertas ticularmente en la cobertura de la educa-
existentes, de cada 100 hogares, sólo 60 ción primaria, que pasó de 60% en 1960 a
habitan en viviendas adecuadas, otros 22 95% a mediados de la presente década, y
lo hacen en viviendas que necesitan me- en materia de analfabetismo, el que se
joras, y 18 en alojamientos de extrema redujo desde 20.2% en 1980 hasta 15.2%
precariedad. En materia de acceso a en 1990. Gracias a la tendencia positiva
agua potable y saneamiento, 25 millones en materia de cobertura de la educación
de viviendas carecen de una del primer básica experimentada en la mayoría de
servicio y una quinta parte del total care- los países, las principales diferencias en-
ce del segundo. tre los países de la región se centran ac-
tualmente en los niveles de analfabetis-
mo, con base en lo cual y según datos
6) Derecho a la educación para 1990-19940, se pueden identificar
tres grupos:
El examen de la situación del derecho
a la educación en América Latina que se El primer grupo de países, con nive-
presenta a continuación, se hace desde la les de analfabetismo inferiores al 9% y
perspectiva de que tal derecho se ejerce tasas brutas de matrícula de educación
al acceder al sistema educativo y perma- primaria superiores al 95%, lo que en
necer en él, por lo menos hasta alcanzar conjunto evidenciaría un importante ni-
un capital educativo básico que se adecue vel de realización del derecho a la educa-
a los requerimientos necesarios en la so- ción, según los parámetros tradicionales,
ciedad respectiva para procurar una in- estaría conformado por: Argentina, Cos-
serción productiva que permita generar ta Rica, Cuba, Chile, Panamá y Uruguay.
un ingreso que permita satisfacer autó-
nomamente las necesidades mínimas.39 El segundo grupo, con niveles de
Aunque esta perspectiva es un tanto analfabetismo entre 9% y 20% y tasas
reduccionista, ya que excluye los ele- brutas de matrícula de educación prima-
mentos valóricos conducentes a la cons- ria también por encima de 95%, con lo
trucción de la ciudadanía moderna que que al menos una proporción importante
deben estar presentes en los procesos de la población adulta no estaría reali-
educativos, este hecho permite apreciar zando este derecho, estaría conformado
claramente las limitaciones de los in- por: Brasil, Colombia, Ecuador, México,
dicadores socio-económicos tradiciona- Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela.
les para medir adecuadamente la reali-
zación de los DESC. El tercer grupo, con altos niveles de
analfabetismo, superiores a 20% y bajas
Durante las últimas décadas, aún du- tasas brutas de matrícula de educación
rante la crisis de los años ochenta, la re- primaria, inferiores a 90%, situación de
38 CEPAL, Alojar el Desarrollo: una tarea para los Asentamientos Humanos, 1996.
41 Ver CEPAL / UNESCO, Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad, Santiago, 1992;
UNESCO-OREALC, Situación educativa de América latina y el Caribe, 1980-1994.
43 Calderón, F., Hopenhayn, M. y Ottone, E., Hacia una perspectiva crítica dela modernidad: Las dimensiones culturales
de la Transformación Productiva con Equidad, Documento de Trabajo N° 21, CEPAL.
38 CEPAL/IIDH
44 Philip Alston, "Out of the abyss: The Challenges confronting the new UN Committee on Economic, Social and
Cultural Rights". Human Rights Quarterly, vol. 9 (1987), pág 352 y 353, cit por Danilo Turk, Realización de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (E/CN.4/Sub.2/1992/16).
