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EN PROFUNDIDAD
NUEVAS FORMAS INSTITUCIONALES DE GOBIERNO
PARTICIPATIVO CON PODER DE DECISIÓN
Proyecto Utopías Reales

Editor de la serie: Erik Olin Wright

El Proyecto Utopías Reales asume la tensión entre los sueños y


la práctica. Está fundado en la creencia de que lo que es pragmáti­
camente posible no se encuentra fijado como algo independiente de
nuestras imaginaciones, sino que es a la vez moldeado por nuestras
visiones. La realización de esa creencia nos lleva a “utopías rea­
les”: ideales utópicos basados en el potencial real de rediseñar las
instituciones sociales.

En su intento de provocar y profundizar la discusión seria de


alternativas radicales a las prácticas sociales existentes, el Proyec­
to Utopías Reales examina diversas instituciones — los derechos
de propiedad y el mercado, las asociaciones secundarias, la fami­
lia, el Estado de bienestar, entre otros— y se concentra en propues­
tas específicas que buscan rediseñarlas de manera fundamental. Los
libros del proyecto son el resultado de talleres a los que grupos de
académicos y especialistas son invitados a discutir escritos sugesti­
vos sobre el tema seleccionado.

Los libros del proyecto son los siguientes:

Volumen I
DEMOCRACIA EN PROFUNDIDAD
Archon Fung y Erik Olin Wright
Volumen II
LA RECONSTRUCCIÓN DEL IGUALITARISMO: NUEVAS
REGLAS PARA LAS COMUNIDADES, LOS ESTADOS Y LOS
MERCADOS
Samuel Bowles y Herbert Gintis

Volumen III
ASOCIACIONES Y DEMOCRACIA
Joshua Cohén y Joel Rogers

Volumen IV
CUOTAS IGUALES: CÓMO HACER QUE FUNCIONE EL
SOCIALISMO DE MERCADO
John E. Roemer

4
Democracia en profundidad
Nuevas formas institucionales
de gobierno participativo con poder
de decisión

Proyecto Utopías Reales


Volumen I

Archon Fung
E rikO lin W right

Con contribuciones de:


Rebecca Neaera Abers, Gianpaolo Baiocchi, Joshua Cohén,
Patrick Heller, Bradley C. Karkkainen, Rebecca S. Krantz, Jane
Mansbridge, Joel Rogers, Craig W. Thomas y T.M. Thomas
Isaac

Edición para América Latina'.


César A. Rodríguez
Edición para Colombia
Lilia Solano

Universidad Nacional de Colombia


Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
FONDO DE PUBLICACIONES PARA LA MAESTRÍA EN DERECHO

COLECCIÓN: TEORÍA Y JUSTICIA

Democracia en profundidad
Nuevas formas institucionales
de gobierno participativo con poder
de decisión

Título Original: Deepening Democracy. Institutional Innovations in Empowered


Participatory Govemance
©de la colección: Verso 2003
©de las contribuciones individuales: los autores 2003

©para América Latina: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho,


Ciencias Políticas y Sociales.

ISBN: 958-8201-07-1

Traducción: Alvin Góngora

Diseño y dirección editorial: Lilia Solano

Impreso en Colombia
Printed in Colombia
Contenido
Prefacio: El Proyecto Utopías Reales 9
Erik Olin Wright
Agradecimientos................................. 13
Presentación........................................ 15

PRIMERA PARTE
Introducción

Capítulo 1
En tomo al Gobierno Participativo con Poder de Decisión .. 19
Archon Fung y Erik Olin Wright

SEGUNDAPARTE
Estudio de Caso
Capítulo 2
Participación, Activismo y Política: El Experimento
de Porto A legre...................................................................... 89
Gianpaolo Baiocchi
Capítulo 3
Democracia y Desarrollo: La Planeación Descentralizada en
Kerala, India............................................................................ 139
T.M. Thomas Isaac y Patrick Heller
Capítulo 4
Democracia Deliberativa al Estilo de Chicago: Gobierno
de Base en Asuntos de Educación Pública y Policía........... 193
Archon Fung
Capítulo 5
Planeación para la Conservación del H áb itat...................... 247
Craig W. Thomas

TERCERA PARTE
Comentarios

Capítulo 6
De la Acción a la Reflexión y de la Reflexión a la Acción . 299
Jane Mansbridge
Capítulo 7
Reflexiones sobre los Factores que dan Lugar
al Gobierno Participativo con Poder de D ecisión.............. 337
Rebecca Neaera Abers
Capítulo 8
¿Hacia una Democracia Ecológicamente Sostenible?....... 351
Bradley C. Karkkainen
Capítulo 9
Ciclos de Reforma en Porto Alegre y M adison.................. 377
Rebecca Krantz
Capítulo 10
El Poder y la R azón................................................................ 397
Joshua Cohén y Joel Rogers

CUARTAPARTE
Epílogo
Capítulo 11
El Poder de Contrapeso en el Gobierno Participativo con Poder
de D ecisión........................................................................... 429
Archon Fung y Erik Olin Wright
Prefacio

E l Proyecto Utopías Reales

Erik Olin Wright

La idea de “Utopía Real” parece un contrasentido. Las utopías


son fantasías; son planes para la vida social inspirados en conside­
raciones morales, que no se sujetan a las limitaciones realistas de la
sicología humana o la viabilidad social. Los realistas evitan seme­
jantes fantasías. Para ellos, lo que se necesitan son propuestas sóli­
das y mundanas para mejorar nuestras instituciones con espíritu
pragmático. En lugar de dedicamos a los dulces sueños utópicos
debemos despertar y ajustamos a las realidades prácticas.
El Proyecto Utopías Reales asume la tensión entre los sueños y
la práctica. Está fundado en la creencia de que lo que es pragmáti­
camente posible no se encuentra fijado como algo independiente de
nuestras imaginaciones, sino que es a la vez moldeado por nuestras
visiones. Las profesías que se cumplen por su propia fuerza son un
fenómeno histórico poderoso, y aunque puede ser ingenuo creer
ciegamente que “la voluntad todo lo puede,” es indudable que la
falta de voluntad cierra muchas alternativas. Alimentar reflexiones
rigurosas sobre lo se requeriría para crear instituciones sociales
libres de opresión es parte de la tarea de crear la voluntad política
necesaria para hacer cambios sociales radicales que disminuyan la
opresión. Una creencia vital en un destino utópico puede ser nece-
sana para motivar a la gente a que emprenda el viaje que la aleje
del status quo, aún si el destino al que en realidad se llegue esté
lejano del ideal utópico.
Sin embargo, las fantasías utópicas vagas nos pueden llevar a
extraviarnos, a emprender viajes sin destino o, lo que es todavía
peor, a tomar rutas que nos conduzcan a abismos inesperados. La
lucha humana por la emancipación está inspirada por la idea de que
“la voluntad todo lo puede”, pero también se enfrenta a la realidad
de que las buenas intenciones no son suficientes. Lo que necesita­
mos, entonces, es “utopías reales”: ideales utópicos enraizados en
el potencial real de la humanidad, destinos utópicos con escalas en
el camino que son accesibles en la práctica, diseños utópicos de
instituciones que puedan ayudamos en nuestra tarea práctica de ex­
perimentar en un mundo con condiciones imperfectas para el cam­
bio social. Estos son los objetivos del Proyecto Utopías Reales.
El Proyecto Utopías Reales es un intento por promover y pro­
fundizar discusiones rigurosas acerca de alternativas radicales a las
instituciones existentes. Su finalidad es concentrarse en propuestas
específicas de rediseño fundamental de instituciones sociales bási­
cas, antes que en form ulaciones abstractas de proyectos
omnicomprensivos o en pequeñas reformas a las prácticas existen­
tes. En términos prácticos, el Proyecto Utopías Reales consiste en
una serie de encuentros, cada uno de los cuales gira alrededor de un
manuscrito que presenta los trazos principales de la propuesta
institucional radical. Los trabajos presentados en esos encuentros
son posteriormente revisados con miras a su inclusión en los libros
de la serie del Proyecto Utopías Reales.
El encuentro que dio lugar a este libro tuvo lugar en la Univer­
sidad de Wisconsin en Madison, Wisconsin, Estados Unidos, en
enero de 2000. Para esa ocasión, cuatro personas que habían hecho
estudios de caso empíricos sobre formas innovadoras de democra­
cia participativa en diferentes partes del mundo fueron invitadas a

10
escribir trabajos en los que analizaran los casos a la luz de una
versión preliminar del modelo de gobierno participativo con poder
de decisión que aparece publicado, en una versión revisada, en el
capítulo 1 de este libro. Otros participantes del encuentro escribie­
ron comentarios sobre los casos y sobre las ideas del modelo gene­
ral.

11
Agradecimientos

Queremos agradecer al Vilas Trust de la Universidad de


Wisconsin y al consejo editorial de la revista Politics & Society por
su patrocinio generoso al encuentro “Experimentos de Democracia
Deliberativa con Poder de Decisión”, que tuvo lugar en Madison,
Wisconsin, Estados Unidos, en enero de 2000, y que dio lugar a
este libro. La ayuda del personal del A.E. Havens Center-Patrick
Barrett, Shamus Khan y Grace Livingston- fue fundamental para
la organización del encuentro.

Versiones previas en inglés de los capítulos 1, 2 ,4 y 5 fueron


publicadas en una edición especial de Politics <£ Society (Copyrig­
ht Sage Publications, Inc., marzo de 2001, vol. 29, no. 1) luego
incluidas con autorización en la edición en inglés de este libro.
Presentación

El desgaste del Estado como factor aglutinante de la comuni­


dad política y el agotamiento del discurso de la centralidad del
mercado como propuesta alternativa abren paso a la exploración
de nuevas formulas de organización social fíeles a postulados esen­
ciales de la democracia participativa.
La ausencia de una institucionalidad que garantice la participa­
ción requiere de la generación de modelos teóricos que, superan­
do los limites de dialécticas antagonistas propias de las dinámicas
políticas, se acerquen a dimensiones de sinergias y cooperación
que impulsen procesos de ganancia colectiva. Es probable que es­
tas dificultades teóricas estén en relación directa con la consabi­
da dicotomía entre teoría y práctica que aún persiste en el ejerci­
cio académico.
Corresponde a la reflexión académ ica acompañar a las
movilizaciones sociales en la expansión de los horizontes políti­
cos en el continente, incluyendo formas de democracia partici­
pativa que le reconocen a la sociedad el protagnismo que le co­
rresponde como actor de primer orden.
Diseño institucional, teoría y práctica se dan cita en los es­
fuerzos que caracterizan al proyecto Utopías Reales, en un diná­
mica compleja que este primer volumen de la serie en castellano
expone con mayor claridad. Archon Fung y Erik Olin Wright, qui­
zá las mentes más ingeniosas para proponer horizontes novedosos
de reflexión y acción en los terrenos de la ciencia política y la
sociología, logran articular un marco teórico que se nutre de la
acción democrática participativa concreta de actores sociales y
políticos reales en el mundo real.
A partir de investigaciones exhaustivas de dem ocracia
participativa directa en diferentes partes del mundo, los autores
se concentran en cuatro casos que no solamente ilustran sus pro­
puestas del modelo que denominan Gobierno Participativo con
Poder de Decisión (GPPD), sino que proveen elementos críticos
que protegen al modelo contra el virus ideológico que suele ata­
car a las propuestas novedosas.
La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colom­
bia se complace de esta manera en poner al alcance del público
hispanohablante el primer volumen de una serie que actualmente
está abriendo una brecha hasta ahora inexplorada en el campo de
la teorización política. En este proyecto científico los de abajo,
la ciudadanía de la calle, juegan un papel fundamental toda vez que
sus movilizaciones e iniciativas son el germen de una articulación
teórica que, como la que Fung y Wright nos ofrecen, hace eco a
las expectativas democráticas de nuestro continente. Al fin de
cuentas, en la democracia, como nos recordó hace años el trova­
dor canadiense Leonard Cohén, lo perfectamente acabado se debe
soslayar, pues:
“Toca las c a m p a n a s q u e a ú n p u e d e n so n a r
o lv id a tu p e r fe c ta ofrenda
en tod as las cosas h a y una grieta
a través d e la cu a l se p u e d e v e r la luz
Sum a las p a r te s no es tuyo el total... ”

Jairo Iván Peña Ayazo


Decano de la Facultad de Derecho,
Ciencias Políticas y Sociales
Universidad Nacional de Colombia

16
PRIMERA PARTE

INTRODUCCION
Capítulo 1

En tomo al Gobierno Participativo


con Poder de Decisión *

Archon Fung " y Erik Olin Wright

A medida que las tareas del Estado se vuelven más complejas y


las comunidades políticas se vuelven más populosas y heterogéneas,
las formas institucionales de la democracia liberal que fueron desa­
rrolladas en el siglo XIX -esto es, la democracia representativa
unida a una administración tecnoburocrática— parecen no encajar
con los problemas más recientes a los que nos enfrentamos en el
siglo XXI. La “democracia”, entendida como una forma de orga­
nización del Estado, se ha reducido a las competencias electorales
que en un territorio determinado definen los funcionarios que han
de detentar el liderazgo político en los terrenos legislativo y ejecu­
tivo. Sin embargo, resulta cada vez más claro que tales mecanis­
mos de representación política no corresponden a los ideales cen­
trales de la política democrática, que se resumen en los siguientes:
facilitar una participación política activa de la ciudadanía; foij ar un
consenso político a través del diálogo; diseñar e implementar polí­
ticas públicas que fundamenten una economía productiva y una so­
ciedad saludable; y, en las versiones igualitarias más radicales del
ideal democrático, asegurar que todos los ciudadanos se beneficien
de la riqueza de la nación.

19
La derecha del espectro político está aprovechando este ocaso
aparente de la efectividad de las instituciones democráticas para
incrementar sus ataques a la idea misma del Estado afirmativo. La
única forma en que el Estado puede jugar un papel competente y
constructivo, argumenta la derecha siguiendo su alegato típico, se
consigue mediante la reducción drástica del enfoque y la profundi­
dad de sus actividades. Aparte de la tradicional oposición moral de
los liberales al Estado activo sobre la base de que éste se entromete
en los derechos de propiedad y la autonomía individual, se dice
hoy día que un Estado afirmativo sencillamente se volvió muy one­
roso e ineficiente. Los beneficios que el Estado supuestamente
aporta no son más que mitos. Los costos que él implica, tanto en
términos de los recursos que directamente absorbe como los efec­
tos negativos indirectos sobre el crecimiento económico y la admi­
nistración eficiente, son reales y van en aumento. En lugar de bus­
car mecanismos que profundicen el carácter democrático de la po­
lítica en respuesta a esos desafíos, buena parte de la energía políti­
ca en las democracias de los países desarrollados se viene orientan­
do, en los últimos años, a reducir de una vez por todas el papel de
lo político. La desregulación, la privatización, la reducción de los
servicios sociales y la austeridad del gasto público han pasado a
ser los términos de moda que desplazaron a la participación, la
sensibilidad del Estado a las necesidades ciudadanas y las formas
más creativas y efectivas de intervención democrática estatal. Como
reza el refrán: “El Estado es el problema, no la solución.”
En el pasado, la izquierda en las democracias capitalistas de­
fendió con vigor el Estado afirmativo frente a los argumentos bre­
vemente descritos arriba. En sus versiones más radicales, los revo­
lucionarios socialistas sostenían que la propiedad pública de los
principales medios de producción, unida a la planeación estatal cen­
tralizada, garantizaban una sociedad más justa, humana y equitati­
va. Pero incluso aquellos que desde la izquierda rechazaban las
perspectivas revolucionarias de ruptura con el capitalismo insistían

20
en que un Estado activo era esencial para contrarrestar la multitud
de efectos negativos provenientes de las dinámicas de las econo­
mías capitalistas: pobreza, desempleo, incremento de la desigual­
dad, provisión reducida de servicios públicos como salud pública y
educación, etc. A falta de una intervención estatal así entendida, el
mercado capitalista llega a ser un “molino diabólico”, según la me­
táfora de Karl Polanyi, que mina los fundamentos sociales de su
propia existencia.1Sin embargo, estas defensas del Estado afirma­
tivo se han debilitado considerablemente en los últimos años, tanto
en su fuerza retórica como en su capacidad política para la movili­
zación. Aunque la izquierda no ha llegado al punto de aceptar la
desregulación de los mercados ni el Estado mínimo como moral­
mente deseables o económicamente eficiente, ya no está tan con­
vencida de que las instituciones que defendió en el pasado puedan
lograr la justicia social y el bienestar económico en el presente.
Es posible que esta erosión de la vitalidad democrática sea un
resultado inevitable de la complejidad y el tamaño. Posiblemente
no deberíamos esperar más que fiscalización popular a las activi­
dades del gobierno mediante elecciones regulares y más bien débi­
les. Se podría decir que ya pasó la era del “Estado democrático
afirmativo,” la de aquél que juega un papel creativo y activo en la
solución de problemas como respuesta a las demandas populares,
y que por lo tanto el inevitable precio a pagar por el “progreso”
consista en iniciar una retirada a los confines de la privatización y la
pasividad política. Pero es también muy posible que el problema
tenga que ver más con el diseño específico de nuestras institucio­
nes que con las tareas que desempeñan. De ser así, un reto funda­
mental para la izquierda consistirá en desarrollar estrategias demo­
cráticas transformadoras que permitan llevar a la práctica nuestros
valores tradicionales, a saber: justicia social igualitaria, libertad
individual sumada al control popular de las decisiones colectivas,
comunidad y solidaridad, y el florecimiento de individuos en for­
mas que les permitan explotar sus potenciales al máximo.

21
Este volumen explora una gama de respuestas prácticas a estos
desafíos. Se trata de experimentos provenientes del mundo real
que buscan rediseñar las instituciones democráticas e introducir in­
novaciones que aprovechen la energía e influencia de la gente del
común, a menudo provenientes de los estratos bajos de la socie­
dad, en la solución de los problemas que los aquejan. Describimos
brevemente a continuación cuatro de tales experimentos:
* Consejos vecinales de gobierno en Chicago que — atendiendo
los temores y las esperanzas de los residentes de los sectores
deprimidos en el sector céntrico de la ciudad— han invertido la
estructura de la burocracia urbana, de tal forma que buena parte
del poder de decisión sobre la seguridad ciudadana y las escue­
las públicas ha pasado a radicar en los ciudadanos que partici­
pan en los consejos.

* Formas de planeación para la conservación del hábitat que,


de acuerdo con la Ley Federal de Estados Unidos sobre Espe­
cies en Vía de Extinción, le da a los individuos y organizaciones
interesadas el poder de desarrollar formas de regulación y go­
bierno que satisfagan el imperativo doble de facilitar el desarro­
llo humano y proteger las especies en vías de extinción.

* El presupuesto participativo de Porto Alegre, Brasil, que le


permite a los residentes participar directamente en la elabora­
ción del presupuesto de la ciudad para que, de esa manera, di­
neros públicos que anteriormente se desviaban para el pago de
favores clientelistas puedan orientarse ahora a la provisión de
bienes públicos tales como el mantenimiento de vías y el servi­
cio de acueducto.
* Las reformas de Panchayat en los estados de Bengala Occi­
dental y Kerala, en la India, han creado canales democráticos
directos y representativos que depositan un considerable poder
administrativo y fiscal en los niveles locales de las aldeas.

22
Aunque estas cuatro reformas son muy diferentes entre sí en su
diseño, tema y enfoque, todas ellas pretenden profundizar los me­
canismos a través de los cuales el ciudadano común puede partici­
par e influir efectivamente en las políticas que lo afectan directa­
mente. A partir de los rasgos comunes a estas experiencias hemos
identificado una familia de reformas a las cuales denominamos Go­
bierno Participativo con Poder de Decisión [GPPD], Son refor­
mas participativas porque descansan en el compromiso y las capa­
cidades que la gente común y corriente tiene para tomar decisiones
inteligentes a través de deliberaciones razonables; y son reformas
con poder de decisión porque aspiran a unir la discusión a la acción.
La exploración de la participación con poder de decisión como
una estrategia de reforma institucional progresista promueve la com­
prensión conceptual y empírica de la práctica democrática. A nivel
conceptual el GPPD impulsa los valores de la participación, la deli­
beración y el poder de decisión hasta los límites de la prudencia y
la factibilidad. Al tomar la democracia participativa con toda se­
riedad, el GPPD hace que tanto las debilidades como las fortalezas
de la democracia participativa salgan a la superficie con claridad.
De otra parte, esperamos que al inyectarle al debate actual sobre
democracia deliberativa una dosis considerable de persuasión des­
de lo empírico, podremos expandir los horizontes imaginativos de
la discusión por'cuanto, paradójicamente, la estamos nutriendo de
realismo. Buena parte del debate sobre democracia se viene dando
desde cierta rigidez conceptual, y por ello no ha logrado detallar ni
evaluar los diseños institucionales que promueven los valores de la
democracia participativa. Por el contrario, las reformas de largo y
mediano alcance como las que enumeramos arriba dan cuenta de
una variada gama de alternativas políticas reales y diseños admi­
nistrativos que facilitan la profundización de la democracia. Como
veremos más adelante, muchas de estas propuestas ambiciosas no
son solamente funcionales a nivel operativo sino que podrían inclu­
so sobrepasar las formas democráticas institucionales convencio­

23
nales al aspirar a que el Estado incremente su capacidad de res­
puesta y efectividad, y que a la vez se vuelva más justo, participativo,
deliberativo y responsable frente a la ciudadanía. Sin embargo,
estos beneficios pueden enfrentar como contrapartida costos tales
como los relacionados con su pretendida dependencia de frágiles
condiciones políticas y culturales, su tendencia a contar con las des­
igualdades sociales y económicas como telón de fondo, y una débil
garantía de protección a las minorías.
Nuestro proyecto arranca con cuatro bosquejos breves de sen­
dos experimentos de reforma.2Los capítulos que siguen examina­
rán en detalle cada uno de ellos. Posteriormente concebiremos un
modelo abstracto del Gobierno Participativo con Poder de Deci­
sión que revele los rasgos distintivos de esos experimentos a lo
largo de tres principios centrales y tres características del diseño
institucional. La siguiente sección explica las razones por las cua­
les, en principio, tales formas institucionales generan una cadena de
efectos sociales deseables. La presente introducción concluye con
una lista de preguntas que sirve para examinar críticamente los ca­
sos de GPPD actualmente en curso.

1. Cuatro experimentos en Gobierno Participativo con Poder de


Decisión

Las reformas institucionales que describimos a continuación va­


nan considerablemente en muchos aspectos, y ninguna de ellas aplica
a la perfección los valores democráticos de participación, delibera­
ción y otorgamiento de poder de decisión a los ciudadanos. No
obstante, cada una a su manera y de manera francamente imperfec­
ta encama esos valores y de alguna manera lo logra.
Los cuatros casos a considerar se pueden agrupar en dos cate­
gorías generales: por un lado, aquellas reformas concernientes a
las fallas de entidades administrativas o reguladoras específicas;

24
por otro lado, las que buscan reestructurar los procesos generales
de toma democrática de decisiones. Dos de los casos a considerar
caen en la primera categoría. En ellos aparecen los experimentos
que pretenden remediar las fallas de las entidades estatales apelan­
do a la participación y la deliberación como herramientas para au­
mentar la efectividad. Uno de los casos describe reformas admi­
nistrativas funcionalmente específicas que se orientan al mejora­
miento del desempeño de la policía y del sistema de educación
pública en Chicago. El segundo pretende equilibrar el desarrollo
humano y la protección de especies en vías de extinción a través de
la gestión y decisión de las partes involucradas, a la luz de las re­
formas introducidas por la Ley Federal de Estados Unidos sobre
Especies en Vía de Extinción. Los otros dos casos atañen a refor­
mas más ampliamente consideradas en las que los partidos de iz­
quierda, al llegar al poder, han implementado formas de GPPD
como parte de sus programas de justicia social. Estos casos apun­
tan en forma explícita a los problemas de inequidad y ausencia de
responsabilidad democrática del Estado frente a la ciudadanía. La
participación y la devolución de poderes a los niveles local y regio­
nal son los instrumentos para lograr tales fines. Uno de los casos es
el del experimento de la elaboración del presupuesto en la ciudad
de Porto Alegre, Brasil. En el otro, un partido de izquierda en el
estado de Kerala creó cuerpos de gobierno municipal participativo
y popular que asumieron muchas de las funciones que venía reali­
zando la administración central.

1.1. Consejos Vecinales Funcionalmente Específicos en


Chicago
Nuestro primer experimento se ocupa de la educación pública y
la seguridad en una ciudad caracterizada por una inmensa pobreza
y una desigualdad de proporciones considerables. Chicago, la ciu­
dad más importante en el estado de Illinois, es la tercera ciudad

25
más grande de Estados Unidos con sus 2.5 millones de habitantes.
Hacia finales de la década de los ochenta, de todos los lados le
llovían ataques al sistema de educación pública de Chicago. Las
asociaciones de padres de familia, las organizaciones comunales y
el comercio organizado veían que la burocracia central estaba que­
dándose corta en su cometido de proveerles educación a los niños y
jóvenes de la ciudad. Tanto individuos como organizaciones con­
formaron un movimiento social pequeño pero visible que se las
ingenió para subvertir un sistema educativo jerárquico y fuerte en
sus altos niveles de tal manera que la pirámide comenzó a reposar
en su vértice. En 1988, el cuerpo legislativo del estado de Illinois
aprobó una ley que descentralizaba el gobierno de las escuelas pú­
blicas de Chicago y lo abría a formas directa de participación co­
munitaria.3 La nueva legislación trasladó el poder y el control de
las oficinas centrales de la ciudad a las mismas escuelas individua­
les. Para cada una de las 560 escuelas de educación elemental
(Preescolar a Grado 8) y secundaria (Grados 9-12), la reforma
estableció un Consejo Escolar Local (CEL). Cada Consejo se
compone de seis padres de familia, dos miembros de la comuni­
dad, dos profesores y el director de la escuela. Con la excepción
del director de la escuela, los miembros del Consejo se eligen
cada dos años. Para el caso de las escuelas de secundaria, a los
once miembros del Consejo se agrega un representante estudian­
til quien no tiene derecho al voto. Estos organismos cuentan con
la facultad para aplicar la ley e implementar políticas y, por man­
dato legal, nombran los directores de las escuelas; celebran con­
tratos de desempeño profesional con los directores que ellos su­
pervisan y evalúan cada tres años; desarrollan Planes Anuales de
Mejoramiento Escolar concernientes a profesores y empleados,
programas, infraestructura; supervisan la aplicación de tales pla­
nes; y aprueban los presupuestos escolares. Usualmente los Con­
sejos se reúnen una vez al mes durante el año escolar, y con menor
frecuencia en las vacaciones de verano. Esta reforma originó el sis­

26
tema democrático formalmente más directo para el manejo de la
educación pública en Estados Unidos. Cada año, más de 5,000
padres de familia, vecinos y profesores son elegidos para admi­
nistrar las escuelas. La mayoría de los oficiales públicos de Illinois
que llegan a tales Consejos provienen de grupos minoritarios y
logran su elección por un amplio margen.
A pesar de la euforia inicial, las debilidades de la descentrali­
zación muy pronto saltaron a la vista. Mientras muchas escuelas
comenzaban a florecer gracias a los nuevos poderes concedidos,
otras encallaban por falta de capacidad o conocimiento, conflic­
tos internos o mala suerte. El sistema de educación pública de
Chicago estableció nuevas regulaciones y departamentos para que
se ocupasen de tales problemas. Por ejemplo, la legislación de
1995 requirió que cada miembro de cada Consejo Escolar Local
pasase por una capacitación de tres días en asuntos tales como
presupuestos, Plan de Mejoramiento Escolar, selección de direc­
tores de escuelas, procesos grupales y responsabilidades de los
Consejos. La misma ley proveyó mecanismos para rendir cuentas
y evaluar desempeños a fin de identificar las escuelas con los más
bajos niveles, las cuales recibirían recursos y supervisión admi­
nistrativa adicionales, y en algunos casos, intervenciones disci­
plinarias.
El Departamento de Policía de Chicago se reestructuró a me­
diados de la década de 1990 siguiendo unas líneas democráticas de
descentralización profunda que se asemejaban a la reforma escolar
de la ciudad, pero que se concibieron e implementaron en forma
independiente. La percepción general era que las prácticas policiales
convencionales se habían vuelto ineficientes para controlar el in­
cremento del crimen en la ciudad o garantizar la seguridad en las
áreas residenciales. En consecuencia, la alcaldía, las organizacio­
nes comunitarias, y los oficiales mismos al interior del Departa­
mento de Policía, comenzaron a explorar ideas de “acciones

27
policiales comunitarias”, en 1993. Para el año de 1995 los
reformadores habían ya logrado implementar una amplia variedad
de programas que se dieron a conocer como la Estrategia Policial
Alternativa de Chicago, que trasladó el peso de mantener la seguri­
dad pública de los hombros de policías profesionales a los de cien­
tos de asociaciones a niveles vecinales entre la policía y los resi­
dentes.
Este programa divide la ciudad en unos 280 núcleos vecinales,
llamados “rondas”. Las rondas son los átomos administrativos de
las acciones policiales. Cada uno de tales nodos abre las operacio­
nes de seguridad pública a la observación, participación y direc­
ción de los residentes en el vecindario respectivo. Las partes inte­
resadas y los oficiales de policía asignados al área asisten a las
“reuniones comunales de la ronda” que se llevan a cabo cada mes
en cada núcleo. Esta estrategia redefine igualmente el quehacer de
la acción policial. En cada reunión, los vecinos y la policía discuten
los problemas de seguridad del vecindario a fin de establecer, me­
diante la deliberación, los problemas a los que debe dárseles priori­
dad y en los cuales se centrará la atención de la policía y los habi­
tantes del sector. Luego, todos desarrollan conjuntamente las es­
trategias que les permitirán solucionar esos problemas. A menudo
la policía y los vecinos se dividen responsabilidades. Asuntos como,
por ejemplo, la obtención y ejecución de autorizaciones judiciales
para llevar a cabo requisas y allanamientos son de la policía. Los
residentes pueden ocuparse de, por ejemplo, celebrar reuniones con
propietarios a fin de discutir el abandono de bienes inmuebles. En
reuniones sucesivas los participantes evalúan la implementación y
efectividad de sus estrategias para revisarlas de ser necesario e
identificar nuevas prioridades.
Al igual de lo que sucedió con el experimento de reforma esco­
lar, el Departamento de Policía entró en red con otras agencias pú­
blicas y organizaciones sin ánimo de lucro para apoyar y adminis­

28
trar los esfuerzos de solución de problemas en una administra­
ción descentralizada. Para fomentar la capacidad ciudadana y la
movilización comunitaria, la administración de la ciudad contrató
educadores y organizadores comunitarios para que se desplazaran
a todos los vecindarios para capacitar a las organizaciones comu­
nales en el desarrollo de habilidades para solucionar problemas.
Las rutinas administrativas y los reportes y evaluaciones corrien­
tes se nutren ahora de las estrategias y los planes que surgen de las
reuniones de las rondas comunitarias.

1.2. La Planeación para la Conservación del Hábitat bajo


la Ley Federal de Estados Unidos sobre Especies en Vía de
Extinción
El siguiente experimento se separa de la reconstrucción del go­
bierno municipal para apuntar su lente a la conservación de las es­
pecies. Durante la mayor parte del tiempo transcurrido desde su
promulgación en 1973, la Ley Federal sobre Especies en Vía de
Extinción ha sido la antítesis de la acción participativa. El artículo
9 prohíbe “tomar” — esto es, matar o herir, bien sea por medios
directos o acciones indirectas tales como la modificación del
hábitat— cualquiera de las especies que aparecen en la lista de las
que están en vía de extinción. En la práctica, esta regulación impo­
nía, con mucha frecuencia, una barrera estricta que impedía cual­
quier proyecto de construcción o de extracción de recursos en las
áreas que servían de hábitat a especies en vías de extinción, o cerca
a ellas. Esta ley adolecía de dos defectos centrales.4El primero era
que obstaculizaba los proyectos de desarrollo productivo que po­
drían haber tenido sólo un impacto marginal sobre la viabilidad úl­
tima de las especies en vías de extinción. Dado que la ley protegía
solamente aquellas especies reconocidas por el gobierno,5ella dio
origen a un proceso de identificación que con frecuencia se conver­
tía en intensas batallas políticas entre urbanizadores y ambientalistas.

29
Como resultado, muy pocas especies recibían protección y algu­
nas estaban ya prácticamente diezmadas cuando calificaban para
entrar en la lista que las protegería.
El Congreso creó en 1982 una opción para salir de estos ca­
llejones sin salida. Se trató del “permiso para la toma incidental”.
Bajo esta provisión un solicitante podía obtener un permiso que le
permitía obviar la aplicación estricta de la ley, mediante la presen­
tación de un “Plan para la Conservación del Hábitat,” (PCH) que
permitía la actividad humana en el medio ambiente de una especie
en vía de extinción, siempre que la “toma” ocurriera incidentalmente.
El plan contemplaba medidas para mitigar la “toma”, y garantizaba
que la actividad humana no llegara a impedir las posibilidades de
supervivencia y recuperación de la especie en cuestión. Sin embar­
go, a lo largo de una década, se hizo poco uso de esta opción por­
que los procedimientos para obtener los permisos no eran claros y
los costos para producir el plan eran muy altos. Entre 1982y 1992
se produjeron solamente catorce PCH. No obstante, desde 1993
ha habido una proliferación de tales planes y los permisos respecti­
vos. Para abril de 1999, se habían aprobado 254 planes que cu­
brían más de once millones de acres, y 200 más estaban en diversas
etapas de implementación. Esta explosión de PCH fue el resultado
de los esfuerzos de Bruce Babbit, Secretario del Ministerio del In­
terior, encaminados a aprovechar la cláusula de “toma incidental”
para evitar las pérdidas que generaba una aplicación estricta del
artículo 9 de la Ley sobre Especies en Vía de Extinción. Los urba­
nizadores, inversionistas, defensores del medio ambiente y demás
partes interesadas contaban ya, en este nuevo proceso, con el po­
tencial de trabajar mancomunadamente en el diseño de planes de
conservación del hábitat a gran escala.
Los PCH más avanzados han contribuido a los propósitos ya
descritos gracias a la incorporación de elementos de GPPD en sus
propios procesos. Para citar un ejemplo, bástenos mencionar que

30
los Planes de Conservación de múltiples especies en áreas exten­
sas del sur de California surgieron del seno de comités constitui­
dos por miembros de las partes interesadas, los cuales incluían
funcionarios de entidades ambientales del Estado tanto locales
como nacionales, urbanizadores, ecologistas y organizaciones co­
munitarias. Mediante procesos deliberativos, estos actores desa­
rrollaron planes sofisticados de manejo que se desglosan en me­
tas explícitas cuantificables, los mecanismos para alcanzarlas, los
procedimientos de supervisión que permiten evaluar su efectivi­
dad en el tiempo y provisiones administrativas que facilitan la adap­
tabilidad del plan a la información científica novedosa y los even­
tos no previstos.
Más allá de devolver a las partes interesadas la responsabilidad
por la protección de las especies en vías de extinción y la facultad
de ejecutar las leyes, las mejoras recientes al régimen nacional de
conservación del medio ambiente propuesto por el Servicio de Pes­
ca y Vida Silvestre de Estados Unidos aspira a crear mecanismos
de aprendizaje y responsabilidad que atenúen los efectos de un lo­
calismo excesivo.6 Ya se reconoce ampliamente que los PCH de
alta calidad comparten rasgos comunes tales como metas biológi­
cas cuantitativas, planes de adaptación administrativa, y procedi­
mientos de supervisión cuidadosamente diseñados. Sin embargo,
un estudio7 de 200 planes reveló que menos de la mitad de todos
los planes dan cuenta de tales factores comunes. El Servicio de
Pesca y Vida Silvestre impartió un instructivo a todos sus agentes,
en una de sus guías recientes, que exige esos rasgos en el desarro­
llo de cada PCH y en las aprobaciones de permisos.8 Con estas
guías, el Servicio quiere establecer una infraestructura de informa­
ción de PCH que permita rastrear en detalle los permisos para de­
sarrollar PCH y sus planes de desempeño. En últimas, con todo
esto se logrará que la alternativa de los planes de conservación del
medio ambiente y sus desempeños sean un asunto de escrutinio

31
público, y les permitirá a las partes involucradas en diferentes PCH
evaluar sus desempeños y aprender unos de otros.
1.3. El Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Brasil
Porto Alegre es la capital del estado de Río Grande do Sul, en
Brasil, y alberga a 1.3 millones de habitantes. Al igual que muchos
otros estados locales y nacionales en América Latina, un gobierno
clientelista ha dominado la ciudad por décadas a través de una ma­
quinaria de apadrinamiento político que se ha anquilosado con el
paso del tiempo. Este sistema distribuía los fondos públicos no de
acuerdo a las necesidades públicas sino como un mecanismo para
movilizar el apoyo necesario para sostener un sistema fundamenta­
do en el flujo de favores políticos. Como resultado, “el presupues­
to no pasa de ser una ficción, una evidencia chocante de la dispari­
dad entre el marco institucional formal y la práctica estatal real.”9
Al observar componendas similares en otras partes de Brasil los
investigadores concluyeron que esta “distribución irregular del gasto
social (basado en la compra y venta de favores) devoraba el 64%
del presupuesto total.”10
En 1988, una coalición de izquierda liderada por el Partido de
los Trabajadores (PT), obtuvo el control del gobierno municipal y
lo aseguró en sucesivas victorias electorales en 1992 y 1996. La
medida de reforma más sustancial que introdujo el PT, conocida
como “Presupuesto Participativo” (PP), buscó transformar las ma­
quinaciones presupuéstales clientelistas fundamentadas en el pago
de favores para poder articular un sistema deliberativo que, organi­
zado desde las bases y abierto a la fiscalización pública, respondie­
se a las necesidades reales de los ciudadanos. Esta articulación
múltiple de una pluralidad de intereses ligada a una serie de refor­
mas administrativas se empezó a tejer en las dieciséis regiones ad­
ministrativas que comprenden la ciudad. Una Asamblea Regional
Plenaria se reúne en cada región dos veces al año para discutir
cuestiones presupuéstales. A esas reuniones pueden asistir funcio-

32
nanos de la administración municipal, representantes de organi­
zaciones comunitarias tales comq asociaciones vecinales y clu­
bes de todo tipo, y todo residente interesado, pero solamente pue­
den votar los habitantes de la región respectiva. La coordinación
de las asambleas se da en forma conjunta con miembros del go­
bierno municipal y delegados de la comunidad.
Durante la primera asamblea anual, que se lleva a cabo cada
mes de marzo, los representantes de la alcaldía presentan un infor­
me del presupuesto del año anterior, revisan su ejecución y discu­
ten su implementación. Los delegados de la comunidad son elegi­
dos de entre aquellos que, estando presentes en la asamblea anual,
van a participar en las reuniones que se celebran en los tres meses
subsiguientes, en las que se ocupan de trabajar las prioridades
presupuéstales, las cuales a su vez se llevan a cabo en los distintos
vecindarios a lo ancho y largo de la región. Las agendas de esas
reuniones contemplan una amplia variedad de proyectos potencia­
les que el municipio puede financiar en la región respectiva, que
incluyen asuntos como el transporte público, servicio de alcantari­
llado, regulación de tierras, guarderías infantiles y centros de sa­
lud. Al final de los tres meses, los delegados regresan con sus
reportes a la segunda asamblea regional plenaria con toda una serie
de propuestas presupuéstales. En esta segunda plenaria, la asam­
blea ratifica las propuestas, y elige dos delegados y sus respectivos
suplentes para que representen la región en un cuerpo a nivel de la
ciudad que se conoce como el Consejo Presupuestal Participativo,
que sesiona durante los cinco meses subsiguientes y, a partir de las
agendas regionales, formula un presupuesto para toda la ciudad.
Este Consejo a nivel municipal está integrado por dos delega­
dos elegidos en cada una de las asambleas regionales, dos delega­
dos elegidos en cada una de las cinco “plenarias temáticas” y que
representan a la ciudad como un todo, un delegado del sindicato de
trabajadores del municipio, uno del sindicato de las asociaciones

33
vecinales, y dos delegados de las entidades municipales centrales.
Este grupo trabaja intensamente, al menos una vez por semana de
julio a septiembre, para discutir y definir un presupuesto munici­
pal que se conforme a las prioridades que fueron identificadas a
nivel regional, y al mismo tiempo coordina el gasto de la ciudad
en su totalidad. Puesto que los representantes son en su mayoría
ciudadanos comunes y corrientes, no profesionales, las agencias
municipales ofrecen cursos y seminarios sobre elaboración de
presupuestos para los delegados al Consejo y aquellos participan­
tes en las asambleas regionales que estén interesados. Cada 30 de
septiembre, el Consejo pone en consideración del alcalde una pro­
puesta presupuestal. El alcalde puede o bien aceptarla o bien, ha­
ciendo uso de su poder de veto, regresarla al Consejo para su revi­
sión. Como respuesta, este último puede enmendar el presupues­
to o contrarrestar el veto del alcalde mediante el voto mayoritario
de las dos terceras partes de sus miembros. De acuerdo a los
cálculos de los funcionarios del municipio, alrededor de 100,000
personas, esto es, el 8% de la población adulta, participaron en las
sesiones de las Asambleas Regionales y reuniones intermedias en
1996.

1.4. Descentralización Democrática en la India: Bengala Oc­


cidental y Kerala
Al igual que en las reformas presupuéstales participativas en
Porto Alegre, los partidos de izquierda revitalizaron una auténtica
forma local de gobierno en Bengala Occidental11 y Kerala, en la
India, como rasgos centrales de sus programas políticos. Aunque
desde su independencia los estados en la India han gozado muchas
alternativas de autogobierno local, estas instituciones han sufrido
dos tipos de limitaciones graves. A nivel externo, a lo largo de la
historia de la India como país independiente, las burocracias esta­
tales mayores se han apropiado de la mayor parte del pastel fínan-

34
ciero y ejercido una considerable autoridad formal en las áreas
administrativas y del desarrollo económico. A nivel interno, las
élites tradicionales se han aprovechado del poder económico y
social para dominar las estructuras democráticas formales loca­
les. Hasta 1957, el derecho al voto estaba limitado a personas de
determinado estatus social.12 Sin embargo, incluso después del
establecimiento del sufragio universal, los líderes tradicionales
se las ingeniaron para seguir controlando los cuerpos colegiados
locales y sus recursos. Bajo una atmósfera de corrupción desen­
frenada las administraciones locales no ofrecían los servicios que
supuestamente administraban y despilfarraban los recursos corres­
pondientes.
Varios estados de la India habían intentado solucionar esos pro­
blemas de gobernabilidad local mediante reformas que buscaban
enfatizar su carácter democrático. La primera de ellas se lanzó a
finales de la década de 1970 en el estado de Bengala Occidental.13
El Gobierno del Frente de Izquierda, que llegó al poder en 1977 y
que desde entonces ha contado con una base fuerte apoyo, vio en la
institución del Panchayat — el órgano de gobierno tradicional en las
aldeas— una oportunidad para la movilización popular y el otorga­
miento de poder de decisión a las bases.14Aparte de instituir uno de
los más radicales programas de reforma agraria en la India con el
ánimo de quebrar la perpetuación de las tradicionales estructuras
de poder a nivel de las aldeas, el Gobierno del Frente de Izquierda,
a lo largo de diferentes etapas desde 1977, ha transformado los
Panchayates * de Bengala de tal manera que los miembros de los
sectores menos privilegiados cuentan ahora con mayores posibili­
dades de ejercer el poder público.
El primer paso importante hacia el otorgamiento de poder a los
Panchayates se dio en 1988. En ese año el gobierno estatal le quitó
a los ministerios estatales las responsabilidades concernientes a la
implementación de varios programas de desarrollo económico, y

35
las trasladó directamente a manos de los Panchayates. A la vez
que se daba esta expansión de sus funciones, los Panchayates
incrementaron sus presupuestos en más de la mitad, en una canti­
dad aproximada de dos millones de rupias por Panchayat. Más
tarde, en 1993, una serie de reformas constitucionales y de esta­
tutos estatales acrecentaron significativamente el potencial de una
expansión democrática mayor a favor del sistema Panchayat. Vale
la pena mencionar tres cambios importantes. En primer lugar, es­
tas reformas incrementaron la capacidad financiera de las autorida­
des en el sistema Panchayat ubicadas en los niveles más bajos, esto
es, los Gram Panchayates. Esto fue posible mediante el diseño de
un esquema tributario que grababa a los distritos y le confería a los
Gram Panchayates su propia autoridad para recaudar impuestos.
En segundo lugar, tales medidas estipularon que un tercio de las
Asambleas de los Panchayates y de las posiciones de liderazgo ten­
drían que ser ocupadas por mujeres, y que individuos de las castas
más bajas deberían ocupar puestos de liderazgo en todos los orga­
nismos de manera proporcional a sus respectivas dimensiones de­
mográficas en el distrito. Finalmente, y lo más importante para nues­
tros propósitos, las reformas de 1993 establecieron dos tipos de
cuerpos deliberativos directos llamados Gram Sabhas, que
incrementarían la responsabilidad ante el pueblo de los represen­
tantes miembros del Gram Panchayat. El Gram Sabha está com­
puesto por todas las personas dentro de un área correspondiente a
un Gram Panchayat (usualmente, alrededor <fe 10,000 personas) y
se reúne una vez al año en el mes de diciembre. En esas reuniones,
los representantes elegidos al Gram Panchayat evalúan la propues­
ta presupuestal para el año siguiente y los logros o falta de logros
del año que termina. Dos veces al año se llevan a cabo reuniones
similares a un nivel menos compacto de gobierno al estilo del siste­
ma Panchayat.
Los funcionarios del estado de Kerala, al suroccidente de la
India, le prestaron una atención cuidadosa a esos experimentos de­

36
mocráticos y, en 1996, se embarcaron en una iniciativa audaz para
adoptarla de forma amplia en su propio estado. El Partido Comu-
nista-Marxista de la India (PCM), que era el partido de gobierno,
trazó un programa que consiste en devolver las facultades de poder
al nivel de las aldeas mediante la adopción de la planeación
participativa como estrategia para reforzar su debilitada base elec­
toral y mejorar su efectividad administrativa. En este programa, un
40% del presupuesto estatal pasaría de los tradicionalmente fuer­
tes canales departamentales de la burocracia estatal a las manos de
aproximadamente 900 consejos de planeación de aldeas individua­
les estilo Panchayat.15 Sin embargo, para el gasto de esos recursos
cada aldea debía producir un plan detallado de desarrollo que espe­
cificara asuntos como evaluación de necesidades, reportes de de­
sarrollo, proyectos específicos, financiamiento suplementario, cri­
terios para decidir y documentar beneficiarios del plan, e indicadores
de evaluación. El voto popular directo en las asambleas populares
aldeanas aprueba o rechaza, en principio, estos planes. Además de
estos requisitos de procedimiento, hay políticas que imponen algu­
nas limitaciones: cada Panchayat debe invertir entre un 40% y 50%
de sus fondos en desarrollo económico, mientras que el 40% se
destina al gasto social que incluye programas de mejoramiento de
asentamientos subnormales, un máximo del 30% puede gastarse en
vías, y 10% en programas orientados a la mujer. Aparte de estos
requisitos generales, los organismos aldeanos de planeación pue­
den diseñar sus propios mecanismos de gasto.
Se ha hecho un gran esfuerzo de movilización administrativa y
política a gran escala con el fin de respaldar esta reforma básica de
delegación de poder y facultad de fiscalización.16 Uno de sus com­
ponentes ha sido la capacitación a habitantes de las aldeas para
adelantar evaluaciones rurales y formular planes de desarrollo. En
1997 y 1998 unos 300,000 participantes tomaron parte de una serie
de “seminarios de desarrollo” que los capacitó en habilidades bási­
cas de autogobierno. Los procesos de planeación como tales cuen­

37
tan con más de 100,000 voluntarios que llevan a cabo proyectos en
las aldeas, y más de 25,000 que combinan estos proyectos y los
convierten en planes que se aplican a toda la aldea en la que viven.
Este incremento pronunciado en planeación aldeana y formulación
de proyectos a nivel local privó al gobierno central de su habilidad
para evaluar la calidad de los planes, de rechazar los que no satis­
facían los requisitos, e incluso de contribuir a su mejoramiento.
Con el fin de incrementar las facultades oficiales, unos 5,000 vo­
luntarios, muchos de ellos antiguos funcionarios ya jubilados, em­
pezaron a engrosar los “Comités Técnicos Voluntarios” que revisa­
ban los proyectos y planes.
Habida cuenta de la novedad de la reforma, sus alcances y la
escasez de los recursos disponibles para medir su impacto, no es
sorprendente que hoy dispongamos solamente de un conocimiento
limitado de su resultado final. Los avances hasta el momento son
promisorios pero incompletos, tanto en los procesos participativos
como en su efectividad técnica. Mientras que algunas aldeas arti­
cularon planes que parecían ser propuestas muy bien pensadas con
una participación popular directa de alto nivel, muchas otras no
pudieron ni siquiera concebir un plan. De los planes que se presen­
taron, muchos adolecían de un nivel de articulación bastante preca­
rio, concebían pobres alternativas de financiación y crédito, y los
proyectos que contenían estaban mal concebidos o simplemente cal­
caban otros que provenían de la cantera de proyectos de la burocra­
cia oficial. En lo tocante al proceso democrático, debe destacarse
que la participación en las estructuras existentes de gobierno aldea­
no se incrementó dramáticamente después de la reforma de 1996,
pero todavía involucra únicamente al 10% de la población. Visto
desde un ángulo más optimista habría que decir que el otorgamien­
to de poder de decisión a la ciudadanía a nivel de las aldeas ha

38
gestado la proliferación de grupos vecinales de base en cientos de
caseríos. Al igual que el programa de presupuesto participativo de
Porto Alegre, estos grupos articulan las necesidades y los intereses
locales con los organismos de gobierno aldeanos.

2. Los principios y las form as institucionales del Gobierno


Participativo con Poder cle Decisión

Aunque cada uno de estos experimentos difiere de los restantes


en expectativas, enfoque y metas concretas, todos ellos comparten
similitudes sorprendentes en sus principios motivadores y los ras­
gos de sus diseños institucionales. Ellos tienen tantas característi­
cas comunes que bien podemos describirlos como instancias de un
modelo nuevo, aunque ampliamente aplicable, de una práctica de­
mocrática deliberativa que puede extenderse horizontalmente -para
cubrir otras áreas de interés político y otras regiones- y vertical­
mente -para afectar niveles más altos y más bajos de vida social e
institucional-. Podemos afirmar sin temor a equivocamos que tal
es la realidad de estas iniciativas, y por ello hemos acuñado el nom­
bre Gobierno Participativo con Poder de Decisión (GPPD) para
referimos a este modelo.
El GPPD pretende promover tres tendencias en las ciencias so­
ciales y la teoría democrática. En primer lugar, el modelo deriva
muchas de sus orientaciones normativas de los análisis de las prác­
ticas y los valores de la comunicación, el debate público y la delibe­
ración.17 La aplicación de la deliberación se extiende del ámbito
abstracto del problema de los conflictos de valores y los principios
de la justicia hasta aterrizar en asuntos concretos como la
pavimentación de vías, el mejoramiento de las escuelas y la admi­
nistración del ecosistema. El debate deliberativo encuentra así una
ubicación empírica, en prácticas y organizaciones específicas, con
el fin de organizar la experiencia social que permita profundizar el

39
entendimiento de las prácticas discursivas y explorar nuevas es­
trategias que mejoren su calidad. Una buena parte de los estudios
recientes sobre la participación ciudadana y las asociaciones secun­
darias ofrecen una segunda bifurcación del GPPD.18Esta línea de
trabajo intelectual busca entender, y con ello demostrar, la impor­
tancia de la vida cívica y de las organizaciones no gubernamentales
para una democracia vigorosa. El GPPD se basa en estos aportes
para explorar nuevas alternativas de reorganización de las institu­
ciones formales del Estado que puedan estimular la participación
democrática de la sociedad civil, y de esta forma articula un círculo
virtuoso de refuerzo recíproco. Finalmente, el GPPD es parte de
una tarea más amplia, en la que están involucrados muchos investi­
gadores y ciudadanos, que pretende imaginar y descubrir institu­
ciones democráticas que sean, a la vez, más participativas y efecti­
vas que las configuraciones de representación política y adminis­
tración burocrática a las que estamos acostumbrados.19 Al enri­
quecer en forma considerable nuestra comprensión de las institu­
ciones, prácticas y resultados de la participación ciudadana, el mo­
delo GPPD contribuye a esa tarea ampl'.a.
Vamos a comenzar, entonces, en forma tentativa y abstracta, a
bosquejar el GPPD a partir de tres principios generales que son
fundamentales a todos los experimentos ya descritos: (1) concen­
tración en problemas específicos y tangibles; (2) participación acti­
va de la gente común y corriente a quienes los afectan esos proble­
mas, y de los funcionarios cercanos a ella; y (3) el desarrollo
deliberativo de soluciones a esos problemas. En los contextos de
reforma que hemos considerado aquí, son tres los diseños
institucionales que parecen darle estabilidad y profundidad a la prác­
tica de esos principios básicos. Tales rasgos institucionales son:
(1) la delegación de autoridad a las unidades locales con poder
para la toma de decisiones públicas; (2) la creación de eslabones
formales de responsabilidad, distribución de recursos y comunica­
ción que conectan esas unidades entre sí y con las autoridades cen­

40
trales a niveles superiores; (3) el uso y la generación de nuevas
instituciones estatales que apoyan y guían los esfuerzos de solución
de problemas de una forma descentralizada. Finalmente, nos pro­
ponemos discutir algunas condiciones cruciales que son necesarias
como trasfondo a los diseños institucionales para la cristalización
de los valores democráticos.
2.1. Tres Principios del Gobierno Participativo con Poder de
Decisión

2.1.1. Primer principio: Orientación práctica


La primera característica distintiva de los casos considerados
arriba es que todos ellos desarrollan estructuras de gobierno que
apuntan a situaciones concretas. Estos experimentos, aunque liga­
dos a movimientos sociales y partidos políticos, difieren de ambos
en su concentración en problemas prácticos tales como la seguri­
dad pública, la capacitación de trabajadores, el cuidado del medio
ambiente o el diseño de presupuestos que atiendan las necesidades
del municipio. Si tales experimentos abren nuevos caminos en esos
asuntos concretos, ellos ofrecen, entonces, el potencial para con­
trarrestar las dudas ampliamente publicitadas en relación con la efi­
cacia de la acción del Estado. Más importante aún, ellos pueden
aportar soluciones a favor de aquellos sectores de la sociedad que
sufren de una exclusión sistemática. El enfoque práctico crea, a la
vez, situaciones en las que los actores, acostumbrados a competir
unos contra otros en procura de porciones mayores de poder y re­
cursos, pueden empezar a cooperar entre sí y construir relaciones
más fraternas. Sin embargo, este enfoque también podría distraer
la atención de aquellos conflictos más amplios e importantes (por
ejemplo, tributación redistributiva o derechos de propiedad) para
concentrarla en un bloque restringido de asuntos relativamente es­
trechos.

