La Política Exterior Brasileña:

Límites, Obstáculos y
Oportunidades para el Paraguay

Diego Abente Brun (coord.)

Fernando Masi
Carlos Gómez Florentín

Marzo 2017

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 Este Proyecto es financiado por el CONACYT a través del
Programa PROCIENCIA con recursos del Fondo para la
Excelencia de la Educación e Investigación – FEEI del FONACIDE.

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 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

CAPÍTULO 4
ALGUNOS RASGOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR DEL
PARAGUAY. 1954-2014

Diego Abente Brun

Resultaría imposible abordar el interrogante de esta obra –obstáculos y

oportunidades de la política exterior del Brasil para el Paraguay– sin referirse a
algunos aspectos de la política exterior paraguaya de los últimos sesenta años.
La misma ha seguido un curso sinuoso que exhibe al mismo tiempo una masa
crítica de continuidades y una importante dimensión de cambios. Este capítulo
no pretende analizar todos los aspectos de la política exterior paraguaya sino
centrarse en algunos rasgos distintivos relevantes para el objetivo de esta obra.
Por ello el análisis de las relaciones bilaterales se restringe a la relación con el
Brasil y en mucha menor medida Estados Unidos.
Quizás el mejor punto de entrada para abordar su análisis y distinguir la
naturaleza de la política exterior paraguaya sea investigar como funcionó en la
práctica su carácter interméstico. Por interméstico nos referimos al punto de in-
tersección entre la política internacional y la política doméstica.
Podría afirmarse que entre 1954 y 2003 la política internacional estuvo prin-
cipalmente orientada a generar fuentes de apoyo internacional a la política
doméstica y a los gobiernos de turno. En este período, los intereses nacionales y
los intereses de sustento del régimen eran prácticamente idénticos. El objetivo
de la política exterior, explícita o implícitamente, era generar apoyo y sustento
para el régimen político de turno, aunque ocasionalmente pudiesen surgir algu-
nos temas de interés nacional y por supuesto intereses contrapuestos. Es decir,
la política internacional operaba de afuera hacia adentro, era una política de
salvavidas.
En el período siguiente, la política externa se independizó de las necesida-
des de apoyo al régimen político doméstico y empezó a adquirir una dinámica
propia. Comienza a operar de adentro hacia afuera, promoviendo el interés
nacional, aunque adentro también existiese visiones e intereses contrapuestos.
Esto obedece en parte, sin duda, al hecho que la democracia se consolidó, con-
virtiéndose en “the only game in town”, y por lo tanto los gobiernos ya no tenían
necesidad de basar su legitimidad y sobre todo su estabilidad en el apoyo exter-
no. Como se verá, sin embargo, obedeció también al surgimiento de una difusa
élite tecnocrática con pensamiento propio que formuló ideas y propuestas que
representaban pensar el Paraguay y su política externa como país.

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Diego Abente Brun (coord.) / Fernando Masi / Carlos Gómez Florentín

Política internacional durante la dictadura stronista

Durante la dictadura de Alfredo Stroessner la formulación de la política ex-

terior y su tejido de alianzas estuvo relacionado de manera directa a la necesi-
dad de contar con apoyo externo para sostener un gobierno autoritario.
En efecto, los primeros años de los regímenes de facto, aun con ropaje
pseudo-electoral, son cruciales para la consolidación de su poder. Durante este
periodo un apoyo u oposición internacional sostenida pueden marcar la dife-
rencia entre el éxito y el fracaso, y más aún en países pequeños y dependientes
como el Paraguay.1
Durante su primera década, el régimen stronista superó importantes y recu-
rrentes desafíos desde la sociedad civil, algunos intentos de golpe militar, y una
guerrilla rural. En todos los casos, la consolidación de apoyos externos fue un
factor gravitante.
El acceso de Stroessner al poder tuvo sin duda connotaciones geopolíticas
tanto en el marco regional como en el escenario internacional de la Guerra Fría.
El gobierno de Federico Chaves, (1949-54) por ejemplo, tenía relaciones estre-
chas con el régimen de Juan Perón en la Argentina. Stroessner mantuvo esta
relación pero comenzó a alejarse gradualmente de la Argentina cuando, apenas
18 meses más tarde Perón fue depuesto por un golpe militar y se asiló en una
cañonera paraguaya anclada en el puerto de Buenos Aires.
De ahí en más las relaciones pasaron por momentos de tensión. La mayoría
de los intentos de derrocar a Stroessner eran organizados por exiliados para-
guayos en la Argentina y no podían ser ignorados por los gobernantes de tur-
no. Stroessner respondía otorgando similares facilidades a dirigentes peronistas
asilados en Paraguay.
Brasil, por su parte, aprovechó la coyuntura. En realidad el proceso de acer-
camiento al Paraguay había comenzado ya en la década de 1940 pero cobró par-
ticular ímpetus en la década de 1950. Los fundamentos de esta política exterior
fueron refinados durante el gobierno de Juscelino Kubitscheck que para 1958
ya se había reunido cuatro veces con Stroessner. Los fundamentos de la misma
combinaba elementos nuevos, como los postulados de la Doctrina de la Seguri-
dad Nacional, que enfatizaba la guerra fría y una estrecha alianza con los Esta-
dos Unidos para defender la civilización “cristiana y occidental”, con elementos
antiguos como la doctrina geopolítica de los espacios vitales que subrayaba la
importancia del control de las fronteras circundantes.
Desde la perspectiva de la geopolítica brasileña, Paraguay, Bolivia y los es-
tados brasileros de Mato Grosso y Rondonia, eran considerados como parte de
la plataforma continental que servía de bisagra al Amazonas con la Cuenca del
Plata. Desde la perspectiva de la doctrina de la seguridad nacional Paraguay era
otro escenario del conflicto Este-Oeste. (Couto e Silva,1967)

1 Esta sección es una versión casi literal de parte de mi artículo sobre los factores interna-
cionales como constreñimientos y oportunidades para la democratización (Abente: 1988).
Otros trabajos sobre el mismo tema son, por ejemplo, Mora: 1990, 1992, 2001, Masi: 1993,
Masi y Simon: 1993 y Simon: 1990.

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 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

Para el stronismo Brasil ofrecía un apoyo invalorable para hacer frente a

las presiones argentinas. Brasil aprovechó las circunstancias, proveyó aviones
militares e hizo de la cooperación militar el eje de las relaciones bilaterales. (Sei-
ferheld y De Tone, 1988) La Misión Militar Brasileña ocupaba la cúspide de una
pirámide sincronizada de redes culturales, comerciales y de comunicación. Sus
miembros participaban del entrenamiento de la oficialidad paraguaya, observa-
ban ejercicios militares, y repartían condecoraciones y canonjías.
El establishment militar brasileño sirvió hasta de una suerte de Embajador
honorario del régimen. En varias oportunidades el gobierno brasileño organizó
y financió visitas de Agregados Militares destacados en Brasilia al Paraguay,
uno de cuyos destacados anfitriones fue el entonces Coronel, luego General y
Presidente, Joao Baptista Figueiredo, a la sazón Jefe de Gabinete del Servicio
Nacional de Inteligencia. (La Tribuna, 16 de Octubre de 1957, 20 de Octubre
de 1957, 25 de Octubre de 1958, 13 de Diciembre de 1963, 6 de Noviembre de
1964). Brasil también poseía un sofisticado sistema de inteligencia militar que
era considerado por Estados Unidos uno de los mejores, si no el mejor, del sub-
continente. (United States, Declassified Documents Collection, 1983).
Las conexiones con el establishment militar brasileño le sirvieron a Stroessner
en sus tratos con los gobiernos civiles. Por ejemplo, el General Amaury Kruel,
Comandante del Segundo Cuerpo del Ejercito con sede en San Pablo, que se
describía como “amigo del Ejercito, del pueblo y especialmente del ilustre Pre-
sidente del Paraguay” gestionó la reunión de Stroessner con el Presidente Joao
Goulart de Enero de 1964 en la que se acordaron detalles vitales de la construc-
ción de los proyectos hidroeléctricos del Rio Paraná (La Tribuna, 21 de Enero
de 1964).
La influencia brasileña excedió el campo meramente militar. El acercamien-
to militar iba a acompañado del económico y comercial A principios de la dé-
cada de 1960 Brasil concretó la construcción del Puente entre Ciudad del Este y
Foz de Iguazú y una década más tarde se firmó el Tratado de Itaipú que lesionó
gravemente los derechos paraguayos y cuyas consecuencias se siguen pagando
hasta ahora.
Los gobiernos militares de Argentina y Brasil, junto con los de Chile y Uru-
guay participaron además con el stronismo en la operación Cóndor. Este esque-
ma de “cooperación” de información, espionaje, deportación ilegal de ciudada-
nos, y tortura produjo algunas de las más atroces violaciones de los derechos
humanos de que se tenga memoria.
A pesar de la gran importancia de la influencia brasileña en la consolida-
ción del stronismo el rol jugado por los Estados Unidos fue aún mayor. Desde
la guerra civil de 1947 el gobierno norteamericano se encontraba preocupado
por una posible influencia comunista en el Cono Sur y por lo tanto Paraguay
se insertó dentro de su política de contención. Aunque el Partido Comunista
representaba una fuerza menor, el temor de la administración de Harry Truman
le hizo volcar su apoyo económico a la dictadura de MorÍnigo y el partido Co-
lorado en 1947. En el período 1946-1952 la asistencia económica norteameri-
cana ascendió a U$S 4.4 millones y los préstamos blandos de las organizaciones
internacionales bajo su control a U$S 4.6 millones, una cifra difícil de calibrar