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 41
Cuadro 5
Alimentación Ingresos
Seguridad Social Educación
Vivienda Trabajo
Salud (medicina curativa) Nutrición y salud preventiva;
posibilidades de expresar el
potencial genético
Información
Poder Político
Los bienes que permiten participar La diferencia radica en que las capa-
en las redes sociales de intercambio pue- cidades son valorizadas socialmente,
den expresarse en distinto niveles de "ca- mientras las seguridades lo son indivi-
pacidades": capacidad de compra, ren- dualmente o familiarmente.
dimiento académico, productividad, ca-
pacidad física e intelectual, y de toma de El concepto habitual de pobreza ex-
decisiones. tiende la lógica de los mínimos absolutos
de la reproducción biológica a la de los
Los bienes que realizan consumos "demás" bienes que permiten participar
esenciales son en cambio más adecuada- en la vida cotidiana de la sociedad, para
mente descritos por los niveles de "segu- lo cual requiere realizar ciertos cortes
ridades" que permiten a los individuos arbitrarios en la participación que las
hacer frente al hambre, la vejez, las incle- personas obtienen en la distribución de
mencias del clima, las enfermedades. los mismos (por ejemplo, la definición
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 43
45 Amartya Sen, Poverty and Famines. An Essay on Entitlement and Deprivation.OIT, Clarendon Press, Oxford,
1981, p.15. Traducido al español en Comercio Exterior, vol. 42 N° 4, México, Abril de 1992.
44 CEPAL/IIDH
47 op. cit.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 47
tente entre las certezas negativas propias tienden a la globalización (y esta tenden-
de la exclusión y el inicio de las incerti- cia se expresa cada vez más en acuerdos
dumbres propias de la ciudadanía. (Una multilaterales de libre comercio y facili-
sociedad abierta sería así precisamente dades de inversión, por ejemplo), las
aquella que recrea similares condiciones oportunidades de acceso a los recursos
de incertidumbre para todos, haciendo capacitantes principales como son la edu-
posible la comunalidad de riesgo que cación, el poder político, la información,
fundamenta los "contratos sociales" de la capacitación para los trabajos de ma-
seguro colectivo; tales contratos son en yor productividad, siguen estando fuer-
cambio imposibles -sólo podrían com- temente determinadas por las institucio-
prenderse como "cesiones graciosas"- nalidades nacionales.
entre excluidos que monopolizan certe-
zas negativas y privilegiados que mono- A su vez, excepto en casos extremos
polizan certezas positivas). de localidades marginadas de los merca-
dos nacionales, las distribuciones mera-
3. El nivel espacial de las mente locales o regionales de los ingre-
distribuciones sos arrojan ilusorias imágenes de equi-
dad que ocultan enormes disparidades
Puesto que el objetivo al que apunta en el reparto de los beneficios de las acti-
la búsqueda de indicadores sobre incum- vidades económicas que se realizan en la
plimiento de los derechos económicos, propia localidad o región debido a que
sociales y culturales es normalmente la frecuentemente los organizadores de ta-
focalización de la vigilancia de la comu- les actividades se localizan fuera de
nidad de las naciones, una propiedad ellas.
que a menudo se exige de ellos es su apli-
cabilidad a niveles regionales o locales, o En consecuencia, la situación de cada
al nivel de grupos o categorías sociales grupo o categoría al interior de las distri-
específicas. buciones nacionales de ingresos, produc-
tividad y oportunidades de acceso a re-
Cuando se trabaja con un indicador cursos capacitantes es el dato clave para
básicamente relativo como el que se pro- determinar su distancia respecto del um-
pone, sin embargo, debe distinguirse ní- bral de la ciudadanía. Y éste es, precisa-
tidamente el espacio, geográfico o social, mente, un argumento adicional para si-
que ocupa la unidad de análisis que nos tuar en los Estados nacionales la respon-
interesa del que ocupa la red de relacio- sabilidad principal por el cumplimiento
nes de intercambio en que ella se inserta de los DESC dentro de los marcos de su
o en la que se reputa su inserción. territorio. En definitiva, sólo puede ser
del Estado dicha responsabilidad princi-
El contexto significativo para la iden- pal.
tificación de la posición relativa de una
categoría social o local debe ser habitual- Tal responsabilidad con los objetivos
mente definido por las distribuciones y resultados ¿no debe confundirse, por
nacionales del ingreso y otras oportuni- cierto, con el modo directo o indirecto?,
dades de acceso a recursos capacitantes. de la manera en que cada uno de ellos
Pese a que las relaciones de intercambio propende a los mismos -una discusión
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que, en el contexto de un fuerte debate del ingreso aun cuando éste, por efecto
ideológico entre intervencionismo esta- de la crisis se verá claramente disminui-
tal y liberalización, a menudo oscurece el do en términos absolutos.
escrutinio de lo esencial.