41
2.1.2. Segundo principio: Participación desde la base
Todas las reformas mencionadas crean nuevos canales para que
aquellos a quienes los problemas afectan más directamente -usual-
mente ciudadanos del común y funcionarios que tienen contacto
directo con ellos- apliquen sus conocimientos, inteligencia e intere­
ses en la formulación de soluciones. Quisiéramos ofrecer dos justi­
ficaciones generales a esta alternativa a la convicción ampliamen­
te sostenida en el sentido de que los problemas técnicamente com­
plejos deben ser resueltos por expertos cuidadosamente entrena­
dos para ello. La primera es que las soluciones efectivas a cierta
clase de problemas públicos nuevos que se resisten a explicacio­
nes simples puede encontrarse más en la gama amplia de expe­
riencias y saberes que pueden ofrecer los ciudadanos ordinarios y
funcionarios de campos diversos y abiertos, que en lo que aporta­
rían los expertos distantes y confiados en su competencia técni­
ca. En el ejemplo de las acciones policiales y las reformas esco­
lares de Chicago, los consejos vecinales organizados desde las
bases crearon soluciones efectivas que los oficiales de policía,
actuando autónomamente, nunca hubieran imaginado. La segunda
justificación nos lleva a decir que la participación directa de los
operadores de base incrementa la toma de responsabilidades y acor­
ta la cadena de entidades que conforman el andamiaje burocrático
de los partidos. En lugares del mundo en desarrollo como Porto
Alegre y Kerala, uno de los logros principales en el campo de la
participación amplia fue que se logró detener el desangre fiscal
que nutría la estructura clientelista y debilitó el poder de las élites
políticas tradicionales.
Con esto no estamos desvirtuando el aporte que los expertos
técnicos tienen para hacer en la construcción de gobiernos
participativos con poder de decisión. Ellos desempeñan un papel
de importancia en la toma de decisiones, pero no gozan de poder
exclusivo para tomar las decisiones importantes. Su tarea, en for­

42
mas y ocasiones diferentes, consiste en facilitar procesos popu­
lares deliberativos de toma de decisiones y desencadenar las
sinergias entre las perspectivas de los ciudadanos y de los profe­
sionales, antes que apropiarse del aporte popular. Otras contribu­
ciones al presente libro nos ayudarán a discernir si estos logros
de la participación ciudadana compensan el costo potencial de per­
der el aporte del experto.
2.1.3. Tercer principio: Generación de discusiones deliberativas
La deliberación es el tercer valor distintivo del modelo de
GPPD. En la toma de decisiones por la vía de debate deliberativo
los participantes prestan atención a las posiciones de los demás y
generan un ramillete de opciones luego de brindarles la debida
consideración.20 Al argumentar y contemplar lo que el grupo ha de
hacer, los participantes deben persuadirse mutuamente por medio
de razones que los demás puedan aceptar. Tales razones pueden
adoptar formas tales como: deberíamos hacer X porque “es lo
apropiado en esta circunstancia”, “es la decisión justa”, “nosotros
optamos por Y la última vez y no nos funcionó”, o “es lo mejor
para el grupo como un todo.” Este ideal no exige que los partici­
pantes sean altruistas o logren consensos sobre valores, estrate­
gias o perspectivas. Las deliberaciones en el mundo real se ca­
racterizan a menudo por las discusiones acaloradas, los ganadores
y los perdedores. La nota más importante de la deliberación ge-
nuina es que los participantes encuentren razones que puedan acep­
tar en sus acciones colectivas, y no necesariamente las que ellos
respaldarían indondicionalmente o las que promoverían de forma
óptima su interés individual.
Un proceso de decisión deliberativa como el que se siguió en
la formulación de los planes de mejoramiento de las escuelas en
Chicago, o en la planeación aldeana en Kerala puede comenzar con
la construcción de una agenda. Las partes ofrecen sus propuestas

43
de cuáles deben ser las prioridades del grupo. A renglón seguido
pueden justificarlas por su capacidad de servir a sus intereses co­
munes (por ejemplo, construir un sistema escolar efectivo) o im­
pulsar la justicia social bajo severas restricciones de recursos (por
ejemplo, la selección de beneficiarios de proyectos de desarrollo
rural). Luego de repasar todas las propuestas y las consideracio­
nes que las respaldan, los participantes pueden proceder a votar
para seleccionar un conjunto de opciones, en caso de prevalecer
algunas disputas. Sin em bargo, p ara que se de un voto
auténticamente deliberativo, cada participante no vota por la op­
ción que más se ajuste a su propio interés personal, sino por la que
sea más razonable. Las opciones van a ser justas si el grupo adopta
las propuestas razonables y deja a un lado las que estén motivadas
en la realización máxima del interés personal o de la influencia po­
lítica. De esta manera, los participantes entran a dilucidar racional­
mente las estrategias que corresponden más cercanamente a la agen­
da grupal para adoptar el conjunto de opciones más promisorio,
visto en prospectiva. Estos resultados, desde luego, dependen de
que los participantes sigan los procedimientos y normas de la deli­
beración. La posibilidad de que esto sea así depende, a su vez, de
los motivos individuales y los parámetros institucionales.
Uno de los peligros de la participación y de la toma de decisio­
nes a partir de la discusión es que algunos participantes, motivados
por sus intereses particulares, van a querer utilizar su poder para
manipular el procedimiento y así asegurar sus posiciones. No obs­
tante, para que un proceso de toma decisiones pueda calificarse
como deliberativo se requiere que el tipo esencial de razonamiento
a través del cual se solucionan los problemas consista en argumen­
tos concienzudos y justificaciones convincentes. Si bien puede ser
muy difícil que un observador externo circunstancial llegue a dis­
tinguir una deliberación genuina de una pantomima carente de in­
ventiva, la diferencia es fundamental al final de cuentas, y muy cla­
ra para los participantes en el proceso.

44
Mientras que el modelo de GPPD comparte con todas las for­
mas de deliberación este enfoque en la persuasión y la discusión de
razones, su preferencia práctica lo lleva a distanciarse de muchos
tratamientos que hacen del discurso una proliferación de razones al
serv icio de p rin cip io s, p ro p u estas, valo res o p o líticas
preestablecidos. Para evitar esas trampas conviene recordar que
los experimentos deliberativos casi siempre comprenden esfuerzos
conjuntos y continuos de planeación, solución de problemas y for­
mulación de estrategias. Los participantes en los modelos de
GPPD con frecuencia se aventuran por esas arenas discursivas para
formular juntos tales medios y fines. Su participación no obede­
ce exclusivamente a agendas o perspectivas preformuladas, sino
que se espera que las estrategias y las soluciones se articulen y
cristalicen mediante la deliberación y la planeación juntamente
con la participación de las demás partes en el proceso. Aunque
los participantes pueden con frecuencia no tener muchas cosas en
común - e incluso, como sucede a menudo, pueden tener un pasa­
do de desconfianza mutua-, estos contextos de deliberación los
une en una ignorancia común sobre cómo mejorar, de la manera
óptima, la situación general que los convoca. Por ejemplo, en los
esfuerzos de planeación participativa a nivel de las aldeas en Kerala,
o los planes de conservación del medio ambiente, los pasos ini­
ciales en la planeación consisten a menudo en sopesar las cir­
cunstancias existentes. No es soprendente que los participantes
formen o transformen sus preferencias y opiniones a la luz de ese
esfuerzo inicial. Si ellos se introdujeran en estos procesos con la
confianza plena en un curso de acción determinado, alguna otra
estrategia diferente a la participación deliberativa -p o r ejemplo,
un decreto gubernamental o estrategias partidistas para alcanzar
el poder- podría parecerles más atractiva.21
La toma de decisiones participativa puede contrastar con los
tres métodos más conocidos de elección social, a saber: mando y
control por parte de los expertos, voto agregado, y negociación

45
estratégica. En el primer abordaje el poder está en las manos de
los gerentes, burócratas u otros especialistas a quienes se les ha
confiado velar por el interés general, con base en la convicción de
que están capacitados para ello gracias a su entrenamiento, conoci­
miento y compromiso con las reglas establecidas. Si bien tales
expertos pueden incluso facilitar procesos deliberativos entre ellos,
sus discusiones se generan en total aislamiento de la participación
popular. Por el contrario, en los modelos de GPPD, los expertos y
los burócratas interactúan en sus deliberaciones directamente con
los ciudadanos.
El voto agregado es el segundo método de toma de decisiones
más conocido, y consiste en que la decisión de un grupo resulta de
la combinación de las preferencias de los individuos que lo confor­
man. Votar sobre ideas, propuestas o candidatos es quizá el proce­
dimiento más común para calificar la opción social. Para ello, los
participantes ubican las alternativas en una escala de acuerdo a sus
deseos. Luego, un algoritmo tal como la regla de la mayoría selec­
ciona una opción simple para todo el grupo. Aquí también vale la
pena anotar que una diferencia importante entre el voto agregado y
el deliberativo está en que en el primero los individuos votan sim­
plemente de acuerdo a sus propios intereses particulares sin nece­
sariamente prestarle atención a la racionalidad, ecuanimidad o
aceptabilidad de las opciones que los demás tienen para ofrecer.
Sin necesidad de hacer girar nuestra reflexión en tomo a los ya
conocidos méritos o fallas22del voto agregado, digamos que el cam­
bio hacia la decisión por deliberación en algunos de los experimen­
tos de gobiernos participativos con poder de decisión respondió a
los defectos de los mecanismos que preceden la calificación del
voto. Algunas veces, como en Porto Alegre, estas fallas consistían
en que los mecanismos electorales no respondían efectivamente a
los deseos de los electores debido al clientelismo y la corrupción.
En otros casos, por ejemplo la formulación de mejoramiento en las
escuelas o los planes de conservación del hábitat, la complejidad
y la incertidumbre, con frecuencia impedían que los participantes
expresasen preferencias que pudieran ser fácilmente cuantifica-
das para de esa manera calificar el voto.
La negociación estratégica23 constituye un tercer método co­
nocido de elección social. Al igual que con el voto agregado pero
a diferencia de la deliberación y la mayoría de las expresiones del
mando directo, las partes en la negociación estratégica apelan a
procedimientos de toma de decisiones para satisfacer de forma
abierta e irrestricta sus intereses particulares, y para lograrlo se
apoyan en los recursos y el poder que traen a la mesa. El proceso
del voto busca establecer un equilibrio entre esa diferencia de fuer­
zas mediante mecanismos como “un voto por persona.” Las con­
venciones colectivas en tre los grandes sindicatos y los
empleadores ilustran esta diferencia. Cada una de las partes se
apoya en diferentes fuentes de autoridad y fuerza durante las ron­
das de negociación, y cada una echa mano de ellas con el fin de
asegurar para su respectivo reducto el mejor acuerdo, el cual no
es necesariamente el más justo. A diferencia de las interacciones
puramente deliberativas, las partes utilizan todos los mecanismos,
incluyendo la amenaza, la diferencia de fuerzas, la falta de
representatividad y “el discurso estratégico.”24
Estas cuatro modalidades de decisión -deliberación, mando,
calificación agregada y negociación estratégica- son tipos idea­
les. Los procesos reales, no tanto aquellos que involucran princi­
pios de gobierno participativo con poder de decisión, con frecuen­
cia contienen elementos de cada uno de ellos. Sin embargo, no­
sotros privilegiamos la deliberación en los modelos de GPPD
como un valor y una norma que estimula a las partes e influye en
el diseño institucional, dados sus beneficios característicos en
estos contextos políticos y de gestación de políticas. Los estu­
dios de casos incluidos en los siguientes capítulos del presente

47
volumen examinan hasta dónde llegan en realidad las prácticas de
toma de decisiones a partir de la deliberación.

2.2. Tres propiedades del diseño institucional del GPPD


Puesto que estos principios son supremamente atractivos, la
cu estió n de fondo es d isce rn ir si las co n fig u racio n es
institucionales factibles o las condiciones sociales reales podrían
facilitar su puesta en práctica. Los casos que explora el presente
conjunto de trabajos sugieren que las reformas implementadas de
acuerdo con estos principios y que son sostenibles exhiben con
frecuencia tres propiedades en su diseño. Dado que el estudio
empírico de los diseños institucionales alternativos está todavía
en un nivel de inmadurez como para evidenciar si esos rasgos son
indispensables -aunque lo que sí es seguro es que no son sufi­
cientes- para la deliberación democrática, nosotros los ofrece­
mos como observaciones y en calidad de hipótesis de caracteriza­
ción estructural que contribuyen a que las instituciones encamen,
estabilicen y profundicen los valores democráticos.

2.2.1. Primera propiedad: Delegación

Dado que tanto los problemas que pretende solucionar el GPPD


como los individuos que participan en él se encuentran circunscritos
al nivel local, la realización institucional del modelo exige una reor­
ganización correspondiente del aparato estatal Esto significa que
debe producirse una delegación de poderes administrativo y políti­
co a las unidades locales de acción -consejos vecinales, personal
en sitios de trabajo, ecosistemas definidos- a cargo de diseñar e
implementar soluciones y que dan cuenta de su desempeño de acuer­
dos a criterios conocidos. Los organismos en estas reformas no
tienen simplemente funciones consultivas, sino que son los resulta­
dos de un Estado transformado en el que están dotados de una
considerable autoridad pública.
Esta delegación de poderes se distancia claramente de las es­
trategias progresistas de corte centralista, y por ello puede ser
problemática para muchas personas de izquierda. Así como las
dimensiones participativas de estas reformas significan un distan-
ciamiento de la autoridad del experto, la delegación de poderes a
las unidades locales para que ellas conciban las acciones a seguir
y puedan ejecutarlas surge del escepticismo en relación con la
posibilidad de que el centralismo democrático pueda generar so­
luciones efectivas. Así, por ejemplo, los casos de Chicago mues­
tran que las formas de gobierno vecinales en materia de policía y
educación pública ofrecen alternativas flexibles a soluciones con­
vencionales centralizadas tales como penas más estrictas y un ma­
yor número de policías en las calles para garantizar la seguridad
pública, así como exámenes nacionales, reforma financiera esco­
lar, aplicación del mejor currículo, integración racial, cupones
redimibles en servicios y privatización de los problemas educati­
vos. La planeación para la conservación del hábitat renuncia a los
criterios centralizados y uniformes de prohibiciones a planes de
desarrollo económico contemplados en la Ley sobre Especies en
Vía de Extinción, para favorecer un régimen en el que las partes
locales involucradas podrían producir planes de protección del
ecosistema que honrasen tanto el desarrollo como la protección
de las especies. En lugar de destinar fondos para pavimentar, ex­
tender la red eléctrica y construir alcantarillas de acuerdo a los
criterios o juicios centralizados, el sistema de presupuesto
participativo de Porto Alegre invitó a los habitantes en sus vecin­
darios a un proceso directo y recurrente para definir, implementar
y supervisar esas prioridades.

49
2.2.2. Segunda propiedad: Supervisión y coordinación centra­
lizadas
Aunque gozan de una considerable discreción para el ejercicio
del poder público, las unidades locales no se convierten en ruedas
sueltas, ni en núcleos atomizados de toma de decisiones en el mo­
delo de gobierno participativo. Por el contrario, cada caso ilustra
los enlaces de responsabilidad y comunicación que conecta las uni­
dades locales a los organismos que las supervisan. Estas oficinas
centrales pueden reforzar de muchas maneras la calidad de la deli­
beración democrática y de la búsqueda de soluciones a nivel lo­
cal: mediante la coordinación y distribución de recursos, la solu­
ción de problemas que las unidades locales no pueden enfrentar
por ellas mismas, la rectificación de procesos patológicos o in­
competentes de toma de decisiones en los grupos más débiles, y
la difusión de innovaciones y saberes más allá de los confines
reducidos de las unidades locales. Los sistemas Panchayat en la
India y el presupuesto participativo de Porto Alegre nutren las de­
cisiones relevantes que se toman en las altas esferas desgobierno
a partir de lo decidido en las aldeas y los vecindarios. Las dos
reformas de gobierno vecinal en Chicago definen las facultades
centralizadas que permiten establecer los criterios de desempeño
de unidades locales comparables (escuelas, rondas policiales) a
fin de acordar las reglas a seguir según acuerdos procedimentales
mínimos y aclarando condiciones de juego. El Servicio de Pesca
y Vida Silvestre de Estados Unidos busca supervisar alrededor de
250 planes de conservación del medio ambiente a través de la su­
pervisión centralizada, la recolección de información y el rastreo
a permisos y sus aplicaciones.
A diferencia de los modelos políticos de la Nueva Izquierda en
los que el deseo de liberación conduce a exigir descentralizaciones
autónomas, el GPPD sugiere nuevas formas de descentralización
coordinada. Estos nuevos modelos rechazan tanto el centralismo

50
democrático como una descentralización estricta por no ser fun­
cionales, habida cuenta del imperativo pragmático de encontrar
soluciones efectivas. La rigidez del centralismo lleva con dema­
siada frecuencia a menospreciar las circunstancias y conocimien­
tos locales, y como resultado no le es posible aprender de la ex­
periencia. La descentralización descoordinada, por su parte, aísla
a los ciudadanos en pequeñas unidades, y así condena a quienes no
saben cómo resolver sus problemas pero que sospechan que otros,
en otro lugar, sí saben cómo hacerlo. Estas reformas, entonces,
pretenden construir las conexiones que faciliten la expansión de
la información entre las unidades locales y les permitan ser res­
ponsables las unas frente a las otras.

2.2.3. Tercera propiedad: No voluntarista, pero sí centrada en


el Estado
Una tercera característica del diseño institucional en estos ex­
perimentos es que ellos colonizan el poder estatal y transforman las
instituciones formales de gobierno. Muchos esfuerzos activistas
espontáneos en áreas como la revitalización vecinal,25 la defensa
del medio ambiente,26 el desarrollo económico local, y la salud y
seguridad laborales buscan influir en el desempeño del Estado me­
diante la presión exterior. Al perseguir tal propósito, los esfuerzos
más exitosos promueven los principios de practicidad, participa­
ción e incluso deliberación en la organización política y civil que
son propios del modelo del GPPD. Sin embargo, esos esfuerzos
conservan las instituciones básicas de gobierno estatal. Por el con­
trario, las reformas del GPPD aspiran a rehacer las instituciones
oficiales de acuerdo con esos principios. Esta ruta formal aprove­
cha el poder y los recursos del Estado para la deliberación y parti­
cipación popular y así consigue que estas prácticas sean más dura­
deras y gocen de un alcance mayor.

51
En términos generales, estos experimentos buscan transfor­
mar los mecanismos de poder del Estado y convertirlos en for­
mas de organización de base impulsadas por procesos democráti­
cos de deliberación y movilización. Tales transformaciones ocu­
rren a menudo gracias a la cooperación estrecha de funcionarios
del Estado. Son menos “radicales” que la mayoría de las variables
de acción de autogestión en el sentido de que su núcleo central no
consiste en “luchar contra el poder.” Sin embargo, son más radi­
cales en tanto operan con un ángulo más amplio de reformas, cuen­
tan con la autorización del Estado o agencias corporativas para
llegar a soluciones sustanciales, y, lo más importante de todo, tra­
tan de cambiar los procedimientos centrales de poder antes que
cambiar ocasionalmente quién lo ejerce. Mientras que los parti­
dos, las organizaciones del movimiento social y los grupos de in­
terés con frecuencia fijan sus metas como si se tratase de un pro­
ceso deliberativo interno y luego luchan por el poder político o
corporativo para implementarlas, estos experimentos reconfiguran
los procesos decisorios al interior de las instituciones del Esta­
do. Cuando esta reorganización tiene éxito y los participantes se
pueden dar el lujo de ejercer la autoridad que se les delega, ya no
necesitan invertir el grueso de sus energías luchando por el poder
(o en contra suya).
En co n secu en cia, estas tran sfo rm acio n es a sp iran a
institucionalizar la participación de los ciudadanos del común, que
en su expresión corriente los ubica como consumidores habituales
de los bienes públicos, permitiéndoles definir en forma directa cuá­
les son esos bienes y cómo se deben proveer de la manera más
satisfactoria. Esta participación constante está en contraste directo
con, por ejemplo, los breves momentos democráticos que proveen
los movimientos sociales y las cruzadas electorales de la política
ordinaria que descansan en las estrategias de las campañas y se
orientan a conseguir resultados, y cuyos líderes y élites movilizan
la participación popular para conseguir logros específicos. Si la

52
presión popular consigue los resultados necesarios para impulsar
una política en particular o elegir un candidato, allí termina la parti­
cipación amplia. La legislación, el diseño de políticas e la
implementación subsecuentes se tejen en la esfera aislada del Estado.

2.3. Contextosfavorables
Existe una multitud de condiciones que pueden facilitar o impe­
dir el progreso de los gobiernos participativos con poder de deci­
sión. El nivel de alfabetización es un ejemplo obvio. Las altas
tasas de alfabetización en Kerala, comparadas con las de los demás
estados de la India, y en particular la alfabetización en la pobla­
ción femenina, estimulan sin duda los experimentos de democra­
cia participativa. Además, y más fundamental aún, la posibilidad
de que esos diseños institucionales generen los resultados desea­
dos dependen sustancialmente del equilibrio de poder entre los
actores que participan en el modelo del GPPD, y de forma parti­
cular las configuraciones del poder no deliberante, que constitu­
yen el terreno en los cuales se desenvuelven las estructuras de
deliberación al interior del GPPD. Cuando surgen alternativas a
la deliberación democrática, tales como la dominación estratégi­
ca o la salida total del proceso deliberativo, un balance frontal del
poder desestimula tales alternativas y lleva a los actores a asumir
la deliberación con mayor denuedo. Cada vez que unos individuos
no puedan dominar a otros para asegurarse una posición de privi­
legio, su apertura a la deliberación es mayor. Es importante ob­
servar que estas condiciones no exigen situaciones de igualdad
absoluta. Los participantes en los experimentos que nos ocupan
se distinguen por ser muy diferentes en términos de los recursos
con que cuentan, sus niveles de experiencia, educación, nivel so­
cial y respaldo numérico. Sin embargo, están también tan al mis­
mo nivel como para que la cooperación deliberativa les parezca
atractiva.27

53
Son al menos tres los senderos que conducen a un equilibrio
en el poder que facilita la deliberación. El primero proviene de
los esfuerzos conscientes de diseño institucional. Cuando los ad­
ministradores o legisladores dotaron a los padres de familia de
las facultades para despedir a los directores de las escuelas, o les
dieron a los consejos populares la autoridad para evaluar los pre­
supuestos de las aldeas, llevaron a los ciudadanos al mismo nivel
de importancia en que se encontraban los expertos. En algunas
ocasiones los accidentes históricos cumplen esta función de pro­
piciar la igualdad, si bien no pretendían en absoluto desencadenar
procesos de deliberación o participación. Tal es el caso, por ejem­
plo, de la Ley sobre Especies en Vía de Extinción, cuya amenaza a
hacer más onerosa la propiedad privada a expensas de sus propie­
tarios indujo a estos a que cooperaran con los ecologistas. Final­
mente, grupos como las organizaciones comunitarias, los sindi­
catos y organismos de defensa de intereses colectivos con fre­
cuencia contrarrestan las tendencias de los altos funcionarios y
los grupos de ciudadanos a apropiarse de los procesos de delibe­
ración para proteger sus propios intereses particulares.

A modo de recapitulación, nuestros experimentos comparten


tres principios políticos, tres características en sus diseños y una
condición de fondo que es primordial:
* Cada experimento apunta a áreas específicas de interés públi­
co.
* Esta deliberación descansa en la participación con poder de
decisión de ciudadanos comunes y corrientes y de los ¿raciona­
rios que tienen contacto directo con ellos.
* Cada experimento pretende resolver esos problemas a través
de procesos de deliberación razonados.

En lo concerniente a sus propiedades institucionales,

54
* Estos experim entos delegan los poderes de decisión e
implementación en las unidades locales de acción.
* Las unidades locales de acción no son autónomas sino de ca­
rácter mixto, se enlazan unas a otras y están conectadas a los
niveles superiores del Estado para asignar recursos, solucionar
p ro blem as com unes y los que se p resen tan en el
interrelacionamiento, y diseminar las innovaciones y las técni­
cas que que van surgiendo en el proceso.
* Los experimentos colonizan y transforman las instituciones del
Estado. Las burocracias administrativas que se hacen cargo de
resolver los problemas que les competen se convierten en gru­
pos de deliberación. El poder de estos grupos para implementar
los descubrimientos de sus deliberaciones proviene de la autori­
zación de los organismos del Estado.

Finalmente, en lo tocante a las condiciones que caracterizan un


contexto favorable,
* Se produce una igualdad en el poder entre los participantes que
favorecen las decisiones por deliberación.

3. Objetivos Institucionales: Consecuencias para la Efectivi­


dad, la Equidad y la Participación

Los rasgos de los procedimientos de las instituciones que están


diseñadas de acuerdo con los principios ya reseñados son atracti­
vos en sí mismos. Con frecuencia tendemos a creer que la delibe­
ración y la participación son valores importantes. Sin embargo,
analistas, activistas y observadores casuales valoran estos experi­
mentos no sólo por la calidad de sus procesos sino también en
virtud de sus consecuencias. En esta sección describiremos cómo

55
las instituciones que siguen los principios ya considerados pue­
den evidenciar tres cualidades de importancia capital para la ac­
ción del Estado: efectividad, equidad y un carácter ampliamente
participativo. La constatación empírica, ante todo, permitirá dilu­
cidar si las instituciones diseñadas de acuerdo con los principios
del GPPD se ajustan a esos valores o, por el contrario, le dan paso a
una serie de consecuencias negativas que no estaban previstas ini-
cialmente.
3.1. Solución efectiva de problemas
Quizá lo más importante es que los objetivos institucionales
de estos experimentos democráticos deliberativos logren objeti­
vos públicos -tales como un sistema escolar efectivo, la seguri­
dad ciudadana, la protección de especies en extinción, las asigna­
ciones presupuéstales acordes con las realidades de los munici­
pios- con una efectividad mayor que la que podrían tener iniciati­
vas de otro tipo. Si las instituciones democráticas deliberativas
no pueden garantizar tales resultados, no pueden tampoco preten­
der constituirse en reformas viables. Pero si su desempeño con­
duce a los resultados deseados, este hálito de democracia radical
va a contar con el potencial para capturar una aceptación popular
amplia e incluso de las élites. ¿Por qué habríamos de esperar que
estas instituciones fundamentadas en la deliberación democrática
produzcan resultados efectivos?
En primer lugar, estos experimentos convocan a los individuos
y potencia las capacidades de quienes se han mantenido cerca a las
dinámicas sociales y que, por lo tanto, conocen las situaciones rele­
vantes de cerca. Segundo, en muchos de los casos, estos indivi­
duos, ya sea porque son ciudadanos o funcionarios que operan a un
nivel básico, son los que saben cómo introducir mejoras a las situa­
ciones problemáticas. Tercero, el proceso de deliberación que
regula la toma de decisiones de esos grupos garantiza el potencial
para generar soluciones mejores que las que se obtendrían en pro­

56
cedimientos más jerárquicos o menos reflexivos de suma de inte­
reses individuales, como es el caso del voto. Mediante la delibe­
ración todos los participantes tienen la oportunidad de ofrecer
información útil y considerar más profundamente soluciones al­
ternativas. Además de todo esto, la participación y la delibera­
ción pueden incrementar el sentido de compromiso en los parti­
cipantes para llevar a la práctica las decisiones, que son más legí­
timas que las que se obtendrían mediante la imposición externa.
Cuarto, estos experimentos acortan el circuito de retroalimenta­
ción -esto es, la distancia y el tiempo entre las decisiones, la ac­
ción, el efecto, la observación y la reconsideración- en la acción
pública, y así crea un estilo ágil de acciones colectivas que puede
identificar las estrategias no efectivas o erróneas y responder a
ellas. Finalmente, cada uno de estos experimentos engendra cien­
tos de grupos relacionados, cada uno de los cuales entra a operar
con una considerable dosis de autonomía pero sin sufrir de un
aislamiento total. Esta proliferación de puntos con poder de de­
cisión permite que se intente simultáneamente una multitud de
estrategias, técnicas y prioridades, lo que lleva a descubrir y di­
fundir con mayor rapidez las que se muestren mas efectivas. La
capacidad de aprendizaje del sistema como un todo puede, enton­
ces, robustecerse gracias a la combinación de la deliberación des­
centralizada con poder de decisión, de una parte, y la coordina­
ción y retroalimentación centralizadas, de la otra.

3.2. Equidad
Además de lograr que la acción pública sea más efectiva, hay
tres características que refuerzan en estos experimentos su capaci­
dad para generar resultados de justicia y equidad. Primero, estos
experimentos plantean metas que pueden lograrse si llevan la ac­
ción pública a quienes generalmente no gozan de tal bien. Puesto
que la mayoría de los experimentos se ocuparon en resolver pro­

57
blemas de sectores no privilegiados -habitantes de los ghettos de
Chicago y Milwaukee, vecindarios pobres en Porto Alegre, cam­
pesinos descastados de la India y obreros de la industria de Wisconsin
amenazados por el desplazamiento tecnológico- su mera efectivi­
dad contribuye de manera importante a la justicia social.
Una segunda fuente de equidad y justicia surge de la inclusión
de individuos en desventaja social y económica -vecinos y obre­
ros- quienes con frecuencia son excluidos en la toma de decisiones
para la vida pública. Un justificación clásica para el gobierno de­
mocrático, que lleva a preferirlo a métodos paternalistas o
excluyentes, es que una decisión tiene mayores posibilidades de
tratar con justicia a los afectados cuando estos participan en ella.
Estos experimentos llevaron esa noción hasta sus últimas conse­
cuencias mediante el diseño de procedimientos en los que aquellos
afectados por las decisiones ejercieron una influencia inmediata, y
al mismo tiempo evitaron la parálisis y los resultados disparatados
que a veces surgen de esfuerzos similares.
Los procesos de deliberación de estos experimentos ofrecen
una tercera forma de promover la equidad y la justicia. A diferen­
cia de las negociaciones estratégicas (en las que los resultados es­
tán determinados por el poder con el que cada parte llega a la mesa),
del mando jerárquico (con resultados que dependen del juicio de
aquellos en las altas esferas) y del voto agregado (cuyos resultados
dependen de la cantidad de simpatizantes que puedan ser moviliza­
dos), estos experimentos establecen grupos que toman decisiones
siguiendo las reglas de la deliberación. Las partes hacen propues­
tas que luego justifican con razones que otros en el grupo pueden
respaldar. Una norma de procedimiento en estos grupos es que las
propuestas que se generan y adoptan deben suscitar un amplio apo­
yo consensual, aunque el consenso en su acepción estricta no es
nunca un requisito. Luego de un proceso de reflexión los grupos
optan por las medidas que logran la atención mayor. Lo ideal sería

58
que tales procedimientos se rigiesen por la razón, antes que por el
dinero, el poder, los números o los privilegios socioeconómicos.
Dado que la idea de justicia subyace a la práctica de una discusión
razonada, la toma de decisiones realmente deliberativa debe tender
a resultados más equitativos que aquellos regimentados por el po­
der, el privilegio socioeconómico, el dinero o los números. Desde
luego, hay cierta distancia entre esos ideales altruistas y la práctica
real de estos experimentos.
3.3. Participación amplia y significtiva
Además de lograr resultados efectivos y justos, estos experi­
mentos también buscan promover la participación continua y signi­
ficativa de ciudadanos del común, que es uno de los más aprecia­
dos valores democráticos. La participación popular como un recur­
so productivo central forma parte de los fundamentos del GPPD.
Esa participación facilita la información local acerca de los méritos
potenciales de políticas alternativas, suministra datos sobre el fun­
cionamiento de las políticas existentes que a su vez alimentan el
aprendizaje colectivo, y les aporta dosis necesarias de energía adi­
cional a las estrategias de ejecución. Los experimentos invitan a
mantener niveles altos de participación de los no expertos en dos
dimensiones. La primera de ellas nos permite ver que estas expe­
riencias crean canales adicionales de expresión sobre asuntos que
interesan genuinamente a los participantes potenciales, tales como
la calidad de sus escuelas, de los espacios que habitan y de la dis­
ponibilidad de recursos públicos para financiar servicios públicos.
Además, estos experimentos incrementan la participación cuando
generan espacios que son alternativos a los canales convencionales
de vocería política, como son el voto, el trabajo conjunto de grupos
de presión y el contacto con los funcionarios oficiales. Hay un he­
cho más que induce a la participación: la posibilidad real de ejer­
cer el poder estatal.28 Respecto de otras formas de participación
política, la relación entre, supongamos, el voto de un individuo o

59
una carta a algún congresista es bastante tenue, en el mejor de los
casos. En estos experimentos, sin embargo, los participantes ejer­
cen su influencia en las estrategias del Estado. Este aporte genera
respuestas palpables. A menudo, las prioridades y propuestas de
los no expertos son recibidos inmediatamente, o en forma modi­
ficada. Incluso cuando el proceso de deliberación rechace la pro­
puesta que uno presente, al menos uno puede conocer las razones
por las que no fue aceptada.
La calidad de la participación -m edida por el grado de infor­
mación que ostentan las opiniones y propuestas de los participan­
tes y la calidad de sus interacciones con los dem ás- puede ser
mayor bajo las condiciones deliberativas de estos experimentos
que la que podría lograrse en los contextos convencionales de po­
lítica formal tales como el voto, la competencia entre los grupos
de interés o los movimientos sociales. Siguiendo el comentario
de John Stuart Mili -quien dice que el éxito de una propuesta de­
mocrática puede medirse de dos maneras: por la calidad de sus
decisiones y por la calidad de los ciudadanos que produce29- cree­
mos que el carácter de la participación, aparte de su nivel (evalua­
do en términos de participación electoral, por ejemplo) es una
aspiración independiente de la política democrática. Los críticos
modernos, tanto de la izquierda como de la derecha, parecen co­
incidir en su desdén hacia las capacidades políticas de las masas.
La izquierda argumenta diciendo que el surgimiento de la “indus­
tria de la cultura” conduce al declive de las “esferas públicas” au­
tónomas de la sociedad civil en las que podría formarse una opi­
nión pública competente. La derecha sostiene el mismo diagnós­
tico pero recomienda que la élite democrática y la administración
tecnoburocrática sean la solución, sin necesidad de sanar el cuer­
po político. La preocupación por recuperar la sabiduría pública
que atesoran los individuos es ahora más urgente que en los días
de J. S. Mili, máxime si se considera el trasfondo que ofrecen
esos diagnósticos alarmantes.

60
Las capacidades de los individuos para deliberar y arribar a de­
cisiones públicas se atrofian si no se usan. La participación en estos
experimentos ejercita esas capacidades más intensamente que lo
que los canales de la democracia convencional pueden permitir.
Por ejemplo, en elecciones nacionales o locales las cantidades im­
presionantes de información que se les vende desde diferentes án­
gulos tientan incluso a ciudadanos educados a bajar la guardia por
confusión y frustración, o a centrar su atención en aquellas dimen­
siones de manejo fácil como el carácter y la personalidad del candi­
dato, o la identidad con el partido. Por el contrario, estos experi­
mentos reducen las barreras que se erigen en nombre de la sofis­
ticación técnica y que impiden la participación ciudadana y así
estimulan a los participantes a desarrollar y desplegar sus capaci­
dades políticas pragmáticas. Primero que todo, los experimentos
en GPPD abren la puerta para que participantes casuales y no pro­
fesionales dominen áreas específicas del conocimiento que son
necesarias para tomar decisiones, mediante la reducción -gracias
a la descentralización- del ámbito de decisión a áreas geográficas
y temáticas más precisas. Algunos de nuestros experimentos ma­
nejan un enfoque de decisiones doble -p o r ejemplo, la seguridad
en un vecindario- y de esta manera los participantes pueden llegar
a dominar los materiales necesarios para tomar decisiones de alta
calidad. Otros casos -p o r ejemplo los organismos de planeación
deliberativa en Kerala y el presupuesto participativo de Porto Ale­
g re- funcionan con un enfoque más amplio, pero conservan, sin
embargo, los ejes pragmáticos que permiten que los ciudadanos
comunes y corrientes se involucren en los procesos de toma de
decisiones. Además, los ciudadanos cuentan con incentivos para
desarrollar sus capacidades y dominar la información necesaria
para tomar decisiones adecuadas porque ellos deben soportar las
consecuencias de las malas decisiones. Estos experimentos insti­
tuyen la “democracia directa” en el sentido que las decisiones de
los grupos son, con frecuencia, directamente implementadas por

61
las entidades estatales competentes. Vale la pena recordar, una
vez más, que todo esto contrasta con la mayoría de los canales de
vocería política tales como el voto o la redacción de cartas, en
donde las consecuencias de las decisiones no son estadísticamente
relevantes.
Más allá del ámbito y el efecto de la participación, estos expe­
rimentos estimulan igualmente el desarrollo de una sabiduría po­
lítica en los ciudadanos comunes y corrientes porque desarrolla
la capacidad de estos a través de experiencias palpables de la ruti­
na diaria, y no a través de los datos mediatizados por la prensa, la
televisión o “el aprendizaje en libros”. Con Dewey y los teóricos
contemporáneos de la educación y la cognición, podemos esperar
que muchos, quizá la mayoría, desarrollen habilidades y compe­
tencias más fácilmente si esas habilidades están integradas al co­
nocimiento práctico. Dado que estos experimentos se basan en el
conocimiento práctico -p o r ejemplo, de la manera como se ma­
neja una escuela- y proveen oportunidades recurrentes para su apli­
cación y corrección, los individuos desarrollan capacidades polí­
ticas en íntima relación con otras esferas de sus vidas profesiona­
les y privadas. Muchos participantes pueden encontrar que es más
fácil (para no decir que más útil) adquirir esta clase de sabiduría y
capacidad políticas “contextúales” que los tipos aislados de cono­
cimiento político requeridos por el voto, por ejemplo. Finalmen­
te, cada experimento contribuye al desarrollo político del indivi­
duo al darle una capacitación especializada y paraprofesional. Los
reformadores de avanzada en cada uno de nuestros experimentos
aprendieron por la vía del desencanto que muchos de los no pro­
fesionales carecen de las capacidades para participar efectivamente
en grupos con poder de decisión que tienen una función específi­
ca. Sin embargo, en lugar de recurrir a una profesionalización
tecnocrática, crearon procedimientos para impartir las habilida­
des fundamentales necesarias para que los participantes que care­

62
cían de ellas pudieran contribuir al proceso. Así, por ejemplo, la
reforma al gobierno del sistema escolar de Chicago exige que los
padres de familia y la comunidad reciban capacitación acerca de
procesos democráticos, financiación y elaboración de presupues­
tos escolares, planeación estratégica, contratación de directores
de escuelas, y otras habilidades específicas. Estos experimentos
no son solamente foros para practicar y perfeccionar habilidades
para la democracia deliberativa, sino que se constituyen en escue­
las de democracia para que los participantes desarrollen sus capa­
cidades políticas y técnicas.

4. Una Agenda para Explorar el Gobierno Participativo con


Poder de Decisión

Hasta ahora hemos bosquejado un modelo de democracia ra­


dical que apunta a la solución práctica de los problemas públicos
mediante la acción deliberativa. Hemos, igualmente, descrito las
ventajas prácticas y éticas de los ejemplos reales que encaman esos
principios. En los capítulos siguientes exploraremos en detalle va­
rios casos del mundo real con el ánimo de indagar si esos principios
abstractos los caracterizan a cabalidad, o si los experimentos real­
mente arrojan los beneficios que le estamos atribuyendo a la demo­
cracia deliberativa, o bien si hay un costo aún no revelado que se
debe pagar para conseguir esas ventajas. Antes de pasar a esa dis­
cusión concreta quisiéramos concluir esta introducción trayendo a
la discusión tres asuntos de importancia crítica que orientan estas
investigaciones. El primero de ellos nos lleva a preguntamos hasta
qué punto estos experimentos se ajustan al modelo teórico que he­
mos elaborado para hablar del diseño institucional y de los resulta­
dos del GPPD. El segundo conduce a la pregunta sobre cuáles
podrían ser las fallas más protuberantes de este modelo. Final­
mente, hemos de preguntamos acerca del ámbito de aplicación:
¿el modelo se limita a los pocos casos bastante peculiares a los

63
que nos estamos refiriendo, o existen principios y propuestas de
diseño que se prestan para una aplicación más amplia?

4.1. Las relaciones de los casos con el modelo


Incluso si se llega a pensar que los principios normativos del
modelo que proponemos ofrecen una guía atractiva para una inno­
vación institucional factible, los experimentos específicos que he­
mos descrito pueden, en realidad, no conformarse a tales fundamen­
tos. Son seis los criterios de ajuste que deben tenerse en cuenta:
1.) ¿Qué tan genuinamente deliberativos son los procesos con­
cretos de toma de decisiones?
2.) ¿Qué tan efectivamente se traducen las decisiones en accio­
nes?
3.) ¿Hasta qué punto están los organismos deliberativos en la ca­
pacidad de supervisar efectivamente la implementación de sus
decisiones?
4.) ¿Hasta qué punto estas reformas incorporan medidas combi­
nadas que coordinan las acciones de las unidades locales y dan a
conocer entre ellas las innovaciones que se van descubriendo?
5.) ¿Hasta qué punto el proceso por deliberación se constituye en
una “escuela para la democracia”?
6.) ¿Los resultados concretos de todo el proceso son preferibles a
los obtenidos bajo las estructuras institucionales previamente
conocidas?

4.1.1. Deliberación
Puesto que muchos de los beneficios de nuestro modelo des­
cansa en la noción de deliberación, la primera pregunta indaga so­

64
bre el grado en el cual los procesos de toma de decisiones en
estos experimentos son genuinamente deliberativos. Las deci­
siones en condiciones de equidad dependen de los acuerdos de las
partes sobre lo que es justo, antes que de la presión de cada una de
ellas para obtener su máximo beneficio individual. La efectividad
se fundamenta en la apertura de los individuos a nuevas informa­
ciones y propuestas, antes que en el ingenio del que puedan hacer
gala para empujar propuestas previamente establecidas. El apren­
dizaje a niveles individual y grupal está enraizado en la capacidad
que se pueda tener para cambiarlas opiniones, e incluso las prefe­
rencias, que previamente se sostenían como válidas. Aunque las
ciencias sociales rara vez echan mano de la deliberación como
una característica descriptiva de las organizaciones, en la práctica
pública y privada, donde con frecuencia se ventilan asuntos y se
resuelven conflictos no mediante la imposición de una postura
particular sino apelando a lo que parece ser más razonable y j usto,
la deliberación es central. ¿Esta generosa caracterización del com­
portamiento individual y grupal le hace justicia a los procesos de
tom a de decisiones en el m undo real? ¿O será que esas
interacciones están caracterizadas por mecanismos de interés ra­
cional más coercitivos como el mando directo, la negociación
estratégica, el intercambio de favores y la amenaza? En situacio­
nes en donde existen grandes diferencias en tomo a intereses y
opiniones, especialmente las que provienen de fuentes ideológi­
cas, la deliberación puede estancarse en un tira y afloje sin salida
o degenerar en un conflicto donde vence el más poderoso. ¿Se
limita, entonces, el enfoque del modelo a contextos de conflictos
de baja intensidad o niveles mínimos de inequidad? ¿Los esfuer­
zos deliberativos en situaciones más conflictivas conducen a que
una de las partes suavice sus demandas y coopte sus discursos
para entenderse con posturas más fuertes y ajustarse a condicio­
nes injustas? De ser así, la relación simbiótica entre deliberación
y otorgamiento de poder de decisión a los participantes que suge­

65
rimos arriba puede convertirse en una relación antagónica, en la
que el logro de un objetivo va en detrimento del logro del otro.

4.1.2. Acción
Las decisiones co lec tiv as que surgen de un proceso
deliberativo, equitativo y democrático podrían no llevarse a la prác­
tica. Aquellos que toman las decisiones pueden carecer de la ca­
pacidad o la voluntad para implementarlas. Por ejemplo, los gru­
pos de policía comunitaria de Chicago a menudo les solicitan a
oficiales de la policía que lleven a cabo varias tareas. En tales ca­
sos, mecanismos débiles de señalamiento de responsabilidades
en la publicidad de las decisiones y las deliberaciones pueden no
ser suficientes para que el grupo se vea en la obligación de exigir­
le a sus m iembros acciones concretas. En otros casos, la
implementación puede depender de la obediencia de otros sobre
los cuales el grupo tiene autoridad formal, como sucede con el
personal que trabaja bajo un Consejo Escolar Local. Estas situa­
ciones enfrentan los conocidos dilemas que ocurren entre
mandantes y mandatarios. Incluso en otras instancias la acción pue­
de descansar en los organismos cuyas relaciones con los grupos
deliberativos primarios no son tan estructuradas. Tal es el caso,
por ejemplo, del sistema de presupuesto participativo de Porto
Alegre, en el que las deliberaciones de las asambleas regionales
deben pasar a un organismo a nivel municipal cuyo presupuesto
tiene que ser sometido al alcalde para su aprobación. Esas deci­
siones presupuéstales tienen que pasar por el filtro del andamiaje
municipal antes que, por ejemplo, pueda construirse una línea cen­
tral del alcantarillado o pavimentarse una calle. Todo esto nos
muestra cuán importante es determinar hasta qué punto las deci­
siones de un proceso deliberativo pueden traducirse efectivamen­
te en una acción social real. Esta capacidad de traducir la delibera­
ción en acción es a lo que se refiere el modelo que venimos pro­

66
poniendo cuando habla de gobierno participativo con poder de
decisión.

4.1.3. Supervisión
La implementación no significa simplemente convertir una de­
cisión inicial en acción. Se requiere, además, de mecanismos de
supervisión constante y de asignación de responsabilidades. ¿Hasta
qué punto estos grupos de deliberación son capaces de estar al tan­
to de la implementación de sus decisiones y pedirles cuentas a las
partes competentes? La mayoría de los procesos democráticos
están sobrecargados de una participación popular que se concentra
en aclarar una cuestión política (v.gr., un referéndum) o seleccionar
un candidato (lo que sucede en una elección) antes que en supervi­
sar la puesta en práctica de una decisión o plataforma de delibera­
ción. Los experimentos democráticos en el modelo de GPPD, por
el contrario, apuntan a niveles de participación más constantes en el
tiempo. La democracia en este sentido significa una participación
que sobrepasa el punto de toma de decisiones, pasa por la
implementación popular y llega a la supervisión de esa acción y a
una evaluación sistemática y juiciosa de sus resultados. Se espera
que la participación popular a lo largo de todo el ciclo de la acción
pública incremente la responsabilidad del poder público frente a la
ciudadanía y la capacidad del público para aprender de los éxitos y
fracasos del pasado. Queda por verse, no obstante, si los partici­
pantes en esos experimentos pueden mantener su participación en
el tiempo con la suficiente intensidad como para que se conviertan
en supervisores efectivos de sus propias decisiones. Tal como su­
cede en los procesos democráticos convencionales, los momen­
tos previos a la toma de decisiones generan sin duda más energía y
entusiasmo que los períodos extensos de ejecución que vienen pos­
teriormente.

67
4.1.4. Coordinación y poder centralizados
Si bien es claro que todas estas experiencias de reformas des­
centralizan el poder, los mecanismos de coordinación centralizada
que aseguran la toma de responsabilidades y precipitan los proce­
sos de aprendizaje son menos obvios de lo que nuestra teorización
acerca del modelo GPPD parece indicar. A partir de la delegación
pragmática de poderes, las unidades locales se encuentran con mu­
chas dificultades para dar cuenta de una coordinación necesaria y
para enfrentar problemas que superan sus confines y así aprove­
charse de las conexiones que les permitirían compartir la informa­
ción con otras unidades dentro del sistema. Los experimentos ya
descritos construyen instituciones que ejecutan tales funciones en
formas y grados diversos. Los estudios empíricos podrán sondear,
más a modo exploratorio, las posibilidades que esas reformas tie­
nen para articular eslabones combinados entre las unidades loca­
les y discernir los mecanismos que mejor se ajustan para los fines
de coordinación centralizada y poder e información compartidos.

4.1.5. Escuelas de democracia


Para que la democracia participativa florezca en los contextos
del mundo real y concreto se necesita que a ella se vinculen indivi­
duos con poca experiencia y habilidades precarias de participa­
ción. Este quinto interrogante pregunta si estos experimentos fun­
cionan en la realidad como escuelas de democracia al incrementar
las capacidades y disposiciones para la deliberación en sus partici­
pantes. Mientras que para los criterios de muchas instituciones po­
líticas las preferencias y capacidades de los individuos constituyen
un dato fijo e inmutable, los experimentos democráticos dentro de
los modelos de GPPD asumen esas dos dimensiones de participa­
ción como objetos de transformación. Los individuos pueden llegar
a ser mejores deliberantes mediante la práctica constante de argu­
mentación, planeación y evaluación. Y podrán incrementar su dis­
posición a la deliberación razonable y razonada, y a transformar
sus preferencias estrechamente mezquinas al ver que la coopera­
ción mediada por la deliberación produce los beneficios que no se
dan en los métodos de animadversión. Estas dos hipótesis en tomo
al desarrollo de los individuos como ciudadanos en nuestros expe­
rimentos democráticos necesitan un examen más detallado del com­
portamiento real de los actores.

4.1.6. Resultados
Para muchos críticos y simpatizantes potenciales la cuestión más
importante es la que atañe a los resultados. ¿Acaso estas institu­
ciones deliberativas producen estrategias o resultados más desea­
bles que los que provenían de las instituciones que buscan suplan­
tar? Una justificación central para reacomodar el poder público en
las manos de estos grupos descentralizados y deliberativos es que
ellos diseñan estrategias para la acción pública y llegan a solucio­
nes que son superiores a las que fluyen de, por ejemplo, las buro­
cracias de mando y control, gracias al conocimiento superior que
se da en los contextos locales, a mayores capacidades de aprendi­
zaje y mejores mecanismos de toma de responsabilidades. Un tó­
pico de importancia crucial para la investigación será, entonces,
discernir si estos experimentos se las han arreglado en la práctica
para generar soluciones innovadoras.

4.2. Críticas al modelo


Aparte de considerar las preguntas que buscan determinar si
los principios de nuestros modelos de democracia deliberativa
describen a cabalidad los experimentos que ocupan nuestra aten­
ción, hay un segundo bloque de cuestiones que se concentran en
tener en cuenta las críticas suscitadas por las propuestas de un

69
gobierno deliberativo y asociativo. El material empírico permite
iluminar las siguientes seis preocupaciones alrededor de GPPD:

1.) El carácter democrático de los procesos y sus resultados pue­


den ser propensos a serios problemas de poder y dominación
por parte de facciones o élites poderosas al interior del escena­
rio deliberativo.
2.) Los actores externos y los contextos institucionales pueden
imponer limitaciones severas al alcance de las decisiones y ac­
ciones deliberativas. En particular, los participantes más pode­
rosos pueden desencadenar estrategias de selección de foros de
deliberación que les permita utilizar las instituciones deliberativas
solamente cuando les convenga.
3.) Estas instituciones políticas diseñadas para propósitos espe­
ciales pueden ser presa de quienes buscan escindir los movi­
mientos deliberativos y ser domesticadas por participantes in­
teresados que estén bien informados.
4.) Los elementos de delegación de poder que caracterizan al
modelo de GPPD pueden balcanizar la comunidad política y
los procesos políticos de toma de decisiones.
5.) La participación con poder de decisión puede exigir niveles
de participación popular demasiado altos, especialmente en el
presente clima de apatía cívica y política.
6.) Finalmente, estos experimentos pueden disfrutar un éxito ini­
cial que se le dificultará mantener a largo plazo.

4.2.1. De la deliberación a la dominación


Quizá la debilidad potencial más seria de estos experimentos
es que no le prestan la suficiente atención al hecho de que los

70
participantes se interrelacionan usualmente desde posiciones des­
iguales de poder. Esta falta de equidad pueden deberse a diferen­
cias materiales y a las diferentes clases sociales de las que pro­
vienen los participantes, o a los abismos de información y cono­
cimiento que separan a los expertos de quienes no lo son, o a las
habilidades personales para la deliberación y la persuasión que
están asociadas a las ventajas educativas y ocupacionales de algu­
nos.
Cuando la deliberación pretende generar soluciones en las que
virtualmente todos los participantes se pueden beneficiar gracias a
la cooperación -e n términos técnicos, estas soluciones son puntos
que se acercan a la frontera de Pareto tales diferenciales de po­
der pueden no conducir a decisiones injustas. Sin embargo, los pro­
yectos que con toda seriedad buscan acrecentar la justicia social y
la equidad no pueden limitarse solamente a encontrar esas situacio­
nes en las que todos ganan. Por lo tanto, creemos que nuestro
modelo no sería interesante si no se aplicara a las áreas conflicti­
vas de acción pública, o si su aplicación en esas áreas debilitara
sistemáticamente a los participantes más débiles. Podría sonar
muy optimista, pero creemos que la deliberación exige que tanto
el fuerte como el débil se sujeten a sus normas. El fuerte y el
débil tienen que abstenerse de defender sus intereses de manera
oportunista aun cuando tengan el poder para hacerlo.30Entonces,
un conjunto de preguntas a las que se les debe prestar atención
busca saber si el terreno de la deliberación faculta al poderoso
para dominar al débil. Vale la pena considerar cuatro mecanismos
que tienen la capacidad de transformar la deliberación equitativa
en dominación.
En primer lugar, un hecho lamentable que se presenta en todas
las democracias contemporáneas es que los ciudadanos que son
privilegiados en términos de salud, educación, ingreso o pertenen­
cia a grupos étnicos o raciales dominantes son los que tienen mayo­

71
res posibilidades de participar en la vida pública y en forma más
efectiva, que los que están en desventaja. Los experimentos que
estamos considerando en este libro exigen formas intensivas de par­
ticipación política que podrían acentuar esa participación que de­
pende de las ventajas de nivel socioeconómico oriqueza. Si los que
participan van a ser los más pudientes, entonces la acción pública
resultante va a ser necesariamente injusta. Como sucede en los
casos de otros canales de vocería para lo público, la cuestión de
“quién participa” sigue siendo vital para la democracia deliberativa.
En segundo lugar, incluso si tanto el débil como el fuerte están
bien representados, el fuerte puede aprovechar las herramientas a
su disposición -recursos materiales, asimetrías informativas, capa­
cidades retóricas- para apuntalar decisiones colecti vas que, de for­
ma irracional, favorecen sus propios intereses. Mientras que mu­
chos otros modelos de toma pública de decisiones tales como las
políticas de grupos de interés y los mecanismo electorales antici­
pan que tales comportamientos se constituyan en la norma, la partici­
pación con poder de decisión es más exigente, normativamente ha­
blando, y quizá por ello genera más sospecha en el terreno práctico.
En tercer lugar, más allá de una representación injusta y del
uso indebido de la fuerza, los participantes pudientes pueden aspi­
rar -d e forma inapropiada e irracional- a excluir del ámbito de la
acción por deliberación aquellos asuntos que podrían amenazar
sus intereses. Los poderosos podrían proteger las ventajas que
les aporta el status quo sin apelar a maniobras descaradamente no
deliberativas, simplemente mediante la reducción de la discusión
a tópicos tangenciales que aseguren una ganancia mutua o que sen­
cillamente sean intrascendentes. De todas maneras, estrechar la
agenda de esa manera viola frontalmente las normas de la delibe­
ración abierta y, si se trata de un fenómeno común a todos los
casos, delata una falla en el modelo.31

72
Finalmente, y al fin de cuentas el factor más serio de los cua­
tro aquí considerados, la democracia deliberativa puede desarmar
las asociaciones secundarias al obligarlas a “comportarse respon­
sablemente” para de esa manera desestimular el radicalismo y la
militancia.32En últimas, la deliberación exige racionalidad, y por lo
tanto el compromiso con los procesos por deliberación pueden pen­
sarse como si se tratasen de instancias que se abstienen de echar
mano de métodos vigorosos de desafío al poder. Esto significa que
las prácticas internas de las asociaciones m arginarán los
cuestionamientos a los privilegios, y que para mantener su credibi­
lidad frente a “los poderes realmente en ejercicio” las asociaciones
habrían de esforzarse por abstenerse de participar en tales desafíos
en el campo político. Si las asociaciones populares que participan
en los experimentos que aquí consideramos fracasan en su pro­
puesta de aplicar esos parámetros políticos -esto es, si los apara­
tos de deliberación se convierten en escenarios de desafíos genui-
nos a las pretensiones de poder y privilegios de las clases y élites
dominantes- entonces esta crítica anticipa que los organismos de
deliberación tienen sus días contados.