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para un país pequeño que nunca antes había recibido una infusión de recursos
externos de esa magnitud. (United States-AID, 1975).
La ayuda económica norteamericana fue tan masiva que es difícil saber si
el régimen stronista se hubiese consolidado sin la misma. En el periodo 1953-
1961 el total de préstamos blandos otorgados por agencias internacionales de
crédito controladas por Estados Unidos fue de U$S 53.2 millones, es decir un
promedio de casi U$S 6 millones por año, correspondiendo un 35 % de dicha
suma a donaciones. Si se considera que el PIB para el mismo periodo alcanzó
U$S 1.947.3 millones se concluye que la asistencia económica representó el 2.7
% del PIB. Si se extrapolara dicha figura a valores de 2016 se estaría ante una
cifra superior a los U$S 750 millones.
Para todo el periodo 1953-1961 Paraguay figuró en el tercio superior de los
beneficiarios de ayuda norteamericana (James Wilkie y D. Lorey, 1985). Sin em-
bargo, si se analizan los montos como proporción del PIB, Paraguay recibía más
ayuda que algunos de los principales destinatarios, como Chile y Brasil. Incluso
la Nicaragua de Somoza recibía un porcentaje ligeramente menor, 2.68 % del
PIB.
La asistencia económica aumentó aún más con la Alianza para el Progreso,
en parte como respuesta a los brotes guerrilleros de finales de la década de 1950
y principios de 1960. Así, entre 1962 y 1965 el gobierno de Stroessner recibió
U$S 40 millones de ayuda económica y militar que sumada a los préstamos
blandos ascendió a U$S 77.9 millones, 30 % de los cuales eran donaciones. En
ese lustro la ayuda representó !el 4.9 % del PIB del Paraguay!
Además de la ayuda económica, Estados Unidos proveyó asistencia militar.
La Misión Militar Norteamericana era relativamente pequeña pero importante.
Se estima que aproximadamente un millar de militares paraguayos fueron en-
trenados en la Escuela de las Américas en Panamá. Igualmente significativa fue
la asistencia en el campo de la inteligencia. En su conocido libro sobre la Central
Intelligence Agency (CIA) Philip Agee (1975) revela algunos de los operativos
para infiltrar la oposición al stronismo. Además la instalación de la Dirección
Nacional de Asuntos Técnicos de la Policía (conocida como “la Técnica”) contó
con asesoramiento norteamericano.
Para algunos exponentes del establishment de política exterior norteameri-
cano esta generosa política de apoyo al stronismo no implicaba necesariamen-
te una simpatía hacia su régimen. El Embajador Walter Ploeser, por ejemplo,
mientras ayudaba al gobierno de Stroessner en Washington aducía en una carta
de 1959 haber realizado insistentes pero infructuosos esfuerzos por inclinar “a
este gobierno totalitario hacia la democracia”. (United States, Declassified Do-
cuments Collection, 1983, Carlos Miranda, 1987).
En contraste, su sucesor, el Embajador Harry Stimpson en 1960 solicitó al
Departamento de Estado que Paraguay fuese incluido en la gira realizada por
el Presidente Dwight Eisenhower al Cono Sur. Su pedido fue rechazado debido
a la naturaleza del régimen stronista (United States, Declassified Documents
Collection, 1983).

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 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

En todo caso, el rol central que jugaba la política de contención del comunis-
mo en la política exterior norteamericana fue sin duda la motivación principal
de su apoyo al stronismo. Para algunos, como el Secretario de Estado de Tru-
man Dean Acheson, los países latinoamericanos como el Paraguay eran incapa-
ces de tener gobiernos democráticos debido “a su cultura Hispano-Indígena, o
falta de ella” (citado en Stephen Rabe, 1988).
Otros formulaban argumentos más sofisticados. El Embajador Adlai E. Ste-
venson, que en 1961 encabezó una gira latinoamericana enviado por el gobier-
no de John F. Kennedy reflexionaba:
“La dictadura de Stroessner está lejos de ser la de un estado totalitario
y policiaco, pero él parece muy reacio a cumplir sus promesas de demo-
cratización y algunos observadores creen que las fuerzas subterráneas del
comunismo son más poderosas de lo que parecen. [Por lo tanto, Estados
Unidos debe] alentar a Stroessner a moverse en dirección de un régimen
más liberal, incluyendo la realización de elecciones libres. Mientras tanto
no se debe interrumpir el flujo de ayuda, aunque debe continuar siendo
otorgada de una manera cuidadosa y sagaz.” (United States, Declassified
Documents Collection, 1977)
El régimen stronista logró así consolidar su posición doméstica a través de
la astuta manipulación de un contexto internacional favorable. A finales de la
década de 1970 y principio de la de 1980, sin embargo, la situación interna-
cional empezó a cambiar radicalmente. Para principios de la década de 1980
tanto Brasil como Argentina se habían re-democratizado. El gobierno de Raúl
Alfonsín en Argentina se distanció claramente de la dictadura y prestó su apoyo
a la oposición democrática. Mientras tanto, el gobierno de José Sarney en Brasil,
aunque menos abiertamente, mantuvo una prudente distancia que ya de por si
debilitaba al régimen stronista.
Rodney Elpidio Acevedo, el ultimo canciller del stronismo reflejaba esta rea-
lidad cuando afirmaba:
“Brasilia es ejemplar debido a su política exterior madura, equilibrada
y constante…que no la hace depender de la política doméstica sino de sus
intereses estratégicos. [En el caso de Argentina] mientras que su apoyo [a la
oposición paraguaya] no se traduzca en actos concretos contra nuestro go-
bierno no tomaremos medidas. Pero el gobierno argentino no debe olvidar
que nosotros también tenemos nuestros propios amigos en la Argentina”
(Latin American Weekly Review, 1988)
En todo caso la entente Sarney-Alfonsín terminó con la tradicional política
de enfrentamiento entre Brasil y Argentina, sustrayéndole así a Stroessner la
capacidad de pendular. Además, el avance en sus negociaciones comerciales de
integración a la que luego se sumó Uruguay dejó a Paraguay afuera, justamente
por el carácter autoritario del stronismo.
Pero quizás más importante aún que los cambios regionales fue el impacto
de la política de derechos humanos inaugurada por el Presidente Jimmy Carter
luego de su asunción el 20 de Enero de 1977. El gobierno de Carter ejerció una
fuerte presión sobre el stronismo, redujo al mínimo la asistencia económica y

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militar, condicionó su apoyo en los organismos multilaterales de crédito, en al-

gunos casos en que tal recurso era posible vetó solicitudes del gobierno, y logró
que los niveles de represión disminuyeran y casi un millar de presos políticos
fueran liberados. El stronismo, desconcertado, acuñó entonces un nuevo térmi-
no para referirse a esta política: carter-comunismo.
El stronismo celebró la elección de Ronald Reagan en 1980 como propia.
Aunque al inicio de su gobierno la política norteamericana hacia el stronismo
se tornó benigna, muchos de los estándares impuestos por Carter no fueron
revertidos. Eventualmente, frente a los desafíos generados por el colapso de la
dictadura de Ferdinand Marcos en las Filipinas y François Duvalier en Haití y
los imperativos de su política en Centroamérica, la presión sobre Stroessner
volvió a crecer y llevó a incidentes diplomáticos graves.
En resumen, el contexto internacional y la política exterior de Brasil y Esta-
dos Unidos jugaron un rol decisivo en la consolidación del stronismo. Su con-
solidación no se puede comprender con exactitud sin justipreciar la influencia
de la política exterior de Brasil y Estados Unidos. Ello no significa, sin embar-
go, que el stronismo se pueda explicar como el resultado de una imposición
externa. Hacerlo sería pretender que los actores políticos paraguayos carecían
de “agencia”, es decir de la capacidad de ser sujetos de sus propias decisiones
y dueños de sus propios intereses, o pretender eximir a las instituciones de su
responsabilidad política.
Irónicamente, el contexto internacional se revirtió drásticamente en la dé-
cada de 1980. La política exterior de Estados Unidos, de la Argentina de Raúl
Alfonsín, y en mucho menor medida la de Brasil cobraron un nuevo cariz. Y
si en sus dos primeras décadas el contexto internacional favoreció la consoli-
dación del stronismo en su fase final dio un espaldarazo crucial a las fuerzas
democráticas del país y facilitó la transición a la democracia.
A lo largo de los 35 años de la dictadura stronista es posible identificar sola-
mente dos iniciativas de política exterior que respondieron a intereses naciona-
les, ambos de antigua raigambre histórica y relacionada con los dos principales
vecinos.
El primero fue la firma del Acta de Foz de Iguazú del 22 de Junio de 1966
con el Brasil. La misma puso fin a la tensa situación generada por la ocupación
militar brasileña de territorio paraguayo en los Saltos del Guairá iniciada un
año antes. Tan relevante como ese hecho fue el Acuerdo de uso compartido de
las aguas del Río Paraná, base del posterior tratado de Itaipú.
El “reconocimiento” por parte del Brasil del derecho paraguayo sobre el uso
de las aguas del Rio Paraná constituyó un logro diplomático indudable. Sin
embargo, es también preciso señalar que de todas maneras el Brasil no podía
realizar un emprendimiento hidroeléctrico de envergadura sin incluir mucho
territorio aguas abajo de los Saltos del Guairá, por lo que su mera ocupación
militar resultaba insuficiente para el logro de sus objetivos.
El segundo logro fue la firma del Tratado de Navegación de los ríos Paraná,
Paraguay y de la Plata, entre la República Argentina y la República del Paraguay,
subscrito en la ciudad de Buenos Aires el 23 de enero de 1967. Dicho Tratado