Con todo, las coyunturas críticas del
4) Ciclos económicos y la urgencia de desenvolvimiento económico implican
diversas categorías de DESC la aparición de problemas que no pue-
den ser apreciados solamente mediante
La relación entre la productividad, la la observación de indicadores relativos,
distribución del ingreso y la distribución sino mediante indicadores de carencias
de las oportunidades de acceso a los re- absolutas concentradas en los sectores
cursos capacitantes puede permitirnos que más pierden. La posibilidad de rea-
una mirada de las tendencias de plazo lización de los consumos esenciales, y no
mediano y largo en lo que se refiere al sólo de participar en la redes sociales de
cumplimiento de los derechos económi- intercambios, pasa entonces a ponerse
cos, sociales y culturales. ¿Puede, sin en cuestión, y las medidas paliativas in-
embargo, prestar la misma utilidad en la cluidas en las políticas asistencialistas
apreciación de conyunturas críticas, en tenderán a presentarse con mayor ur-
las cuales los derechos de grandes masas gencia y prioridad en las asignaciones
de personas son vulnerados, o corren presupuestarias que las medidas de polí-
serio riesgo de sufrir menoscabo? tica orientadas a sostener el desarrollo
social entendido como expansión de la
El planteamiento de esta pregunta ciudadanía social.
supone desde ya una respuesta parcial:
que las medidas relativas al acceso o Es precisamente esta mayor urgencia
superación del umbral de ciudadanía con que aparecen las asistencialidades
permitirían definir objetivos claves del en condiciones críticas lo que ha llevado
desarrollo social en períodos económica- en muchas ocasiones a considerar los
mente expansivos, e incluso durante lar- indicadores de carencia absoluta para la
gos períodos de estancamiento económi- reproducción biológica como el "míni-
co. Si esto es así debieran permitirnos al mo irreductible" de la observancia de los
mismo tiempo definir al menos un crite- derechos económicos, sociales y cultura-
rio para evaluar el impacto estratégico les de las personas, en oposición a los
que pueden producir determinadas co- indicadores de participaciones relativas.
yunturas críticas, como es el caso de agu-
dos ciclos recesivos, en términos del de- Parece evidente, sin embargo, que
sarrollo social: aún bajo tales circunstan- aún en estas condiciones críticas la vul-
cias, en consecuencia, debiera vigilarse nerabilidad de los grupos sociales está en
acuciosamente el grado en que la dispo- relación inversa con el grado en que par-
nibilidad de las oportunidades de acceso ticipan de la distribución de otros recur-
a recursos capacitantes, distintos del in- sos capacitantes distintos del ingreso
greso monetario, se mantiene para los monetario y que, en consecuencia, la me-
estratos más pobres o los sectores más dida en que las sociedades (y en su repre-
vulnerables en una proporción mayor sentación el Estado) deben proveer de
que su participación en la distribución urgente asistencia social está en directa
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 49
relación con la medida en que previa- que se alude esté efectivamente garanti-
mente han descuidado su inversión en zada por un determinado Estado pero, al
desarrollo social. La mayor urgencia que mismo tiempo, el acceso a tales oportuni-
presentan en estas condiciones las pre- dades de ejercicio no sea realizado por
ocupaciones en torno a las carencias ab- determinados conjuntos de población.
solutas no significa en consecuencia un Los indicadores (cualquiera fuesen es-
mayor peso estratégico de los indicadores tos) señalarán la presencia de estos con-
de las mismas en relación con los indi- juntos de población y la magnitud de las
cadores más permanentes del desarrollo carencias e insatisfacciones; sin embar-
social. go, nada nos podrán decir acerca de las
oportunidades abiertas y no utilizadas
5) La responsabilidad en el por la misma población. Los indicadores,
cumplimiento de los DESC en consecuencia, pueden prestar gran
utilidad en la identificación de las situa-
Es importante destacar que una res- ciones en las que es más importante y
puesta al problema de los indicadores urgente iniciar una investigación parti-
adecuados para diagnosticar situaciones cular de los factores que conducen a la
de exclusión e insuficiente acceso a bie- situación detectada, pero por sí mismos
nes y servicios que se estiman básicos no aportan prueba de violación de los
como satisfactores de necesidades esen- derechos concernidos. La utilización de
ciales a las que aluden los DESC, no im- un indicador de desventajas superpues-
plica al mismo tiempo por definición una tas como el propuesto aquí reduce la
respuesta al problema de si tales dere- distancia teórica entre la detección de
chos han sido o no violados, ni por quién inequidades básicas y la atribución de
lo han sido. El paso entre un nivel y otro responsabilidad, pero no la elimina en
está, en efecto, mediado por el problema absoluto.