4.2.2. Selección de foros y poder extemo


Incluso si prevalecen las normas deliberativas y los más diver­
sos participantes colaboran para desarrollar e implementar accio­
nes colectivas justas, los poderosos (o los débiles) podrían recurrir
a medidas por fuera de las nuevas instituciones democráticas para
defender y hacer valer sus intereses particulares. Las instituciones
del modelo de GPPD funcionan dentro de una red compleja de sis­
temas más convencionales que incluyen grupos de interés y políti­
cos que compiten entre sí en entidades administrativas, cuerpos
legislativos y tribunales. Cuando los participantes no pueden ob­
tener lo que quieren en los contextos de deliberación -posible­
mente porque lo que buscan no es razonable- ellos pueden pro­

73
mover sus intereses en foros más convenientes. En el contexto de
la educación pública, por ejemplo, un padre de familia que no lo­
gra servicios especiales para su hijo en el consejo escolar local
podría probar suerte en el sistema escolar central para contrave­
nir las deliberaciones locales. En Porto Alegre, algunas empresas
de construcción que se dedican al negocio de los bienes raíces
esquivaron el sistema de presupuesto participativo y acudieron a
las entidades estatales de planeación urbana que eran más afínes a
sus propósitos cuando advirtieron la oposición ciudadana que se
avecinaba. Esta selección de foros altemos al deliberativo que busca
contrarrestar o pasar por alto las decisiones colectivas que no son
favorables a los intereses particulares viola flagrantemente las nor­
mas de la deliberación que están en la base de los experimentos
que hemos discutido y, en caso de volverse una costumbre común,
puede terminar contaminando la confianza mutua que se necesita
para que haya una discusión abierta y una acción colectiva de co­
operación mutua entre las partes que conforman el proceso.
Además de la posibilidad de deserción, las partes que se con­
forman por fuera de los organismos deliberativos podrían no re­
conocer esa autoridad y oponerse a sus decisiones. Hasta podría­
mos esperar que, dados los recelos entendibles, los funcionarios
que gozaban de una posición privilegiada en las preexistentes es­
tructuras de poder -políticos elegidos por voto universal, buró­
cratas veteranos, voceros de los grupos de interés- usen su auto­
ridad y recursos para desconocer las decisiones deliberativas que
no les sean favorables. En situaciones extremas podrían, incluso,
frenar esos experimentos o reducirlos a un proyecto exploratorio.
Así, por ejemplo, algunos grupos de ecologistas consideraron, en
algunas ocasiones, que los esfuerzos mancomunados para admi­
nistrar el ecosistema terminaban cediendo demasiado terreno a
los intereses de urbanizadores y agroindustriales, razón por la cual
combatieron esas decisiones deliberativas locales a través de mé­
todos y litigios jurídicos.33 Las reformas escolares de Chicago le

74
dieron tanto poder a los consejos de gobierno local que éstos in­
cluso podían contratar y despedir a los directores de las escuelas,
y por lo tanto estos últimos perdieron los privilegios que tradi­
cionalmente les concedía su veteranía. La asociación de directo­
res de escuelas respondió con el argumento de que la estructura
que le daba operatividad a las reformas violaba el mandato consti­
tucional que garantiza que un ciudadano adulto tenga derecho a un
voto. Pero de otra parte, el poder externo juega un papel impor­
tante en el desarrollo de estos modelos de gobierno local
participativo con poder de decisión. Las reformas de gobierno lo­
cal aldeano en la India y el presupuesto participativo de Porto Ale­
gre cuentan con el respaldo de partidos políticos dominados por
la izquierda. Los voceros de los partidos en estos casos reclaman
el crédito de los éxitos que allí se han cosechado y, por lo tanto,
han apelado a esos resultados para solidificar sus fortunas políti­
cas posteriores. Los políticos y burócratas convencionales se con­
vierten, entonces, en los siervos de la transformación democráti­
ca deliberativa, pues son ellos los que movilizan a las élites y la
población en general y de esa manera respaldan la expansión y
reproducción de tales experiencias. Sin esos fundamentos políti­
cos es fácil imaginar que estos sistemas de acciones deliberativas
populares fácilmente fracasarían ante las élites sociales y políti­
cas, que con frecuencia buscan contrarrestar sus efectos de trans­
formaciones profundas.

4.2.3. Satisfacción de intereses particulares vs. bienes públicos


Nuestra hipótesis sostiene que estos experimentos producen
bienes públicos que benefician incluso a los que deliberadamente
optan por no participar. Una tarea concienzuda de diseño
presupuestal en Porto Alegre beneficia a todos los habitantes de
la ciudad, y no sólo a los que hacen sus contribuciones en las ins­
tituciones formales del presupuesto participativo. No obstante,

75
los participantes que buscan introducir cismas al interior del ex­
perimento tienen el potencial de detener ese flujo de beneficios
si llegan a capturar los aparatos de deliberación con el fin de sa­
tisfacer intereses privados o planes que benefician sólamente a
determinadas facciones. En consecuencia, la vieja escuela políti­
ca clientelista podría reabsorber el sistema de presupuesto
participativo de tal manera que los caciques electorales pudiesen
continuar ejerciendo control sobre las dinámicas de discusión y
orientando el presupuesto resultante. De igual manera, pequeñas
facciones de vecinos o de padres de familia podrían apropiarse de
los poderes públicos que crean las acciones policiales comunita­
rias y los consejos locales de gobierno escolar para su propio
beneficio. Para lograrlo, sólo les bastaría con, por ejemplo, pro­
teger un reducido número de calles o establecer programas esco­
lares especiales que solamente beneficien a sus hijos.
Algunas de estas nuevas instituciones buscan terminar con los
favoritismos mediante el establecimiento de medidas de transpa­
rencia centralizada y mecanismos que aclaren el señalamiento de
responsabilidades. Los organism os descentralizados están
interconectados y les rinden cuentas a instancias centralizadas con
el fin de que los resultados de la acción deliberativa sean amplia­
mente conocidos y, con ello, estén sujetos a una fiscalización más
clara. Todos los planes de conservación del hábitat, por ejemplo,
deben pasar por las manos de las autoridades del Ministerio del
Interior de Estados Unidos, y sus contenidos son puestos al conoci­
miento del público por la vía del banco central de datos al cual tiene
acceso el público interesado. Igualmente, los planes descentraliza­
dos de las rondas policiales y de las escuelas en Chicago son es­
crutados por las instancias más altas, que los revisan y enrique­
cen. Algo similar ocurre con las prioridades presupuéstales de
Porto Alegre, y las decisiones en el sistema Panchayat, en la In­
dia. En la mayoría de estos casos, es simplemente imposible co­

76
nocer la capacidad que tienen los mecanismos de señalamiento de
responsabilidades y transparencia para rastrear aquellos compor­
tamientos que responden a agendas de interés particular. Por lo
tanto, una pregunta crítica que debe ser considerada en el análisis
de este tipo de experiencias participativas es hasta qué punto éstas
son susceptibles de corromperse y servir como vehículos de inte­
reses particulares, y qué mecanismos se pueden establecer para
contrarrestar esta posibilidad.

4.2.4. La balcanización de la política


Un traspiés más que pueden enfrentar estos experimentos es
la profundización de una balcanización de una comunidad política
que debería estar unificada. Los teóricos democráticos más pro­
minentes, como Rousseau y Madison, llaman la atención frente al
riesgo de la división del cuerpo político en facciones contencio­
sas por cuanto ellas pueden debilitar la política como un todo, y
abrir de esa manera un espacio propicio a que los intereses parti­
distas se impongan sobre el bien común. En su forma extrema,
esta división puede crear condiciones que le permite a una fac­
ción dominar a la totalidad del cuerpo político. Es posible que las
instituciones políticas divididas y las facciones sociales puedan
ser capaces de resolver por ellas mismas sus propios problemas,
pero el sistema como un todo, por ellas controlado, no tendría la
capacidad de enfrentar problemas de calibre mayor ni de formular
agendas que cubran todo el paisaje político. Desde esta perspec­
tiva crítica, los experimentos democráticos que nos ocupan po­
drían agravar los problemas de fraccionamiento puesto que ellos
constituyen y fortalecen cientos de grupos, cada uno de los cuales
se concentra en un asunto específico dentro de una geografía
pletórica en fronteras. Los defensores del modelo podrían res­
ponder diciendo que esos canales de participación le agregan un
componente público a dinámicas que de otra manera no pasarían

77
de estar totalmente dominadas por el ámbito de io privado, o por
preocupaciones de carácter privado. Por lo tanto, continuaría la
argumentación, como resultado neto esas instituciones democrá­
ticas participativas terminarán ampliando los horizontes de los ciu­
dadanos, en lugar de estrecharlos. Sin embargo, todos estos ale­
gatos no se salen del terreno hipotético ante la ausencia de testi­
monios de individuos concretos y de estudios sobre la relación de
estos experimentos con las instituciones políticas que supuesta­
mente apadrinan una comunidad política mayor.

4.2.5. Apatía
Las cuatro patologías ya consideradas provienen de participa­
ciones políticas que, aunque energéticas y decididas, no están ade­
cuadamente canalizadas. Una quinta nota crítica empieza por re­
cordar la observación común según la cual las masas son ignoran­
tes y no tienen entusiasmo político. Desde este ángulo, la partici­
pación con poder de decisión les exige a los ciudadanos comunes
y corrientes una profundidad de compromiso y un nivel de partici­
pación tales que ellos no pueden aportar, y unos conocimientos,
paciencia y sabiduría que sencillamente no poseen o deben adqui­
rir en plazos exageradamente cortos. Es posible que, en términos
generales, los ciudadanos en las sociedades capitalistas contem­
poráneas estén muy absorbidos en sus vidas privadas como para
dedicar el tiempo, la energía y el compromiso que estos experi­
mentos de deliberación democrática exigen. Es posible decir, de
otra parte, que la apatía puede ser el resultado del diseño
institucional y no tanto un asunto de preferencia individual. Estos
canales deliberativos les piden a los ciudadanos generar aquellos
bienes públicos que todos comparten, y por ello muchos se pue­
den sentir tentados a flotar libremente en los esfuerzos de los
demás. Los casos que presentamos aquí dan algunas pruebas que
permiten considerar la cuestión de la apatía ciudadana en la justas
proporciones de la extensión y el carácter de la participación.

78
4.2.6. Estabilidad y sostenibilidad
Una preocupación más tiene que ver con la estabilidad de es­
tos experimentos en el tiempo. La deliberación democrática pue­
de surgir de un estallido de entusiasmo y buena voluntad popula­
res para sucumbir poco después frente a las fuerzas que impiden
que esos inicios prometedores echen raíces y crezcan en formas
sostenibles de participación democrática. Por ejemplo, es posi­
ble que las exigencias prácticas de estas instituciones lleven a los
participantes a abandonar una empresa que, como la toma de deci­
siones por deliberación democrática, consume tanto tiempo, y ter­
m inar por fav o recer o tras m etodologías o lig árq u icas o
tecnocráticas. Incluso si se admite que la participación con poder
de decisión genera innovaciones que no se conseguirían por las
vías de la organización jerárquica, las ganancias finales pueden
reducirse con el paso del tiempo. Después de que los participan­
tes hayan tomado las frutas que cuelgan de las ramas más bajas,
esas formas institucionales pueden terminar por osificarse de for­
ma semejante a las burocracias que pretendieron reemplazar. De
otro lado, es posible que los ciudadanos comunes descubran que
la participación es en la realidad más onerosa y menos gratificante
de lo que pudieron haberse imaginado, y que abandonen la empre­
sa democrática por cansancio y desilusión. Aunque la mayoría de
las reformas aquí consideradas son jóvenes, algunas de ellas ya
cuentan con un cierto trasegar histórico como para preguntarles
si sus éxitos iniciales están ya derivando en tendencias
antideliberativas.

4.3. ¿Se puede generalizar el GPPD?


Un pregunta final y de importancia crucial en torno a este
modelo de transformación democrática apunta a sus posibilida­
des en otros contextos. ¿Sus principios democráticos y rasgos
institucionales son aplicables en términos generales? ¿O no

79
será más bien que estos experimentos se limitan a algunos con­
textos tales como los ya mencionados? Puesto que las respues­
tas a estas preguntas exigen una indagación empírica mayor a la
que poseemos, sólo podemos ofrecer algunas observaciones
especulativas.
La diversidad de los casos considerados - a lo largo de áreas
de competencia política, niveles de desarrollo económico y cul­
turas políticas- sugiere que los modelos de GPPD podrían con­
tribuir a la solución de una amplia gama de situaciones problemá­
ticas. En términos más generales, esos contextos son aquellos en
los cuales los sistemas actuales -organizados según la autoridad
del experto, o acorde con la interacción mercantil, o bien siguien­
do un arreglo más informal- se agotan y en los que la participa­
ción popular podría mejorar las cosas al traer al escenario un sis­
tema de señalamiento de responsabilidades, un nuevo juego de ca­
pacidades, o un mayor caudal de información que enriquezca la
dinámica deliberativa. Se argumenta que la gama de situaciones
consideradas es bastante amplia, y las investigaciones recientes
documentan el surgimiento y la operación de reformas similares
en áreas tales como el tratamiento a la adicción a las drogas34 y la
regulación del medio ambiente.35
Sin embargo, los modelos de GPPD pueden no ser de prove­
cho en algunos contextos institucionales. No estamos frente a una
estrategia de reforma universal. En muchas áreas de la vida públi­
ca, los sistemas convencionales de vigilancia, delegación y repre­
sentación política funcionan bien, o pueden mejorarse un poco
como para que alcancen un grado óptimo. Para tomar sólo un ejem­
plo digamos que introducir una dosis mayor de poder y participa­
ción por parte de los padres de familia en los sistemas escolares
de clases sociales medias y altas puede conducir a conflictos y a
malversación de energías que, a la postre, no convienen a los pa­
dres de familia, a los estudiantes y los profesores. El GPPD pue-
de no ser apropiado allí donde las instituciones existentes no fun­
cionan satisfactoriamente pero en las que la participación directa
no tiene mucho que aportar. A veces, las políticas públicas deben
estar centralizadas, y por ello no admiten una participación am­
plia. En otras ocasiones, hay áreas de la función pública tan com­
plejas que la participación constructiva del no técnico no es posi­
ble. Pero, quizá, la evidencia mayor a favor de la necesidad y
factibilidad del GPPD la aportan quienes se oponen con mayor
vehemencia a las medidas de participación democrática. Después
de todo, muchas de las áreas de lá vida pública que ya están bajo el
control de las reformas del GPPD intimidaban, hasta hace muy
poco, a los ciudadanos ordinarios: la formulación de los presu­
puestos municipales, la administración de las escuelas, la conser­
vación del medio ambiente, y el desafío del desarrollo económi­
co.

5. Preludio

“Democracia” es uno de los símbolos políticos más podero­


sos en el mundo de hoy. Estados Unidos justifica su política exte­
rior y sus intervenciones militares apelando a la idea de restaurar
o proteger la democracia. Las masas en las calles de Suráfrica y
Polonia precipitaron la transformaciones históricas de sus regí­
menes en nombre de la democracia. Sin embargo, justo ahora en
este momento histórico en el que una proporción sin precedentes
de los gobiernos del mundo se está volviendo democrática, al me­
nos nominalmente, la confianza pública en las instituciones demo­
cráticas para resolver los problemas y representar las aspiraciones
de ciudadanos comunes y corrientes declina en aquellos países que
muestran las experiencias democráticas más prolongadas.
Creemos que esta reducción de la confianza en el Estado afir­
mativo democrático no significa que el potencial democrático se

81
haya extinguido, sino que estamos ante el triunfo político del
antiestatismo neoliberal. Si bien se necesita una movilización polí­
tica para revitalizar a gran escala las instituciones democráticas,
este desafío también exige nuevas visiones sobre cómo las institu­
ciones democráticas pueden alcanzar las metas urgentes de política
social.
En lo que sigue del libro examinaremos en detalle el caudal de
información empírica que poseemos sobre algunos experimentos
que encaman tales visiones. Cada sección consta de un capítulo
extenso escrito por un académico que ha seguido de cerca el expe­
rimento en cuestión, el cual pone al descubierto los detalles
institucionales del proyecto y aborda las preguntas críticas que ya
formulamos. La parte final del libro contiene una serie de comenta­
rios críticos y comparativos, algunos de los cuales fueron escritos
por personas que tienen una gran familiaridad con el experimento,
mientras que otros fueron escritos por autores para quienes la teo­
ría política es su interés fundamental. Esperamos que el marco
conceptual del modelo del GPPD y las investigaciones que vienen a
continuación contribuyan a elaborar estas perspectivas y a fortale­
cer un proyecto de regeneración democrática participativa.

’ Queremos agradecer a los participantes en la conferencia Utopías Reales V: Experimentos en


Democracia Deliberativa con Poder de Decisión, que se llevó a cabo en Madison, Wisconsin
(EU) en enero de 2000, por los valiosos comentarios a una versión previa de este capítulo.
Igualmente agradecemos a muchos amigos y colaboradores en este proyecto permanente que
apunta a descubrir alternativas de gobierno más democráticas. Entre ellos mencionamos a
Joshua Cohén, Bradley Karkkainen, Jane Mansbridge, Dara O ’Rourke y Charles Sabel.

Profesor Asistente de Políticas Públicas de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la


Universidad de Harvard (archon_fung@harvard.edu).
’**Profesor de Sociología de la Universidad de Wisconsin-Madison (wright@ssc.wisc.edu).

1 Karl Polanyi, The Great Transformation, Nueva York: Reinhart & Co., 1944. La frase aparece
originalmente en William Blake, Jerusalem: The Emanation ofthe GiantAlbion (1804).

82
2 Los cuatro casos fueron expuestos en una conferencia del Proyecto Utopías Reales, en la
Universidad de Wisconsin, [Madison, EU], en Enero de 2000.

3 La Ley de Reforma Escolar de Chicago, P.A. 85-1418, sólamente afecta las escuelas de la
ciudad de Chicago, la cual conforma su propio distrito administrativo.

4 Charles Sabel, Archon Fung, y Brad Karkkainen, Beyond Backyard Environmentalism,


introducción por Hunfer Lovins y Amory Lovins, Boston: Beacon Press, 2000.

5 En 1999, casi 1,200 figuraban en ia lista federal como especies en vía de extinción, pero
sólo a 120 se les había asignado un “área crítica” de hábitat que se necesitaba para
implementar la protección estricta. Ver Tomas F. Darin, “Designating Critical Habitat Under
the Endangered Species Act: Habitat Protection Versus Agency Discretion,” en The Harvard
Environmental Law Review, Vol. 24, No. 1 (2000), 209-235.

6 Federal Register, Vol. 64, No. 45, (Marzo 9, 1999), 11485-11490.

7 Peter Kareiva, et. ai., Using Science in Habitat Conservation Plans, Universidad de
California, Santa Bárbara: National Cerner for Ecological Analysis and Synthesis, 1998.

8 Federal Register, Vol. 65, No. 106 (Junio 1, 2000), 35242-35257


9 Ver Boaventura de Sousa Santos, “Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a
Redistributive Democracy,” en Politics and Society 26, No. 4 (Diciembre, 1988), 461-
510.
10 Ibid.

11 La mayor parte del recuento que ofrecemos a continuación proviene de G. K. Leiten,


Development, Devolution, and Democracy: Village Discourse in West Bengal, Nueva
Delhi: Sage Publication, 1996.

12Ibid., 50.
13 Maitreesh Ghatak y Maitreya Ghatak, “Grassroots Democracy: A Case Study o f the
Operation o f the Panchayat System in West Bengal, India”, Manuscrito, 2000.
14 El sistema Panchayat consta de tres capas superpuestas. En el nivel inferior se halia ei
Gram Panchayat, un organismo que usualmente cubre de 10 a 12 aldeas que albergan
10,000 habitantes. Las responsabilidades de los Gram Panchayats han cambiado con el
tiempo, pero incluyen ahora la administración de la salud pública e infraestructura sanitaria,
agua potable, mantenimiento de servicios públicos, educación primaria, desarrollo agrícola,
canales de riego, reforma de tenencia de tierras, alivio de la pobreza, industrialización
rural, electrificación y vivienda. En el segundo nivel se encuentra el Panchayat Samity, que
gobierna una unidad de área usualmente conformada por diez Gram Panchayats. Por
encima de éste se encuentra un cuerpo de gobierno distrital, el Zilla Parishad, el cual sofistica
y coordina los planes del nivel de los Panchayat Samitys,

‘ Plural castellanizado del término Panchayat, del cual no se ofrece una traducción directa
(Nota del traductor).

83
15 Ver T. M. Thomas Isacc y Richard Franke, Local Democracy and Development; People's
Campaignfor Decentralized Planning in Kerala, Nueva Delhi: Left World Press, 2000.

16Ibid.
17Dos teóricos de la deliberación discursiva que son relevantes para los propósitos del presente
trabajo son Jürgen Habermas y Joshua Cohén.
18 Ver, por ejemplo, Robert Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival o f American
Community, Nueva York: Simón and Schuster, 2000; Theda Skocpol y Morris P. Fiorina
(eds.), Civic Engagement in American Democracy, Washington, D.C.: Brooklng Institution
Press, 1999, 1-23; Joshua Cohén y Joel Rogers, Associations and Democracy, edición de
Erik Olin Wright, Londres: Verso, 1995; Paul Hirst, Associative Democracy: New Forms
o f Economic and Social Govemance, Cambridge: Polity Press, 1994.

19 Ver Joshua Cohén y Charles Sabel, “Directly-Deliberative Polyarch}”, en European Law


Journal 3 No. 4, Diciembre 1997, 313-342; Michael C. D orf y Charles Sabel, “Drug
Treatment Courts and Emergent Experimentalist Government” , en Vanderbilt Law Review,
Vol. 53, No. 3, Abril 2000; Archon Fung, Street Level Democracy: A Theory o f Popular
Pragmatic D eliberation and Its Practice in Chicago School Reform and Community
Policing, 1988-1997, tesis doctoral, MIT Departamento de Ciencia Política, 1999.

20 Este asunto de la deliberación como proceso de producción de razones está capturando


la atención de los más recientes trabajos de teoría democrática, especialmente en los diversos
trabajos de Joshua Cohén. Ver, por ejemplo, “Procedure and Substance in Deliberative
D em ocracy” , en Seyla Benhabib (ed.), D em ocracy an d D ifference: Contesting the
Boundaries o f the Political, Princeton: Princenton University Press, 1996: 95-109.

21 Los procesos deliberativos pueden afectar a los individuos en su entendimiento tanto de


sus intereses como de las mejores estrategias para satisfacer esos intereses. Es patente
que, en general, cuando la gente entra en tales procesos deliberativos tiene una idea más
clara de sus objetivos básicos que de los mejores medios para alcanzarlos. Por esto, los procesos
participativos por deliberación se ocupan más en la discusión de solución a problemas que en
líneas alternativas de acción. Sin embargo, puesto que los intereses son complejos y a menudo
vagos, y dado que los individuos suelen definir sus intereses a la luz de ias variables presentadas
por otros actores, las prácticas de discusión deliberativa pueden también afectar el entendimiento
que la gente tiene de los intereses como tales. Para conocer una discusión sobre los modos de
transformación de intereses mediante la deliberación, ver Jane Mansbridge, “A Deliberative
Theory of Interest Representation”, en The Politics oflnterest: ¡nterest Groups Transformed,
Boulder, Estados Unidos: Westview Press, 1992: 32-57.

22 El más famoso de ellos es, desde luego, el problema de la incoherencia. Ver William Riker,
Liberalism Against Populism: A Confrontaron between the Theory o f Democracy and the Theory
o f Social Choice, Prospect, Estados Unidos: Waveland Press, 1982.

23 Para los propósitos limitados de esta discusión usamos negociación y pactos colectivos
como si fuesen sinónimos. Las negociaciones y los convenios pueden obviamente hacer
uso de la deliberación en las partes involucradas. El asunto aquí es que la diferencia entre
la negociación deliberativa y la estratégica está en que esta última busca darle el máximo
de ventajas a los intereses de una de las partes.
24 Ver, por ejemplo, David Austen-Smith, “Strategic Modeis of Talk in Poiitical Decisión
Making”, en International Political Science Review 13, No. 1 (1992):45-58.

25 Ver, por ejemplo, Harry Boy te, Backyard Revolution: Understanding the New Citizen’s
Movement, Filadelfia: Temple University Press, 1980; y Peter M edoff y Holly Sklar, Streets
o f Hope: The Fall and Rise o f an Urban Neighborhood , Boston: South End Press, 1994.
Para considerar un caso sobresaliente desde la perspectiva de su líder, véase Ernesto Corles
Jr. “Reweaving the Social Fabric,”, en The Boston Review 19, Nos. 3 & 4, Junio-Septiembre,
1994:12-14, que discute las actividades del grupo Comunidades Organizadas para el Servicio
Público (COPS) de la Fundación para las Areas Industriales (IAF), en San Antonio, Texas.

26 Andrew Szasz, Ecopopulism: Toxic Waste and the Movement fo r Environmental Justice,
Minnesota: University of Minnesota Press, 1994.

27 El espectro de igualdad aquí es probablemente similar al de Rousseau cuando asegura


que la ley de la democracia debería crear condiciones tales que “ningún ciudadano sea lo
suficientemente rico como para comprar a otro, y ninguno lo suficientemente pobre como
para que se vea forzado a venderse.” JJ Rousseau, Social Contract, traducción de Donald
A. Cress, Cambridge: Hackett Publishing, 1987, Libro II, Cap. 11.

28 Un problema clásico en el ámbito de la ciencia política es explicar por qué la gente vota,
dada la ausencia total de resultados asociados al ejercicio del voto. Para considerar una
explicación de este comportamiento aparentemente irracional desde una perspectiva de
elección racional, véase William Riker y Peter Ordeshook, “A Theory of the Calculus of
Voting”, en American Political Science Review Vol. 62, Marzo 1968:25-42.

29 John Stuart Mili, Considerations on Representative Government, Nueva York: Prometheus


Books, 1991, capítulo 2.

' Vilfredo Pareto, 1848-1923, economista italiano. Pareto introdujo la noción de que una
distribución de recursos entre individuos es socialmente eficiente cuando ninguna persona podría
estar mejor -esto es, tener más recursos que aumentaran su satisfacción personal- sin que esto
implique que otra persona estaría peor como consecuencia del cambio en la distribución de
recursos (Nota del Editor).
30Para conocer otra versión de esta crítica, véase Lynn M. Sanders, “Against Deliberation”, en
Political TheorylS, No. 3, Junio 1997:347-76.
31 Para una definición clásica de esta dinámica, ver Peter Bachrach y Morton Baratz, “TWo
Faces of Power”, en American Political Science Review 56, Diciembre 1962:947-52.

32 Ver Szasz.
33 Véase Mark Sagoff, ‘T h e View from Quincy Library: Civic Engagement in Environmental
Probiem Solving”, manuscrito, 1998; y Louis Jacobson, “Local Timber Collaboration Stalls in
National Arena”, en Planning, Vol. 61, No. 11, Noviembre 1998:22-23.

34Ver DorfySabel.
35Ver Sabel, Fung y Karkkainen, 2000,

85
SEGUNDA PARTE

ESTUDIOS DE CASO
Capítulo 2

Participación, Activismo y Política: El


Experimento de Porto Alegre ’

Gianpaolo Baiocchi “

El experimento de gobierno participativo en Porto Alegre, Bra­


sil, se destaca de entre muchos otros intentos similares de instaurar
formas de gobierno cívicas en Brasil y Latinoamérica. Su amplitud
y enfoque lo distinguen de los demás esfuerzos, tantos pasados como
presentes, que no involucran tantas personas o que, como sucede a
menudo, no delegan en el nivel del mandato popular tanto poder
para tomar decisiones. El caso de Porto Alegre se destaca también
porque su rasgo institucional central de gobierno participativo, con­
sistente en la deliberación a partir de las dinámicas vecinales, lo
distingue de otras iniciativas que descansan en una sociedad civil
organizada mediante la negociación intersectorial -por ejemplo, se
consulta con los maestros los asuntos pertinentes a la educación
pública-. Se trata, además, de una experiencia inusual porque ha
servido para que el Partido de los Trabajadores (PT) se afiance
durante tres períodos consecutivos al frente del gobierno munici­
pal, y para que el PT hubiera ganado durante una temporada la
gobernación del estado. Esta historia de buen gobierno contrasta
también con los ya conocidos fracasos electorales e institucionales
de otras administraciones municipales de izquierda: Sao Paulo,
Fortaleza y Florianápolis, en Brasil, o Caracas (Venezuela), al igual
que de otros experimentos de participación más limitada en Mon­
tevideo (Uruguay) y Córdoba (Argentina).1
A pesar de la reciente atención que han merecido las institucio­
nes innovadoras de Porto Alegre, y del interés general en ahondar
en el concepto de “gobierno participativo,”2 sólo una parte muy
pequeña de estos estudios se ha ocupado de la teoría de la demo­
cracia deliberativa, que es un área de conocimiento que atañe tanto
a cuestiones normativas como a asuntos prácticos de gobierno de­
mocrático.3 Los análisis sobre la democracia deliberativa varían en
la atención que les brindan a los sistemas institucionales, y en el
presente trabajo me concentraré en el Gobierno Participativo con
Poder de Decisión esbozado por Fung y Wright en el capítulo ante­
rior. El GPPD desarrolla un modelo institucional que garantiza jus­
ticia y eficiencia dentro de un marco deliberativo.4 La teoría de la
deliberación democrática es un área del pensamiento político que
busca desarrollar una versión sustantiva de democracia enraizada
en la justificación pública. Más que una democracia “basada en la
discusión”, se trata de un llamado a la deliberación por parte de los
ciudadanos ubicados en posiciones de relativa igualdad en el ejerci­
cio legítimo de la autoridad. Esta propuesta ofrece un modo de
transformar las preferencias y las intenciones de los ciudadanos
para acrecentar las posibilidades de la cooperación social.5
La propuesta del GPPD es una extensión, una iteración más de
estos esfuerzos conceptuales. Lo que la distingue es su preocupa­
ción por los sistemas institucionales. Un rasgo central del “pensa­
miento de las Utopías Reales” es que ubica la responsabilidad afir­
mativa en el diseño institucional para acercar las instituciones del
mundo real a los ideales normativos “utópicos.” La propuesta del
GPPD es un tipo ideal que encama una propuesta de diseño
institucional para la toma de decisiones por la vía de la deliberación
entre los participantes, con el fin de solucionar de forma pragmáti­
ca problemas sobre bienes comunes. Este modelo es aplicable a

90
una gran variedad de situaciones sociales. Su eje central son las
reformas que delegan el poder de toma decisiones a las unidades
locales que están respaldadas, mas no dirigidas, por un organismo
central. Estas unidades, a su vez, cuentan con las facultades para
aplicar las decisiones que ellas mismas toman. Este modelo busca
nutrir un proceso de toma de decisiones redistributivo y efectivo
que sigue la normatividad de la deliberación y la democracia, lo
que lo hace superior a las estructuras de mando y control en dife­
rentes aspectos.
Son varios los interrogantes que surgen a la luz de los actuales
experimentos que más o menos se acercan a los criterios del mode­
lo. Por ejemplo, ¿puede la democracia deliberativa ser justa, o no
será que a la postre aquellos que son más poderosos o cuentan con
más recursos terminarán dominando todo el proceso? Si bien las
respuestas a preguntas como éstas no “prueban” que el modelo es
acertado ni tampoco lo condenan del todo, sí llaman la atención a
asuntos de diseño institucional -cuáles fimcionan y cuáles nos acer­
can más los ideales normativos- que junto con el trabajo compara­
tivo y conceptual pueden ayudamos a concretar una agenda teórica
y práctica de reforma democrática. Quiero apelar al experimento
de Porto Alegre para poner sobre la mesa tres problemas generales
que son centrales en el modelo teórico: el problema de la inequidad,
el problema del desarrollo desigual de la sociedad civil, y el pro­
blema de la política. Me propongo examinar las implicaciones de
estos problemas y sus soluciones sobre la base de un número de
indicadores del experimento de Porto Alegre que fueron recogidos
entre 1997 y 2000, con el fin de extender la reflexión a todo el
modelo de GPPD.
Cada uno de los “problemas” del modelo es, en realidad, una
extensión de la pregunta que surge del “mundo real” cuando se
hace un llamado al pensamiento utópico: ¿cuáles son las dificulta­
des con que se tropieza la implementación de este diseño? El “pro­

91
blema” de la desigualdad no consiste en que las personas no sean
iguales, sino en que las diferencias entre ellas pueden obstaculizar
una deliberación equitativa. ¿Cierta clase de ciudadanos, por ejem­
plo, son los que dominan las reuniones participativas? El problema
de “la sociedad civil” atañe al impacto del GPPD sobre una socie­
dad civil autónoma y la manera como las instituciones participantes
deberían interactuar con las asociaciones secundarias que cuentan
con capacidades desiguales. ¿Los foros de GPPD desarman a la
sociedad civil, o privilegian aquellas áreas dominadas por las aso­
ciaciones secundarias? El problema de la política se refiere a si
tales experimentos florecen únicamente en ciertos contextos políti­
cos. ¿Bajo qué circunstancias las propuestas de GPPD despiertan
la oposición de los poderosos? ¿Cuáles rasgos institucionales pue­
den garantizar su durabilidad frente al peligro de la incertidumbre?
En este tono, me propongo ofrecer tres reinterpretaciones críti­
cas. Luego de una breve discusión sobre las instituciones de go­
bierno participativo en Porto Alegre, sostengo que el experimento
resuelve satisfactoriamente los problemas de la deliberación entre
sujetos desiguales gracias a su función didáctica. En una sección
posterior, procuraré mostrar que el experimento es también un ejem­
plo útil de cómo esa relación puede contribuir al fortalecimiento de
nuevas asociaciones en sectores menos organizados de la sociedad
civil. Finalmente, el mismo éxito del experimento participativo nos
obliga a dar cuenta del contexto que le fue tan favorable. En ese
punto mi argumento apunta a que debemos recordar que hay ele­
mentos que facilitan la legitimidad de un proceso, elementos que,
en un contexto democrático, nutren sus dinámicas de reproducción.
Tales son las tres clases de asuntos que deben ocupar un lugar cen­
tral en la propuesta del GPPD.

92
1. E l Trasfondo: Las Instituciones de Gobierno Participativo

Cuando el Frente Popular, una alianza electoral liderada por el


PT, triunfó en Porto Alegre en 1989, había muy poco acuerdo en
tomo a cuál exactamente sería el estilo de gobierno del PT,6 más
allá de un acuerdo amplio de democratización y descentralización
de la administración, que revertiría las prioridades municipales ha­
cia los pobres e incrementaría la participación popular en la toma
de decisiones. Los administradores del PT desarrollaron un con­
junto de instituciones que extendieron el control popular hasta los
confines de las prioridades presupuéstales del municipio, ante todo
en atención a las peticiones de larga data formuladas por la Unión
de Asociaciones de Vecindarios de Porto Alegre -UAMPA-, que
ya en su congreso de 1985 había hecho un llamado a una estructu­
ra participativa concerniente al presupuesto municipal.
Los administradores encontraron dificultades enormes al desa­
rrollar instituciones participativas y, a la vez, administrar una ciu­
dad del tamaño de Porto Alegre. La capital del industrializado y
relativamente rico estado de Rio Grande do Sul es el centro de un
área metropolitana de tres millones de habitantes. Aunque los 1.3
millones que habitan en Porto Alegre propiamente disfrutan de
indicadores sociales y económicos altos, con una esperanza de vida
(72.6 años) y unos índices de alfabetismo (90%) que superan con
creces los promedios nacionales, debe decirse que la segregación
económica es alta.7 Cerca de un tercio de su población vive en
condiciones subnormales, esto es, en tugurios y áreas de invasión,
los cuales se extienden hacia las afueras de la ciudad, lejos del
centro, y sus distritos más pobres en la periferia. Este fenómeno
genera una geografía que hace eco a la disparidad económica y
social que caracteriza la ciudad. Tal configuración sociogeográfica
le plantea unos obstáculos singulares a la tarea de diseñar una for­
ma de representación popular.

93
El Presupuesto Participativo (PP) ha evolucionado con el paso
de los años y se ha convertido en una estructura doble de foros en
los que los ciudadanos participan como individuos y como repre­
sentantes de diferentes grupos de la sociedad civil (asociaciones
vecinales, grupos culturales, grupos; de interés especial) a lo largo
de un ciclo anual. Como participantes, estos ciudadanos deliberan
y toman decisiones sobre proyectos que conciernen a las priorida­
des de inversión en el municipio y los distritos. El proceso comien­
za cada año con las asambleas regionales que se celebran en cada
uno de los dieciséis distritos, en el mes de marzo. Estas son reunio­
nes grandes, con una participación que en ocasiones supera las dos
mil personas, y que logra dos propósitos. El primero es elegir los
delegados que representará a los vecindarios específicos en las ron­
das sucesivas de deliberaciones. El segundo es revisar los proyec­
tos y el presupuesto del año anterior. El alcalde y su gabinete parti­
cipan en estas reuniones para responder a las inquietudes de los
ciudadanos acerca de los proyectos en el distrito. El número de
delegados que se asigna a cada vecindario se incrementa siguiendo
un fórmula de disminución marginal de acuerdo a los participantes
de dicho vecindario en la asamblea.8 Las asociaciones o grupos
vecinales deben elegir sus propios delegados.
En los meses subsiguientes estos delegados se reúnen en cada
uno de los distritos ya sea semanal o bimensualmente, para apren­
der acerca de asuntos técnicos relacionados con la presentación de
proyectos, o para deliberar en tomo a las necesidades del distrito.
El número de participantes varía, pero entre 40 y 60 personas acu­
den a las reuniones en la mayoría de los distritos. En una estructura
paralela de sesiones temáticas, los delegados deliberan sobre pro­
yectos que conciernen a la ciudad como un todo, antes que a los
vecindarios en particular. En esas dos clases de reuniones, los re­
presentantes de cada departamento del gobierno municipal asisten
para discutir asuntos que atañen al departamento específico res­
pectivo. Estas Reuniones Intermedias más pequeñas terminan

94
cuando los delegados regionales, en una Segunda Reunión Plena­
ria votan para ratificar las demandas y prioridades del distrito y
elegir los delegados (consejeros) que serán parte del Consejo
Presupuestal del Municipio.
Este Consejo es un foro más pequeño de representantes, con­
formado por delegados de cada distrito y cada reunión temática.
Su principal función es reconciliar las demandas de cada distrito
con los recursos disponibles, y proponer y aprobar un presupuesto
municipal de manera conjunta con los funcionarios de la adminis­
tración. Sus 42 miembros se reúnen cada dos semanas, por varios
meses, con representantes del gobierno municipal. Los consejeros
-dos por distrito y dos por cada una de las cinco áreas temáticas-
mantienen vínculos con las organizaciones y las personas en los
distritos a lo largo de toda esta fase. Además de elaborar el presu­
puesto de la ciudad, este grupo introduce enmiendas al alcance y
las reglas del proceso. En los últimos años, algunos de los cambios
de procedimiento han sido: incrementar el alcance de las áreas
cubiertas por el PP, ampliar los poderes del Consejo Presupuestal
del Municipio para que cobije también gastos del personal de la
administración, y cambiar los criterios para determinar los meca­
nismos para asignar los recursos para cada uno de los distritos.9La
gráfica 1 muestra los pasos en este proceso anual:10

95
Gráfica 1. Ciclo Anual del Presupuesto Participativo

i k

Se discute y aprueba el n uevo S e g u n d a P len a ria:


p resu p u e sto , que se envia a! E lección d e consejeros.
legislativo para su aprobación D ecisión sobre prioridades
regionales

y
Instalación d e uuevos
c o n seje ro s que com ienzan a
d iscutir los criterios
seleccionados y la asignación de
recursos

96
El experimento de Porto Alegre satisface en muchos sentidos
los criterios de la propuesta de GPPD. Primero, el proceso facilita
una deliberación directa entre los ciudadanos a nivel local y desa­
rrolla en forma sustancial la capacidad para tomar decisiones en
estos contextos locales. Los individuos participan en la solución
■pragmática de sus problemas y en la implementación y supervisión
de las soluciones acordadas. Estos procesos deliberativos ocurren
continuamente a lo largo de los años, y así les dan a los participan­
tes oportunidades para aprender de sus errores. Las unidades loca­
les, aunque cuentan con la facultad para tomar decisiones, no fun­
cionan autónomamente en el más estricto sentido del término como
si estuviesen desconectadas de otras unidades o de un organismo
de supervisión central. Por el contrario, las agencias centrales su­
pervisan y apoyan las unidades locales respetando su poder de de­
cisión. En este caso, el respaldo viene de la administración munici­
pal a través de sus agentes regionales, quienes participan como
facilitadores sin derecho a voto.11
El experimento de Porto Alegre muestra también las dinámicas
del manejo complejo de una ciudad como un todo, que combinan
formas de democracias representativa y directa. El nivel más alto
de las estructuras de participación, esto es, el Consejo Presupuestal
del Municipio, reúne a los representantes de cada distrito, quienes
deliberan sobre las reglas del proceso en general y las prioridades
de inversión. Ellos también actúan como los intermediarios entre el
gobierno municipal y los activistas regionales, llevan las peticiones
de los distritos ante el gobierno central y explican las acciones gu­
bernamentales a los activistas regionales.12El gobierno participativo
no se restringe a las reuniones de PP, sino que constituye una serie
de foros que actualmente incluyen servicios sociales y salud, políti­
cas de educación local y asuntos de derechos humanos. El PP como
tal ha crecido y ahora incluye inversiones en educación, cultura,
salud, servicios sociales y deportes.

97
Como parte de una estrategia conjunta para mejorar las condi­
ciones de vida de las capas bajas del sector urbano y a la vez “lim­
piar” la finanzas públicas, el PP ha mejorado la calidad de la admi­
nistración pública. El porcentaje del presupuesto público que esta­
ba disponible para la inversión creció de 2% en 1989 a casi 20% en
1994. La legitimidad de las decisiones públicas del PP facilitó
igualmente que las finanzas públicas se incrementaran con un alza
en el impuesto sobre la propiedad y una mejor recaudación de im­
puestos. 13 Igualmente mejoró la proporción de los gastos munici­
pales en la provisión de servicios con relación a los gastos adminis­
trativos.14 De los cientos de proyectos que fueron aprobados, la
inversión en los distritos más pobres de la ciudad excedió a la in­
versión en las áreas más pudientes, y todo como resultado de estas
políticas públicas. Cada año, la mayoría de los 20 a 25 kilómetros
pavimentados correspondieron a las periferias más pobres. Ac­
tualmente, el 98% de las unidades residenciales de la ciudad cuen­
tan con servicio de acueducto, lo cual es un incremento considera­
ble comparado con el 75% que en 1988 disfrutaba de ese servicio.
El alcantarillado se incrementó del 46% al 98%.15 En los años
1992 a 1995, el departamento de vivienda (DEMHAB) asistía a
28,862 familias, en contraste con una cobertura de 1,714 en el pe­
ríodo 1986-1988; y actualmente son 86 las escuelas públicas en
funcionamiento, comparadas con sólo 29 que operaban en 1988.16
Estas inversiones han tenido un carácter redistributivo: los distritos
que presentan niveles más altos de pobreza son los que reciben
proporciones mayores de inversión. El PP viene cosechando altos
niveles de participación popular con el paso de los años, aunque los
niveles de participación se han estabilizado últimamente. A pesar
de las barreras potenciales que presentan las discusiones técnicas
que requieren una alta inversión de tiempo, un gran número de par­
ticipantes que provienen de amplios segmentos de la población jue­
gan un papel activo en estos procesos de deliberación. La gráfica 2
muestra la asistencia anual estimada a las sesiones del PP, que se
calcula a partir del número de participantes en las reuniones de las
primeras rondas. Un análisis de la participación por distrito, que
no se reporta aquí, muestra que si bien la presencia de las redes
de asociaciones presentes en las reuniones del primer año pre­
dice el nivel de participación, es la pobreza a nivel distrital y no
una sociedad civil fuerte la que predice la participación por cada
año posterior.

Gráfica 2. Tendencias de la Participación: Número de Asis­


tentes a las Reuniones de Primera Ronda del Presupuesto
Participativo, p o r Año

99
Una encuesta que llevé a cabo junto con CIDADE, una ONG
local, reveló que el perfil socioeconómico del participante prome­
dio en la primera reunión de 1998 estaba por debajo del promedio
educativo y económico de la ciudad. Más de la mitad de los parti­
cipantes tenía un ingreso familiar de cuatro salarios mínimos o me­
nos, y en una proporción similar estaban los que carecían de una
educación superior al octavo grado.17Al otro lado de la escala los
ciudadanos más pudientes no están tan bien representados, pues
aproximadamente un tercio proviene de familias que ganan cinco
salarios mínimos, mientras que el 55% de los residentes de la ciu­
dad están en ese nivel.18
El PP de Porto Alegre es un caso exitoso de Gobierno Demo­
crático con Poder de Decisión. En tanto conjunto de instituciones,
el experimento logró constituirse en una eficiente toma redistributiva
de decisiones dentro de un marco de deliberación que también atra­
jo una participación ampliamente fundamentada desde los estratos
más pobres de Porto Alegre. Con todo, ese mismo éxito apunta a
tres asuntos críticos que son importantes para el modelo: inequidad
en las reuniones, las interrelaciones al interior de la sociedad civil y
el impacto cívico, y la necesidad de que se den ciertas condiciones
políticas para asegurar el éxito.

2. La deliberación y el problema de la desigualdad

Una de la preocupaciones centrales de los críticos de la demo­


cracia deliberativa es que sus foros son susceptibles de reproducir
las desigualdades de la sociedad en general. Dado que este pro­
yecto toma en sus manos las necesidades y prioridades para la pro­
visión de servicios e inversiones en infraestructura urbana, no es de
sorprender que los pobres estén bien representados. ¿Pero ellos
pueden participar tan efectivamente como otros grupos más privi­
legiados? ¿Su participación rinde los mismos frutos para ellos?

100
Los más poderosos pueden terminar controlando los contextos
de deliberación en los que los ciudadanos se reúnen como iguales
para debatir formalmente asuntos que les son comunes. Las críti­
cas que se han hecho contra “la esfera pública” pueden también
aplicarse a las propuestas democráticas deliberativas. Una de las
objeciones más punzantes señala que la democracia deliberativa
puede crear una ficción de deliberación racional que en realidad
corresponde al régimen de la élite. Para añadirle una sombra aún
más siniestra, la objeción prosigue afirmando que los ejercicios
de justificación podrían legitimar ciertas desigualdades o exten­
derle una carta de aprobación al partido político que asume el con­
trol del proyecto. A pesar de las desigualdades significativas en­
tre los ciudadanos, los aspectos didácticos del experimento le han
permitido, en gran medida, contrarrestar el riesgo de dominación.
Esto confirma las expectativas de los teóricos democráticos que,
aunque asumen que las personas pueden venir a los contextos de
deliberación en situaciones desiguales, confían en que con el tiem­
po la participación compensará tales inequidades.
Para críticos como Bourdieu, la deliberación y la democracia
participativa reproducen las jerarquías. Por un lado, ella reproduce
jerarquías de clase; por el otro, reproduce jerarquías de desempe­
ño político en favor de los “expertos” en contra de los “no exper­
tos.” Bourdieu denuncia la ficción del “comunismo lingüístico,”
esto es, que la habilidad para hablar está equitativamente distribui­
da y al alcance de todos.19Puesto que el lenguaje es un medio y no
meramente un instrumento del poder, los usos lingüísticos por par­
te de los hablantes son siempre expresiones de las relaciones de
poder entre ellos. La habilidad lingüística encama la diferencia y
la desigualdad. Los hábitos lingüísticos de las clases dominantes
imparten la habilidad técnica para hablar y los criterios para pro­
nunciar ciertas aseveraciones. Esta competencia es una habilidad
estatutaria, lo que quiere decir que “no todos los usos lingüísticos
son igualmente aceptables y no todos los interlocutores son igua­

101
les.”20 La competencia lingüística no es una simple habilidad técni­
ca porque a ciertos interlocutores no se les permiten ciertos actos
lingüísticos. Bourdieu da como el ejemplo al granjero que no se
lanza a la candidatura para la alcaldía de su pueblo, diciendo: “ ¡Pero
es que yo no se cómo hablar!”21
Existe también la expectativa teórica en el sentido de que las
discusiones relativamente técnicas y la presión del tiempo en los
pobres obstaculizan su participación. Como anota Jane Mansbridge
al observar a los participantes en la sala de un concejo municipal:

Estos patrones implican que los costos sicológicos de la partici­


pación son mayores y los beneficios son menores para ciudada­
nos de los estratos más bajos. Por ejemplo, cuando contactan a
los funcionarios del municipio, de antemano ven la necesidad de
asumir posturas defensivas, y luego de la interacción sienten que
las posibilidades de obtener resultados favorables disminuyen.
Al hablar en las reuniones creen que van a hacer el ridículo y no
confían en que serán capaces de convencer a alguien. Cada acto
de participación no sólamente les cuesta más sino que también
les produce menos.22

Aunque los datos etnográficos y biográficos pueden ser de im­


portancia crucial para dar cuenta del efecto total de las profundas
inequidades en esas reuniones, es posible examinar datos prove­
nientes de encuestas y cifras sobre participación para considerar
tales efectos. La encuesta, a la que hice mención arriba, se adelan­
tó en las reuniones de todos los distritos de la ciudad.23La gráfica 3
muestra los resultados de la comparación de la proporción de parti­
cipantes por género, ingreso y educación en cada una de las fases
del PP, y contrasta dichas proporciones con las constituidas por
cada grupo en la población de la ciudad.

102
Gráfica 3. Proporción de Participantes Mujeres, de Educación
Precaria y Negros en cada Fase del PP, Comparada con los Pro­
medios de la Ciudad, 1998

La gráfica muestra que en los niveles altos del proceso de PP se


da cierta estratificación en la que disminuye la participación de las
mujeres y las personas de bajos niveles de educación, mientras que
el hecho de tener bajos ingresos no parece afectar la elección. Las
mujeres apenas superan el 50% de la participación general, aunque
sólo constituyen el 35% de la composición del Consejo.24Las per­

103
sonas con una escolaridad baja25 alcanzan a superar el 60% del
total de participantes, pero constituyen solamente el 18% de los
consejeros. Los que presentan un bajo nivel de ingresos26llegan al
33% del total de participantes y conforman el 34% de los conseje­
ros. El cálculo más preciso de composición racial27 sugiere, igual­
mente, que no hay evidencia de desigualdad por motivos raciales28
La educación aparece como el factor que ejerce los efectos más
pronunciados, y esto es más notorio en los niveles altos del proce­
so.
Sin embargo, no hay evidencia de que la falta de educación o el
género sean barreras insuperables que impidan una participación
efectiva, o que esta estratificación sea el resultado de prejuicios
masculinos o prejuicios contra los usos lingüísticos de los menos
educados. La evidencia etnográfica de las reuniones a niveles
distritales no mostró ninguna tendencia a que las mujeres o los me­
nos educados hablasen menos o que condescendiesen a la autori­
dad de los hombres con mayores niveles de educación.29 Las en­
trevistas a los participantes revelaron que ellos no percibían tales
efectos. Las percepciones comunes entre los activistas se asemeja­
ban a las de un veterano activista comunitario quien, al preguntársele
si el bajo nivel de educación entre los pobres les impediría contri­
buir en el PP, respondió:

No. Yo creo que eso es una ayuda para el presupuesto


participativo porque le permite atrancar desde abajo. No son los
de corbata30 los que van a venir aquí a decimos qué hacer. So­
mos nosotros. Yo soy una persona humilde. He participado
desde el comienzo. Y así como yo, hay mucha más gente pobre
como yo que están aquí conmigo, debatiendo y ayudando en lo
que sea posible. Y por eso creo que el presupuesto participativo
se enriquece de esa manera, porque eso hace que la gente hable,
incluso los más pobres. Eso no les permite a los de corbata to­
mar las riendas.