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 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

dio justo fin a la reivindicación histórica que desde 1813 realizaba el Paraguay
al consagrar que:
La navegación por los ríos Paraguay, Paraná y de la Plata dentro de la
jurisdicción de ambas altas partes contratantes, es libre para los buques
argentinos y paraguayos en igualdad de condiciones.
Cada alta parte contratante concederá a los buques nacionales de la
otra alta parte contratante el mismo tratamiento que a sus propios bu-
ques en todo lo relativo a navegación.

La política internacional durante la transición a la democracia2

La política internacional continuó siendo crítica en el período de la transi-

ción, pero en este caso funcionó como importante fuente de apoyo al proceso
democratizador y por ende a los gobiernos de la transición a la democracia.
El golpe militar del 2 y 3 de Febrero de 1989 abrió las puertas a un período
de gran incertidumbre. ¿Constituiría acaso el comienzo de una nueva etapa del
autoritarismo stronista bajo un nuevo liderazgo más “moderno” y menos repre-
sivo –una dictablanda– o representaría en cambio el principio de una transición
real a un sistema democrático?
Como este autor argumentaba en 1988 en relación a que escenario sería más
probable en el post-stronismo:
[…] enhancing the chances of an opening is the fact that in a post-
stronista situation it will be easier to produce consent via consensus and
compromise than via coercion. No single individual or group is likely to
be able to amass the considerable amount of coercion needed to ensure
the reproduction of the Stroessner regime via imposition. The nature of
the regime has made it impossible for a single source of power to exist,
other than the mediating one of the ruler. Hence, no single hardline
coalition is likely to be able to mobilize the degree of coercion needed
to reproduce the system under a new leadership and will therefore be
forced to compromise. At the same time, almost any soft line coalition
will be encouraged to compromise, beginning within the party, and this,
combined with pressure from without, will be a potent force for further
liberalization along national lines (Abente 1988).
Efectivamente, fue esta necesidad de reproducir el consentimiento –de ge-
nerar el capital político indispensable cuando el costo de la coerción lo excede
largamente– lo que permitió que se produzca un alineamiento entre los intereses
del nuevo régimen y las presiones democratizadoras del nuevo entorno interna-

2 Por la naturaleza de este estudio, en esta sección, como en las siguientes, el análisis de la
política exterior paraguaya bilateral se concentra en Brasil y secundariamente en Estados
Unidos. Obviamente, ello no significa que no existan otras relaciones bilaterales de relevan-
cia. De la misma manera, los temas abordados son los más salientes, no los únicos, de la
agenda de la política exterior paraguaya.

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cional. El gobierno del General Andrés Rodríguez vio así su suerte indisoluble-
mente atada a un proceso liberalizador primero y democratizador después.
La decisión de política exterior más significativa fue la aprobación de la Ley
1/1989, la primera de la legislatura del nuevo gobierno, que aprobó y ratificó la
Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa
Rica. A este hito fundamental y fundacional se sumó la subscripción y apro-
bación de otros tratados internacionales como la ley que aprueba y ratifica la
convención sobre los derechos políticos de la mujer adoptada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 20 de diciembre de 1952, la que aprueba
y ratifica la convención interamericana para prevenir y sancionar la tortura,
suscrita en Cartagena de Indias, Colombia, el 9 de diciembre de 1985 y la que
aprueba y ratifica la convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles,
inhumanas o degradantes, adoptada por la asamblea general de la Organización
de las Naciones Unidas, el 10 de diciembre de 1984.
Estas decisiones de política exterior posicionaron internacionalmente al
nuevo gobierno del Paraguay en el campo de los países democráticos. Al mis-
mo tiempo, el Gobierno avanzó en la misma dirección en los temas de la agenda
regional sumando al Paraguay a los esfuerzos integradores que culminaron el
26 de Marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción que dio luz al MER-
COSUR. Esta decisión fue más política que económica. Durante toda la década
de 1990 la defensa de los intereses económicos del Paraguay fue tenue y vaci-
lante. Como señala Masi en su capítulo, en los años noventa el modelo econó-
mico del Paraguay iba de contramano al proyecto Mercosur, desde el momento
en que su principal actividad consistía en la reventa de productos extranjeros
a sus vecinos, mientras que su oferta exportable genuina se estancaba y deja-
ba de aprovechar la apertura de las economías de sus socios en el proyecto de
integración regional. Asimismo, en las propias negociaciones del Mercosur, el
Paraguay apostaba por medidas que defiendan el modelo de triangulación co-
mercial antes que favorecer el aumento de su producción agrícola e industrial.
Así, a través de una política exterior presidencialista (Masi y Simón, 1993),
Paraguay rompía su aislamiento internacional y se incorporaba plenamente a
un mundo y una región cada vez más globalizados y apegados a valores demo-
cráticos.
La primera formulación de las directrices de política internacional del si-
guiente gobierno de Juan Carlos Wasmosy las formuló su Canciller en un dis-
curso ante la Cámara Paraguayo-Americana de Comercio. En la misma señaló
como ejes los siguientes (Ramírez Boetnner, 1995: 96-98):
1. La defensa de nuestra soberanía e integridad física, que es la más
alta de las prioridades de toda política externa;
2. La defensa de la paz y de la seguridad internacional y esto implica
una muy activa participación en los organismos internacionales
responsables del mantenimiento y consolidación de la paz;
3. Vencer la mediterraneidad del Paraguay debido a su situación geo-
gráfica, buscando toda forma ventajosa para el Paraguay de salir al
mar ya sea por vía fluvial, ya sea por carreteras;

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 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

4. Buscar por todos los medios posibles la mayor inserción del Pa-
raguay, en el mundo moderno y actual, buscando una incorpora-
ción plena a todas las actividades internacionales, saliendo de la
marginalización en que se encontraba el Paraguay, no solo por su
posición geográfica, sino también por su posición política. La me-
diterraneidad física puede contagiar a la mediterraneidad mental;
6. La integración física del Paraguay con nuestros vecinos, con nues-
tro continente y allende los mares patrocinando la apertura de vías
fluviales, de carreteras y de líneas aéreas para mantener facilidades
de comunicación.
Como se puede apreciar este enfoque combina una concepción más propia
de la primera mitad del siglo XIX con algunos elementos nuevos como la parti-
cipación en misiones de paz y la integración física. De esta manera, se confun-
den presupuestos de la política exterior –como la defensa de la soberanía y la
integridad física y el acceso al mar—con objetivos de la política exterior.
De todas maneras, muy pronto la debilidad política del gobierno de Was-
mosy volvió a convertir a la política internacional en un elemento de apoyo
a la sobrevivencia de su gobierno amenazado por las constantes incursiones
políticas del General Lino Oviedo. El rol del MERCOSUR y de los Estados
Unidos en sostener un gobierno que tambaleó más de una vez es conocido. A su
vez, el accionar de la política exterior giró alrededor de la necesidad de obtener
respaldos internacionales que disuadieran al General Oviedo de consumar un
golpe de estado.
La crisis más importante tuvo lugar entre el 22 y el 24 de Abril de 1996,
cuando el Gen. Lino Oviedo se negó a aceptar su relevo en el mando militar.
Acuartelado en su base militar , y acompañado de una veintena de generales
leales, exigió la renuncia del Presidente Wasmosy. Además de la reacción po-
pular, las gestiones diplomáticas de Brasil y Estados Unidos a través de sus Em-
bajadores Marcio Diaz y Maura Harty, y el Secretario General de la OEA César
Gaviria, fueron claves para disuadir a Oviedo de su intentona. Brasil le habría
hecho llegar el mensaje que de persistir en su intentona golpista las sanciones
serían fuertes, incluyendo la exclusión del Mercosur y el cierre del Puente de
la Amistad. Antiguos colegas militares, como el General Zenildo Lucena que
ocupaba entonces el Ministerio del Ejército, habrían también llamado a Oviedo
para que desista. Tras dos días de intensas gestiones, el Gen. Oviedo aceptó su
derrota.
Esta constante desestabilización continuó durante la breve administración
de Raúl Cubas (1998-99). Cubas decidió conmutar la pena impuesta al Gen.
Oviedo por los tribunales civiles por su responsabilidad en los hechos de Abril
de 1996 tras un largo y enrevesado proceso judicial. La decisión violaba el pre-
cepto constitucional que requería el previo informe de la Corte Suprema de Jus-
ticia.El Congreso le inició un juicio político. La crisis se agravó con el asesinato
del Vicepresidente Luis M. Argaña y la matanza de jóvenes que ocupaban las
plazas del Congreso en respaldo al juicio político. El gobierno de Cubas llegó así
a un doblemente sangriento final que terminó con su renuncia.

