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CEPAL IIDH

LA IGUALDAD
DE LOS MODERNOS
Reflexiones acerca de la realización de los
derechos económicos, sociales y culturales
en América Latina
323.46
I-59i Instituto Interamericano de Derechos Humanos
La igualdad de los modernos: reflexiones acerca de la realización de
los derechos económicos, sociales y culturales. --/Instituto Interame-
ricano de Derechos Humanos. - San José, C .R.: Instituto Interamericano
de Derechos Humanos, Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, 1997.
74 p . ; 10 1/2x7 1/4".

ISBN: 9968-778-11-7

1. DERECHOS ECONÓMICOS. 2. DERECHOS SOCIALES.


3. DERECHOS CULTURALES. 4. EQUIDAD. I. Título.

© Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH)/Comisión Económica para América Latina y el


Caribe (CEPAL).
Reservados todos los derechos.
Prohibida su reproducción total o parcial sin la debida autorización de las instituciones.
ÍNDICE
I) Presentación 9

II) Introducción 11

III) Los derechos económicos, sociales y culturales, derechos humanos universales


y jurídicamente reconocidos 13
IV) La realidad de los derechos económicos, sociales y culturales en América
Latina 25

V) Hacia la construcción de un indicador sintético de equidad orientado a medir


la realización de los derechos económicos, sociales y culturales 39

VI) Realización de los derechos económicos, sociales y culturales y desarrollo


equitativo en América Latina 51

VII) Anexo I: Informe del Seminario sobre la propuesta de Transformación Pro-


ductiva con Equidad y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales 57

VIII) Anexo II: Informe del Segundo Seminario sobre la propuesta de Transformación
Productiva con Equidad y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales 67
PRESENTACIÓN

Este trabajo sintetiza la elaboración realizada conjuntamente por el IIDH y la CEPAL


sobre el estado actual del debate sobre la vigencia de los derechos económicos, sociales
y culturales. Aunque su énfasis es en América Latina, nos parece que incluye aportes de
validez universal sobre los desafíos de política pública que presentan estas obligaciones
que los estados han contraído solemnemente ante la comunidad internacional. Aunque
no se dan respuestas acabadas, se establecen con claridad algunos caminos a transitar
para hacer posible el uso de indicadores confiables sobre el grado de vigencia e
implementación de estos derechos, así como su relación con el desarrollo y con la
equidad.

Para el IIDH es motivo de legítimo orgullo presentar esta obra, en gran medida
porque es el fruto de un novedoso y fructífero esfuerzo de colaboración con la Comisión
Económica para América Latina. En este sentido, el trabajo interdisciplinario entre
economistas y especialistas en el derecho internacional de los derechos humanos es, nos
parece, el inicio de un camino que puede rendir resultados muy interesantes en el futuro.
Dejamos expresa constancia de nuestra complacencia en el amplio espíritu de trabajo
creativo y riguroso que alentó a nuestros amigos de la CEPAL durante toda esta
empresa.

Asimismo, nos complace reconocer el esfuerzo y el liderazgo de Antonio Augusto


Cançado Trindade, anterior Director Ejecutivo del IIDH, al tomar la iniciativa de este
emprendimiento y en llevarlo a feliz término. Consignamos también nuestra gratitud a
quienes lo secundaron y apoyaron en esta tarea desde nuestro Instituto: Jaime Ordóñez,
Emilio Fermín Mignone y María Elena Martínez.

El IIDH manifiesta su profunda complacencia por haber contado con el apoyo de la


The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation para la ejecución de este proyecto, del
cual este libro es expresión.

Juan E. Méndez
Director Ejecutivo
Instituto lnteramericano de Derechos Humanos
I.- PRESENTACIÓN

El documento "La igualdad de los Mo- El texto ha sido redactado por un


dernos. Reflexiones acerca de la realización equipo de trabajo conjunto de CEPAL y
de los derechos económicos, sociales y cultu- el IIDH el cual ha tenido muy presente
rales en América Latina" sintetiza la elabo- las discusiones de dos reuniones de tra-
ración realizada sobre el tema conjunta- bajo cuyas minutas se ha considerado
mente por CEPAL y el IIDH. útil publicar como anexo al docu-
mento.
El documento no pretende dar res-
puestas acabadas a un tema extraordina- A la elaboración de este documen-
riamente complejo sino más bien dar to realizó una contribución fundamental
cuenta del estado del debate y entregar el consultor Sr. Javier Martínez.
algunas pistas para proseguir la reflexión.
II.- INTRODUCCIÓN

Durante los últimos años ha venido personas y se extienda más allá de los
cobrando creciente importancia interna- límites de las naciones y los Estados.
cional el debate acerca de la observancia Como todas las construcciones históri-
de los derechos humanos en los procesos cas, ellas han buscado ir más allá de las
de cambio que tienen lugar en distintas condiciones precisas que urgieron su
áreas del mundo. Este debate ha ido des- gestación y, al mismo tiempo, acentuan-
plazando el centro de su intensidad des- do y perfeccionando particularmente los
de la dimensión estrictamente referida a compromisos relativos a los derechos
los derechos civiles y políticos, hacia los esenciales más amenazados y a los gru-
derechos económicos, sociales y cultura- pos humanos más vulnerables en el pe-
les de las personas cualquiera sea su na- ríodo en que fueron concebidas.
cionalidad o condición, sin que con
ello los primeros hayan perdido rele- Una primera pregunta que surge, en
vancia. medio de las múltiples señales de cambio
de época en que vivimos, es si las aspira-
El tema ciertamente no es nuevo y, ciones de libertad, equidad y participa-
más aún, se encuentra en las bases ción quedan hoy, en nuestras actuales
fundacionales mismas de la Sociedad de circunstancias, adecuadamente cubier-
las Naciones primero y posteriormente tas con los "derechos" consagrados en
de la Organización de las Naciones Uni- los manifiestos fundantes y en los instru-
das. Pero su resurgimiento obedece a mentos jurídicos internacionales y nacio-
nuevas condiciones y nuevas amenazas nales que han buscado garantizar su vi-
hacia el fin de nuestro siglo y una nueva gencia. Tanto alternativa como com-
mirada hacia los principios fundantes de plementariamente, la segunda pregunta
la convivencia ciudadana debe focalizar es si tales instrumentos jurídicos han sido
su atención en ellos para renovar el com- en cambio sobrepasados por los aconte-
promiso con su vigencia universal. cimientos.

Las "declaraciones" y "cartas" de En lo que respecta a América Latina


derechos propios de todos los ciudada- el debate en relación con los derechos
nos han sido la expresión manifiesta y humanos estuvo centrado hasta fines de
solemne del espíritu que ha animado a la década de los ochenta en torno a los
nuestra época, orientado a la construc- derechos civiles y políticos por las graves
ción de una ciudadanía libre, equitativa violaciones y atentados a ellos -que de
y participativa que alcance a todas las hecho todavía ocurren- que caracteriza-
12 CEPAL/IIDH

ron el mapa político de la región donde tidas en el mantenimiento de la demo-


en muchos países y por períodos más o cracia.
menos prolongados predominaron regí-
menes "de facto". No es extraño entonces que la aten-
ción tienda a trasladarse hacia las garan-
Hacia finales de los ochenta se gene- tías a los derechos de equidad dirigidos a
ró en la región un fuerte avance en la lograr una ciudadanía extendida en la
legitimación del respeto a las reglas de- que además del respeto a los derechos
mocráticas y el respeto de los derechos civiles y políticos los ciudadanos puedan
civiles y políticos acompañados del gozar de sus derechos económicos socia-
establecimiento paulatino de una cultu- les y culturales.
ra de negociación tendiente a generar
escenarios pacíficos de resolución de los Este documento busca contribuir,
conflictos tanto internos como interna- desde una perspectiva latinoamericana,
cionales y de establecer, al interior de las a la reflexión sobre el tema de la equidad
sociedades y en la comunidad de países en la región desde la perspectiva del
de la región responsabilidades compar- cumplimiento de los DESC.
III. LOS DERECHOS ECONÓMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES, DERECHOS
HUMANOS UNIVERSALES Y
JURÍDICAMENTE RECONOCIDOS

1.- La noción de los derechos humanos Los primeros instrumentos que dan
cuenta de ello datan de fines del siglo
La noción de "derechos humanos", XVIII. La Declaración de Independencia
como hoy los concebimos, es histórica- de los Estados Unidos del 4 de Julio 1776 y
mente reciente. De hecho, su instalación la Declaración-Francesa- de los Derechos
en el centro mismo del discurso político del Hombre y del Ciudadano de Agosto de
moderno encuentra su origen en la rebe- 1789 son sus primeras fuentes formales.
lión europea contra el absolutismo y por
la extensión de la democracia liberal en el En tanto noción antagonista del po-
siglo XVIII; y su difusión universal ocu- der absoluto, la idea de derechos propios
rre recientemente como consecuencia de del ser humano (y su metáfora más recu-
la segunda guerra mundial y la derrota rrente, la de la sociedad pre-política) alu-
del nacismo. de a los límites de la acción del Estado o,
más precisamente dicho, a sus deberes
La rebelión contra el absolutismo fue de omisión: para garantizar el cumpli-
un movimiento de clases medias y masas miento de los derechos que las personas
pobres urbanas que sintetizó dos pode- "ya tenían" antes de su establecimiento,
rosas motivaciones potencialmente con- el Estado debe abstenerse de intervenir
tradictorias: de una parte la afirmación en determinadas materias que son de
de la "libertad de los modernos" frente a exclusiva soberanía de las personas.
un estado que ahogaba la iniciativa indi-
vidual; de otra, la insatisfacción frente a Es así como, los derechos humanos
una autoridad central que ignoraba las aparecen en un primer momento, como
obligaciones de protección otrora cum- limitaciones al poder de la autoridad
plidas por el señorío feudal al que había pública y se traducen, por lo mismo, en el
reemplazado. La exigencia de un orden compromiso de esta de no interferir en
político que garantizara copulativamente ciertos y determinados ámbitos de la vida
la libre iniciativa y la protección social de y actividad de sus ciudadanos. Se trata
los ciudadanos es pues una marca de ori- en esta primera etapa de verdaderos de-
gen de la noción de derechos humanos. rechos de autonomía1 como son por ejem-

1 Squella Agustín, ¿Qué derechos humanos tendremos en el próximo milenio?


14 CEPAL/IIDH

plo, el derecho a la inviolabilidad del Estado, expresada típicamente en el sis-


domicilio y el no ser detenido o privado tema de balance de poderes y contra-
arbitrariamente de su libertad. poderes de su ingeniería institucional, es
la respuesta operativa a la pregunta por
En un segundo momento, los dere- la garantía "normal" del cumplimiento
chos humanos, evolucionan desde una de las obligaciones de omisión o conten-
concepción defensista, -como una limi- ción: un Estado autorrefrenado.
tación al poder de los gobernante sobre
los gobernados-, a un concepción parti- Finalmente, en un tercer momento
cipativa. Es decir, los derechos humanos de esta evolución, surgen una nueva ca-
de los individuos no se agotan en el tegoría de derechos -los económicos,
establecimiento de límites al ejercicio del sociales y culturales. Estos derechos no
poder, sino que se extienden a la partici- limitan ni permiten participar del poder,
pación en su ejercicio y su generación. sino que se presentan como demandas o
Surgen en consecuencia los derechos po- exigencias a las que se debe someter la
líticos, como derechos de participación2, autoridad en la orientación y el conteni-
como son por ejemplo el derecho al su- do de las decisiones de gobierno. Son
fragio, a de elegir y ser elegido para car- derechos que responden a los valores de
gos de representación popular. la igualdad y la solidaridad. También
aquí asume gran importancia el princi-
El correlato de esta afirmación es el pio de no-discriminación.
reconocimiento del poder de las perso-
nas para controlar la efectiva abstención "La razón de ser de los derechos so-
del Estado en ciertas materias, mediante ciales como a la educación, el derecho al
el ejercicio activo de su influencia sobre trabajo, el derecho a la salud, es una ra-
la toma de decisiones públicas: los dere- zón igualitaria. Los tres tienden a hacer
chos civiles y políticos. Se deriva de ellos menos grande la desigualdad entre quie-
que la violación de los derechos civiles y nes tienen y quienes no tienen, o a poner
políticos es siempre el resultado de una un número de individuos siempre ma-
acción transgresora al mandato de omi- yor en condiciones de ser menos desigua-
sión, realizada por uno o más funciona- les respecto a individuos más afortuna-
rios oficiales en uso abusivo del poder, dos por nacimiento o condición social"3.
que genera responsabilidades exigibles
por los ciudadanos, las que a su vez pue- Resulta obvio deducir que el concep-
den definirse en términos de compen- to de igualdad es relativo, por lo menos
saciones civiles y/o penales. en cuanto a ciertas variables, a saber: los
sujetos entre los cuales nos proponemos
Teóricamente, la última ratio en la que repartir los bienes o los gravámenes; los
se afirma el control del cuerpo ciudada- bienes o gravámenes a repartir; y el crite-
no es la construcción democrática del rio por el cual repartir.

2 Squella, op. cít.

3 Bobbio Norberto, Derecha eIzquierda, Santillana, S.A. Taurus, 1995 (Traducciónpor Alessandra Picone), Cuarta
Edición, España, 1995, pág 151.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 15

Las respuestas que damos a las pre- previo de las condiciones del desarrollo
guntas ¿a quién repartir?, ¿qué repartir?, económico sostenido. El actual resurgi-
y ¿con qué criterio repartir?, pueden ser miento de las tendencias autoritarias que
muchas. Bobbio señala que "los sujetos hacen uso de estos "modelos" latinoa-
pueden ser todos, muchos, pocos o inclu- mericanos en el propio campo de la Eu-
so uno solo, los bienes a repartir pueden ropa Central y del Este, es una muestra
ser derechos, ventajas o facilidades eco- de que la seducción de este argumento
nómicas, posiciones de poder; los crite- ideológico no ha desaparecido.
rios pueden ser la necesidad, el mérito, la
capacidad, la clase, el esfuerzo y otros A la inversa, la restricción de los de-
más y como mucho la falta de cualquier rechos civiles y políticos ha buscado tam-
criterio que caracteriza el principio igua- bién fundamento en la versión jacobina
litario en grado sumo, que propongo de los mismos: "ninguna libertad para
llamar igualitarista: -lo mismo para to- los enemigos de la libertad", en situacio-
dos"4. nes en las que los sistemas políticos han
resultado incapaces de contener las de-
Por otra parte, es una construcción mandas igualitarias de amplias mayo-
metafórica la noción de los DESC como rías marginadas.
la "base real" para la vigencia de los de-
rechos civiles y políticos, con ella se ex- Es claro que el régimen autoritario
presa la idea que la ciudadanía se cons- resuelve el problema de las demandas
truye antes que nada a partir del disfrute económicas y sociales por una mayor
de los derechos económicos, sociales y igualdad, no aumentado la capacidad
culturales. Esta idea pudo haber tenido del estado para atender a las crecientes
un sentido al interior de las confrontacio- expectativas, sino comprimiendo la ca-
nes ideológicas entre liberales y socialis- pacidad de los ciudadanos y de los gru-
tas que caracterizaron buena parte del pos para proponer nuevas demandas. En
siglo XX -de hecho, los propios Pactos cambio el estado democrático, para res-
internacionales en estas materias reflejan ponder al desafío de las mayores expec-
la armonización diplomática de los re- tativas, no puede por su misma naturale-
clamos de unos y otros bajo la noción for- za bloquear las demandas ciudadanas,
malmente común de "democracia"-. Pero sino que deberá enfrentar ese desafío por
al mismo tiempo, esta noción sirvió a me- medio del reconocimiento y protección
nudo como justificación a la posterga- efectiva de los llamados DESC y a través
ción o al simple arrasamiento de los dere- del incremento de recursos que se desti-
chos civiles y políticos. Lo anterior no só- nen a la satisfacción de esos derechos hu-
lo en los denominados "socialismos rea- manos y a la organización más eficiente
les", sino muy señaladamente también de los servicios públicos que utilizan esos
en el caso de las dictaduras latinoameri- mismos recursos en beneficio de los gru-
canas que justificaban la "postergación" pos o personas que acusan un más alto
de los derechos democráticos -y también grado de desigualdad respecto de los
de la equidad social- al necesario logro restantes miembros de la sociedad.5

4 Bobbio, op. cit. p. 137.


5 Ver Squella A. op, cit.
16 CEPAL/IIDH

La cuestión central se refiere a que ternacional Económica y Social " (Arts.


tanto los derechos civiles y políticos como 55 y 56).
los DESC son derechos de las personas
respecto del Estado, y, más allá, son dere- Posteriormente, en la Declaración
chos, es decir, protecciones de los débiles Universal de los Derechos Humanos6 las
respecto a la violencia potencial de los cuestiones económicas y sociales tam-
más poderosos ya sean del ámbito públi- bién fueron incorporadas. En su Preám-
co o del ámbito privado, en consecuencia bulo se reitera el compromiso de "pro-
y el estado democrático resulta el mejor mover el progreso social y.. .elevar el ni-
escenario en el cual es posible rea- vel de vida dentro de un concepto más
lizarlos. amplio de la libertad" y en su artículo 22
reconoce definitivamente el derecho de
toda persona a "...obtener, mediante el
2.- La universalidad de los DESC en los esfuerzo nacional y la cooperación inter-
instrumentos internacionales nacional, habida cuenta de la organiza-
ción y los recursos de cada Estado, la sa-
Más allá de los textos fundacionales tisfacción de los derechos económicos,
la relación entre los derechos civiles y sociales y culturales, indispensables a su
políticos y los derechos económicos, so- dignidad y al libre desarrollo de su per-
ciales y culturales arrancan su actual uni- sonalidad".
versalidad de la creación de las Naciones
Unidas. Asimismo, el articulado central de la
Declaración Universal reconoce en for-
Ya en su propia Carta, las Naciones ma específica algunos derechos huma-
Unidas ligaban estrechamente el tema de nos del ámbito económico, social y cultu-
los derechos humanos y los temas econó- ral7 y termina señalando, el derecho de
micos, sociales y culturales. Así en el toda persona a que se "establezca un or-
preámbulo de la Carta junto con " reafir- den social e internacional en el que los
mar la fe en los derechos fundamentales derechos y libertades proclamados en es-
del hombre, en la dignidad y valor de la ta Declaración se hagan plenamente efec-
persona humana, en la igualdad de los tivos".
derechos de hombres y mujeres y de las
naciones grandes y pequeñas..." se re- Más adelante, un paso decisivo en la
suelve "promover el progreso social y a consideración de las cuestiones sociales
elevar el nivel de vida dentro de un con- y económicas como derechos humanos,
cepto más amplio de libertad". Además lo constituyó la aprobación por parte de
el tema como tal se trata en el capítulo IX la Asamblea General de las Naciones
de esta Carta, titulado "Cooperación in- Unidas de los Pactos sobre Derechos

6 Adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, resolución 217 A (III) de 10 de
diciembre de 1948.

7 A la protección de familia (art. 16); a la seguridad social (art. 22); derecho al trabajo y los derechos derivados
del trabajo (art. 23); derecho al descanso, vacaciones pagadas, disfrute del tiempo libre (art. 24); a un nivel de
vida adecuado (art. 25), a la educación (art. 26), a la cultura (art. 27).
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 17

Humanos: el Pacto de Derechos Civiles y determinar el nivel del compromiso que


Políticos y su Protocolo Facultativo 8 9 y los Estados Partes asumen al adscribirse
el Pacto de Derechos Económicos, Socia- a este Pacto.
les y Culturales.10
Señala esta disposición que los Esta-
Se pretendía con éstos determinar dos Partes se comprometen a adoptar
definitivamente los derechos humanos medidas, hasta el máximo de los recursos
que serían consagrados, el contenido y la que dispongan, por separado o mediante
forma de su tipificación y la obligación la asistencia y la cooperación internacio-
de los Estados partes de respetarlos y nal, especialmente económicas y técni-
asegurarlos. cas, para lograr progresivamente, por todos
los medios apropiados, inclusive medi-
Resulta de interés repasar algunas de das legislativas, la plena efectividad de
las más importantes disposiciones conte- los derechos económicos sociales y cul-
nidas en el articulado del Pacto de los turales.
Derechos Económicos, Sociales y Cultu-
rales, (Pacto de DESC). Es decir que se reconoce que la plena
realización de los derechos consagrados11
En su primer artículo el Pacto es coin- puede lograrse a lo largo de un cierto
cidente con el de los Derechos Civiles y período de tiempo, durante el cual se
Políticos, al reafirmar el derecho a la libre irán creando las condiciones para facili-
determinación de los pueblos, para esta- tar la promoción de esos derechos. Esto
blecer libremente su régimen político y equivale a decir que se irán cumpliendo
proveer su desarrollo económico, social progresivamente.
y cultural. Señalando que para ello pue-
den disponer de sus riquezas y recursos Por su parte el Pacto de Derechos Ci-
naturales, sin perjuicio de las obligacio- viles y Políticos reafirma de manera ex-
nes de cooperación. plícita las relaciones existentes entre
libertad, igualdad y democracia, recono-
En su segundo artículo, el Pacto, es- ciendo en su Preámbulo que "no puede
tablece una norma de gran importancia realizarse el ideal de ser humano libre en
para la interpretación de la exigibilidad el disfrute de las libertades civiles y po-
de los derechos en él consagrados, al líticas, y liberado del temor de la miseria,

8 Adoptado por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966. Entró en vigor
el 23 de marzo de 1976.

9 Adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de
1966. Entró en vigor el 23 de marzo de 1976.

10 Adoptado por la Asamblea General por resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966. Entró en vigor el
3 de enero de 1976. A abril de 1996 contaba con 133 Estados Partes.