de la responsabilidad en el cumplimien-
to de los Derechos Económicos, Sociales A la inversa, como es también evi-
y Culturales. dente, el hecho de que a partir de los
indicadores elegidos no se detecten si-
En términos generales, y asumiendo tuaciones en las que determinados con-
que los DESC son derechos de las perso- juntos de población presenten claras in-
nas a contar con un Estado activamente suficiencias en relación con el umbral
protector en estas materias, puede básico de ciudadanía social, no significa
presumirse que la responsabilidad final per se que el Estado esté cumpliendo ca-
en todos los casos de insuficiente acceso balmente sus obligaciones en las mate-
al umbral de la ciudadanía social recae rias señaladas por el Pacto de Derechos
efectivamente en el Estado. Sin embargo, Económicos, Sociales y Culturales.
la complejidad del tema de la responsa-
bilidad merece algunas distinciones adi- Por una parte, los indicadores esta-
cionales por sobre esta formulación sim- dísticos suponen la concentración del
ple y general. mismo problema en el mismo grupo -y
las carencias básicas suelen en efecto pre-
Es teóricamente posible que la opor- sentarse concentradas en grupos especí-
tunidad de ejercicio de los derechos a los ficos. Sin embargo, es teóricamente po-
50 CEPAL/IIDH
48 A.A. Cançado Trindade, Tratado de Direíto Internacional dos Direítos Humanos, tomo I, Porto Alegre/Brasil, S.A.
Fabris Ed., 1997, pp. 381-397.
VI. LA REALIZACIÓN DE LOS DERECHOS
ECONÓMICOS, SOCIALES
Y CULTURALES Y DESARROLLO
EQUITATIVO EN AMÉRICA LATINA
nifica una fuerte ruptura del espíritu ren- frustración de aspiraciones. Lo novedoso
tista propio del viejo estilo de desarrollo, es que adquiere una fuerte validez en el
pues no se apoya ni en los bajos salarios propio terreno de la economía, pues el
ni en el abuso y la depredación de los enfoque sistémico nos muestra los lími-
recursos naturales que caracterizaron las tes del aprovechamiento de los bajos sa-
ventajas comparativas de una "competi- larios, la incongruencia entre la necesi-
tividad espúrea" y que hoy frente a las dad de recursos humanos capaces de
tendencias predominantes en la econo- incorporar progreso técnico y una pobla-
mía mundial pierden cada vez más vi- ción en condiciones de pobreza y con
gencia y dan la espalda a las tendencias bajos niveles de formación. En el pasado
del futuro. pudo existir un crecimiento con altos
niveles de pobreza; parecería que en el
La competitividad auténtica supone futuro ello tendería a no ser posible.
contar con recursos humanos en buenas
condiciones y con capacidad de agregar El enfoque sistémico significa que
progresivamente valor intelectual y pro- agrega, entonces, junto a los elementos
greso técnico a su base de recursos natura- anteriores, otros aspectos que caracteri-
les, resguardándolos y enriqueciéndolos. zan una perspectiva crítica de acceso a la
modernidad como la democracia, el res-
Alcanzar una competitividad sobre peto de la diversidad de valores, la tole-
la base descrita supone un enfoque sis- rancia, la vigencia y reciprocidad de los
témico del esfuerzo productivo; vale de- derechos entre actores diversos, la aper-
cir que si bien la empresa es un elemento tura hacia el cambio y el rescate del pro-
central, la competitividad internacional greso técnico como instrumento para
estará dada por el "funcionamiento de acrecentar la comunicación y promover
las naciones", incluyendo desde la infra- el bienestar general.