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Cubas fue reemplazado por Luis A. González Macchi, Presidente del Con-
greso, tal como lo establece la cláusula de sucesión de la Constitución. Durante
la administración de este último se produjeron nuevas intentonas golpistas y se
redobló el esfuerzo por lograr apoyo internacional a su gobierno. El factor des-
estabilizador siguió siendo el ahora prófugo General Oviedo y sus seguidores.
El proceso de transición a la democracia culminó teóricamente con las elec-
ciones general de 1998, las primeras libres y limpias y por lo tanto las primeras
que dieron un resultado electoral legítimo.El primer quinquenio de la democra-
cia, sin embargo, fue marcado por una gran inestabilidad producto de la nunca
cerrada crisis de Abril de 1996 y del resultado de la contienda electoral 1998,
que se analiza ut supra. Este clima de constante crisis vivido desde entonces
hasta 2003 hace prudente considerar este período aún como uno de transición
por los altísimos riesgos de una involución autoritaria.

La Política Exterior durante la Democracia

El giro que representó pensar la política exterior desde los intereses nacio-
nales puede claramente ubicarse en los primeros años del nuevo milenio. Dos
elementos confluyeron para que esto fuera posible. Por una parte, como ya se
señaló, hay que destacar el surgimiento de una élite tecnocrática que desde la
sociedad civil, y en menor medida desde los partidos políticos, formuló un
pensamiento propio que representaban pensar el Paraguay y su política externa
como país y no como colonia. Este pensamiento fue permeando el escenario
nacional e interpelando a los actores políticos tradicionales.3
Por otra parte, el gobierno de Nicanor Duarte Frutos se mostró abierto a di-
chas voces, incorporó a una pléyade de tecnócratas a su gobierno y les dotó del
apoyo político necesario para influir de manera decisiva en las políticas públicas.
Es precisamente por eso que Paraguay, tanto en el gobierno de Nicanor
Duarte Frutos pero muy especialmente desde el gobierno de Fernando Lugo,
pudo articular en el escenario regional una voz autónoma e independiente en
defensa de sus intereses. Sin duda el primer logro significativo fue la aproba-
ción de la conformación del FOCEM (Fondo de Convergencia Estructural del
Mercosur).A ello siguió la eliminación del doble cobro arancelario y luego a la
renegociación de los términos del Tratado de Itaipú, ya en la administración
Lugo.

3 El antecedente más directo de este ascenso de una elite tecnocrática y su influencia sobre
la política pública se encuentra en la incipiente primero y creciente después utilización de
informes y recomendaciones de asesoría técnica por parte de las Comisiones de las dos
Cámaras del Congreso Nacional. El hecho que las Comisiones estuviesen compuestas por
representantes de distintos partidos políticos abrió un espacio pluralista indispensable para
su consolidación. Un punto de inflexión fue el ambicioso proyecto de reforma institucional
promovido por la Cámara de Senadores en 1996 con apoyo de fondos del BID. El mismo llevó
a la formulación y aprobación de un conjunto de leyes fundamentales como la de Adminis-
tración Financiera, el Estatuto Militar, la Ley de Seguridad y Defensa, la creación del FONDEC
y más tarde la Ley de Cultura, y otras en cuya redacción participaron muchos de los que
jugarían un rol central en la formulación e implementación de la política pública desde 2003.

126
 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

En el caso de Mercosur, como bien señala Fernando Masi (2014):

Dejando de lado la actitud pasiva y defensiva de Paraguay en las me-
sas de negociaciones del Mercosur durante los noventa, los gobiernos
de Nicanor Duarte y Fernando Lugo adoptaron una posición proacti-
va que redundó en beneficios para el país. En primer lugar, el Paraguay
lograba introducir el concepto de asimetrías en el Mercosur y obtener
medidas diferenciales y favorables a las dos economías pequeñas de la
región (2003). En segundo lugar, la propuesta paraguaya de creación del
Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) era aproba-
da (2005) con beneficios mayores para el país. En tercer lugar y ante la
decisión de caminar más rápidamente hacia la unión aduanera, se logra-
ba que la propuesta de la eliminación del doble cobro arancelario con-
temple compensaciones para el Paraguay como país de menor desarrollo
relativo.
Esta posición representó un cambio significativo con respecto a las posicio-
nes adoptadas por Paraguay con anterioridad.
En otros frentes bilaterales de la política externa, sin embargo, los logros
fueron magros. Una parcial modificación de la relaciones con Brasil en Itai-
pú, durante el gobierno de Duarte Frutos, permitió al país percibir marginal-
mente más beneficios por la energía cedida. Los fondos, además de ser escasos,
terminaron siendo consumidos por la vorágine de un entramado de intereses
especiales y caudillismo clientelar.Los logros mucho más significativos del go-
bierno de Lugo, presentaron un escenario mucho más favorables a los intereses
paraguayos.
En el escenario multilateral, el Paraguay también adquirió una voz indepen-
diente, distinta al antiguo alineamiento automático y acrítico con las posiciones
de Estados Unidos. Esto quedó particularmente claro en la Cumbre de Mar de
Plata de 2005 cuando el país sumó su apoyo a Venezuela, Argentina y Brasil en
su oposición al ALCA.
En este último caso, sin embargo, no resulta claro que provecho derivó el
país de dicha postura. No se conocen estudios serios, basados en un análisis
de costo-beneficio, que demuestren la conveniencia de oponerse o apoyar el
ALCA como mecanismo de negociación comercial --dejando a salvo por su-
puesto que siendo un proceso la determinación final debería tomarse al con-
cluir la negociación.
Prima facie, daría la impresión que la decisión tuvo un fuerte componen-
te político y un débil componente económico. Sin duda Venezuela tenía un
conjunto de intereses muy distintos a los de Paraguay. Argentina igualmente
actuaba en función a sus intereses comerciales. Brasil, como siempre lo ha he-
cho, negociaba sus intereses económicos. ¿Cuáles fueron los intereses naciona-
les considerados para la toma de decisión de Paraguay? La respuesta continua
siendo incierta.
Esta posición frente a Estados Unidos se reflejó también en el no envío de
tropas paraguayas para la invasión de Irak y en la suspensión del programa
anual Medrete-Nuevos Horizontes entre las fuerzas armadas de ambos países

127
Diego Abente Brun (coord.) / Fernando Masi / Carlos Gómez Florentín

en 2006. Estos ejercicios han sido en realidad operaciones de “acción cívica”

por las que se presta asistencia médica a poblaciones vulnerables, no ejercicios
de guerra. Al cancelarlos, Duarte Frutos, marcó por segunda vez en su período
un perfil independiente, más allá, como en el caso del ALCA, del juicio que
merezca el hecho en sí y por sus propios méritos.
Vale la pena mencionar que aproximadamente desde mediados de la década
de 2000, pero hasta mucho después, se mencionó en la literatura de difusión un
supuesto intento norteamericano de establecer una base militar en la ciudad de
Mariscal Estigarribia, en el Chaco paraguayo. Esta versión nunca tuvo asidero
alguno, pues no hubo ni pedido, ni aceptación o rechazo, ni se comprende que
rol podría jugar tal hipotética base. Por otro lado, el aeropuerto de Mariscal
Estigarribia no permite la operación de aviones militares de envergadura por lo
angosto de su trazado de 3.500 metros, extensión similar a la de los otros dos
aeropuertos internacionales del Paraguay, el Silvio Pettirossi y el Guaraní, en
dónde por lo tanto también podrían instalarse bases militares norteamericanas.
A pesar de lo absurdo de las versiones, en el mundo virtual, paralelo pero no
idéntico al real, las mismas se multiplicaron ad infinitum.
El advenimiento al poder del gobierno de Fernando Lugo en 2008 represen-
tó una ruptura histórica de dimensiones antes impensadas. Después de más de
60 años el Partido Colorado perdía el poder y por primera vez un partido en el
poder perdía el mismo por la vía electoral.
En el campo de la política exterior el gobierno de Lugo continuó la política
regional del anterior gobierno, defendiendo los intereses económicos paragua-
yos en MERCOSUR con firmeza. De alguna manera continuó también la polí-
tica del gobierno anterior en el escenario multilateral evitando el alineamiento
automático con los Estados Unidos en dichos foros. Como en el caso anterior
no queda claro que intereses se defendió con dicha postura ni que logros se
alcanzó en temas puntuales. Esta posición por tanto, como en el gobierno an-
terior, pareció más bien una postura de cara a la galería: la de aparecer “políti-
camente correcto” en un contexto de predominancia de gobiernos de izquierda
y de discursos integracionistas que lamentablemente nunca pasaron de ser eso,
retórica.
El punto de ruptura, sin embargo y justamente, se dio en la relación bilateral
con el Brasil. Por primera vez tras años de despojo el gobierno paraguayo plan-
teó de manera firme y consecuente la necesidad imperiosa de discutir y cambiar
las relaciones entre los propietarios condóminos de la represa de Itaipú.
La propuesta paraguaya tuvo seis componentes esenciales:
1. La recuperación de la soberanía hidroeléctrica, lo que se traduce en
poder vender la energía no utilizada a cualquier comprador y a precio
de mercado.
2. Precio justo para la energía que nuestro país exporta a Brasil, lo que
significa reajustar el precio pagado por Brasil para acercarlo, al menos,
a los valores de mercado;
3. Renegociación de la  deuda espuria. El Paraguay sólo va a pagar la
parte legítima. Plantea al Brasil que toda la parte ilegítima no será
pagada.