11 A trabajar (art. 6); al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (art. 7); a fundar y a afiliarse
a sindicatos (art. 8); a la seguridad social (art. 9); a la Protección y asistencia a la familia (art. 10); a un nivel de
vida adecuado (art. 11); al más alto nivel posible de salud física y mental (art. 12); a la educación (art. 13); a la
obligatoriedad de implementación de la enseñanza primaria gratuita y obligatoria (art. 14) y a la cultura y a
gozar de los beneficios del progreso científico (art. 15).
18 CEPAL/IIDH

a menos que se creen condiciones que En ese sentido, resulta obligatorio


permitan a cada persona gozar de sus de- destacar lo dispuesto en la Declaración
rechos civiles y políticos, tanto como de de Naciones Unidas sobre el Derecho al
sus derechos económicos, sociales y cul- Desarrollo (1986)14 retomado en la II Con-
turales". ferencia Mundial sobre Derechos Huma-
nos de Viena (1993).
Lamentablemente el paso dado con
los Pactos, se ensombreció a partir de la La Conferencia Mundial sobre Dere-
propia formalización (y aprobación) en chos Humanos, celebrada en Viena en
pactos distintos, oscureciendo el hecho 1993, se constituyó en un foco de referen-
de su esencial interrelación. cia obligado para el resto de las reunio-
nes celebradas por Naciones Unidas en
Aún cuando muchos autores sostie- la última década (Medio Ambiente, Po-
nen que la división de los derechos hu- blación, Desarrollo Social, Mujeres,
manos en dos pactos se fundó únicamen- Asentamientos Humanos, Alimenta-
te en razones meramente procesales, ésto ción), en tanto que, después de ella, los
sin embargo "no implicó negar su esen- documentos de las demás conferencias
cial unidad conceptual ni su interdepen- de Naciones Unidas "no simplemente
dencia y condicionamiento recíproco".12 han citado, apoyado o buscado reforzar
En este sentido la Proclamación de Tehe- los derechos humanos, sino que también
rán (1968), resultante de la I Conferencia han atribuido a su observancia, un papel
Mundial de Derechos Humanos, avanzó instrumental necesario para el alcance
en la consolidación del principio de la in- de las metas deseadas en otros temas
divisibilidad de los derechos humanos. globales".15

Finalmente en los últimos diez años, Los más importantes principios esta-
variadas declaraciones, compromisos, y blecidos en Viena y que han permeado al
resoluciones adoptadas en el ámbito del resto del sistema de las Naciones Unidas,
sistema de las Naciones Unidas han pues- fueron la universalidad, indivisibilidad
to de relieve esta estrecha relación exis- e interdependencia de los derechos hu-
tente entre los derechos civiles y políticos manos, el reconocimiento de la legitimi-
y los económicos, sociales y culturales.13 dad del sistema internacional para la pro-

12 Gros Espiell Héctor, La Adopción por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966, de los dos Pactos
Internacionales de Derechos Humanos y del Protocolo Facultativo de Derechos Civiles y Políticos: Recuerdos
y Reflexiones, Revista IIDH, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Nro. 21, Enero a Junio de 1995, San
José, Costa Rica.

13 Para estos compromisos y resoluciones, cf. A.A. Cançado Trindade, La Cuestión de la Protección Internacional
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Evolución y Tendencias Recientes (Serie para ONG, vol. 6), San
José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1992, pp. 19-24.

14 Resolución 41/128 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Especialmente el Artículo 6, Párrafo 2:
"Todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes, debe darse
igual atención y urgente consideración a la aplicación, promoción y protección de los derechos civiles,
políticos, económicos, sociales y culturales".

15 Alves Lindgren J.A. "La Agenda Social de la ONU y la desrazón posmoderna" en Estudios Básicos de Derechos
Humanos VII, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 1996. p. 178.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 19

tección de los derechos humanos, el reco- acceso al mismo es pues su objetivo cen-
nocimiento consensual del derecho al tral, aquello que esas personas exigen de
desarrollo y por último el reconocimien- los Estados.
to de la interrelación entre democracia,
desarrollo y derechos humanos16. Sin embargo, en los hechos tanto la
omisión como la acción que los derechos
humanos exigen al Estado respecto a los
3.- Algunas precisiones en torno a los ciudadanos sólo pueden quedar garanti-
derechos económicos y sociales y zados por la participación de los mismos
los derechos civiles y políticos en las decisiones públicas, por el ejercicio
activo de la ciudadanía. Este es el punto
Antes de avanzar el la búsqueda de en el que dos enunciados aparentemente
soluciones para el problema del cumpli- distintos e incluso circunstancialmente
miento efectivo de los DESC resulta im- contradictorios en relación con sus fines
portante tener presente algunas diferen- (los derechos civiles y políticos, y los
cias entre los derechos civiles y políticos derechos económicos, sociales y cultura-
y los económicos, sociales y culturales. les) se funden en un solo programa.

En primer lugar, los DESC aluden en Podría entonces afirmarse que a ni-
efecto a obligaciones de acción, y no de vel conceptual existe hoy en día un con-
omisión, del Estado (en tanto represen- senso casi universal sobre la existencia
tante de la sociedad) en relación a las per- de estos múltiples vínculos y de los efec-
sonas. La omisión por sí misma, además tos recíprocos que evidentemente exis-
de la acción errónea, insuficiente o inade- ten entre el respeto de los derechos y
cuada, es en consecuencia una forma de libertades civiles y políticas de las perso-
violación de los derechos involucrados. nas y su derecho a acceder a un mayor
Si el modelo ideal de cumplimiento de nivel de bienestar material y espiritual.
los derechos civiles y políticos es el de un No parece aceptable entonces concebir el
Estado permanente auto-refrenado, el desarrollo económico sin el pleno respe-
modelo ideal de realización de los DESC to de los derechos humanos y al mismo
es el de una sociedad permanentemente tiempo, difícilmente se puede postular
auto-activada (y en su representación, o la defensa de los derechos humanos sin
en su defecto, el de un Estado activamen- avances sostenibles en el tiempo en ma-
te protector). teria de bienestar económico y social.

A diferencia de los derechos civiles y Sin duda, llevar a la práctica el acceso


políticos, que buscan proteger reglas de a los derechos económicos, sociales y cul-
equidad mínimas para que las personas turales resulta tanto o más complejo que
puedan efectivamente ejercer su propio evitar la violación de las derechos civiles
poder social, los DESC buscan asegurar y políticos de las personas y de las comu-
que no existan personas absolutamente nidades. Asegurar el cumplimiento del
desprovistas de poder social. Facilitar el "derecho de toda persona a un nivel de

16 Ver Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, Declaración y Programa de Acción de Viena, junio de
1993. Naciones Unidas.
20 CEPAL/IIDH

vida adecuado para sí y su familia, inclu- cación e información. Hoy en día está
so alimentación, vestido y vivienda ade- ampliamente probado que esos sectores
cuados y a una mejoría continua de las tienen un acceso mucho más difícil a la
condiciones de existencia"17 sobrepasa justicia y a las posibilidades de defender-
el dominio ético, cultural, político e insti- se frente a los atropellos de terceros o del
tucional de una sociedad y entra de lleno Estado. Pobreza y ausencia de ejercicio
en el terreno económico, de la generación de la ciudadanía van muchas veces de la
de una masa de recursos suficientes y de mano. Inversamente, puede argumen-
su asignación. tarse que la supresión de los derechos ci-
viles y políticos conduce a la incapacidad
A partir de ello podría deducirse que de los ciudadanos de organizarse y vin-
los derechos económicos sociales y cul- dicar efectivamente sus derechos econó-
turales tienen una naturaleza diferente a micos, sociales y culturales. Esto pone de
los derechos políticos y civiles, al menos relieve la indivisibilidad de todos los de-
en cuanto a que su exigibilidad debería rechos humanos.
esta ligada al grado de desarrollo econó-
mico existente y que, por lo tanto, por su La realidad presenta casos que con-
exigencia es por definición gradual y firman tal concepción. Específicamente
relativa. en América Latina y el Caribe, los avan-
ces tangibles que se han desarrollado en
Tal argumentación podría sin em- materia de derechos civiles y políticos no
bargo ser cuestionada, al menos parcial- han tenido un correlato con lo sucedido
mente, al señalarse que si bien los dere- en materia de derechos económicos, so-
chos políticos y civiles y los derechos ciales y culturales, donde pareciera ha-
económicos, sociales y culturales pue- ber en muchos países un empeoramien-
den estar consagrados en estatutos jurí- to, en otros un estancamiento y en los
dicos diversos en cuanto a su carácter, menos una mejoría insatisfactoria.
exigibilidad y mecanismos de protección,
ambos forman parte de una visión inte- 4.- Reconocimiento y vigencia de los
gral de los derechos fundamentales de DESC en América Latina18
las personas.
Ya para 1948 encontramos el punto
Así de no realizarse avances en los de partida del sistema interamericano de
derechos económicos y sociales, los mis- protección de los Derechos Humanos,
mos derechos civiles y políticos tan difí- con la adopción ese año de la Carta de la
cilmente alcanzados tienden a perder Organización de los Estados America-
todo sentido para los sectores con meno- nos, la Declaración Americana de Dere-
res recursos y más bajos niveles de edu- chos y Deberes del Hombre y la Carta

17 Artículo 11, Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

18 Ver, La Protección Internacional de los Derechos Humanos en América Latina y el Caribe, preparado por el Profesor
Antonio Augusto Cançado Trindade (IIDH) a petición del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Culto de
Costa Rica, utilizado como apoyo técnico a la Reunión Regional para América Latina y el Caribe preparatoria
de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, y presentado por el Instituto
Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) a dicha Conferencia Mundial.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 21

Internacional Americana de Garantías Posteriormente en 1988, se adoptó el


Sociales. Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en
En relación con los derechos econó- Materia de Derechos Económicos, Socia-
micos sociales y culturales debemos se- les y Culturales. Dicho texto reconoce la
ñalar que la Carta de la OEA, consagró estrecha relación que existe entre la vi-
algunas disposiciones concretas sobre gencia de los derechos económicos, so-
ellos, como son las contenidas en los ca- ciales y culturales y la de los derechos
pítulos IV denominado "Normas sobre civiles y políticos, en cuanto a que estas
educación, ciencia y cultura" y VI deno- "diferentes categorías de derechos cons-
minado "Normas Sociales". Por último tituyen un todo indisoluble que encuen-
en el capítulo VII se identificaron metas tra su base en el reconocimiento de la
hacia las cuales deberían orientarse las dignidad de la persona humana, por lo
políticas económicas de los Estados, y en cual exige una tutela y promoción per-
el IX se estableció el compromiso que manente con el objeto de lograr su vigen-
éstos asumen en materia de educación, cia plena, sin que jamás pueda justificar-
ciencia y cultura. se la violación de unos en aras de la rea-
lización de otros"20.
Por su parte la Declaración America-
na de Derechos y Deberes del Hombre, En su parte dispositiva el Protocolo
incluyó "en su elenco, junto a los dere- reproduce, en términos similares al Pac-
chos civiles y políticos clásicos, algunos to de los DESC, la obligación de los Esta-
derechos de contenido económico, social dos de tomar medidas necesarias hasta el
y cultural"19. Por último la Carta Inter- máximo de sus recursos disponibles a fin
nacional Americana de Garantías Socia- de lograr progresivamente la realización
les, tan sólo recogió normas orientadas a de los derechos económicos, sociales y
proteger al trabajador, sin hacer referen- culturales (art. 1). Su artículo segundo
cia a las personas en general. agrega la obligación de adoptar disposi-
ciones de derecho interno para garanti-
A mediados de 1978, entró en vigor la zar el ejercicio de los DESC.
Convención Americana sobre Derechos
Humanos de 1969, conocida como Pacto Este Protocolo, también conocido
de San José de Costa Rica, pero sólo se como Protocolo de San Salvador, presen-
limitó en el ámbito de los derechos eco- ta la posibilidad de abrir nuevas e impor-
nómicos, sociales y culturales disponer tantes vías de acción en relación con los
sobre el "desarrollo progresivo" (art. 26) problemas planteados acerca de la exi-
de éstos a la luz de las normas pertinen- gibilidad de los derechos consagrados en
tes de la Carta de la OEA. él21, toda vez que contempla la aplica-
19 Cançado Trindade A.A, op. cit. n.(18), p.18.

20 Preámbulo del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

21 Al trabajo (art. 6); al goce de condiciones de justas, equitativas y satisfactorias de trabajo (art. 7); sindicales (art.
8); a la seguridad social (art. 9); a la salud (art. 10); a un medio ambiente sano (art. 11); a la alimentación (art.
12); a la educación (art. 13); a los beneficios de la cultura (art. 14); a la constitución y protección de la familia
(art. 15); a la niñez (art. 16); a la protección de los ancianos (art. 17) a la protección de los minusválidos (art. 18).
22 CEPAL/IIDH

ción de un sistema de peticiones indivi- rencias al derecho internacional humani-


duales (regulado de acuerdo con las dis- tario.
posiciones establecidas en la Conven-
ción Americana) y prevé, asimismo, la Otra fórmula ha sido la incorpora-
posibilidad de que la Comisión Intera- ción de cláusulas que reconocen dere-
mericana de Derechos Humanos formu- chos implícitos no enumerados en el pro-
le a los Estados Partes observaciones y pio texto, donde se estipula que los dere-
recomendaciones, acerca de la situación chos y garantías reconocidos en la cons-
de tales derechos22. Lamentablemente titución no excluyen otros resultantes
-y quizá por esta misma razón- ocurre del régimen y de los principios en ella
que el Protocolo de San Salvador no ha adoptados o de los tratados de que ese
logrado obtener el número suficiente de país sea parte. Los casos de las Constitu-
ratificaciones para su entrada en vigor, y ciones brasileña (1988) y colombiana
la probabilidad de que esto ocurra a cor- (1991) así lo hacen.
to plazo es incierta23.
Asimismo encontramos en el cons-
Por otra parte, a partir de la restaura- titucionalismo latinoamericano, consti-
ción de los gobiernos democráticos en la tuciones como las de Perú (1993) y Ar-
región, se ha ido paulatinamente refle- gentina (1994) que contienen disposicio-
jando en las diversas constituciones la nes que establecen procedimientos espe-
integración de instrumentos internacio- ciales (en general requisitos como mayo-
nales de derechos humanos al derecho rías calificadas) para la aprobación de tra-
interno. tados sobre derechos humanos, o por el
contrario como la de Paraguay que los esta-
Los mecanismos de integración de blece para la denuncia de estos tratados.
estas disposiciones han sido diversos24.
Por ejemplo, las Constituciones de Co- Otra técnica utilizada es la de las lla-
lombia (1991), Perú (1993) y de Argenti- madas cláusulas declarativas que esta-
na (1994) han recepcionado estos instru- blecen orientaciones universales basa-
mentos a través del establecimiento cons- das en el respeto a los instrumentos inter-
titucional de ciertas cláusulas interpre- nacionales de derechos humanos que in-
tativas, por las cuales se entrega a opera- forman la política exterior de los estados
dores jurídicos pautas concretas acerca (Guatemala, Brasil y Paraguay) o regu-
de cómo debe interpretarse las normas lan la actuación de los órganos estatales
relativas a los derechos humanos y en las internos como es caso de Chile, El Salva-
que se incluyen en forma expresa refe- dor y Colombia.

22 Artículo 19 párrafo 7, del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Durante los trabajos preparatorios del Protocolo, se debilitó
el mecanismo de supervisión en fin adoptado en su artículo 19; Ver Cançado Trindade A.A, op. cit. n.(13), pp.
30-51.

23 Cançado Trindade A.A, op. cit. n.(18), p. 32.

24 Ver, Dulitzky Ariel, "Los Tratados de Derechos Humanos en el Constitucionalismo Iberoamericano" en


Estudios Especializados de Derechos Humanos (I), Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa
Rica, 1996.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 23

Por último, otra fórmula de integra- Financeira", la de Perú de "Derechos So-


ción de las normas internacionales de ciales y Económicos", Venezuela y Para-
derechos humanos a las constituciones guay de "Derechos Económicos", la de
latinoamericanas ha consistido en otor- Argentina los remite a los tratados inter-
garle jerarquía constitucional a algunos nacionales suscritos y otras, los consa-
tratados para lo cual se especifican taxa- gran en un capítulo entero como es el ca-
tivamente en una lista, como es el caso so de la de Chile, capítulo de los "Dere-
argentino, o por el contrario sólo dándo- chos y Deberes Constitucionales". Sin
les esta jerarquía a los derechos que ellos embargo, la localización exacta de los de-
mismos contienen sin necesidad de in- rechos económicos en los textos constitu-
corporar lo dispuesto en los tratados, co- cionales es ardua, ya que a veces están
mo es el caso de la Constitución de Ni- también incluidos en el Título de los de-
caragua (1987), o como en el caso hondu- rechos fundamentales como en el caso de
reño, que a propósito de regular un dere- Brasil y en otros casos, en los Títulos so-
cho específico (del niño) se señala que la bre "Régimeneconómico", los cuales son
fuente internacional tendrá jerarquía extremadamente amplios como es el caso
constitucional (protección prevista en los peruano. Sin embargo su vigencia cons-
tratados internacionales). titucional no asegura, como es bien sabi-
do, ni su autoejecuciónni su exigibilidad.
Ahora bien, específicamente en rela-
ción con los DESC, algunas Constitucio- En efecto, en América Latina su vi-
nes consagran, un título completo a su gencia real y cumplimiento están muy
tratamiento como la de Bolivia que lo ti- lejos de ser efectivos en la realidad, como
tula "Régimen Económico y Financie- lo demuestra el diagnóstico que se expo-
ro", la de Brasil "Da ordem Económica e ne a continuación.
IV. LA REALIDAD DE LOS DERECHOS
ECONÓMICOS, SOCIALES
Y CULTURALES EN AMÉRICA LATINA

El hecho de no poseer indicadores DESC, resultando en una complejización


específicos para la medición de los DESC, de la esencia de los mismos, sobre todo
hace que la realización de un diagnóstico del derecho a trabajar, a la libre elección
respecto a su cumplimiento en la región del trabajo, a la limitación razonable de la
deba asimilarse en general a los temas de jornada de trabajo, y a la protección con-
la equidad en relación con los derechos tra el desempleo.
económicos y sociales, y a los de la inte-
gración social en el ámbito de los dere- i- Derecho a trabajar
chos culturales.
En los primeros años de los noventa
En consecuencia, los indicadores so- y hasta 1994 se produjo un mejoramiento
cio-económicos tradicionales nos pue- de la situación del empleo en la región en
den entregar solo una visión parcial, con- su conjunto, sin embargo, la súbita inte-
centrándose en aquellos aspectos fuerte- rrupción del crecimiento en algunos paí-
mente relacionados con lo que podría ses en 1994, notoriamente México, Ar-
denominarse derecho a la subsistencia25: gentina y Uruguay, rompió con esa ten-
los derechos al trabajo, a la seguridad dencia.
social, a la salud, a la alimentación, a la
educación, al mantenimiento de un nivel En una muestra de 11 países en la que
de vida adecuado y a una vivienda ade- se cuenta con información sobre desem-
cuada. pleo urbano para 1996, se ha podido esta-
blecer que la tasa de desempleo abierto
mejoró en tan solo en tres de ellos con
1) Derechos del trabajo respecto al inicio de la década; mientras
que la situación fue significativamente
En el ámbito de los derechos relati- peor que en 1990 en los tres países más
vos al trabajo se puede apreciar de mane- afectados por la crisis del peso mexicano
ra clara cómo las tendencias socio-econó- de finales de 1994; y moderadamente
micas que han prevalecido en los últimos peor en otros tres; manteniéndose esta-
años han incidido en la realización de los ble en los otros dos.

25 Franco, R.¿Cómo promover los Derechos Económicos, Sociales y Culturales?, 1994.


26 CEPAL/IIDH

Como resultado de lo anterior, en 4 bajas (entre 4% y 7%); mientras que los


de los 11 países se observaban tasas de otros 7 presentaban tasas altas (entre 10%
desempleo abierto urbano moderadas o y 18%).

CUADRO 1: DESEMPLEO URBANO,


EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN EN 1996

PAÍS 1990 1994 1996a

Argentina 7.5% 11.5% 17.2%


(Total urbano)
Bolivia 7.3 3.1 3.5
(Captls. Dept.)
Brasil 4.3 5.1 5.7b
(6 áreas metrops.)
Chilec 6.5 8.3 7.2d
(Región metrop.)
Colombiae 10.5 8.9 11.4f
(7 áreas metrops.)
Costa Rica 5.4 4.3
(Total urbano)
Honduras 7.8 4.0 6.3
(Total urbano)
México 2.7 3.7 5.7b
(Total urbano)
Panamáe 20.0 16.0 16.4
(Región metrop.)
Paraguayh 6.6 4.4
(Asunción metrop.)
Perúi 8.3 8.8 8.7
(Lima metrop.)
Uruguay 9.2 9.2 12.6d
(Montevideo)
Venezuela 11.0 8.9 11.9g
(Total urbano)

Fuente: CEPAL, Balance Preliminar de la Economía de América Latina 1996 yPanorama Social de América
Latina, 1996.

a/ Cifras preliminares. b/ Corresponde al período enero/octubre. c/ Desde 1991, los datos corresponden
a una nueva muestra. d/ Corresponde al período enero/septiembre. e/ Incluye desempleo oculto.
f / Corresponde al promedio marzo/junio/octubre. g/ Corresponde al primer semestre. h/ Desde 1994,
las cifras corresponden al total urbano. i/ Los datos de 1995 y 1996 provienen de una nueva encuesta y se
refieren al primer semestre de cada año.