104
Una pregunta en la encuesta acerca de cuán a menudo una per­
sona tomaba la palabra en las reuniones describió una imagen de
igualdad de participación. Las respuestas a la pregunta: “¿Usted
hace uso de la palabra en las reuniones?” (siempre, casi siempre, a
veces, nunca) mostraron que los pobres y los no pobres, los menos
educados y el resto estaban a la par. Sin embargo, también se en­
contró que las mujeres reportaron una frecuencia menor en el uso
de la palabra que los hombres.31 Sin embargo, el número de años
de participación en el PP pareció igualmente compensar este pa­
trón en forma significativa. Los años de participación en el proce­
so es un predictor poderoso de la frecuencia potencial en el uso de
la palabra. Una vez consideramos únicamente a las personas que
llevan ya un número de años de experiencia, encontramos también
que no hay una diferencia significativa entre hombres y mujeres
que hacen uso de la palabra, ni entre las personas con o sin educa­
ción formal.32
El análisis estadístico de los datos de elección muestra un pa­
trón similar. Cuando consideramos varias variables significativas
intervinientes -p o r ejemplo, años de experiencia, número de co­
nexiones con la sociedad civil, ser miembro de una junta directiva
de alguna asociación de vecinos, o estar jubilado o ser trabajador
independiente- ni el género, ni la educación, ni la pobreza afectan
significativamente las posibilidades que una persona tiene para ser
elegido.33Cada año adicional de experiencia incrementa las posibi­
lidades de ser elegido en un 25%, y cada conexión adicional a la
sociedad civil aumenta las posibilidades en un 55%. Para los jubi­
lados las posibilidades de ser elegidos son 20% mayores, y para
los trabajadores independientes esas posibilidades se incrementan
en un 80%.34 Todos estos resultados sugieren que la experiencia
compensa las desventajas de educación y género, y que los efectos
de la educación influyen más bien en las posibilidades que una per­
sona tiene para resultar elegida a algún cargo en la sociedad civil,

105
pero no directamente en su participación en las reuniones del PP.35
Esta evidencia muestra convincentemente que la disponibilidad de
tiempo y “los dos o tres tumos laborales diarios” que las responsa­
bilidades domésticas le imponen a la mujer son los que más cuen­
tan, por no decir que son los factores determinantes, en todas estas
diferencias, particularmente las relacionadas con la cuestión de gé­
nero. Las opiniones al respecto son típicas:

Los hombres siempre andan por ahí en la calle. Para ser conseje­
ro uno tiene que ser capaz de ir a muchas reuniones, en las no­
ches, y en muchos lugares distintos. Incluso si uno no trabaja
fuera de la casa todavía le toca hacerse cargo del hogar. Yo diría
que todo esto hace las cosas más difíciles para las mujeres.36

Es difícil, pero siempre tenemos que sacar el tiempo de alguna


manera, porque yo trabajo, llego a la casa, les doy de comer a los
hijos, y después me voy a las reuniones. A veces mi hermana me
da una mano, a veces es mi vecina la que me ayuda, pero es
difícil.37

Este análisis de la desigualdad en el PP da pie para muchas


observaciones. Primero que todo, es necesario anotar que el uso
lingüístico del que tiene un nivel alto de educación no representa
una barrera alta. El granjero de Bourdieu, que “no sabía cómo
hablar”, podría haber encontrado en las instituciones de gobierno
participativo de Porto Alegre un lugar en el que su habla hubiese
sido valorada. Sin duda hay otros patrones para valorar el habla,
que no necesariamente se relacionan con la clase o la educación.
Es claro también que la exteriorización de los procesos de toma de
decisiones tampoco reflejan las dinámicas de dominación. Esta
dominación sería evidente si las manifestaciones de las delibera­
ciones se distorsionasen sistemáticamente de tal forma que las in­
versiones se dirigieran a favorecer a los ciudadanos más podero­
sos. Si en verdad los más pudientes manipularan los resultados

106
finales de la deliberación participativa no existirían, por ejemplo,
reglas que favorecieran “las necesidades regionales” por encima
de las predilecciones de un buen número de participantes.38Tam­
bién es claro que la heterogeneidad de las personas no desvió la
deliberación.39
Esta experiencia subraya la importancia del componente didác­
tico de las reuniones del PP. Para bien de los individuos, los dise­
ños institucionales incluyeron muchas reuniones dedicadas al apren­
dizaje de procedimientos y reglas, y a conocer criterios técnicos
específicos a los cuales habrían de ajustarse los proyectos munici­
pales. Los participantes adquirieron habilidades precisas relacio­
nadas con la elaboración de presupuestos, pero también aprendie­
ron a debatir y a movilizar recursos para alcanzar fines constructi­
vos. La evidencia muestra que hay oportunidades que facilitan el
avance de los menos favorecidos.40Un participante con solamente
unos pocos años de escolaridad fue elegido al Consejo al comienzo
del proceso, y discutía acerca de su experiencia como persona con
poca educación en términos como los siguientes:

Yo tuve que aprender el proceso en la medida en que se iban


dando las reuniones. La primera vez que participé no me sentía
muy seguro porque había allí gente con títulos universitarios, y
como yo no los tengo tuve que esperar que otros propusieran una
idea, y luego yo pude entrar en la discusión. Y había cosas de la
alcaldía en las áreas técnicas que más bien las dejábamos en el
aire. Pero con el tiempo empezamos a aprender.”41

Una parte explícita en el diseño del PP es un componente didác­


tico inspirado en las metodologías de educación popular de Paulo
Freire y de las comunidades eclesiales de base. Como se puede
inferir de los primeros materiales producidos por la administración,
las ideas de los educadores populares de los movimientos sociales
urbanos fueron una importante fuente de inspiración que guiaron la

107
orientación de las reuniones y el desarrollo de las normas para un
diálogo que fuese respetuoso de los diferentes usos del habla.42
Los facilitadores de las reuniones eran siempre conscientes de que
su función era parcialmente didáctica. Una de las facilitadoras re­
cuerda así su experiencia:

Otra tarea (...) era preservar ciertos valores y ayudar a socializar­


los. El presupuesto participativo exige la construcción de la co­
operación y la solidaridad, de lo contrario la lógica de la compe­
tencia y de “aprovecharse de la situación” se puede convertir en
la norma establecida, con lo que se genera un proceso excluyen-
te. Entonces, las negociaciones inspiradas en una práctica soli­
daria tiene que ser una constante en las acciones pedagógicas de
los facilitadores.43

Este componente didáctico es uno de los rasgos sobresalientes


del PP que llama nuestra atención al hecho de que mientras la gente
puede aprender “naturalmente” a partir de su participación en las
reuniones deliberativas, este proceso de aprendizaje se vuelve más
o menos viable dependiendo de la intencionalidad en el diseño del
proceso. La evidencia aquí confirma las más altas expectativas de
la democracia deliberativa --que vastos segmentos de los partici­
pantes puedan aprender a participar efectivamente- y al mismo tiem­
po resalta la importancia de que se siga una estrategia para propi­
ciar conscientemente ese aprendizaje. Puesto que esto no contra-
JTesta p o r completo las desigualdades, es una urgente necesidad
que se de una intervención institucional, aunque quizá en formas
novedosas que tengan en cuenta la inversión de tiempo que se nece­
sita para que se de una participación efectiva. En general, puede
concluirse que el perfil de la participación en las reuniones
presupuéstales a este nivel alto muestra que se trata de una institu­
ción que representa un tremendo avance en relación con las formas
democráticas tradicionales en Brasil.44

108
3. Relaciones con la sociedad civil

Las entrevistas muestran que a medida que la gente se involucra


de lleno en las negociaciones y conoce a otros que actúan en otros
distritos con los cuales comparten problemas similares, entre ellos
establecen lazos duraderos de solidaridad. Este aprendizaje colec­
tivo está en la base de las transformaciones de la sociedad civil en
Porto Alegre. Muchas asociaciones cívicas han surgido a partir
del comienzo del proceso del PP. En esta sección presentaré una
segunda faceta de la propuesta de GPPD en tomo al tema de las
relaciones con la sociedad civil.
Uno de los aspectos más problemáticos para el modelo de GPPD
es la relación entre los foros de deliberación democrática y la so­
ciedad civil. Las instituciones autónomas que conforman la socie­
dad civil son generalmente vistas como depositarías de prácticas e
iniciativas democráticas. Tales organizaciones pueden contar con
la mejor información y tener acceso a ciertos problemas que, se
supone, le competen al diseño participativo. Sin embargo, si se
confía el diseño institucional únicamente a la acción de la sociedad
civ il org an izad a se esta ría fav o recien d o , así no fu era
intencionalmente, a aquellos ciudadanos que cuentan con una re­
presentación formal y a las organizaciones debidamente estableci­
das, a expensas de aquellos que no disfrutan de tal representación.
A la postre, el proceso reproduciría y fortalecería “movimientos
oligárquicos” -que pueden no satisfacer nuestras demandas demo­
cráticas normativas- al darle a sus líderes legitimidad y capital po­
lítico adicionales. Pero hay además otra suerte de expectativas
relacionadas con el impacto del foro participativo en la sociedad
civil. Si tales foros son paralelos a, o coexisten con la sociedad
civil podrían suplantar a los foros de la sociedad civil y proveer
canales más efectivos, que con respaldo estatal pueden resolver
problemas colectivos. ¿Si los foros participativos interactúan di­

109
rectamente con la sociedad civil terminarían por absorber otros
movimientos? ¿O, como lo señala la pregunta de Fung y Wright
en el capítulo 1, veríamos una balcanización de la vida política
dada la resultante proliferación de foros para la toma de decisio­
nes? No obstante, Cohén trae a colación brevemente otra posibi­
lidad cuando advierte que las instituciones dem ocráticas
deliberativas podrían nutrir nuevas formas de solidaridad y ayudar
a construir la sociedad civil:

Debe observarse, sin embargo, que tanto la inclusión de partes inte­


resadas no tradicionales como el desarrollo de escenarios de delibe­
ración apuntan a una nueva posibilidad, a saber: la de construir nue­
vas bases de solidaridad mediante un proceso de definición y asun­
ción de preocupaciones comunes. (...) En suma, estos esfuerzos -
que podrían tener un amplio enfoque- cuentan con el potencial para
crear nuevos escenarios de deliberación por fuera de la política for­
mal, y podrían funcionar como escuelas de “democracia deliberativa”
en una forma bastante particular.45

El experimento de Porto Alegre ha sido más una “escuela de


democracia deliberativa” que un vehículo para vaciar de contenido
a la sociedad civil. De hecho, el gobierno participativo de Porto
Alegre ha apadrinado nuevas instituciones en la sociedad civil que
están ahora más conectadas entre sí. Porto Alegre ha renovado el
liderazgo en la sociedad civil, y con ello el activismo goza de un
perfil más alto, pues de la acción vecinal se pasó a la municipal y
distrital. En esta sección me propongo exponer brevemente los
rasgos institucionales del PP que dan fe de estos cambios.
Una de las transformaciones de la sociedad civil ha sido,
obviamente, el acelerado incremento de nuevas asociaciones

110
en la ciudad. Aunque no es posible determinar las cifras exactas,
los cálculos arrojan las cifras de la Tabla l,46 que ofrece un
estimativo de la tendencia de transformación en la sociedad civil
en Porto Alegre.

Tabla 1: El Desarrollo de la Sociedad Civil en Porto Ale­


gre, 1986-1998

A ño A so ciac io n es V e c in a les14' C o op e rativ a s* ”' C o n se jo s P o p u la r e s

R eg ion ales"*

1986 2 40

1988 300 3

1990 3 80 5

1994 450 11 8

1996 500 32 11

1998 540 51 11

w Asociaciones vecinales en funcionamiento, cálculos estimados a partir de


documentos inéditos de UAMPA (Unión de Asociaciones Vecinales de Porto
Alegre), CRC (Centro para las Relaciones comunitarias de la Municipalidad
de Porto Alegre) y Baierle, op.cit.
m Cifras estimadas a partir de entrevistas.
<0)Los Consejos Populares son entidades voluntarias distritales que coordinan
las asociaciones vecinales.

111
Este dramático crecimiento numérico de asociaciones es el
resultado del creciente éxito del PP a lo largo de los años. Según
mi método conservador de cálculo,47 la densidad numérica de las
asociaciones casi se ha duplicado. Las asociaciones vecinales no
son la única clase de organización en la sociedad civil. También
son parte de la sociedad civil muchas otras entidades, tales como
escuelas de samba, grupos religiosos y culturales, clubes de fút­
bol, clubes de madres, movimientos sociales, organizaciones pro­
fesionales y sindicatos. En los contextos regionales, muchas de
estas otras entidades giraban en tomo a las asociaciones vecina­
les. El proceso de acreditación impone un límite al número de
asociaciones vecinales, lo que evita las exageraciones en los cál­
culos. Mi sondeo de la vida asociativa en tres distritos de la ciu­
dad concluyó que el 80% de las asociaciones celebraba reuniones
al menos una vez al mes, y que un poco más de la mitad se reunía
más de una vez por mes.
Los Consejos Populares miden la interconexión de la vida
asociativa. La creación de estos consejos populares funcionales
fue una innovación en la vida de la sociedad civil durante este pe­
ríodo. En la tabla anterior podemos ver que el número de consejos
populares regionales es hoy mucho mayor que antes, y casi todos
funcionan con una alta regularidad. Los consejos populares son
instituciones autónomas que sostienen reuniones regionales cada
semana o cada dos meses, y a ellas asisten los representantes de las
asociaciones vecinales y ciudadanos independientes para discutir
los problemas del distrito. Los estatutos de uno de estos consejos,
en el distrito del Partenón, dice que sus propósitos son:

1. Obtener y compartir información acerca de la administración


municipal...
2. Fiscalizar las instituciones públicas...

112
3. Tomar decisiones pertinentes a los asuntos de nuestro distrito,
la ciudad, el estado y el país.
4. Formular propuestas a la administración pública.
5. Definir políticas apropiadas a las áreas de transporte, cobertu­
ra de servicios sociales.
6. Participar en la planeación de la ciudad, el estado y el país.
7. Nutrir y apoyar las organizaciones populares.48

Aunque los consejos populares no tienen autoridad sobre las


asociaciones vecinales ni sobre el PP, ellos con frecuencia coordi­
nan las actividades entre las asociaciones vecinales -para asegurar­
se, por ejemplo, que una actividad para recaudar fondos no coinci­
da con un evento cultural en un vecindario aledaño-, resuelven dis­
putas entre las mismas, y lo más importante, movilizan recursos
colectivos para resolver problemas regionales. Es usual que un
consejo popular oficie como intermediario entre las asociaciones y
el gobierno municipal, que golpee las puertas del gobierno esgri­
miendo el mandato moral de cuarenta o cincuenta asociaciones ac­
tivas. Estatutos como el que reseñé arriba muestran la extensión
del carácter político de estos consejos cuyas metas los llevan a
compartir el gobierno y la fiscalización de la administración públi­
ca.
Este cuadro contrasta con la situación de 1988. Mientras que
buena parte de la ciudad no veía mucha actividad asociativa, las
asociaciones vecinales y los movimientos sociales de oposición eran
activos en cinco o seis de los dieciséis distritos en los cuales se
divide la ciudad. Existía un organización que aglutinaba a las de­
más, la UAMPA, que, de acuerdo con los datos de 1988, com­
prendía aproximadamente 150 asociaciones registradas. Hoy día,
la vida asociativa ha aumentado considerablemente en toda la ciu­
dad. Dada la geografía segregada de Porto Alegre, estos cambios

113
ocurrían con mayor intensidad en la periferia, áreas en las que
casi no había organización social previa. Los distritos más pobres
sintieron el impacto mayor.
Un activista en el distrito más pobre de la ciudad, el Nordeste,
quien ha seguido todo el proceso desde muy cerca, habla de los
cambios en los siguientes términos:

Aparecieron unos líderes nuevos que venían con ideas nuevas


cada año, gente que trabajaba duro y llena de buenas intenciones.
Nuestro distrito se benefició muchísimo. Muchos de los nuevos
barrios cuentan ahora con asociaciones a través de las cuales dan
la pelea en el presupuesto participativo, y las más viejas se están
renovando para participar también. Cada año aparecen dos o
tres asociaciones nuevas.49

Para los activistas hay un patrón común al desarrollo de todas


las asociaciones vecinales que comienza con la movilización colec­
tiva alrededor de demandas comunes. En ocasiones ya hay en el
área alguna asociación debidamente registrada, pero inactiva. Sin
importar eso, una o más personas con preocupaciones claras co­
mienzan a ir a las reuniones del PP y terminan por movilizar a un
buen número de vecinos interesados quienes también van a las re­
uniones, a la manera de un grupo ad-hoc que luego se convierte en
una asociación permanente:

Nosotros comenzamos asistiendo a las reuniones del presupues­


to participativo. Aquí hubo una asociación en un tiempo, pero
eso era más un asunto de interacción social y no había tanto inte­
rés en los problemas que teníamos en este lado del barrio. En­
tonces adoptamos otro nombre, y ahora estamos registrados como
una asociación. Logramos que pavimentaran parte de la calle
pero todavía seguimos involucrados porque hay mucho por ha­
cer.50

114
En una encuesta más pequeña que adelanté entre 104 “activis­
tas claves” -participantes regulares en un foro regional- en tres
distritos de la ciudad, encontré que la mayoría de ellos participan
también en otros foros diferentes. Los activistas participan en dos
o tres reuniones semanales, en promedio, y son miembros habitua­
les de tres a cuatro foros distintos. Había, desde luego, diferencias
regionales, pero el 44% de los activistas participaba regularmente
de un foro, bien fuera regional o municipal, distinto al PP o el con­
sejo popular. Casi todos los activistas reportaron que su participa­
ción era constante en su asociación vecinal local, lo que me llevó a
concluir que los lazos entre los contextos locales, regionales y mu­
nicipal son altamente significativos.
Un número de los encuestados confirmó que, en efecto, un as­
pecto importante del proceso es el desarrollo de redes más perma­
nentes de activistas. Por ejemplo, una mujer describió su trayecto­
ria desde su participación inicial en el Foro Cooperativo hasta lle­
gar a ser delegada elegida y consejera, resaltando el papel que el
PP jugó en el fortalecimiento de esos lazos sólidos:

Después de haber comenzado a participar en el Foro Cooperati­


vo, seguí involucrándome con los líderes comunitarios y terminé
siendo elegida como delegada al presupuesto participativo. Al
comienzo, yo no entendía mucho de la dinámica, pero con el
tiempo entré en la onda. Logré que un grupo de nuestra coopera­
tiva me acompañara a las reuniones regularmente. Luego fui
elegida al Consejo. Fue allí donde realmente entendí en qué
consiste todo este movimiento, y lo que hace un líder comunita­
rio. Todo esto de llegar a ser una líder comunitaria fue toda una
experiencia de aprendizaje increíble.51

Como resultado sobrevinieron varias movilizaciones municipa­


les. Las campañas del hambre, en 1991, y la conferencia municipal
sobre derechos humanos, en 1997, atrajeron activistas de todos los
distritos, quienes asistieron como participantes regulares. De todo

115
este proceso de gobierno participativo surgió una suerte de soli­
daridad a lo ancho y largo de la ciudad. Algunas de estas iniciati­
vas municipales, como la conferencia sobre derechos humanos,
contó con el respaldo del Consejo Municipal, pero fueron los lí­
deres comunitarios provenientes de los foros participativos quie­
nes la organizaron y participaron activamente en ella. Los que se
mantienen activos en el proceso coinciden en observar que la so­
ciedad civil ha cambiado en esa dirección -hacia enfoques muni­
cipales y regionales- y que el proceso los ha llevado a ampliar sus
propios horizontes y a verse ellos mismos como activistas dentro
de un colectivo más amplio:

Como delegado y consejero usted conoce más a su distrito, conoce


nueva gente, se convierte en una persona que tiene que responder no
solamente ante su asociación, sino al distrito como un todo y a la
ciudad como un todo. Yo participé en dos congresos para decidir el
Plano Diretor [prioridades de planeación municipal] y desde enton­
ces ando preocupado por la ciudad toda. Después de un año apren­
dí a mirar no solamente al distrito, sino que tenía que considerar a la
ciudad como una totalidad.52

O bservem os los rasg o s in stitu cio n ale s del g o bierno


participativo de Porto Alegre, y sus alternativas, que dan razón de
estos cambios. Uno de sus notas distintivas es su manera de reco­
nocer a los participantes y sus colectividades. A finales de la dé­
cada de los años ochenta, la izquierda en Brasil se preguntaba cómo
deberían interactuar los gobiernos izquierdistas con la sociedad
civil. En Sáo Paulo, por ejemplo, después de la victoria del PT en
1989, algunos sostenían que los consejos populares deberían ser
consultivos y otros afirmaban que debían tener un carácter
deliberativo. En el primer caso, esos consejos serían parte de la
estructura organizacional del gobierno; y en el caso de que fueran
deliberativos, permanecerían como asociaciones autónomas in­
sertas en el gobierno municipal.53En Porto Alegre, una de las pri-

116
meras visiones de interacción con la sociedad civil organizada,
por ejemplo a través de los presidentes de las asociaciones veci­
nales, dio paso una especie de laissezfaire en las relaciones con
la sociedad civil.
Un rasgo del PP es que cualquier persona puede, en principio,
participar de las deliberaciones. En aquellas reuniones, en las que
son las organizaciones las que cuentan, se les pide a los participan­
tes identificar la organización que representan para sumar los vo­
tos, pero el proceso deliberativo no hace discriminación entre las
asociaciones vecinales “realmente existentes” y alguna momentá
nea asociación de personas que deciden autodenominarse una “co­
misión de la cuadra.” Algunos líderes del movimiento vecinal sin­
tieron como si no se tomaba seriamente en cuenta la trayectoria de
sus organizaciones, pero la práctica reduce las ventajas de la orga­
nización previa. El sistema en realidad alimenta la creación de nue­
vas organizaciones y la creación de organizaciones paralelas que
contrarrestan las que no responden cabalmente a las demandas del
proceso.
Sin embargo, las instituciones participativas en este caso que
nos ocupa trabajan en asuntos que ya tenían un lugar central en la
agenda de la sociedad civil. Por ejemplo, en 1989, muchas de las
asociaciones vecinales de Porto Alegre luchaban por mejorar la
calidad de la pobre infraestructura urbana y de la prestación de
servicios. El gobierno municipal, a su vez, había ya creado unos
canales deliberativos para acometer tareas en la protección del me­
dio ambiente y adelantar las políticas culturales en la administra­
ción de la ciudad. Estos dos mecanismos se han convertido desde
entonces en parte integral del gobierno participativo. Los dos, sin
duda alguna, han podido atraer a muchos activistas, pero no captu­
raron la atención de la sociedad civil de la manera en que lo logró el
PP. Tampoco hubiera podido reconfigurar esta última iniciativa
participativa. La sociedad civil no solamente evolucionó sino que

117
transformó sus relaciones con el gobierno municipal porque una
proporción significativa de las actividades de las asociaciones ve­
cinales aseguró la obtención de servicios urbanos y el PP les ofre­
ció una forma completamente novedosa de alcanzar sus objetivos.
Así lo reitera una de las entrevistadas:

Antes uno tenía que ir a la oficina de un vereador [concejal] para


lograr que se hiciera algo; tenía que ir y hacerle antesala, algunas
veces durante todo un día. Cuando lo veía, uno le contaba por
qué necesitaba esa calle o los materiales para el edificio de la
asociación [vecinal]. Siempre había un intercambio. O la otra
alternativa era llevar a la DEMHAB una petición con una canti­
dad de firmas que mostraran que uno contaba con el respeto de la
comunidad. Hoy las cosas son muy distintas. Esto ha traído
muchos cambios para las asociaciones porque lo otro era a lo
que la mayoría de nosotros estábamos acostumbrados.54

Lo más importante es que el PP también le ha facilitado el tra­


bajo a las asociaciones de vecinos. Así lo confirma otro de los
entrevistados:

Antes del presupuesto participativo, las asociaciones solían tra­


bajar cada una por su lado. Cada asociación ponía sus peticiones
por escrito e iba donde el gobierno. Actualmente, el 90% de la
tarea de las asociaciones se hace a través del presupuesto
participativo. Todas nuestras solicitudes fundamentales se cana­
lizan a través del presupuesto participativo, gracias a la función
de los consejeros. Estos consejeros pueden hablar directamente
con el gobierno. A veces el presidente de alguna asociación se
puede gastar un mes en lograr una audiencia con el gobierno,
pero un consejero lo consigue en una semana.55

No hay un incentivo directo para crear una asociación, como


mencioné arriba, puesto que la existencia formal no es un requisito
para la participación. Sin embargo, el cálculo necesario para for­

118
mar una asociación ha cambiado. Por ejemplo, cuando se les pre­
guntó a los participantes si ellos solían participar más o menos en
la sociedad civil antes del PP, el 10.2% respondió que, en efecto,
participaba menos, mientras que el 26.7% admitió que su partici­
pación era igual, y el 26.7% afirmó que su participación se había
incrementado.56
Si bien no es parte de los fines expresos del PP, sus institucio­
nes proveen una cantidad de “subsidios” indirectos a la sociedad
civil. Como mencioné arriba, el presupuesto produce resultados
pedagógicos; pero también integra activistas a las asociaciones de
la sociedad civil, y hoy en día forma políticamente a los nuevos
activistas. Mi breve encuesta que cubrió a 104 activistas mostró
que aproximadamente la mitad de ellos se había iniciado en la vida
asociativa gracias al PP. De aquellos participantes que tenían me­
nos de cinco afios de experiencia, la mayoría había surgido en el
seno del PP. Otro de los “subsidios” es el foro regional que con­
grega a varios activistas y propicia sus encuentros para compartir
información y conocimiento, y para coordinar la movilización en­
tre los diferentes distritos. Observadores del proceso, como Gildo
Lima, uno de los arquitectos de la estructura participativa en la
primera administración, sostiene que la sociedad civil ha supera­
do su enfoque estrechamente localista como resultado del PP, y
que de allí ha surgido una nueva forma de movilización:

Este tipo de campaña de movilización de masas ha llegado a ser ágil,


dinámico, y se ha conformado una “red permanente de conversacio­
nes.” Aunque yo no le hable a mi vecino que vive en el apartamento
de enfrente, (...) en esta red el que vive acá va a hablar cada semana
con el que vive al otro lado, y con el que está todavía más lejos, y
todo gracias al proceso. Mucha gente no se da cuenta de que lo que
hemos creado con el presupuesto participativo es la capacidad para
dialogar cada semana.57

119
En el caso del PP, y a diferencia de la propuesta de democracia
asociativa de Cohén y Rogers,58no hay instrumentos para sopesar
los niveles de democracia al interior de las asociaciones. Si bien
este diseño ha logrado estimular nuevas asociaciones, no hay cómo
medir la “calidad interna” de las mismas. Aunque los diseñadores
y administradores del PP de Porto Alegre son muy conscientes de
que ciertas asociaciones vecinales pueden dejar mucho que desear
en términos de ciertos patrones de procedimiento, el gobierno mu­
nicipal mantiene de todas maneras su posición de no interferir en la
organización popular. La experiencia de la represión política y de
los sindicatos y asociaciones vecinales controlados por el Estado
en la historia reciente de Brasil explica esta reticencia a interferir.
Sin embargo, sí existe un rasgo que funciona como un medidor
adicional de “calidad democrática,” a saber: así como el PP reco­
noce cualquier asociación, la puerta está siempre abierta para que
grupos paralelos reclamen igualmente su rango de asociación. El
PP permite que la gente se asocie informalmente para representar
un distrito o vecindario, sea que existan oficialmente como asocia­
ción o no. Si una asociación reconocida no responde adecuada­
mente a las personas en su comunidad, los miembros pueden sepa­
rarse a través del PP y con el tiempo ganarse el respeto si logran las
metas en proceso del presupuesto.

4. El contexto de la reforma participativa

El contexto que facilita las reformas participativas constituye


un aspecto final en esta exploración del modelo de GPPD. Muchas
de las otras administraciones del Partido de los Trabajadores que
ganaron las elecciones en 1988 y 1992, como la de Sao Paulo (1989-
1992), terminaron en fracaso y descrédito para la seccional munici­
pal del partido. Otras administraciones municipales que experi­
mentaron con reformas globalizantes de participación, como la de
Florianápolis (1992-1996), en el estado de Santa Catarina, bajo el

120
Partido Socialista Popular (PSP), no lograron ser reelegidos. Aun­
que el enfoque de este ensayo no permite considerar en detalle las
condiciones contextúales de Porto Alegre que la distinguen de las
otras administraciones, sí me propongo dar cuenta de lo que fun­
cionó para sugerir que el modelo de GPPD debe considerar con
más cuidado los efectos de los resultados del proceso de gobierno
sobre la posibilidad de reproducción de las instituciones deliberativas
en escenarios democráticos competitivos. Para ser más específi­
co, creo que la capacidad de las instituciones de mostrar resultados
concretos que deriven de la participación le permite a la democra­
cia deliberativa aumentar su legitimidad como forma de gobierno.
Un aspecto de importancia clave para que se dieran esos resul­
tados positivos en la vida cívica fue que las reformas ofrecieron
con prontitud servicios públicos que convencieron a los escépticos
y los ciudadanos más impacientes de que la participación es de alto
valor. El experimento habría fracasado en tanto institución
participativa si no hubiera producido mejoras materiales tangibles,59
Para los estudiosos de las políticas urbanas en América Latina, exis­
ten problemas de “racionalidad limitada” en los sectores pobres en
relación con la participación democrática.® La participación no tiene
mucho sentido para los pobres a menos que eso les asegure benefi­
cios concretos a corto plazo. En los contextos sociales altamente
fragmentados, o allí donde la gente no está muy acostumbrada a la
participación civil, la ecuación puede alcanzar rasgos más drásti­
cos. Además, el gobierno deliberativo efectivo puede generar una
oposición práctica a medida que se hacen evidentes sus consecuen­
cias redistributivas.
El éxito de Porto Alegre se explica en parte en que “el buen
gobierno” ha ocupado siempre un lugar central en la agenda del PT.
Este compromiso lo ha llevado a buscar que haya siempre recursos
disponibles para el PP. Cuando la descentralización ganó en Brasil
un estatus constitucional en las reformas de 1988, las ciudades ad­

121
quirieron nuevos mecanismos para incrementar sus ingresos al
asegurarlos impuestos sobre vehículos, ventas y servicios. Porto
Alegre resultó ganadora hasta cierto punto por ser la capital de un
estado acaudalado, y se las ha ingeniado para elevar los ingresos
para mantenerse a tono con el incremento de las cargas fiscales que
vinieron como resultados de la delegación a las ciudades de la res­
ponsabilidad de la prestación de servicios sociales, sin contar la
constante necesidad de adelantar nuevas inversiones. La adminis­
tración de Porto Alegre, con un ingreso tributario que promedia
más de US$150 per cápita, tiene la capacidad de ofrecer muchos
más servicios que los demás municipios alrededor. Por ejemplo,
las ciudades-dormitorio de Viamao y Alvorada, que también tienen
alcaldes del PT, pero cuyos ingresos per cápita representan una
fracción de los de Porto Alegre, han fracasado en sus intentos por
atraer una participación constante en sus reuniones deliberativas.61
Estos éxitos se deben a que el gobierno participativo de Porto
Alegre incrementa la legitimidad de las decisiones gubernamenta­
les, lo que a se vez ha ampliado la capacidad de maniobra del go­
bierno municipal. Luego de que el PP acordó el presupuesto para
el primer año, el siguiente paso legal era lograr que el Consejo
Municipal lo aprobara. Aunque la mayoría de los concejales eran
hostiles al PP y al PT, el presupuesto fue aprobado sin mayores
alteraciones. La presión popular protegió la autonomía del proce­
so. Los participantes en las reuniones fueron personalmente a las
oficinas de los concejales para ejercer presión. A pesar de la cam­
paña negativa de los medios, se logró la aprobación del presupues­
to.62El dato de la justificación pública apuntalada en las delibera­
ciones sobre el presupuesto hace que sea muy difícil para los polí­
ticos en contextos de democracia oponerse a algo que es el resulta­
do de la “voluntad del pueblo.” Hoy día, el presupuesto se sigue
aprobando año tras año sin muchos contratiempos, a pesar de que
el PT no ha alcanzado la mayoría en el legislativo municipal.

122
El gobierno municipal ganó igualmente en legitimidad en otras
áreas. Genro señala, por ejemplo, que el PP despertó el respaldo
del público en general cuando incrementó el impuesto sobre la
tierra. Este gravamen ha sido la principal fuente del incremento
de los ingresos municipales que se hicieron disponibles a la in­
versión pública a través del presupuesto participativo.63 Como se
dijo anteriormente, el hecho que el pago de impuestos haya au­
mentado también ha incrementado los recursos fiscales. Aunque
es difícil determinar el grado en el cual esto es resultado directo
del PP, no hay duda que la creciente legitimidad de la administra­
ción ayuda a explicar el fenómeno. Esta habilidad constante de la
administración municipal para garantizar la financiación de pro­
yectos viene también como resultado del escrutinio público que
sobre asuntos fiscales ejercen cientos de ciudadanos.64
En efecto, el éxito del experimento de Porto Alegre viene de
que esos elementos solidifican su legitimidad y no es el resultado
de algún “momento excepcional” en la historia de la ciudad. Si
bien Porto Alegre tiene una historia muy singular de populismo de
izquierda que se remonta a la década de 1930, el PT sólo vino a
jugar su papel ejerciendo la oposición frente al partido populista
izquierdista PDT, y ganó las elecciones municipales de 1988 en
buena parta como protesta contra los fracasos del PDT en el go­
bierno.65 Otras ciudades brasileñas, como Sao Paulo, donde el PT
no pudo ganar la reelección, contaban con movimientos comunita­
rios y sindicatos simpatizantes comparables, si no más fuertes, a
los de Porto Alegre. Uno de los problemas centrales de las pri­
meras administraciones del PT fue su inhabilidad para canalizar la
voz de los movimientos sociales organizados sin darle pie a la
acusación de estar favoreciendo “intereses especiales”, y sin en­
redarse en las luchas intestinas de las facciones al interior del
partido.66La administración del PT en Sao Paulo, por ejemplo, fue
severamente criticada por “favorecer los privilegios” de movimien­
tos sociales afines al partido sin tener en cuenta “los intereses de la

123
ciudad como un todo.” Al no contar con un sistema participativo
de base amplia que atrajera a facciones que estaban por fuera de
los sectores organizados, el gobierno municipal se hizo vulnera­
ble al señalamiento de estar instaurando “un clientelismo de iz­
quierda.”67 Además, al faltarle un sistema claro de reglas para la
negociación con intereses rivales, con el tiempo la administra­
ción fue severamente cuestionada por varios segmentos dentro
del partido que la acusaban de “traición de clase” puesto que algu­
nas de sus decisiones favorecían los intereses del sector empre­
sarial.68
Sin embargo, solidificar la legitimidad del gobierno no siem­
pre garantiza que la instituciones del GPPD puedan reproducirse.
Pero en el caso del PP, la legitimidad pudo salirle al paso a los dos
tipos de problemas -la s acusaciones de clientelismo y los ata­
ques provenientes de algunos segmentos en la base del partido
que se quejaban de no haber recibido recursos suficientes- gra­
cias al sistema abierto, transparente y participativo de Porto Ale­
gre. En efecto, las administraciones del PT acrecentaron sus éxi­
tos al ganar varias reelecciones sucesivamente a medida que el PP
se convertía en la nota distintiva del gobierno municipal. El PT
logró que aquellas propuestas suyas que se acercaban más al esti­
lo de Porto Alegre resultaran favorecidas en las urnas con mayor
frecuencia en 1996 que en 1992, y desde entonces el PT ha segui­
do ganando en las elecciones municipales sobre la base de los ya
conocidos éxitos del PP que garantiza el cumplimiento de un go­
bierno efectivo.

5. Conclusión: Un terreno fé rtil para las utopías

El modelo del Gobierno Participativo con Poder de Decisión


ofrece un conjunto de diseños institucionales que buscan solucionar
muchos de los problemas que no son satisfechos por las instituciones

124
de mando y control, ni por las propuestas de la Nueva Izquierda.
Los procesos deliberativos de toma de decisiones que le dan sufi­
ciente poder a sus participantes, si se adelantan siguiendo las for­
mas apropiadas, garantizan procesos decisorios que son eficien­
tes, redistributivos y justos. El experimento de Porto Alegre que
he descrito no solamente se ajusta al modelo sino que también
confirma sus expectativas más optimistas. Un número alto de par­
ticip an tes p ro v en ien tes de los m ás diversos trasfo n d o s
socioeconómicos de la sociedad de Porto Alegre se juntaron para
com partir una estructura de gobierno que fue eficiente y
supremamente redistributiva. En mi exposición señalé tres asun­
tos que, creo, son de mucha importancia en todo el espectro de
casos de modelos de GPPD, y que conciernen a “interrogantes
del mundo real” que apliqué a situaciones que deberían ser difíci­
les de sortear para el PP.
He sostenido que a pesar de las marcadas desigualdades del
Brasil urbano, la participación de los pobres y de las personas sin
educación es real, y que los ricos y educados no son los que domi­
nan. El componente didáctico del proceso, como rasgo sobresa­
liente del diseño institucional, aparece como el antídoto a esas ten­
dencias. La lección es que las instituciones participativas deben
incorporar mecanismos que contrarresten las desigualdades que son
específicas a los contextos en los que se desenvuelve la delibera­
ción, y que debemos repensar “el problema de la desigualdad” como
un asunto de contexto antes que de personas. La dificultad con la
falta de educación o con la pobreza no es que esas carencias sean
una barrera para deliberar o llegar a soluciones colectivas de pro­
blemas. Sin importar las condiciones de vida de cada quien, las
personas comunes y corrientes son gestoras efectivas de solucio­
nes a sus problemas y participantes válidas en las deliberaciones
sobre sus propios asuntos. La dificultad estriba, más bien, en po­
der establecer ambientes en donde ciertos usos lingüísticos no pue­
dan tener más valor que otros, y que constituyan oportunidades de

125
aprendizaje ampliamente disponibles. Los datos también mostra­
ron una falta de paridad en términos de género. Sin embargo, este
desbalance puede deberse más a la disponibilidad de tiempo y la
coordinación de calendarios de reuniones que a las habilidades mis­
mas para la deliberación. Es claro que la participación de las muje­
res en los niveles altos del presupuesto participativo representa un
avance significativo en relación con las instituciones democráticas
tradicionales. La proporción de mujeres en el Concejo Municipal
de Porto Alegre nunca fue superior al 10%, comparado con más de
un tercio de presencia femenina en el Consejo del Presupuesto.
En mi exposición discutí, también, acerca del impacto de las
instituciones en la sociedad civil. En tal sentido, el resultado defini­
tivamente positivo de las reformas proviene de cierta clase de
interacción con la sociedad civil y las estructuras que incentivaron
la participación. El presupuesto participativo apoya a la sociedad
civil en muchas maneras al crear una “red para la conversación,”
entrenar a los activistas y facilitar la tarea de las asociaciones veci­
nales. Este no es un impacto trivial. Lina sociedad civil organizada
y con sus partes interrelacionadas entre sí contribuye al sosteni­
miento de un experimento participativo como el de Porto Alegre al
compartir sus responsabilidades en formas que no les serían posi­
bles a los ciudadanos como individuos. Una pregunta de la encues­
ta que indagaba acerca en que las personas se enteraron de las re­
uniones del presupuesto participativo, mostró que entre los más
pobres los canales preferidos fueron las interacciones personales
que se propiciaban en las asociaciones vecinales y los Consejos
Populares. Una encuesta llevada a cabo en las dieciséis regiones
mostró que los Consejos Populares directa o indirectamente apo­
yaban las reuniones del presupuesto, pues las publicitaban, convo­
caban nuevos participantes y las dirigían. El impacto en la socie­
dad civil puede describirse con mayor fidelidad como “sinergias,”
antes que simplemente como un apoyo en una sola vía.

126
También exploré el contexto más propicio a estas reformas, la
actividad política que las hicieron posibles, y los rasgos que au­
mentan la legitimidad de las reformas parücipati vas y que, por tanto,
pueden fortalecer las capacidades del gobierno para llevarlas a
cabo. La capacidad de satisfacer las expectativas de los partici­
pantes es crucial para la supervivencia y reproducción de la insti­
tución, en los contextos de necesidades acuciantes y una demo­
cracia electoral competitiva.
Otro sentido más en el que la actividad política que gira alre­
dedor del PP es importante tiene que ver con los orígenes de este
experimento utópico. La pregunta que queda abierta para futuras
exploraciones y reflexiones sobre los experimentos del modelo de
GPPD tiene que ver con la visión política que subyace al proyecto.
En este caso, la razón de ser del experimento participativo es una
visión democrática radical de control popular del gobierno de una
ciudad, que implica la inversión de las prioridades de gobierno de
tal forma que las aleja del centro de la ciudad y las traslada a la
periferia. Para muchos administradores del PT, estas reformas
participativas son parte de un proyecto de transformación más am­
plio. Lino de los primeros debates sobre administraciones progre­
sistas giraba en tomo a si los gobiernos municipales deberían fun­
cionar con la meta de lograr una oferta de servicios más eficiente y
democrática, o más bien jugar un papel un proyecto más amplio de
cultura de transformación. Jorge Bittar, un prominente intelectual
del PT, escribió en una publicación oficial que:

La inversión en la escala de prioridades y la participación popu­


lar son componentes necesarios, pero no exhaustivos, de un pro­
yecto de transformación. Un proyecto alternativo de poder local
tiene que considerar las acciones en dos niveles: al nivel del
poder político municipal y al de la sociedad local (...) el choque
con los valores que sustentan la hegemonía local a nivel local
pasa a ser el conflicto que atraviesa todas nuestras acciones.®

127
Los escritos de los primeros días del proceso dan cuenta de
unos nobles objetivos de administración popular, como cuando
Olívio Dutra, candidato a la alcaldía por el PT escribió que los
consejos populares “restaurarían el legado histórico de las clases
obreras al darle a la democracia forma y contenido.”70Los primeros
activistas en estas reformas se inspiraron en la democracia radical de
las Comunidades Eclesiales de Base, en los movimientos obreros
urbanos y en el activismo dentro de los partidos socialistas. Estos
“creyentes verdaderos” ayudaron a establecer la deliberación po­
pular inicial en varios distritos.71 Uno de los activistas más ex­
perimentados habló de sus preocupaciones hacia los nuevos en
términos que son propios de quien hace llamados vehementes:

Lo más importante es que vengan más personas nuevas. Los que


llegan por primera vez son bienvenidos; tenemos mucha pacien­
cia para con ellos; no hay problema. Ellos pueden plantear sus exi­
gencias en las reuniones técnicas, pueden hablar libremente y dar a
conocer sus preocupaciones. Les tenemos paciencia porque eso fui­
mos nosotros en un tiempo. Y si alguien tiene una dificultad en particu­
lar, le organizamos una reunión y creamos una comisión para que lo
acompañe. Uno tiene la responsabilidad de no abandonarlo, de estar
a su lado. Eso es lo más importante.72

Como escribe Cohén, la democracia deliberativa es, en el mejor


de los casos, un proceso en el que los participantes reconsideran sus
preferencias y las reconstruyen.73La pregunta que podemos formular
es si hay alguna diferencia si la deliberación ocurre, no solamente
bajo la égida de la racionalidad, la solución de problemas y la reforma
del gobierno, sino también con el propósito de darle poder al pobre y
buscar la justicia social, de tal fonna que lo que se persigue es una
ruptura y una transformación sociales, perspectivas éstas que nacen
del activismo social y de la oposición política.
M ientras escribo este artículo (2001), el presupuesto
participativo para haberse consolidado. La administración, que va

128
en su cuarto período consecutivo, se está concentrando en incre­
mentar la calidad de las reuniones antes que en el número de parti­
cipantes en ellas. Los activistas de la sociedad civil se preocupan
ya por considerar si el presupuesto participativo está siendo “de­
masiado” exitoso, en el sentido que toda la sociedad civil parece
orientarse hacia él.74El presupuesto participativo se extendió ya a
nivel del gobierno estatal, con el exalcalde de Porto Alegre, Olívio
Dutra, quien es gobernador del estado desde 1999, y un buen nú­
mero de experimentos con variaciones al modelo de Porto Alegre
que se están aplicando actualmente en más de 100 ciudades brasi­
leñas controladas por el PT. Este experimento ambicioso de des­
centralización en Gobierno Participativo con Poder de Decisión que
se implementa en los contextos más diversos, mostrará si las varia­
ciones a las reformas participativas al estilo de Porto Alegre son
los suficientemente robustas como para garantizar que tendrán éxi­
to en diferentes ambientes, o si bien las variaciones locales que más
se ajustan a esas condiciones particulares darán a luz otras formas
más novedosas aún. Cualquiera sea el caso, el legado de este ex­
perimento debe observarse con interés por quienes se ocupan de
estudiar el gobierno participativo y la democracia deliberativa.

Apéndice 1: Estadísticas

En mis investigaciones analicé una muestra representativa de


participantes en el presupuesto participativo que tomaron parte de
las primera reuniones plenarias, en marzo y abril de 1998. Selec­
cioné al azar a los encuestados en las reuniones regionales y temáti­
cas y les pedí que respondieran un cuestionario. Si a la persona le
era difícil responder el cuestionario por escrito, contaba con la ayu­
da de un entrevistador quien llenaba el formato. El muestreo de
participantes apenas cubre el 10% del total. Junto con el personal
de CIDADE, una ONG local en Porto Alegre, y empleados del
gobierno municipal, diseñamos y aplicamos la encuesta. Para su

129
análisis nos restringimos a las variables de interés. Las variables
independientes de interés que consideramos fueron: Femenino, un
indicador variable que asumía 1 por femenino; Pobre, un indicador
de ingreso de hasta dos salarios mínimos; Educación Baja, un indi­
cador variable de nivel educativo hasta 8o grado. Las variables
intervinientes importantes fueron: Jubilado y Trabajador Indepen­
diente; Experiencia, o número de años participando en el presu­
puesto participativo; Enlaces, que es el número de conexiones con
la sociedad civil; y Junta Directiva, un indicador variable de si la
persona había sido elegida o no a una junta directiva.

Coeficientes logísticos que predicen la posibilidad de resultar elegi­


do a la posición de delegado en el Presupuesto Participativo, 1998.

V a ria b les In d ep e n d ien tes Modelo 1 M o d elo 2


F em enino -0.53 (0 .2 0 )* * -0 .4 8 (0.26)

P o b re (1) 0 .0 0 4 (0 .2 3 ) 0 .1 0 (0 .2 8 )

E d u cació n B aja (1) -0 .5 0 (0.21)* -0.21 (0.26)

A ñ os -- 0.23 (0.04)***

E n laces 0 .4 4 (0.09)***

M iem b ro Ju n ta s D irectiv as 0 .8 2 (0.26)**

Ju bilad o 1 .1 8 (0 .3 1 )* * *

T rab a jad o r in d ep en d ien te 0 .5 9 (0.28)*

C onstante - 1 .6 4 (0.11)*** -2.11 (0.27)***

Chí* 13.95** 141.91***

-2L .L 683.53 473.33

Notas:
Los números entre paréntesis indican el margen de error.

130
* p < .0 5

**p<01
*«p<001

Apéndice 2: Pesos y criterios para asignar recursos

Una vez que el Consejo Municipal de Presupuesto establece


las prioridades presupuéstales del año, las inversiones específi­
cas se dividen entre los distritos de la ciudad de acuerdo a los
siguientes tres criterios:75

A. Falta de un servicio público específico


Hasta el 25% de los habitantes del distrito: 1
26% a 50%: 2
51% a75%: 3
76% a 100%: 4
B. Total de habitantes del distrito, en millares:
Hasta 49,999:1
50 a 99,999: 2
100 a 199,999:3
Más de 200,000:4
C. Cómo prioriza el distrito el servicio específico
Cuarto o menos: 1
Tercero:2
Segundo: 3
Primero: 4

131
Apéndice 3: Desarrollo de las estructuras participativas de
Porto Alegre, 1983-2000

1983 S e fiinda la O rg a n iz ac ió n d e ¡as A so ciac io n es V e c in a les d e la ciu d ad


1986-1989 F ra ca san lo s in te n to s d e estru ctu ras p a rticip a tiv a s en e l C o n se jo M u n ic ip a l
1987 S e d e sarro llan e n to d a la ciu d ad io s p rim e ro s C o n se jo s P o p u lares
1988 S e d e sarro llan los p rim e ro s C o n se jo s de la S alud
1989 V ic to ria d e i P T ; se an u n cia e l p resu p u e sto p articip a tiv o
1990 P rim eras ro n d as d e re u n io n e s d e l p re su p u e sto p a rticip a tiv o en cin co reg io n e s
1991 S e in tro d u c e el v o to d irec to p a ra el C o n se jo T u te lar
1991 S e in c re m e n ta a d ie ciséis e i n ú m e ro d e la s re u n io n e s reg io n a le s
1992 S e d isp a ra e l n ú m e ro d e p articip a n te s en las re u n io n e s del p resu p u e sto p a rticip a tiv o
1992-1995 L as estru ctu ras p a rticip a tiv a s se a m p lía n h a sta in c lu ir lo s c o n sejo s m u n ic ip a les d e viv ie n d a,
a siste n cia so c ial, serv icio s a la fam ilia v a al n iñ e z, y te cn o lo g ía
1993 C o n g re so a n iv e l d e to d a la ciu d ad p a ra d e b atir las g u ía s d irectiv as
1993 C o n c ejo M u n ic ip a l d e S alud
1994 S e in tro d u ce e l v o to d irec to p a ra e sco g e r los d irec to res d e la e scu e las m u n ic ip a les
S e c re a n las re u n io n e s te m ática s
1995 F o ro a n iv e l d e la c iu d ad so b re se rv icio s a la n iñ e z y lo s ad o lesc en tes
1996 C o n c ejo s M u n ic ip a les d e d e re ch o s h u m a n o s v m e d io am b ien te
1997 F o ro C o o p e rativ o a n iv e l d e Ja ciu d ad
P lan e ac ió n p a rticip a tiv a p a ra las escu e las
1998 C o n fe re n cia d e d ere ch o s h u m a n o s
S eg u n d o C o n g re so d e la C iu d ad
C o n g re so d e la S alud
2000 L a s reu n io n e s te m ática s se ex p an d e n a seis á reas

' Como se aclaró en la versión original de este artículo, este trabajo no hubiera sin posible sin la
generosidad de CIDADE, en Porto Alegre, de la alcaldía de Porto Alegre, de los participantes
del Presupuesto Participativo, y de quienes asistieron al taller del proyecto Utopías Reales
que dio lugar a este libro.
" Profesor Asistente de Sociología de la Universidad de Pittsburgh fbaiocchi@pitt.edu').
1 Para conocer experiencias similares en Brasil véanse Gianpaolo Baiocchi (ed.), Radícate in
Power: Experiments in Urban Democracy in Brazil, a ser publicado por Zed Press; William
Nylen, “Popular Participation in Brazil’s W orker’s Party: Democratizing Democracy in
Municipal Politics” , en The Political Chroníck, 8,2,1998:1 -9; Ivo Lesbaupin, Prefeituras do
Povo e para o Povo, Sáo Paulo: Edigóes Loyola, 1996; Lucio Kowarick y Andre Singer, “The
Workers' Party in Sao Paulo”, en Lucio Kowarick (ed.), Social Struggles and the City, Nueva
York: M onthly Review Press, 1994; Sonia Alvarez, “Deepening Democracy: Popular
Movement Networks, Constitutional Reform and Radical Urban Regimes in Contemporaiy
Brazil”, en Robert Fisher y Joseph Kling (eds.), Mobilizing the Community, Newbury Park:
SAGE Publications, 1993. Para otros ejemplos en América Latina, ver Gerd Schonwalder,

132
“Local Politics and the Peruvian Left”, en Latin American Perspectives, 33, 2, 1998; Marta
Hamecker, Frente amplio: Los desafíos de una izquierda legal. Segunda parte: Los hitos más
importantes de su historia, Montevideo: Ediciones La República, 1991.

2 El concepto de “participación en el gobierno” ha generado mucho interés desde diversas


perspectivas, especialmente en lo concerniente a la descentralización en el gobierno. Para
conocer algunas de las posturas más representativas, ver Benjamin Barber, “Three Challenges
to Reinventing Democracy”, en Paul Hirst y Sunil Khilnani (eds.), Reinventing Democracy,
Cambridge, EU: Blackwell, 1998; John Keane, “The Philadelphia M odel”, en Takasi
Inoguchi, Edward Newman y John Keane (eds.), The Changing Nature o f Democracy,
Tokio: United Nations University Press, 1998; Peter Evans, “Government Action, Social
Capital, and Development: Reviewing the Evidence on Synergy”, en World Development
24, 6, 1996.

3 En lo que concierne a la ciudad de Porto Alegre, véanse Rebecca Abers, Inventing


Democracy, Boulder, EU: Lynne Rider Publishers, 2001; Gianpaolo Baiocchi, Militance
and Citizenship: The W orkers’ Party, Civil Society, and Participatory Governance in
Porto Alegre, Brazil, tesis doctoral, Universidad de Wisconsin, 2001; Luciano Fedozzi,
Ornamento Participativo: Reflexoes sobre a experiencia de Porto Alegre, Porto Alegre: Tomo
Editorial, 1997; José Utzig, “Notas sobre o Govemo do PT em Porto Alegre”, en Novos
Estados Cebrap 45,1996:209-222; Sergio Baierle, A Explosao da Experiencia: A Emergencia
de um novo Principio Etico-Politico em Porto Alegre, trabajo inédito, UNICAMP, 1991.

4 La propuesta de Fung y Wright, junto a la Democracia Asociativa de Cohén y Rogers, es el


discurso más institucional de Democracia Deliberativa. Si bien otros teóricos les prestan una
atención considerable a las condiciones y los sistemas institucionales, no logran construir el
análisis completo de diseño institucional que es característico de la propuesta del GPPD. Ver
también Joshua Cohén y Joel Rogers ,Associations and Democracy, Londres: Verso, 1992.

5 Joshua Cohén, “Procedure and Substance in Deliberative Democracy”, en Seyla Benhabib


(ed.), op. cit.

6 La frase “el modo petista de gobernar” se ha convertido desde entonces en el santo y seña
de las discusiones políticas sobre el gobierno. Ver Jorge Bittar, O Modo Petista de Governar,
SSo Paulo, 1992.

7 Ver Tanya Barcellos, Segregagao Urbana e Mortalidade Infantil em Porto Alegre, Porto
Alegre: F.E.E., 1986; Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1999; Regioes de Ornamento
Participativo de Porto Alegre: Algunas Indicadores Saciáis, Porto Alegre: Funda§ao de Educa§ao
Social e Comunitria.

8El número de delegados por distrito se determina de la siguiente manera: por las primeras 100
personas, un delegado por cada 10 personas; por las siguientes 150, una por cada 20
participantes; por las siguientes 150, uno por cada treinta; después de esto, por cada grupo
adicional de 40 personas, un delegado. Para dar un ejemplo: un distrito que tenía 250
personas en la asamblea podía contar con 26 delegados. Una asociación con 47 participantes
podía tener dos delegados (9% de los delegados). Ver Avritzer, “Public Deliberation”.

133
9 La asignación de los recursos por distrito se establece de acuerdo a un sistema de pesos que
toma en cuenta la población de cada distrito, sus necesidades del servicio, y su selección de
prioridades. En el apéndice ofrezco una descripción más detallada de este sistema.

10 Adaptado de CIDADE, “Ciclo do Ornamento Participativo”, en De Olho no Ornamento,


Porto Alegre: CIDADE, 1995.
H En la práctica, estos foros funcionan también como un espacio para que la comunidad
ventile sus demandas y problemas en general, para que se pueda socializar la información
sobre el funcionamiento del gobierno y como un sitio regular de reunión de los activistas
del distrito. Mi investigación muestra que los activistas con frecuencia se “tomaban” estas
reuniones y la utilizaban como foros que iban más allá de los asuntos presupuéstales. Ver
Baiocchi, Militance.
12 Como ya se ha dicho, los consejeros cumplen funciones que en otras ciudades se asocian
con el órgano legislativo municipal, aunque estos consejeros están sujetos a la revocatoria
del mandato y sus periodos son de dos años.

13 Tarso Genro y Ubiratan de Souza, Ornamento Participativo: A Experiencia de Porto


Alegre, Porto Alegre: Fundagao Perseu Abramo, 1997, discute el alza en el impuesto a la
propiedad durante la primera administración del PT. Esta medida también es examinada por
Utzig, quien describe las reformas que se emprendieron por la primera administración para
modernizar los procedimientos fiscales. José Utzig, “Notas”, págs. 215-220.
14Esta es una medida para considerar la eficiencia general del aparato administrativo. Aunque
los cambios que ocurrieron a nivel nacional, los cuales trasladaban a los municipios la
responsabilidad de proveer para los servicios de salud, complica un tanto esta medida como
indicador, toda la evidencia apunta a un incremento en la eficiencia. Desde luego, es imposible
determinar, sin comparaciones proporcionales, la porción de ese incremento en la eficiencia
que se debe al PP y la que corresponde al hecho simple de que un partido político de la periferia
llegó al poder.
15Prefeitura Municipal de Porto Alegre, Anuario Estatistico, Porto Alegre: GAPLAN, 1997.

16 Regina Pozzobon, Porto Alegre: Os Desafios da Gestao Democrática, Sao Paulo: Instituto
Polis, 1998.

17 El “salario mínimo” es una unidad conveniente para medir el ingreso en Brasil que sufre
de altas fluctuaciones de moneda. Para Enero del 2001 la fluctuación permitía calcular el
salario mínimo en US$60 al mes, y “pobreza” usualmente corresponde a la familia que vive
de un ingreso de hasta dos salarios mínimos.

18 Pozzbon, op. cit., págs. 3-9.

19 Pierre Bourdieu, Language and Symbolic Power, Cambridge: Polity, 1991.


20 Ibid., pág. 146.

21 Ibid., pág. 147.

22 Jane Mansbridge, Beyond Adversary Democracy, Chicago: University o f Chicago Press,


1983, pág. 103.

134
23 Los resultados de la encuesta fueron publicados en CIDADE, “Ornamento Participativo:
Quem é a populado que participa e que pensa do processo,” Porto Alegre: Centro de Assessoria
e Estudos Urbanos, 1999. Para mayores detalles ver el apéndice estadístico en esta ensayo.

24Datos de la encuesta de 1998. Las mujeres conforman el 535 de los habitantes de la ciudad, y
las personas con una escolaridad baja suman el 55% del total de residentes.
25Se entiende por baja escolaridad personas por debajo del octavo grado escolar.

26Son aquellos cuyos ingresos familiares están por debajo de dos salarios mínimos mensuales,
aproximadamente US$124, a noviembre de 1999.

27 No fue posible incorporar una pregunta sobre raza en la encuesta de 1998. Sin embargo,
al apelar a otros indicadores que permitían estimar la participación por raza fue posible
observar, con una justificación amplia, que-la “raza” por sí sola no impide la participación
ni lograr ser elegido, aunque la cuestión amerita una indagación más precisa. Los datos de
participación general provienen de una encuesta anterior (1996) que no ofrece comprobación
alguna por partir de un muestreo reducido. Los datos sobre consejeros y delegados son
tomados de mi propio conteo de consejeros y de una muestra de delegados. En este punto
consideré en forma específica la categoría “negro”, la cual, de acuerdo a las convenciones del
censo del Brasil, está basada en la autoidentificación del individuo. Los negros conforman
aproximadamente el 5% de la población de la ciudad, y las personas de procedencia mixta,
los pardos suman aproximadamente el 10%. Para una discusión sobre la raza en esta parte
de Brasil véase Uka Boaventura Leite, Negros no Sul do Brasil, Ilha de Santa Catalina, SC:
Letras Contemporáneas, 1996. Una encuesta adelantada por CIDADE en el 2000 incluyó
una pregunta sobre raza, pero sus resultados no estaban disponibles al momento de escribir
este ensayo.