128
 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

4. Administración paritaria (cogestión).

5. Transparencia y control por los entes públicos de control de Paraguay
y Brasil.
6. Terminación de las obras faltantes previstas en el Tratado y que no
han sido hechas. Entre ellas, una obra de navegación y la subestación
para la energía paraguaya porque técnicamente el Paraguay todavía
no puede acceder al 100% de su energía como el tratado lo dice.
Como bien señala Carlos Gómez Florentín en su capitulo, los reclamos de
Paraguay en relación a Itaipu se iniciaban con la generación de la deuda espúrea
aprobada en 1997 como también la doble indexación. Duarte Frutos logra que
el gobierno brasileño elimine la doble indexación, pero la protesta paraguaya
continua por la falta de transferencia de los beneficios de las negociaciones fi-
nancieras al ente Itaipú. A su vez, las negociaciones de la era Lugo-Lula pasaron
varias etapas, habiendo rechazado el gobierno paraguayo una primera propues-
ta del gobierno brasileño, congelando asimismo un Acuerdo de Regularización
Migratoria del Mercosur, para proteger esencialmente a los inmigrantes brasi-
leños en territorio paraguayo. La fuerte posición negociadora paraguaya y las
concesiones del gobierno Lula, hacen que finalmente se arribe al Acuerdo de
Julio de 2009. En palabras de Carlos Gómez Florentín:
Al final, el Brasil aceptó los pedidos paraguayos a iniciativa del presi-
dente Lula. La concesión significó el acuerdo del 25 de julio de 2009. Entre
los términos principales se destacan la liberación gradual de la venta de
energía a terceros para el Paraguay; triplicar el pago de concepto de cesión
de energía; la cogestión efectiva en la dirección de la represa; y la construc-
ción de una línea de 500 Kv a favor del Paraguay sin costo para el mismo
por valor de 450 millones de dólares. Además se previó la construcción de
obras civiles pendientes del lado paraguayo de Itaipú incluyendo estudios
para la construcción de exclusas, líneas de transmisión y una torre turística
por valor de 90 millones de dólares.
El acuerdo histórico Lugo-Lula de del 25 de Julio de 2009 representó un
gran avance. La compensación pagada por Brasil por la cesión de energía pa-
raguaya se triplicó y se financió la construcción en territorio paraguayo de una
línea de transmisión de 500 KV, ¡después de 30 años de funcionamiento de la
represa! Según los estudios de Jeffrey Sachs dicha actualización, aunque signifi-
cativa, representa, sin embargo, solo un tercio del monto que debería percibir
el Paraguay. Otros puntos acordados pero no implementados incluyen las obras
complementarias, la solución del problema de la deuda espuria, y la plena so-
beranía hidroeléctrica, que significa simplemente que, como condómino,
Paraguay tiene derecho al uso total, discrecional y perpetuo del 50 % de la
energía generada por la represa de Itaipú.
Este logro diplomático fue posible gracias a dos factores. Por una parte, la
firme posición paraguaya, que después de décadas de posturas claudicantes
dejó claro, urbi et orbi, que las reivindicaciones paraguayas eran legítimas y que
la postura del gobierno era firme. No había lugar para arreglos oscuros ni li-
mosnas.

129
Diego Abente Brun (coord.) / Fernando Masi / Carlos Gómez Florentín

Por la otra, la postura del gobierno de Brasil fue sin duda marcada por Lula.
Su apertura a contemplar las legítimas reivindicaciones del Paraguay estaba en-
raizada en su propia experiencia de vida política como fundador del PT. No se
podía, al mismo tiempo, abogar por la justicia entre ciudadanos, al interior, y
condonar la injusticia entre países, al exterior. Este mismo talante se observó
en el manejo de la crisis con Bolivia con motivo de la ocupación de la refinería
de Petrobras y hasta con la paciencia estratégica demostrada en la relación con
la Argentina de Kirchner y Fernández.
Sin duda Lula entendía que para que Brasil ejerciera un liderazgo en la re-
gión debía revisar posiciones que implicaban una relación asimétrica y desigual
con sus vecinos más chicos. Esta relación asimétrica y desigual era actual y se
basaba en temas actuales; no era producto de resabios históricos, como en al-
gunos círculos de opinión brasileños parecería pensarse. No se trataba que el
Paraguay se viese como víctima por el rol del Brasil en la Guerra de la Triple
Alianza, o aún antes por las invasiones de los bandeirantes, o el apoyo a la
dictadura stronista, es decir que viese el presente, o peor aún el futuro, con el
prisma del pasado.
Tampoco se trataba de que la política exterior brasileña hacia el Paraguay
durante la segunda mitad del siglo veinte, vista desde el Paraguay, haya tenido
como un objetivo principal incorporar al Paraguay a su área de influencia geopo-
lítica según las estrategias militares de la época. En esta línea, vale recordar, se
identificaba al Paraguay como un territorio decisivo para proteger al Brasil de
potenciales incursiones desde el sur, considerando la posibilidad de que el te-
rritorio paraguayo cayera en manos del principal enemigo regional, Argentina.
Ese pasado sin duda existe y no debe ser ignorado, pero no debe empantanar
las relaciones actuales en un debate estéril sino servir como un trampolín para
construir relaciones cualitativamente diferentes en el futuro. Y estas relaciones
tienen que ver con reivindicaciones muy presentes, de temas muy actuales, no
con un supuesto revanchismo histórico.
En cuanto a las relaciones bilaterales con Estados Unidos el gobierno de
Lugo mantuvo un enfoque de diálogo pero sin mayores iniciativas que genera-
sen beneficios para el país.Como en el caso del gobierno de Duarte Frutos, el
gobierno de Lugo no aceptó en 2009 la realización de los ejercicios Medretes-
Nuevos Horizontes, pero revirtió su posición y aceptó en el 2010, demostrando
así que adoptaba decisiones basadas en los méritos y no en el ruido de las tri-
bunas. Esto no implica un juicio sobre la conveniencia o no de realizar dichos
ejercicios, sino simplemente una constatación que el gobierno actuaba en fun-
ción a su concepción del interés nacional, no de la opinión de otros países ni de
sus posiciones.
En cuanto a la decisión de 2009 vale la pena citar una crónica periodística
que ilustra un pensamiento lamentablemente bastante general. Dice el diario
Ultima Hora del 17 de Septiembre de 2009 que:
La decisión del mandatario se debe a que en este momento todos los
países que integran el Mercosur y el Unasur están tomando distancia-
miento de EEUU por el malestar que genera la instalación de las bases
militares en Colombia.

130
 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

De esta manera, Lugo se adecúa a la postura de ambos bloques, cuyos

países itegrantes de común acuerdo decidieron rechazar el ofrecimiento.
El tema se manejó con mucho hermetismo.
La lógica que subyace a esta argumentación equivaldría a decir: seguimos
siendo colonia, pero, ojo, cambiamos de metrópolis.4 Afortunadamente, el go-
bierno de Lugo demostró un año después que actuaba de manera independiente,
más allá, es preciso reiterarlo, de que la decisión sea considerada acertada o no.
Finalmente, es preciso notar que la relación bilateral con Estados Unidos
durante los gobiernos de Duarte Frutos y Lugo fue buena. Esto se tradujo en
el primer caso en la firma el 16 de Febrero de 2006 del acuerdo del Programa
Umbral de la Millenium Challenge Corporation por la suma de $ 37.1 millones
de dólares, cooperación a ser utilizada para mejorar la calidad de la gobernanza
y combatir la corrupción.
Con el inicio del gobierno de Lugo, el 16 de Enero de 2009, se firmó el acuer-
do para la segunda fase del Programa Umbral por 30.6 millones de dólares con
un objetivo similar pero más amplio y diversificado, incluyendo el fortaleci-
miento de los sistemas de control y auditoría interna del Ministerio de Salud, la
Fiscalía, el Poder Judicial, la Policía, y la Aduana.
En el siguiente gráfico se puede observar los montos, de la asistencia nor-
teamericana en todos los campos y a través de todas sus agencias. Como se verá
la asistencia comienza a incrementarse en el período de Duarte Frutos, aumen-
ta durante el gobierno de Lugo, y luego desciende lentamente.