La evolución del desempleo en esta nómica y niveles de ocupación es asi-


década deja en evidencia la fuerte inelas- métrica dependiendo de la dirección de
ticidad con respecto a la generación de las fluctuaciones del producto. Así, al ex-
empleo que caracteriza al tipo de creci- perimentarse una reducción de los rit-
miento económico experimentado en la mos de crecimiento (o una caída súbita
región. La relación entre actividad eco- de la actividad como en 1994), el efecto en
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 27

el empleo es casi inmediato y proporcio- completo no lograban obtener un ingre-


nal; sin embargo, al recuperarse los nive- so superior al umbral de bienestar de 2.5
les de actividad, la recuperación del em- líneas de pobreza.26 Solamente en Ar-
pleo es gradual al inicio y más lenta gentina, Costa Rica y Uruguay dicho
después, aún cuando se recuperen y per- porcentaje es muy inferior, fluctuando
sistan las altas tasas de crecimiento. entre 10% y 15%; mientras que en Hon-
duras en el otro extremo dicho porcenta-
El desempleo en la región tiene una je se aproxima al 60%.27 El ingreso pro-
incidencia desigual según estratos de medio urbano para la región equivalía
ingresos. Se estima que los niveles de ese año a 4.3 líneas de pobreza.
desempleo del 20% más pobre de la po-
blación más que duplican el promedio En materia de salario mínimo, ade-
general, situación que se agrava más aún más de que cada vez hay una menor rela-
para el 10% más pobre, entre quienes hay ción entre el monto legal por dicho con-
cuatro veces más desempleados que en cepto y lo que sería una retribución ade-
el resto de la población. cuada al costo de la vida y a la evolución
del poder adquisitivo, su evolución en
Además del desempleo abierto, se términos reales ha sido muy negativa.
tienen cifras sobre la situación de otras En 10 de 18 países con que se cuenta in-
dos formas en que se "sub-realiza" el de- formación los salarios mínimos reales en
recho al trabajo en América Latina: los 1995 eran inferiores a los de 1990; y en 12
empleos que generan insuficientes in- de ellos estaban por debajo de los niveles
gresos; y el subempleo visible (insufi- de 198028.
ciencia de horas trabajadas).
Como estrategia para compensar por
ii- Derecho a una remuneración satis- las insuficientes remuneraciones, millo-
factoria y salario mínimo nes de latinoamericanos recurren a la so-
breocupación. Cerca del 30% de los ocu-
En la América Latina contemporá- pados en la región tienen empleos en los
nea tener un empleo de jornada comple- que trabajan por lo general más de 50 ho-
ta no garantiza acceder a condiciones de ras, es decir un 15% más de lo que se con-
existencia dignas para las familias de los sidera normal. Como resultado de ese
trabajadores, como lo establece el Pacto esfuerzo extraordinario, un 6% de ellos
Internacional de DESC. Se estima que en alcanza el umbral de bienestar; y el resto
1994, en la mayoría de los países entre un obtiene en promedio un ingreso que tan
20% y 40% de los empleados de tiempo solo supera en 20% dicho umbral.

26 Según estudios recientes de la CEPAL (Panorama Social de América Latina, edición 1996), el umbral de 2.5 líneas
de pobreza resulta una base aceptable para acceder al bienestar, ya que con ese nivel un perceptor de ingresos
puede mantener fuera de la pobreza a una familia de dos miembros. Cuando ambos, el jefe del hogar y el
cónyuge perciben cada uno ese nivel de ingresos, pueden mantener hasta una familia de cuatro miembros que
incluya dos menores sin trabajar fuera de la pobreza, pero un tercer hijo dependiente ubicaría a la familia en
el límite de ésta. En la mayoría de los países de la región, un ingreso de 2.5 líneas de pobreza representa un
ingreso mensual de entre 170 y 200 dólares por mes.

27 CEPAL, Panorama Social, 1996.

28 CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 1995-1996.


28 CEPAL/IIDH

iii- Derecho a jornada de trabajo nación salarial con base en género, ya


razonable que incluyen promedios de los sueldos
pagados a hombres y mujeres con distin-
El otro fenómeno, el subempleo por tos niveles de calificación y experiencia,
horas trabajadas, refleja la complejización en diferentes ocupaciones u oficios y en
del llamado a limitación de razonable de distintos niveles jerárquicos. Las diferen-
la jornada laboral que hace la Declara- cias, sin embargo, revelan distintos fenó-
ción Universal de los Derechos del Hom- menos: i) segregación ocupacional que
bre. Se estima que en América Latina las refleja el hecho de que las mujeres reali-
personas ocupadas que, sin así desearlo, cen más frecuentemente que los hom-
trabajaban habitualmente menos que el bres actividades peor remuneradas; ii)
número de horas consideradas normal, discriminación en el empleo que permite
se situaba en 1994 entre 2% y 6% de la po- que los hombres accedan más frecuente-
blación económicamente activa. Esto re- mente a puestos de trabajo de mayor
presentaría, en términos generales, un jerarquía y mejor remuneración; iii) me-
incremento de 25% en las cifras de des- nores oportunidades de capacitación de
empleo abierto. las mujeres en las empresas, lo que limita
su carrera profesional.
iv- Condiciones equitativas e igual
salario por trabajo igual Al buscar las causas del alto porcen-
taje de ocupados con insuficientes ingre-
sos y analizar la estructura del empleo en
A pesar de que se han logrado leves
la región, destaca el persistente alto nivel
avances en materia de equidad salarial a
de los empleos de baja productividad, es
nivel de género, las mujeres (y los jóve-
decir aquellos empleos que generan un
nes) representan sectores de la población muy limitado valor agregado a la econo-
afectados de una manera despropor- mía y que por lo tanto tienen remunera-
cional por el desempleo abierto. Las ci- ciones muy bajas, fuertemente asociados
fras de 1992 para 12 países de la región in- al sector informal de la economía. Mien-
dicaban que, con importantes diferen- tras que en el año 1980 los empleos en
cias de un país a otro, en el total de la po- dicha categoría representaban el 36% del
blación urbana ocupada, los ingresos del total, esa proporción promedió un 42%
trabajo de las mujeres no alcanzaban, en tanto en 1990 como en 1994, al tiempo
promedio, a dos tercios de aquellos reci- que las remuneraciones promedio de las
bidos por los hombres.29 personas empleadas en este sector equi-
valían unas 2.7 líneas de pobreza, es de-
Esas diferencias a nivel agregado no cir, apenas por encima del nivel mínimo
constituyen evidencia de una discrimi- de bienestar. (Véase el Cuadro 2).

29 CEPAL, Panorama Social de América Latina, edición 1995.


LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 29

Cuadro 2: América Latina, empleos de baja productividad y nivel de ingresos

% Ocupados en sectores Ingresos promedio


Año de baja productividad en líneas de pobreza

1980 36 3.8
1990 42 2.9
1994 42 2.7

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina, edición 1996.

Ante este panorama, varios países de tores de la población sin ninguna protec-
la región han llevado a cabo reformas de ción laboral. Un ejemplo de esto es lo que
sus legislaciones laborales orientadas a sucede con los seguros de desempleo,
enfrentar las rigideces que impiden que prácticamente inexistentes en la región,
el crecimiento económico genere más em- y que cuando existen tienen una cobertu-
pleo, con el ritmo que la dimensión del ra muy limitada o pagan subsidios irri-
problema exige. Aunque las reformas en soriamente bajos. El origen de esta situa-
el ámbito de la "flexibilización" de la ción se encuentra en los altos costos y las
contratación y el despido, y la normación ineficiencias a nivel micreconómico aso-
de la negociación colectiva, no siempre ciadas a los esquemas tradicionales de
han estado en sintonía con la letra y el seguro de desempleo, que han restringi-
espíritu de los instrumentos jurídicos do su aplicación en América Latina e
relativos a los DESC, también se ha legis- incentivado la búsqueda de alterna-
lado para mejorar las condiciones labo- tivas.
rales y salariales del conjunto de trabaja-
dores, y para proteger a determinados
sectores en situación de particular vulne- 2) Derecho a un nivel de vida
rabilidad tales como los trabajadores tem- adecuado
poreros, de la pequeña y mediana indus-
tria, a domicilio, y las mujeres. Si, por un Como se ha señalado anteriormente,
lado, por aquella "flexibilización" se ha los niveles de pobreza de una sociedad
buscado evitar el desempleo, por otro tienen una fuerte relación con el grado de
lado se ha distanciado de los principios integración social de la misma y con el
consagrados del derecho del trabajo. grado de realización de los DESC en ge-
neral, aunque es importante destacar que
En términos generales, sin embargo, no deben entenderse como sinónimos de
la región presenta situaciones muy disí- los niveles de equidad social. En ese sen-
miles en materia de derechos laborales, tido, la situación en nuestra región es
con sectores minoritarios de trabajado- bastante insatisfactoria dado los eleva-
res altamente protegidos y grandes sec- dos niveles de pobreza e indigencia30 en

30 Las estimaciones de pobreza absoluta que realiza la CEPAL se efectúan mediante el "método de ingreso",
basado en el cálculo de las líneas de pobreza, las que representan el monto del ingreso que permite a cada hogar
satisfacer las necesidades básicas de todos sus miembros, según los hábitos de consumo prevalecientes en cada
país y zona geográfica, la disponibilidad efectiva de los bienes y servicios considerados y sus precios relativos.
La línea de indigencia es el costo de la canasta básica de alimentos y se consideran indigentes a los hogares con
30 CEPAL/IIDH

los que viven millones de latinoamerica- de la década pasada, los resultados no


nos. son tan positivos. Tan solo cuatro de los
doce países presentaban en 1994 meno-
Según estimaciones de la CEPAL31 res niveles de pobreza que en 1980; mien-
basada en información sobre 12 países tras que en otros cuatro la situación había
que representan 85% de la población de empeorado con relación a 1980.
la región, en 1994 más de la mitad de ellos
presentaban niveles de pobreza altos (en- Como se puede apreciar en el Cua-
tre 31% y 50% de hogares) o muy altos dro 3, los niveles máximos de pobreza e
(más 50% de hogares). La misma fuente indigencia durante los últimos quince
señala que se calcula que casi la totalidad años se presentaron justamente al final
del resto de países de la región se encon- de los años ochenta, cuando la región
traría en alguna de estas dos categorías, recién salía de una prolongada recesión.
mientras que tres países presentaban ni- El hecho de que existiese en 1994 un 17%
veles medios (15% a 30%) y tan solo dos de hogares en situación de indigencia,
países tenían bajos niveles de pobreza significaba que una sexta parte del total
(menos de 15%). de hogares no tenían posibilidad de rea-
lizar su derecho a la alimentación, al ca-
Aunque un breve análisis de la evo- recer de los ingresos necesarios para sa-
lución de esta realidad desde el año 1990 tisfacer su requerimientos nutricionales
hasta 1994 arroja el resultado de que los básicos, proporción que llegaba hasta una
niveles de pobreza se redujeron en ocho tercera parte en el caso de los hogares
de los doce países estudiados, al efectuar rurales.
la comparación sobre un período de tiem-
po más largo, que permita abarcar la América Latina en su conjunto pre-
situación prevaleciente previo a la crisis senta la siguiente evolución:

Cuadro 3: América Latina, magnitud de la pobreza e indigencia

Año % Hogares pobres % Hogares indigentes

1980 35 15
1990 41 18
1994 39 17

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina, edición 1996.

ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades nutricionales. En las zonas urbanas de América Latina
la línea de pobreza es el doble del valor de la línea de indigencia, mientras que en las zonas rurales es 75% mayor
que ella.

31 CEPAL, Panorama Social de América Latina, edición 1996.


LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 31

A pesar del modesto avance en tér- Al examinar la evolución en los últi-


minos porcentuales experimentado des- mos quince años, se aprecian las dificul-
de 1990, el número de personas en situa- tades experimentadas en la región para
ción de pobreza sigue creciendo. De he- alcanzar un nivel de vida adecuado: los
cho entre 1990 y 1994 la población en esta niveles de pobreza se incrementaron en 6
situación se incrementó en unos 12 millo- puntos en los 10 años entre 1980 y 1990,
nes de personas, pasando de cerca de 197 aunque la tendencia se ha revertido a
millones a 209 millones. El aumento fue partir de entonces. Sin embargo, dicha
de unos 6.4 millones en el caso de la po- inflexión sólo significó una reducción de
blación indigente, llegando a aproxima- 2 puntos en los cuatro primeros años de
damente 98.3 millones. la presente década.

Al analizar las causas de la pobreza Las características que se encuentran


se hace evidente la fuerte interrelación en la experiencia del grupo de países que
que existe entre los distintos DESC. Así han tenido una evolución positiva en tér-
por ejemplo se descubre que la causa en minos de niveles de pobreza se podrían
7 de cada 10 de los hogares en situación resumir en el trinomio alto crecimiento
de pobreza en las zonas urbanas de Amé- económico + estabilidad macro-económica +
rica Latina son los bajos niveles de ingre- crecimiento del empleo. Para ilustrar la mag-
sos laborales que predominan hoy en la nitud del reto que representa para la re-
región, a los cuales ya se ha hecho refe- gión la realización del derecho a un ni-
rencia. En el caso de otros 2 de cada 10 vel de vida adecuado, conviene señalar
hogares la pobreza se origina en el des- que el crecimiento acumulado del pro-
empleo de al menos uno de sus miem- ducto per cápita en los tres países que
bros; mientras que en 1 de cada 10 hoga-
mayores avances consiguieron en la re-
res la principal causa está en un excesivo
ducción de los niveles de pobreza entre
número de dependientes por cada uno
1990 y 1994 estuvo entre el 19% y 28%.
de los miembros activos del hogar.

Otro dato que arroja luces sobre la


interrelación entre los distintos DESC, se 3) Derecho a la Seguridad Social
presenta en el caso del Uruguay, uno de
los cuatro países de la región en los que Aunque en América Latina coexisten
los niveles de pobreza en 1994 fueron sistemas de seguridad social muy diver-
inferiores a aquellos presentes en 1980. sos, la mayoría de ellos se caracterizan
Entre las causas que explican dicha evo- por la falta de equidad resultante del he-
lución destaca, junto al crecimiento eco- cho de que su cobertura tan solo alcanza
nómico y disminución del ritmo infla- a una pequeña parte de la población, fun-
cionario -aspectos imprescindibles para damentalmente urbana y activa enel sec-
reducir los niveles de pobreza- las inicia- tor formal de la economía, y por presen-
tivas en torno a reforzar el acceso al dere- tar marcadas diferencias entre grupos y
cho a la seguridad social por parte de regiones geográficas. Asimismo, muchos
grupos potencialmente vulnerables, ta- de los sistemas nacionales adolecen de
les como los jubilados y pensionados, fuertes deficiencias institucionales que
cuyos ingresos experimentaron un au- se traducen en costos excesivos, crecien-
mento significativo. tes déficits, alta evasión y morosidad.
32 CEPAL/IIDH

Según un estudio realizado en 199632, realización del derecho a la seguridad


de un total de 14 países de la región para social.
los que se contaba con información sobre
los niveles de cobertura para el período
1990-1995, la mayoría de ellos (9) presen- 4) Derecho a la salud y a la asistencia
taban niveles inferiores al 50% de la po- médica
blación total, incluyendo seis países en
los que la cobertura no superaba el 20% América Latina ha logrado impor-
del total; mientras que en otros 4 los tantes logros en términos de reducción
niveles alcanzaban al 100% del total. El de la mortalidad de lactantes e infantes,
mismo estudio indicaba, sin embargo, aumento de la esperanza de vida al nacer
que al comparar los niveles de cobertura y de incrementos en la cobertura de los
de 1990-1995 con los prevalecientes en servicios de salud. Sin embargo, aún pre-
1980, en todos los países de la región, ex- senta importantes déficits en la realiza-
ceptuando a Bolivia, se apreciaba una ción de los derechos a la salud y a la asis-
mejoría en los niveles de cobertura. tencia médica. Los segmentos más po-
bres de la población encuentran mayores
Un elemento a destacar es que como dificultades en esta materia, como lo evi-
resultado de una nueva tendencia regio- dencia el hecho de que una proporción
nal de incremento del gasto público diri- importante de la morbilidad y mortali-
gido a los sectores sociales, experimenta- dad registrada en la región tenga sus
da durante la primera mitad de la pre- causas en los niveles de pobreza.
sente década, el gasto fiscal en seguridad
social se vio particularmente favorecido. En materia de cobertura, tres cuartas
Los aumentos en este sector se deben partes de los países de la región han al-
fundamentalmente a los esfuerzos des- canzado niveles de acceso de la pobla-
plegados por varios países por reformar ción a servicios de salud por encima del
sus sistemas de seguridad social y fueron 60%. Sin embargo, al igual que en otros
canalizados mayoritariamente a la intro- aspectos, la situación varia de un país
ducción de mecanismos para reajustar otro, habiendo tres (Bolivia, Honduras y
las pensiones y reducir las deudas fisca- Perú) en los que menos del 50% de la
les con los sistemas de pensión. Sin población tiene acceso a la salud.33 En
embargo, a pesar de que en 10 de 12 total se estima que aproximadamente
países sobre los que se tiene información 105 millones de personas en la región no
se observó un incremento de los recursos acceden regularmente a los servicios de
a este sector, sólo en algunos casos di- atención en salud.34
chos incrementos se canalizaron a la ex-
pansión de los niveles de cobertura, li- Siguiendo el enfoque35 de utilizar la
mitando de esa manera su aporte a la tasa de mortalidad infantil como sucedá-

32 Mesa-Lago, C, 1996, citado en CEPAL, La brecha de la equidad, América Latina y el Caribe y la Cumbre Social, 1997.

33 CEPAL 1997.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 33

neo del ejercicio del derecho a la salud primer año de vida y de nacimientos
por parte de ese grupo etáreo (y del dere- atendidos por personal calificado, aun-
cho de los progenitores a expresar su que los avances en este último aspecto
potencial genético), cabe señalar que aún son menos homogéneos.36
los 6 países que presentan tasas de mor-
talidad infantil superiores al promedio A pesar de esto, inadecuados niveles
regional para el período 1990-1995 (47 de atención de salud al binomio madre/
por cada mil nacidos vivos), muestran lactantes y a los infantes, siguen presen-
importantes progresos al comparar esa tes entre los factores que más contribu-
realidad con la situación de 1980-1985 yen a la transferencia intergeneracional
(Ver Cuadro 4). Seguramente a esto han de la pobreza, por las repercusiones que
contribuido los avances en materia de co- ello tiene posteriormente en la vida aca-
bertura de la inmunización de niños en el démica y laboral de las personas.

Cuadro 4: Mortalidad Infantil en Países Seleccionados

MINF MINF
1980-1985 1990-1995

Mortalidad por 1000 nacidos vivos

América Latina - 47
Bolivia 109 75
Brasil 71 57
Guatemala 79 55
Haiti 122 90
Nicaragua 80 52
Perú 82 56

Fuente: CELADE-UNICEF, Mortalidad en la Niñez: Una base de datos actualizada en 1995. Diciembre de
1995.

5) Derecho a la vivienda enfermedad y el aumento de las tasas de


mortalidad y morbilidad. 36
Fuertemente vinculado al derecho a
la salud está el derecho a una vivienda En América Latina y el Caribe existe
adecuada de hecho, la Organización un parque habitacional de unos 93 millo-
Mundial de la Salud ha señalado que la nes de vivienda aproximadamente, mien-
vivienda es el factor ambiental que más tras que el déficit cuantitativo se estima
influencia tiene sobre las condiciones de en unos 18 millones y se incrementa

36 Existen importantes desfases entre el acceso generalizado a los servicios de salud y la tasa de nacimientos
atendidos por personal capacitado. En Ecuador, 61% de la población tiene acceso a servicios de salud, pero sólo
23% de los nacimientos se realiza bajo tales condiciones. En El Salvador la relación es de 59% a 31%; en
Guatemala, de 50% a 28%; en Paraguay, de 54% a 27%; y en Nicaragua, de 69% a 40%. Incluso en Colombia
y Jamaica, países con una alta cobertura de salud, el desfase es también significativo. Fuente: CEPAL, La Brecha
de la Equidad. América Latina, El Caribe y la Cumbre Social.

37 Centro de Derechos Humanos ONU, El Derecho Humano a una Vivienda Adecuada, 1994.
34 CEPAL/IIDH

anualmente por casi 2,7 millones debido gión ha mejorado continuamente su de-
a la formación de nuevos hogares.38 En sempeño en términos tradicionales, par-
relación a las condiciones de las ofertas ticularmente en la cobertura de la educa-
existentes, de cada 100 hogares, sólo 60 ción primaria, que pasó de 60% en 1960 a
habitan en viviendas adecuadas, otros 22 95% a mediados de la presente década, y
lo hacen en viviendas que necesitan me- en materia de analfabetismo, el que se
joras, y 18 en alojamientos de extrema redujo desde 20.2% en 1980 hasta 15.2%
precariedad. En materia de acceso a en 1990. Gracias a la tendencia positiva
agua potable y saneamiento, 25 millones en materia de cobertura de la educación
de viviendas carecen de una del primer básica experimentada en la mayoría de
servicio y una quinta parte del total care- los países, las principales diferencias en-
ce del segundo. tre los países de la región se centran ac-
tualmente en los niveles de analfabetis-
mo, con base en lo cual y según datos
6) Derecho a la educación para 1990-19940, se pueden identificar
tres grupos:
El examen de la situación del derecho
a la educación en América Latina que se El primer grupo de países, con nive-
presenta a continuación, se hace desde la les de analfabetismo inferiores al 9% y
perspectiva de que tal derecho se ejerce tasas brutas de matrícula de educación
al acceder al sistema educativo y perma- primaria superiores al 95%, lo que en
necer en él, por lo menos hasta alcanzar conjunto evidenciaría un importante ni-
un capital educativo básico que se adecue vel de realización del derecho a la educa-
a los requerimientos necesarios en la so- ción, según los parámetros tradicionales,
ciedad respectiva para procurar una in- estaría conformado por: Argentina, Cos-
serción productiva que permita generar ta Rica, Cuba, Chile, Panamá y Uruguay.
un ingreso que permita satisfacer autó-
nomamente las necesidades mínimas.39 El segundo grupo, con niveles de
Aunque esta perspectiva es un tanto analfabetismo entre 9% y 20% y tasas
reduccionista, ya que excluye los ele- brutas de matrícula de educación prima-
mentos valóricos conducentes a la cons- ria también por encima de 95%, con lo
trucción de la ciudadanía moderna que que al menos una proporción importante
deben estar presentes en los procesos de la población adulta no estaría reali-
educativos, este hecho permite apreciar zando este derecho, estaría conformado
claramente las limitaciones de los in- por: Brasil, Colombia, Ecuador, México,
dicadores socio-económicos tradiciona- Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela.
les para medir adecuadamente la reali-
zación de los DESC. El tercer grupo, con altos niveles de
analfabetismo, superiores a 20% y bajas
Durante las últimas décadas, aún du- tasas brutas de matrícula de educación
rante la crisis de los años ochenta, la re- primaria, inferiores a 90%, situación de
38 CEPAL, Alojar el Desarrollo: una tarea para los Asentamientos Humanos, 1996.