estructura científica y tecnológica hasta
la calidad de las relaciones laborales, el Sólo en el contexto de este enfoque es
sistema educacional y los niveles de co- que adquieren valor las estrategias pro-
hesión social, entre otros aspectos. puestas, que ponen el acento en la com-
plementariedad entre las políticas orien-
En este enfoque sistémico el tema de tadas hacia una mayor eficiencia y un
la equidad adquiere una nueva dimen- mayor crecimiento, de una parte, y aque-
sión: la existencia de una sociedad más llas que tienen como meta alcanzar ma-
equitativa, con mayor igualdad de opor- yor bienestar y distribuir el ingreso, de
tunidades y con mayor capacidad de otra parte. Entre éstas destacan aquellas
integración con una ciudadanía efectiva que buscan la generación de empleo pro-
en lo económico y en lo social resulta no ductivo a través de la difusión tecnológi-
sólo necesaria desde las perspectivas éti- ca, particularmente en el agro y en la em-
ca y política. Tales perspectivas son natu- presa pequeña y mediana, y la inversión
ralmente válidas, la primera en sí misma en recursos humanos a través de progra-
y la segunda porque obviamente la esta- mas masivos de capacitación destinados
bilidad política estará siempre bajo ame- a jóvenes, mujeres, microempresarios,
naza en sociedades con bajos niveles de trabajadores por cuenta propia y campe-
integración y altos niveles de pobreza y sinos.
54 CEPAL/IIDH
A nivel institucional, se propone im- mos. En este sentido comparte una vi-
pulsar políticas tendientes a la descen- sión crítica de la modernidad: busca con-
tralización de la inversión pública, el fo- ciliar la libertad individual y la racio-
mento del ahorro y su canalización a la nalización modernizadora con la perte-
actividad productiva, la adecuación de nencia comunitaria.
los servicios sociales a las necesidades de
los sectores más pobres, el fomento de la En esta visión las identidades parti-
organización para contribuir a la ayuda culares no están destinadas a contrapo-
mutua y la adecuada representación de nerse a la modernización o transforma-
las necesidades de los más desfavorecidos ción productiva. Por el contrario, pue-
ante el Estado, la reforma de los diversos den ser un factor importante para su
mecanismos de regulación que impiden construcción si logran operar como ele-
la formación de microempresas y el apro- mento de movilización consensuada y
vechamiento al máximo de la potenciali- con vocación democrática".50
dad redistributiva de la política fiscal.
De allí la capacidad integradora de
Sin embargo, por intenso que resulte esta propuesta y el nuevo significado
el esfuerzo de la transformación, segura- que otorga a la noción de ciudadanía, en-
mente transcurrirá un período prolonga- tendiéndola no sólo como el ejercicio ple-
do antes de que puedan incorporarse los no de los derechos civiles y políticos sino
sectores marginados a las actividades de como el acceso a los beneficios del desa-
creciente productividad. De ahí que sea rrollo, ejercer las libertades y contar con
necesario la implementación inmediata igualdad de oportunidades en la socie-
de políticas sociales que sean funcionales dad en el dominio económico, social y
a la ruptura de la transmisión intergenera- cultural.