Donaciones de Estados Unidos a Paraguay (2003-2016)

(en millones de US$)

40,0

35,0

30,0
13,3
16,9
25,0 13,4
16,6
20,0 25,9
31,6

15,0 24,8
35,7
34,2
10,0
35,5
19,1
5,0 16,8
18,6
0,0 15,9
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Fuente: USAID. https://explorer.usaid.gov

4 En 2005 el Presidente Duarte Frutos afirmó que no habría bases militares norteamericanas
en el Paraguay porque “somos un país soberano. Somos parte del MERCOSUR.” En realidad
lo primero es lo único que importa, somos soberanos, y por tanto decidimos lo que nos pare-
ce mejor para el país.

131
Diego Abente Brun (coord.) / Fernando Masi / Carlos Gómez Florentín

Este período de política externa centrada en los intereses nacionales, con-

comitante con una mirada de adentro para afuera, experimentó un retroceso
entre 2012 y 2013. El juicio político relámpago que terminó con la destitución
del Presidente Lugo llevó al Mercosur a la adopción de una medida de suspen-
sión del Paraguay, decisión ilegal e ilegítima. El gobierno siguiente se dedicó
pues, como otros antes, a buscar apoyos externos y la política exterior volvió a
girar más que sobre los intereses nacionales, sobre la búsqueda de sustento del
régimen.
Como era de esperar, todas las negociaciones de MERCOSUR quedaron
suspendidas, y también la participación en UNASUR. Restaba solo concentrar-
se en algunas relaciones bilaterales y en los dos foros multilaterales, la OEA y
la ONU.
Con las eleccionesde 2013 y la asunción del gobierno de Horacio Cartes,
Paraguay se reincorporó al MERCOSUR y UNASUR. Pero muy pronto Brasil
entró en una espiral crítica que llevó a la destitución de la Presidenta Dilma
Rousseff. Argentina por su parte continuó en crisis hasta la elección del Presi-
dente Mauricio Macri y desde entonces sigue enfrentando una difícil situación
económica.
En síntesis, este capítulo arroja tres conclusiones importantes:
1. El eje de la Política Exterior Paraguay (PEP) cambia a partir de 2003 y
lentamente los intereses nacionales empiezan a ser incorporados a la
formulación e implementación de la PEP.
2. Este cambio se percibe con nitidez en dos areas críticas, posiblemente
las dos más importantes para el Paraguay: Itaipú y Mercosur. Fernando
Masi y Carlos Gómez Florentín, en sus capítulos, lo demuestran con
claridad.
3. Sin embargo, a pesar de estos avances resta aún mucho camino por re-
correr, a saber:
• La negociación de Itaipú está incompleta, no solamente con respec-
to a las reivindicaciones originales del Paraguay plasmadas solo par-
cialmente en el Memorandum de Entendimiento Lugo-Lula de 2009
sino también de la negociación con respecto al período post-2023;
• En Mercosur existen aún muchos deberes pendientes y uno de ellos
es la flexibilidad que el Paraguay necesita, como país de menor desa-
rrollo económico, para realizar acuerdos comerciales independien-
temente de sus demás socios de MERCOSUR si fuese necesario.
Los desafíos de este nuevo período, los obstáculos que representa y las opor-
tunidades que ofrece, serán tratados en la Conclusión.

132
 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES

Esta obra representa un primer y preliminar intento por comprender

la política exterior de Brasil y repensar la política exterior paraguaya hacia
nuestro principal vecino. El primer capítulo repasa los elementos centrales
de la política exterior brasileña. El segundo aborda las etapas de la relación
económica entre Paraguay y Brasil en el marco de MERCOSUR. En el ter-
cero se analizan tres dimensiones centrales de la relación bilateral, Itaipú, el
flujo migratorio y la problemática fronteriza especialmente en su dimensión
de seguridad. En el cuarto capítulo se examinan algunos aspectos claves de la
política exterior paraguaya que inciden de manera directa sobre su relación
con el Brasil.
Este último capítulo estará dedicado a resumir las principales conclusio-
nes de los cuatro primeros capítulos y formular algunas recomendaciones
acerca de cada uno de dichos tópicos. Siguiendo un orden inverso se inicia
con una discusión sobre Itaipú y la problemática de migraciones y fronteri-
zas, continúa con el análisis de las relaciones económicas y culmina con el
examen de lo que denominamos posicionamiento político.

Itaipú, Migraciones, Fronteras

En el caso de Itaipú, las relaciones bilaterales contemplan una relación

de juego de suma cero. Esto quiere decir que en las condiciones actuales el
gobierno paraguayo no recibe todos los beneficios que le corresponden. Para
que esto ocurra, el Brasil tiene que reconocer las históricas reivindicaciones
del Paraguay. Esto hace que la problemática de Itaipú sea la que mayor con-
flicto genera en las relaciones entre ambos países.
En los casos de la temática migratoria y la región fronteriza se presentan
escenarios compartidos que apuntan a un juego de ganancia mutua. Como
ambos gobiernos tienen preocupaciones compartidas en la región fronteriza,
un acuerdo satisfactorio y la mejora continua en las relaciones bilaterales se
avizora más viable.
Las recientes negociaciones de Itaipú marcaron un parteaguas en las
relaciones bilaterales entre Paraguay y Brasil porque constituyó la primera
ocasión en la cual el gobierno nacional mostró la firmeza necesaria para co-
rregir las injusticias del Tratado (Codas y Guerra, 2015). Se demostró que la

133
Diego Abente Brun (coord.) / Fernando Masi / Carlos Gómez Florentín

convergencia de actores políticos comprometidos, apoyo popular, pensamiento

académico, opinión pública y burocracia puede defender mejor los intereses
del Paraguay. La satisfacción, sin embargo, no es completa ya que falta que el
gobierno paraguayo reclame con firmeza que el gobierno brasileño cumpla con
todos los acuerdos logrados: libre disponibilidad de la energía; precio justo; ad-
ministración paritaria; y revisión de la deuda. El cumplimiento de todas las de-
mandas del Paraguay en Itaipú es fundamental para que las relaciones en la bi-
nacional se hagan en paridad de condiciones entre los brasileños y paraguayos.
Además, quedan pendientes históricas reivindicaciones del gobierno paraguayo
sobre el carácter espurio de la deuda blanqueada en 1997 y la posesión del te-
rritorio fronterizo afectado por la represa. Esta ilegitimidad de origen, relativa
al Tratado de Itaipú, requiere que el Estado paraguayo demande con firmeza la
corrección de la relación bilateral que hizo posible la represa.
De todas maneras el antecedente es importante considerando las inminen-
tes renegociaciones que se harán en Itaipú en el 2023. En este sentido es clave
aprender del reciente proceso exitoso de renegociación y comenzar a conside-
rar todas las aristas del proceso energético que representan el contexto mayor
donde se instala Itaipú. Itaipú es una fábrica de energía. Como tal, es uno de
los mejores negocios rentistas que tiene el país. Sin embargo, resta mucho por
hacerse para transformar esa energía en desarrollo (Masi, 2011). Y abandonar
progresivamente la mentalidad rentista que existe en el Paraguay en torno a la
explotación de la energía.
En la agenda de Itaipú también nos queda pendiente investigar las razones
del fracaso en este proceso de transformación de la energía en desarrollo que
es en gran medida responsabilidad del Estado paraguayo. Y repensar el modelo
energético paraguayo y su implicancia para el futuro. Con una convergencia
similar a la que se dio en el período 2008/2009, existe la posibilidad de transfor-
mar Itaipú en una palanca efectiva de desarrollo, y con esto alcanzar un modelo
económico más incluyente que el actual.
En cuanto a la problemática asociada a la migración y a los brasiguayos,
como se ha visto, existen varios niveles de conflictividad en la convivencia. Esta
convivencia difícil entre paraguayos y brasiguayos tiene razones económicas: los
brasiguayos obtienen muchas ventajas a las cuales los campesinos paraguayos no
tienen acceso. La principal de ellas: la tierra. Inclusive el acceso, la posesión y el
uso de la tierra por parte de los brasiguayos permanecen plagados de irregulari-
dades que se retrotraen al ejercicio arbitrario del poder durante la dictadura de
Alfredo Stroessner. Y esta falta de regularización arroja una mancha de ilegiti-
midad a la riqueza generada por el agro negocio. Esta asimetría se naturaliza en
el ámbito de la representación cuando muchas veces en los medios de prensa y
en la visión de las élites paraguayas y de los propios brasiguayos se contrapone
la imagen del brasiguayo exitoso con la del campesino paraguayo empobrecido.
Por último, las problemáticas migratorias dejan en evidencia la construcción
de un espacio regional fronterizo que tiene características y problemas propios.
Seguridad, contrabando, narcotráfico, son problemáticas con causas y conse-
cuencias a ambos lados de la frontera. Lejos de ser un fenómeno unilateral,
la economía informal de la frontera es producto de las relaciones entre países

134
 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

de diferente tamaño en el cual el país más grande endilga al más pequeño la

responsabilidad del trabajo sucio del vecino rico, similar a lo que ocurre en el
hemisferio norte entre Estados Unidos y México. Históricamente los medios
de prensa, analistas, políticos e inclusive investigadores académicos del Brasil
tendieron a atribuir al Paraguay la responsabilidad exclusiva por los delitos
relativos al contrabando, la economía informal, el narcotráfico y la inseguridad
en la región de frontera. Esta estigmatización del Paraguay como el refugio de
criminales proviene de larga data y corresponde a una mirada condescendiente
que atribuye al vecino más pobre protagonismo exclusivo en hechos delictivos
que ocurren a ambos lados de la frontera. En este sentido, se celebra la mayor
curiosidad que existe en la academia y en la prensa brasileña en general por
conocer la realidad del Paraguay y por participar más activamente en la identi-
ficación de problemas fronterizos que afectan a ambos gobiernos. Sin embargo,
todavía queda un largo camino por recorrer para alcanzar una mejor compren-
sión de las problemáticas propias de la región fronteriza.
En síntesis, los trabajos académicos en estos tres temas de interés en la rela-
ción bilateral entre Paraguay y Brasil han avanzado significativamente. De todas
maneras, conocer la dimensión de la problemática de Itaipú, las migraciones y
la región de frontera es apenas el primer paso. Existe la necesidad de conocer
tanto como vemos estos problemas desde el Paraguay y cómo nos ven desde el
Brasil en estos y otros temas. En la mirada mutua podremos conocernos más y
mejorar la convivencia entre paraguayos y brasileños en la región de frontera, y
en el Paraguay en general.