39 Franco, R., op. cit.

40 UNESCO/OREALC, Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-1994.


LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 35

un amplio incumplimiento del derecho a mentado significativamente hasta recu-


la educación, estaría conformado por: perar los niveles pre-crisis), lo que se tra-
Bolivia, El Salvador, Guatemala, Hondu- duce en una entrega inequitativa del ser-
ras y la República Dominicana. vicio, afectando particularmente a los es-
tratos de menores ingresos y a las pobla-
Sin embargo, los resultados sugeri- ciones rurales. Hay también falencias a lo
dos por estos indicadores, no son sufi- interno del sistema educativo, tales como
cientes para que los educandos de la falta de actualización del currículo, ana-
región se inserten adecuadamente en el cronismo pedagógico, segmentación so-
mundo laboral, ni siquiera en el caso de cial del acceso a la educación y de la
los países del primer grupo. En primera calidad de la oferta educativa, mala asig-
instancia, porque los alumnos no perma- nación de los recursos públicos en el
necen en el sistema educativo el tiempo sector, excesiva centralización de la ges-
suficiente, ya que sólo la mitad de los tión y deterioro de la carrera docente; así
estudiantes que ingresan a la educación como factores extrasistemas tales como
primaria terminan dicho ciclo; y en se- el clima educacional del hogar del edu-
gundo lugar, porque aún aquellos que cando, todos ellos se combinan para ge-
completan al menos la educación media, nerar una situación caracterizada por al-
no adquieren los conocimientos y destre- tos niveles de repetición, los que llegan a
zas requeridas por el sistema producti- promediar un 25% en la educación pri-
vo. De hecho, sólo el 50% de los niños y maria, y una alta y temprana deserción,
jóvenes que salen del sistema educativo no siempre motivada por la incorpora-
son capaces de comunicarse por escrito ción al mercado laboral, ya que en las
como lo requiere la sociedad contempo- zonas urbanas de la región tres de cada
ránea, a través de los denominados "códi- cuatro adolescentes entre los 13 y 17 ni
gos de la modernidad", que incluyen el estudia ni trabaja.
manejo de las operaciones aritméticas
básicas, la lectura y comprensión de un Mientras que estudios de la CEPAL
texto escrito, la comunicación escrita, la señalan que el número de años de
observación, descripción e interpretación escolaridad mínimo para incorporarse
de mensajes de los medios de comunica- adecuadamente al sistema productivo es
ción modernos y la participación en el de 10 años, y cada vez más completar la
diseño y ejecución de los trabajos en gru- educación media, es decir 12 años,42 el
po.41 promedio de la región era, a inicios de los
ochenta, de tan solo de 4.3 años en la
La región presenta importantes población de 15 años o más, subiendo
ineficiencias en cuanto a la calidad y la hasta 5.3 años en el caso de los hombres
eficiencia en la utilización de los recursos de entre 20 y 24 años de edad, situación
(que en los últimos años se han incre- que no parece haber mejorado.

41 Ver CEPAL / UNESCO, Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad, Santiago, 1992;
UNESCO-OREALC, Situación educativa de América latina y el Caribe, 1980-1994.

42 CEPAL, Panorama Social edición 1994.


36 CEPAL/IIDH

7) Derecho a la cultura gente; c) el grado de capacidad de acep-


tación, valoración y aprovechamiento de
En la medida en que los individuos las diferencias existentes en una socie-
se comporten de acuerdo a convenciones dad; d) la calidad y la riqueza de las
socialmente aceptables, y que en el ámbi- relaciones humanas.
to cultural exista correspondencia entre
las capacidades individuales desarrolla- Los costos económico-sociales de la
das, las aspiraciones y la estructura de falta de equidad en el acceso a la cultura
oportunidades para alcanzarlas de ma- son notables: a) La eficacia de la capacita-
nera autónoma, se estará en presencia de ción laboral, por ejemplo, depende del
una sociedad integrada, en que los indi- grado de habilidad adquirido por las
viduos pueden ejercer sus derechos cul- personas en actividades muy anteriores
turales. a las del trabajo, b) La capacidad de adap-
tación al cambio tecnológico puede verse
El desarrollo de las potencialidades muy limitada por la repetición de rutinas
individuales, el respeto a la identidad por parte de individuos incapaces de
cultural propia de distintos grupos so- aprender nuevos comportamientos. c)
ciales, la valoración de la diversidad y la La persistencia de un solo modelo de
participación en la industria cultural y en comportamiento puede dificultar la inte-
las comunicaciones son factores funda- gración y aprovechamiento de las dife-
mentales en la realización de los dere- rencias individuales en un todo más pro-
chos culturales. Según estos parámetros, ductivo. Y por último, d) Las relaciones
las sociedades latinoamericanas distan humanas deficientes, y el consiguiente
mucho de ser sociedades integradas. deterioro de la convivencia, no sólo traen
consigo la desgracia personal, sino males
i) La posibilidad de desarrollar las poten- sociales como la delincuencia y la violen-
cialidades personales de cada miembro de cia, y verdaderas taras sociales como el
la sociedad es un factor clave en relación maltrato infantil. Todos estos elementos
con el tema de la equidad. En ese sentido están claramente en juego en el caso de
es cultura cualquier práctica que perfec- las sociedades latinoamericanas.
cione capacidades humanas presentes
de los individuos, facilitando de este Para la región, son enormes los cos-
modo la construcción del sujeto, es decir tos de reforzar, en los adultos, las habili-
el crecimiento de las personas como pro- dades básicas y las capacidades de adap-
tagonistas activas de su vida y capaces de tación al cambio y de creatividad que
influir positivamente en su entorno. debieron adquirirse en la niñez. Tam-
bién son enormes los costos de reprimir
El cultivo de estas capacidades hu- la delincuencia y la violencia, y de evitar
manas se manifiesta decisivamente en: a) la repetición intergeneracional de con-
el grado de habilidad que cada uno exhi- ductas dañinas como el maltrato infantil
be en sus actividades cotidianas; b) el -con sus secuelas de desnutrición, mal
grado de innovación posible de una so- rendimiento escolar y mala inserción la-
ciedad, por cuanto favorece la imagina- boral posterior, que afectan a las perso-
ción y la creatividad, la posibilidad de nas a lo largo de toda su vida y pueden
aprender y de adaptación crítica e inteli- convertirlas en un lastre.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 37

Un enfoque que tome en cuenta el la mínima funcionalidad cotidiana, has-


cultivo de las capacidades humanas lle- ta llegar a hacer de ellas un aporte para el
va a poner más énfasis en la habilitación conjunto social al que pertenece. Las in-
de las personas y menos en las acciones suficiencias y desigualdades en cualquie-
remedíales y asistenciales. Favorece el ra de estos entornos -y son muchas en
ejercicio de la ciudadanía en cuanto los América Latina- crean y perpetúan la
sujetos de los derechos humanos, econó- falta de equidad social y afectan el dere-
micos, sociales y culturales, pueden lle- cho a la cultura entendida en esta prime-
gar a ser adultos más habilitados para ra acepción.
comprender los temas que la ciudadanía
implica; más creativos e informados, y ii) El respeto a la identidad cultural,
por lo tanto con más posibilidades de ser propia de distintos grupos sociales, la
competentes en el plano laboral; más valoración de la diversidad, son también
autónomos, y con menos necesidad de factores fundamentales en la realización
protección por parte de un estado asis- de los derechos culturales, que en este
tencial (menos vulnerables); y capaces a aspecto se construyen sobre el eje de los
su vez de crear entornos que eviten la re- derechos relacionados con la protección
producción intergeneracional de las ca- del idioma, la historia y la tierra propias.
rencias. Según estos parámetros, las sociedades
latinoamericanas distan mucho de ser
El cultivo de las capacidades huma- sociedades integradas. La exclusión so-
nas está, por cierto, muy ligado a la edu- cio-económica contemporánea es prece-
cación formal; pero ni comienza ni se dida por lo que se ha llamado la dialéctica
acaba en ella. Por el contrario, un ámbito de la negación del otro43. Esta dialéctica de
muy grande de este cultivo escapa a esa la negación del otro tiene su fundamento
esfera. Las capacidades de los indivi- en la negación cultural (de la mujer, del
duos se desarrollan a partir de una base indio, el negro, el pagano, el mestizo, el
biológica mínima (derecho a la salud y a campesino, el marginal-urbano, etc.), y
un medio ambiente sano) y de sus rela- constituye el cimiento en que a su vez se
ciones, a partir del nacimiento, con un monta una larga tradición de exclusión
entorno en el cual son fundamentales, socioeconómica y dominación sociopo-
además de la educación formal, la fami- lítica.
lia, los grupos de pertenencia (de etnia y
de clase) y sus relaciones con el entorno Dicha dialéctica se halla largamente
social más amplio, las agrupaciones de enraizada en la historia de la región.
personas con intereses afines y, hoy en Comienza con el momento del descubri-
día, los medios de comunicación. Es en miento, se prolonga con la conquista, la
contacto con este entorno que el indivi- evangelización y la colonización, y no
duo puede medir y conocer sus capaci- cede con la transición hacia los estados
dades, elegir las actividades que prefiere republicanos ni tampoco en las dinámi-
y realiza mejor, y perfeccionar algunas cas discontinuas de modernización ex-
de sus habilidades naturales más allá de perimentadas por nuestras sociedades.

43 Calderón, F., Hopenhayn, M. y Ottone, E., Hacia una perspectiva crítica dela modernidad: Las dimensiones culturales
de la Transformación Productiva con Equidad, Documento de Trabajo N° 21, CEPAL.
38 CEPAL/IIDH

La negación no se ha interrumpido, integrador. A pesar de aspectos tales


se ha transmutado, y las actuales distan- como la densificación del acceso a la te-
cias socioeconómicas, en muchos países levisión en la región, que la llevan a tener
de la región, siguen acompañadas por el las tasas per cápita más altas de recepto-
color de la piel o por la lengua. Y si bien res de televisión en el mundo en desarro-
existe un cierto margen de movilidad llo (cerca de 140 por cada mil habitantes
social de abajo hacia arriba en un porcen- en 1990) y la apertura democrática que
taje de los grupos étnicos, esta movilidad ha generado espacios para el procesa-
siempre ha sido lo suficientemente exi- miento de demandas sociales, que refle-
gua como para mantener una estra- jan una tendencia muy marcada de inte-
tificación social que, en términos genera- gración simbólica-cultural, el acceso des-
les, se corresponde con una estratificación igual es particularmente cierto en el caso
étnica, que obstaculice el acceso a recur- de aquellos bienes de la industria cultu-
sos materiales, información y conoci- ral que por ser interactivos, contribuyen
mientos por parte de los discriminados, más a una integración dinámica, tales
negándose de esa manera el ejercicios de como las redes informatizadas.
sus DESC.
Además de limitar las posibilidades
iii) En relación con el acceso a la de que los distintos actores sociales se
industria cultural, cabe señalar que aun- expresen como parte del imaginario co-
que la flexibilidad de los sistemas lectivo, el acceso segmentado a la indus-
operativos y la reducción de los costos ha tria cultural genera el riesgo de ensan-
permitido ampliar y democratizar en cier- char las distancias en acceso a la informa-
ta medida el vínculo entre productores y ción oportuna y en el desarrollo de las
receptores en la industria, persiste un facultades adaptativas que permiten
acceso desigual a los nuevos bienes y mayores posibilidades de desarrollo per-
servicios de esta industria por parte de sonal, generando así menores posibili-
distintos grupos socioeconómicos, res- dades de integración socio-económica
tringiéndose su impacto potencialmente efectiva.
V.- HACIA LA CONSTRUCCIÓN
DE UN INDICADOR SINTÉTICO
DE EQUIDAD ORIENTADO A MEDIR
LA REALIZACIÓN DE
LOS DERECHOS ECONÓMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES

La visión de los derechos económi- La experiencia cotidiana de cualquier


cos, sociales y culturales como suma de habitante de la región conduciría espon-
los diversos derechos descritos anterior- táneamente a señalar que efectivamente
mente, difícilmente puede darnos una existen esos requisitos mínimos. Por otra
visión exacta de su nivel de realización parte, la afirmación de ciertos niveles
en las sociedades latinoamericanas y "irreductibles" es consustancial a la defi-
constituirse en una noción que contribu- nición de los DESC como "derechos Hu-
ya específicamente a la construcción de manos" superiores a cualquier legisla-
sociedades más equitativas y socialmen- ción positiva. Como señala Alston, "el
te integradas. hecho de que dicho contenido básico debe
existir (que en cierta medida puede no
De allí la necesidad de profundizar obstante estar potencialmente sujeto a la
su ligazón con el concepto de ciudada- suspensión o a limitaciones de conformi-
nía. En efecto, los DESC son derechos de dad con las disposiciones pertinentes del
las personas y no sólo obligaciones del Pacto) parecería una consecuencia lógica
Estado, por eso la participación y el con- del uso de la terminología de los dere-
trol ciudadano sobre el Estado, al igual chos. En otras palabras, no habría justifi-
que en el caso de los derechos civiles y cación para elevar una "reclamación" a
políticos, es la garantía de su realización. la condición de un derecho (con todas las
Es necesario sin embargo determinar si connotaciones que este concepto presun-
existen requisitos mínimos para acceder tamente tiene) si su contenido normativo
a la ciudadanía, condiciones sin las cua- puede ser tan indeterminado que permi-
les las personas pueden quedar margina- ta la posibilidad de que los que ostentan
das de su participación en las decisiones los derechos no posean ningún derecho
públicas aún si no existe prohibición al- particular a nada. Por lo tanto, cada dere-
guna que se los impida. cho debe dar lugar a un derecho mínimo
40 CEPAL/IIDH

absoluto, en ausencia del cual deberá vidades de mera sobrevivencia parecie-


considerarse que un Estado parte viola ran ser otra forma de respuesta afirmati-
sus obligaciones".44 va a esa versión del mito originario de los
derechos.
Parece no haber dudas acerca de la
existencia, y de la necesidad de defini- Sin embargo de la mera enunciación
ción, de tales mínimos irreductibles. La de los DESC internacionalmente recono-
cuestión central es en cambio si tales cidos (y de su propia denominación) re-
mínimos irreductibles deben definirse a sulta evidente que la mayor parte de
partir de la identificación de requerimien- ellos no se refiere a materias imaginables
tos biológicos o sociales. en contextos "pre-sociales", sino a cues-
tiones que tienen que ver con la partici-
Si la metáfora de la sociedad "pre- pación relativa en las diversas redes de
política" permite concebir los límites de intercambios: son concebibles la alimen-
la acción del Estado a partir de los dere- tación, la "salubridad" o el abrigo en el
chos que las personas "ya tenían antes" llamado "estado de naturaleza"; pero en
de la instauración de éste, sería impor- él no puede existir ni educación, ni "sala-
tante saber si esa metáfora puede hacerse rio", ni "condiciones de trabajo", ni
también extensiva a los niveles mínimos "atención de la salud", y así en adelante.
de satisfacción de las necesidades bási-
cas que las personas podían procurarse La extensión de las relaciones de in-
en forma independiente, "antes" del ini- tercambio a las más disímiles esferas de
cio de las relaciones institucionales de la vida social es un dato que no puede
intercambio, en el estado "pre-social". eludirse a la hora de definir los mínimos
irreductibles de la ciudadanía: ésta con-
Frecuentemente, las discusiones acer- siste, precisamente, en la posibilidad de
ca de los "mínimos absolutos" de satis- participar en aquéllas; y el capital mate-
facción, de las necesidades básicas pare- rial y simbólico que requiere esa partici-
cen responder afirmativamente a esta pación es algo más que el que requiere la
pregunta: así se desprende por ejemplo mera sobrevivencia biológica, aunque la
de la continua referencia a los "mínimos comprenda. Cuanto más dependen de la
biológicos en materias tales como la ali- organización social los grados de la in-
mentación, la salud, la salubridad o el certidumbre o certeza respecto a los
abrigo (vestuario, vivienda) que suelen riesgos de la vida humana; y cuanto más
estar en la base de las definiciones inter- ésta se rige por la lógica del intercambio,
nacionales de pobreza o indigencia como tanto más el problema básico de la segu-
indicadores de bienestar irreductible. La ridad social debe ser la definición del
propia relevancia que en naciones de es- mínimo irreductible de la ciudadanía (so-
caso desarrollo, o en coyunturas recesi- cial) y menos el de la sobrevivencia (indi-
vas, adquieren el auto-empleo y las acti- vidual).

44 Philip Alston, "Out of the abyss: The Challenges confronting the new UN Committee on Economic, Social and
Cultural Rights". Human Rights Quarterly, vol. 9 (1987), pág 352 y 353, cit por Danilo Turk, Realización de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (E/CN.4/Sub.2/1992/16).
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 41

Los debates más recientes en relación "Puede considerarse que un umbral


con estas cuestiones han tenido como re- de pobreza basado en el consumo está
ferencia no el concepto de ciudadanía, integrado por dos elementos: el gasto
sino el concepto de pobreza. Aunque necesario para un nivel mínimo de nutri-
existe una obvia conexión entre ambos ción y para adquirir otros artículos de
(la pobreza es una forma evidente de primera necesidad, y una cantidad adi-
marginación de la ciudadanía), es conve- cional que varía de un país a otro y que
niente conservar la diferenciación entre refeja el costo de participar en la vida
ambos términos. cotidiana de la sociedad. La primera par-
te es relativamente sencilla; el costo de
Quizás el problema más debatido adquirir alimentos suficientes para una
acerca del concepto de pobreza ha sido si ingestión calórica mínima y otros artícu-
ésta se refiere a una situación de carencia los de primera necesidad pueden calcu-
absoluta o si, por el contrario, debe tra- larse examinando los precios de los ali-
tarse como un problema de desigualdad mentos que constituyen la dieta de los
o de privación relativa en relación con un pobres. La segunda parte es mucho mas
determinado grupo de referencia. Pero subjetiva (...)".
probablemente este problema esconde
otro: el de la diversa naturaleza de las Esta definición incluye pues dos ti-
dimensiones incluidas en el concepto y pos de factores: consumos esenciales para
en estrecha relación con el de la diversa la reproducción biológica y acceso a bie-
naturaleza de la identificación de la po- nes sociales. La cuestión de la ciudadanía
breza y de la superación de la misma. tiene que ver, precisamente, con este se-
gundo tipo de factores, con la parte "mu-
Consideremos la definición de po- cho más subjetiva".
breza, presentada por el Banco Mundial
en el Informe sobre el desarrollo mundial En síntesis, el problema puede ex-
1990: (...) "Los ingresos y los gastos per presarse de la siguiente manera: en las
cápita de las unidades familiares son una sociedades modernas en general, y en
vara para medir el nivel de vida, siempre aquéllas en que la asignación de recursos
que incluyan la producción propia, que se rige por mercados competitivos en
es muy importante para la mayoría de particular, el acceso a ciertos bienes so-
los pobres del mundo. Sin embargo, nin- ciales como la educación, la salud, la in-
guna de las dos medidas logra captar formación, la capacitación laboral, y así
dimensiones del bienestar tales como la en adelante, tienen sentido no sólo como
salud, la esperanza de vida al nacer, la consumos finales, sino como posibilida-
alfabetización y el acceso a bienes públi- des capacitantes para obtener otros re-
cos o recursos de propiedad común. (...) cursos de manera autónoma -incluyen-
Debido a estos inconvenientes, es nece- do por cierto los consumos esenciales.
sario complementar la medición de la
pobreza con otros indicadores, como la Las dos dimensiones del concepto de
nutrición, la esperanza de vida, la morta- pobreza implican por tanto dos formas
lidad en la niñez de los niños menores de distintas de definición de los "mínimos
cinco años y las tasas de matrícula esco- irreductibles": en la medida en que un
lar." bien adquiere su sentido principal no en
42 CEPAL/IIDH

tanto satisfactor inmediato, sino en tanto satisfactores de necesidades esenciales a


requisito para participar en otras redes nivel individual o de requisitos para la
de intercambios y valorización social, la participación en intercambios es proba-
definición de sus mínimos irreductibles blemente una tarea tan imposible como
no puede hacerse a partir de niveles ab- poco útil: tanto la creatividad individual
solutos individuales, sino de participa- como el propio desarrollo histórico pue-
ciones relativas al nivel mínimo compe- den alterar el valor social de uso de cual-
titivo para permanecer en dichas redes quiera de ellos. Sin embargo una clasifi-
de intercambios -que podemos asimilar cación básica de sentido común permite
al "umbral de ciudadanía". ilustrar el tipo de bienes a los que aluden
los DESC y la diversa naturaleza de ellos
Una clasificación tajante de los bie-
(ver cuadro 5).
nes según su sentido principal de

Cuadro 5

Realización de consumos Participación en


esenciales intercambios

Alimentación Ingresos
Seguridad Social Educación
Vivienda Trabajo
Salud (medicina curativa) Nutrición y salud preventiva;
posibilidades de expresar el
potencial genético