cional de la pobreza, tales como el fo-
mento de la paternidad responsable, pro- En definitiva, lograr una sociedad en
curando que el número efectivo de hijos que se cumplan los derechos económicos
se acerque al deseado; el fomento de la sociales y culturales requiere superar la
atención materno-infantil; el incremento situación actual de la región en la cual un
de la oferta de educación pre-escolar; y vasto número de personas percibe un
de la oferta de capacitación a los trabaja- profundo desfase entre expectativas y
dores en situación de movilidad, parti- realidades, lo que crea condiciones pro-
cularmente a los jóvenes. picias a una conflictividad social y políti-
ca que debilita las democracias y abrazar
"La propuesta de transformación pro- un desarrollo de una nueva calidad, con
ductiva con equidad puede vincularse, niveles de equidad superiores y donde se
en términos culturales, a un concepto de subsanen las situaciones que contribu-
modernidad en que se intenta trascender yen a la fragmentación de las sociedades
los límites de la racionalidad instrumen- de la región, tales como la persistencia de
tal, pero en la que también se quiere rom- importantes núcleos de pobreza dura, la
per el bloqueo impuesto por particularis- discriminación étnica, la falta de equi-
mos culturales replegados sobre sí mis- dad de género, la segregación residen-
50 Ottone, Ernesto, "La modernidad problemática", documento de trabajo N°39, p.20, mayo 1995.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 55
18. También el salario mínimo debe ser a umbrales de exigibilidad, dado que
visto en el contexto de las actuales for- permitiría establecer un puente entre
mas de apertura de las economías, los necesidades básicas y DESC.
imperativos de los ajustes, etc. Lo que
resulta fundamental es. reglamentar el 21. El Comité de DESC de la ONU ha
derecho a la asociación sindical, pues se enfatizado la necesidad de indicadores
ha visto que cuando dicho derecho exis- que equilibren calidad y cantidad. Un
te, una de las primeras reivindicaciones paquete de indicadores podría permitir eva-
es la de ajustar el umbral de salarios más luar periódicamente el cumplimiento de
bajos a la satisfacción de necesidades los DESC en los países de la región. Si lo
básicas. Esto no excluye de la necesidad que se quiere, además, es poder llegar a
de una formulación constitucional que indicadores que indiquen umbrales mí-
opere como soporte jurídico para la de- nimos, más se fundamenta todavía la
fensa de ingresos mínimos, pues tales in- combinación entre dimensión cuantitati-
gresos mínimos no se restringen al míni- va y cualitativa de las condiciones en que
mo salarial, sino que también incluyen se satisfacen los DESC.
los beneficios derivados de las políticas
sociales, de los programas de apoyo a la 22. La CEPAL dispone de fuentes opor-
población más vulnerable, y de la seguri- tunas a partir de las cuales se pueden
dad social. seleccionar y componer indicadores apro-
piados. El Panorama Social que elabora
19. Debe también destacarse que la ca- CEPAL/ por ejemplo, permitiría regis-
pacidad movilizadora interna de los paí- trar fluctuaciones de los DESC en los paí-
ses no sólo depende de la organización ses de la región; el derecho al nivel de
de la sociedad civil, sino también de la vida adecuado puede encontrar indica-
legitimidad de sus representantes en los dores oportunos en las mediciones de
parlamentos. Esto plantea, entre otras pobreza que sistemáticamente realiza la
cosas, el desafío de procesos electorales sin CEPAL.
abusos de poder económico. Por ende, las
recomendaciones conjuntas de CEPAL y 23. La ya señalada progresiva comple-
el IIDH debieran incluir reflexiones so- jización de los contenidos de los DESC,
bre mecanismos legales eficaces para el derivada de los nuevos escenarios de
control y la eliminación de tales abusos. desarrollo también obligan a pensar, en
indicadores complejos. Por ejemplo, en
2. Determinación de indicadores el caso del Derecho a la educación, el ac-
pertinentes ceso y la permanencia en el sistema edu-
cativo tiene sentido en función de la futu-
20. Para poder determinar la exigibilidad ra inserción productiva de sus beneficia-
de los DESC es importante no sólo esta- rios y de la capacidad de éstos para des-
blecer indicadores que permitan evaluar envolverse en la "vida moderna". De
grados en que se satisfacen necesidades este modo, un indicador de cobertura edu-
o derechos, sino que permitan fijar umbra- cativa será menos indicativo que uno so-
les que discriminen entre un derecho violado bre nivel de difusión de códigos de moderni-
o no violado. Sería, por cierto, un gran dad. El nivel de matrícula nada indica
avance si pueden traducirse indicadores sobre la brecha social en la calidad de la
62 CEPAL/IIDH
27. Otro punto de atención en tomo a la 31. Sostiene esta tesis: Que el legislador
problemática de la exigibilidad jurídica cuando se encuentra en la obligación de
de los DESC, está determinada por la na- legislar, no solo no puede abstenerse de
turaleza jurídica de lo norma que los con- hacerlo sino que debe hacerlo y al cum-
tiene, en tanto estas normas son progra- plir dicho mandato está objetivamente
máticas o prescriptivas. Es decir son di- dando contenido a la norma constitucio-
rectrices o metas que debe alcanzarse, nal.