28 Estos resultados aparentemente sorprendentes concuerdan con la literatura disponible sobre


relaciones raciales y pobreza urbana en Brasil. Este proceso atrae a la gente de la periferia
urbana, que es donde los no blancos suelen residir, pero que es también relativamente integrada.
Los observadores del “movimiento vecinal,” que surge de las comunidades de base, señalan
que su liderazgo es igualmente integrado, relativamente hablando. Ney dos Santos Oliveira,
“Favelas and Ghettos: Race and Class in Rio de Janeiro and New York City”, en Latin American
Perspectivas 23,4,1996:71-89; Peggy Lovell, “Race,Gender, and Development ín B ran l”, en
Latin American Research Review 29, 3, 1994; Edward Telles, “Residential Segregation and
Skin Color inBrazil”, en American Journal ofSociology 57,1992.

29Esta observación se basa en la asistencia, por año y medio, a las reuniones entre 1997 y 1999
en tres distritos de la ciudad, Fue evidente una división informal de trabajo por género entre
los activistas en tomo a los tipos de asuntos que correspondían mejor a hombres o mujeres.
Sin embargo, esto no quiere decir que a las mujeres se les obstaculizara su participación efectiva.
30Literalmente colarinho branco, los “cuellos blancos.”

31 El coeficiente logístico de predicción de la participación (modelo no reportado aquí) basado


únicamente en el género dio un 28.33% menos de posibilidades con un margen de error de 0.9 y
Chi2=13.75, estadísticamente significativo al nivel pc.OOl.

32Cuando se toman los años de experiencia el género deja de ser un indicador de predicción.

135
33 Debe anotarse, por ejemplo, que los análisis, que no aparecen aquí, que consideraron la
educación en términos de números de años, o el ingreso en términos de niveles o capas,
descubrieron que los niveles altos de educación e ingreso afectaron negativamente las
posibilidades de ser elegido.
34 Ver los modelos logísticos en el apéndice.
35 Por ejemplo, salir elegido a algún directorio o junta directiva de alguna asociación
comunitaria está relacionado con el nivel educativo. Otro resultado que sugiere que esta
interpretación es correcta es que las regresiones logísticas condicionales (las cuales no se
reportan aquí) que calculan las posibilidades de elección como consejero de entre un conjunto
de delegados no muestran otro factor significativo que la experiencia. Los datos estadísticos
no podrían ser más concluyentes por cuanto nosotros no podemos controlar los factores
que hacen que una persona se convierta en un participante activo de largo plazo.
36 Entrevista con Adriana. Los nombres de los participantes citados aquí son seudónimos.

37 Entrevista con Marina.


38 El sistema de pesos ha cambiado con los años. Originalmente la “movilización popula^’
se usaba como un criterio que fue cambiando para dar paso a un sistema que considera las
“necesidades” como parte integral de un sistema de balanzas. Los consejeros siempre
debaten estos criterios entre sí, y ios revisan. El sistema actual, que considera la necesidad,
y que ha sido adoptado por los habitantes y las prioridades de los distritos favorece, sin duda
alguna, a ciertos distritos en la distribución anual de recursos. Por ejemplo, el distrito más
pobre, el Nordeste, siempre recibe recursos sin importar los resultados de la deliberación. Para
una discusión del surgimiento y transformación de estos principios, véase Genro and Souza,
op. cit., capítulo 1.
39 Aunque no hay criterios que nos permitan juzgar estos resultados finales, cada año los
ciudadanos que participan en el PP han podido tomar decisiones sobre un mayor número
de proyectos y asignar mayores recursos. En los últimos años el número de proyectos
pasa de varias centenas.
40 El nivel de ingreso de menos de dos salarios mínimos en el que puse a prueba los dalos
relacionados con la paridad representa menos de un tercio de la medio de ingreso familiar
de la ciudad, que es de 6.4 salarios mínimos, y el nivel de educación inferior al octavo
grado está muy por debajo del promedio de la ciudad. Ver Pozzbon, op. cit., págs. 3-9.

41 Entrevista con Gilberto en 1997.


42 Ver, por ejemplo, la discusión en Sergio Baierle, op. cit.

43 Euníce de Andrade Araújo, citada en Genro y Souza, op. cit., pág. 30.
44 Si se compara el perfil de los miembros del Concejo Municipal con el de los consejeros
de las reuniones presupuéstales, podemos encontrar que hay una proporción mucho mayor
de m ujeres, pobres, gente con nivel bajo de escolaridad y negros en las reuniones
presupuéstales. Por ejemplo, el porcentaje promedio de mujeres en el Concejo Municipal
desde que comenzó todo esto proceso de democratización ha sido menos que el 10%, y el
porcentaje de pobres o gente sin educación es de casi cero.

136
45Cohén, “Procedure”, págs. 112-113.

46Una de las razones de esta dificultad es que son más los grupos existentes en el papel que en
la práctica activa. Por ello los listados oficiales, a los que no estoy acudiendo en este caso, no
son útiles para precisar la actividad en la sociedad civil.

47Hay el menos el doble de asociaciones registradas ante el gobierno municipal. Tuve en cuenta
aquellas asociaciones que pagaban su cuotaa la Unión de Asociaciones Vecinales, o que aparecían
en la lista de los participantes en las reuniones presupuéstales.

48Conselho Popular do Partenon, Regimentó Interno, Porto Alegre, 1992, pág. 1.


49 Entrevista con Femando, 1998.

50Entrevista con Marilia, 1997.

51 Entrevista con María, 1999.

52 Entrevista con Antonio, 1997


53En Sao Paulo, se impuso la perspectiva deliberativa de la alcaldesa Erundina. El poder popular
llegó a ser una cuarta rama del gobierno, después de la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Ver
Kowaricky Singer, op. cit.
54Entrevista con Nelsa, 1998.

55 Entrevista con Antonio, 1997.

56Datos de la encuesta de 1998. Estos resultados también aparecen en CIDADE, Orqamento.

57 Entrevista con Gildo Lima, 1999.

58Joshua Cohén y Joel Rogers, op. cit.

59Una de las preguntas de la encuesta era: “¿Usted que cree que es la población la que realmente
decide sobre los resultados del presupuesto participativo?” Esta pregunta conservaba una
relación significativa con: “Su distrito o área temática ha recibido beneficios?” Las respuestas
afirmativas al visible control popular y los beneficios recibidos estaban estrechamente vinculadas
entre sí. Tabulaciones confrontadas de “La población realmente decide” y “beneficios
recibidos.” (Correlación deSpeaiman=.247;Chi2=47.161*** Grados delibertad=l ***p<.001).
Un análisis de la participación a nivel de distrito durante los primeros años mostró que la
participación también respondía a la inversión.

60 Henry Dietz, Urban Poverty, Political Participation and the State, Pittsburgh: University of
Pittsburgh Press, 1998.

61 C onversación personal con M arcelo Kunrath, mayo de 1999. De otro lado, hay
administraciones del PT en ciudades menores con situaciones fiscales similares a las de
Viamáo, pero que reportan buenos resultados en el desarrollo de alternativas participativas
sobre la base de lo que pasa en Porto Alegre. Esto lleva a pensar que una combinación de
factores contrarrestan las limitaciones tributarias. Ver William Nylen, op. cit.

62Entrevista con Gildo Lima. Ver también Rebecca Abers, op. cit. Para conocer una comparación
entre las ciudades gobernadas por el PT, ver Baiocchi, Radicals in Power.

137
63 Genro y Souza, op. cit., pág. 26. Véase también la discusión en Guilherme Cassel y Joao
Verle, “A politica tributaria e de saneamiento fmanceiro da Adminstragao Popular,” en
Carlos Henrique Horn (ed.), Porto Alegre: O Desafio da Mudanga, Porto Alegre: Ortiz,
1994, pág. 45.
64 En conversación con Luciano Brunnet.

65 Baierle, op. cit.


66 Algunas de estas dificultades, que fueron la causa de ciertas divisiones en el partido, son
tema de análisis en Margaret Keck, The Workers’ Party and Democratizaron in Brazil,
New Haven: Yale University Press, 1992.
67 Lucio Kowarick and Andre Singer, op. cit., págs. 240-247.

6S Ibid., pág. 249.

69 Jorge Bittar, op. cit., pág. 8.


70 Amo Agostin Filho, “A Experiencia do Ornamento Participativo na A dm inistrado Popular
daPrefeitura Municipal de Porto Alegre,” en Carlos Henrique Hom (ed.), op. cit., pág. 50.
71 Conclusiones basadas en entrevistas que se refieren al presupuesto participativo en varios
distritos de la ciudad.
72 Entrevista con Niño, 1999.

73 Cohén, “Procedure.”

74 Así se colige de las entrevistas.

75 Genro y Souza, op. cit., pág. 95.

138
Capítulo 3

Democracia y Desarrollo: La
Planeación Descentralizada en
Kerala, India

T.M. Thomas Isaac *y Patrick Heller **

1. Introducción

De acuerdo con cualquier criterio convencional, la de la India es


una democracia vibrante. Cuenta con un sólido y competitivo siste­
ma departidos que complementa una sociedad civil diversa, activa
y autónoma. Pero si la democracia india ha sido, con toda justicia,
celebrada por su habilidad para soportar los conflictos, por su tole­
rancia y su pluralismo, la efectividad de sus instituciones democrá­
ticas deja muchas dudas. El poco más de medio siglo de un régi­
men democrático ininterrumpido ha hecho muy poco para reducir
las exclusiones política, social y económica a las que han sido con­
denadas las clases populares de la India.1
Fung y Wright, en sus exploraciones alrededor del Gobierno
Participativo con Poder de Decisión (GPPD), comienzan observan­
do que las instituciones de la democracia liberal -democracia re­
presentativa y administración tecnoburocrática- son muy limitadas

139
63 Genro y Souza, op. cit., pág. 26. Véase también la discusión en Guilherme Cassel y Joao
Verle, “A política tributaria e de saneamiento financeiro da Adminstragao Popular,” en
Carlos Henrique Hom (ed.), Porto Alegre: O Desafio da Mudanqa, Porto Alegre: Ortiz,
1994, pág. 45.
64 En conversación con Luciano Brunnet.

65 Baierle, op. cit.


66 Algunas de estas dificultades, que fueron la causa de ciertas divisiones en el partido, son
tema de análisis en Margaret Keck, The Workers’ Party and Democratization in Brazil,
New Haven: Yale University Press, 1992.
67 Lucio Kowarick and Andre Singer, op. cit., págs. 240-247.

68 Ibid., pág. 249.


69 Jorge Bittar, op. cit., pág. 8.
70 Amo Agostin Filho, “A Experiencia do Ornamento Participativo na A dm inistrado Popular
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre,” en Carlos Henrique Hom (ed.), op. cit., pág. 50.

71 Conclusiones basadas en entrevistas que se refieren al presupuesto participativo en varios


distritos de la ciudad.

72 Entrevista con Niño, 1999.


73 Cohén, “Procedure.”

74 Así se colige de las entrevistas.

75 Genro y Souza, op. cit., pág. 95.

138
Capítulo 3

Democracia y Desarrollo: La
Planeación Descentralizada en
Kerala, India

T.M. Thomas Isaac *y Patrick Heller "

I. Introducción

De acuerdo con cualquier criterio convencional, la de la India es


una democracia vibrante. Cuenta con un sólido y competitivo siste­
ma de partidos que complementa una sociedad civil diversa, activa
y autónoma. Pero si la democracia india ha sido, con toda justicia,
celebrada por su habilidad para soportar los conflictos, por su tole­
rancia y su pluralismo, la efectividad de sus instituciones democrá­
ticas deja muchas dudas. El poco más de medio siglo de un régi­
men democrático ininterrumpido ha hecho muy poco para reducir
las exclusiones política, social y económica a las que han sido con­
denadas las clases populares de la India.1
Fung y Wright, en sus exploraciones alrededor del Gobierno
Participativo con Poder de Decisión (GPPD), comienzan observan­
do que las instituciones de la democracia liberal -democracia re­
presentativa y administración tecnoburocrática- son muy limitadas

139
para enfrentar los desafíos de un desarrollo justo y equitativo. No
hay un sitio donde esta falla sea más palpable que en la India. Por
un lado, los intereses de las élites han dominado las estructuras
representativas. Un sistema partidista ferozmente competitivo, que
fue injertado en una estructura social altamente desigual y frag­
mentada, ha privilegiado una política de intereses mezquinos y opor­
tunistas en detrimento de formas más incluyentes de representa­
ción. Ante la ausencia de organizaciones políticas programáticas
(el Partido Comunista-Marxista de la India -P C M - es la excep­
ción), los partidos oligárquicos, que se fundamentan en redes
clientelistas, han reducido la política a un desesperado forcejeo por
asegurar solamente para su lado el beneficio exclusivo de los re­
cursos públicos, en lo que Bardhan certeramente describió como
“iguales oportunidades de saqueo para todos los grupos que cuen­
tan con el poder para satisfacer sus intereses”.2
De otro lado, esas estructuras del Estado -que surgieron en la
intersección de una burocracia imperial, la perspectiva de la revo­
lución planificada al estilo soviético y la supremacía social brah­
m án- han dado como resultado una caricatura del Estado de man­
do y control. Si las considerables capacidades burocráticas del
Estado en la India permiten cierto grado de observancia de la ley y
predicción administrativa que lo acerca al tipo ideal weberiano, el
monopolio con que el Estado ejerce las funciones de planificación
y desarrollo ha conducido a que algunos comentaristas hablen de
las élites estatales como “devoradoras omnívoras de los recursos.”3
Los fracasos en el desarrollo del Estado de la India son ampliamen­
te conocidos4y dan un testimonio trágico de cuán deficiente es asu­
mir la toma de decisiones siguiendo mecanismos aislados, que con­
sagran el flujo de la información sólamente en el sentido de arriba
hacia abajo, e impiden la fiscalización necesaria. Como resultado,
la crisis de la democracia en la India se ha agudizado hasta el punto
que en todo el espectro político está surgiendo ya un consenso por
promover formas de gobierno más descentralizadas y democráti-

140
cas. Sin embargo, los obstáculos a tales reformas son todavía con­
siderables. Con la excepción de Kerala, son muy pocos los estados
que han implementado los mandatos constitucionales de 1993 que
apuntan al incremento del poder gubernamental a nivel local.
Cuando la coalición del Frente Democrático de Izquierda (EDI)
volvió al poder en Kerala, en 1996, el gobierno liderado por el PCM5
comenzó rápidamente a trabajar en una de sus propuestas electora­
les más importantes, y lanzó la “Campaña Popular por la Planeación
Descentralizada”. Aunque la campaña está solamente en su quinto
año, ya ha facultado a los gobiernos locales para que ejerzan el
poder en grados muchos mayores a los que se dan en otros estados
indios. Los progresos se han dado a lo largo de tres ejes que para
James Manor6son componentes necesarios en un esfuerzo genuino
y significativo de descentralización democrática. El primero es la
descentralización administrativa. Todos los niveles locales de go­
bierno -municipios y las tres gradas en el sistema Panchayat:
distrital, Panchayat Samity (zonal) y Gram Panchayat (aldeano),
que es el vocablo indio con el que se conocen los consejos aldea­
nos- están facultados para ejercer funciones, tomar decisiones y
poner bajo la autoridad de los organismos elegidos localmente a
funcionarios departamentales de diferentes categorías. El segundo
eje es la descentralización fiscal. El 40% de todos las inversiones
en desarrollo se asigna a las ILAG (Instituciones Locales de
Autogobierno). El tercer eje es la descentralización del poder polí­
tico. Los representantes elegidos localmente cuentan ahora con la
autoridad para diseñar, financiar e implementar toda una serie de
políticas y proyectos de desarrollo.
Sin embargo, la Campaña representa mucho más que una sim­
ple delegación de poderes gubernamentales a los cuerpos elegidos
localmente. Sus diseños políticos e institucionales reflejan su am­
bición transformadora a nivel social -algo similar a lo que está ocu­
rriendo en Porto Alegre-, que busca compensar las deficiencias

141
de las estructuras representativas y la toma burocrática de decisio­
nes. La iniciativa de Kerala se destaca como un claro experimento
de GPPD. Lo primero que debe mencionarse es todo el enfoque y
la escala del experimento. La descentralización de una vasta gama
de responsabilidades gubernamentales para que estén en las manos
de 1.214 organismos elegidos localmente (que incluyen munici­
pios y panchayates distritales, zonales y aldeanos) representa una
reconfiguración profunda del Estado y de su relación con la socie­
dad. Al fortalecer el gobierno local, la Campaña acusa el potencial
para transformar dramáticamente la práctica democrática cotidia­
na en Kerala, un estado que tiene 31 millones de habitantes.
En segundo lugar, el diseño de las instituciones centrales de la
Campaña -los Grama Sabhas (asambleas a nivel de sectores loca­
les), seminarios de desarrollo, grupos de trabajo y gobiernos loca­
les- representa un intento deliberado por ampliar los canales de
participación ciudadana. Cada año, desde 1997, los gobiernos lo­
cales en Kerala vienen formulando e implementando sus propios
planes de desarrollo. Estos planes se articulan mediante varias eta­
pas en un proceso de deliberación permanente entre representantes
elegidos popularmente, oficiales del gobierno local y del alto go­
bierno, expertos de la sociedad civil, activistas y ciudadanos comu­
nes y corrientes (ver Tabla 1). El proceso se inicia en las asambleas
locales abiertas, que son los Grama Sabhas, en las que los partici­
pantes discuten e identifican las prioridades del desarrollo. Los
seminarios de desarrollo, que están conformados por varios Grama
Sabhas, tienen luego la responsabilidad de desarrollar mucho más
esas evaluaciones locales de sus problemas y necesidades. Estos
seminarios dan paso a un conjunto de grupos de trabajo conforma­
dos por múltiples actores interesados que trabajan en el diseño de
proyectos específicos atinentes a diversos sectores de desarrollo.
Estos proyectos, a su vez, pasan a la consideración de organismos
elegidos localmente (los concejos municipales o panchayates) que
formulan y definen los presupuestos para los planes locales. Los

142
planes finales vuelven a los Grama Sabhas para su discusión. Esos
planes locales posteriormente se conjugan en planes de alto nivel
(zonales y distritales) en cuyos contextos se revisan los proyectos
para efectos de viabilidad técnica y fiscal.
Todo el proceso se ajusta a los tres principios que distin­
guen el diseño institucional del GPPD. En primer lugar, la Cam­
paña consiguió que por primera vez en la India se establecieran
gobiernos locales y comunales con una considerable capacidad
para decidir sobre los asuntos, locales y resolver sus problemas
prácticos, y todo gracias a que se delegaron las funciones de
planificación e im plementación al plano local. Todo el ciclo
de planeación -q u e comienza con la recolección de datos a ni­
vel local y term ina con la form ulación de un plan local
comprehensivo que consta de muchos proyectos- es un ejerci­
cio de solución de problemas en un sentido práctico. En se­
gundo lugar, en sus sentidos institucional y político la Campa­
ña se ocupó en prom over la participación desde las bases. La
d eleg ació n de au to rid ad y recu rso s a las ILA G redujo
significativamente los costos de la participación. Además, se
logró reducir la brecha de conocimiento y capacidad que tradi­
cionalmente impedía que los ciudadanos del común jugaran un
papel protagónico en el gobierno gracias a los programas m a­
sivos de capacitación, la utilización explícita de la experiencia
de la sociedad civil y los esfuerzos concertados para darle po­
der a los grupos históricamente marginados -m ujeres, adivasis
(grupos tribales) y dalits (“intocables”). En tercer lugar, las
instituciones participativas de la Campaña fueron explícitamente
deliberativas -basadas en procesos incluyentes y racionales de
toma de decisiones- y contaban con la facultad para ejercer el
poder por cuanto ataban la selección y formulación de proyectos a
su implementación concreta. A un nivel más amplio, la Campaña
es un intento históricamente significativo por desmantelar formas
de dominación burocrática y clientelismo político largamente

143
atrincheradas en la escena pública; y esto lo logra mediante la
recuperación de la tradición de democracia directa de Kerala.

1.1. El telón de fondo: La lucha por la democratización


El regreso del PCM al poder en 1996 creó una oportunidad
propicia, y el Departamento de Planeación del Estado de Kerala
formuló, diseñó e impulsó la Campaña por la Descentralización
Democrática. Para ello, el Departamento apeló a un inventario de
conocimientos prácticos, ideas y experiencias que provenían de 25
años de experimentos a nivel local que habían atesorado un núme­
ro de ONG, sobre todo la Kerala Sastra Sahitya Parishad (KSSP)
-Movimiento de la Ciencia Popular. Además, la KSSP cumplió
una función clave al interior del Departamento de Planeación y a
nivel de las bases, en la implementación de la Campaña. La evolu­
ción de las circunstancias históricas y políticas en las cuales se arti­
culó esta sinergia entre el estado, el partido político y la sociedad
civil, ya ha sido materia de investigación de otros trabajos.7El pre­
sente capítulo describe y evalúa las instituciones claves y los pro­
cesos de la Campaña. Está sustentado en la investigación que ade­
lantaron sus autores y en la participación directa de uno de ellos (T.
M. Thomas Isaac fue miembro del Departamento de Planeación
durante los primeros cinco años de la Campaña y un activista de
vieja data en la KSSP).
Como un programa de reforma institucional, la Campaña se di­
señó específicamente para alimentar y facilitar la participación de
los ciudadanos en el distrito en la toma de decisiones, y estaba apun­
talada en dos principios. El primero de ellos sostenía que las insti­
tuciones de gobierno local debían dejar de ser simples medios para
la provisión de servicios de acuerdo a los esquemas nacional y es­
tatal, y transformarse en instituciones de gobierno en el sentido
más completo del término, con autonomías funcional, financie­
ra y administrativa. La delegación de funciones y recursos debía

144
basarse en principio de subsidiaridad: lo que mejor pueda hacerse
y decidirse a nivel local debe hacerse allí.8
El segundo principio consistía en que las estructuras tradicio­
nales de representación debían complementarse con formas de
democracia más directas. La participación popular hizo que sus
representantes elegidos continuamente, y no sólo periódicamen­
te, rindiesen cuentas ante los ciudadanos, e introdujo la transpa­
rencia en las operaciones burocráticas. Los crecientes niveles de
participación directa y concienzuda exigieron la movilización de
los ciudadanos y la creación de instituciones que los facultaron a
contribuir activamente en la selección, diseño e implementación
de los planes de desarrollo local.
Los arquitectos de la Campaña (la mayoría de ellos, miembros
del Departamento de Planeación y directores claves de los diferen­
tes departamentos) estaban muy conscientes, desde el principio,
que los existentes aparatos del Estado eran insuficientes, tanto po­
lítica como prácticamente, para aplicar estos principios. Dada la
inercia de esas instituciones y el poder de los intereses enjuego, la
sola legislación no podría nunca sostener cambios tan profundos.
El éxito de la reforma agraria en Kerala, en la década de 1970 -que
había sido ampliamente reconocida como la reforma de mayores
alcances y la que más había prom ovido la ju stic ia en el
subcontinente-, fue posible gracias a un fuerte movimiento campe­
sino. De igual manera, la campaña masiva de alfabetización de
1991 también fue exitosa por la iniciativa de la movilización popu­
lar. A partir de esas lecciones y del reconocimiento de que Kerala
contaba con un impresionante potencial de acción no estatal, el én­
fasis estratégico, desde el comienzo, se centró en adelantar campa­
ñas que movilizarían a los actores de la sociedad civil.
En lo que resta de esta sección bosquejaremos cuatro concep­
tos claves que han influido en la estrategia consistente en generar
relaciones sinérgicas entre la intervención estatal y la movilización.

145
En la segunda sección presentaremos una discusión detallada del
diseño institucional de la Campaña y de los canales que exploró
para reconciliar los objetivos democráticos de la participación
extensiva y la deliberación efectiva, con la necesidad de contar
con la competencia técnica y la coordinación entre los distintos
niveles en la formulación e implementación de los planes de de­
sarrollo. En la tercera sección evaluaremos críticamente el éxito
que esos mecanismos tuvieron en el logro de los objetivos de la
descentralización democrática.

1.2. La inversión de la secuencia de las reformas de descen­


tralización
La descentralización democrática demanda cambios en las es­
tructuras administrativas, en la asignación de recursos y facultades
legales y en el control de los recursos. Cada una de estas tres refor­
mas depende de la otra, lo que quiere decir que se deben perseguir
simultáneamente. En el modelo tecnocrático que las agencias
multilaterales defienden, la descentralización es vista como un ejer­
cicio que consiste en promover la construcción de instituciones con
base en las recomendaciones de las ciencias de la administración
pública y la administración de negocios.9 Los defensores de este
modelo suelen argumentar que tienen que darse ciertas condiciones
en forma secuencial, que pueden definirse por una demarcación
clara de funciones entre los diferentes niveles, antes que pueda de­
sarrollarse un poder genuino con la autoridad para tomar decisio­
nes. Con esto quieren decir que deben crearse estructuras adminis­
trativas de soporte, poner a funcionar nuevos procedimientos
organizacionales, reubicar los equipos de gobierno, desarrollar una
nueva base de información y entrenar nuevo personal tanto oficial
como voluntario. La delegación de recursos financieros debe
calibrarse cuidadosamente para que corresponda a la capacidad de
absorción de estas nuevas instituciones.

146
Una de las mayores dificultades con este modelo lineal de des­
centralización está en que da por sentado que la tarea de transfor­
mar el modo de operar del gobierno puede lograrse a través de un
proceso que prescribe la introducción de un conjunto de soluciones
que obedecen a una racionalidad técnica y administrativa, las cua­
les pueden emplearse a discreción. Esta perspectiva sume que el
mundo es homogéneo, apolítico y carente de fricciones. Por el
contrario, la descentralización democrática exitosa y sostenible ha
sido la excepción de la regla. Son más las frustraciones que los
aciertos ocasionados por la inercia burocrática -m ás que todo cau­
sadas por la resistencia que ofrecen las agencias más poderosas- y
los intereses políticos creados. Kerala, sin duda alguna, cuenta con
feudos burocráticos anquilosados y formaciones políticas con gran­
des intereses en el status quo. Sin embargo, en la corta historia de
la Campaña la delegación de poderes ha ido mucho más allá de la
legislación formal y las órdenes ejecutivas.
Las reformas de Kerala invirtieron esa prescripción lineal cuan­
do optaron por delegar el control fiscal, en primer lugar, y poste­
riormente procedieron a construir las instituciones locales. Desde
1997 las ILAG vienen controlando entre el 35% y el 40% del pre­
supuesto anual para el desarrollo. Durante los años de 1997 a 1998
los recursos totales que fueron delegados en forma de subvención
fueron 10,250 millones de rupias, y para 1998-1999 el total fue de
11,780 millones. Estas sumas no incluyen los fondos provenientes
de los organismos apoyados por el gobierno central, ni los présta­
mos institucionales a los gobiernos locales. Antes del año fiscal de
1996-1997 las ILAG recibían aproximadamente 200 millones de
rupias. Indudablemente, la capacidad administrativa y la experien­
cia de manejo de los representantes recién elegidos para conformar
los gobiernos locales estaba muy por debajo de los perfiles requeri­
dos para la tarea de acomodar transferencias a una escala tan alta.
Sin embargo, la delegación de recursos fiscales y de la autoridad
para ejercer control sobre ellos tuvo dos efectos estratégicos críti-

147
eos, incluso mientras apenas se ejecutaba la tarea de construir un
nuevo ambiente de regulaciones y otorgar una nuevas facultades
administrativas. El primer resultado es que, dado que los gobier­
nos locales disfrutan ahora de una mayor discreción presupuestal,
los ejercicios de planeación local tienen ya un carácter tangible in­
mediato. Como veremos más adelante, esto ha contribuido a que
la participación haya alcanzado niveles altos. El segundo resultado
muestra que la habilidad para que los políticos perpetúen sus prácticas
clienteüstas y las agenciasjerarquizadas dominen o domestiquen el pro­
ceso se reducen considerablemente, toda vez que la autoridad sobre el
presupuesto pasó a los niveles más bajos del sistema.

1.3. La planeación como un instrumento para la movilización


social
La segunda nota distintiva del experimento de descentraliza­
ción en Kerala es el papel central que se le reconoció a la función
planificadora de las ILAG. Estas deben preparar planes globales
de área, como prerrequisito estatutario, para poder recibir subven­
ciones del gobierno. El proceso de planeación, tal como lo descri­
be el Departamento de Planeación, incluye asambleas locales a ni­
vel de los Grama Sabhas, y conforma grupos sectoriales de trabajo
en los que los expertos no oficiales y los voluntarios preparen re­
portes, formulen proyectos y diseñen planes sectoriales. Las dife­
rentes etapas de la preparación del plan representan, en realidad,
nuevos espacios de participación en los que los ciudadanos, los
representantes elegidos por voto popular y los funcionarios oficia­
les deliberan y priorizan las metas departamentales y los proyectos.
A fin de que se pueda garantizar la transparencia y la participa­
ción sin comprometer los requisitos técnicos de la planeación, el
proceso es dividido en fases, cada una de las cuales tiene sus obje­
tivos particulares, sus actividades centrales y sus programas de ca­
pacitación. Aunque con los años la secuencia ha sufrido modifica-

148
dones el modelo básico que fue inaugurado en 1997 es el mismo
(ver Tabla 1).

Tabla 1
Fases de la Campaña Popular en su año inaugural, 1997-1998

P erío d o O b jetivo A ctiv id a d e s P a rtic ip a c ió n

1. G ra m a S abha A g o sto -O ctu b re Id en tific ar las G ra m a S abh a en 2 m illo n es d e

1997 “n e cesid ad es á re as ru ra le s y p erso n as

se n tid a s” d e la p a rticip a ro n en Ios-

zo n ale s en á reas G ra m a S a b has

u rb an as

2 . Sem in a rio d e O ctu b re -D ic ie m b re E stim ar los E stu d io s 3 0 0 ,0 0 0 d eleg a d o s

desarro llo 1997 p articip ativ o s: p a rtic ip a ro n e n los

p ro b lem as del Prep arac ió n de se m in ario s

á re a y fo rm u lai rep o rte s de

u n a e strate g ia de d esarro llo ,

d e sa rro llo local o rg an iz ac ió n d e los

sem in a rio s de

d esarro llo

3. E q u ip o s de N o v ie m b re 97- P re p arac ió n d e R e u n io n e s d e los 1 00,000 v o lu n ta rio s

trab a jo M a rz o 98 p ro y ec to s c o m ité s d e trab a jo co n fo rm a ro n los

eq u ip o s d e trabajo

4 . Plan e s d e M a rz o -Ju n io 1998 F o rm u lac ió n de F o rm u lac ió n de 2 5 ,0 0 0 v o lu n ta rio s

n iv e les d e base- p la n e s a n iv e les p a rtic ip a ro n en la

M u n ic ip a lid a d es y d e b ase d e los d eleg ad o s fo rm u lac ió n de!

P an c h ay a tes e leg id o s d o c u m en to del plan

5. P lan e s d e lo s A b ril-Ju lio 1998 F o rm u lac ió n d e F o rm u lac ió n d e 5 ,0 0 0 v o lun ta rio s

n iv e les su p erio res: p la n e s d e n ive les p la n es y reun io n es p a rticip a ro n e a la

Z on al y D istrital. sup erio re s d e lo s deleg a d o s fo rm u lac ió n del

e leg id o s d o c u m en to d e l pla n

6. C u erp o s M a y o -O c tu b re E v alu ac ió n y R e u n ió n d e l co m ité 5 ,0 0 0 té cn ic o s

té cn ic o s 1998 a p ro b a c ió n del d e e x p erto s e x p erto s v o lú n ta n o s

volu n ta rio s p la n trab a ja ro n en los

c o m ité s de

e v alu ació n

149
Un intrincado programa de capacitación se constituye en un
componente crítico de la Campaña, que ha llegado a ser uno de los
programas de educación no formal más grandes que jamás se ha­
yan emprendido en la India. En el primer año, unos 15,000 repre­
sentantes elegidos por voto popular, 25,000 funcionarios y 75,000
voluntarios recibieron capacitación en siete rondas educativas a ni­
veles estatal, distrital y local. Cerca de 600 educandos a nivel esta­
tal, llamados Recursos Clave, recibieron aproximadamente 20 días
de capacitación. Aproximadamente 12,000 educandos a nivel
distrital, los Recursos Distritales, recibieron 10 días de capacita­
ción, y a nivel local más de 10,000 personas recibieron al menos
cinco días de capacitación. Todos los representantes elegidos de­
bían participar en el programa de capacitación a uno u otro nivel.
Cada ronda de capacitación se dedicaba a la planeación de activi­
dades específicas. Casi 4,000 páginas de documentación cubrían
los manuales y guías que se prepararon para cada sesión.

1.4. La construcción de la participación cívica


De acuerdo con el influyente análisis de Putnam,10hoy se acep­
ta ampliamente que una sociedad civil robusta -que se define en
términos de sus “normas de reciprocidad y redes de participación
cívica”, y se expresa en diferentes tipos de instituciones cívicas-
acrecienta la efectividad de las instituciones democráticas. Sin em­
bargo, para Putnam, la contribución que la vida asociativa puede
hacerle a la profundización de la democracia depende de una inter­
pretación esencialista que construye el comportamiento orientado
hacia lo cívico a partir de una sólida raigambre cultural e histórica.
Como sostienen Skocpol y Fiorina,11 se trata de un enfoque
sociosicológico que no le da espacio al conflicto como factor a
considerar en la construcción de las facultades democráticas. Los
críticos, además, señalan que aquellas formas de vida cívica que
contribuyen a asegurar los bienes del desarrollo (por ejemplo, el

150
capital social) son, en efecto, constructos políticos12y que la vida
asociativa es, en buena medida, un artefacto, esto es, el producto
de ambientes institucionales, relaciones sociales movedizas e inter­
venciones estatales.13La historia contemporánea de Kerala ilustra
cabalmente esta mutabilidad de la sociedad civil.
Muchos analistas han observado que Kerala se ufana de una
vida asociativa vibrante y sólida, caracterizada no sólo por el
activismo de sus ciudadanos sino también por una proliferación de
ONG, organizaciones a nivel de la base y un alto índice de
sindicalización en el país. A decir verdad, los muy celebrados lo­
gros de Kerala en el área del desarrollo social se le atribuyen a sus
altos niveles de acción pública14 que están marcados tanto por la
intervención estatal como por el activismo cívico. A comienzos
del siglo XX Kerala distaba mucho de ser un terreno fértil para el
republicanismo civil. Su sistema de castas se consideraba entonces
como el más rígido y severo del subcontinente, y su economía agraria
hundía sus raíces en una pronunciada desigualdad en la distribución
de la tierra y represivas instituciones de trabajo. La sociedad civil
contemporánea de Kerala no emergió de profundas tradiciones cí­
vicas (como Putnam señala para el caso del norte de Italia). Por el
contrario, el nacimiento de una democracia vibrante y efectiva en
Kerala tiene que buscarse en su historia política de conflicto y mo­
vilización social, en la relación de estas dinámicas con el proceso
de construcción del Estado y en las resultantes transformaciones de
la estructura social.15Las movilizaciones de clases sociales en Kerala
enfatizaron sus demandas distributivas y construyeron enlaces de
asociaciones que superaron las divisiones de casta y comunidad.
Las reformas sociales, incluyendo la construcción de un modesto
pero efectivo Estado de bienestar, reformas en la distribución de la
tierra y políticas reguladores del mercado laboral, todas ellas han
erosionado el esquema de relaciones clientelistas y fortalecido la
autonomía asociativa.

151
La larga historia de movilización social en Kerala no sólo ha
contribuido directamente a la vitalidad de su sociedad civil sino
que también ha creado las condiciones que limitan la capacidad
para la acción cívica. Debe anotarse, en primer lugar, que el paisa­
je político de Kerala se ha polarizado en dos extremos altamente
movilizados: el de la izquierda y el de la derecha, que son forma­
ciones políticas que sistemáticamente han colonizado las organiza­
ciones de la sociedad civil. Así, entonces, las escuelas, cooperati­
vas, tiendas comunitarias e instituciones locales han llegado a ser el
campo de batalla de una feroz competencia política. La politización
sistemática ha hecho que cada vez sea más difícil separar la oferta
de servicios y bienes públicos de los mezquinos imperativos
organizacionales y políticos. En segundo lugar, tal como es el caso
de los Estados sociales democráticos en Europa, las demandas
redistributivas propiciaron la expansión del tamaño y el papel del
Estado y el crecimiento de las estructuras burocráticas. Aunque las
intervenciones a gran escala en educación, salud y protección so­
cial contribuyeron enormemente al desarrollo social de Kerala, el
crecimiento de la burocracia ha contraído severamente el alcance
de la iniciativa de la sociedad civil. Puesto que el proceso de desa­
rrollo burocrático centra su atención en la cúspide de la pirámide y
responde más activamente a la puja bien organizada que montan los
grupos de intereses mezquinos antes que a las fuerzas populares,
los ciudadanos del común se interesan en los programas guberna­
mentales en la medida en que ellos garantizan ganancias individua­
les e igualmente mezquinas. A medida que la política de la corrup­
ción sustituyó a la de las mejoras comunitarias, las fuertes tradicio­
nes de movilización popular de Kerala comenzaron a erosionarse.
La Campaña surge directamente de una crítica a esos efectos
corrosivos. De un lado, el Estado centralizado de mando y control
ya no era capaz de promover el desarrollo de Kerala. En conse­
cuencia, quienes apoyaban la Campaña venían argumentando cla­
ramente que el clima político prevalente de divisiones sectarias y

152
partidistas eran un obstáculo al desarrollo, y que el objetivo cen­
tral de la Campaña -tal como el del presupuesto participativo de
Porto A legre- era quebrar el control del clientelismo político.
De otra parte, las iniciativas de la sociedad civil requerían más
avenidas y oportunidades de interacción e interlocución con las
autoridades públicas. Habida cuenta de que la Campaña nace de un
partido con una larga historia de movilización popular, y en parti­
cular, de un grupo de activistas con una trayectoria en la participa­
ción comunitaria (el KSSP), su proyecto político consistía en crear
nuevos espacios para la vida asociativa mediante la promoción de
las instituciones democráticas locales.
Al pensar en la planeación como un instrumento para la movi­
lización social, la Campaña buscó la profundización de la demo­
cracia en tres ejes diferentes. El primero consistió en delegar
facultades para la planeación y la toma de decisiones a los ámbi­
tos locales, lo que vino a ser una aproximación integral al desa­
rrollo que directamente desafió el control de las líneas jerárqui­
cas de los departamentos y sus extensos poderes. El segundo fue
la revitalización de la acción cívica y el debilitamiento de la polí­
tica clientelista partidista que se basa en los incentivos visibles y
concretos para la participación y el énfasis en los procesos
deliberativos. El tercer eje mostró que la Campaña pudo crear
nuevas configuraciones políticas y nuevas redes para las políticas
públicas mediante la transformación de los canales y los modos
de las tomas de decisiones. Así las cosas, los representantes ele­
gidos por voto popular, cuyas funciones eran de orden ceremonial
en el pasado, tenían ahora la facultad para tomar decisiones con
autoridad, incluso sobre los funcionarios de la administración lo­
cal. En forma similar, para las ONG y las comunidades de base se
abrió una nueva etapa llena de oportunidades para participar direc­
tamente en el desarrollo. En este punto es conveniente resaltar el
esfuerzo concertado que se gestó para crear nuevos enlaces entre
los profesionales y las instituciones académicas y las comunida­

153
des con el fin de acercar la experiencia técnica a las bases, espe­
cialmente durante la fase de transición en la que la burocracia es­
tuvo menos dispuesta a colaborar. Este último aspecto del proce­
so corre paralelo a las dinámicas que impiden la fijación de fron­
teras estáticas entre el Estado y la sociedad, las cuales están mar­
cadas por la llegada de nuevas redes de asociaciones, y que algu­
nos16 han identificado como la característica definitiva de las so­
ciedades civiles revitalizadas en América Latina.
En resumen, el objetivo de la Campaña Popular por la Planifi­
cación Descentralizada no fue simplemente confeccionar un plan
desde la base. El mismo proceso de planificación fue concebido
como un medio para transformar fundamentalmente el carácter y
alcance de la participación y la naturaleza de la mediación del inte­
rés. Tal transformación no podía garantizarse únicamente con el
concurso de las instrucciones gubernamentales ni del diseño
institucional. Se requería creatividad y la lógica de los movimien­
tos sociales.17

1.5. Institucionalización
Fung y Wright sostienen que uno de los retos más importantes
que enfrenta la promoción del modelo de GPPD es desarrollar for­
mas institucionales que sean los suficientemente robustas como para
contrarrestar los esfuerzos de los grupos tradicionales que, o bien
subvierten o bien distorsionan el proceso deliberativo. En el clima
altamente volátil de Kerala, en el cual dos frentes políticos se han
más o menos alternado históricamente en el control del poder esta­
tal, este problema es particularmente agudo. Los gobiernos con­
formados por el Partido del Congreso tienen el prestigio de ser los
contradictores de las reformas de descentralización, lo que consi­
guen mediante la creación de nuevas instituciones locales confor­
madas por funcionarios que ellos mismos nombran.

154
La Campaña ha respondido a este desafío de la institu­
cionalización por medio del estímulo a la participación popular,
que contrarresta el peso de la oficialidad anquilosada en la admi­
nistración pública. Los altos niveles de participación han dado
sus frutos, pues algunos partidos de oposición -inclusive la muy
conservadora Liga Musulmana- han manifestado su apoyo a la Cam­
paña. Las estructuras de planeación local de la Campaña han gene­
rado espacios para la gestación de nuevas alianzas y compromisos
políticos. Al reemplazar los sistemas convencionales de fiscaliza­
ción vertical, que facultaban a los partidos y a los burócratas para
pedir cuentas, por formas horizontales de cooperación y fuentes
autónomas de autoridad, las estructuras de planeación local de la
Campaña han llevado a los políticos y funcionarios locales a tener
más interés en el nuevo sistema. La incertidumbre política sacó a
flote la necesidad de institucionalizar la Campaña a través de la
aprobación de una legislación apropiada. Así, el gobierno del FDI
reformó de manera sustancial el Acta del estado de Kerala,
Panachayati Raj, de 1994, y el Acta Municipal de Kerala, de 1994,
para garantizar la autonomía y toma de responsabilidades de las
ILAG. También se aprobaron nuevas leyes atinentes a la transpa­
rencia de la administración y el acceso a la información. Además,
cientos de decretos gubernamentales que crearon nuevos sistemas
contables, delegaron la autoridad en los funcionarios locales, esta­
blecieron nuevos procedimientos de rendición de cuentas e introdu­
jeron el diseño de la Campaña en la ratina cotidiana del gobierno.
No obstante, en el difícilmente aprehensible contexto de la In­
dia, el apoyo del régimen a los experimentos radicales puede ser
efímero. En mayo de 2001, y a tono con un patrón de derrotas de
partidos emergentes que ha sido por mucho tiempo la norma en
Kerala, una coalición liderada por el Partido del Congreso sacó del
poder al FDI. La mayoría de los observadores coinciden en que la
derrota del FDI no representó un juicio contra la Campaña.18 Al
momento de escribir este artículo (noviembre de 2001), es todavía

155
muy temprano para evaluar el impacto que sobre la Campaña está
ejerciendo este cambio en el gobierno. Al contrario de lo que suce­
dió en 1991, cuando el UDF volvió al poder e inmediatamente im­
pulsó un experimento de descentralización menos ambicioso, que
se concentraba en el nivel distrital, el nuevo gobierno ha declarado
su compromiso en mantener la Campaña y subsanar sus debilida­
des. Se deben tener en cuenta dos factores que han evitado un
asalto frontal contra la Campaña. Uno de ellos es su popularidad a
nivel de la base. La Campaña ha conseguido construir coaliciones
bipartidistas que en el nivel local apoyan la descentralización. En
consecuencia, es muy difícil minar la autonomía y autoridad de las
ILAG, no sólo por los ingentes esfuerzos legislativos que una tarea
de esas implicaría, sino porque tales intentos terminarían por dis­
tanciar al Partido del Congreso de sus propias fuerzas vivas. El
segundo factor es el prestigio que la Campaña se ha ganado en
círculos nacionales e internacionales. Además de la atención de los
medios, la Campaña ha capturado la atención de funcionarios de
otros estados en la India, e incluso fue mencionado por el Presiden­
te de la India, quien es del Partido del Congreso, en su alocución
del día de la independencia, en el año 2000.

2. Formulación e Implementación de la Planeación Participativa.

La planeación en la India ha sido históricamente un asunto insu­


lar que se gesta en la cúspide. En obediencia a sus impulsos
modernistas de avanzada, los técnicos del Estado por lo general
han sido escépticos a la participación de las masas en la planeación.19
En términos generales, la planeación a nivel de área se ha confec­
cionado en el plano distrital, lo cual incluye a cientos, incluso miles
de panchayates, pero no cuentan con organismos de gobierno elegi­
dos popularmente. El patrón que ha seguido el modus operandi de
la planeación descansa en la capacidad de equipos de técnicos quie­
nes diseñan los planes a niveles distritales y zonales en consulta con

156
grupos de informantes claves, como son los funcionarios, granjeros
“progresistas”, representantes de cooperativas, gobiernos locales,
etc. La participación ha sido cuidadosamente controlada desde
arriba. El reporte del Grupo de Trabajo de Planeación a Ni vel Zonal
expresó el típico escepticismo a la participación directa de la gente
en los siguientes términos:

Primero, debemos clarificar quiénes son los que tenemos en mente


cuando hablamos de pueblo: sus instituciones políticas represen­
tativas tales como el distrito, y los taluka panchayats u organiza­
ciones de clase donde existan (khedut mandals o sindicatos), lí­
deres políticos o de casta, o también grupos que queremos alcan­
zar. Es bien sabido que el público no conforma una entidad ar­
mónica. El público comprende, en realidad, grupos que repre­
sentan intereses que son conflictivos entre sí. Si queremos plani­
ficar para el débil, el plan debe imponerse desde arriba y no pue­
de ser el producto de un movimiento desde abajo, y menos si “el
nivel de abajo” es dominado por el rico y el fuerte.

Segundo, la gente puede contribuir a la planeación sólo si se Ies


presente un marco de aproximaciones, objetivos, medidas y al­
ternativas bien articulado y factible. Sin embargo, si les pide
indicar sus necesidades en el vacío, ellos pueden ver la posibili­
dad de proponer una carta magna de demandas que se sale de
las posibilidades del gobierno.

Durante la década de los setenta, organizaciones de voluntarios


y organism os p ro fe sio n a les que hab ían asesorado
metodológicamente la planeación local, prepararon un buen núme­
ro de planes modelo a niveles distrital y zonal. Para los años inicia­
les de la década siguiente, la mayoría de los estados ya contaban
con cierta estructura de planeación distrital, pero el proceso de
planeación distaba mucho de ser participativo. El reporte del Gru­
po de Trabajo de Planeación Distrital describe ese proceso de la
siguiente manera:

157
Usualmente, después que el presupuesto del estado ha recibido la
necesaria votación en la asamblea, se les pide a los diferentes jefes
de departamento explicar en detalle las provisiones contempladas en
el plan presupuestal que atañen a los distritos. Los distritos reciben
posteriormente esta comunicación ya sea por la vía de los departa­
mentos sectoriales o por intermedio del departamento estatal de
planeación. Con frecuencia todo esto ocurre entre cuatro y cinco
meses después de que el año fiscal ha iniciado. Luego de recibir la
comunicación, el distrito procede a incorporar por escrito los ren­
glones pertinentes al distrito y de allí surge un documento llamado
“plan distrital”, que no pasa de ser una suma de los planes de los
departamentos (énfasis nuestro).20

La planeación distrital fue considerada como independíente


de la discreción presupuestal, y con ello se le privó de toda auto­
ridad en el proceso de toma de decisiones. Las rupturas más sig­
nificativas con ese modelo se dieron en Kamataka y Bengala Oc­
cidental, en donde se emprendieron esfuerzos conscientes por en­
lazar el proceso de planeación distrital a los autogobiernos loca­
les. El experimento de Karnataka fue de particular importancia
por la autonomía que le concedió a los Panchayates Distritales en
la preparación de sus planes, y la participación activa de los
panchayatas de base y los Grama Sabhas a través de procesos de
consulta. Sin embargo, esta iniciativa se desintegró después que
la coalición que gobernaba el estado sufrió una derrota electoral
en 1990. En Bengala Occidental, el experimento tuvo una vida
más larga. Aquí se creó una tradición de democracia local me­
diante la organización de elecciones para cuerpos gubernamenta­
les locales en intervalos regulares de cinco años. Aunque el al­
cance de los poderes de esos organismos locales ha crecido, los
procesos de planeación siguen girando en tomo al distrito, y los
organismos locales del renglón inferior en el sistema y los Gra­
ma Sabhas sólo ofician como entes consultivos. En contraste con
lo ocurrido en Kerala, las líneas departamentales del gobierno es­

158
tatal siguen dominando la planeación y la implementación de los
mecanismos y los programas que supuestamente habían pasado a
manos de los cuerpos locales.
Esta discusión breve de la teoría y práctica de la planeación
descentralizada en la India permite establecer una comparación con
los procedimientos de planeación adoptados en Kerala. El foco de
la planeación descentralizada no es el distrito sino las diferentes
capas de los autogobiernos locales. El escalón más importante es
el de la base, esto es, el Grama Panchayat o la municipalidad.21
Con la Campaña, el proceso de planeación empieza en esos nive­
les, que son los más bajos en la estructura de representación demo­
crática. Los Panchayates zonales y distritales entran en acción so­
lamente después que los gobiernos locales han trabajado en sus
planes, y únicamente para garantizar la coordinación regional. Exis­
ten en Kerala 990 Grama Panchayates, 58 municipalidades,22152
zonas y 14 distritos. Los concejos de cada uno de esos niveles de
gobierno local son elegidos por voto directo en el sistema de mayo­
ría simple. En los niveles zonal y distrital, la participación de los
oficiales elegidos y una variedad de comités ciudadanos aseguran
el carácter democrático de la planeación. En los niveles municipal
y Panchayat, la participación directa de las masas conduce el pro­
ceso de planeación.
Los gobiernos locales recibieron poderes autónomos para los
procesos de toma de decisiones cuando se les aseguraron subven­
ciones no predeterminadas. La continua y masiva participación no
oficial en cada fase de la preparación e implementación de los pla­
nes puso la pesada mano de la tradición burocrática en un segundo
lugar. La Campaña le salió al paso a dos desafíos de diseño a un
nivel micro cuando lanzó las estructuras de deliberación continua.
El primer reto fue el de crear formas institucionales que pudieran
corregir las asimetrías de poder que existían entre los agentes loca­
les. El segundo tuvo que ver con que la participación local fuera

159
efectiva, lo que se logró mediante la participación de las bases y
la deliberación, sin sacrificar los requisitos técnicos y económi­
cos que la planeación exige.

2.1. Los Grama Sabhas


Los Grama Sabhas, esto es, las asambleas de las localidades o
de los residentes de los Panchayates, representan el momento
deliberativo de importancia mayor en todo el proceso de planeación.
La ley estableció que estas reuniones debían llevarse a cabo al me­
nos dos veces durante los años iniciales de la Campaña. En los
años posteriores, las enmiendas para introducir reformas legislati­
vas debían discutirse en cuatro reuniones al año en cada Panchayat.
El primer Grama Sabha es un foro abierto en el que los residentes
identifican los problemas locales de desarrollo, acuerdan las priori­
dades y forman seminarios de desarrollo subsectoriales que les dan
una forma más específica a las propuestas. El segundo Grama
Sabha presenta al público los planes del Concejo Panachayat que
fue elegido y ofrece las explicaciones necesarias para dar cuenta
de las variaciones al Grama Sabha original. Los Grama Sabhas tam­
bién seleccionan a los beneficiarios de los proyectos.
Al contrario de lo que pensaba Rousseau, una asamblea general
no genera democracia espontáneamente, en especial si se trata de
una sociedad tan afectada por desigualdades perdurables y com­
plejas como la de la India. Los diseñadores y activistas de la Cam­
paña dedicaron tiempo y energías buscando fortalecer la calidad
deliberativa de estas reuniones tan grandes. Una innovación obvia,
que sin embargo demandó un esfuerzo organizacional significativo,
fue la de apelar al trabajo en grupos pequeños. En cada Grama
Sabha, después de una reunión introductoria del cuerpo general,
que comprendía usualmente varios centenares de personas, los
participantes se dividían en grupos pequeños, cada uno de los
cuales se encargaba de tratar asuntos concernientes a un sector

160
en particular, para discutir los problemas a profundidad. Esté sis­
tema de trabajos en grupos pequeños permitió que la gente común
y corriente, particularmente las mujeres, pudieran participar acti­
vamente en las discusiones. Una segunda innovación fue la crea­
ción de un formato de discusión semiformal con un facilitador
para cada grupo. Partiendo de una matriz básica de preguntas y
conceptos de planeación útiles, los facilitadores que recibían su
capacitación en sus localidades respectivas animaban a los parti­
cipantes a hacer una lista de los problemas y analizarlos, a partir
de sus experiencias de la vida réal.

2.2. Recolección de información local


Las desigualdades en la información son una fuente segura de
dominación en las instituciones deliberativas nominales. Incluso en
el clima social de Kerala tan educado políticamente y con una alta
tasa de alfabetización,23 las consabidas desigualdades sociales y
las prerrogativas oficiales han entorpecido las posibilidades de ac­
ceso a la información útil. Además, aunque los datos disponibles
para la planeación son una fuente significativa de poder, son con
frecuencia incorrectos o distorsionados, de tal manera que no se
ajustan a los requisitos del desarrollo local. La Campaña, inspirán­
dose ante todo en la KSSP, que desde su fundación en 1962 se
dedicó a “acercar la ciencia a la gente,” ha decidido que la recolec­
ción de información es un primer paso crítico en el proceso de
planeación.
Después de una primera ronda de Grama Sabhas, se les pidió a
los Panchayates en el primer año de la Campaña evaluar formal­
mente los recursos naturales y humanos de sus localidades. La
idea era promover una integración efectiva entre la planeación y la
optimización de recursos mediante la comparación concreta de las
necesidades expresadas y los recursos locales. Con la asesoría
de Personas Recurso que habían sido especialmente entrenadas

161
para el caso, y utilizando las técnicas que la Campaña había desa­
rrollado, se llevaron a cabo varios estudios participativos en cada
Grama Panchayat y municipalidad. Los estudios incluyeron la re­
colección y organización de los datos disponibles que facilitaron
varias oficinas locales a diferentes niveles, la identificación y el
mapeo de ecozonas locales mediante la técnica de la caminata
transeccional, un repaso de los mecanismos vigentes que prepara­
ría cada departamento local, una auditoría social y una revisión de
la historia local. La animadversión compartida ampliamente por
los departamentos que se negaron a cooperar afectó la planeación
local y la coordinación interlocal. Aunque la calidad de los datos
variaban considerablemente de una localidad a otra, el ejercicio en sí
mismo le ayudó a muchos individuos a desarrollar habilidades útiles, e
incorporó el conocimiento local a la planeación oficial de desarrollo.