Información

Poder Político

Los bienes que permiten participar La diferencia radica en que las capa-
en las redes sociales de intercambio pue- cidades son valorizadas socialmente,
den expresarse en distinto niveles de "ca- mientras las seguridades lo son indivi-
pacidades": capacidad de compra, ren- dualmente o familiarmente.
dimiento académico, productividad, ca-
pacidad física e intelectual, y de toma de El concepto habitual de pobreza ex-
decisiones. tiende la lógica de los mínimos absolutos
de la reproducción biológica a la de los
Los bienes que realizan consumos "demás" bienes que permiten participar
esenciales son en cambio más adecuada- en la vida cotidiana de la sociedad, para
mente descritos por los niveles de "segu- lo cual requiere realizar ciertos cortes
ridades" que permiten a los individuos arbitrarios en la participación que las
hacer frente al hambre, la vejez, las incle- personas obtienen en la distribución de
mencias del clima, las enfermedades. los mismos (por ejemplo, la definición
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 43

del mínimo educativo como "alfabe- buciones prevalecientes en cada socie-


tismo"). En términos de la identificación dad) podría pensarse en la adquisición
de las poblaciones más pobres, éste pue- de un grado de pobreza. El umbral de la
de ser un procedimiento correcto; como pobreza permitiría pues identificar po-
dice Sen, "ciertamente existe un núcleo blaciones pobres; pero la superación
irreductible de privación absoluta en de la pobreza sólo sería posible traspa-
nuestra idea de la pobreza, que traduce sando el "umbral de la ciudadanía".
los informes sobre el hambre, la desnu-
trición y el sufrimiento visibles en un 2. El umbral de ciudadanía: hacia
diagnóstico de pobreza sin necesidad de una definición operativa
conocer antes la situación relativa. Por
tanto, el enfoque de la privación relativa Una posibilidad es definir el umbral
es complementario, y no sustitutivo, del de la ciudadanía a través de la precisión
análisis de la pobreza en términos de de los "mínimos competitivos" en rela-
desposesión absoluta."45 ción con cada uno de los recursos capa-
citantes señalados más arriba -esto es, de
La cuestión es determinar cuál es la la "canasta" educativa, informacional,
importancia de este "complemento", y si etc., que poseen en términos modales
es o no adecuado utilizar respecto de él la quienes obtienen efectivamente un tra-
misma lógica de las privaciones absolu- bajo "mínimamente" productivo y de él
tas; el concepto de pobreza suele no ser un ingreso superior a la línea de pobreza.
utilizado exclusivamente confines de diag- Pero esto significaría arribar a definicio-
nóstico, sino también con fines pres- nes siempre móviles, y enteramente va-
criptivos: la reorientación de las políticas riables de país a país, y dentro de cada
sociales hacia el objetivo predominante de uno de ellos, de los determinantes del
superación de la pobreza, por ejemplo. "umbral". Por otra parte, el riesgo de que
la forma de operacionalización conduz-
Parece evidente que, si la definición ca nuevamente a la definición de los mí-
de las capacidades para participar en las nimos como "absolutos" más que como
redes sociales de intercambios se mantie- relativos estaría siempre presente. Con-
ne, de igual modo que los "satisfactores", viene por eso intentar un camino de de-
al nivel de "mínimos absolutos" -como finición relativa, para un fenómeno emi-
quiera que éstos puedan precisarse-, la nentemente relativo. La definición indi-
"superación de la pobreza" significará cativa de "mínimos competitivos" de-
siempre para las personas involucradas biera permanecer como la alternativa a
la mantención de un estado de depen- utilizar sólo en los casos en que las insu-
dencia frente al Estado o a las agencias ficiencias o incompatibilidades de la in-
respectivas de asistencia. formación disponible impidan trabajar
con este tipo de fórmulas.
Sólo si los mínimos se definen en es-
tos casos como "mínimos competitivos" Dada la condición de medio de inter-
(y en este caso: relativamente a las distri- cambio general del dinero, debe conside-

45 Amartya Sen, Poverty and Famines. An Essay on Entitlement and Deprivation.OIT, Clarendon Press, Oxford,
1981, p.15. Traducido al español en Comercio Exterior, vol. 42 N° 4, México, Abril de 1992.
44 CEPAL/IIDH

rarse el monto del ingreso monetario y su de ingresos, es la extensión y perfeccio-


distribución entre los perceptores y su namiento de los espacios de valorización
hogares como el indicador central en de las capacidades en los que el ingreso
cualquier análisis sobre las condiciones no sea el factor determinante.
de equidad en la mayor parte de las so-
ciedades del mundo moderno. Como se Los recursos que hemos señalado
ha visto, incluso, las dificultades de in- como requisitos para la participación en
formación acerca de algunos satisfac- redes sociales de intercambio tienen una
tores esenciales pueden suplirse a partir característica común: son capacidades
de la definición de "canasta" expresadas que pueden ser utilizadas para conse-
a precios de mercado y la estimación guir mayores ingresos (incluyendo elpro-
correspondiente de carencias a partir de pio ingreso, y, desgraciadamente, tam-
la consideración de las diferencias entre bién el poder político), u otros objetivos
el monto del ingreso y el valor de dichas deseables. Una sociedad abierta puede
"canastas". La creciente expansión de
ser definida precisamente a partir de las
las relaciones de mercado no sólo hacia
distintas distribuciones de estas capaci-
zonas, sino también hacia ámbitos antes
dades, de tal modo que la distribución
no regulados por su lógica, es la principal
razón para dar a la distribución del in- del ingreso entre las personas sea equi-
greso esta importancia central entre los valente a la distribución de la productivi-
indicadores de equidad. dad entre las mismas (lo que desgracia-
damente, debido a las formas habituales
de medición, suele traducirse en una tau-
La cuestión que debe plantearse es,
tología); y, que la distribución de la edu-
sin embargo, si la distribución y la mag-
cación y el conocimiento, de las capaci-
nitud del poder de compra son las únicas
dades físicas e intelectuales, de la infor-
decisivas para apreciar los niveles de
equidad social o, puesto de otro manera, mación y del poder político ordenen a las
si la redistribución del ingreso es la única personas enposiciones no equivalentes a
forma efectiva de incrementar los niveles las posiciones que les corresponden en la
de equidad social aun cuando en el largo distribución de los ingresos.
plazo todo aumento en la equidad social
signifique una distribución más equitati- Dicho de otra manera, una sociedad
va del ingreso. abierta es aquella en que las desigualdades en
las distintas capacidades de participación en
Teóricamente esto no es así. Como ha las diversas redes de intercambio social no se
recordado CEPAL, "debido a la interrela- superponen a la desigualdad en la distribu-
ción entre los mercados, a menudo la ción del ingreso. Esto puede ocurrir por-
intervención "correcta" no corresponde que la distribución de estas capacidades
aplicarla en el mercado donde se mani- sea más igualitaria que la distribución
fiesta la falla, sino en el mercado en que del ingreso, o porque en distribuciones
ésta se originó"46. Una alternativa obvia igualmente concentradas los individuos
para incrementar la equidad social, dis- y los hogares ocupen distintas posicio-
tinta de las transferencias compulsivas nes en las distintas distribuciones.

46 CEPAL, Equidad y Transformación Productiva: Un Enfoque Integrado. Santiago, Chile, 1992.


LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 45

La capacidad de participación de una ción al menos en tanto cobertura por


persona en los intercambios sociales pue- grados. La producción de información
de ser escasa en un aspecto, pero mayor sobre calidad de la educación, que sería
en otro: este último le otorga una ventaja clave para estos propósitos, es sin embar-
competitiva, por pequeña que sea, cuya go incipiente y debiera ser fuertemente
utilización puede permitirle un lugar inducida en toda la región; en ausencia
autónomo en la ciudadanía social. La de ella debe seguir utilizándose un indi-
superposición en cambio de posiciones cador indirecto e imperfecto, como la
desmedradas en la distribución de todos inversión por alumno en distintos nive-
los recursos capacitantes conlleva una les, grados, y establecimientos del siste-
condición de dependencia insuperable. ma. La cuestión clave respecto de los in-
Esta superposición de desventajas es jus- dicadores, en consecuencia, más que co-
tamente la que produce el tipo de certe- nocer el listado de los mismos en forma
zas que se asocian a la exclusión. independiente unos de otros se encuen-
tran disponibles en cada situación, es
La medida del grado de superpo- trabajar con fuentes comunes de datos
sición de las distribuciones en los escalo- para las dimensiones de ingresos y otros
nes más bajos de la distribución de los recursos capacitantes que permitan la
ingresos es en consecuencia una forma apreciación del grado de superposición
certera de apreciar la tendencia de un de posiciones desventajosas en distintas
sistema social hacia una mayor equidad distribuciones para los mismos indivi-
e incorporación de masas marginadas a
duos u hogares.
la ciudadanía social o, por el contrario,
hacia una creciente inequidad y
marginación de sectores de su población. El grado en que coinciden las distri-
buciones del ingreso y de la productivi-
dad, y el grado en que se alejan las distri-
El corte de las "líneas de pobreza"
sobre la distribución del ingreso puede buciones de la educación y del ingreso
permitir un numerador constante para el (en particular las distribuciones de la
cálculo de la razón entre ciudadanía educación de la generación nueva y del
monetaria y otras formas no-monetarias ingreso de la generación actual), serían
de ciudadanía. en consecuencia índices críticos de la
marcha hacia la equidad. El exceso de
Es claro que no es posible contar con participación en la productividad por
información homogénea para cada una sobre la participación en el ingreso es
de las "capacidades" que permiten parti- indicativo de formas de explotación o
cipar de las redes sociales de intercam- abuso laboral, mientras lo contrario es
bio, pero sí lo es al menos para tres de indicativo de privilegios o subsidios a la
ellas que representan dimensiones críti- ineficiencia. Un exceso de participación
cas del problema de la equidad: a) la pro- en la educación (particularmente de la
ductividad del trabajo (desagregable se- nueva generación) por sobre la par-
gún ocupaciones y ramas de actividad ticipación en el ingreso (de la generación
eco-nómica), b) el ingreso monetario actual) es indicativo de una tenden-
(expresable según unidades de "canas- cia hacia una mayor equidad del siste-
ta" para fines comparativos) y c) la educa- ma.
46 CEPAL/IIDH

En términos generales, la razón entre capacitante, sólo lo es por la vía de su


los índices de concentración de la distribu- liquidación en dinero y su reinversión
ción de los ingresos y los índices de concen- posterior. Los bienes recursos capaci-
tración de las oportunidades de acceso a otros tantes, en cambio, actúan directamente
recursos capacitantes es un indicador clave sobre las posibilidades de participar en
de la expansión progresiva de la ciudadanía la red de intercambios sociales en cuya
social o del crecimiento de su contrario, la participación se define la ciudadanía so-
exclusión. cial.

La consideración de grupos particu- El valor intuitivo de este indicador,


lares (por ejemplo, con el objeto de apre- por otra parte, puede resultar mucho
ciar hasta qué punto ciertas discrimina- más evidente en los niveles más bajos de
ciones se traducen en desigualdades efec- la distribución del ingreso que en los ni-
tivas) puede considerarse también como veles altos o intermedios: la inconsisten-
una relación de tasa: por ejemplo, pro- cia de status entre altos niveles educati-
porción en que una determinada pobla- vos y bajos niveles de ingresos suele ser
ción indígena, o de una determinada lo- en efecto la fuente de fuertes sentimien-
calidad rural, participa del segmento más tos de "injustica social" entre las clases
bajo de la distribución del ingreso y del medias. Lejos de reflejar un "avance ha-
segmento más bajo en la distribución de cia la equidad", tal inconsistencia suele
las oportunidades educativas; si la pri- representárseles como una demostración
mera proporción es el numerador y la de las inequidades y privilegios que pre-
segunda el denominador, una tasa supe- valecen en los sistemas sociales. Sin em-
rior o igual a uno indicará siempre bargo, es precisamente en la percepción
inequidades en vías de endurecimiento o de sus capacidades adquiridas para ocu-
profundización, mientras una tasa infe- par posiciones de mayor responsabili-
rior a uno indicará una probabilidad de dad y escasez que tales sentimientos se
superación de las condiciones actuales fundamentan, lo que no hace sino tradu-
de desigualdad. cir la relación básica que hemos señalado
(dotación de recursos capacitantes supe-
Es claro que este razonamiento es rior a la dotación de ingresos moneta-
válido sólo en la medida que en el deno- rios) en reclamo de legitimidad de una
minador situamos la participación relati- movilidad social ascendente. La movili-
va en bienes y servicios capacitantes, es dad social supone el traspaso del umbral
decir, capitalizables por las personas en de ciudadanía. Para usar la terminología
términos de una mejor participación en de Alston47, al nivel de los estratos me-
las relaciones sociales de intercambio. dios y superiores la movilidad social ex-
No tendría sentido, por ejemplo, reem- presa como reclamo lo que al nivel de la
plazar la participación en las oportuni- extrema precariedad de ingresos es un
dades educativas por la participación re- derecho.
lativa en la disponibilidad de viviendas.
Si bien la vivienda es un capital converti- Un indicador relativo como éste no
ble en educación o en otro recurso hace sino expresar la demarcación exis-

47 op. cit.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 47

tente entre las certezas negativas propias tienden a la globalización (y esta tenden-
de la exclusión y el inicio de las incerti- cia se expresa cada vez más en acuerdos
dumbres propias de la ciudadanía. (Una multilaterales de libre comercio y facili-
sociedad abierta sería así precisamente dades de inversión, por ejemplo), las
aquella que recrea similares condiciones oportunidades de acceso a los recursos
de incertidumbre para todos, haciendo capacitantes principales como son la edu-
posible la comunalidad de riesgo que cación, el poder político, la información,
fundamenta los "contratos sociales" de la capacitación para los trabajos de ma-
seguro colectivo; tales contratos son en yor productividad, siguen estando fuer-
cambio imposibles -sólo podrían com- temente determinadas por las institucio-
prenderse como "cesiones graciosas"- nalidades nacionales.
entre excluidos que monopolizan certe-
zas negativas y privilegiados que mono- A su vez, excepto en casos extremos
polizan certezas positivas). de localidades marginadas de los merca-
dos nacionales, las distribuciones mera-
3. El nivel espacial de las mente locales o regionales de los ingre-
distribuciones sos arrojan ilusorias imágenes de equi-
dad que ocultan enormes disparidades
Puesto que el objetivo al que apunta en el reparto de los beneficios de las acti-
la búsqueda de indicadores sobre incum- vidades económicas que se realizan en la
plimiento de los derechos económicos, propia localidad o región debido a que
sociales y culturales es normalmente la frecuentemente los organizadores de ta-
focalización de la vigilancia de la comu- les actividades se localizan fuera de
nidad de las naciones, una propiedad ellas.
que a menudo se exige de ellos es su apli-
cabilidad a niveles regionales o locales, o En consecuencia, la situación de cada
al nivel de grupos o categorías sociales grupo o categoría al interior de las distri-
específicas. buciones nacionales de ingresos, produc-
tividad y oportunidades de acceso a re-
Cuando se trabaja con un indicador cursos capacitantes es el dato clave para
básicamente relativo como el que se pro- determinar su distancia respecto del um-
pone, sin embargo, debe distinguirse ní- bral de la ciudadanía. Y éste es, precisa-
tidamente el espacio, geográfico o social, mente, un argumento adicional para si-
que ocupa la unidad de análisis que nos tuar en los Estados nacionales la respon-
interesa del que ocupa la red de relacio- sabilidad principal por el cumplimiento
nes de intercambio en que ella se inserta de los DESC dentro de los marcos de su
o en la que se reputa su inserción. territorio. En definitiva, sólo puede ser
del Estado dicha responsabilidad princi-
El contexto significativo para la iden- pal.
tificación de la posición relativa de una
categoría social o local debe ser habitual- Tal responsabilidad con los objetivos
mente definido por las distribuciones y resultados ¿no debe confundirse, por
nacionales del ingreso y otras oportuni- cierto, con el modo directo o indirecto?,
dades de acceso a recursos capacitantes. de la manera en que cada uno de ellos
Pese a que las relaciones de intercambio propende a los mismos -una discusión
48 CEPAL/IIDH

que, en el contexto de un fuerte debate del ingreso aun cuando éste, por efecto
ideológico entre intervencionismo esta- de la crisis se verá claramente disminui-
tal y liberalización, a menudo oscurece el do en términos absolutos.
escrutinio de lo esencial.
Con todo, las coyunturas críticas del
4) Ciclos económicos y la urgencia de desenvolvimiento económico implican
diversas categorías de DESC la aparición de problemas que no pue-
den ser apreciados solamente mediante
La relación entre la productividad, la la observación de indicadores relativos,
distribución del ingreso y la distribución sino mediante indicadores de carencias
de las oportunidades de acceso a los re- absolutas concentradas en los sectores
cursos capacitantes puede permitirnos que más pierden. La posibilidad de rea-
una mirada de las tendencias de plazo lización de los consumos esenciales, y no
mediano y largo en lo que se refiere al sólo de participar en la redes sociales de
cumplimiento de los derechos económi- intercambios, pasa entonces a ponerse
cos, sociales y culturales. ¿Puede, sin en cuestión, y las medidas paliativas in-
embargo, prestar la misma utilidad en la cluidas en las políticas asistencialistas
apreciación de conyunturas críticas, en tenderán a presentarse con mayor ur-
las cuales los derechos de grandes masas gencia y prioridad en las asignaciones
de personas son vulnerados, o corren presupuestarias que las medidas de polí-
serio riesgo de sufrir menoscabo? tica orientadas a sostener el desarrollo
social entendido como expansión de la
El planteamiento de esta pregunta ciudadanía social.
supone desde ya una respuesta parcial:
que las medidas relativas al acceso o Es precisamente esta mayor urgencia
superación del umbral de ciudadanía con que aparecen las asistencialidades
permitirían definir objetivos claves del en condiciones críticas lo que ha llevado
desarrollo social en períodos económica- en muchas ocasiones a considerar los
mente expansivos, e incluso durante lar- indicadores de carencia absoluta para la
gos períodos de estancamiento económi- reproducción biológica como el "míni-
co. Si esto es así debieran permitirnos al mo irreductible" de la observancia de los
mismo tiempo definir al menos un crite- derechos económicos, sociales y cultura-
rio para evaluar el impacto estratégico les de las personas, en oposición a los
que pueden producir determinadas co- indicadores de participaciones relativas.
yunturas críticas, como es el caso de agu-
dos ciclos recesivos, en términos del de- Parece evidente, sin embargo, que
sarrollo social: aún bajo tales circunstan- aún en estas condiciones críticas la vul-
cias, en consecuencia, debiera vigilarse nerabilidad de los grupos sociales está en
acuciosamente el grado en que la dispo- relación inversa con el grado en que par-
nibilidad de las oportunidades de acceso ticipan de la distribución de otros recur-
a recursos capacitantes, distintos del in- sos capacitantes distintos del ingreso
greso monetario, se mantiene para los monetario y que, en consecuencia, la me-
estratos más pobres o los sectores más dida en que las sociedades (y en su repre-
vulnerables en una proporción mayor sentación el Estado) deben proveer de
que su participación en la distribución urgente asistencia social está en directa
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 49

relación con la medida en que previa- que se alude esté efectivamente garanti-
mente han descuidado su inversión en zada por un determinado Estado pero, al
desarrollo social. La mayor urgencia que mismo tiempo, el acceso a tales oportuni-
presentan en estas condiciones las pre- dades de ejercicio no sea realizado por
ocupaciones en torno a las carencias ab- determinados conjuntos de población.
solutas no significa en consecuencia un Los indicadores (cualquiera fuesen es-
mayor peso estratégico de los indicadores tos) señalarán la presencia de estos con-
de las mismas en relación con los indi- juntos de población y la magnitud de las
cadores más permanentes del desarrollo carencias e insatisfacciones; sin embar-
social. go, nada nos podrán decir acerca de las
oportunidades abiertas y no utilizadas
5) La responsabilidad en el por la misma población. Los indicadores,
cumplimiento de los DESC en consecuencia, pueden prestar gran
utilidad en la identificación de las situa-
Es importante destacar que una res- ciones en las que es más importante y
puesta al problema de los indicadores urgente iniciar una investigación parti-
adecuados para diagnosticar situaciones cular de los factores que conducen a la
de exclusión e insuficiente acceso a bie- situación detectada, pero por sí mismos
nes y servicios que se estiman básicos no aportan prueba de violación de los
como satisfactores de necesidades esen- derechos concernidos. La utilización de
ciales a las que aluden los DESC, no im- un indicador de desventajas superpues-
plica al mismo tiempo por definición una tas como el propuesto aquí reduce la
respuesta al problema de si tales dere- distancia teórica entre la detección de
chos han sido o no violados, ni por quién inequidades básicas y la atribución de
lo han sido. El paso entre un nivel y otro responsabilidad, pero no la elimina en
está, en efecto, mediado por el problema absoluto.
de la responsabilidad en el cumplimien-
to de los Derechos Económicos, Sociales A la inversa, como es también evi-
y Culturales. dente, el hecho de que a partir de los
indicadores elegidos no se detecten si-
En términos generales, y asumiendo tuaciones en las que determinados con-
que los DESC son derechos de las perso- juntos de población presenten claras in-
nas a contar con un Estado activamente suficiencias en relación con el umbral
protector en estas materias, puede básico de ciudadanía social, no significa
presumirse que la responsabilidad final per se que el Estado esté cumpliendo ca-
en todos los casos de insuficiente acceso balmente sus obligaciones en las mate-
al umbral de la ciudadanía social recae rias señaladas por el Pacto de Derechos
efectivamente en el Estado. Sin embargo, Económicos, Sociales y Culturales.
la complejidad del tema de la responsa-
bilidad merece algunas distinciones adi- Por una parte, los indicadores esta-
cionales por sobre esta formulación sim- dísticos suponen la concentración del
ple y general. mismo problema en el mismo grupo -y
las carencias básicas suelen en efecto pre-
Es teóricamente posible que la opor- sentarse concentradas en grupos especí-
tunidad de ejercicio de los derechos a los ficos. Sin embargo, es teóricamente po-
50 CEPAL/IIDH

sible que los indicadores no muestren una condición de su propia sobrevivencia


concentración de unproblema en un gru- y legitimidad.
po o conjunto determinado, sea porque
simplemente no se indagó en el grupo A la afirmación de la responsabili-
específico en el cual tendía a concentrar- dad permanente del Estado por la vigen-
se el problema en esa situación particu- cia de los derechos económicos, sociales
lar. y culturales hay que agregar una referen-
cia final a los esfuerzos doctrinales re-
Por otra, la ausencia de situaciones cientes relativos a tal vigencia de estos
críticas en estas materias puede deberse derechos. Se reconoce hoy en día que
enteramente a factores por entero ajenos muchos de ellos (v.g., ciertos derechos
a la acción directa del Estado, e incluso a sindicales, la igualdad de remuneración
una forma de operación del mismo que por trabajo igual, el derecho a la educa-
se apoya fuertemente en organizaciones ción primaria obligatoria gratuita) son
no estatales. La responsabilidad del Esta- de aplicabilidad inmediata. Se han distin-
do debe asumirse como una responsabi- guido no sólo obligaciones mínimas refe-
lidad derivada de inequidades en la or- rentes a los derechos económicos, socia-
ganización social, y no como una respon- les y culturales, sino también obligaciones
sabilidad supletoria de la movilización distintas -de respetar, proteger, asegurar
autónoma de la sociedad civil -una mo- y promover- tales derechos. Se ha seña-
vilización de la cual cabría esperar, en lado la importancia de la aplicación del
efecto, crecientes progresos en la incor- principio de la no-discriminación también
poración de los sectores marginados en en el presente contexto. La iniciativa re-
la actual etapa del desarrollo latinoame- ciente de elaboración de un Proyecto de
ricano. Protocolo al Pacto de Derechos, Econó-
micos, Sociales y Culturales atiende a la
Estas distinciones apuntan simple- idea de la justiciabilidad de estos dere-
mente a subrayar el hecho de que la chos. En esta línea, se ha buscado identi-
identificación de situaciones críticas es ficar por lo menos los componentes jus-
solamente el primer paso para la "forma- ticiables de los derechos económicos, so-
ción de causa" en materia de violaciones ciales y culturales (v.g., de los derechos a
a los derechos económicos, sociales y la educación, a la salud, a una vivienda
culturales. Ellas en todo caso no afectan adecuada, sobre todo en sus aspectos
la cuestión esencial, la de la responsabili- referentes a la no-discriminación), ele-
dad permanente y superior del Estado en mentos éstos que han sido objeto de la ju-
el cumplimiento activo de los derechos risprudencia internacional más reciente
consagrados en el Pacto; más aún, en una bajo los tratados y convenciones de dere-
situación como la de América Latina en chos humanos y que además han sido
la que la exclusión amenaza con escindir aplicados en el orden jurídico interno de
la propia unidad de la ciudadanía co- muchos países48. Hay, pues, que tratar
mún, el cumplimiento de estos deberes los derechos económicos, sociales y cultu-
por parte de los Estados pareciera ser rales como verdaderos derechos que son.