generalmente en orden al perfecciona-
miento de algún aspecto económico, po- 32. Si consideramos que las normas so-
lítico o social de una colectividad en el bre DESC están en muchos casos integra-
caso de las programáticas, o por el con- das a las constituciones de los países de
trario son normas que imponen una con- América Latina y el Caribe, sería posible
ducta clara a las autoridades estatales y a que si trasladamos la teoría de los conte-
sea abstención o de acción, en el caso de nidos esenciales de las normas progra-
las prescriptivas. máticas sobre derechos económicos so-
ciales y culturales, un tribunal podría
28. Por lo general la formulación de los eventualmente por la vía del control cons-
DESC obedecen al tipo de norma pro- titucional invalidar la ley de presupuesto
gramática, lo que ha traído como conse- de gastos, por incumplir la Constitución
cuencia que se relativice su valor jurídi- al disminuir el gasto en ciertas áreas para
co. Aún cuando las normas programáticas fomentar otras no directamente relacio-
carecen de exigibilidad inmediata si se nadas con esos contenidos esenciales.
conjugan con los principios generales del
derecho podrían lograr mayor poder vi- 33. La revisión previa de constitucio-
nculatorio a estas normas programáticas nalidad de las leyes podría constituirse
no autoejecutivas. Lo relevante es que los en un arma judicial muy importante en
principios generales del derecho adquie- materia de gasto social, para prevenir la
ren el carácter de normas jurídicas, cuan- disminución año a año del gasto de edu-
do el juez los aplica a un caso concreto y cación, salud, vivienda, etc, en detrimen-
se apoya en ellos para dictar fallo. to de los fines impuestos por la Constitu-
72 CEPAL/IIDH
ción, siempre y cuando fuera posible cons- de las leyes, no puede obligar al legislador a
truir un sistema de acceso al control cons- producir una ley en cumplimiento de un com-
titucional que permitiera a los legítimos promiso social del Estado, aún cuando po-
actores accionar ante dicha instancia. dría al menos dirigir una recomendación
en ese sentido (casos alemán, español,
34. Este sistema podría permitir superar italiano y costarricense). Otras fórmula
el sistema del desarrollo progresivo de es el control constitucional por omisión
los DESC en la medida de los recursos (completa o parcial) del legislador en un
disponibles y dar paso eventualmente a campo en que la Constitución establece
un sistema de los DESC caracterizado expresamente la obligación de legislar.
por el carácter de derechos adquiridos/
por estar consagrados en la constitución, 39. Asimismo, algunos de los DESC, pre-
susceptibles de protección judicial. sentan dimensiones frente a cuyo incum-
plimiento los Estados o autoridades res-
35. Siguiendo esta tesis, se provocaría la ponsables no pueden ser incondicional-
necesidad de construir un adecuado con- mente obligados, porque su cumplimien-
trol constitucional de la actividad finan- to depende de recursos económicos y de
ciera del Estado, que implicaría en térmi- un sofisticado desarrollo institucional que
nos generales el control del uso extra fiscal no siempre está a su alcance, de manera
del tributo y del gasto público. Con el uso que gozan de una especie de excepción
extrafiscal se hace referencia al empleo de "imposibilidad de cumplimiento",
intencional del instrumento tributario, capaz de operar como causa de justifica-
sea gravando o favoreciendo el trata- ción.