La evolución de la relación económica bilateral

Una vinculación económica de relevancia del Paraguay con el Brasil se inicia

en la década del 60 y se instala definitivamente para fines de la década del 1970.
Esta vinculación se produce a partir de un desarrollo brasileño basado en el
modelo de substitución de importaciones y de industrialización rápida y que
luego se convierte en la capacidad del propio Brasil de exportar manufacturas,
siendo parte de los destinos de estas exportaciones mercados latinoamericanos
pequeños como Bolivia, Paraguay y Uruguay. El acercamiento al Paraguay no
sería solo a partir de la incursión de bienes industriales sino también y fun-
damentalmente a través del aprovechamiento de un recurso energético clave
para la industrialización brasileña con la obra de Itaipú. Paralelamente a ella,
se produce la entrada de la agricultura comercial brasileña en el Paraguay y se
crean novedosas formas de relaciones comerciales entre ambos países. Itaipú, la
soja y la actividad comercial fronteriza modificarían un modelo económico pa-
raguayo basado en latifundios improductivos, exportación de carne y madera y
escaso desarrollo del mercado interno.
El proceso de integración regional iniciado a mediados de los años ochenta
y afianzado en los 90 con el Mercosur, tiene lugar en un momento de crisis de
las economías de Argentina y Brasil y de consecuente aplicación de medidas

135
Diego Abente Brun (coord.) / Fernando Masi / Carlos Gómez Florentín

de liberalización económica en ambos países. Aunque el Paraguay no participa

del problema regional de la deuda externa y, por lo tanto, de la década perdida,
el desempeño de su economía se ve con altibajos, iniciando un proceso largo
de estancamiento. A diferencia de los otros socios de la región, el Mercosur no
dinamiza la economía paraguaya ni su comercio exterior y la integración del
Paraguay pasa casi exclusivamente a través de la especialización de vender o re
exportar bienes extranjeros a sus vecinos. A pesar de fortalecerse la relación con
el Brasil, el modelo económico del Paraguay transita de contramano al Merco-
sur y la iniciativa y liderazgo brasileño en la integración regional toma por sor-
presa a los gobiernos del Paraguay post autoritario, acostumbrados a un Brasil
aislado de América del Sur y de alineamiento a los preceptos de la guerra fría.
Una mayor inserción del Paraguay en el proceso de integración regional se
inicia a principios de los años 2000. El Paraguay aumenta su oferta exportable
tanto primaria como secundaria y encuentra espacios en el mercado regional
para sus productos manufacturados. Se reduce el comercio de reexportación y
se incrementa la inversión brasileña en el país, particularmente en el sector in-
dustrial. Al mismo tiempo, los gobiernos de esa década se vuelven más proac-
tivos dentro del Mercosur con propuestas y demandas concretas no solo a nivel
regional, sino también bilateral, con el Brasil. El reconocimiento de las asime-
trías, un nuevo tipo de relacionamiento económico con el Brasil y la renego-
ciación de aspectos relevantes del Tratado de Itaipú, constituyen las principales
reivindicaciones paraguayas. El cambio de la política exterior paraguaya hacia
una independencia relativa del Brasil y de los Estados Unidos coincide con una
profundización de la política brasileña de integración Sur-Sur, tanto en el con-
tinente sudamericano como fuera del mismo. El gobierno brasileño introduce
otros temas, aparte del puramente comercial, en la agenda de integración regio-
nal y asume costos relativos para construir su liderazgo regional. El inicio de un
cambio de modelo económico en el Paraguay tiene lugar, sin embargo, con una
menor participación del Mercosur como destino de sus exportaciones. Al igual
que sus vecinos del Mercosur, el crecimiento económico del Paraguay y de sus
exportaciones tiene como base al boom de los commodities (2003-2013), ex-
portaciones dirigidas principalmente al Resto del Mundo. La integración regio-
nal se estanca en los últimos cinco años, aunque las relaciones Brasil-Paraguay
se intensifican y parecen orientarse a modificar el modelo económico paragua-
yo construido con el Brasil a partir de los 70.
A pesar de no ser reconocido cabalmente como un poder hegemónico en
la región, el Brasil construye su liderazgo regional que lo proyecta como global
player, en los años 2000. Para ello se propuso incrementar sus exportaciones
e inversiones en el continente sudamericano, realizar concesiones a los países
pequeños y medianos y lograr el apoyo tácito sudamericano para ser un inter-
locutor importante en el mundo desarrollado, junto con otras economías emer-
gentes. Sin embargo la herencia de global player no puede mantenerse en la
presente década tanto por factores internos como externos. Una aproximación
diferente de la inserción brasileña en el mundo, que minimiza la integración
regional, sostenida por el gobierno actual, se enfrenta a condiciones adversas
como el nuevo proteccionismo de los países desarrollados y los problemas de
competitividad industrial del Brasil.

136
 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

La Peb y la Pep: Determinantes y perspectivas

La política exterior brasilera (PEB) se basa en su objetivo de obtener la máxi-

ma autonomía posible. Esta búsqueda se da en el contexto de dos realidades y
se desarrolla por tanto a partir de los dos vectores señalados en el capítulo 1. El
primer vector es su lugar en América del Sur y por ende las políticas hacia la
misma. Brasil es el país más poderoso de la región, cualquiera sea el criterio uti-
lizado. Ocupa el 47 % del territorio de América del Sur, su población representa
el 48 % de la población del subcontinente y su PIB más del 50 % del PIB de la
región. Eso le convierte en un jugador clave en la región.
Al mismo tiempo Brasil, por sí solo, es una potencia mundial intermedia, o
emergente, siendo el quinto país más extenso del mundo, el quinto en población
y la novena mayor economía del mundo, según el World Economic Forum.
Integra el G-20, el BRICS y el IBSA. Pero en otras dimensiones el Brasil se en-
cuentra rezagado con respecto a las cinco o seis grandes potencias mundiales, e
incluso con relación a otros países americanos. Por ejemplo, en el Índice de De-
sarrollo Humano de Naciones Unidas figura entre los países de IDH alto pero
ocupa el puesto 79 de 188 países. En América Latina ocupa el noveno lugar, por
debajo de países como Chile, Argentina, Uruguay, Panamá, Costa Rica, Cuba y
México. En el índice de competitividad del World Economic Forum (WEF) Bra-
sil se ubica en el puesto 75, por detrás de Chile, Panamá, Costa Rica, Colombia,
México, Perú y Uruguay. Estos dos indicadores, entre otros, ilustran algunas de
las razones por las que Brasil es una potencia intermedia, o emergente y no una
de las cinco o seis grandes potencias.
Su política exterior, por tanto, responde a dos lógicas distintas, aunque com-
plementarias, la regional y la mundial. En el plano regional ha seguido un curso
de desplegar y consolidar un liderazgo regional, más económico a veces (1995-
2002), más político (2003-2014) otras veces. Como se ha dicho este liderazgo le
ofrece oportunidades de ampliar el mercado para sus productos manufactura-
dos y de abrir frentes de negocios para sus empresas. La política regional es por
tanto una política que le otorga réditos económicos y políticos. Además tiene
un valor un valor agregado a la hora de sentarse en la mesas de las más grandes
economías del mundo.
En el caso de la política exterior paraguaya hay una clara diferencia entre
dos períodos, el que se extiende de 1954 a 2003 y el de 2003 en adelante. En
el primero, la política exterior fue en esencia un instrumento utilizado por la
dictadura stronista primero y luego por los gobiernos de la transición para en-
contrar sustentos internacionales en sus búsquedas de legitimidad y estabilidad
doméstica. La política exterior operaba de afuera hacia adentro.
En el segundo periodo, ya iniciada y consolidada la democracia, la política
exterior empezó a girar sobre la promoción de los intereses nacionales. Tími-
damente al principio y cada vez con más fuerza después Paraguay empezó a
abandonar la era de los alineamientos automáticos o complacientes y a esbozar
una política independiente tendiente a aumentar su autonomía.