48 A.A. Cançado Trindade, Tratado de Direíto Internacional dos Direítos Humanos, tomo I, Porto Alegre/Brasil, S.A.
Fabris Ed., 1997, pp. 381-397.
VI. LA REALIZACIÓN DE LOS DERECHOS
ECONÓMICOS, SOCIALES
Y CULTURALES Y DESARROLLO
EQUITATIVO EN AMÉRICA LATINA

Tal como se concluía en el capítulo violación de los derechos civiles o políti-


anterior, la posibilidad de establecer un cos de las personas y de las comunida-
indicador sintético de equidad basado des, que asegurar el cumplimiento del
en la noción de los derechos económicos "derecho de toda persona a un nivel de
sociales y culturales de las personas, que vida adecuado para sí y su familia, inclu-
permita medir su nivel de realización en so alimentación, vestido y vivienda ade-
las sociedades, no ha entregado hasta la cuados, y a una mejora continua de las
fecha de por sí una respuesta frente al condiciones de existencia"49.
tema del reconocimiento y la exigibilidad
plena de estos derechos. Lo primero cae en el dominio ético,
cultural, político e institucional de una
Como siempre, frente a estas inte- sociedad; lo segundo influye además
rrogantes surgen visiones extremas des- sobre la asignación de los recursos.
de quienes habían considerado a los
DESC como "cartas a Santa Claus" has- De allí los problemas que presenta en
ta quienes asimilan su exigibilidad en el terreno jurídico la cuestión de quién es
términos idénticos a la de todos los dere- el último responsable (para responder
chos civiles y políticos. más allá de una responsabilidad "perma-
nente y superior" por parte del Estado en
También, como suele suceder, pare- representación de la sociedad) de la vi-
ce que una concepción más realista del gencia de los DESC. Vale decir quién po-
problema del reconocimiento y exigibi- see la legitimidad activa para demandar,
lidad de los DESC se encuentra en un quién es la autoridad jurisdiccional com-
espacio intermedio. petente para conocer las acciones enta-
bladas y cuáles son los mecanismos jurí-
Parecería en consecuencia sensato dicos procesales para exigir el cumpli-
admitir que no es lo mismo evitar la miento de los DESC.

49 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 11.


52 CEPAL/IIDH

El punto de tope se presenta final- que permiten el desenvolvimiento de la


mente frente a la posibilidad de que un vida política, y en definitiva contribuyen
particular pudiera, con base en los com- a arraigar orientaciones ético-culturales
promisos adquiridos internacional y que progresivamente van integrando las
nacionalmente relativos a los DESC, com- formas de conciencia social y condicio-
peler jurídicamente al Estado a que le nando, por tanto, las decisiones sociales
preste servicios para lograr la realización en orden a realizar los esfuerzos colecti-
de sus derechos económicos, sociales y vos necesarios en procura de la supera-
culturales. Esto, no sólo por cuestiones ción de la inequidad.
de titularidad de tales derechos, sino por-
que a diferencia de lo que ocurre con los En esta línea, resulta necesario en pri-
derechos civiles y políticos, los Estados mer lugar ratificar a los DESC en su ca-
en definitiva entienden que sólo se han rácter de derechos humanos universales,
comprometido a alcanzar progresiva- indivisibles e interdependientes de los
mente -y en la medida de los recursos derechos civiles y políticos, tal como se
disponibles- las metas que señala el Pac- ha señalado en el Párrafo 5 de la Declara-
to correspondiente. Sin embargo, hoy ya ción de Viena. En segundo lugar, recono-
se admite que aún para dicha realización cer que la plena realización de ellos sólo
progresiva los Estados tienen que tomar puede lograrse a lo largo de un cierto pe-
medidas inmediatas. ríodo de tiempo, durante el cual se irán
creando las condiciones para facilitar el
Por otra parte, siguen vigentes las logro de las metas que ellos representan.
dudas acerca de cómo determinar el
monto de los recursos disponibles y de De lo anterior se desprende una rela-
cómo evaluar la medida en que estos ción profunda entre el cumplimiento de
recursos disponibles están siendo bien los DESC y una respuesta adecuada a los
utilizados. Pretender un control "juris- desafíos del desarrollo en América Lati-
diccional" de la política económica del na, que tome en cuenta el logro de un
Estado no pareciera ser una tarea fácil, o desarrollo equitativo que permita el ejer-
un mecanismo técnicamente adecuado cicio de una moderna ciudadanía.
para asegurar el cumplimiento de los
DESC. Desde comienzos de los años 90 CE-
PAL ha elaborado una propuesta que
Sería ilusorio pensar que, a través del apunta a abrazar ese tipo de desarrollo.
Pacto Internacional sobre DESC, podría La idea central de esa propuesta señala
generarse riqueza o repartir lo inexistente. que la incorporación y la difusión del
Sin embargo ello no condena los DESC a progreso técnico constituyen el factor
la ineficacia ni los hace prescindibles en fundamental para que la región desarro-
una estrategia de desarrollo social. lle una creciente competitividad que le
permita insertarse de manera exitosa en
Por el contrario su valor estriba en la economía mundial y asegurar un cre-
que ayudan a construir el ordenamiento cimiento constante.
jurídico institucional en el que se desen-
vuelven las autoridades y los ciudada- La competitividad relacionada con la
nos. Fijan por lo tanto, las reglas del juego incorporación del progreso técnico sig-
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 53

nifica una fuerte ruptura del espíritu ren- frustración de aspiraciones. Lo novedoso
tista propio del viejo estilo de desarrollo, es que adquiere una fuerte validez en el
pues no se apoya ni en los bajos salarios propio terreno de la economía, pues el
ni en el abuso y la depredación de los enfoque sistémico nos muestra los lími-
recursos naturales que caracterizaron las tes del aprovechamiento de los bajos sa-
ventajas comparativas de una "competi- larios, la incongruencia entre la necesi-
tividad espúrea" y que hoy frente a las dad de recursos humanos capaces de
tendencias predominantes en la econo- incorporar progreso técnico y una pobla-
mía mundial pierden cada vez más vi- ción en condiciones de pobreza y con
gencia y dan la espalda a las tendencias bajos niveles de formación. En el pasado
del futuro. pudo existir un crecimiento con altos
niveles de pobreza; parecería que en el
La competitividad auténtica supone futuro ello tendería a no ser posible.
contar con recursos humanos en buenas
condiciones y con capacidad de agregar El enfoque sistémico significa que
progresivamente valor intelectual y pro- agrega, entonces, junto a los elementos
greso técnico a su base de recursos natura- anteriores, otros aspectos que caracteri-
les, resguardándolos y enriqueciéndolos. zan una perspectiva crítica de acceso a la
modernidad como la democracia, el res-
Alcanzar una competitividad sobre peto de la diversidad de valores, la tole-
la base descrita supone un enfoque sis- rancia, la vigencia y reciprocidad de los
témico del esfuerzo productivo; vale de- derechos entre actores diversos, la aper-
cir que si bien la empresa es un elemento tura hacia el cambio y el rescate del pro-
central, la competitividad internacional greso técnico como instrumento para
estará dada por el "funcionamiento de acrecentar la comunicación y promover
las naciones", incluyendo desde la infra- el bienestar general.
estructura científica y tecnológica hasta
la calidad de las relaciones laborales, el Sólo en el contexto de este enfoque es
sistema educacional y los niveles de co- que adquieren valor las estrategias pro-
hesión social, entre otros aspectos. puestas, que ponen el acento en la com-
plementariedad entre las políticas orien-
En este enfoque sistémico el tema de tadas hacia una mayor eficiencia y un
la equidad adquiere una nueva dimen- mayor crecimiento, de una parte, y aque-
sión: la existencia de una sociedad más llas que tienen como meta alcanzar ma-
equitativa, con mayor igualdad de opor- yor bienestar y distribuir el ingreso, de
tunidades y con mayor capacidad de otra parte. Entre éstas destacan aquellas
integración con una ciudadanía efectiva que buscan la generación de empleo pro-
en lo económico y en lo social resulta no ductivo a través de la difusión tecnológi-
sólo necesaria desde las perspectivas éti- ca, particularmente en el agro y en la em-
ca y política. Tales perspectivas son natu- presa pequeña y mediana, y la inversión
ralmente válidas, la primera en sí misma en recursos humanos a través de progra-
y la segunda porque obviamente la esta- mas masivos de capacitación destinados
bilidad política estará siempre bajo ame- a jóvenes, mujeres, microempresarios,
naza en sociedades con bajos niveles de trabajadores por cuenta propia y campe-
integración y altos niveles de pobreza y sinos.
54 CEPAL/IIDH

A nivel institucional, se propone im- mos. En este sentido comparte una vi-
pulsar políticas tendientes a la descen- sión crítica de la modernidad: busca con-
tralización de la inversión pública, el fo- ciliar la libertad individual y la racio-
mento del ahorro y su canalización a la nalización modernizadora con la perte-
actividad productiva, la adecuación de nencia comunitaria.
los servicios sociales a las necesidades de
los sectores más pobres, el fomento de la En esta visión las identidades parti-
organización para contribuir a la ayuda culares no están destinadas a contrapo-
mutua y la adecuada representación de nerse a la modernización o transforma-
las necesidades de los más desfavorecidos ción productiva. Por el contrario, pue-
ante el Estado, la reforma de los diversos den ser un factor importante para su
mecanismos de regulación que impiden construcción si logran operar como ele-
la formación de microempresas y el apro- mento de movilización consensuada y
vechamiento al máximo de la potenciali- con vocación democrática".50
dad redistributiva de la política fiscal.
De allí la capacidad integradora de
Sin embargo, por intenso que resulte esta propuesta y el nuevo significado
el esfuerzo de la transformación, segura- que otorga a la noción de ciudadanía, en-
mente transcurrirá un período prolonga- tendiéndola no sólo como el ejercicio ple-
do antes de que puedan incorporarse los no de los derechos civiles y políticos sino
sectores marginados a las actividades de como el acceso a los beneficios del desa-
creciente productividad. De ahí que sea rrollo, ejercer las libertades y contar con
necesario la implementación inmediata igualdad de oportunidades en la socie-
de políticas sociales que sean funcionales dad en el dominio económico, social y
a la ruptura de la transmisión intergenera- cultural.
cional de la pobreza, tales como el fo-
mento de la paternidad responsable, pro- En definitiva, lograr una sociedad en
curando que el número efectivo de hijos que se cumplan los derechos económicos
se acerque al deseado; el fomento de la sociales y culturales requiere superar la
atención materno-infantil; el incremento situación actual de la región en la cual un
de la oferta de educación pre-escolar; y vasto número de personas percibe un
de la oferta de capacitación a los trabaja- profundo desfase entre expectativas y
dores en situación de movilidad, parti- realidades, lo que crea condiciones pro-
cularmente a los jóvenes. picias a una conflictividad social y políti-
ca que debilita las democracias y abrazar
"La propuesta de transformación pro- un desarrollo de una nueva calidad, con
ductiva con equidad puede vincularse, niveles de equidad superiores y donde se
en términos culturales, a un concepto de subsanen las situaciones que contribu-
modernidad en que se intenta trascender yen a la fragmentación de las sociedades
los límites de la racionalidad instrumen- de la región, tales como la persistencia de
tal, pero en la que también se quiere rom- importantes núcleos de pobreza dura, la
per el bloqueo impuesto por particularis- discriminación étnica, la falta de equi-
mos culturales replegados sobre sí mis- dad de género, la segregación residen-

50 Ottone, Ernesto, "La modernidad problemática", documento de trabajo N°39, p.20, mayo 1995.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 55

cial, el desigual acceso a la justicia, la vio- vertirse en un factor de impulso muy


lencia urbana, la expansión del consumo importante para abrazar un desarrollo
de drogas, el narcotráfico, la corrupción equitativo que permita a los ciudadanos
y la falta de transparencia en el ámbito de la región obtener un determinado ni-
público. En donde se reconstruyen cana- vel de capacidades para acceder con de-
les de movilidad social adecuados a las terminados niveles de competitividad a
transformaciones en curso que permitan las redes de intercambio de otros bienes,
compartir patrones comunes de compor- como asimismo acceder a una moderna
tamiento y ejercer una ciudadanía efectiva. ciudadanía, es decir a constituirse en ac-
tores sociales con posibilidades de auto-
En síntesis, el reconocimiento jurídi- determinación, capacidad de represen-
co internacional y nacional de los DESCs tación de intereses y demandas, y en ple-
y su permanente monitoreo a través de la no ejercicio de sus derechos individuales
elaboración de indicadores como los es- y colectivos jurídicamente reconoci-
bozados en este documento, puede con- dos.
VI.- ANEXO I
INFORME DEL SEMINARIO SOBRE
LA PROPUESTA DE TRANSFORMACION
PRODUCTIVA CON EQUIDAD
Y LOS DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES
(Santiago de Chile, 16 y 17 de agosto de 1994)

Preámbulo gunos expertos invitados, debatieran


ampliamente sobre todos las aspectos
El presente informe contiene la des- posibles que una reflexión como la plan-
cripcion de la organización, desarrollo y teada tendría que tomar en considera-
resumen de los debates y conclusiones ción. Con el fin de alcanzar este objetivo,
del "Seminario sobre Transformación se mantuvo durante todo el seminario un
Productiva con Equidad y Derechos Eco- espíritu de brainstorming.
nómicos, Sociales y Culturales".
A. ASISTENCIA Y ORGANIZACIÓN
Este seminario rue organizado con- DE LOS TRABAJOS
juntamente por la Comision Economica
para América Latina y el Caribe (CEPAL) 1. Lugar y fecha
y el Institutoo Interamericano de Dere-
chos Humanos (IIDH) y constituyó la 1. El "Seminario sobre Transformación
primera actividad en el marco de una Productiva con Equidad y Derechos Eco-
reflexion conjunta que ambas institucio-
nes se proponen hacer, sobre las vincula- nómicos,SaleyCutr"zdE
clones existentes entre la propuesta de la para America Latina y el Caribe (CEPAL),
transformación productiva con equidad en Santiago de Chile, los días 16 y 17 de
y la realización de los derechos economi- agosto de 1994.
cos, sociales y culturales en la región.
2. Asistencia51
El seminario procuró crear un espa-
cio de análisis para que expertos de am- 2. Al encuentro asistieron 19 partici-
bas instituciones, acompanados por al- pantes, entre expertos de CEPAL, del

51 Vease lista de participantes en página 65.


58 CEPAL/IIDH

IIDH y otros expertos latinoamericanos En el anexo 2 se transcribe el temario


en ciencias sociales y jurídicas invitados anotado.
por cada una de las instituciones.
5. Mesa
3. Inauguración y clausura
6. Los debates durante el seminario fue-
3. La sesión inagural cantó con la parti- ron coordinados por los señores Emesto
cipación del señor Oscar Altimir, Secre- Ottone, Secretario de la Comisión de
tario Ejecutivo Adjunto de CEPAL, quien CEPAL, y por el Dr. Antonio Cançado
en nombre del Secretario Ejecutivo dio la Trindade, Director Ejecutivo del IIDH.
bienvenida a la delegación del IIDH y a
los expertos invitados, a la vez que desta- 6. Reseña de la modalidad utilizada
có el vínculo entre la actividad que se
iniciaba con el seminario y la Cumbre 7. Como ya ha sido señalado, el forma-
Social. El Dr. Antonio Cançado Trindade, to utilizado en el seminario fue el de un
Director Ejecutivo del IIDH, agradeció brainstorming, por lo que solo hubo dos
las palabras del Sr. Altimir y recordó que exposiciones formales, las que centraron
la realización de este seminario era la los debates. El seminario se inició con
culminación de tres reuniones prepara- una exposición del Dr. Antonio Cançado
torias. Así mismo, el Dr. Trindade expre- Trindade, sobre la evolución reciente en
só que en la base de los temas a ser los aspectos jurídicos de los DESC, su
discutidos, estaba la convicción de que deftnición, reconocimiento y protección
para que en la práctica se dé la a nivel nacional e intemacional.
indivisivilidad de todos los derechos fun- 8. Por parte de CEPAL, el Sr. Rolando
damentales del hombre, se debe reforzar Franco hizo una exposición en la que
el ejercicio de la ciudadanía.
presntóalguocdizDESC
4. El Seminario fue clausurado con la region, en base al Panorama Social de
firma de un Convenio Marco de Coope- America Latina preparado por CEPAL.
ración entre ambas instituciones.
B. RESUMEN DE LAS EXPOSICIO-
4. Temario NES, DEBATES V CONCLUSIO-
NES
5. El temario fue el siguiente:
1. Definición del campo temático
1. Aprobación del temario.
9. Un primer elemento a considerar es
2. Derechos económicos, sociales y cul- una puesta al día del debate intemacio-
turales (DESC): Aspectos jurídicos y nal acerca de los derechos económicos,
diagnóstico. sociales y culturales (DESC), de los ante-
cedentes en la legislación intemacional y
3. Fortalecimiento del Estado de dere- nacional, y de los aspectos más relevan-
cho en el marco del enfoque integra- tes en dicho debate que señalan una ten-
doyelacsrhnómi,ut(DESC). dencia de búsqueda de articulación más
estrecha entre la supervision de los DESC
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 59

y la de los derechos políticos y civiles. 12. En América Latina se observa actual-