2.3. Reportes y sem inarios de desarrollo

El resultado de estos ejercicios de recolección de datos se


consignó en un “reporte de Desarrollo”, que se preparó de acuer­
do a los lineamientos del Departamento de Planeación del estado.
A la usanza de los planes estratégicos a cinco años, los reportes
son la base de la planeación anual. Con una extensión promedia
de 75 a 100 páginas, estos reportes aportan una perspectiva global
del desarrollo local. Siempre hay un capítulo dedicado a dar cuenta
de la historia social local, lo que permite discernir el papel que la
movilización social puede jugar en el manejo de los desafíos del
desarrollo. El contenido de los reportes está dividido en doce
capítulos que evalúan el estado actual de varios sectores -tales
como agricultura, energía, salud, y agua potable-, ofrece un son­
deo de los problemas y mecanismos existentes, y provee una lista
de recomendaciones. Un estimativo que hizo el Departamento de
Planeación reveló que la mayoría de los reportes eran de una cali­
dad más alta que la de cualquier otro documento de los existentes

162
departamentos de planeación, y que ofrecían mucho mejores cri­
terios de calidad para el desarrollo local.
Puesto que las recomendaciones del reporte de desarrollo po­
dían ser distintas a las peticiones que los Grama Sabhas presenta­
ban, y dado que las peticiones de las diferentes localidades tenían
que integrarse en una perspectiva que correspondiera a todo el área,
los reportes pasaron a consideración de los seminarios. La mayo­
ría de los delegados a los seminarios fueron elegidos de los grupos
en los Grama Sabhas con una representación igual para hombres y
mujeres, en principio. Se solicitó la participación de los funciona­
rios del gobierno local y otros expertos relevantes. En promedio,
los seminarios de desarrollo tuvieron 231 delegados, el 13.8% de
los cuales correspondió a la participación de funcionarios. Las Casta
Inventariada y Tribu Inventariada (SC/ST) -que es la denominación
oficial de los “intocables y los grupos tribales- tuvieron una repre­
sentación del 10.5% y las mujeres solamente el 22.1%.24La orga­
nización de los seminarios fue una tarea ardua que incluyó la dis­
tribución del reporte de desarrollo a todos los delegados y una
amplia publicidad mediante hojas volantes, festivales, jathas (mar­
chas) y exhibiciones. Los seminarios tuvieron un alto perfil: en
la inauguración de la mitad de ellos estuvo presente un miembro
de la Asamblea Legislativa o un Ministro de Estado. Los semina­
rios invirtieron la mayor parte de su tiempo en las discusiones de
los grupos sectoriales para facilitar un análisis profundo de los
reportes de desarrollo y de la enmiendas propuestas. Las reco­
mendaciones de los diferentes grupos pasaron luego a la sesión
plenaria para su ratificación.

2.4. Los grupos de trabajo y la preparación de proyectos


Al finalizar los seminarios de desarrollo en el primer año de la
Campaña se conformaron grupos de trabajo de aproximadamente
diez personas cada uno. Su misión consistió en preparar las pro­

163
puestas de proyectos sobre la base de las recomendaciones del
seminario. (En los años posteriores los grupos de trabajo se con­
virtieron en el punto de partida del proceso de planeación en el
que confluían los seminarios de desarrollo, en una etapa poste­
rior, para revisar el trabajo de los equipos). Un desafío importan­
te para el modelo de GPPD es que los expertos, en lugar de sim­
plemente deliberar entre ellos, deberían entablar también una de­
liberación directa con los ciudadanos.25 La labor de los equipos
de trabajo, para ser precisos, va mucho más allá de simplemente
allanar el terreno, pues en últimas son ellos los que garantizan que
el proceso de diseño de un proyecto se enriquezca con la infor­
mación de los expertos, pero que en últimas sea liderado por los
ciudadanos. Cada seminario de desarrollo constaba de doce equi­
pos de trabajo, uno por cada sector de desarrollo. Los delegados,
que eran seleccionados de los seminarios de desarrollo, eran per­
sonas comunes y corrientes, aunque muchos habían pasado por
una capacitación especializada durante la Campaña. El presidente
de cada grupo de trabajo era un concejal de la localidad, lo cual
garantizaba que la labor del grupo de trabajo mantuviera su co­
nexión directa al Panchayat o concejo municipal, que deberían apo­
yar las deliberacions subsiguientes. Un funcionario del departa­
mento respectivo era el que convocaba al equipo de trabajo, y con
ello se aseguraba la participación del conocimiento técnico rele­
vante y las estructuras del estado.
La sostenibilidad de una institución participativa se debe, en
parte, a su capacidad para resolver los problemas de manera efec­
tiva. Se espera que los grupos de trabajo elaboren propuestas de­
talladas de proyectos de acuerdo a una serie de criterios y regula­
ciones establecidos por el Departamento de Planeación del esta­
do, a fin de que se pueda garantizar el control de calidad y una
supervisión efectiva. Por lo tanto, todas las propuestas de pro­
yecto tienen que contar con una definición de los objetivos (en
términos cuantitativos y medibles hasta donde sea posible), unos

164
criterios para identificar los beneficiarios del área, un calendario
de actividades, una perspectiva organizacional panorámica que per­
mita conocer el papel de las agencias que ejecutarán las acciones,
una evaluación del impacto social y ecológico y una información
detallada de los mecanismos de supervisión propuestos.

2.5, Documentos y coordinación del plan


La cuarta y última etapa del proceso local de planeación se
caracteriza por la priorización e integración de todos los proyec­
tos que fueron elaborados por los diferentes grupos de trabajo, en
un documento del plan por cada Panchayat. El plan local en su
forma final se convierte en la prerrogativa local del concejo ele­
gido, el cual tiene que aprobarlo formalmente. Sin embargo, hay
un número de mecanismos formales e informales que garantizan
que los representantes elegidos por voto popular se ajusten a las
recomendaciones y proyectos que surgen de los distintos proce­
sos participativos. El plan aprobado tiene que conformarse a los
formatos de reporte detallado que dan cuenta de la estrategia gene­
ral y de los objetivos del plan, así como de los criterios sectoriales
y redistributivos. Los proyectos autorizados tiene que enlazarse
específicamente a la declaración estratégica y el enunciado textual
del proyecto propuesto debe aparecer en un listado anexo. Este
proceso garantiza no solamente una clara presentación de cuentas,
sino que toda su complejidad garantiza que el concejo -que tiene
un respaldo administrativo limitado- no contará con alguna alterna­
tiva práctica diferente a la de trabajar a partir de lo que los grupos
de trabajo produzcan. El hecho de que los ediles de las localidades
participen activamente en cada nivel del proceso participativo, des­
de la asistencia a los Grama Sabhas y seminarios de capacitación
hasta dirigir los grupos de trabajo, garantiza igualmente la integra­
ción entre el proceso participativo y las deliberaciones finales
del concejo.

165
Desde el comienzo de la Campaña, el presupuesto estatal des­
taca en un espacio aparte los fondos correspondientes al plan con
lineamientos amplios concernientes a las asignaciones sectoriales
que debe ejecutar el organismo local. Estas guías son de carácter
funcional (sectorial) y redistributivo, y sirven para coordinar e inte­
grar las asignaciones presupuéstales locales con los objetivos esta­
tales. Por ejemplo, para liberar en Kerala la inversión pública en
servicios sociales e infraestructura de la injerencia de las estructu­
ras tradicionales, el Departamento de Planeación ha ordenado que
entre el 40 y el 50% de las asignaciones se orienten a sectores pro­
ductivos como la agricultura. En el frente de la redistribución, se
les exige a los gobiernos locales que gasten no menos del 10% en
proyectos enfocados en la mujer y que, en forma proporcional, orien­
ten sus gastos a proyectos que favorezcan las Castas Inventariadas
y Tribus Inventariadas (SC/ST) de acuerdo a su densidad
poblacional.
Los Panchayates zonales y distritales comienzan la preparación
de sus planes anuales sólo después que los Grama Panchayates han
elaborado los suyos. El orden secuencial busca lograr que los pla­
nes en los distintos escalones del sistema estén integrados, y que
los planes de los niveles superiores complementen los de los nive­
les inferiores, en lugar de duplicarlos o desvirtuarlos. Se ha desa­
rrollado una herramienta que sirve como matriz de análisis para
que las zonas y los distritos puedan integrar en sus propios planes
los análisis y programas de los Grama Panchayates. Una tarea más
en las zonas es incorporar a sus planes las iniciativas de lucha con­
tra la pobreza que cuentan con respaldo del gobierno central, y que
tradicionalmente han sido ejecutadas a nivel distrital. Tanto en la
burocracia como entre los representantes elegidos por voto popu­
lar ha habido mucha resistencia a este cambio. Esto se debe, en
parte, a los problemas genuinos inherentes a la necesidad de man­
tener lineamientos distintos para programas financiados por el go-

166
biemo central, y también al temor de perder una proporción signi­
ficativa de poder para la toma de decisiones.

2.6. Evaluación del plan


En el primer año de la Campaña, los organismos locales pre­
pararon una muestra de revisión de proyectos que reveló que una
amplia porción de ellos tenía que modificarse para darle cabida al
rigor y a la viabilidad técnicas, antes que pudieran ser aprobados
para su ejecución. En total, se evaluaron más de 100,000 proyec­
tos. El propósito de la evaluación fue rectificar las debilidades
técnicas y financieras de las propuestas. Esta tarea monumental
tuvo que acometerse en un lapso de tres a cuatro meses. La maqui­
naria oficial no fue capaz ni quiso realizarla.
El Departamento de Planeación del estado respondió a este pro­
blema lanzando los Cuerpos Técnicos Voluntarios (CTV). Técni­
cos expertos y profesionales jubilados recibieron el estímulo nece­
sario para que ayudaran en la evaluación de los proyectos y planes
de los organismos locales. El requisito mínimo para formar parte
de los CTV era un título profesional o de posgrado, o contar con
experiencia a nivel oficial en el área de desarrollo. El voluntario se
comprometía a invertir al menos una día a la semana proveyendo
asistencia técnica a los Panchayates. Los expertos recibían la invi­
tación formal de formar parte de los CTV en convenciones que se
organizaron a nivel distrital. Como resultado, más de 4,000 exper­
tos entraron a conformar los CTV.
De aquí surgieron comités de expertos a niveles zonal (CEZ),
municipal (CEM) y corporativo (CEC), que se nutrían de los CTV
y de ciertas categorías de funcionarios oficiales. Cada comité de
expertos tenía como presidente a un miembro que no era funcio­
nario oficial, y el secretario del Panchayat zonal o el oficial del
Departamento Municipal de Planeación lo convocaba a sesionar.

167
Los comités de expertos trabajaron a través de comités temáticos
cuyos miembros eran expertos en el área específica respectiva.
El presidente de cada comité temático era un experto que no po­
día ser funcionario oficial, pero las sesiones de trabajo respon­
dían a la convocatoria hecha por algún funcionario nombrado para
tal fin.
Los comités de expertos fungían como brazos asesores de los
comités distritales de planeación y les ayudaban en la evaluación de
planes y proyectos. Estos comités no contaban con la facultad para
modificar las prioridades que los organismos locales establecían.
Su tarea se restringía a proveer orientación técnica y financiera,
evaluar proyectos y sugerir modificaciones. Los comités distritales
de planeación aprobaban los planes a partir de las recomendacio­
nes de estos comités de expertos.
La formación de esos comités en el transcurso del primer año
de la Campaña fue una innovación organizacional importante que
ayudó a desmontar la pesadez burocrática en el proceso de aproba­
ción de proyectos. Es muy probable que sin esta asesoría
extraburocrática los departamentos oficiales hubiesen paralizado
la planeación local por su inercia o resistencia frontal.

2.7. Procedimientos financieros


En el sistema tradicional de Kerala, la planeación del desarrollo
económico siempre fue el feudo arbitrario y clientelista de los re­
presentantes elegidos por voto popular. Su implementación era la
prerrogativa de la burocracia. Una de las ideas centrales subyacen­
tes a la iniciativa de construir procesos de toma de decisiones que
fueran más participativos, fue la de asegurar la participación de los
beneficiarios y del público en general en la ejecución de los pro­
yectos. Como Fung y Wright observan en la introducción a este
volumen, “...la participación directa de los actores de base au­

168
menta la responsabilidad y acorta la cadena de agencias que con­
forman el andamiaje burocrático de los partidos.” La participa­
ción popular incrementa la eficiencia de los mecanismos de solu­
ción de problemas, ya que que genera mejores y más rápidos ca­
nales de retroalimentación y aumenta la responsabilidad frente al
público, pues multiplica los puntos de escrutinio a lo largo del
proceso. La Campaña desarrolló una gama amplia de nuevos fo­
ros y reglas que maximizaron la participación y la transparencia.
Los procedimientos financieros de la Campaña para regular el
flujo de los fondos de subvención a los organismos locales y los
proyectos específicos fueron diseñados para incrementar la eficien­
cia en la supervisión. Para empezar, debe decirse que a los funcio­
narios ahora se les puede pedir cuentas por el flujo de recursos más
directamente porque ellos son responsables directos ante los con­
sejos locales elegidos por voto popular. Los organismos locales
reciben las asignaciones financieras en cuotas cada año. Todos los
fondos tienen que estar directamente ligados a proyectos aproba­
dos en los Panchayates o iniciativas estatales. Esos recursos se
manejan en cuentas especiales que están bajo la responsabilidad de
los funcionarios ejecutores del proyecto en cuestión. Los desem­
bolsos concretos exigen la autorización de la cabeza del cuerpo
elegido por voto popular.
Otra innovación importante fue la creación de comités de bene­
ficiarios que deben rendir cuentas en forma democrática. En lugar
de contratar las obras públicas con los consabidos contratistas, los
organismos locales se vieron desafiados a conformar comités de
beneficiarios de los proyectos que asumieran esos trabajos. El pro­
pósito era romper los nexos entre los contratistas, los políticos y
los tecnócratas gubernamentales que históricamente han sido la fuen­
te de corrupción más importante en Kerala. Para ello se requería,
sin embargo, que los comités de beneficiarios fueran suficiente­
mente autónomos y tuvieran las facultades legales necesarias para

169
contrarrestar los intereses ya creados. Con esto en mente, se adop­
taron los índices oficiales en el mercado local para estimar los
costos de las obras de tal manera que los comités de beneficiarios
pudieran ejecutarlas de una forma transparente y, al mismo tiem­
po, mantener un historial financiero creíble. Un segundo paso fue
trasladar de los departamentos oficiales a los comités de exper­
tos a niveles zonal, municipal y distrital la autoridad efectiva para
sancionar técnicamente los proyectos. Los funcionarios departa­
mentales siguieron convocando los comités temáticos y ofreciendo
la sanción técnica necesaria. Sin embargo, ahora su intervención
se da en tanto son miembros de un comité en donde son colegas
de otros, y no como si se tratara de un oficial en una escala jerár­
quica. Una tercera innovación de procedimientos consistió en
que la responsabilidad de examinar las obras ya terminadas y auto­
rizar los pagos respectivos no recae ahora en los funcionarios ofi­
ciales sino en ingenieros expertos no oficiales que forman parte
de los CTV.

2.8. Selección de beneficiarios


Un cambio de grandes proporciones que introdujo la Campaña
tiene que ver con sus procedimientos para seleccionar los benefi­
ciarios de los proyectos de desarrollo. Estos son individuos que se
benefician directamente de proyectos tales como vivienda, siste­
mas de riego u oportunidades de trabajos de construcción. En el
pasado, la selección de los beneficiarios no era más que un ejerci­
cio intencional de clientelismo que se valía de los acuerdos tácitos
entre todos los partidos políticos. Las reglas de la Campaña hacen
que los Grama Panchayates den a conocer públicamente los crite­
rios para seleccionar y priorizar a los beneficiarios. Los proyec­
tos y los criterios deben exhibirse visiblemente en lugares públi­
cos y circular en forma impresa. Las solicitudes deben hacerse
en el idioma Malayalam y se facilitan a todos sin costo alguno.

170
Las reglas establecen también un sistema para verificar la infor­
mación que los candidatos consignan en sus solicitudes. Esta ta­
rea de verificación puede ser la responsabilidad de funcionarios
designados para tal fin, o un comité nombrado por el Panchayat.
Finalmente, la lista de los solicitantes debe presentarse al Grama
Sabha que cuente con grupos temáticos sectoriales que cumplen
la función de procesar esas solicitudes.
Al Panchayat le corresponde consolidar y finalizar la lista de
prioridades de beneficiarios que recibe cada Grama Sabha. La lis­
ta definitiva de prioridades debe satisfacer las normas claramente
establecidas. El público en general y la prensa local puede asistir a
las sesiones finales de selección. La lista tiene que exhibirse públi­
camente. Todas las objeciones del público deben ser consideradas
y tienen que aclararse las razones que conducen a que una solicitud
sea rechazada.

3. Evaluación crítica de la Campaña

Hasta ahora hemos considerado la historia y los diseños


institucionales formales de la Campaña. ¿Cómo han funcionado
esas estructuras en la práctica? Y lo que es más importante para
una lectura crítica, ¿el proceso de planeación ha sido, en realidad,
deliberativo? ¿Los proyectos locales se han implementado efecti­
vamente y están articulados con la planeación de los niveles mayo­
res? Si tomamos en cuenta toda la complejidad y escala del pro­
yecto, los problemas inevitables en un proyecto de esta magnitud y
la falta de información sistemática, es todavía muy prematuro pre­
tender que podemos formamos un juicio definitivo. El aprendizaje
institucional que se ha llevado a cabo imparte, sin embargo, unas
lecciones importantes para nuestra comprensión del GPPD. Ade­
más, ya hay unas tendencias notorias que sobresalen y facilitan una
lectura crítica de este experimento.

171
3.1. Recursos financieros
Como lo anotamos arriba en la sección introductoria, la deci­
sión, en 1996, de destinar entre el 35 y el 40% de los fondos del
plan para los gobiernos locales, dio inicio a toda la Campaña. Su
logro más importante a la fecha ha sido el sostenimiento de la vo­
luntad política para mantener e incrementar el alto grado de dele­
gación en los años subsiguientes,-a pesar de todas las limitaciones
fiscales a las que se enfrenta el gobierno estatal. Como consecuen­
cia, los gobiernos locales han disfrutado de un flujo continuo y sus­
tancial de recursos financieros.
El carácter redistributivo de esta delegación de recursos ha me­
jorado significativamente desde el comienzo del programa. En el
primer año, la delegación financiera se basó en una fórmula que
hacía un simple cálculo per cápita, pero que no tuvo en cuenta los
niveles de pobreza interregional y las consecuentes necesidades de
desarrollo. Sin embargo, lo que se perdió con esa política se ganó
en materia de manejo político. Dada su simplicidad, esta fórmula
se resistió a la manipulación politiquera y a la crítica partidista de
sus opositores. Además, la fórmula corrigió los patrones torcidos
de la asignación clientelista de recursos tan cimentada en el pasado,
los cuales pasaban por alto la región subdesarrollada del norte de
Kerala. Con esto se tuvo un efecto redistributivo defacto. En los
años subsiguientes,la fórmula de delegación de recursos ha venido
adicionando progresivamente contrapesos a la pobreza y los bajos
niveles de desarrollo.
Una de las mayores debilidades de los planes a nivel local ha
sido su débil conexión crediticia. Los bancos comerciales y co­
operativos han carecido, en términos generales, de la voluntad para
conectar los planes oficiales de crédito con los planes de los pro­
yectos locales. Recursos como el trabajo voluntario, las donaciones
y las contribuciones de beneficiencia han estado por debajo de
los niveles esperados. Sin embargo, un número de Panchayates

172
han logrado movilizar buenas cantidades de recursos a partir de
esas fuentes, pero ese potencial aún está a la espera de ser aprove­
chado al máximo.

3.2. Formulación de los planes


Por primera vez en la India, los Grama Panchayates y las muni­
cipalidades a lo largo y ancho de todo un estado han elaborado los
planes para sus áreas locales. Esto es en sí un logro de suprema
importancia. Dado lo monumental de la tarea y la carencia de ca­
pacidades locales, la preparación de los planes en el primer año
sufrió un atraso de seis meses. Sin embargo, las ganancias dramá­
ticas del aprendizaje en la marcha se vieron reflejadas en el creci­
miento sostenido de la proporción de los planes que se completa­
ron a tiempo.
Uno de los objetivos centrales de la planeación descentralizada
fue adecuar las necesidades locales a la capacidad real de gasto
público. Para la planeación descentralizada, la racionalización de
la asignación de recursos, basada en aportes directos y bien susten­
tados a los procesos de toma de decisiones, constituyó un gran avan­
ce en igualdad y eficiencia. Puesto que es difícil comparar los
comportamientos del gasto antes y después de la Campaña (no hay
datos subdistritales disponibles para el período anterior a la Cam­
paña) cualquier evaluación definitiva debe esperar a que se adelan­
ten esfuerzos intensivos de investigación. Sin embargo, es posible
observar tres tendencias generales importantes. La primera mues­
tra que las prioridades de inversión en los planes preparados por
los organismos locales después de la descentralización difieren
significativamente de las prioridades en planes distritales ante­
riores. Los organismos locales le dan más prioridad a las necesi­
dades locales tales como vivienda, agua potable y salubridad pú­
blica. En los sectores productivos se observa un movimiento ha­
cia la cría de especies menores, huertas caseras y sistemas meno­

173
res de irrigación. Estos dos cambios tienen im plicaciones
redistributivas de suma importancia. Una segunda tendencia esta­
blece un contraste con patrones anteriores, pues señala que las
prioridades de inversión en los planes especiales que prepararon
las Castas y Tribus Inventariadas son diferentes de los patrones
generales de inversión. Los bajos ingresos, los activos y las habi­
lidades de estas comunidades marginadas se tuvieron en cuenta.
La tercer tendencia, en contraste con la lógica del pasado que apli­
caba el mismo modelo a todas las circunstancias, consiste en que
las diferencias interregionales significativas se reflejan en las prio­
ridades de inversión que los diferentes cuerpos locales estable­
cen.
La debilidad más protuberante de la preparación de los planes
en el primer año se observó en la calidad de los proyectos propues­
tos. Muchos de ellos no fueron más que modificaciones a los es­
quemas departamentales estandarizados. A menudo carecían de
cohesión interna y fueron muy escasos los planes que mostraban
una integración total. Particularmente en los escalones más altos
del sistema (zonas y distritos) fue muy fuerte la tendencia a asignar
mecánicamente los recursos a las localidades. Para el comienzo
del segundo año, se adoptaron medidas para mejorar la calidad de
los proyectos y los programas. La más importante de ellas fue la
introducción de programas de capacitación en aspectos específicos
para los miembros de los grupos de trabajo. Durante ese segundo
año, el programa de capacitación comprendió una serie de medidas
provisionales de apaga-incendios organizadas localmente, la cual
arrrojó unos resultados muy limitados. En el tercer año, el progra­
ma de capacitación adquirió un matiz más formal y se convirtió en
un programa de alcance estatal conectado a instituciones especia­
lizadas como la Universidad Agrícola de Kerala, el Instituto de
Administración de Gobierno, el Centro Integrado de Tecnología
Rural de la KSSP, COSTFORD (una ONG que capacita en vivienda
a bajo costo), y diferentes ONG que estaban involucradas en la

174
exploración de alternativas de vanguardia en administración. Es­
tos programas de capacitación especializada, unidos a una partici­
pación mayor de los miembros de los CTV en los grupos de traba­
jo, pueden mejorar la calidad en el diseño de los proyectos.

3.3. Logros concretos


Una de las críticas más fuertes a la Campaña ha sido que su
atención al proceso y la particip ació n ha sacrificado la
implementación real en términos de logros concretos (la tensión
entre proceso y producto). La lógica de esta crítica es incorrecta,
en la medida en que no reconoce que la calidad de la participación
es, como lo afirman Fung y Wright en el capítulo 1, “un resultado
deseado de la política democrática.” El enfoque exclusivo en las
metas financieras y en los gastos, tal y como muchos de los críticos
de la Campaña han hecho, refleja un estrecho entendimiento
tecnocrático del desarrollo. Incluso si las instituciones de GPPD se
justifican en la sola extensión de la ciudadanía, su viabilidad a largo
plazo, especialmente bajo las circunstancias de liberalización de
las economías nacionales, residirá en su capacidad para proveer
bienes tangibles de desarrollo.
A estas alturas, una evaluación acertada de los logros físicos
resulta complicada dados los problemas prácticos de rastrear y adi­
cionar los datos existentes. Los resultados concretos, particular­
mente en sectores productivos como la industria y la agricultura,
requieren mucho tiempo para que se materialicen. En el caso de
los sectores sociales e infraestructurales, la tarea de medir la cali­
dad de la implementación de los proyectos es virtualmente impo­
sible por la falta de un sistema local de recolección de datos.26
No obstante, los logros tangibles que se pueden medir para el
período de los dos primeros años de la planeación descentralizada
son impresionantes. De 1997 a 1999, se edificaron 98,494 casas,

175
se construyeron 240,307 letrinas sanitarias, se perforaron 50,162
pozos, se establecieron 17,489 fuentes de agua potable, se lim­
piaron 16,563 lagunas y se construyeron 8,000 kilómetros de vías.
Un total de 2,800,179 beneficiarios recibieron apoyo del plan de
semillas y fertilización. Estas cifras sobrepasan con creces las
obras públicas de otros períodos comparables.27
El ritmo del cumplimiento de las obras ha sobrepasado las ex­
pectativas, por lo cual el gobierno estatal ha dado pasos para facili­
tar préstamos institucionales a los organismos locales y así proveer
recursos adicionales. Por primera vez en Kerala, o en cualquier
otro estado en la India, el gobierno ha establecido una fecha (2003)
para proveer techo, letrinas sanitarias y agua potable (distante no
más de 200 metros) a todas las familias en el estado. La universali­
zación de la educación preprimaria, la mejora en la calidad de cen­
tros educativos y de salud y la terminación de la electrificación
rural han dejado de pertenecer al reino de lo imaginario. Esos lo­
gros tangibles pueden jugar un papel importante en el sostenimien­
to y estabilización del proceso de descentralización democrática.

3.4. Integración y coordinación


La planeación descentralizada efectiva, por definición, tiene que
ser integrada. Esto es de importancia crítica no sólo para optimizar
la asignación de recursos, reducir la duplicación de esfuerzos y ga­
rantizar la sostenibilidad, sino también para capturar y difundir las
innovaciones que se generan en las unidades descentralizadas, tal
como argumentan Fung y Wright. De acuerdo con lo que estos
autores señalan en la introducción al presente volumen, la ventaja
comparativa de la “coordinación descentralizada” radica en el in­
cremento de “la capacidad de aprendizaje del sistema como un todo
que se consigue al combinar la deliberación con poder de decisión,
la coordinación centralizada y la retroalimentación.” Esta coordi­

176
nación ha sido uno de los desafíos más difíciles que enfrenta la
Campaña.
En el primer año, muchos factores contribuyeron al debilita­
miento de la coordinación entre los planes de las diferentes capas
de los organismos locales y los del gobierno estatal. Primero, las
funciones de los cuerpos locales fueron consideradas por la ley como
“tópicos” antes que actividades. Como resultado, sobrevino una
considerable duplicación de funciones. Segundo, la lógica descen-
tralizadora de la Campaña era global. La negociación de una de­
marcación de funciones definidas por esquemas particulares o fun­
ciones específicas hubiera sido muy difícil y tediosa debido a la
resistencia de los departamentos oficiales. En lugar de eso, los
ILAG recibieron autonomía total para formular cualquier proyecto
dentro de sus capacidades. La delegación de autoridad discrecio­
nal presupuestal introdujo una división de trabajo defacto entre el
gobierno estatal y los ILAG. A lo largo de ese primer año de la
planeación descentralizada, la mayoría de los departamentos insis­
tían en seguir con sus procedimientos tradicionales, por lo que se
dio una duplicación frecuente entre los programas de los departa­
mentos estatales y los de los ILAG. Esto trajo como resultado un
desgaste en los magros recursos financieros de los departamentos
estatales y así la mayoría han desmontado los procesos que dupli­
can los proyectos de los ILAG. De este modo, por ejemplo, las
vías rurales y los sistemas menores de riego han desaparecido vir­
tualmente de los planes del gobierno estatal. Y aunque toda la
provisión de servicios de acueducto por ley es monopolio de la
Autoridad de Agua de Kerala (KWA), esta oficina ya no se ocupa
de los proyectos a menor escala.
Si bien los procedimientos de planeación prescritos exigían que
las capas altas del sistema tomaran en cuenta las prioridades y los
programas de las capas bajas, en la práctica concreta hubo poca
coordinación en el primer año, debido en parte a la falta de tiempo.

177
En el segundo año se produjeron lineamientos más detallados, pero
los problem as p ersistía n . P a ra el te rc e r año, se rev isó
sustancialmente el formato y la lógica de la planeación a nivel
distrital. Se aplicaron nuevos procedimientos que enfatizaron el
papel del distrito en (1) proveer una perspectiva a nivel macro para
el desarrollo sostenible del distrito; (2) mejorar la integración me­
diante la consolidación de los planes de los niveles menores y la
identificación de vacíos y duplicaciones; y (3) proveer una visión
estratégica a largo plazo para futuros planes anuales.
En los dos primeros años, el proceso de planeación sólo generó
retroalimentación desde abajo. Ante la falta de coordinación desde
arriba, la integración entre los programas de las diferentes capas
del sistema fue inadecuada y no se dio suficiente atención a la di­
mensión espacial del proceso de planeación. Los planes distritales
se conciben ahora como la fuente primaria de retroalimentación
desde arriba. La intención es que esta retroalimentación no asuma
la forma de instrucciones ni órdenes, sino que se ve como guías que
los cuerpos locales en el distrito gestaron en forma participativa.
Esto, a su vez, permite que los planes locales en cada nivel sean
preparados con retroalimentaciones simultáneas de arriba y abajo.

3.5. Calidad de la deliberación


La Campaña les ha dado a los ciudadanos comunes y corrientes
numerosas oportunidades de participar activamente en las diferen­
tes fases de la formulación e implementación de los planes. ¿Cómo
han aprovechado esas oportunidades? ¿Las discusiones fueron ma­
nipuladas por grupos localmente dominantes? ¿Los foros fueron
simplemente un medio para legitimar las decisiones que ya las
élites habían tomado?
Cada ciudadano, sin importar su pertenencia a alguna agrupa­
ción social política o no política tiene el derecho y la oportunidad

178
de intervenir en el proceso de planeación participando en los Gra­
ma Sabhas. Uno de los mayores logros de la Campaña fue demos­
trar que las asambleas populares pueden funcionar efectivamente.
En el año previo a la Campaña, se convocaron los Grama Sabhas
después de la conformación de los organismos locales, pero la
mayoría fracasó en su intento de convocatoria. Por el contrario,
en los primeros Grama Sabhas de la Campaña, en el bimestre de
agosto a septiembre de 1996, más de dos millones de personas
participaron con un promedio de 180 por Grama Sabha, lo cual
representó el 11.4% de la población hábil para votar y casi una de
cada cuatro familias. Aunque la participación decayó ligeramente
en los años subsiguientes, posiblemente debido a que el número
de Grama Sabhas subió de dos a cuatro, estas asambleas populares
llegaron a ser un rasgo esencial del paisaje político de Kerala.
Sin embargo, hay limitaciones significativas al carácter
deliberativo de los Grama Sabhas. En primer lugar, su gran tama­
ño dificulta una deliberación significativa. Dado el patrón de dis­
persión poblacional de Kerala, los participantes en los Grama Sabhas
deben cubrir largas distancias para asistir a las reuniones, las cuales
no pueden durar más de dos o tres horas. Este factor no permite
que se de una discusión seria de tantos asuntos tan complejos que
normalmente ocupan la agenda del Grama Sabha.28 La participa­
ción a través de las fronteras socioeconómicas ha sido desigual.
La participación de las clases medias ha sido baja, mientras que la
mayoría de los participantes provienen de los sectores bajos que
son los grupos de donde vienen los beneficiarios de la mayoría de
los proyectos de desarrollo. En el primer año la participación de
las Castas y Tribus Inventariadas estuvo por debajo de la propor­
ción que le correspondía por su población, y la de las mujeres
alcanzó un desanimador 25%. En los años posteriores los por­
centajes se incrementaron, pero con todo la participación sigue
siendo desigual.

179
La formación de los Grupos Vecinales (GV), que consta de 40
a 50 familias, ha sido una respuesta desde abajo, a menudo inicia­
da por los activistas de la KSSP, a las limitaciones de los Grama
Sabhas. A la fecha ya existen GV en aproximadamente 200
Panchayates, si bien esto no es un requisito formal. Según un
estudio, en 100 Panchayates29 los GV funcionan como mini Gra­
ma Sabhas que discuten asuntos y prioridades locales, revisan la
implementación de los planes y seleccionan a los beneficiarios.
Los representantes de los GV a menudo constituyen unos Comi­
tés de la Localidad que en muchos casos se convierten en comités
ejecutivos defacto de los Grama Sabhas. Los GV han asumido
también otras responsabilidades tales como la resolución de con­
flictos, programas de educación por fuera del horario escolar, clí­
nicas, actividades culturales, iniciativas de ventas a bajo costo e
implementación de proyectos. Actualmente se desarrolla una cam­
paña liderada por la KSSP que busca extender los GV a todo el
estado e institucionalizar lo que en realidad es una nueva capa de
democracia a nivel de las bases. La Campaña es un factor que está
incrementando demográficamente la vida asociativa de Kerala, lo
cual se evidencia en la proliferación de una variedad de grupos de
ayuda mutua, especialmente en iniciativas de microcrédito entre
las mujeres.30

3.6. Corrupción y nepotismo


Una de las críticas más incisivas a la descentralización aduce
que este proceso termina delegando la corrupción. A decir verdad,
canalizar fondos importantes a las localidades sin las necesarias
salvaguardas inevitablemente promueve el comportamiento corrupto
y posiblemente alimenta el conflicto en la comunidad. Los me­
dios y los partidos de oposición en Kerala han llamado la atención
a serios casos de nepotismo en la selección de los beneficiarios y
de corrupción en la ejecución de los proyectos. Los críticos ar­
gumentan que un número importante de comités de beneficiarios

180
están com andados por aquellos a quienes los contratistas
candidatizaron, los llamados comités benami. Además, las agen­
cias de investigación del estado denunciaron diferentes irregula­
ridades que plagaron la implementación del plan en el primer año.31
En su propia evaluación, el Departamento de Planeación del
estado concluyó que las irregularidades durante el primer año del
plan fue más el resultado de la inexperiencia y el afán que de la
corrupción. Por ejemplo, cuando se les dificultó a los órganos lo­
cales en el primer año absorber y distribuir apropiadamente los re­
cursos financieros, muchos trasladaron los fondos a cuentas que no
estaban en los planes, o los depositaron en agencias gubernamenta­
les o semioficiales -tales como las empresas de electricidad, la
Autoridad del Acueducto de Kerala-, de tal manera que se pudie­
sen usar esos dineros antes de la fecha límite para su aplicación.
Aunque se ignoraron (e incluso se quebrantaron) las leyes, hubo
muy poca desviación de fondos en tal sentido del término. Aque­
llos gastos irregulares que el gobierno pudo identificar fueron des­
autorizados y desde entonces nuevas regulaciones han entrado en
operación para prevenir tales manejos inapropiados.
Es muy probable que la mayoría de los comités de beneficia­
rios haya sido presa de intereses creados. Pero también es muy
probable que en la mayoría de los organismos locales se haya
roto la cadena de corrupción que unía al contratista, al ingeniero
y al político. Para ilustrar el buen funcionamiento de los comi­
tés bástenos citar, a modo de ejemplo, que en el distrito de
Kannur, que es una fortaleza del PCM, una investigación reveló
que los comités de beneficiarios se habían constituido y funcio­
naban siguiendo cuidadosamente los criterios de la Campaña
de transparencia y rendición democrática de cuentas. Una de
las prioridades más importantes de la Campaña que se mantie­
ne vigente es el fortalecimiento de la capacidad y de la respon­
sabilidad de los comités de beneficiarios, y un número impor­

181
tante de reformas que apuntan en esta dirección ya ha entrado
en operación.32 A pesar de algunas desviaciones de fondos, la
mayoría de los analistas coinciden en que la multiplicación de
puntos de fiscalización en la línea del proceso y el escrutinio
minucioso que implica la participación ciudadana, son mejoras
sustanciales en relación con el saqueo rutinario que caracterizó el
sistema tradicional.
La sincronización institucional y una experiencia comunitaria
creciente mejoraron ostensiblemente el proceso de selección de be­
neficiarios. Durante el primer año, la mayoría de los organismos
locales tuvieron que atender quejas relacionadas con el proceso de
selección. El volumen de los reclamos registrados es evidencia de
la creciente transparencia. El sistema tradicional, que se funda­
mentaba enteramente en el clientelismo, rara vez tenía que vérselas
con quejas y reclamos porque la información solamente estaba al
alcance de los jefes políticos y su clientela. Por el contrario, la
Campaña ha modificado cada año las reglas de selección de bene­
ficiarios a fin de garantizar transparencia. Para el tercer año, me­
nos de un quinto de los Panchayates registraron quejas y reclamos.

3.7. Promoción de la equidad


Aunque una proporción alta de sus preocupaciones ha tenido
que ver con la eficacia de las instituciones deliberativas, la Campa­
ña, a tono con la larga historia de luchas redistributivas en Kerala,
también ha promovido la meta estratégica de construir formas equi­
tativas de participación y de reducción sustancial de la desigual­
dad. La Campaña ha declarado que, en particular, la justicia de
género es uno de sus objetivos priomordiales. Ya son notorios los
esfuerzos por incrementar la participación de la mujer en los Gra­
ma Sabhas, y la extensión de los GV y las organizaciones de ayuda
mutua están fortaleciendo, sin lugar a dudas, la capacidad asociativa
de las mujeres. Otras dos estrategias consisten en aprovechar la

182
medida constitucional que establece que un tercio de la representa­
ción en los ILAG está reservado para las mujeres, y promover la
introducción de un Plan de Componente Femenino (PCF) que equi­
vale al 10% del total del plan. ¿Cuál ha sido la experiencia hasta
este punto?
El caso de Kerala, sin lugar a dudas, realza la importancia de la
“acción afirmativa”, o “reservas” en el contexto indio, en las es­
tructuras representativas, y sugiere, además, que ese principio debe
extenderse a las altas capas del gobierno. Sin embargo, la acción
afirmativa por sí sola no es suficiente. Un estudio detenido de los
representantes elegidos en Kerala reveló que aunque las mujeres
elegidas tenían mejores niveles de educación que sus colegas mas­
culinos -lo cual es un factor social muy singular y propio de Kerala
en el contexto de la India-, ellas eran más jóvenes, en promedio,
tenían menos experiencia política y menores conocimientos de las
reglas, mecanismos y asuntos administrativos. Además, las muje­
res representantes tenían que asumir la carga triple de ejercer un
cargo público, generar ingreso familiar y encargarse del trabajo
doméstico. Desde sus inicios, la Campaña ha adelantado un pro­
grama de capacitación continua y sólida para las mujeres elegidas a
las órganos públicos. Dicho programa, que ha evolucionado para
adaptarse a nuevos desafíos, ha arrojado resultados impresionan­
tes. Una encuesta de autoe valuación de las mujeres elegidas mos­
tró que sus conocimientos administrativos y sus habilidades
gerenciales, así como sus habilidades para encargarse de funciones
públicas e interactuar efectivamente con sus electores, mejoraron
significativamente en los últimos tres años del programa.33
El PCF, en el primer año, no alcanzó sus objetivos de asigna­
ción presupuestal general ni a mostrar la relevancia de sus pro­
yectos. Este fracaso se debió, en parte, a una insuficiente repre­
sentación femenina en el grupo de las personas que habían recibi­
do capacitación. Sin embargo, a medida que las mujeres activistas

183
y las representantes elegidas han empezado a jugar un papel más
proactivo y destacado en la Campaña, el PCF ha crecido en efecti­
vidad, contenido y alcance. En primer lugar, debemos destacar que
en todos los distritos el requisito mínimo del 10% establecido por
ley para las subvenciones destinadas al PCF se ha aplicado por
encima de ese piso legal. En segundo lugar, en el segundo año se
logró reducir un énfasis indebido en créditos y contribuciones de
beneficiencia en los proyectos para las mujeres y en su lugar se
empezó a adoptar un patrón de fxnanciamiento de proyectos más
realista. En tercer lugar, los proyectos mejoraron su calidad. Está
declinando la tendencia a incluir a las mujeres en los proyectos del
sector general contemplados en el PCF sobre la base de unos bene­
ficios nominales, es decir, indirectos, y es creciente el número de
proyectos que específicamente toman entre manos la cuestión de
género.
Los líderes de las Castas y Tribus Inventariadas han expresado
su temor a que el énfasis en la igualdad de género subvierta los
intereses creados a nivel local, dada la desigualdad persistente.
¿Cuál ha sido el impacto de la planeación descentralizada en las
castas consideradas inferiores?
Desde antes de la Campaña, desde mediados de la década de
1980, se venían formulando e implementando en Kerala el Plan de
Componente Especial (PCE) y el Sub Plan Tribal (SPT) en forma
descentralizada. Esta descentralización, sin embargo, carecía de
una participación real de los representantes elegidos, y mucho más
de los miembros de la comunidad. Bajo la Campaña, 75 a 80% de
los fondos de los PCE y SPT han sido delegados a los ILAG prove­
nientes de las arcas de la burocracia estatal.
El primer impacto visible ha sido una financiación creciente de
los fondos destinados a las Castas y Tribus Inventariadas. Al exa­
minar detalladamente la distribución de los recursos se observaba
que una parte considerable de los PCE y SPT se calculaban siem­

184
pre a partir de los flujos nacionales, esto es, marcos generales
que englobaban a los PCE y SPT en lugar de enfocarse en ellos.
La Campaña abolió ese método. Como resultado, el Departamen­
to de Planeación del estado estima que los recursos reales para
los sectores más débiles se incrementaron entre un 30% y un 40%
en comparación con el período previo a la Campaña. La evalua­
ción del Departamento de Planeación reveló igualmente que eran
infundados los temores de los organismos locales de que se pro­
dujese una desviación de fondos. Exceptuando algunas ocasiones
escasas, los organismos locales han rendido cuentas satisfacto­
rias de las subvenciones recibidas por las vías de los PCE y SPT.
Aunque era lícito utilizar hasta el 30% de las subvenciones recibi­
das por los PC y SPT en proyectos de infraestructura tales como
carreteras y puentes, el gasto total en ese rubro estuvo por debajo
del 20%. Los organismos locales enfatizaron aquellos proyectos
que podían beneficiar a personas de las comunidades pertenecien­
tes a las Castas y Tribus Inventariadas, tales como vivienda, letri­
nas y animales de engorde.

4. Conclusión

La Campaña representa un punto de quiebre en la historia de la


Kerala de la posindependencia. Este experimento hizo de la natu­
raleza misma del estado y de sus instituciones un objeto de trans­
formación crítica, al perseguir su objetivo de profundizar y ampliar
la democracia. Las nuevas instituciones y procedimientos de parti­
cipación descentralizada se enraizaron más hondamente con cada
planeación local articulada y cada proyecto ejecutado. Puesto que
esto, a su vez, fortalece la sociedad civil y trae al escenario político
a actores previamente excluidos o marginados, tal profimdización
democrática puede convertirse en un proceso autosostenible. Pero
al mismo tiempo, puesto que las planeaciones locales terminan por
volverse una rutina, el sostenimiento del talante movilizador de la

185
Campaña puede ser difícil de mantener, por lo cual es urgente
institucionalizar la autoridad y la base de recursos de los gobiernos
locales para sustentar la integridad y eficacia de las instituciones de
deliberación. Muchas de las leyes y regulaciones que garantizan
dicha institucionalización ya han entrado en operación, pero esas
ganancias pueden desperdiciarse si las nuevas instituciones fraca­
san en su misión de cumplir con sus mandatos. El cumplimiento
concreto de las promesas que las nuevas instituciones implican des­
cansa, primero que todo, en que se mantengan niveles adecuados
de delegación financiera y, en segundo lugar, en una reforma exitosa
de la burocracia. Los dos factores, a su vez, tienen que convertirse
en rasgos prominentes del contexto político.
En el caso de que el Partido del Congreso regrese al poder, la
Campaña perderá todo su liderazgo político y una porción signifi­
cativa del apoyo estatal. Ya a estas alturas, y a pesar de sus decla­
raciones públicas de respaldo a la Campaña, el partido en el poder
ha debilitado las amarras institucionales de la Campaña al promo­
ver estructuras paralelas. En consecuencia, el gobierno ha dividido
el departamento Panchayat en dos entidades separadas, introduci­
do nuevas autoridades reguladoras por fuera de las estructuras in­
tegradas de la Campaña y les ha prometido recursos financieros a
los Miembros de la Asamblea Legislativa para que impulsen el de­
sarrollo local, lo que a su vez margina a los Panchayates. El go­
bierno ha minado, además, las estructuras de apoyo formal e infor­
mal a la Campaña mediante la desmovilización del recursos huma­
no capacitado, la provisión de programas de capacitación mínima y
el congelamiento de la reubicación de funcionarios departamenta­
les a los niveles locales.
Aunque la Campaña se encuentra ahora buscando su lugar en
un equilibrio menos entusiasta, representa de todas maneras un
avance en comparación con el período anterior. El gobierno local
juega un papel mucho más importante en el desarrollo local que

186
en ningún otro lugar en el subcontinente. Cinco años de experi­
mentación con la planeación descentralizada en Kerala crearon
nuevas fuentes de autoridad democrática y generaron lecciones
que, con toda seguridad, tendrán un impacto de largo alcance. Po­
líticamente hablando, la lección más importante ha sido que la
descentralización y la participación popular pueden funcionar y,
en realidad, arrojan resultados positivos. Incluso si se admite que
solamente una porción reducida de los Panchayates se acercaron
al ideal de la planeación local, los efectos de un experimento en
tomo a lo que puede ser posible desencadena reverberaciones pro­
fundas. En términos más concretos, esos cientos de puntos de
experimentación han precipitado incontables innovaciones al di­
seño e implementación de proyectos. Estas innovaciones, a su
vez, han sido difundidas a través de programas de capacitación en
los que los Panchayates se enseñan unos a otros. La burocracia,
que fue una vez impenetrable y todopoderosa ha sido desplazada,
en cientos de comunidades locales, por los esfuerzos colectivos
de ciudadanos comunes y corrientes. Estos, que nunca se han dado
el lujo de contar con una oportunidad para interactuar efectiva­
mente con el estado por fuera de los movimientos sociales afines
a la Campaña, ahora tienen como rutina deliberar y cooperar con
los representantes elegidos y los funcionarios locales en lo ati­
nente al uso de grandes sumas de dinero. El descontento general,
e incluso la desesperanza cínica hacia todo lo que tuviera que ver
con la política se ha reemplazado, en parte, por un ataque abierto,
articulado e inexorable al caciquismo político, y por las primicias
de un nuevo tipo de política transformadora, gracias a las prácti­
cas participativas cotidianas. Para decir lo menos, todo esto da
cuenta de un respeto, nuevamente recuperado, que los partidos
políticos tienen por la sociedad civil.
La segunda lección general es que no hay un guión predeter­
minado, y que cualquier esfuerzo exitoso de reforma de este al­
cance y profundidad necesitará aprender sobre la marcha. Creer

187
en lo deseable que es el GPPD desde un punto de vista normativo
implica también aceptar la noción de que la construcción de insti­
tuciones de GPPD sigue el proceso de ensayo y eixor que requie­
re retroalimentación continua y refinamiento institucional. Esta
flexibilidad demanda, sin duda alguna, cierta clase de institucio­
nes, que son aquellas que se tejen alrededor de los principios de la
coordinación descentralizada. La experiencia de Kerala, sin em­
bargo, sugiere que el nacimiento de tales instituciones es más pro­
bable en las dinámicas de las redes de reformas políticas que cu­
bren tanto al estado como a la sociedad, y a partir de la lógica
creativa e incluso traviesa de los movimientos sociales.

' Profesor de Economía, Centro de Estudios sobre Desarrollo (Thiruvananthapuram, Kerala,


India), y miembro de la Asamblea Legislativa (Kerala, India) (tmti48@yahoo.com).

** Profesor Asociado de Sociología, Universidad de Brown (patrick_heIIer@brown.edu).

1 Ver Patrick Heller, “Degrees o f Democracy: Some Comparative Lessons from India”, en
World Politics, 52, Julio 2000:484-519.

2 Pranab Bardhan, “Sharing the Spoils: Group Equity, Development, and Democracy” ,
Berkeley: University of California, material inédito, 1997, pág. 16.

3 Madhav Gadgil y Ramachandra Guha, This Fissured Land: A n Ecological History o f


India, Delhi: Oxford University Press, 1992.

4 Jean Dreze y Amartya Sen, India: Economic Development and Social Opportuniiy,
Delhi: Oxford University Press, 1995.

5 El Partido Comunista de la India se mantuvo unido hasta 1965, cuando se dividió en el


PCM (Partido Comunisía-Marxista de la India) y el PCI (Partido Comunista de la India).
El PCM surgió como la facción mayoritaria de los dos partidos comunistas y, por lo tanto,
el socio dominante en los Frentes Democráticos de Izquierda que asumieron el poder en
Kerala y Bengala Occidental,

6 En The Political Economy o f Decentralization, Washington, D.C.: Banco Mundial, 1999.

7 T. M. Thomas Isaac (con Richard Franke), Local Democracy and Development: People ’s
Campaign fo r Decentralized Planning in Kerala, Nueva Delhi: Leftword, 2000, discute en
detalle los orígenes de la Campaña. Para conocer una examen minucioso de la relación entre los
partidos políticos y los movimientos sociales en la configuración de las reformas institucionales,
véase Patrick Heller, “Moving the State: The Politics o f Decentralization in Kerala, South
Africa and Porto Alegre”, en Politics and Society, 29(1), 2000:131-163.
8El Comité para la Descentralización del Poder (conocido popularmente como el Comité Sen
en memoria de su Presidente, el ya fallecido Dr. Satyabrata Sen), y que fue nombrado por el
Gobierno de Kerala, fue el primero en formular los principios básicos de autogobierno local -
autonomía, subsidiaridad, claridad de roles, complementariedad, uniformidad, participación
popular, rendición de cuentas y transparencia.

9 Para una crítica a la perspectiva tecnocrática, véanse Pranab Bardhan, “The State Against
Society: The Great Divide in Indian Social Science Discourse”, en Sugata Bose y Ayesha
Jalal (eds.), Nationalism, Democracy and Development, Nueva York: Oxford University Press,
1999, págs. 184-195; y Patrick Heller, “Moving the State.”

10Robert D. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in M odem Italy, Princeton:
Princeton University Press, 1993.
11 Ver op. cit.

12 Peter Evans, “Government Action, Social Capital and Development: Reviewing the
Evidence on Synergy”, en World Development, 1996:1119-1132, 24:6.

13 Ver los trabajos de Cohén y Rogers citados en este libro.


14 Dreze y Sen, op. cit.

15 Patrick Heller, The Labor o f Development: Workers in the Transformation o f Capitalism


in Kerala, India, Comeil University Press, 1999.

16 Doug Chalm ers et al., “The A ssociative Network: Em erging Patterns o f Popualr
Representation”, en The New Politics oflnequality in Latin America, Nueva York: Oxford
University Press, 1977.

17 T. M. Thomas Isaac, ‘T h e Socio-Economic and Political Context o f People’s Planning


Campaign”, Taller Nacional sobre Gobierno Descentralizado organizado por Kerala Institute
of Local Administiation y Thrissur (Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación); A.
Szasz, “Progress through M ischief: The Social M ovem ent Alternative to Secondary
Associations”, en Erik O. Wright (ed.) op. cit.

18 Muchos factores contribuyeron a la derrota del FDI, a pesar de la Campaña Popular. La


oposición liderada por el Partido del Congreso logró consolidar en tomo suyo a grupos
comunales y defensores del sistema de castas. Los problemas organizacionales al interior
del frente de la Izquierda, incluyendo divisiones entre sus facciones minoritarias, también
contribuyeron al revés electoral. Un segundo conjunto de factores se relacionó con los
pecados por omisión y comisión cometidos por el gobierno estatal, que incluyeron una
virtual paralización fiscal ocurrida la víspera de las elecciones, una iniciativa de reforma
educativa que no pasó de ser un remiendo de mal gusto, y una serie de escándalos de
corrupción de alto perfil y de embarazosas controversias. Un tercer factor fue la severa crisis
económica que desplomó la economía del estado debido a la caída en los precios del caucho, el
coco y otros productos primarios que son la base de la economía agrícola de Kerala. El colapso
de los precios de estos bienes fue un resultado directo de la liberalización del comercio y de los
acuerdos del gobierno nacional con la Organización Mundial del Comercio. El partido que
posteriormente asumiera poder en Kerala tendría que pagar por los resultados de esos acuerdos.

189
19Gobierno de la India, Guidelinesfor the Formulatin ofD istrict Plans, New Delhi: Planning
Commission, i 969; Gobierno de la India, Report ofthe Working Group on Block Leve Planning,
New Deihi: Planning Commission, 1978; Gobierno de la India, Report o fth e Working Group
on District Planning, New Delhi: Planning Commission, i 984.

20Gobierno de la India, Report ofthe Working Group on District Planning, 1984.

21 Los Panchayates de las aldeas cuentan con una población promedio de 10a 15 mil habitantes,
y se dividen en 10 a 12 localidades, y cada una está representada por un concejal. Dado el
sistema partidista supremamente competitivo de Kerala, la mayoría de los Panchayates cuentan
con una representación multipartidista.

22Los niveles “grama”, zonal y distrital representan, según la constitución de la India, un conjunto
continuo de estructuras a las que se le conoce como Panchayates. Las municipalidades tienen
una identidad aparte.

23 La alfabetización en Kerala, que es de un 93%, es casi el doble del promedio nacional. El


impacto favorable que una tasa tan alta tiene sobre el acceso a la información se refleja en
el hecho de que Kerala puede ufanarse de tener más diarios (27, según el último conteo)
que cualquier otro estado indio, a pesar de ser el más pequeño.

24 La tabulación proviene de los formatos de evaluación reunidos por ios Seminarios de


Desarrollo, 1996.

25 Ver al respecto la introducción de Fung y Wright ai presente volumen.

26 La Misión de Información de Kerala se organizó para rectificar esta situación. Su objetivo


es establecer redes con organismos locales, capacitar y generar software para rastrear
efectivamente los planes y proveer servicios a ios cuerpos locales. La Misión se había
propuesto que para la mitad del año 2001 habría instalado un computador en cada Panchayat
con enlaces entre ios diferentes Panchayates y el Departamento de Planeación del estado.
27 Todas las cifras fueron aportadas por el Departamento de Planeación.

28 Se han tomado una serie de medidas para fortalecer ios Grama Sabhas. El mínimo de
reuniones anuales de ios Grama Sabhas requerido por la ley se incrementó de dos a cuatro.
El quorum también subió de 50 a 100, es decir, el 10% de ios votantes. Cada Grama Sabha
tiene ahora un coordinador oficial que es nombrado para tai fin y a quien le corresponde
conservar los registros de las reuniones.

29 T. M. Thomas Isaac, “Janakeeyasoothranavum Ayaikoottangalurn: Anubhavangalum


Padangaium ” [“Planeación popular y Grupos Vecinales: Lecciones extraídas de la
experiencia”], en Ayalkootta Sangamam [Grupos Vecinales], Vol. I, Thiruvananthapuram:
Departamento de Planeación del Estado de Kerala, 1999.

30 T. N. Seema y Vanitha Mukheijee, “Gender Govemance and Citizenship in Decentraiised


Planning”, trabajo presentado en la Conferencia Internacional sobre Descentralización
Democrática, Thiruvananthapuram, India, Mayo 23-27, 2000; B. Manjuia, “Voices from
the Spirai o f Siience: A Case Study o f Samatha Self Help Groups o f Uiioor”, trabajo
presentado en la C onferencia In ternacional sobre D escentralización D em ocrática,
Thiruvananthapuram, India, Mayo 23-27, 2000.

190
31 T. M. Thomas Isaac, “Gunabhokthra Samilhikaiude Anubhava Padangal” [“La planeación
popular y los com ités de beneficiarios: Lecciones a partir de la experiencia’’], en
Gunabhokthra Samithikalum Janakeeyasoothranavum [Planeación popular y comités de
beneficiarios], Thiruvananthapuram: Departamento de Planeación dei Estado de Kerala,
1999.
32 Las reform as incluyen nuevos estándares de transparencia, un nuevo program a de
capacitación y la creación de una Equipo Técnico de Auditoría.

33 T. M. Thomas Isaac, et a i, “Gender and Descentralised Planning: The Experience of


People’s C am paign”, documento de trabajo inédito, Thiruvananthapuram: Center for
Development Studies, 1999.