miento fiscal para la obtención directa de
determinados fines sociales. 40. En conclusión el camino que se pro-
pone para intentar avanzar en un mayor
36. Lo que se intenta buscar con esta grado de justiciabilidad del que en térmi-
propuesta es que los principios de la nos prácticos los DESC se encuentran ca-
justicia tributaria y financiera podrían rentes, pasa en primer lugar por el reco-
determinarse a partir de una interpreta- nocimiento constitucional de estos, o la
ción sistemática y finalista de la Consti- integración al sistema jurídico interno de
tución, que tome en cuenta no solo la los pactos internacionales que los reco-
norma aislada ni su letra, sino su filosofía gen, y el desarrollar un adecuado siste-
y su consecuente cuadro de valores. ma de control constitucional que al me-
nos permita detener cualquier política o
37. Se sostiene que el control constitucio- medida dirigida a desconocerlos, supri-
nal podría hacerse sobre la base de "ga- mirlos o restringirlos, o que produzca ese
rantías de resultado" y podría presentar- resultado; anular cualquier forma de re-
se de tres modos, a saber: uno negativo, conocerlos u otorgarlos con desigualdad
uno legitimador y uno positivo. o discriminación; y por último sancionar
cualquier omisión o retardo injustifica-
38. El modo de control positivo repre- dos en su desarrollo o financiación.
senta la mayor precariedad en lo que a
vigencia de los DESC se refiere, ya que el 41. Por último se reconoce que la proble-
órgano contralor de constitucionalidad mática de los DESC ofrece otros aspectos
LA IGÜALDAD DE LOS MODERNOS 73
que van más allá de indivisibilidad de los descripción ordenada del debate inter-
DDHH y de la exigibilidad jurídica de los nacional sobre los DESC. Se propone que
primeros, como es el escenario en el cual en. esta primera parte se aborde el debate
estos deberían operar, caracterizado por jurídico, rescatando la evolución en la
la globalización del intercambio comer- relación entre derechos políticos y civiles
cial y financiero, el veloz desarrollo cien- y DESC hasta la tendencia actual de una
tífico-tecnológico, la flexibilización labo- mayor articulación, así como la forma en
ral, la imposibilidad de sostener el Esta- que esta evolución se ha reflejado en los '
do benefactor y la exclusión de vastos distintos cuerpos legales, tanto multila-
sectores de la población. Se sostiene que terales como regionales y nacionales en
el gran desafío de los DESC consiste en América Latina. Esta primera le corres-
garantizar su vigencia sobre la base de ponderá al IIDH.
una adecuada capacidad productiva y el
perfeccionamiento de los derechos civi- 44. La segunda parte abordará los desa-
les y políticos y de las instituciones de- fíos contemporáneos en América Latina
mocráticas. y el Caribe en materia de DESC y de
equidad. Aquí deberían abordarse tanto
42. Al comentar el documento se presen- la tendencias económicas globales y re-
taron algunas diferencias entre los parti- gionales, como la evolución social e
cipantes referidas a las dificultades que institucional y las formas en que ambos
presenta el asignar a priori determina- aspectos se interrelacionan entre sí, ge-
dos porcentajes del presupuesto público nerando como resultado una compleji-
a un área determinada para gasto social, zación de la esencia de los DESC. Ade-
fundamentalmente en que la relación más de presentar un diagnóstico de la
porcentual no asegura ningún grado de realización de los DESC en la región,
satisfacción de los DESC, como por las aportando tanto evidencia empírica, co-
propias dificultades que el sistema de mo una reseña de los debates pertinentes
control propuesto presenta en orden a para explicar dicha situación, en esta parte
determinar el actor legitimado para ac- se presentará la TPE como propuesta
cionar, el tipo de instancia y procedi- estratégica tendiente a mejorar la situa-
miento ante el llevarlo a cabo y el tipo de ción presentada. Esta segunda parte le
obligación efectiva a exigir al Estado en corresponderá a la CEPAL.
esta materia.
45. En la tercera parte se presentaría la
propuesta de indicadores, a cargo de la
C. Conclusiones CEPAL.
43. Los trabajos concluyeron con el acuer- 46. La última parte del libro estaría dedi-
do sobre el contenido del documento cada a presentar la parte jurídica, inclu-
53 yendo la necesidad de crear una insti-
.Laprimetdlbo-fínyvsójc
tucionalidad social que permita la exi-
rá delinear el contexto en el que se ha gibilidad real a través del ejercicio de una
desarrollado la reflexión, haciendo una ciudadanía activa y de una genuina
I.I.D.H.
Expertos Invitados