Así, en el Comité de DESC de la ONU se mente una asincronía entre derechos
ha procedido a: ampliar la fuente infor- políticos y civiles, y los DESC. Destacan
mativa (ya no restringida a fuentes ofi- para los primeros algunas conquistas sig-
ciales de gobierno, sino ampliada a nificativas asociadas a procesos de
ONGs); preparar "comentarios genera- institucionalización de la democracia y
les" que permitan interpretar los DESC; respeto a libertades políticas; y a la vez
y preparar datos específicos sobre seg- los recientes períodos de crisis y ajuste
mentos más vulnerables de la población económico, emprendidos con altos cos-
en los Informes Nacionales presentados tos sociales y con efectos excluyentes
al Comité. sobre poblaciones vulnerables, que
impactan negativamente en la realiza-
10. Sé ha avanzado en la identificación ción de los DESC. Este somero recuento
de un núcleo irreductible de DESC, que señala la necesidad de profundizar el
incluirían el derecho a la alimentación, la diagnóstico, ya que como señala el Co-
salud, la vivienda y la educación (a los mité de DESC de la ONU, es en épocas de
que se ha sugerido agregar el derecho al transición cuando más importante es la
trabajo por ser la fuente general de provi- exigibilidad de los DESC.
sión de bienes y servicios para acceder a
los cuatro derechos referidos). También 13. Esta asincronía aparece con una ma-
yor evidencia cuando se trata de los dere-
se ha puesto énfasis en que el ámbito
chos de las mujeres. Pese a logros en el
propicio para el desarrollo de estos dere-
reconocimiento formal de sus derechos
chos básicos es el pleno ejercicio del dere-
civiles y políticos se mantienen los obstá-
cho a la ciudadanía (ciudadanía activa),
culos derivados de suposición en la so-
por ser éste el ámbito de participación y
ciedad que impiden su acceso equitativo
toma de decisiones en la sociedad demo- a los niveles de decisión y al ejercicio
crática y, en consecuencia, el que ofrece activo de la ciudadanía. La inequidad de
mayores garantías para la participación género se manifiesta asimismo en rela-
social en la búsqueda y verificación de ción a los DESC y debe ser tomada en
tales derechos. cuenta al iniciarse la tarea de realizar los
diagnósticos tanto por las condiciones de
11. Se ha planteado la necesidad de cru- vulnerabilidad derivadas de las situacio-
zar los elementos centrales de este deba- nes de pobreza que impactan con mayor
te con los cambios producidos en la eco- fuerza a las mujeres, como por la manera
nomía mundial, el proceso de globali" inequitativa con que se insertan en el
zación, el cambio tecnológico y de las mercado laboral.
comunicaciones, la nueva situación del
comercio internacional, y los acuerdos 14. Los indicadores de desarrollo huma-
de integración regionales, subregionales no creados por el PNUD muestran que
y bilaterales (incluida la posible utiliza- no hay correlación lineal entre el ingreso
ción de los DESC como barrera al comer- per cápita y el bienestar general de la
cio). Estos cambios replantean en mu- población (medido en indicadores bási-
chos casos los contenidos de estos dere- cos como mortalidad infantil, nivel edu-
chos. cativo o expectativa de vida de la pobla-
60 CEPAL/IIDH

ción). Esta no-linealidad entre el PGB país a otro. La aspiración a la equidad,


per cápita y el índice de desarrollo huma- por otra parte, es más expresión de deseo
no es un contraargumento fuerte ante el que dinámica de la realidad, pues la evi-
argumento de falta de recursos que pue- dencia de la última década muestra una
den esgrimir los Estados. En esta línea, el tendencia a la concentración de la rique-
hecho de que América Latina cuenta con za y a la distribución regresiva del ingre-
la peor distribución del ingreso en el so. Los avances en materia de equidad en
mundo, explica en parte la asimetría en- la región son débiles aún.
tre el progreso alcanzado en la realiza-
ción de las dos categorías de derechos 17. La globalización de la economía, el
fundamentales. cambio tecnológico (incluyendo los cam-
bios en el acceso a la información), la
15. Otro elemento que debe tenerse muy reinserción de las economías, han modi-
presente para enmarcar la discusión so- ficado sustancialmente la esencia de los ,
bre los DESC es el dinamismo tremendo DESC, modificando sus contenidos ori-
que adquieren los escenarios institucio- ginales al incorporar nuevos y más com-
nales y las tendencias estructurales. De plejos elementos. Así, un derecho que se
una parte, el papel del Estado en la re- ha complejizado enormemente es el de-
gión está cambiando radicalmente, aban- recho al trabajo. En este contexto, y por
donando su papel de Estado providen- efecto de los cambios en curso, el derecho
cial o paternalista. De modo que la exigi- al trabajo ya no se puede referir al pleno
bilidad de los DESC a los Estados no empleo (cosa que es cada vez más difícil
puede desligarse de este cambio de funcio- de sostener en la realidad), sino que ha-
nes del propio Estado. Debe, pues, for- bría que incorporar la exigibilidad de la
mularse dicha exigibilidad acorde con la protección de la movilidad laboral, es decir, de
concepción más acotada de las funciones la generación de mecanismos deprotección de
del Estado, y de una concepción más la estabilidad de los ingresos que amparen a
ampliada del concepto de ciudadanía los trabajadores en situación de movilidad e
(ciudadanía activa) y participación ciu- inestabilidad en los mercados de trabajo. Asi-
dadana. También de otra parte asistimos mismo, deberían establecerse mecanis-
a un proceso de globalización de los De- mos de acceso a oportunidades de capa-
rechos Humanos, con creciente capaci- citación y formación profesional que per-
dad de interpelación por parte de orga- mitan elevar la competencia de los traba-
nismos internacionales. Es suma, tanto jadores en economías sometidas a rápido
la internacionalización de la política, cambio tecnológico. Es indispensable en
como el cambio en el Estado-Nación, este aspecto considerar los aspectos de
constituyen dos ejes claves en la discu- género dado que las mujeres suelen es-
sión sobre los DESC. tán marginadas de estos procesos lo que
aumenta sus dificultades de acceso al
16. Sin embargo el análisis exige no pre- mercado laboral en condiciones de equi-
cipitarse en generalizaciones respecto de dad. Hay que privilegiar el derecho a la
los cambios de escenarios. Así, por ejem- sindicalización y a la negociación colecti-
plo, el Estado es una institución comple- va como procedimientos eficaces para
ja, cuyos cambios son lentos y cuyas es- determinar concertadamente las condi-
tructuras varían sustancialmente de un ciones de trabajo y empleo.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 61

18. También el salario mínimo debe ser a umbrales de exigibilidad, dado que
visto en el contexto de las actuales for- permitiría establecer un puente entre
mas de apertura de las economías, los necesidades básicas y DESC.
imperativos de los ajustes, etc. Lo que
resulta fundamental es. reglamentar el 21. El Comité de DESC de la ONU ha
derecho a la asociación sindical, pues se enfatizado la necesidad de indicadores
ha visto que cuando dicho derecho exis- que equilibren calidad y cantidad. Un
te, una de las primeras reivindicaciones paquete de indicadores podría permitir eva-
es la de ajustar el umbral de salarios más luar periódicamente el cumplimiento de
bajos a la satisfacción de necesidades los DESC en los países de la región. Si lo
básicas. Esto no excluye de la necesidad que se quiere, además, es poder llegar a
de una formulación constitucional que indicadores que indiquen umbrales mí-
opere como soporte jurídico para la de- nimos, más se fundamenta todavía la
fensa de ingresos mínimos, pues tales in- combinación entre dimensión cuantitati-
gresos mínimos no se restringen al míni- va y cualitativa de las condiciones en que
mo salarial, sino que también incluyen se satisfacen los DESC.
los beneficios derivados de las políticas
sociales, de los programas de apoyo a la 22. La CEPAL dispone de fuentes opor-
población más vulnerable, y de la seguri- tunas a partir de las cuales se pueden
dad social. seleccionar y componer indicadores apro-
piados. El Panorama Social que elabora
19. Debe también destacarse que la ca- CEPAL/ por ejemplo, permitiría regis-
pacidad movilizadora interna de los paí- trar fluctuaciones de los DESC en los paí-
ses no sólo depende de la organización ses de la región; el derecho al nivel de
de la sociedad civil, sino también de la vida adecuado puede encontrar indica-
legitimidad de sus representantes en los dores oportunos en las mediciones de
parlamentos. Esto plantea, entre otras pobreza que sistemáticamente realiza la
cosas, el desafío de procesos electorales sin CEPAL.
abusos de poder económico. Por ende, las
recomendaciones conjuntas de CEPAL y 23. La ya señalada progresiva comple-
el IIDH debieran incluir reflexiones so- jización de los contenidos de los DESC,
bre mecanismos legales eficaces para el derivada de los nuevos escenarios de
control y la eliminación de tales abusos. desarrollo también obligan a pensar, en
indicadores complejos. Por ejemplo, en
2. Determinación de indicadores el caso del Derecho a la educación, el ac-
pertinentes ceso y la permanencia en el sistema edu-
cativo tiene sentido en función de la futu-
20. Para poder determinar la exigibilidad ra inserción productiva de sus beneficia-
de los DESC es importante no sólo esta- rios y de la capacidad de éstos para des-
blecer indicadores que permitan evaluar envolverse en la "vida moderna". De
grados en que se satisfacen necesidades este modo, un indicador de cobertura edu-
o derechos, sino que permitan fijar umbra- cativa será menos indicativo que uno so-
les que discriminen entre un derecho violado bre nivel de difusión de códigos de moderni-
o no violado. Sería, por cierto, un gran dad. El nivel de matrícula nada indica
avance si pueden traducirse indicadores sobre la brecha social en la calidad de la
62 CEPAL/IIDH

educación (brecha que es muy grande y 3. El campo de la ciudadanía


que tiende a crecer). Esto también es
particularmente relevante al introducir 25. La necesaria articulación entre mun-
la variable de género, pues está visto que do público y mundo privado en el cum-
en muchos países de la región la tasa de plimiento de los DESC retrotrae a la cues-
matrícula en educación básica y media tión de la ciudadanía. Los procesos de
puede ser superior entre mujeres que en descentralización o de nuevo mix públi-
los varones, pero ello ocurre en un am- co-privado no deben plantearse en tér-
biente educativo en que persisten prácti- minos de más Estado o más mercado,
cas y discursos discriminatorios respecto sino de más sociedad. Es precisamente la
de la mujer. Otro ejemplo ilustrativo, en movilización e institucionalización desde
lugar de pensar en un salario mínimo la sociedad lo que permitirá la vigencia
"estático", puede ser más oportuno pen- más plena de los DESC, pues su exi-
sar en un salario mínimo real más que gibilidad está sujeta a espacios de con-
legal, o un salario modal en el quintil certación entre actores. En este marco,
inferior de la distribución del ingreso. En más sociedad significa complementar el
suma, indicadores relaciónales (ingreso- mercado y la descentralización con un
quintil o salario-productividad, educa- espacio efectivo para la participación
ción-oportunidades productivas o edu- organizada, lo que hoy se traduce sobre
cación y reducción de desigualdades y todo en procesos negociados de transfor-
discriminaciones, etc.) pueden ayudar a mación-vale decir, de contractualización
precisar mejor el estado en que se en- de los procesos de transformación es-
cuentran los DESC. tructural e institucional. La construcción
de una ciudadanía activa, así como las
24. Esto lleva a otorgar especial impor- condiciones para su ejercicio, es indis-
tancia al diseño de indicadores oportu- pensable para la realización de pactos
nos para evaluar el grado de alcance de sociales, y remite la ciudadanía a la capa-
los DESC. En primer lugar, es preciso cidad de los actores para presionar, ne-
buscar indicadores realmente capaces de gociar y concertar. Esto vuelve a poner,
recoger tanto la dimensión cualitativa en el plano de la construcción de ciuda-
como cuantitativa, pues en realidades danía, la complementariedad entre as-
tan dinámicas sólo este carácter com- pectos sustantivos (como los indicadores
prehensivo permite una actualización de rendimiento) y aspectos procesales
pertinente. Indicadores sobre calidad (institucionalización de pactos, formas
más que de cobertura y, en general, de vindicar y exigir DESC). De manera
indicadores que puedan evaluar impac- que el tema de la ciudadanía no es sólo el
to, rendimiento y resultados más que de derechos ciudadanos, sino también
cobertura de una política o acción del de institucionalización de esos derechos.
Estado y de la sociedad en su conjunto (a
la luz de las mutaciones del rol del Esta- 26. Pero por otro lado los pactos de ciu-
do y de las facultades deseadas para la dadanía también tienen referentes axio-
sociedad civil). Esto es también válido lógicos que vienen dados por la consa-
para otras áreas como la salud, los dere- gración internacional de los DESC, es de-
chos reproductivos, ambientales, y cir, derechos exigibles desde un discurso
otros. universalmente consagrado. El trabajo
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 63

conjunto CEPAL-IIDH debe entonces la ciudadanía. En la región esto plantea


analizar la movilización ciudadana y sus un problema, pues nos encontramos con
mecanismos posibles de sanción de los una historia de ciudadanía avasallada
DESC, examinar cómo realizan los acto- por gobiernos autoritarios, élites de dis-
res las mediaciones de DESC consagra- tinto tipo, y una arraigada cultura de
dos internacionalmente, y abocarse al di- negación del otro (del indio, del campe-
seño de indicadores y a la contextualiza- sino, de la mujer, del marginal, etc.); y de
ción de los DESC en un enfoque integra- otra parte tenemos la aspiración de cons-
do del desarrollo que conjuga el creci- truir una ciudadanía activa -con acceso a
miento económico con la equidad, a fin códigos de modernidad, informada, que
de enriquecer con ello esta misma discu- participa de los espacios públicos y con
sión internacional. creciente capacidad de gestión. El diálo-
go fecundo entre la propuesta de TPE y
27. Los DESC deben ser considerados los DESC tendrá que abordar esta ten-
siempre en una doble tensión, a saber, la sión entre ciudadanía avasallada y aspi-
tensión con los datos de la realidad y la raciones a la construcción difundida de
tensión las propuesta de desarrollo de ciudadanía activa.
Transformación Productiva con Equidad.
Esta propuesta de desarrollo asume la 30. El tema de la ciudadanía moderna
equidad como un objetivo a alcanzarse
tampoco es independiente de la necesi-
de manera simultánea y no secuencial
dad de establecer indicadores adecua-
con el crecimiento económico; y adopta
dos. E] acceso a la información, al consu-
un enfoque sistémico del desarrollo que
mo simbólico y al conocimiento, por ejem-
no es valóricamente neutro, sino que opta
plo, no puede medirse por el numero de
por la democracia como sistema político
televisores por cada mil habitantes. Es
deseado.
preciso construir indicadores adecuados
28. El trabajo conjunto debería también en este campo. La ciudadanía constitu-
preocuparse por ver cómo los actores ye, en sus contenidos, un concepto diná-
procesan temas del desarrollo que ejer- mico. Por lo tanto, las nuevas formas de
cen impacto mayor sobre los DESC, tales interacción, comunicación y gestión so-
como la incorporación de las economías cial que se avizoran en las sociedades
nacionales a mercados más amplios, la centradas en la información y difusión
suscripción de acuerdos comerciales, los de conocimientos, demandan también
niveles de proteccionismo, las políticas nuevos indicadores para poder ponde-
de industria cultural, y otros. En otras rar en qué medida el ejercicio de la ciuda-
palabras, importa detectar, tanto para el danía activa va adquiriendo mayor vi-
diagnóstico como para la propuesta que gencia.
pueda plantearse, los temas que en la
agenda de desarrollo tienen más impac- 31. La construcción de una ciudadanía
to sobre los DESC, y cómo puede partici- activa también coloca en el centro de la
par la ciudadanía en concertar acuerdos reflexión el tema cultural y la delimita-
en tomo a dichos temas. ción de derechos culturales. Una integra-
ción social que incorpore resueltamente
29. Los DESC se asocian entonces a cier- el respeto -y el derecho- a la diversidad
ta forma de entender la construcción de cultural constituye, en la mayoría de los
64 CEPAL/IIDH

países de América Latina, un desafío to- 5. Sobre la búsqueda deformas de tipicidad


davía incumplido. Se requiere, pues, un y exigibilidad de los DESC
valor duro de ciudadanía cultural para con-
jugar la multiculturalidad en el ejercicio 33. La fijación de parámetros o indi-
de la participación ciudadana, en el acce- cadores adecuados (y consensuados por
so a la expresión pública, y en mayor la comunidad internacional), contribui-
incidencia de las diversas culturas de la rá, pues, a la definición de fronteras de
base social en procesos decisorios que violación a los derechos económicos, so-
ciales y culturales. Lo anterior permitiría
inciden en el horizonte estratégico del
ir definiendo una normativa internacio-
desarrollo económico y social. En el caso
nal que fije criterios de tipicidad y exigi-
de América Latina, la diversidad de cul-
bilidad que a su vez permitan el desarro-
turas ha ido asociada históricamente a llo de un control de derecho en estas
prácticas discriminatorias, sobre todo de disciplinas que, incluso, dé lugar al ejer-
las etnias indígenas y afro-americanas. cicio de la coercibilidad jurídica por par-
Dado que el cumplimiento de los DESC te de la comunidad internacional.
va asociado a la construcción y el ejerci-
cio de una ciudadanía activa, esta histo- 34. El objetivo de CEPAL y el IIDH será
ria excluyente en el campo cultural debe definir una base teórico-conceptual (que
ser claramente abordada y confron- sistematice adecuadamente la correla-
tada. ción indicadores-valoración-tipicidad-
exigibilidad) y ofrecer este producto a la
4. Mecanismos jurídicos para la sanción y comunidad internacional como un insu-
legitimación de los DESC mo para que otras instancias resolutivas
puedan abocarse a la creación y promul-
32. Es necesario crear una jurisprudencia gación de instrumentos jurídicos inter-
en tomo a los DESC en la región. Pero es nacional en esta materia, mecanismos de
necesario también generar jurispruden- control de juridicidad, e instancias técni-
cas de análisis de la evolución y verifica-
cia en la base social. El problema consiste
ción de los indicadores. La CEPAL y el
en abordar instancias diversas y deter-
IIDH podrán jugar una función consulti-
minar también cuánto podemos aportar
va en este proceso.
en ideas a estas instancias, a saber: i) ¿Có-
mo incorporar y consagrar los DESC en 6. Sobre la y los mecanismos de control
una formulación constitucional? y ii) Allí nacional e internacional
donde ya se han incorporado constitu-
cionalmente: ¿Cómo traducir dicha con- 35. El ejercicio de los derechos genéricos
sagración en exigibilidad real para que de la ciudadanía, dentro de los cuales se
no sea letra muerta? iii) ¿Cómo institu- encuentra el control de los gobernantes y
cionalizar los DESC a la vez en la base so- de sus actos y, en general, la verificación
cial (pactos entre actores) y en el aparato de la sobre las distintas instancias del
jurídico? iv) ¿Qué poderes de la propia poder nacional, se estima como un requi-
sociedad aportan a la exigibilidad de los sito esencial para la plena vigencia de los
DESC? derechos económicos, sociales y cultura-
les.
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 65

36. De tal suerte, se deberá buscar -me- Lista de Participantes


diante las garantías constitucionales y
legales adecuadas- la creación de meca- CEPAL
nismos de control y fiscalización por par-
te de la sociedad civil sobre los gobiernos 1. Sra. Diane Almeras
en relación a políticas socio-económicas 2. Sra. Carmen Artigas
que incidan en la vigencia de los dere- 3. Sr. Rolando Franco
chos económicos, sociales y culturales. 4. Sr. Martín Hopenhayn
La plena instrumentación de estos meca- 5. Sra. Myriam Krawczyk
nismos de control hará posible la accoun- 6. Sr. Gerardo Mendoza
tability sobre las actuaciones del poder 7. Sr. Ernesto Ottone
público en esta materia. 8. Sr. Osvaldo Rosales

37. El vínculo entre realización de los I.I.D.H.


DESC y capacidad de movilización de
recursos de la comunidad internacional 9. Sr. Washigton Albino
no debe ser una limitante a la exigibilidad, 10. Sr. Ruy Ribeiro Franca
sin embargo una contribución del traba- 11. Sra. María Elena Martínez
jo conjunto podría ser la identificación de 12. Sr. Emilio Mignone
mecanismos que permitan incrementar 13. Sr. Jaime Ordóñez
14. Dr. Antonio Cançado Trindade
los flujos de ayuda al desarrollo a este fin
(en un entorno que tiende a la reducción
Expertos Invitados
en general de dicha ayuda).
15. Sr. Eduardo Bailón
38. Importa asimismo, para efectos ana-
16. Sr. Femando Calderón
líticos y propositivos, distinguir clara-
17. Sr. Guillermo Campero
mente entre mecanismos de supervisión
18. Sra. Liliana De Riz
internacional de los DESC, y la capaci- 19. Sr. Javier Martínez
dad movilizadora interna de los países (y
de cada sociedad civil) en demanda del
cumplimiento de DESC. La contribución Temario anotado
de CEPAL y el IIDH se dirige a entregar
reflexiones y orientaciones para poten- 1. Aprobación del temario
ciar la conciencia de la sociedad sobre el
tema, y también puede contribuir con Los participantes del Seminario ten-
elementos instrumentales para enfrentar drán ante sí, para su aprobación o modi-
el problema de la accountability interna, a ficación, el siguiente temario provisio-
fin de que la sociedad civil cuente con nal, propuesto conjuntamente por la Co-
mecanismos constitucionales y legales que misión Económica para América Latina
empaten con sus exigencias por expan- y el Caribe (CEPAL) y el Instituto Intera-
dir el cumplimiento de DESC. mericano de Derechos Humanos (IIDH):
66 CEPAL/IIDH

TEMARIO ción a nivel nacional, regional e interna-


PROVISIONAL cional, evolución y tendencias; diversi-
dad de enfoques, fuentes de violación y
1. Aprobación del temario. actores en relación a los DESC; los pro-
blemas de tipicidad, exigibilidad y meca-
2. Derechos económicos, sociales y cul- nismos de control de los DESC; y el per-
turales (DESC): Aspectos jurídicos y feccionamiento y desarrollo de los meca-
diagnóstico. nismos de protección de los DESC.

3. Fortalecimiento del Estado de dere- La segunda presentación estará a car-


cho en el marco del enfoque integra- go de CEPAL y en ella se expondrá la si-
do y el acceso a los derechos econó- tuación evolución y tendencia de las con-
micos, sociales y culturales (DESC). diciones de acceso a los DESC en Améri-
ca Latina y el Caribe y la necesidad de
2. Derechos económicos, sociales y cultura- definir parámetros para medir el cumpli-
les (DESC): Aspectos jurídicos y diag- miento de los DESC.
nóstico
3. Fortalecimiento del Estado de derecho en
En este segundo punto del Temario el marco del enfoque integrado y el acceso
se harán dos exposiciones introductorias a los DESC
tendientes a ilustrar a los participantes
sobre los aspectos jurídicos y formales de Para el tercer punto del Temario se
los DESC, y a presentar un diagnóstico contará con cuatro breves exposiciones,
regional. En la segunda parte de este pri- una sobre el acceso a los DESC en el
mer bloque se realizará un amplio debate marco del Enfoque Integrado, a cargo de
sobre la base de lo expuesto. CEPAL; y tres sobre los DESC en el ám-
bito de la ciudadanía moderna; en el
La primera exposición estará a cargo ámbito de la relaciones laborales; y la
del IIDH y en ella se abordarán, entre accountability de los Estados, a cargo de
otros, aspectos relativos a la definición expertos invitados, las que servirán de
de los DESC, su reconocimiento y protec- base para un amplio debate.
VII- ANEXO II
INFORME DEL SEGUNDO SEMINARIO SOBRE
LA PROPUESTA DE TRANSFORMACIÓN
PRODUCTIVA CON EQUIDAD
Y LOS DERECHOS ECONÓMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES
Santiago de Chile, 13 y 14 de agosto de 1996

A. Asistencia y organización sentación y discusión de dos documen-


de los trabajos tos de avance preparados por las respec-
tivas instituciones.
1. Lugar y fecha
4. La última etapa del evento estuvo
1. El segundo seminario sobre la Pro- constituida por una sesión de discusión
puesta de Transformación Productiva con general sobre el índice del documento
Equidad (TPE) y los Derechos Económi- que sería el producto final de la colabora-
cos, Sociales y Culturales (DESC) tuvo ción institucional entre la CEPAL y el
lugar en la sede de la Comisión Económi- IIDH en materia de DESC.
ca para América Latina y el Caribe
(CEPAL) en Santiago de Chile, los días 13
y 14 de agosto de 1996. B. Resumen de las exposiciones
y debates
2. Asistencia52
1. Al encuentro asistieron 19 partici- 1. Documento de la CEPAL
pantes entre expertos del Instituto Inte-
ramericano de Derechos Humanos 5. El debate partió con una presenta-
(IIDH), expertos independientes y fun- ción del documento "La Igualdad de los
cionarios de los distintos sectores de in- Modernos", señalando que su propósito
terés al trabajo de la CEPAL. es contribuir en la definición de un con-
junto de indicadores cualitativos y sinté-
3- Actividades ticos de equidad, basados en los dere-
chos económicos, sociales y culturales,
3. El seminario fue un evento de dos capaces de recoger la tendencia a su
jornadas, estructurado en base a la pre- complejización.