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Diego Abente Brun (coord.) / Fernando Masi / Carlos Gómez Florentín

Esto se puede observar especialmente en los temas relacionados con la pro-

blemática del MERCOSUR primero y de Itaipú después. En otras áreas, espe-
cialmente en el período 2003-2008, han sido desmarcamientos simbólicos de
la alineación automática con Estados Unidos, importantes en cuanto tales pero
cuyo valor sustancial no queda claro y es posible que incluso hayan sido contra-
producentes para los intereses nacionales, como es el caso de ALCA. En otros
casos, como la guerra de Irak, el valor tanto simbólico como material ha sido
incuestionable.
El camino recorrido no ha sido despreciable, pero el trayecto que resta sigue
siendo tan vasto como complejo. He aquí algunas recomendaciones al respecto.

Recomendaciones

1. Con relación a Itaipú, el gobierno paraguayo debe profundizar en el

avance de las históricas reivindicaciones emprendidas en el periodo
2008-2009: libre disponibilidad de la energía; precio justo; administra-
ción paritaria; y revisión de la deuda. Además el gobierno paraguayo
debe diseñar un modelo energético diversificado que apunte a transfor-
mar la energía en desarrollo para construir una economía más inclusiva
y con mejores resultados sociales.
2. En cuanto a las problemáticas generadas por las recientes migraciones
de población de origen brasileño a la región de frontera, le corresponde
al gobierno paraguayo regular el agro negocio, con mayores controles,
impuestos más justos y marcos legales adecuados a la naturaleza de un
rubro que está explotando los recursos naturales más preciados del país:
la tierra. El objetivo debe ser alcanzar un modelo de desarrollo social
que integre efectivamente a estas nuevas poblaciones, beneficiando a las
poblaciones paraguayas y recuperando el medio ambiente. Un modelo
de desarrollo diferente que garantice una mejor convivencia entre la po-
blación de origen brasileño y la población campesina paraguaya.
3. En la región de frontera le corresponde al gobierno paraguayo generar
una administración eficiente capaz de gestionar un espacio trasnacional
que haga valer la soberanía del Paraguay sin perjuicio de mayor y mejor
colaboración de su vecino, Brasil. Como la seguridad, el contrabando, el
narcotráfico, son problemas que exceden los límites del Estado-Nación,
las responsabilidades para resolver estos asuntos de interés bilaterales
son compartidas.
4. Es preciso que para acelerar el cambio del modelo económico del Pa-
raguay, ya iniciado hace una década, obtener un mayor compromiso
del Brasil tanto para la apertura de su mercado como para inversiones
substantivas brasileñas que vayan creando nuevas cadenas productivas
y reforzando las existentes entre ambos países. Estas cadenas deberán
ser preferentemente de carácter industrial de manera a aumentar tanto
la competitividad paraguaya, principalmente en términos de proveedor

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 La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

de insumos industriales y, al mismo tiempo, contribuir al aumento de la

competitividad industrial brasileña.
5. Esta diversificación y aumento de la oferta exportable también puede
trabajarse con países desarrollados y los emergentes de la extra zona. En
este caso, el aumento de la inversión de estos países en el Paraguay es el
medio más claro para promover la diversificación. El desafío es que la
oferta exportable que resulta de las inversiones tenga como destino no
solo el mercado regional sino también los mercados de los propios paí-
ses inversores. Los países asiáticos, especialmente China, solo reciben
materias primas de los países latinoamericanos. Otros, como Japón y
Corea del Sur, plantean realidades diferentes. El caso es parecido con la
Unión Europea. En cuanto al mercado norteamericano, la tradición es
la apertura hacia los productos manufacturados de los países en desa-
rrollo. Sin embargo, con la nueva administración en Estados Unidos, la
tendencia es hacia el proteccionismo.
6. La “minimización” del Mercosur propuesta por el Brasil recientemente
puede permitir ciertos espacios al Paraguay para ampliar su inserción
en el mercado internacional y aprovechar oportunidades de inversión
y de comercio. Sin embargo, la inserción de Paraguay en el mundo fue
construida a través de su participación en el Mercosur, en buena parte.
Asimismo, el Mercosur como bloque ofrece al Paraguay mayores posi-
bilidades de negociaciones favorables con terceros países. Una mayor
capacidad de negociación relativamente independiente del Mercosur se
conseguirá, igualmente, con una diversificación de la oferta exportable
del Paraguay, para lo cual el nivel de inversiones deberá crecer en forma
más acelerada. En este aspecto, la inversión brasileña en el Paraguay se
está convirtiendo en la “punta de lanza” de la diversificación productiva
del Paraguay. Se deberá negociar con el Brasil una profundización de
la actual relación económica entre ambos países, de manera a que el
modelo económico paraguayo sea más amigable a una inserción más
diversificada de la economía paraguaya en el mundo.
7. El contexto adverso actual del comercio internacional coloca a un país
pequeño como el Paraguay en la disyuntiva de apostar al crecimiento
económico y la diversificación productiva con la integración regional
exclusivamente o incluyendo una relación más flexible dentro del Mer-
cosur. Ser parte de la profundización del Mercosur pero al mismo tiem-
po tener el espacio y la suficiente flexibilidad para cerrar acuerdos bila-
terales con países de la extra zona es una fórmula conveniente. Pero un
ahondamiento del proteccionismo comercial mundial puede impulsar
al Mercosur, con el propio Brasil a retomar la senda de la profundiza-
ción de la integración regional sudamericana, aumentando el comercio
y las inversiones intra-regionales. Este escenario deberá ser contempla-
do por Paraguay para sopesar sus decisiones estratégicas en el campo
económico y comercial.
8. Países pequeños como Paraguay deben comprender que en el campo de
cualquier iniciativa regional, UNASUR en particular pero MERCOSUR
también, el liderazgo de Brasil es necesario pero no suficiente. Esto sig-

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Diego Abente Brun (coord.) / Fernando Masi / Carlos Gómez Florentín

nifica que Brasil es un país indispensable pero no necesariamente un país

hegemónico. Esta distinción es fundamental. Paraguay no debe caer en
la trampa del “lobo feroz”, la argumentación que sostiene que para evitar
el sometimiento al hegemón1 “maligno” del norte boreal debe someter-
se al hegemón “benigno” del norte septentrional. Paraguay debe ejercer
plenamente su derecho a desarrollar una política independiente, basada
en sus intereses, y sin temor. No debe volver a caer en el alineamiento
automático al uno, ni en el alineamiento complaciente al otro.
9. En el terreno global, Brasil necesita la plataforma regional para ampli-
ficar y fortalecer su voz. ¿Qué intereses defiende Brasil en dichos foros?
Los suyos, obviamente, como es lógico y natural. Entonces, ¿no sería
igualmente lógico y natural que Paraguay, en coordinación con otros
países de similares características, planteara que si Brasil necesita una
plataforma regional para ampliar su poder global, es justo que los demás
países de la región compartan los beneficios que obtiene Brasil sentán-
dose en la mesa con el valor agregado de un bloque regional? A plata-
formas compartidas, beneficios compartidos.
10. El primer obstáculo que encuentra y encontrará el Paraguay es el pre-
dominio de una línea de pensamiento heredera de la geopolítica mili-
tar sesentista que, desde una posición proclamada de izquierda pero no
representativa de toda ella, postula la sumisión del Paraguay y el resto
de Suramérica al designio hegemónico del Brasil. (Padula y Fiori, 2016)
Esta posición no tolera la acción independiente de los estados del conti-
nente, ni admite que en el fomento de sus intereses asuman compromi-
sos de libre comercio como la Alianza para el Pacífico.
11. Un segundo obstáculo es la argumentación que una posición indepen-
diente del Paraguay y un reclamo de sus legítimos intereses representa
un revanchismo histórico. De esa manera se pretende deslegitimar sus
reivindicaciones sin siquiera analizar los méritos de las mismas.
12. Las principales oportunidades son tres. En primer lugar, el proceso de
desarrollo económico de las últimas décadas ha creado múltiples rela-
ciones de interdependencia. Actores en ambos países tienen intereses
en juego. Pueden ganar o perder. Las relaciones son complejas, pero
albergan una gran oportunidad de encontrar fórmulas de ganar-ganar,
como señala Masi. En segundo lugar, la agenda “fronteriza”, es decir la
vinculada con los temas de seguridad y migración, también demuestra
que la cooperación paraguaya en estos temas representa un beneficio
significativo para el Brasil y también para el Paraguay, como argumen-
ta Gómez Florentín. Finalmente, el Brasil necesita recuperar el poder
blando que tenía durante el gobierno de Lula. Ese poder blando se lo
conquista con posturas que demuestren la diferencia entre el liderazgo,
que asume costos y comparte beneficios, y la hegemonía, que impone
costos y restringe beneficios.

1 Hegemón, palabra que no existe en el español, designa al actor –estado o coalición—que

detenta la hegemonía en un escenario determinado.

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La Política Exterior Brasileña: Límites, Obstáculos y Oportunidades para el Paraguay

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