191
Capítulo 4

Democracia Deliberativa al Estilo


de Chicago: Gobierno de Base en
Asuntos de Educación Pública y
Policía *

Archon Fung “

1. El surgimiento de la autonomía responsable

La ciudad de Chicago no parece ser un terreno fértil para que


las instituciones democráticas deliberativas echen raíces y rindan
sus frutos. Aunque su historia y ecosistema acusan muchos rasgos
contradictorios -una tradición de maquinarias políticas, burocra­
cias administrativas insulares instaladas como reacción a las mani­
pulaciones políticas, una tradición vibrante de activismo a nivel ve­
cinal y una extrema desigualdad socioeconómica como suele darse
en las áreas urbanas de Estados Unidos- ninguno de ellos es espe­
cialmente favorable a una actividad política basada en la equidad y
larazón.1
Es, entonces, supremamente sorprendente que dos recientes re­
formas institucionales hayan reconfigurado tas escuelas públicas y

193
el sistema policial de Chicago transformándolas en los departa­
mentos más parücipativos y deliberativos en Estados Unidos. Para
ilustrarlo, bástenos considerar los rasgos fundamentales de esas or­
ganizaciones. Las Escuelas Públicas de Chicago (EPC) compren­
den unas 540 escuelas primarias y colegios de secundaria. Un “Con­
sejo Escolar Local” (CEL), que es elegido en cada una de las es­
cuelas, es quien administra el gobierno escolar desde 1988. Los
CEL son elegidos cada dos años. Cada uno de ellos está confor­
mado por seis padres de familia, dos representantes de la comuni­
dad, dos profesores, el director de la escuela y dos miembros adi­
cionales para el caso de los colegios de secundaria que son estu­
diantes sin derecho a voto. Los miembros de los CEL cuentan con
amplios poderes y responsabilidades tales como contratar y despe­
dir a los directores de las escuelas, aplicar a discreción el presu­
puesto escolar y desarrollar e implementar los planes estratégicos
para la mejora de las escuelas tocantes a asuntos como el currícu­
lum, la instrucción, la planta física y la operación administrativa.
Mientras que las escuelas individuales ganan con todo esto un am­
plio espacio de maniobra para manejar sus propios asuntos, eso no
significa que en sentido alguno estén desconectadas de todo el sis­
tema escolar de la ciudad. Los oficiales de distrito y los funciona­
rios de la Junta de Educación de Chicago apoyan los esfuerzos de
gobemabilidad y mejoras y proveen la capacitación necesaria a los
miembros de los CEL y otros activistas en tópicos como, por ejem­
plo, técnicas de selección de directores de escuelas, presupuesto
escolar, diseño curricular y planeación estratégica. La Junta, ade­
más, responsabiliza a las escuelas de la producción de buenos re­
sultados educacionales y, en cumplimiento de esa función, supervi­
sa el desempeño de todas las escuelas contribuyendo a que todo el
sistema sea transparente. La Junta, igualmente, da a conocer al
público diferentes dimensiones de las operaciones escolares tales
como puntajes de pruebas escolares, datos demográficos del cuer­
po estudiantil, niveles de financiación y tasas de asistencia escolar

194
y graduación. Aquellas escuelas cuyo desempeño sea deficiente se
someten a medidas disciplinarias tales como una vigilancia más cer­
cana, intervención activa para modificar elementos deficientes en
su plan escolar o en su personal, o una completa “reconstitución” o
administración directa por parte de la Junta en los casos de fracaso
extremo.
El Departamento de Policía de Chicago (DPC) implemento una
reforma arquitectónica similar en 1995. Desilusionado con los fra­
casos evidentes de las estrategias de acción policial, el Departa­
mento se lanzó a una cruzada mayúscula de reorganización diseña­
da para desafiar a sus oficiales a identificar y tratar en forma activa
las fuentes de crimen y desorden en sus áreas de patrullaje. A dife­
rencia de la mayoría de otras ciudades estadounidenses que tam­
bién se propusieron resolver sus problemas policiales,2 las refor­
mas del DPC partieron de la premisa de que los esfuerzos en la
solución de problemas rinden resultados más satisfactorios si se
cuenta con una participación significativa de la ciudadanía. Desde
esa perspectiva, los ciudadanos a menudo cuentan con un conoci­
miento superior de los problemas que afectan sus áreas residencia­
les y pueden señalar prioridades distintas a las de la policía. En
consecuencia, una asociación entre la ciudadanía y la policía puede
identificar con mayor certeza y actuar con mayor precisión sobre
los problemas críticos, en contraste con lo que la policía, por sí
sola, podría lograr. Este tipo de asociación puede ser más efectiva
porque, además, la policía y los vecinos cuentan con diferentes ha­
bilidades y recursos. Finalmente, muchos activistas de la seguri­
dad pública y las reformas policiales consideraron que el acercar
los ciudadanos a los oficiales de la policía les permitiría seguir con
mayor detalle las acciones policiales, para así pedirles cuentas de
su desempeño.
Estos sentimientos asumieron la forma institucional de una co­
munidad policial diferente que, al igual que las reformas de los

195
CEL, creó una nueva clase de gobierno vecinal concerniente a las
medidas referentes a la seguridad pública. Actualmente, en cada
una de las 279 rondas policiales de Chicago, los oficiales y sus
sargentos se reúnen regularmente con los residentes para identifi­
car aquellos problemas de seguridad pública (por ejemplo, un cen­
tro de expendio de droga al por menor) que constituyen las priori­
dades más urgentes del vecindario, desarrollar estrategias que
involucran tanto la acción policial como la civil para solucionar esos
problemas, reportar la aparición de nuevos conflictos y el éxito o
fracaso de las estrategias empleadas, y desarrollar nuevos abordajes
si el plan inicial no ha funcionado. Tal como sucede con las refor­
mas de los CEL, los vecinos y los oficiales no operan en forma
autónoma sin conexión alguna con autoridades superiores centra­
les, ni en forma independiente del público en general. Los diferen­
tes departamentos de la alcaldía y el DPC capacitan tanto a los
oficiales como a los ciudadanos en los procedimientos y técnicas
de solución satisfactoria de problemas, y a la vez desplazan a los
organizadores comunitarios para que movilicen a los residentes en
un esfuerzo permanente. Estos equipos tienen que documentar sus
actividades y resultados en reportes que son evaluados por admi­
nistradores y supervisores.3
Este capítulo busca entender la forma, el potencial y las
implicaciones de estas reformas en función de los valores de la
deliberación con poder de decisión. Para esto, concibe la estructu­
ra profunda de la deliberación como una estructura de responsabi­
lidad autónoma. Aunque los términos de la expresión pueden man­
tenerse en tensión, el análisis siguiente mostrará que ninguno de
ellos es suficiente por sí solo, y que juntos ofrecen una forma
institucional deliberativa que puede generar resultados públicos que
son justos y efectivos.
En las reuniones de los CEL y las rondas de Chicago, las agru­
paciones ciudadanas y los oficiales del servicio público a nivel bá­

196
sico (maestros, directores de escuelas y policías) son autónomos
en el sentido de que ellos plantean e implementan, a través de pro­
cesos deliberativos, fines y medios específicos que buscan alcan­
zar metas públicas tales como el mejoramiento de las escuelas y la
seguridad pública. En contraste con los sistemas de mando y con­
trol que llevan a esos servidores públicos a seguir las instrucciones
de sus superiores, esta autonomía le da voz a los ciudadanos, con
toda seguridad pone a disposición un caudal de información mayor
para la solución de los problemas, y permite que aquellos que están
más cercanos a los problemas públicos hagan buen uso de su inge­
nio para generar soluciones novedosas.
Estos grupos de CEL y rondas locales también tienen sus líneas
de responsabilidad, pues muchos teóricos y analistas políticos con
toda razón han advertido los riesgos que implica el localismo. Los
riesgos más prominentes son la vulnerabilidad del proceso en cuan­
to a que las facciones más poderosas o los individuos más influyen­
tes en los grupos pequeños resulten ser la parte dominante, la pará­
lisis de los grupos locales debido a algún callejón sin salida en la
solución de un conflicto, y la falta de capacidades y sofisticación
instrumental.4Las circunstancias de rampante desigualdad y con­
flicto que son propias de muchas de las áreas de Chicago agudizan
aún más esas dificultades. Esos problemas pueden ahogar los be­
neficios de la autonomía entendida como descentralización vecinal
pura. Sin embargo, las reformas de Chicago no dejan a los vecin­
darios sueltos como para que se las arreglen por sí solos en el dise­
ño de sus propias alternativas. Como ya se mencionó, las oficinas
centrales de la EPC y del DPC apoyan a los actores locales con
capacitación, recursos y diferentes modalidades de coordinación.
Cada vez que una acción efectiva requiere esas facultades adicio­
nales, el respaldo externo acrecienta la autonomía local. Y lo que
es aún más importante, los administradores centrales supervisan
también los procesos deliberativos y los resultados de los grupos

197
locales. Si se detectan fallas en el proceso o actuaciones locales,
ellos pueden intervenir y aplicar las sanciones correspondientes. Así,
los vecindarios están sujetos a los mecanismos de rendición de cuen­
tas que buscan salirle al paso a esas tendencias de autonomía que
tienden a degenerar en estilos libremente licenciosos, y de esa ma­
nera aseguran que una delegación limitada se ponga al servicio de
objetivos públicos más amplios.
Esta estructura de autonomía con responsabilidad consiste, no
obstante, en un tipo ideal que las reformas de Chicago reflejan sólo
en forma imperfecta. La experiencia no se acerca totalmente al
cumplimiento de la promesa de gobierno participativo con poder
de decisión. Si bien algunas de las rondas y consejos escolares han
logrado suscitar una considerable participación ciudadana, otras dis­
tan mucho de ese propósito. Algunos grupos se han convertido en
sociedades deliberativas, efectivas e innovadoras entre los residen­
tes y los funcionarios de base, mientras que otros han terminado en
conflicto e inactividad. Los esfuerzos centrales por identificar y
alentar aquellos esfuerzos locales que languidecen a menudo con­
ducen a resultados admirables, pero tales intervenciones a veces
resultan ser tan problemáticas como las situaciones que buscan me­
jorar. En términos generales, las publicaciones de “las mejores ac­
ciones” tanto en el DPC como en la EPC, hasta ahora no han logra­
do impulsar las innovaciones locales como para que se conviertan
en mejoras con repercusiones más amplias. Aunque se han dado
algunos programas oficiales y ciertos esfuerzos informales en esta
clase de aprendizaje, esas iniciativas no se han dado a conocer am­
pliamente ni ocurren en forma sistemática.
Con todo, las experiencias de Chicago son la oportunidad para
interrogar la teoría, la práctica y las aspiraciones y promesas del
GPPD. Conceptualmente hablando, la arquitectura institucional es
un punto de partida para generar un recuento institucionalmente fun­
damentado de la deliberación práctica, que las reflexiones de los

198
teóricos políticos contemporáneos de la deliberación han pasado
por alto. Desde el lado empírico, los experimentos de Chicago son
una rica oportunidad para examinar las dinámicas de una variante
de la democracia deliberativa en condiciones urbanas supremamente
diversas. El duro clima político y socioeconómico en el que ope­
ran esas instituciones contribuye a que algunos escollos de la de­
mocracia deliberativa sean expuestos con diáfana claridad.
La segunda parte de este ensayo inicia esta exploración descri­
biendo los fundamentos vecinales de la autonomía responsable en
las reformas de Chicago. La tercera parte muestra los mecanismos
mediante los cuales las autoridades centrales de la EPC y el DPC
fueron reformadas para respaldar, rastrear y disciplinar las delibe­
raciones descentralizadas con el ánimo de reforzar la autonomía y
proveer un marco de responsabilidades. La cuarta parte describe
los ni veles y orientaciones particulares de la participación en la ex­
periencia de Chicago hasta este momento. La quinta parte se apo­
ya en dos estudios de caso a nivel de vecindario para ilustrar las
vulnerabilidades y beneficios de la autonomía con toma de respon­
sabilidades. La sexta parte concluye con una reflexión en tomo a
dos cuestiones aún abiertas, pero que son de importancia crítica: la
efectividad de esta estrategia de reforma comparada con las alter­
nativas convencionales, y su estabilidad política.

2. La delegación participativa: la médula de la autonomía

Lejos de ser el resultado de un diseño magistral, las institucio­


nes participativas surgieron fortuitamente, siendo ellas mismas el
resultado de deliberaciones informales esporádicas, a medida que
reformadores en la administración municipal y activistas por fuera
de ella se agruparon en formas efectivas de organización de sus
departamentos policiales y escolares. Este proceso comenzó a fi­
nales de la década de los ochenta cuando las dos agencias enfrenta­
ron una crítica fuerte por su falta de efectividad y capacidad de

199
respuesta. Aunque el DPC y la EPC ya habían sufrido ese tipo de
ataques a lo largo de su historia sin que se hubiera producido algu­
na reorganización fundamental, esta última serie de críticas fue de
un tipo diferente. Las fuerzas conservadoras no pudieron ignorar
esas exigencias de cambio y, en consecuencia, las agencias, cada
una en forma independiente y transitando rutas distintas, sufrieron
una reconfiguración total. Las dos se apartaron definitivamente de
las modalidades del comando centralizado y delegaron la autori­
dad en el personal de las escuelas, los padres de familia, los oficia­
les de las rondas policiales y los residentes.
En las Escuelas Públicas de Chicago, las reformas surgieron de
una batalla declarada en la que se enzarzaron diferentes movimien­
tos sociales -organizaciones de padres de familia, grupos cívicos
de “buen gobierno,” activistas de reformas educativas y una coali­
ción de grupos de negocios- luchando contra los tradicionalistas
dentro del sistema escolar tales como el Sindicato de Profesores de
Chicago y la Junta de Educación de Chicago. Dos eventos que
acaecieron uno próximo al otro -e l dedo que los medios de comu­
nicación pusieron sobre la llaga abierta por una devastadora eva­
luación, en 1987, que llevó al entonces Secretario de Educación,
William Bennett, a llamar al sistema escolar de Chicago “el peor en
la nación,” y una desgastante huelga de maestros escolares que di­
lató en cuatro semanas el inicio del año escolar- llevaron a que los
sentimientos sostenidos contra la EPC se concretaran en reformas
bien fundamentadas.5 Aunque los reformadores diferían en sus par­
ticularidades, la mayoría de ellos señalaban a las organizaciones
grandes que tradicionalmente controlaban el sistema escolar de
Chicago -la Junta y el Sindicato- como los responsables del pobre
desempeño escolar. La vieja guardia parecía estar muy lejos del
alcance de una reforma: en tanto pudiesen controlar el sistema es­
colar, pensaban los reformadores, todo el andamiaje seguiría sien­
do el peor de la nación.

200
Los reformadores de la educación con el tiempo trasladaron su
batalla a la Asamblea del Estado de Illinois, en Springfxeld, donde
obtuvieron una victoria decisiva. Para bien o para mal, los
reformadores consiguieron todo lo que pedían cuando la Asamblea
aprobó, en 1988, la Reforma de las Escuelas de Chicago. Esta ley
creó los sistemas de gobierno local de las escuelas que describí
arriba. Estos organismos gozan de poderes amplios. Los CEL son
responsables de contratar, despedir, evaluar y determinar las fun­
ciones de los directores de las escuelas. Además, aprueban los
presupuestos escolares. Los CEL también desarrollan un docu­
mento llamado Plan de Mejoramiento Escolar. Estos planes son de
tres años y establecen las metas de mejoramiento (asistencia, tasas
de graduación, niveles de logros, ambientes escolares) y los pasos
necesarios para lograr cada meta en cada escuela. La responsabili­
dad fundamental del director es la de implementar el plan, mientras
que al consejo le corresponde rastrear su progreso. Finalmente, la
ley de reforma trasladó a los CEL el control de los fondos y la
discreción administrativa de los dineros estatales asignados a las
escuelas sobre la base de la desventaja económica, los cuales están
estipulados en la primera sección de la ley. Este paquete de refor­
mas hizo de la EPC el sistema educativo más descentralizado y
participativo de Estados Unidos.
Recorriendo un camino diferente, el Departamento de Policía
de Chicago adoptó recientemente unas reformas organizacionales
similares bajo su “Estrategia de Acciones Policiales Alternativas
de Chicago.” A finales de los años 80, las fuerzas policiales y los
altos mandos en las ciudades estadounidenses se hallaban inmersos
en un proceso profundo de reflexión, tratando de definir si sus dos
métodos tradicionales -patrullajes preventivos para hacer presen­
cia mediante vehículos debidamente identificables y la respuesta
rápida a través del servicio de llamadas de emergencia al número
911 - eran adecuados para los di versos y severos problemas de cri­
men a los que se enfrentaban.6 En términos generales estas refor­

201
mas caían bajo el rubro de “acción policial comunitaria.” Las re­
formas les planteaban a los oficiales el desafío de apelar a sus ini­
ciativas e ingenio para atacar los problemas particulares de crimen
y desorden, y a cooperar cercanamente con los ciudadanos y, en
ocasiones, establecer redes con grupos comunitarios. En Chicago,
dos fuerzas extradepartamentales complementaron estos impulsos
profesionales internos y le dieron forma a una posterior alternativa
de reforma.
Los líderes de una sofisticada organización de seguridad públi­
ca a nivel de la ciudad, la Alianza de Chicago para la Seguridad
Vecinal, ya habían hecho gala de su experiencia en acción policial y
de su ascendencia en la comunidad para empujar una acción poli­
cial comunitaria desde la perspectiva de la ciudadanía. A partir de
una apropiación particular de la visión de la Alianza, que se funda­
mentaba en su experiencia como defensora, analista de política po­
licial, guardiana y entidad organizadora de las iniciativas vecinales,
otras ciudades no habían hecho más que excluir a los ciudadanos
de sus reformas. Con esto, simplemente vigilaban a la comunidad,
en lugar de trabajar mancomunadamente con ella. Para los activis­
tas de la Alianza, la ciudadanía tenía que ser un socio en el sentido
pleno del término en la acción policial comunitaria porque ella pro­
vee un conocimiento local importante, genera recursos fácilmente
identificables y, lo más importante de todo, conoce a los oficiales
de policía y está en capacidad de pedirles cuentas. La segunda
fuerza importante provino de la administración municipal. El alcal­
de Richard M. Daley y su equipo hicieron de la acción policial un
asunto de buen gobierno que demostraba el espíritu innovador de la
ciudad y su compromiso para combatir el crimen. El interés de la
administración Daley incrementó el ritmo de reformas en acción
policial comunitaria.
Sin la agitación callejera ni la presión legislativa que promovie­
ron las reformas en el sistema escolar, estas últimas discusiones

202
que ocurrieron en la intersección de intereses profesionales, políti­
cos y cívicos condujeron en calma a la formulación de una variante
participativa en la acción policial comunitaria que, a partir de 1993,
tuvo su experimentación piloto en cinco de los 25 distritos de poli­
cía, y luego se extendió a toda la ciudad en 1995, Sus rasgos bási­
cos reflejaron los distintivos centrales de la reforma de delegación
de autoridad escolar de 1988. Los oficiales de la policía, en reco­
nocimiento a la necesidad de atacar aspectos específicos en sus
contextos particulares, se organizaron en unas 279 “rondas” de al­
cance vecinal, las cuales, además del patrullaje ordinario y las res­
ponsabilidades rutinarias, les permitirían a los oficiales familiari­
zarse con vecindarios específicos y sus problemas particulares. La
reforma generó canales para la participación ciudadana, pues asu­
mió que los habitantes conocían sus problemas en detalle, tenían
acceso a recursos para solucionarlos y contaban con una motiva­
ción fuerte para resolverlos. Se llevarían a cabo “reuniones comu­
nitarias de rondas” en cada zona, cada mes, para que los oficiales
asignados a la localidad en cuestión y los residentes en forma con­
junta pudieran identificar los problemas y acordar esfuerzos con­
juntos.
De esta manera, las EPC y el DPC se reorganizaron gracias a la
adopción de medidas de delegación radical que establecen tres pla­
taformas centrales para la autonomía local participativa en el go­
bierno escolar y la acción policial.
En primer lugar, las reformas abrieron oportunidades para que
los ciudadanos comunes y comentes pudiesen participar continua
y directamente en el microgobiemo de dos instituciones importan­
tes para la vida urbana: la escuelas y la policía. Los padres de
familia y los miembros de la comunidad que favorecen la autoridad
formal y están dispuestos a invertir sus energías en el gobierno es­
colar pueden aspirar a ser elegidos para ocupar uno de los seis
cargos reservados para los padres de familia, o dos de los puestos

203
asignados a la comunidad en el CEL de cada escuela. Aquellos con
intereses menos intensos pueden participar y dar a conocer sus pers­
pectivas en las reuniones regulares, usualmente mensuales, de los
CEL. El programa de acción policial comunitaria, por su parte, no
tiene consejo alguno para su gobierno formal. En lugar de eso, se
requiere que los oficiales de policía en cada ronda asistan a reunio­
nes abiertas con los residentes, que se celebran por lo general cada
mes, para abordar en forma conjunta estrategias de solución de pro­
blemas en el vecindario respectivo relacionados con el crimen y los
conflictos. Antes de estas reformas, los ciudadanos, para poder
ejercer alguna influencia en las decisiones de esas instituciones lo­
cales, tenían que confiar en métodos esporádicos, irregulares y, sin
lugar a dudas, menos efectivos tales como votar en las elecciones
al Concejo Municipal, contactar las oficinas de los concejales para
resolver alguna preocupación específica confiando en la eficacia
del trabajo que posteriormente se llevaría a cabo, o ir directamente
a los oficiales de la policía o del sistema escolar para radicar sus
quejas o sugerir líneas de acción. Los nuevos canales de participa­
ción que introdujo la reforma incrementaron el conocimiento que la
ciudadanía y el personal oficial puede tener el uno del otro, a la vez
que les permitieron a los residentes fiscalizar el desempeño de los
oficiales mediante un constante escrutinio de sus prioridades y ac­
ciones.
En segundo lugar, la participación en estos contextos de delega­
ción de autoridad y responsabilidades instituyó un conjunto de pro­
cedimientos de decisiones deliberativas. En la mayoría de las
formas de acción política, tales como elecciones de ediles y con­
tacto informal, la ciudadanía se limita a expresar sus preferencias
por este candidato o aquella iniciativa política, o en el mejor de los
casos deja constancia de sus reclamos. Por el contrario, en el go­
bierno a través de los CEL, la deliberación se da en el mismo pro­
ceso de construcción, aprobación e implementación de los Planes
de Mejoramiento Escolar. De acuerdo con la legislación de 1988,

204
cada CEL debe periódicamente dar a conocer un Plan que contem­
ple sus metas trianuales y los pasos para alcanzarlas. Los partici­
pantes en la deliberación, usualmente dirigidos por el director de la
escuela pero provenientes de las filas del personal de la escuela, los
padres de familia y la comunidad, desarrollan unas declaraciones
de visión y misión para la escuela, analizan sus fortalezas y debili­
dades actuales, y luego desarrollan sus estrategias curriculares, ca­
pacidades pedagógicas y mejoras en la planta física con el fin de
dar cumplimiento a su declaración de misión. Finalmente, asignan
los recursos humanos y financieros necesarios para implementar y
vigilar el avance de esas estrategias. Los resultados realimentan
las deliberaciones y revisiones de planes subsecuentes al interior
del CEL respectivo.
La deliberación en las reuniones de las rondas vecinales perti­
nentes a la acción policial comunitaria se estructuran alrededor de
un proceso similar de solución de problemas. Tanto la policía como
los residentes comienzan con una “lluvia de ideas” que genera una
lista exhaustiva de los crímenes y los problemas de seguridad en el
vecindario. Luego proceden a enfocarse en dos o tres asuntos que
consideran prioritarios para posteriormente allegar la información
pertinente y las perspectivas que les permiten analizar esos proble­
mas. A partir de allí, elaboran las estrategias y la división de traba­
jo para implementar las estrategias acordadas. En reuniones poste­
riores se evalúa el éxito de esas estrategias. Usualmente los gru­
pos de trabajo intentan desarrollar estrategias adicionales para ata­
car los problemas más persistentes, o acometer nuevas acciones
después que los viejos problemas se han resuelto. Esta vía rápida
entre planeación, implementación y evaluación incrementa las ca­
pacidades prácticas y las habilidades para las soluciones de proble­
mas en los ciudadanos y los oficiales de policía en cada una de las
rondas.

205
Tercero, estos procesos de delegación de autoridad y responsa­
bilidad se constituyen en un elemento de otorgamiento de poder de
decisión: la expectativa de participación y deliberación ciudadana
afecta directamente la acción pública. Los canales ordinarios de
influencia política y discusión pública aportan grados muchos me­
nores de facultades para la acción pública ciudadana. Cada vez
que uno participa en la deliberación de la esfera pública de los me­
dios de comunicación como espectador o incluso como autor, o
cuando uno vota por un candidato que representa puntos de vista
afines, o cuando participa en comités de asesoría, no hay más que
una conexión débil entre las perspectivas que uno respalda y las
acciones oficiales. En tales casos, los puntos de vista del ciudada­
no tienen que añadirse a los de muchos otros electores, considerar­
los en diversos contextos de acción pública, filtrarlos a través de
distintos niveles de representación y diluirlos por acción de la dis­
creción administrativa a medida que pasan por la interpretación de
toda una cadena de mando burocrático. Las reformas de Chicago
incrementan el poder ciudadano para los asuntos públicos al menos
en dos dimensiones. En primer lugar, puesto que los ciudadanos se
unen a los oficiales de base, tales como maestros, directores de
escuelas y oficiales de la policía, para analizar problemas locales y
desarrollar planes con miras a solucionarlos, la ciudadanía cuenta
con que su participación va a determinar las ulteriores prioridades
y acciones oficiales. En segundo lugar, incluso si las contribucio­
nes particulares no son incorporadas en los planes provisionales, al
menos gozarán de atención seria al ser consideradas en público jun­
to a otros puntos de vista y propuestas.

3. Un Nuevo Centro: La construcción de capacidades y los me­


canismos para asegurar el ejercicio responsable del poder

En comparación con las burocracias jerarquizadas, la delega­


ción de autoridad y responsabilidad en las reformas policiales y

206
escolares representan un incremento en el alcance de la participa­
ción y deliberación ciudadanas. Desde sus inicios, sin embargo,
incluso aquellos reformadores para quienes las burocracias eran
irremediablemente ineficaces y carentes de capacidad de respuesta
reconocían los peligros propios de la descentralización, por lo cual
procuraron rehacer la autoridad central para atenuar esos riesgos.
Además, las primeras experiencias adicionales con estas nuevas
instituciones de gobierno vecinal revelaron otros vacíos que, a su
vez, requirieron nuevas reconfiguraciones de los centros adminis­
trativos que apoyaban las unidades de acción en los vecindarios. A
partir de estos descubrimientos, las oficinas centrales de las EPC y
el DPC han optado por abandonar el control directo de las opera­
ciones locales, y en su lugar están apoyando y acompañando los
esfuerzos de gobierno local en las unidades a nivel de los vecinda­
rios. Un ejercicio responsable del poder, sujeto a rendición de cuen­
tas, exige que el centro apoye, a través de varios mecanismos de
respaldo, la capacidad de las sscuelas y las rondas para actuar
autónomamente, y a la vez les pida cuentas de su desempeño por
las vías de la supervisión, la sanción y la intervención.

3.1. Apoyo: Capacitación, movilización e intervención


institucional
Desde el inicio, los defensores de las descentralizaciones poli­
cial y escolar reconocieron que muchos ciudadanos tendrían difi­
cultades para interactuar con profesionales en un plano de igual­
dad. En consecuencia, plantearon la urgencia de establecer progra­
mas de capacitación que se diseñaron y ofrecieron a nivel de toda
la ciudad. Como en efecto sucedió, los profesionales, a su vez,
pasarían por el mismo proceso de entrenamiento en el que los ciu­
dadanos del común estaban involucrados, pues las dificultades re­
lacionadas con la solución de problemas por deliberación eran las
mismas para los dos grupos de personas. Puesto que no había na­

207
die que contara con una especialización en gobierno local
deliberativo, la capacitación fue necesariamente un proceso de
equipamiento básico. En la acción policial comunitaria, activistas
y oficiales de la academia de policía desarrollaron un método de
solución grupal de problemas y un currículo práctico basados en
las primeras experiencias de asociaciones informales entre la co­
munidad y la policía. La ciudad contrató con la Alianza de Chicago
por la Seguridad Vecinal, por la cuantía de US$2.9 millones, el
desarrollo de ese currículo con ciudadanos y oficiales de la policía.
La Alianza enviaba equipos de organizadores comunitarios,
capacitadores civiles y oficiales de la policía con experiencia a cada
una de las rondas de la ciudad.7 Durante los tres o cuatro meses
que duraba el proceso en cada ronda, los equipos enseñaban proce­
dimientos de solución de problemas por deliberación mediante la
participación de residentes claves y oficiales que apelaban a proce­
sos de razonamiento práctico. Al final del período, los ciudadanos
habían aprendido el proceso y lo aplicaban a sus situaciones parti­
culares. En muchos casos, ellos mismos medían el progreso en la
solución de los problemas del mundo real que habían seleccionado
como parte de la capacitación. En los dos años que duró el Proyec­
to Conjunto de Capacitación Comunidad-Policía, los organizado­
res calcularon que unos 12,000 habitantes y varios cientos de poli­
cías habían recibido la capacitación. En una decisión controversial,
puesto que se trató de un esfuerzo exitoso, la administración muni­
cipal dio por terminado el contrato con la Alianza en 1997, con el
fin de favorecer actividades de capacitación y movilización que
surgieran de los distintos departamentos del gobierno municipal.
Los reformadores escolares previeron, igualmente, que las nue­
vas responsabilidades de gobierno podrían aturdir inicialmente a
los miembros de los CEL. Por tal razón, desarrollaron su propia
serie de programas de capacitación. Durante los primeros años,
varios grupos al interior de las EPC y organizaciones sin ánimo de
lucro como la Asociación de Consejos Escolares Locales de Chicago

208
y la Asociación de Mejoramiento Beverly prestaron servicios de
capacitación en forma gratuita a las escuelas y los miembros de los
CEL que los solicitaban. En respuesta al pobre desempeño de va­
rios CEL, el órgano legislativo del estado de Illinois aprobó, en
1995, una segunda ley marco de reforma escolar, que se concentró
en la responsabilidad y rendición de cuentas en el nuevo sistema
escolar. Una de sus medidas establecía que todo nuevo miembro
de cualquier CEL tenía que pasar por una capacitación básica de
tres días, o dieciocho horas, o de lo contrario sería retirado de su
cargo. La capacitación se concentraba en asuntos básicos de go­
bierno escolar tales como selección y contratación del director de
la escuela, presupuesto escolar, responsabilidades de los miembros
del CEL, trabajo en equipo y planeación para el mejoramiento es­
colar. Este programa se asemeja a los esfuerzos de acción policial
comunitaria en el que su capacitación tuvo una coordinación cen­
tralizada en un equipo de la Universidad de Illinois, pero fueron
individuos experimentados en las organizaciones de reformas
policiales y escolares, así como empleados del sistema escolar, los
que la llevaron a cabo. Al igual que los programas de entrenamien­
to en acción policial, las EPC se apropiaron del programa, en 1998,
como un asunto de competencia doméstica y evitaron que estamentos
externos, especialmente organizaciones de la comunidad, suminis­
traran el entrenamiento básico.8
Así como la creación de oportunidades de gobierno autónomo
directo no implica que la ciudadanía posea las capacidades necesa­
rias para ejercerlo, ello no significa tampoco que los ciudadanos
van a participar en realidad. Algunos hasta pueden ignorar que hay
oportunidades, y a otros puede no interesarles en absoluto unirse a
esos esfuerzos. Por lo tanto, en una segunda instancia de respaldo,
los esfuerzos centralizados buscaron también crear conciencia y
participación en el gobierno deliberativo. Las campañas de acción
policial apelaron a técnicas de comunicación de masas y de organi­
zación comunitaria. Entre 1997y 2000,laciudadinvirtióUS$1.6

209
millones anuales en publicidad para dar a conocer a los habitantes
de la ciudad las oportunidades de participación en acción policial
comunitaria.9Aproximadamente el 79% de la población adulta
de Chicago conocía el programa en 1998, debido en parte a las
cam pañas por radio y telev isió n , v allas p u b lic ita rias y
“CrimeWatch,” un programa semanal emitido por los servicios
de televisión por cable.10 Estos esfuerzos han sido reforzados
por métodos de organización comunitaria cuya efectividad ha
sido comprobada. El programa, que fue inicialmente parte de
los esfuerzos de capacitación y posteriormente pasó a ser admi­
nistrado por la alcaldía, desplazó entre 30 y 60 organizadores
comunitarios que publicitaban las reuniones de las rondas y las
posibilidades de asociación en visitas a iglesias, asociaciones
vecinales y residencias individuales.
En contraste con las constantes campañas de la acción policial
comunitaria, la movilización para el gobierno local escolar se cen­
tró en las elecciones Manuales para los CEL. Estas movilizaciones
han sido financiadas principalmente con recursos privados. En 1989,
el primer año de las elecciones, varias fundaciones donaron aproxi­
madamente US$750,000 a las organizaciones comunitarias para que
reclutaran sus candidatos al CEL. Sin embargo, esta suma cayó a
US$318,000 y US$215,000 para las elecciones de 1991 y 1993,
respectivamente.11En 1996, las organizaciones comunitarias reci­
bieron sólo US$216,000 de fondos privados para identificar y ca­
pacitar a sus candidatos al CEL.12Aunque es muy difícil establecer
un nexo de causalidad, para muchos hay una asociación directa
entre la reducción en número de candidatos a los CEL y participa­
ción en las urnas (que discutiremos más adelante), y la caída en la
financiación de las campañas.
Las autoridades centrales pueden, también, respaldar las unida­
des locales mediante intervenciones institucionales que permitan
que los contextos externos legales, políticos y administrativos faci­

210
liten los procesos de solución deliberativa de los problemas. La
experiencia local da a conocer con frecuencia aquellos puntos que
requieren una intervención urgente y fructífera. Muchos CEL pro­
pusieron reestructurar la jomada escolar de tal manera que los maes­
tros dispusiesen de más tiempo para colaborar y planear las clases.
Sin embargo, la convención colectiva entre el Sindicato de Maes­
tros de Chicago y la Junta de Educación había fijado reglas preci­
sas de trabajo que prohibía cualquier modificación local. En la
siguiente ronda de negociaciones, la Junta de Educación jugó un
papel de facilitación al introducir en la convención una cláusula que
les permitía a las escuelas modificar la jomada escolar siempre y
cuando los maestros apoyaran esas alteraciones.
En otro caso, los grupos de acción policial comunitaria tenían
que vérselas a menudo con focos de distribución de drogas al me­
nudeo que se habían convertido en centros de violencia callejera y
disturbios en general. Actuando por vías separadas, docenas de
grupos combinados de policías y ciudadanos confluyeron en una
estrategia factible. Los residentes tratarían de convencer a los pro­
pietarios de la necesidad de limpiar esos predios desalojando a los
inquilinos que estuviesen involucrados en drogas, reportando toda
actividad criminal a la policía, filtrando inquilinos potencialmente
problemáticos, y mejorando las condiciones físicas del predio. Si
el propietario llegase a aceptar esa estrategia, su colaboración se­
ría un factor que ayudaría a eliminar el problema. Si, por el contra­
rio, el arrendador se negase a cooperar, los vecinos podrían contar
con los elementos para convertir la situación en un caso jurídico
que podrían llevar a los tribunales para tomar el predio por las vías
legales y así eliminar el foco de distribución de drogas. La ley de
Illinois sobre los conflictos entre vecinos fue un instrumento de suma
importancia para este caso. De acuerdo con esta ley, una corte
puede proceder contra un centro domiciliario de distribución de
drogas “restringiendo el uso del inmueble... por parte de toda clase
de personas... por el lapso de un año” si se establece que “la pertur­

211
bación se ha mantenido con el permiso tácito o intencional del pro­
pietario o por su descuido o abandono.”13
Los oficiales del Departamento de Policía y la alcaldía aprove­
charon esta estrategia y consiguieron dos cambios institucionales
que acrecentaron su efectividad. El primero de ellos fue una orde­
nanza de 1996 que puso en vigor una versión más estricta de la ley
estatal sobre conflictos entre vecinos.14Esta medida hizo al propie­
tario del inmueble responsable de vigilar las actividades ilegales y
creó una multa en casos de ruidos y otra molestias. Además, si
bien la ley estatal requiere que la actividad ilegal ocurra dentro del
inmueble,15para la nueva ordenanza basta un nexo geográfico entre
el inmueble del problema y el desorden.
En la segunda parte de la estrategia, la Oficina de Asuntos Le­
gales del Municipio creó una Sección Para la Aplicación de Leyes
Contra Pandillas y Distribuidores de Drogas que asesoraba a los
grupos de acción policial comunitaria en la aplicación de la ley. La
Oficina de Asuntos Legales enviaba un equipo de abogados a las
reuniones de las rondas comunitarias que ofrecía asesoría jurídica
en la formulación y aplicación de estrategias de solución de proble­
mas. 16Si los residentes identificaban como problema prioritario un
inmueble que se usaba para la distribución de drogas, el abogado
entraba a movilizar los recursos de la Oficina para Asuntos Legales
con el fin de ayudarlos. Según la sección correspondiente a Super­
visión Legal, la Oficina apelaba inicialmente al recurso de la per­
suasión y posteriormente entraba el enjuiciamiento que se describió
arriba, pero siempre asegurándose que hubiera un respaldo de la
autoridad municipal.17Como un paso inicial, la Oficina enviaba un
equipo de inspectores que documentaban todas las violaciones en
que incurría el inmueble, además de las molestias ya reportadas.
Luego, el propietario recibía una invitación a una reunión que bus­
caba un cumplimiento voluntario de la ley. Si el propietario no
respondía a la carta inicial, rechazaba la obediencia voluntaria, o no

212
acudía a la reunión, la Oficina procedía a tomar medidas apelando
a la instancia administrativa. Los cargos apuntaban inicialmente a
multas, y luego a sanciones penales que podían resultar en prisión
de hasta 180 días. Estas dos medidas de fondo incrementaron la
autonomía de las rondas apelando al poder estatal para fortalecer
las estrategias concebidas por las mismas comunidades.

3.2. La responsabilidad y la rendición de cuentas: Supervi­


sión, adjudicación, intervención y aprendizaje
Más allá de ofrecer respaldo, las autoridades pueden también
ampliar los mecanismos de rendición pública de cuentas y de son­
deo de la calidad deliberativa de los gobiernos policial y escolar
mediante la supervisión y publicidad de las actividades locales, y
de ser necesario, a través de la intervención en las mismas. Aunque
este diseño democrático les da a las escuelas locales y a las rondas
vecinales las facultades para que sean ellas quienes elaboren sus
propios planes de acción, ello no significa que se esté abriendo la
puerta para que las unidades locales se nieguen a planear, bien sea
por la vía de continuar acríticamente con los viejos hábitos, o me­
diante la ausencia absoluta de iniciativa de emprender trabajo algu­
no. Debido al capricho o a la incapacidad, los procesos en algunas
unidades locales pueden excluir injustamente a algunos ciudada­
nos, caer bajo el control exclusivo de los más poderosos o de indi­
viduos con intereses particulares creados, o fracasar en su esfuerzo
por abordar los problemas prioritarios. Aquellas unidades locales
que acusen esas “rupturas deliberativas” encuentran a menudo mu­
chas dificultades para recuperar la integridad de sus procesos de­
mocráticos internos. Le corresponde, entonces, a las autoridades
centrales tomar medidas para que los actores locales deliberen en
forma efectiva, para lo cual es necesario que se diseñen incentivos
apropiados y rutinas de supervisión.

213
Para asegurarse que las localidades cumplan con sus obligacio­
nes mínimas en la estructuración de procesos para la solución de
problemas, tanto las EPC como el DPC exigen que los CEL y los
equipos de las rondas, respectivamente, documenten sus procesos
de deliberación y las acciones resultantes. Como ya se dijo arriba,
cada CEL tiene que preparar y presentar planes anuales de mej ora-
miento escolar, los cuales siguen unos lineamientos uniformes que
prescriben la forma, pero no el contenido, de sus deliberaciones.
De manera similar, los equipos de acción policial comunitaria tie­
nen que presentar reportes mensuales y de largo plazo que docu­
mentan sus deliberaciones y estrategias. Los oficiales en cada ron­
da, usualmente en conjunto con los residentes, tienen que preparar
reportes detallados, llamados los “perfiles de ronda,” que descri­
ben recursos disponibles, instituciones locales, datos demográficos
y problemas persistentes. Además de cumplir con este requisito
mínimo, deben documentar sus deliberaciones sobre la solución de
problemas incluyendo una descripción de las metas prioritarias, las
estrategias para alcanzarlas, la justificación de esas estrategias, las
acciones que se tomaron y los resultados observables. Los super­
visores de las EPC y el DPC revisan esos planes de mejoramiento
escolar y de rondas vecinales, y devuelven aquellos que presentan
rasgos insatisfactorios (por ejemplo, los que han pasado por alto
elementos de planeación) para que los actores locales se aseguren
de seguir todos los pasos de una deliberación estructurada.
Esos reportes ofrecen un indicador básico, aunque imperfecto,
de la calidad de la deliberación. Existen dos métodos adicionales
que garantizan una apreciación más precisa, a saber: inspección y
querella. Los inspectores de las oficinas centrales visitan las unida­
des locales para aprender de aquellas que parecen ser más recursivas,
y también para identificar las que adolecen de un desempeño más
pobre. El sistema de las Escuelas Públicas de Chicago planea esta­
blecer una agencia que mida la calidad y que envíe equipos de ex­

214
pertos en asuntos educacionales a las escuelas en particular. Esos
equipos incluyen asesores, profesores y directores, así como ofi­
ciales de la agencia. A lo largo de varios días, el equipo de revisión
observa el desarrollo de las clases, entrevista al personal de la es­
cuela y a los estudiantes, y revisa los documentos de planeación
para adelantar una evaluación de desempeño.18El Departamento
de Policía de Chicago instituyó un procedimiento más jerárquico
en el que el personal de más alto nivel bajo el Superintendente de la
Policía se reúne con cada uno de los 25 Comandantes de Distrito
para revisar el desempeño de la policía local. Los Comandantes de
Distrito reportan las actividades de sus rondas individuales, y en
particular se centran en determinar si han desarrollado y aplicado
procesos deliberativos de solución de problemas de forma efecti­
va.
Sin embargo, tales inspecciones son costosas y de difícil ejecu­
ción. Otros mecanismos más pasivos, como los que apelan a las
querellas presentadas por los ciudadanos, también contribuyen a
detectar fallas en los procedimientos. Cuando los participantes en
las deliberaciones locales observan que se han violado las normas
deliberativas (por ejemplo, directores de escuelas que pasan por
alto los aportes de los padres de familia, u oficiales de policía que
rehúsan implementar las acciones que han sido perfiladas en los
planes de las rondas) ellos pueden radicar sus quejas ante las auto­
ridades superiores, tales como los Comandantes de Distrito o los
ejecutivos regionales del sistema escolar. Lo ideal es que esas que­
jas generen un activo escrutinio oficial, y de ser necesario una inter­
vención directa. Aunque esta es una dinámica informal, de carácter
ad hoc, ni las EPC ni el DPC han puesto en operación ningún pro­
cedimiento de sistematización de las quejas de la ciudadanía.
Hay otras medidas que también buscan evaluar los resultados
de los procesos locales de solución de problemas. Las evaluacio­
nes centralizadas de desempeño proveen herramientas importantes

215
para la supervisión externa y la intervención local. Por ejemplo, al
formular sus planes escolares, los miembros de los CEL con fre­
cuencia aprovechan las puntuaciones de pruebas generales previa­
mente aplicadas en la identificación de debilidades pedagógicas y
curriculares. Al comparar sus métodos con los que se dan en otras
situaciones similares que les facilitan a las escuelas un mejor des­
empeño, los CEL descubren aveces estrategias promisorias de me­
joramiento escolar. Un rastreo cuidadoso de los resultados puede
también llamar la atención de las autoridades centrales sobre los
CEL que se rezagan, y por lo cual merecen una intervención disci­
plinaria, al igual que los líderes que ameritan reconocimientos es­
peciales.
Sin embargo, no es tan simple concebir y aplicar mediciones de
resultados que permitan detectar los beneficios de la supervisión.
La dificultad reside en poder elaborar patrones que reflejen con
precisión el impacto de las estrategias locales, pero que, a la vez,
no sancione a las escuelas por asuntos que se escapan a su control.
Aunque las herramientas que se están aplicando actualmente no
logran esos propósitos, los líderes de las EPC y del DPC se mues­
tran satisfechos con las medidas tradicionales tales como las prue­
bas generalizadas y los índices de criminalidad. Estos patrones de
medición, que constituyen el status quo, gozan de popularidad por­
que son conocidos y aparentan objetividad. Por ejemplo, la herra­
mienta fundamental para medir el avance estudiantil en mate­
máticas, lectura, escritura, y ciencias naturales y sociales en
Chicago, que es el ITBS (Test de Habilidades Básicas de lowa),
el cual se ha venido publicando continuamente desde 1942, ha
sido adoptado por la mayoría de los distritos escolares a lo lar­
go y ancho del país. En forma similar, las actuales estadísticas
de criminalidad para Chicago se vienen elaborando por más de
cincuenta años para los niveles municipal y federal (a través de
los Reportes Uniformes de Criminalidad del FBI). Este instru­
mento da cuenta de dimensiones obvias de la seguridad pública

216
como asesinatos, violaciones, robos y asaltos. Para cambiar esos
patrones de medición se necesitaría toda una nueva maquinaria
administrativa y muy probablemente dispararía conflictos polí­
ticos intensos semejantes a los que actualmente se libran en tor­
no al examen generalizado.19
Con todo, algunos reformadores han propuesto patrones de me­
dición de desempeño que son útiles no sólo para comparar y esti­
mar condiciones generales, sino también para juzgar y mejorar po­
tencialmente el éxito de los esfuerzos de gobierno local. Los inves­
tigadores de educación del Consorcio para la Investigación Sobre
Asuntos Escolares de Chicago (Consortium on Chicago School
Research) desarrollaron un métrica para medir la productividad de
una escuela o de un grado en un escuela en particular, que pretende
capturar los logros académicos de un programa.20Estos investiga­
dores proponen el siguiente método de dos pasos para calcular la
productividad de un grado en una escuela determinada. El primer
paso consiste en considerar solamente el subconjunto de alumnos
que están en un grado por todo un año escolar. En el segundo paso,
se sustraen los puntajes de ese subconjunto obtenidos en una prue­
ba que se administró previamente al inicio del año escolar, de los
puntajes de pruebas de fin de año. Este método no tiene en cuenta a
los estudiantes que no asistieron a clases durante todo el año. Por
otro lado, tiene en cuenta las diferencias que pueden ocurrir como
resultado de la preparación de los estudiantes previa a su participa­
ción en el grado escolar en cuestión. Las ganancias o pérdidas de
la productividad anual que sean resultados de factores específicos
de la escuela pueden calcularse al sustraer la productividad de la
escuela en un año de la obtenida en el año anterior. Este sistema les
permite a los funcionarios de las oficinas centrales, miembros de
los CEL y la comunidad en general registrar con mayor precisión
los esfuerzos en el gobierno escolar.

217
En términos generales, la construcción y aplicación de los pa­
trones de medición de desempeño, así como las prácticas cuyo des­
empeño es objeto de medición, son asuntos complejos que tienen
que pasar por los filtros de la participación deliberativa y la apertu­
ra para la transformación. Los métodos tradicionales, como los
puntajes de pruebas generales y los índices de criminalidad, se di­
señaron para medir cambios mayores en las habilidades académi­
cas de los estudiantes y la seguridad en los vecindarios. Tales mé­
todos pueden funcionar bien para esos efectos, aunque muchos ya
dudan incluso de la conveniencia de tales aplicaciones. Sin embar­
go, esos métodos no fueron diseñados -y son muy rudimentarios-
para determinar cuáles actividades educativas o policiales son más
efectivas que otras. Los pasos para medir incrementos, como los
de la productividad que el Consorcio de Chicago sugiere, parecen
conducir a ganancias más directas. Pero incluso estos últimos tie­
nen que ser considerados como las primicias de un proceso
deliberativo que desarrolla patrones de medición más satisfacto­
rios para estimar y así acrecentar el mejoramiento escolar y las
estrategias de solución de problemas.
Las autoridades centrales pueden apelar a una métrica ya exis­
tente o mejorada en tanto son herramientas para asegurar que se
rindan cuentas del desempeño, y así poder identificar las unidades
locales que se están rezagando o las que van a la vanguardia del
gobierno deliberativo. De esta manera pueden intervenir para me­
jorar el desempeño de los rezagados mediante el respaldo y la ac­
ción disciplinaria. Y en sentido inverso, pueden dar a conocer a los
que marcan la pauta, estudiar las razones de sus éxitos y premiar e
incentivar a los grupos que hacen avanzar el proceso. Las oficinas
centrales de EPC, y en un grado menor las del DPC, ya tienen en
marcha programas comparativos de esa naturaleza. En 1995, una
serie de reformas que adelantó el alcalde Daley y su socio de toda
la vida y nuevo Director General de las Escuelas Públicas de
Chicago, Paul Vallas, apuntaron a incrementar la toma de respon­

218
sabilidades en el desempeño de los CEL y las escuelas mediante
acciones disciplinarias contra los que permanecían en la zaga de
todo el proceso.21 Uno de sus mecanismos centrales fue la creación
de un “estado de matrícula académica condicional” para las escue­
las en las cuales menos del 15% del puntaje de los estudiantes estu­
viesen al nivel o por encima de los promedios nacionales en las
pruebas generales de lectura. Este programa puso a 109 escuelas
en “matrícula condicional,” en 1996, que fue el primer año de vi­
gencia de la norma, con lo que esos centros educativos fueron obje­
to de un seguimiento cercano y de asistencia por parte de los orga­
nismos centrales.
Sin que nada de lo anterior significase un retomo a la dirección
centralizada para los casos de las escuelas bajo prueba, el progra­
ma de “matrícula condicional” buscó mejorar la calidad de la
planeación deliberativa y los procesos de solución de problemas en
cada una de esas escuelas. Primero que todo, las instancias centra­
les suministraron recursos educativos adicionales al exigir que cada
escuela se asociara con expertos externos en educación provenien­
tes del sector privado o las universidades. En segundo lugar, las
oficinas centrales pusieron en marcha una intervención en equipo,
encabezada por un administrador del período de prueba asignado a
la escuela en cuestión, con el fin de que trabajara conjuntamente
con el personal y los padres de familia revisando y afinando el Plan
de Mejoramiento Escolar respectivo. Este equipo asesor llevaba a
cabo una revisión externa y el reporte correspondiente les servía al
CEL como base para discutir y desarrollar un Plan de Acción
Correctiva, para de esa manera incorporar los cambios necesarios
en los sucesivos Planes de Mejoramiento Escolar. Finalmente, la
Oficina de Contraloría (Office ofAccountability) asignó un admi­
nistrador del período de prueba para que supervisara la
implementación del nuevo plan. Aunque el programa ha estado en
vigencia desde hace poco, la experiencia hasta ahora indica que el
personal y los padres de familia de las escuelas en período de prue­

219
ba, si bien al inicio se quejaron de la intervención directa de EPC,
descubren que el programa, aunque a veces molesto, es en térmi­
nos generales un proyecto de colaboración y autonomía que
incrementa sus propias capacidades.22
La colaboración entre las localidad y el centro en la acción poli­
cial comunitaria y en las reformas al gobierno escolar en Chicago
se diferencian de la delegación de autoridad en varios sentidos. Pri­
mero, la actual estructura institucional no es ni centralizada ni des­
centralizada. Aunque los funcionarios locales y la ciudadanía, en
comparación con los anteriores sistemas jerárquicos, gozan de am­
plios poderes y pueden hacer oír sus voces, aún son dependientes
de las oficinas centrales en lo relacionado con varias modalidades
de apoyo, y son responsables ante ellas en lo relativo a la integridad
de los procesos y los resultados finales de su desempeño. En se­
gundo lugar, el papel del poder central pasa de ser el de dirigir las
unidades locales, a la manera del sistema jerárquico anterior, al de
respaldar a las localidades en la solución de sus problemas y pe­
dirles cuentas de las normas de deliberación y los logros de resul­
tados públicos, de acuerdo con estándares que son exigentes pero
cumplibles. En tercer lugar, el apoyo y la responsabilidad del cen­
tro facilita el logro de tres metas democráticas que justifican el
lugar privilegiado que se le reconoce a la autonomía local, a saber:
participación, deliberación y otorgamiento de poder de decisión.
Cada una de esas funciones implican dilemas complejos que no
tienen soluciones obvias. En consecuencia, los mismos principios
que motivan la transformación deliberativa de los gobiernos de las
escuelas y la policía pueden también aplicarse en el diseño de las
instituciones centrales. Incluso cuando prácticas como las de la
aplicación de pruebas generalizadas están firmemente establecidas
y gozan de popularidad, las alternativas podrían conducir a resulta­
dos más satisfactorios. Puesto que no es tan fácil medir a priori las
ventajas de la competencia de propuestas (por ejemplo, ¿los servi­
cios de apoyo deberían ser prestados por agencias municipales u

220
organizaciones comunitarias?), las instituciones deben crear espa­
cios para que se de una competencia de propuestas antes que per­
mitir el avance de la propuesta políticamente más expedita, o la
administrativamente más conveniente. Las intervenciones desde el
centro, que se formulan mediante procesos de deliberación, pueden
así acrecentar aún más el carácter deliberativo y participativo, y el
poder de decisión de actores locales que, de otra forma, aduanan
aisladamente. Si bien ni EPC ni el DPC han alcanzado una trans­
formación deliberativa total, muchos elementos esenciales ya ope­
ran en estas instituciones.
A continuación, volveremos nuestra atención hacia el desempe­
ño de tales instituciones a la luz de las preocupaciones generales en
tomo a las demandas y las patologías potenciales del GPPD.23

4. ¿Quién participa?

Estas reformas quieren involucrar más activamente a los ciuda­


danos en las áreas de toma de decisiones en las que fueron previa­
mente excluidos. La primera pregunta práctica es, entonces, ¿quién
aprovecha esas nuevas formas de participación, si es que alguien
tiene acceso a esos beneficios? Dado que la participación en estos
organismos locales requiere mucho más tiempo, conocimiento y
energía de la ciudadanía que la que se invierte en la votación, o la
búsqueda de contactos con funcionarios gubernamentales, los nive­
les de participación pueden ser tan bajos que las autoridades edu­
cativas y los oficiales de policía podrían terminar deliberando entre
sí y no con la ciudadanía. Aquellos que poseen menos, generalmen­
te participan menos,24 razón por la cual esta preocupación es ma­
yor en los vecindarios pobres. Los prejuicios en la participación
pueden conducir incluso a exclusiones sistemáticas. Esta sección
exam ina los niv eles de p articip ació n y los d esbalances
socioeconómicos que influyen en ella. Posteriormente se tendrán

221
en cuenta las implicaciones de esta dimensión de la experiencia de
las reformas de GPPD de Chicago.