52 Véase lista de participantes en página 77.


68 CEPAL/IIDH

6. Se parte de la constatación de que en ción de recursos se rige por mercados


América Latina y el Caribe existe una competitivos en particular, el acceso a
concentración de inequidades que afec- ciertos bienes sociales como la educa-
tan a un mismo grupo de personas. La ción, la salud, la información, la capacita-
exclusión social resultante implica que ción laboral, etc., tienen sentido no sólo
son los mismos grupo sociales los que como consumos finales, sino que tam-
están privados, sino de todos, de impor- bién como posibilidades capacitantes
tantes núcleos de los DESC. para obtener otros recursos de manera
autónoma, incluyendo por cierto los con-
7. Para ilustrar la complejización que la sumos esenciales.
evolución socio-económica experimen-
tada en la región desde la 10. Los bienes que permiten participar
conceptualización original de los DESC en las redes sociales de intercambio pue-
ha implicado para éstos, se señaló, de den expresarse en distintos niveles, de
manera sintética, que dichos derechos capacidades": capacidad de compra,
"
pretenden resguardar a las personas de rendimiento académico, productividad,
la marginación del progreso común de la capacidad física e intelectual, y de toma
humanidad, por una parte y de la explo- de decisiones. Los bienes que realizan
tación en áreas de la consecución de ese consumos esenciales son en cambio más
mismo progreso, por otra. En la América adecuadamente descritos por los niveles
Latina contemporánea, por ejemplo, es de "seguridades" que permiten a los in-
claro que los derechos del trabajo apare- dividuos frente al hambre, la vejez, las
cen como poblacionalmente menos sig- inclemencias del clima, las enfermeda-
nificativos que los derechos al trabajo, y des.
que las dificultades de los derechos al
trabajo aparecen vinculadas a dificulta- 11. En la medida que un bien adquiere
des en el conjunto de las dimensiones su sentido principal no en tanto satisf actor
económicas, sociales y culturales, gene- inmediato, sino en tanto requisito para
rando una situación de exclusión social. participar en otras redes de intercambios
y valorización social, la definición de sus
8. La combinación de carencias que ge- mínimos irreductibles no puede hacerse
nera esa exclusión social le da a la proble- a partir de niveles absolutos individua-
mática un característica multidimen- les, sino de participaciones relativas al
sional, que se puede sintetizar como un nivel mínimo competitivo para perma-
"déficit de ciudadanía social", es decir de necer en dichas redes de intercambios,
la capacidad de participar en la vida las que podemos asimilar al "umbral de
colectiva, de conectarse con el cuerpo ciudadanía".
social.
12. Dada la condición de medio de inter-
9. La propuesta metodológica presen- cambio general del dinero, debe conside-
tada incluye dos tipos de indicadores pa- rarse el monto del ingreso monetario y su
ra los DESC, partiendo de la constatación distribución entre los perceptores y su
de que en las sociedades modernas en hogares como el indicador central en
general, y en aquéllas en que la asigna- cualquier análisis sobre las condiciones
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 69

de equidad en la mayor parte de las apreciar la tendencia de un sistema social


sociedades del mundo moderno. Esto se hacia una mayor equidad e incorpora-
basa en la creciente expansión de las ción de masas marginadas a la ciudada-
relaciones de mercado no sólo hacia zo- nía social o, por el contrario, hacia una
nas, sino también hacia ámbitos antes no creciente inequidad y marginación de
regulados por su lógica. sectores de población.

13. Sin embargo, es razonable cuestio- 16. La necesidad metodológica de con-


nar si la distribución y la magnitud del tar con un mecanismo de convertibilidad
poder de compra son las únicas distribu- de los derechos a una medida común,
ciones decisivas para apreciar los niveles señala la conveniencia de centrarse en la
de equidad social o, puesto de otro ma- distribución de los capacitantes, y más
nera, si la redistribución del ingreso es la aún, la conveniencia de contar con
única forma efectiva de incrementar los indicadores complejos que sinteticen in-
niveles de equidad social (aunque en el formación sobre núcleos de derechos.
largo plazo todo aumento en la equidad
social signifique una distribución más 17. Aunque existen claras limitantes para
equitativa del ingreso). De hecho, una contar con información homogénea para
alternativa para incrementar la equidad cada una de las "capacidades" que per-
social, distinta de las simples transferen- miten participar de las redes sociales de
cias de ingresos, es la extensión y perfec- intercambio, sí se podría contar con di-
cionamiento de los espacios de valoriza- cha información al menos para tres de
ción de las capacidades en los que el ellas que representan dimensiones críti-
ingreso no sea el factor determinante. cas del problema de la equidad: la pro-
ductividad del trabajo (desagregable se-
14. Aplicando la metodología propues- gún ocupaciones y ramas de actividad
ta, una sociedad abierta sería aquella en económica), el ingreso monetario (ex-
que las desigualdades en las distintas presable según unidades de "canasta"
capacidades de participación en las di- para fines comparativos) y la educación
versas redes de intercambio social no se (al menos en tanto cobertura por grados;
superponen a la desigualdad en la distri- la producción de información sobre cali-
bución del ingreso. La capacidad de par- dad de la educación, que sería clave para
ticipación de una persona en los inter- estos propósitos, es sin embargo inci-
cambios sociales podría ser muy escasa piente y debiera ser fuertemente induci-
en un aspecto, pero mayor en otro, otor- da en toda la región; en ausencia de ella
gándole este último una ventaja compe- debe seguir utilizándose un indicador
titiva, cuya utilización, por pequeña que indirecto e imperfecto, como la inversión
fuera dicha ventaja competitiva tende- por alumno en distintos niveles, grados,
ría a permitirle un lugar autónomo en la y establecimientos del sistema).
ciudadanía social.
18. Pareciera ser entonces que la cues-
15. La medida del grado de superpo- tión clave respecto de los indicadores, en
sición de las distribuciones pareciera ser consecuencia, más que conocer el listado
en consecuencia una forma certera de de los mismos que en forma indepen-
70 CEPAL/IIDH

diente unos de otros se encuentran dis- 2. Documento del IIDH


ponibles en cada situación, sería trabajar
con fuentes comunes de datos para las 22. En segundo lugar se presentó el do-
dimensiones de ingresos y otros recursos cumento "Hacia un nuevo Paradigma de los
capacitantes que permitan la apreciación Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
del grado de superposición de posicio- Del voluntarismo a la realidad", preparado
nes desventajosas en distintas distribu- por el IIDH, cuyo propósito era intentar
ciones para los mismos individuos u ho- superar las dificultades que han impedi-
gares. do la normativización adecuada de los
DESC, así como también determinar la
19. En conclusión, lo que se propone en necesidad de avanzar en las normas de
términos generales, es que la razón entre carácter estructural-económico, que den
los índices de concentración de la distri- contenido al desarrollo de estas obliga-
bución de los ingresos y los índices de ciones por parte de los Estados.
concentración de las oportunidades de
acceso a otros recursos capacitantes, es 23. A partir de una sintética evolución
pues un indicador clave de la expansión histórica de los DESC y de los instrumen-
tos jurídico internacionales que los reco-
progresiva de la ciudadanía social o del
gen se subraya el carácter de derechos de
crecimiento de su contrario, la exclusión.
éstos, aun cuando en muchos casos, los
sujetos beneficiarios carezcan de acción
20. Aunque por sí mismos no aportan
para su exigibilidad y se recalca su carac-
una prueba de violación de los derechos
tegorización como Derechos Humanos,
concernidos, un sistema de indicadores
sobre la base del principio de la indivi-
construidos sobre la base de esta
sibilidad e interdependencia de éstos.
metodología podría ser de utilidad en la
identificación de aquellas situaciones en 24. La influencia de la sociedad civil en la
que se estarían vulnerando ciertos dere- promoción y vigencia de los DESC, ha
chos. presentado algunas dificultades, como
es por ejemplo su carencia de participa-
21. Habiendo consenso en el plantea- ción en el diseño de las políticas públicas
miento general en él contenido, los apor- de desarrollo y la falta de determinación
tes realizados se concentraron en alguna de la forma de participación, con o frente
formas de perfeccionar la metodología al Estado, más aún en el caso del modelo
tales como la necesidad de introducirle de Estado cada vez menos interven-
algunos elementos que, manteniendo el ' cionista que impera en la actualidad.
enfoque de comparaciones relativas a lo
interno de los países, permitiesen hacer 25. La importancia de los textos sóbrelos
comparaciones internacionales; introdu- DESC, entre otras radica en que pueden
cirle mecanismos que permitan com- llegar a constituirse en un ordenamiento
patibilizar el enfoque de comparaciones jurídico institucional a través del cual las
relativas con el enfoque jurídico de los fuerzas sociales pueden actuar al servi-
mínimos absolutos para los derechos; cio de los intereses generales.
revaluar la conveniencia de mantener los
derechos a la educación y al trabajo den- 26. Finalmente el documento propone
tro de los mínimos irreductibles. que la participación social se desarrolle
LA IGUALDAD DE LOS MODERNOS 71

en tres campos: el propiamente reivin- 29. El documento define a los principios


dicativo (remoción de obstáculos que im- jurídicos como: una norma que es me-
piden el goce de los DESC), el político- nester observar, no porque haga posible
institucional (participación en el diseño o asegure una situación económica, polí-
de las políticas públicas de desarrollo) y tica o social que se juzga conveniente,
el jurisdiccional (control de la justicia- sino por ser un imperativo de justicia, de
bilidad de los DESC). Otro aspecto im- honestidad o de alguna otra dimensión
portante sería la participación en la ela- moral.
boración de los informes que deben ser
presentados por los Estados ante diver- 30. La propuesta de exigibilidad de los
sos órganos de la ONU y la preparación DESC se expresa en el documento a tra-
de trabajos que permitan precisar el con- vés de la tesis denominada del contenido
tenido de los DESC y la factibilidad de su esencial de la constitución y los derecho ad-
exigibilidad jurídica. quiridos.

27. Otro punto de atención en tomo a la 31. Sostiene esta tesis: Que el legislador
problemática de la exigibilidad jurídica cuando se encuentra en la obligación de
de los DESC, está determinada por la na- legislar, no solo no puede abstenerse de
turaleza jurídica de lo norma que los con- hacerlo sino que debe hacerlo y al cum-
tiene, en tanto estas normas son progra- plir dicho mandato está objetivamente
máticas o prescriptivas. Es decir son di- dando contenido a la norma constitucio-
rectrices o metas que debe alcanzarse, nal.
generalmente en orden al perfecciona-
miento de algún aspecto económico, po- 32. Si consideramos que las normas so-
lítico o social de una colectividad en el bre DESC están en muchos casos integra-
caso de las programáticas, o por el con- das a las constituciones de los países de
trario son normas que imponen una con- América Latina y el Caribe, sería posible
ducta clara a las autoridades estatales y a que si trasladamos la teoría de los conte-
sea abstención o de acción, en el caso de nidos esenciales de las normas progra-
las prescriptivas. máticas sobre derechos económicos so-
ciales y culturales, un tribunal podría
28. Por lo general la formulación de los eventualmente por la vía del control cons-
DESC obedecen al tipo de norma pro- titucional invalidar la ley de presupuesto
gramática, lo que ha traído como conse- de gastos, por incumplir la Constitución
cuencia que se relativice su valor jurídi- al disminuir el gasto en ciertas áreas para
co. Aún cuando las normas programáticas fomentar otras no directamente relacio-
carecen de exigibilidad inmediata si se nadas con esos contenidos esenciales.
conjugan con los principios generales del
derecho podrían lograr mayor poder vi- 33. La revisión previa de constitucio-
nculatorio a estas normas programáticas nalidad de las leyes podría constituirse
no autoejecutivas. Lo relevante es que los en un arma judicial muy importante en
principios generales del derecho adquie- materia de gasto social, para prevenir la
ren el carácter de normas jurídicas, cuan- disminución año a año del gasto de edu-
do el juez los aplica a un caso concreto y cación, salud, vivienda, etc, en detrimen-
se apoya en ellos para dictar fallo. to de los fines impuestos por la Constitu-
72 CEPAL/IIDH

ción, siempre y cuando fuera posible cons- de las leyes, no puede obligar al legislador a
truir un sistema de acceso al control cons- producir una ley en cumplimiento de un com-
titucional que permitiera a los legítimos promiso social del Estado, aún cuando po-
actores accionar ante dicha instancia. dría al menos dirigir una recomendación
en ese sentido (casos alemán, español,
34. Este sistema podría permitir superar italiano y costarricense). Otras fórmula
el sistema del desarrollo progresivo de es el control constitucional por omisión
los DESC en la medida de los recursos (completa o parcial) del legislador en un
disponibles y dar paso eventualmente a campo en que la Constitución establece
un sistema de los DESC caracterizado expresamente la obligación de legislar.
por el carácter de derechos adquiridos/
por estar consagrados en la constitución, 39. Asimismo, algunos de los DESC, pre-
susceptibles de protección judicial. sentan dimensiones frente a cuyo incum-
plimiento los Estados o autoridades res-
35. Siguiendo esta tesis, se provocaría la ponsables no pueden ser incondicional-
necesidad de construir un adecuado con- mente obligados, porque su cumplimien-
trol constitucional de la actividad finan- to depende de recursos económicos y de
ciera del Estado, que implicaría en térmi- un sofisticado desarrollo institucional que
nos generales el control del uso extra fiscal no siempre está a su alcance, de manera
del tributo y del gasto público. Con el uso que gozan de una especie de excepción
extrafiscal se hace referencia al empleo de "imposibilidad de cumplimiento",
intencional del instrumento tributario, capaz de operar como causa de justifica-
sea gravando o favoreciendo el trata- ción.
miento fiscal para la obtención directa de
determinados fines sociales. 40. En conclusión el camino que se pro-
pone para intentar avanzar en un mayor
36. Lo que se intenta buscar con esta grado de justiciabilidad del que en térmi-
propuesta es que los principios de la nos prácticos los DESC se encuentran ca-
justicia tributaria y financiera podrían rentes, pasa en primer lugar por el reco-
determinarse a partir de una interpreta- nocimiento constitucional de estos, o la
ción sistemática y finalista de la Consti- integración al sistema jurídico interno de
tución, que tome en cuenta no solo la los pactos internacionales que los reco-
norma aislada ni su letra, sino su filosofía gen, y el desarrollar un adecuado siste-
y su consecuente cuadro de valores. ma de control constitucional que al me-
nos permita detener cualquier política o
37. Se sostiene que el control constitucio- medida dirigida a desconocerlos, supri-
nal podría hacerse sobre la base de "ga- mirlos o restringirlos, o que produzca ese
rantías de resultado" y podría presentar- resultado; anular cualquier forma de re-
se de tres modos, a saber: uno negativo, conocerlos u otorgarlos con desigualdad
uno legitimador y uno positivo. o discriminación; y por último sancionar
cualquier omisión o retardo injustifica-
38. El modo de control positivo repre- dos en su desarrollo o financiación.
senta la mayor precariedad en lo que a
vigencia de los DESC se refiere, ya que el 41. Por último se reconoce que la proble-
órgano contralor de constitucionalidad mática de los DESC ofrece otros aspectos
LA IGÜALDAD DE LOS MODERNOS 73

que van más allá de indivisibilidad de los descripción ordenada del debate inter-
DDHH y de la exigibilidad jurídica de los nacional sobre los DESC. Se propone que
primeros, como es el escenario en el cual en. esta primera parte se aborde el debate
estos deberían operar, caracterizado por jurídico, rescatando la evolución en la
la globalización del intercambio comer- relación entre derechos políticos y civiles
cial y financiero, el veloz desarrollo cien- y DESC hasta la tendencia actual de una
tífico-tecnológico, la flexibilización labo- mayor articulación, así como la forma en
ral, la imposibilidad de sostener el Esta- que esta evolución se ha reflejado en los '
do benefactor y la exclusión de vastos distintos cuerpos legales, tanto multila-
sectores de la población. Se sostiene que terales como regionales y nacionales en
el gran desafío de los DESC consiste en América Latina. Esta primera le corres-
garantizar su vigencia sobre la base de ponderá al IIDH.
una adecuada capacidad productiva y el
perfeccionamiento de los derechos civi- 44. La segunda parte abordará los desa-
les y políticos y de las instituciones de- fíos contemporáneos en América Latina
mocráticas. y el Caribe en materia de DESC y de
equidad. Aquí deberían abordarse tanto
42. Al comentar el documento se presen- la tendencias económicas globales y re-
taron algunas diferencias entre los parti- gionales, como la evolución social e
cipantes referidas a las dificultades que institucional y las formas en que ambos
presenta el asignar a priori determina- aspectos se interrelacionan entre sí, ge-
dos porcentajes del presupuesto público nerando como resultado una compleji-
a un área determinada para gasto social, zación de la esencia de los DESC. Ade-
fundamentalmente en que la relación más de presentar un diagnóstico de la
porcentual no asegura ningún grado de realización de los DESC en la región,
satisfacción de los DESC, como por las aportando tanto evidencia empírica, co-
propias dificultades que el sistema de mo una reseña de los debates pertinentes
control propuesto presenta en orden a para explicar dicha situación, en esta parte
determinar el actor legitimado para ac- se presentará la TPE como propuesta
cionar, el tipo de instancia y procedi- estratégica tendiente a mejorar la situa-
miento ante el llevarlo a cabo y el tipo de ción presentada. Esta segunda parte le
obligación efectiva a exigir al Estado en corresponderá a la CEPAL.
esta materia.
45. En la tercera parte se presentaría la
propuesta de indicadores, a cargo de la
C. Conclusiones CEPAL.

43. Los trabajos concluyeron con el acuer- 46. La última parte del libro estaría dedi-
do sobre el contenido del documento cada a presentar la parte jurídica, inclu-
53 yendo la necesidad de crear una insti-
.Laprimetdlbo-fínyvsójc
tucionalidad social que permita la exi-
rá delinear el contexto en el que se ha gibilidad real a través del ejercicio de una
desarrollado la reflexión, haciendo una ciudadanía activa y de una genuina

53 Ver página 74.


74 CEPAL/IIDH

accountability. En esta parte se, siste- Indice del Documento Final


matizaría adecuadamente la correlación
indicadores-valoración-tipicidad-exigi- Primera Parte: Visión histórica y evolu-
bilidad, ofreciendo este producto a la co- ción del debate
munidad internacional como un insumo
para que otras instancias resolutivas pue- Expresión de los DESC en los ins-
dan abocarse a la creación y promulgación trumentos jurídicos
de instrumentos jurídicos internaciona-
les en esta materia, mecanismos de ju- Segunda parte: Desafíos contemporá-
ridicidad, e instancias técnicas de análi- neos de América Latina en mate-
sis de la evolución y verificación de los ria de DESC y equidad
indicadores. Esta parte le correspondería
al IIDH. La T.P.E. y la realización de los
DESC

Lista de participantes Tercera parte: Propuesta de indicadores


para los DESC
CEPAL
Cuarta parte: Estado del debate en ma-
1. Sra. Diane Almeras teria de Tipicidad, Titularidad,
2. Sr. Rolando Franco Exigibilidad y Accountability
3. Sr. Pascual Gerstenfeid
4. Sr. Martín Hopenhayn
5. Sra. Myriam Krawczyk
6. Sr. Gerardo Mendoza
7. Sr. Ernesto Ottone
8. Sra. Nieves Rico
9. Sr. Osvaldo Rosales
10. Sr. Luis F.Yáñez

I.I.D.H.

11. Sr. Ruy Ribeiro Franca


12. Sr. Roberto Garretón
13. Sra. María Elena Martínez
14. Sr. Emilio Mignone
15. Sr. Jaime Ordóñez
16. Sr,Antonio Cançado Trindade
17. Sr. Fabián Volio

Expertos Invitados

18. Sr. Javier Martínez


19. Sr. Agustín Squella
LAS ACTIVIDADES DEL INSTITUTO ÍNTERAMERICANO
DE DERECHOS HUMANOS SON POSIBLES GRACIAS
AL APOYO DE LOS SIGUIENTES GOBIERNOS Y ENTIDADES:

Gobierno de Argentina • Gobierno de Brasil • Gobierno de Canadá


• Gobierno de Costa Rica • Gobierno de Chile • Gobierno de
Dinamarca • Gobierno de Gran Bretaña • Gobierno de Honduras •
Gobierno de Noruega • Gobierno de los Países Bajos • Gobierno de
Suecia/ASDI • Gobierno de Suiza • Gobierno de Uruguay •
Gobierno de Venezuela • Agencia Canadiense de Desarrollo Interna-
cional (ACDI) • Agencia Española de Cooperación Internacional
(AECI) • Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos de América (AID) • Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) • Amnistía Internacional •
Banco ínteramericano de Desarrollo (BID) • Centro Internacional de
Derechos Humanos y Desarrollo Democrático • Comisión de la
Unión Europea (CUE) • Comisión Económica para América Latina
y El Caribe (CEPAL) • Comisión Interamericana de Derechos
Humanos • Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) • Corte
Interamericana de Derechos Humanos • Cruz Roja Española •
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) • Funda-
ción Ford • Fundación Friedrich Naumann • Fundación Konrad
Adenauer • Fundación McArthur • Instituto Jacob Blaustein •
Instituto de Cooperación Iberoamericana (ICI) • Instituto Latino-
americano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el
Tratamiento del Delincuente (ILANUD) • Organización de las Na-
ciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
• Organización de los Estados Americanos (OEA) • Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) • Universidad de
Georgetown • Universidad de Heidelberg •

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