4.1. Participación general


Para responder la pregunta de cuántos ciudadanos participan en
las instituciones de gobierno deliberativo de Chicago tenemos que
ir a las estadísticas oficiales de las elecciones que maneja EPC, y
los registros de asistencia a las reuniones de las rondas que los
oficiales del DPC conservan y que han sido compilados por los
investigadores del Instituto de Investigación sobre Políticas Públi­
cas de la Universidad Northwestern. Estos registros muestran que
la acción policial comunitaria y el gobierno escolar acusan un pa­
trón de participación calificada similar: generalmente, una ronda
comunitaria o una reunión del CEL convoca a un número de entre
19 y 20 participantes. Los que con regularidad asisten a los CEL
son los mismos representantes elegidos, pero las reuniones también
atraen a padres de familia interesados o miembros de la comunidad
que no tienen una posición oficial. La acción policial comunitaria
no ofrece ningún puesto formal que los ciudadanos puedan ocupar,
de tal manera que la asistencia a las reuniones es absolutamente
voluntaria.
Los datos de participación en las reuniones de las rondas veci­
nales muestran que, en promedio, entre 5,000 y 6,000 residentes
asisten a esas reuniones cada mes.25Puesto que hay 279 rondas y la
mayoría se reúne mensualmente, un promedio de entre 17 y 21
residentes acuden a esas reuniones además de los cinco o seis ofi­
ciales de policía asignados a la ronda respectiva. Este número, que
es pequeño comparado con los 4,000 a 6,000 adultos que por regla
general habitan en una ronda, es más que suficiente para la planeación
e implementación de solución de problemas. Aunque esta estructu­
ra de reuniones de rondas comunitarias existe solamente desde 1995

222
y por lo tanto no es tan fácil discernir su trayectoria, parece presen­
tar un ligero incremento en la tendencia de asistencia a las reunio­
nes. Esta tendencia ofrece una evidencia preliminar que contradice
la sospecha de que las demandas de la democracia participativa
pueden terminar por extinguir la dinámica civil y reducir los índices
de participación.26
La participación en el gobierno escolar exhibe niveles de parti­
cipación comparables.27En términos de candidatos y participación
de los electores en las urnas, la participación fue muy alta en el
primer año de la reforma (1989) y luego cayó a un nivel más bajo
pero relativamente estable en las elecciones posteriores. En las
tres últimas, ha habido un promedio de 1.5 candidatos por cada
puesto disponible, lo que significa que más de la mitad de los pues­
tos no han sido disputados. Así, entonces, los servicios de los CEL
son más el resultado del espíritu de colaboración voluntaria que de
la selección competitiva. Además, puesto que hay más de un can­
didato por puesto, muy pocos CEL tienen vacantes. El número de
los ciudadanos que en realidad participa en las deliberaciones es
menor al número afectado (casi 4,000 residentes viven en el área
de influencia de una escuela). Usualmente la planeación para el
mejoramiento de las escuelas cuentan con un número suficiente de
miembros involucrados en el proceso. Los niveles de participación
son, en un sentido amplio, estables.

4.2. Sesgo socioeconómico


¿Quiénes son esos que pasan noches valiosas discutiendo sobre
la criminalidad y la educación, y que ocupan buena parte de sus
días trabajando en aquello que se comprometieron a hacer durante
las discusiones? Son dos los patrones generales que surgen de es­
tos sistemas participativos de gobierno educativo y policial. Re­
sulta sorprendente que los residentes en áreas de bajos ingresos

223
participen tanto o más que aquellos pertenecientes a los vecinda­
rios ricos. Sin embargo, en un área residencial determinada, los
que cuentan con mayores ventajas -propietarios o aquellos que go­
zan de niveles educativos y de ingresos más altos- participan en
proporciones altamente dispares. Este patrón confirma la intuición
bien fundada de que los recursos y otras ventajas influyen en las
habilidades con que los ciudadanos cuentan para participar activa­
mente en tales procesos.28
Los patrones de participación en acción policial comunitaria 11a-
man poderosamente la atención. En contradicción con los descu­
brimientos empíricos de las ciencias sociales, los habitantes de los
vecindarios pobres participan en proporciones mucho mayores que
los que viven en áreas acaudaladas. El mej or indicador para prede­
cir el promedio de asistencia a una reunión de ronda vecinal es el
índice de crímenes por ofensas personales, que tiende a variar con­
siderablemente dependiendo del ingreso familiar.29El índice de crí­
menes personales es uno de los indicadores para predecir el nivel
de asistencia a las reuniones de las rondas,30 el único factor
estadísticamente significativo y el que muestra un coeficiente más
sustancial, en un análisis de regresión que incluye: (i) porcentaje de
residentes afroamericanos; (ii) porcentaje con ancestro hispano; (iii)
porcentaje de adultos con título universitario; (iv) mediana de in­
greso familiar; (v) índice de crímenes por ofensas personales; y
(vi) porcentaje de residencias habitadas por sus propietarios.31 De
acuerdo con este modelo, un incremento de 40 crímenes por cada
1.000 habitantes -el promedio de ofensas personales en Chicago
era de 84 crímenes/1,000 hab. en 1996- corresponde a un incre­
mento en la asistencia a las reuniones de la ronda de 8 por cada
1.000 habitantes, o de cuatro personas por reunión en una ronda de
tamaño mediano. El mismo índice de predicción exige que, de
acuerdo con esta regresión, se de un incremento de US$20,000 en
el ingreso familiar promedio por vecindario, lo cual representa casi

224
el doble del incremento del ingreso familiar promedio por vecinda­
rio, que es de US$24,000. Es interesante notar que el efecto del
porcentaje de educación universitaria sobre la asistencia a las re­
uniones es mínimo, pero en sentido opuesto a la dirección espera­
da. El modelo de regresión muestra que el incremento en el núme­
ro de residentes con títulos universitarios reduce levemente la asis­
tencia a las reuniones de las rondas.
Aunque los patrones de participación en las elecciones de los
Consejos Escolares Locales no se han documentado adecuadamente
y las tendencias son de carácter equívoco, los datos contrarrestan
la expectativa de que los residentes en áreas menos pudientes parti­
cipen menos. La organización sin ánimo de lucro de reformadores
educacionales conocida como “Diseños para el Cambio” analizó,
en su estudio de las elecciones a los CEL de 1991, la relación de
padres de familia candidatizados con el total de candidatos a los
cargos de los CEL, de acuerdo con las características de raza, in­
greso y etnicidad del cuerpo estudiantil. Los investigadores descu­
brieron que un promedio de nueve candidatos que eran padres de
familia se postularon en cada escuela, y que no había ninguna rela­
ción sustancial entre los niveles de candidaturas de padres de fami­
lia y el porcentaje de estudiantes hispanos o afroamericanos.32Otro
descubrimiento del estudio fue que se produjo una correlación po­
sitiva entre el porcentaje de estudiantes de bajos ingresos en una
escuela dada y el número de padres de familia candidatizados en
las elecciones de 1991.
A partir de datos de las elecciones a los CEL de 1996,33 analicé
en forma independiente las relaciones entre las variables a nivel de
las escuelas -porcentaje de estudiantes provenientes de familias
con ingresos bajos en una escuela en particular,34movilidad estu­
diantil,35porcentaje de estudiantes afroamericanos y porcentaje de
estudiantes hispanos-, y otros dos indicadores de participación en
los CEL, a saber: número de padres de familia que se postularon

225
para las elecciones en cada escuela36 y la participación de los pa­
dres de familia en las urnas.37 En el modelo de regresión, sólo el
tamaño de la escuela tuvo una relación estadísticamente significati­
va con el número de padres de familia candidatizados. En una re­
gresión que considera el índice de participación en el voto durante
las elecciones de los CEL como una variable dependiente, las va­
riab les de pobreza, raza, m o v ilid ad y etn ic id ad fueron
estadísticamente significativas. La magnitud del coeficiente de la
variable “bajos ingresos” es pequeña pero va en la dirección espe­
rada: a medida que el porcentaje de estudiantes de bajos ingresos
en una escuela se incrementa, la participación de los padres de fa­
milia en las urnas declina ligeramente. Un incremento del 25 % en
la porción de estudiantes con bajos ingresos en una escuela corres­
ponde a un declive del 4.5% en la fracción de padres de familia que
va a las urnas en una elección para CEL. De manera similar, los
incrementos en la movilidad estudiantil -que significan un decreci­
miento de la estabilidad escolar- producen descensos leves en la
participación de padres de familia en las urnas. Los coeficientes de
raza y etnia son variables menores, pero en la dirección opuesta a
la esperada. Mientras que estudios anteriores descubrieron que los
afroamericanos y los de ancestro hispano son menos entusiastas
con el voto que otros,38 las escuelas con altas proporciones de estu­
diantes negros y latinos se correlacionaron con índices levemente
mayores de participación de padres de familia en las urnas en las
elecciones de 1996.
Si bien estos datos muestran que los índices de participación
comparados entre diferentes vecindarios no muestran sesgos
protuberantes contra los menos favorecidos en términos económi­
cos, no se puede decir lo mismo de los patrones de participación al
interior de las áreas residenciales. Los datos disponibles sugieren
que los que trabajan en los consejos escolares y asisten a las reunio­
nes de las rondas comunitarias tienden a ser más pudientes que sus

226
vecinos. Una encuesta que se adelantó entre los miembros de to­
dos los consejos escolares en 1995 y 1996, reveló que los miem­
bros de los CEL gozaban de un nivel educativo mucho mayor y
tenían mejores empleos que otros adultos en Chicago. El 31 % de
los miembros de los CEL que fueron encuestados tenían un título
universitario de pregrado e incluso de posgrado, comparado con el
19% de la población adulta de Chicago. Era, entonces, predecible
que las escuelas ubicadas en sectores más pudientes contasen con
miembros mejor educados para ocupar los cargos de los CEL co­
rrespondientes, pero “incluso en las escuelas cuyos estudiantes pro­
venían casi en su totalidad de estratos de ingresos bajos, el nivel
educativo de los CEL respectivos era casi igual al de la población
general de Chicago.”39Existen mayores probabilidades de encon­
trar entre los miembros de los CEL individuos que se desempeñan
como profesionales, y son muy reducidas las posibilidades de que
entre ellos haya quienes se ocupen en trabajos no calificados o que
estén desempleados. Igualmente, los padres o madres miembros
de los CEL tienden a permanecer más en casa con sus hijos que el
adulto promedio de Chicago.40 Un patrón similar se observa en la
participación en las reuniones de las rondas comunitarias: los pro­
pietarios de sus residencias y los angloparlantes están mejor infor­
mados acerca de las reuniones de las rondas y participan con ma­
yor frecuencia que sus vecinos menos pudientes.41 Al igual de lo
que se observa en los índices de participación general, estos sesgos
delinean un retrato equívoco del gobierno deliberativo al estilo de
Chicago. Contrario a lo que sugieren las expectativas escépticas
en el sentido de que las reformas que exigen una participación acti­
va terminan por empeorar las situaciones de las áreas más margina­
das, los residentes de los vecindarios pobres participan en propor­
ciones iguales o superiores a las de los habitantes de los sectores
pudientes. Con todo, los ciudadanos que gozan de mayores ingre­
sos se favorecen de una desproporción general en la representación
ciudadana en las reuniones vecinales.

227
4.3. ¿ Cuánta participación es suficiente ?
Estos resultados no permiten sacar conclusiones nítidas, sea en
sentido positivo o negativo, acerca del funcionamiento de la demo­
cracia deliberativa como existe actualmente en Chicago. De un
lado, la proporción total de adultos que participa en estas oportuni­
dades de gobierno directo es mucho menor que la que arrojan for­
mas convencionales de participación como el voto. Si fuésemos a
juzgar a partir de lo que consideramos deseable solamente sobre la
base del número de participantes, entonces concluiríamos que es­
tos experimentos son un fracaso en comparación con el voto. Por
el contrario, si tenemos en cuenta otros rasgos deseables -por ejem­
plo, el conocimiento que los ciudadanos tienen acerca de asuntos
sobre los cuales se les pide su opinión, el impacto de esas opiniones
sobre la acción del Estado, y finalmente el efecto de la acción del
Estado sobre los resultados sociales finales- tenemos entonces que
los actuales niveles de participación exceden los mínimos necesa­
rios para los procesos de soluciones deliberativas de problemas.
Un CEL en una escuela típica tiene sus once cargos en pleno
funcionamiento, y las rondas de acción policial comunitaria cuenta
con una asistencia en promedio de 17 residentes y seis oficiales de
policía. Las reuniones con niveles promedio de asistencia mucho
menores, por ejemplo, de dos o tres personas, podrían con toda
razón arrojar dudas sobre la viabilidad de esta variante de demo­
cracia deliberativa urbana. Una participación muy baja demostra­
ría la falta de interés por parte de la ciudadanía, involucraría muy
pocas cabezas como para generar información y soluciones efecti­
vas, y ofrecería m uy pocas personas para implementar los resulta­
dos de cualquier decisión grupal. De otro lado, las participaciones
altas también crean sus propias dificultades. Crisis en los vecinda­
rios tales como abaleos o violaciones en serie, por ejemplo, a me­
nudo llevan a docenas de participantes adicionales a asistir a las
reuniones de acción policial comunitaria. Cuando 50 o 100 perso-

228
ñas asisten a una reunión, llega a ser muy difícil dirigir una solución
deliberativa de problemas que sea estructurada, incluyente y ágil.
Si hay un número mágico para que un grupo sea lo suficientemente
pequeño como para que todos sus miembros puedan contribuir se­
riamente a nutrir una discusión, y que a la vez sea lo suficientemen­
te grande para garantizar diversidad de perspectivas y una mayor
energía, no está muy lejos del número real que conforman los gru­
pos que actualmente se han constituido por las reformas de Chicago.
Comparada con el ejercicio del voto, que es una actividad espo­
rádica sin repercusiones significativas si no se vota, o si se elige
una opción desafortunada, la participación en los consejos escola­
res o en los grupos de acción policial comunitaria exige mucho más
conocimiento y compromiso. A cambio de eso, tal participación
ofrece un mínimo de capacidad real de decisión. Solamente aque­
llos con una preocupación permanente por asuntos específicos son
los que ofrecen su concurso con mayor probabilidad. Si estas re­
formas ampliaran su abanico para incluir temas como el medio am­
biente, los servicios sociales o el empleo -una posibilidad que no se
ha contemplado aquí- el ideal de la participación no sería aquél en
el que cada ciudadano delibera en tomo a cada asunto, sino aquél
en el que cada uno delibera seriamente acerca de algo. Los actua­
les sistemas institucionales no ofrecen tal diversidad de oportuni­
dades para una participación discursiva con poder de decisión.
Los patrones de participación a través del tiempo y en relación
con el estrato socioeconómico les dan también solución a algunas
preocupaciones serias acerca de la sostenibilidad y equidad de es­
tas instituciones de gobierno intensamente deliberativas. Aunque
las dos son relativamente nuevas, su corto recorrido de once años
en materia de gobierno educativo y acción policial comunitaria in­
dica que los niveles de participación han permanecido, en su mayor
parte, estables. No se observan todavía señales de cansancio ciu­
dadano. En lo que concierne a la equidad, estas instituciones ofre­

229
cen ventajas significativas en relación con las formas de participa­
ción política ya conocidas -tales como el voto, los contactos con
funcionarios del Estado, y el activismo de los grupos de interés-
que exhiben fuertes sesgos en favor de los más pudientes. A pesar
de esta sorprendente ausencia de tendencias convencionales, las ca­
racterísticas cuantitativas de participación dejan muchas preguntas
sin responder. Aunque un número suficiente de personas participan
a lo ancho de muchas clases de vecindarios, sus acciones pueden
no satisfacer los estándares requeridos por la deliberación. Ellos
mismo pueden ser presa de patologías como la dominación, la co­
rrupción o la incompetencia. A continuación, la atención de este
capítulo se dirige a estas preguntas acerca de la estructura y cali­
dad de la participación.

5. ¿Deliberación o dominación? Procesos de solución de pro­


blemas en dos áreas residenciales

¿Los burócratas que tienen contacto directo con la gente42y los


diferentes ciudadanos que se unen en los gobiernos educativos y
policiales de Chicago, en realidad participan en una deliberación
abierta y un intercambio justo en procura de encontrar las mejores
vías para lograr fines públicos? ¿O no será que estos procesos
decisorios se caracterizan, en realidad, por la dominación de los
funcionarios sobre los ciudadanos, de los residentes más privilegia­
dos sobre los menos favorecidos, o por un conflicto paralizante
entre facciones? No existe todavía un estudio que haya examinado
todas las rondas y escuelas de Chicago para determinar definitiva­
mente si estas transformaciones en el ejercicio del gobierno han
conducido a formas de dominación o corrupción sustanciales. Sin
embargo, las observaciones y la evidencia menos sistemáticas per­
miten un acercamiento confiable a este conjunto de asuntos de im­
portancia crítica, Exceptuando uno o dos instancias que han goza­
do de amplia publicidad,43 las formas más descaradas de robo y

230
fraude no han hecho su aparición ni en la acción policial comunita­
ria ni en las reformas al gobierno escolar. En el otro extremo habría
que decir que ningún observador debidamente informado alegaría que
los procesos de gobierno educacional y policial hayan sido impecable­
mente deliberativos y libte de toda traza de dominación.
Esta sección ofrece dos casos de conflictos típicos para mos­
trar cómo una estructura de toma autónoma de responsabilidades
que enlaza los supervisores centrales a los grupos locales autóno­
mos puede canalizar la deliberación acertadamente y cosechar sus
frutos.44

5.1. Parálisis en la Escuela Central


Como muchas escuelas en el sur de la ciudad, la Escuela Prima­
ria Central está ubicada en un vecindario muy pobre cuya composi­
ción demográfica es 100% afroamericana. La mediana de ingreso
familiar en 1990 era de US$15,000 anuales. Además de vérselas
con los típicos problemas de las escuelas de los sectores urbanos
deprimidos, la Escuela Central sufría también conflictos sin solu­
ción a la vista que provenían de viejas rencillas entre los padres de
familias, los maestros y el director. Muchas facetas operativas de
la institución, entre las que se incluían el desempeño académico, la
disciplina y las condiciones locativas, adolecían de la resultante pa­
rálisis colectiva.
Los signos más visibles de deterioro los ofrecían las mismas
instalaciones. Los salones de clase y corredores no recibían el man­
tenimiento apropiado y eran oscuros. Aunque el edificio ya estaba
copado más allá de sus límites, la negligencia para reparar unos
daños en la tubería del agua llevó a que tres salones fueran
clausurados, con lo que se incrementó el tamaño de las clases. La
insuficiencia de recursos no era la única explicación al problema,
ya que otras escuelas con situaciones financieras similares conta­

231
ban con una planta física en superiores condiciones. La escuela
también adolecía de un alto índice de ausentismo escolar crónico.
En 1996, el 6% de sus estudiantes perdieron más del 10% de los
días de clase sin justificación.45 Los maestros y demás miembros
del equipo de personal se quejaban de que no podían disciplinar a
los niños que sí asistían a clases. Muchas clases eran bulliciosas e
indisciplinadas y los alumnos con frecuencia deambulaban por los
corredores sin supervisión. Los estudiantes de la Central obtenían
los puntajes más bajos en las pruebas estandarizadas. En 1996, sólo
el 14.6% de los niños alcanzaron o excedieron los criterios de lec­
tura de acuerdo al ITBS (Test de Habilidades Básicas de íowa), y
apenas el 13.4% alcanzó o sobrepasó los criterios para matemáti­
cas. Con esos indicadores, la Central cayó a los deciles más bajos
de las escuelas de Chicago con el desempeño más deplorable en
matemáticas y lectura.
Las causas de estas dificultades eran complejas, y se debían en
cierta medida a los fuertes conflictos políticos en la misma institu­
ción educativa. En 1994, el CEL se enfrfintó con la tarea nada fácil
de seleccionar un nuevo director. A la usanza de las universidades
que deben decidir el nombramiento de un profesor en propiedad,
las discusiones subieron en intensidad y, para algunos, repetitivas.
Años después, las facciones en el gobierno de la escuela -padres
de familia activos, miembros de la comunidad, maestros y la direc­
tora que había sido nombrada- todavía estaban divididos en las
facciones que se habían formado durante el proceso de selección
de la directora. Hasta cierto punto, esas rupturas tenían la capaci­
dad de reproducirse, pues los participantes antiguos transmitían sus
inclinaciones y sesgos a los que los sucedían. Además, varios de
los que participaron en los conflictos de 1994 permanecían activos
y albergaban sus resentimientos. Como resultado, el CEL invirtió
sus energías, en el período 1994-96, en rencillas domésticas buro­
cráticas y en los intentos que las distintas partes adelantaron por

232
entablar alianzas complejas. La directora se alió con una de las
facciones de los representantes de los padres de familia en contra
de una sección estable de representantes de la comunidad, a la cual
se habían unido miembros del personal y otros padres de familia.
Estos conflictos destruyeron la motivación del personal y paraliza­
ron el gobierno escolar.
El pobre desempeño de los estudiantes en las pruebas dio lugar
a un proceso de rendición de cuentas que puso a la escuela en pe­
ríodo de prueba, gracias al cual EPC envió un grupo de expertos
quienes conformaron un “equipo interventor.” Muchos en la Cen­
tral tenían temores de que estos administradores centrales privaran
a la escuela de buena parte de la autonomía que se le había dado
bajo la legislación de 1988, que reguló a los CEL. Para sorpresa
de los miembros del consejo escolar, en los meses que siguieron no
se les pidió renunciar a sus facultades para trasladarlas a las autori­
dades externas. En lugar de eso, el equipo de interventoría forzó a
los miembros del CEL y a otros en la comunidad escolar a romper
sus respectivas líneas de atrincheramiento a fin de que pudieran
abordar una deliberación más seria en tomo a las estrategias que
podrían mejorar la escuela.
El equipo interventor llevó a cabo una revisión de la escuela que
resaltaba problemas como: decisiones presupuéstales del CEL, falta
de supervisión a los maestros, uso ineficiente del personal de la
escuela, técnicas didácticas pobres y deficiente administración del
salón de clase, vacantes de maestros que no se llenaban a pesar de
contar con la debida asignación financiera, y una planta física po­
bre. Aunque en su reporte el equipo incluyó una serie de recomen­
daciones para superar esos problemas, los interventores hicieron
claridad en que se trataba de recomendaciones y no de órdenes. El
CEL desarrolló un plan de acciones correctivas después de reflexio­
nar sobre el reporte y de tener en cuenta las perspectivas y saberes
de sus propios miembros. El equipo interventor gozaba de un res­

233
peto amplio, por lo cual le fue posible facilitar los esfuerzos de
planeación deliberativa del CEL y reorientar sus procesos grupales.
Después de seis meses, los miembros del CEL parecían haber
superado sus historias de conflictos. Ya habían comenzado a
interactuar con mayor cordialidad y, lo más importante, a deliberar
sobre las mejoras profundas que la escuela requería en lugar de
convertir las reuniones en ejercicios de manipulación política. El
CEL llegó a un plan consensual de acciones correctivas que incluía
fondos para hacer mejoras sustanciales y ampliar los salones, ad­
quirir materiales didácticos, expandir la red computarizada de la
escuela y comprar materiales necesarios para el laboratorio de cien­
cias. Mientras que una discusión de los indicadores del progreso de
la escuela, tales como los puntajes de las pruebas generales, habría
con toda seguridad desencadenado una guerra de acusaciones y
disparado mecanismos de defensa seis meses atrás, los miembros
del CEL aprovecharon la reunión de junio para reflexionar con­
cienzudamente acerca de la deplorable calificación de la Central.
Aunque la directora se había convertido en una figura altamente
controversial unos pocos meses atrás, se ganó el respeto del grupo
a lo largo de los meses de deliberación asistida de tal manera que el
CEL, por votación unánime, renovó su contrato.

5.2. D el dom inio del “laissez-faire” a la deliberación


estructurada en la ronda comunitaria de Traxton
Consideremos ahora la acción policial comunitaria en el área
residencial de Traxton, que también se ubica en la parte sur de
Chicago, a algunos kilómetros de distancia de la Escuela Primaria
Central. Los rieles del ferrocarril dividen literalmente el vecinda­
rio en dos mitades. En el lado oeste viven profesionales pudientes,
en su mayoría blancos, y en el sector oriental se encuentran los
residentes afroamericanos de clase media baja. Sólo una coinci­

234
dencia administrativa hizo que estos dos grupos fueran cobijados
por una misma ronda policial, ya que sus problemas son muy dife­
rentes. Los del lado occidental sufren robos domiciliarios ocasio­
nales, problemas de tráfico y raido, y problemas relacionados con
holgazanes y borrachos. Los del lado oriental enfrentan robos a
mano armada, tiroteos ocasionales desde ciertas casas o automóvi­
les en movimiento, y una casa en la mitad del sector donde se ven­
dían narcóticos. En un año, tres personas fueron asesinadas a una
cuadra de ese inmueble.
Los críticos que se fundamentan en datos empíricos46 no en­
cuentran sorprendente que las deliberaciones comunitarias a menu­
do hayan conducido a una asignación desigual de los recursos
policiales. Este grupo eligió un facilitador de ronda cada año. En
1996, el facilitador dirigió las reuniones siguiendo un talante de
laissez-faire, como si se tratara de dispensar servicios al primero
que se apareciera, y en el que los residentes formulaban sus priori­
dades tal como se les venía a la mente de buenas a primeras. De
esta manera, los pudientes y educados residentes del sector occi­
dental dominaban las sesiones. Sus prioridades incluían un inmue­
ble abandonado potencialmente peligroso, el raido hasta altas ho­
ras de la noche de los clientes de una panadería cercana, vendedo­
res callejeros y, en general, una respuesta no satisfactoria a las lla­
mada de emergencia mediante el número 911. La policía sola, o a
menudo con la colaboración de los residentes del lado occidental,
eran capaces de resolver la mayoría de esas situaciones. Sin em­
bargo, las preocupaciones de los del lado oriental, a menudo más
serias, se quedaban sin atender.
Este patrón comenzó a cambiar en 1997 con la elección de una
nueva facilitadora, Emily Crenshaw. A diferencia del facilitador
anterior, Crenshaw había trabajado para la Alianza de Chicago para
la Seguridad Vecinal como capacítadora oficial en acción policial
comunitaria.47Su formación académica se orientaba hacia el cam­

235
po de los procedimientos y las técnicas de solución de problemas, y
ella había capacitado a muchos grupos de rondas comunitarias en
dichas técnicas. Cuando pasó a ser la facilitadora de Traxton, utili­
zó toda su experiencia para darle una estructura a las discusiones,
que antes se hacían de forma desestructurada. Orientó, entonces,
al grupo a que produjera un “plan de ronda,” que era requerido por
instructivos recientes que provenían del DPC, que describiera y
justificara los asuntos más prioritarios de seguridad en el vecinda­
rio.
Crenshaw facilitó las discusiones pidiéndole primero a los resi­
dentes que generaran una lista exhaustiva de asuntos que pudieran
candidatizarse como problemas. Los habitantes del sector occi­
dental volvieron a mencionar las mismas preocupaciones de las re­
uniones anteriores. Sin embargo, este espacio para “lluvia de ideas”
les permitió a los de la franja oriental traer a colación sus asuntos
prioritarios, sobre los cuales habían permanecido en silencio en pre­
vias oportunidades. Cuando llegó la hora de priorizarlos, los parti­
cipantes de los dos lados de la ronda fácilmente llegaron a un con­
senso sobre un listado que estaba dominado por las preocupaciones
del sector oriental: una casa que servía como centro de distribu­
ción de drogas en el lado oriental, robos y asaltos a mano armada
en el sector comercial del este, y robos en residencias en la parte
occidental. Cuando se les pidió a todos que establecieran una
jerarquización de las prioridades y justificaran discursivamente una
agenda de problemas para la seguridad pública, los residentes pu­
dientes convinieron rápidamente que la casa de distribución de dro­
gas en la parte oriental, que estimulaba el tráfico de drogas y alre­
dedor de la cual los abaleos eran frecuentes, debía estar al tope de
la lista, y que por lo tanto merecía la atención prioritaria de todos y
de la policía.
Después de priorizar esos problemas, los residentes y la policía
desarrollaron estrategias efectivas de cooperación. La viligancia

236
por parte de los ciudadanos y las investigaciones de la policía con­
dujeron a arrestos alrededor de la casa de expendio de drogas, y el
testimonio judicial de los residentes organizados contribuyó a que
algunos de los criminales terminaran en la cárcel. Los habitantes
del sector afirman que desde entonces se han observado mejorías
crecientes en la lucha contra el crimen en el área. Para enfrentar el
problema de los robos en el sector comercial, la policía incrementó
la visibilidad de sus patrullas y, junto con los comerciantes
afroamericanos, desarrolló medidas preventivas para incrementar
su capacidad de respuesta. Los propietarios actualmente reportan
que los robos y los asaltos a mano armada han caído luego de la
adopción de esas medidas de intervención. Debido a su naturaleza
esporádica, los robos a residencias son más difíciles de manejar, de
tal manera que los avances en la lucha contra ellos es más difícil de
evaluar. El grupo buscó resolver este tercer problema mediante
patrullajes de oficiales vestidos de civil y educación para los resi­
dentes. La policía capturó a un ladrón en serie, pero el problema
aún persiste.

5.3. Recapitulación
Estas dos experiencias parecen resaltar los defectos de la toma
deliberativa de decisiones. El curso “natural” del gobierno discursivo
autónomo condujo a una parálisis conflictiva en la Escuela Central
y a que los residentes pudientes y mejor educados de Traxton do­
minaran las dinámicas de la ronda. Sin embargo, los dos casos se
beneficiaron de fuerzas externas -u n equipo interventor en la Cen­
tral y una facilitadora y entrenadora en acción policial comunitaria
en Traxton- que orientaron la deliberación hacia el camino adecua­
do.

237
La perspectiva de una rendición autónoma de cuentas sugiere
que esas intervenciones deben ser el resultado del diseño y no de la
suerte. Las dos intervenciones dependieron de previas iniciativas
centralizadas: el programa de períodos de prueba de EPC y la
iniciativa de capacitación del DPC. Sin embargo, no todas las es­
cuelas ni las rondas en problemas recibieron ese apoyo externo. El
equipo interventor de la Central entró en escena debido a los resul­
tados pobres de las pruebas generales, pero hubo muchas escuelas
cuyos estudiantes obtuvieron puntajes deplorables que pusieron en
aprietos sus gobiernos participativos. En el caso de Traxton, fue
más un asunto de suerte que su facilitadora, una veterana entrenadora
del DPC con la disposición para servir como facilitadora de la ron­
da, hubiera resultado elegida para ese cargo. Un modelo cabal de
rendición autónoma de cuentas prescribiría que las instituciones en
desarrollo hagan de esas intervenciones sus prioridades delibera­
das antes que dejarlas al azar.
Los dos casos ilustran igualmente otros dos beneficios de la
acción local deliberativa autónoma. En los dos, facciones en con­
flicto que tenían un acceso desigual a los recursos pudieron, de
todas formas, superar sus diferencias de intereses y perspectivas
cuando sus discusiones se estructuraron y se facilitaron de manera
apropiada. Los participantes en cada caso pudieron poner en un
segundo plano algunos de sus intereses para favorecer las normas
razonables. En los dos casos, el proceso llevó a que algunos parti­
cipantes ampliaran y transformaran sus previos intereses. Como
resultado, los dos grupos diseñaron e implementaron estrategias y
planes creativos que probablemente fueron más efectivos que los
que los funcionarios educativos y oficiales de la policía hubieran
podido lograr por ellos mismos. En la ronda de Traxton, por ejem­
plo, los residentes contribuyeron con información, recursos y orga­
nización para actuar en formas que la policía no hubiera podido
proceder.

238
6. Preguntas abiertas: La efectividad y la política de la toma
autónoma de responsabilidades

Dada la relativa juventud de estos experimentos y las limitacio­


nes que impone un capítulo como éste, la exploración de las cuali­
dades deliberativas reales y potenciales de la acción policial comu­
nitaria y el gobierno escolar de las reformas de Chicago suscitan
necesariamente más preguntas que respuestas. A modo de conclu­
sión, se pueden considerar dos aspectos importantes que constitu­
yen preguntas abiertas: la efectividad general de estas reformas en
el mejoramiento de escuelas y vecindarios, y las controversias polí­
ticas alrededor de las mismas.
En primer lugar, investigadores y ciudadanos se preguntan
con toda razón acerca de la efectividad de las reformas en rela­
ción con otras alternativas. En lo que a la educación se refiere,
las escuelas cuya administración se basa en la autonomía res­
ponsable deberían ser comparadas con los sistemas de educa­
ción pública caracterizados por clases pequeñas y profesores
altamente capacitados, pruebas de alto calibre, escuelas en
comodato o distritos totalmente privatizados. La acción poli­
cial comunitaria al estilo de Chicago debería ser comparada con
otros mecanismos, tales como la solución de problemas policiales
por parte de expertos, una gestión tecnocrática mejorada, o un
sistema privado de seguridad. A esta altura de la discusión no
podemos ofrecer tal comparación sistemática. Las investiga­
ciones de las reformas de Chicago indican, sin embargo, que las
reformas hasta ahora alcanzadas constituyen logros en relación
con los sistemas anteriores.
Los puntajes de las pruebas generales sugieren que la efectivi­
dad de la educación en Chicago ha mejorado desde que las refor­
mas de delegación de autoridad y responsabilidades se pusieron en
marcha en 1988, pero la mejora es más notoria a partir de 1995,

239
con las enmiendas en la rendición de cuentas. Anthony Bryk y sus
compañeros48 desarrollaron la métrica de productividad escolar,
que ya se describió arriba, para aislar el impacto de factores esco­
lares sobre el aprendizaje (tales como enseñanza, currículo, am­
biente escolar) de otros que el gobierno local de una escuela no
puede controlar (por ejemplo, preparación de los niños al entrar a
la escuela). A partir de ese análisis de productividad, Bryk y su
equipo descubrieron que, de 1987 a 1997, la mayoría de las escue­
las habían incrementado su efectividad educativa, incluso a pesar
de que los alumnos adolecían de desventajas crecientes:

Las reformas escolares de Chicago han hecho que un gran núme­


ro de escuelas públicas de primaria consigan mejoras sustancia­
les. Las reformas al gobierno escolar de 1988 y 1995 significa­
ron un gran avance en las oportunidades de aprendizaje literal­
mente para cientos de miles de niños de Chicago.49

Sería muy difícil elaborar un sistema similar para medir la pro­


ductividad de los esfuerzos en seguridad pública por parte de poli­
cías y ciudadanos. Sin embargo, partiendo de una medida más
estandarizada, es posible asegurar que el número de crímenes co­
metidos ha venido descendiendo consistentemente desde que el pro­
grama policial entró en vigencia en la ciudad, en 1995.50 La reduc­
ción del crimen en Chicago es comparable, en algunas áreas -aun-
que en una escala menor-, con la muy publicitada política de segu­
ridad de Rudolph Giuliani en Nueva York, que se inspiró en princi­
pios y mecanismos opuestos.
Las tendencias generales no facilitan una evaluación precisa de
las reformas de Chicago comparadas con otras alternativas. En
este momento no se puede demostrar que el abordaje de Chicago
sea mejor, pero, en términos de desempeño, con toda seguridad no
es peor que las iniciativas que se fundamentan en el control de los
expertos o los mecanismos del mercado. A falta de evaluaciones
definitivas, se puede decir que la mayor atracción de estas refor­

240
mas reside en su calidad democrática. Las reformas de Chicago
crearon nuevos canales para que la ciudadanía hiciera valer su voz,
influencia y deliberación, especialmente para los sectores menos
privilegiados. De acuerdo con las encuestas,51 el 14% de los habi­
tantes de Chicago asistió al menos una vez a las reuniones de las
rondas residenciales en 1997. La gran mayoría de la población
negra que resulta elegida para algún cargo oficial en el estado de
Illinois trabaja en los CEL. Esta experiencia democrática, junto
con los argumentos conceptuales a favor de la efectividad de la
rendición autónoma de cuentas que se discutieron arriba y el incier­
to desempeño relativo de otras alternativas, justifican que este di­
seño institucional conserve su lugar en nuestro repertorio de estra­
tegias de reformas.
En segundo lugar, en un mundo en donde las políticas y las ideas
de reforma obedecen a una dicotomía entre delegación (bien sea de
control comunitario o mercado) y centralización de la administra­
ción de los expertos, un modelo híbrido como el que se acaba de
presentar encuentra muy pocos entusiastas. En el caso de las refor­
mas escolares y policiales de Chicago, las instituciones que se
aproximaron al modelo de rendición autónoma de cuentas surgie­
ron después de muchas luchas entre las áreas residenciales y el
centro. Su presencia en el escenario de lo público se dio inicial­
mente como un proyecto de control comunitario, luego como un
remedio a sus defectos, y quizás finalmente como la reafirmación
de un nuevo modelo de poder central. Los participantes en los
proyectos vecinales y comunitarios temen que el poder central in­
frinja su autonomía al pasar por alto sus propios reveses. Por su
parte, muchos funcionarios en las oficinas centrales de EPC y el
DPC temen que la autonomía local se diluya en parálisis o permisi­
vidad. Además, estos ejecutivos tienen poca paciencia para las
críticas de las áreas residenciales y grupos de veeduría. Si pudie­
ran, muchos impondrían líneas de mando para garantizar efectivi­

241
dad sin apelar a los rodeos de la deliberación y así dar al traste con
las reformas de EPC, de 1988, y del DPC, de 1995.
Por el momento, ni las áreas residenciales ni el centro pueden
imponer sus preferencias en la dicotomía. Los vecindarios ya sa­
ben lo que es el poder, lo han asegurado en un marco legal y admi­
nistrativo, y no están dispuestos a cederlo. Sin embargo, el Conce­
jo Municipal y las agencias centrales de Chicago son fuertes, y se
las han ingeniado para erosionar muchas prerrogativas locales e
independientes. Los funcionarios de la administración central ya
han reducido el papel de los grupos independientes como provee­
dores de servicios de capacitación y movilización. En lo que res­
pecta al manejo de la educación, ya no es tan amplio el margen de
acción de las unidades locales para la selección de directores de
escuelas y modalidades didácticas, y algunos administradores en el
Departamento de Policía están limitando las oportunidades de par­
ticipación comunitaria al dilatar la frecuencia de las reuniones de
las rondas.
Muchos elementos de toma autónoma de responsabilidades sur­
gen ocasionalmente en EPC y el DPC debido a ese conflicto, y con
más frecuencia, a pesar del mismo. Ante la falta de un modelo
establecido, el azar y los enfoques conflictivos limitan los alcances
que estos aportes complementarios podrían ofrecer a la estructura
para enriquecer un gobierno policial y escolar justo y efectivo. Los
funcionarios de las oficinas centrales a veces pasan por encima de
una deliberación local inteligente que, con mucha frecuencia, es
más efectiva. No obstante, en otras ocasiones, las medidas de toma
de responsabilidades están bien justificadas. La profundización de
la institucionalización de la autonomía al rendir cuentas en EPC y el
DPC exige pasar de la casualidad a una visión reformadora esta­
ble. Los defensores del localismo reconocerían las contribuciones
del poder central y la necesidad de mecanismos externos de super­
visión si contaran con un modelo autónomo de rendición de cuen­

242
tas. Aquellos acostumbrados a la administración central y a las
líneas verticales de mando podrían darse cuenta de las limitaciones
que ese estilo de gobierno impone a sus capacidades de gestión, y
tendrían así más respeto por el conocimiento y el ingenio de quie­
nes viven y trabajan en las áreas residenciales. La experiencia de
Chicago deja en claro que la democracia deliberativa al nivel local
exige un idioma que trascienda la antítesis simple entre centraliza­
ción y descentralización.

* Una versión previa de este ensayo fue presentada en la conferencia Real Utopias V:
Experiments in Empowered Deliberative Democracy (Madison, Estados Unidos, enero
15-16 de 2000) y en el taller sobre Política Estadounidense en la Universidad de Harvard.
Quiero expresar mis agradecim ientos a los participantes en esas reuniones y otros
comentaristas, especialmente a Alan Altshuler, Joshua Cohén, David Hart, Jane Mansbridge,
Charles Sabel, Lynn Sanders, Deborah Satz, Theda Skocpol, Craig Thomas y Erik Olin
Wright por sus generosas y valiosas contribuciones. También me gustaría agradecer a la
junta editorial de la revista Politics and Society por sus agudas reflexiones.

Profesor Asistente de Políticas Públicas de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de


la Universidad de Harvard (archon_ftmg@harvard.edu).

1 Entre los muchos libros excelentes que examinan las entrañas de la cuestión política en
Chicago vale la pena examinar William J. Grimshaw, Bitter Fruit: Black Politics and the
Chicago Machine 1931-1991, Chicago: University of Chicago Press, 1992; Milton L. Ravoke,
D on’t M ake No Waves, D on’t Back N o Losers, Bloomington: Indiana University Press,
1975.

2 Ver, por ejemplo, Hermán Goldstein, Problem Oriented Policing, Filadelfia: Temple
University Press, 1992.

3 Ver Wesley G. Skogan y Susan M. Hartnett, Community Policing: Chicago Style, Nueva
York: Oxford University Press, 1997.

4 Para una discusión de los riesgos en las decisiones en grupos pequeños, véanse Jane
Mansbridge, Beyond Adversary... op. cit.) y John Gastil, Demoaarcy in Small Groups:
Participation, Decisión Making, and Communication, Filadelfia: New Society Publishers,
1993.

5 Personal del Chicago Tribune, Chicago Schools: “Worst in America:” An Examination


o f the Public Schools that Failed Chicago, Chicago: Chicago Tribune, 1988.

6 Ver Malcom K. Sparrow, Mark H. Moore y David M. Kennedy, Beyond 911: A New Era
o f Policing, Nueva York: Basic Books, 1990; y Hermán Goldstein, op. cit.

243
7 Véase Archon Fung, “Contract Expired: Is Chichago Poised to Take the Community Out
of Community Policing?” en Neighborhood Works, Marzo-Abril, 1997, págs. 8-9.

8 Dan Scheid, “Board Bumps Reform Groups from LSC Training”, en Catalyst, Septiembre
1998; Alison Pflepsen, “LSC Lose 182 M embers W ho Didn’t Complete Training,” en
Catalyst, Mayo 1999.

9 Consorcio para la Evaluación de la Acción Policial Comunitaria de Chicago, Community


Policing in Chicago, Years Five-Six: A n Interim Report, Evanston: Institute for Policy
Research, Mayo 1999, pág. 18.
10 Ibid.

“ William S. McKersie, “Prívate Funding Down for LCS Elections,” en Catalyst, Vol.7,
No.6, Marzo 1996.

12 Dan Weissman, Jennifer Randall, Lisa Lewis y Jason Grotto, “Did Community Groups
Ha ve an Impact?” en Catalyst, Mayo 1996.

13 720 Illinois Compiled Statutes, Sección 37-4, 1996.

14 Esta ordenanza entró en vigor el 11 de Noviembre de 1996. Ver “Amendments of Tilles


8 and 13 of Municipal Code of Chicago Conceming Liability o f Property Owners and
Management for Unlawful Activities on Property,” en Chicago City Council Journal, Julio
13, 1996, págs. 27730-27735.
15 La ley estatal originalmente apuntaba a la prostitución.

16Este programa, conocido como “Programa de la Corporación del Concejo,” y que comenzó
a operar el l de Noviembre de 1996, actualmente está siendo probado en programas pilotos
en cinco distritos policiales.

17 Entrevista telefónica, 27 de Febrero de 1997.

18 Véase Steven R. Strahler, “It’s Back-to-School Time Daley’s Crisis Plan Begins To Take
Shape,” en Craine’s Chicago Business, 10 de Abril de 1995, pág. 3.

19 Ver National Research Council, High Stak.es: Testing fo r Tracking, Promotion, and
Graduation, Washington, D.C.: National Academy Press, 1999.

20 Este párrafo se fundamenta en Anthony S. Bryk, Yeow Meng Thum, John Q. Easton y
Stuart Luppescu, Academ ic Productivity o f Chicago P ublic Elem entary Schools: A
Technical Report Sponsored by the Consortium on Chicago School Research, Chicago:
Consortium on Chicago School Research, Marzo, 1998.

21 Para conocer un recuento más detallado, véase la tesis doctoral de A. Fung, op. cit.

22 Elizabeth Druffin, “Spotlight Brings Focus: One School’s Probation Story,” en Catalyst:
Voices o f Chicago School Reform, Junio 1998. Ver también, tesis doctoral de A. Fung,
1999, especialmente los capítulos 8 y 15.

23 Ya descrito en la Introducción de Fung y Wright a este volumen.

244
24 Véanse, por ejemplo, Sidney Verba y Norman Nie, Participation in America: Political
Democracy and Social Equality, Chicago y Londres: University of Chicago Press, 1987;
Jack Nagel, Participation, Nueva York: Prentice Hall, 1987.

25 Consorcio para la Evaluación de la Acción Policial Comunitaria de Chicago, Community


Policing in Chicago, Year Seven: An Interim Report, Illinois Criminal Justice Authority,
Noviembre, 2000.

26 Para precisar en mayor detalle el argumento según el cual la alta frecuencia de elecciones
deprime la participación, ver Robert Jackman y Ross Miller, “Voter Tumout in the Industrial
Democracies During the 1980s,” en Comparative Political Studies, Vol.27, No.4, Enero
1995, pág. 467-492.

27 Ver Equipo de Redacción de Catalyst, “Elecciones a los Consejos Escolares Locales,”


en Catalyst: Volees o f Chicago School Reform, Vol.7, No.8, mayo 1996, pág. 26; Rosalind
Rossi, “School Races Attract Few Candidates,” en Chicago Sun Times, Abril 6, 1998, pág. 8.
28 Ver Sidney Verba, Kay Lehman Schlozman y Henry E. Brady, Voice and Equality:
Civic Voluntarism in American Politics, Cambridge, Estados Unidos: Harvard University
Press, 1995.

29 Ver Consorcio para la Evaluación de la Acción Policial Comunitaria de Chicago.

30 Este índice es dado sobre la base de número de participantes por reunión por cada
10,000 residentes, promediando la asistencia a cada ronda del total de datos disponibles de
Enero de 1995 a Marzo de 1997. El índice de criminalidad se calcula a partir de los datos
de 1996, y las demás cifras demográficas provienen de! censo de 1996.

31 Cuando el porcentaje de propietarios no se tiene en cuenta en la lista de las variables de


regresión, tanto el porcentaje de educación universitaria como la media de ingreso familiar
pasan a ser estadísticamente significativas al nivel 0.01, lo que indica la multicolinealidad
entre esas variables.

32 Diseños para el Cambio, The Untold Story: Candidate Participation in the 1991 Chicago
Local School Council Elections, Chicago: Designs for Change, Octubre de 1991, pág. 7.
Los autores no reportaron los resultados completos de la regresión, por lo cual la correlación
pudo haber sido estadísticamente insignificante.

33 Los datos sobre candidatos y participación en las urnas me fiieron amablemente provistos
por Doug Dillon del Servicio de Administración Informativa de las Escuelas Públicas de
Chicago. La información demográfica en las escuelas proviene de la Oficina de Contraloría
de las Escuelas Públicas de Chicago, The Illinois State School Report Card Data B o o kfo r
1995-96: An Analysis o f Student, School, district, and State Characteristics, Chicago:
Chicago Public Schools, 1996.

34 Un estudiante es clasificado como “de bajos ingresos” sólo si proviene de una familia que
recibe ayuda financiera pública, vive en una institución de beneficiencia para niños
abandonados o infractores de la ley, recibe el apoyo de un hogar de paso financiado con
recursos públicos o si califica para recibir almuerzo escolar gratis o a un costo reducido.
En 1996, aproximadamente cuatro quintos de los estudiantes de Chicago eran “de bajos

245
ingresos,” comparado con menos de un quinto en todo el estado de Illinois. Ver Oficina de
Contraloría de las Escuelas Públicas de Chicago, The Illinois State School Report Card
Data Book fo r 1995-96: An Analysis ofStudent, School, district, and State Characterístics,
Chicago: Chicago Public Schools, 1996.

35 La movilidad estudiantil en una escuela es el número de estudiantes que se matriculan en


la escuela o la abandonan durante el período de un año escolar. El conteo puede tener en
cuenta a un estudiante más de una vez.

36 Debe recordarse que cada CEL ofrece seis cargos a padres de familia elegidos como
representantes.
37 La participación de los padres de familia en las urnas está determinada por el porcentaje
de padres de familia aptos para el voto que en realidad acuden a las urnas.

38 Ver Steven J. R osenstone y John M ark H ansen, M ovilización, P a rticipación y


Democracia, Nueva York: MacMillan Publishing Company, 1993; y Verba, Scholzman y
Brady, op. cit., pág. 233.

39 Esta encuesta contó con el respaldo del Consorcio para la Investigación Sobre Asuntos
Escolares de Chicago y sus resultados aparecen en Susan Ryan, Anthony Bruk, et. al.,
Charting Reform: LSCs - Local Leadership a t Work, Chicago: Consortium on Chicago
School Research, Diciembre de 1999, pág. 6.
40 Ibid, pág. 7.

41 Institute for Policy Research, Mayo 1999, pág. 28-29.

42 El concepto que aquí traducimos como “burócratas que tienen contacto directo con la
gente” (street-level bureaucrats) viene de M ichael Lipsky, Street-Level Bureaucracy:
Dilemma o f the Individual in the Public Services, Nueva York: Russell Sage Foundation,
1980.

43 Ver Michael Martínez, “Clement’s Council Renews Principal War,” en Chicago Tribune,
Noviembre 18, 1997.

44 La ya citada tesis doctoral de Archon Fung (capítulos 13 y 15) ofrece una descripción
más detallada de estos casos.
45 Oficina de Contraloría de las Escuelas Públicas de Chicago, op. cit. El ausentismo
crónico promedio de Chicago en ese año fue del 4.7%.
46 Ver, por ejemplo, Lynn Sanders, op. cit,; y J. Mansbridge, Beyond Adversary..., op. cit.

47 Ver la discusión en la tercera sección de este capítulo.

48 Bryk, Thum, Easton and Luppescu, op. cit.


49 Ibid., pág. 44

50Sección de Estudios en Criminología, División Administrativa, Policía del Estado de Illinois,


Crime in Illinois - 1 9 9 8 , Springfield: State of Illinois, Abril, 1999.

51 Institute for Policy Research, op. cit., pág. 18.

246
Capítulo S

Planeación para la Conservación


del Hábitat*

Craig W. Thomas “

1. Introducción

Los planes para la conservación del hábitat (PCH) se han con­


vertido en el componente más controversial de la Ley Federal so­
bre Especies en Vía de Extinción (LFEVE). Algunos alegan que
los PCH socavan el propósito de la LFEVE, pues ponen en riesgo
especies y la conservación del hábitat en aras de la ganancia econó­
mica. Otros responden diciendo que los PCH permiten que la
LFEVE cumpla sus propósitos pues evitan prolongados conflictos
políticos y legales sobre el uso de los recursos naturales. Están los
que acusan a los PCH de contar con una base científica muy débil;
pero también los que replican argumentando que tales planes
incrementan la participación pública en la protección de las espe­
cies en vías de extinción. Otros reaccionan llamando la atención al
carácter altamente volátil e inseguro de la participación pública.
Estos debates son, en parte, resultado de una gran diversidad
que se presenta entre los diferentes PCH. Por tal razón, la planeación
para la conservación del hábitat no debe ser vista como un ejemplo

247
ingresos,” comparado con menos de un quinto en todo el estado de Illinois. Ver Oficina de
Contraloría de las Escuelas Públicas de Chicago, The Illinois State School Report Card
Data B ookfor 1995-96: An Analysis o f Student, School, district, and State Characteristics,
Chicago: Chicago Public Schools, 1996.

35 La movilidad estudiantil en una escuela es el número de estudiantes que se matriculan en


la escuela o la abandonan durante el período de un año escolar. El conteo puede tener en
cuenta a un estudiante más de una vez.

36 Debe recordarse que cada CEL ofrece seis cargos a padres de familia elegidos como
representantes.

37 La participación de los padres de familia en las urnas está determinada por el porcentaje
de padres de familia aptos para el voto que en realidad acuden a las urnas.

38 Ver Steven J. R osenstone y John M ark H ansen, M ovilización, P a rticipación y


Democracia, Nueva York: MacMillan Publishing Company, 1993; y Verba, Scholzman y
Brady, op. cit., pág. 233.
39 Esta encuesta contó con el respaldo del Consorcio para la Investigación Sobre Asuntos
Escolares de Chicago y sus resultados aparecen en Susan Ryan, Anthony Bruk, et. al.,
Charting Reform: LSCs - Local Leadership at Work, Chicago: Consortium on Chicago
School Research, Diciembre de 1999, pág. 6.

40 Ibid, pág. 7.
41 Inslitute for Policy Research, Mayo 1999, pág. 28-29.

42 El concepto que aquí traducimos como “burócratas que tienen contacto directo con la
gente” (street-level bureaucrats) viene de M ichael Lipsky, Street-Level Bureaucracy:
Dilemma o f the Individual in the Public Services, Nueva York: Russell Sage Foundation,
1980.
43 Ver Michael Martínez, “Clement’s Council Renews Principal War,” en Chicago Tribune,
Noviembre 18, 1997.

44 La ya citada tesis doctoral de Archon Fung (capítulos 13 y 15) ofrece una descripción
más detallada de estos casos.

45 Oficina de Contraloría de las Escuelas Públicas de Chicago, op. cit. El ausentismo


crónico promedio de Chicago en ese año fue del 4.7%.

46 Ver, por ejemplo, Lynn Sanders, op. cit. \ y J. Mansbridge, Beyond Adversary..., op. cit.

47 Ver la discusión en la tercera sección de este capítulo.

48 Bryk, Thum, Easton and Luppescu, op. cit.


49 Ibid., pág. 44

50Sección de Estudios en Criminología, División Administrativa, Policía del Estado de Illinois,


Crime in Illinois - 1998, Sprmgfield: State of Illinois, Abril, 1999.

51 Institute for Policy Research, op. cit., pág. 18.

246
Capítulo S

Planeación para la Conservación


del Hábitat*

Craig W. Thomas “

1. Introducción

Los planes para la conservación del hábitat (PCH) se han con­


vertido en el componente más controversial de la Ley Federal so­
bre Especies en Vía de Extinción (LFEVE). Algunos alegan que
los PCH socavan el propósito de la LFEVE, pues ponen en riesgo
especies y la conservación del hábitat en aras de la ganancia econó­
mica. Otros responden diciendo que los PCH permiten que la
LFEVE cumpla sus propósitos pues evitan prolongados conflictos
políticos y legales sobre el uso de los recursos naturales. Están los
que acusan a los PCH de contar con una base científica muy débil;
pero también los que replican argumentando que tales planes
incrementan la participación pública en la protección de las espe­
cies en vías de extinción. Otros reaccionan llamando la atención al
carácter altamente volátil e inseguro de la participación pública.
Estos debates son, en parte, resultado de una gran diversidad
que se presenta entre los diferentes PCH. Por tal razón, la planeación
para la conservación del hábitat no debe ser vista como un ejemplo

247
sencillo del modelo de Gobierno Participativo con Poder de De­
cisión, sino como una serie de ejemplos que varían en términos
de las seis dimensiones del modelo que fueron expuestas por Fung
y Wright en la introducción a este volumen. Para octubre de 2001,
existían unos 377 PCH aprobados que estaban en alguna etapa de
implementación, que cubrían diez millones de acres.1Muchos PCH
adicionales estaban en la etapa de preparación. Si se toman juntos
todos los planes, junto con los lineamientos, políticas y reglas fede­
rales que rigen para la preparación e implementación de los PCH,
es posible formular algunas conclusiones sobre la forma como los
PCH corresponden a las seis dimensiones del modelo.
Este capítulo comienza con una breve historia de la experiencia
de los PCH, y luego evalúa los planes de conservación del hábitat
de acuerdo con las seis dimensiones y las seis críticas potenciales
al GPPD. Los PCH corresponden al modelo en términos de
empoderamiento, pero dejan mucho que desear en lo que concer­
niente a la participación. Sin embargo, hay simplificaciones
protuberantes porque los planes vanan mucho entre sí. Mediante
cambios en la política federal es posible corregir algunas desvia­
ciones del modelo, pero todavía no es claro si los PCH son ahora, o
lo serán algún día, ejemplos claros del modelo.

2. ¿Qué son los Planes de Conservación del Hábitat?

Los PCH son un producto bastante peculiar del sistema legal de


Estados Unidos. Su existencia se debe solamente a la Ley sobre
Especies en Vía de Extinción. Por el hecho de que una ley similar
no exista en otros países, no se puede asumir que los PCH no apa­
rezcan en otras partes sólo porque los individuos y las organizacio­
nes carezcan de la motivación fundamental para invertir las canti­
dades significativas de tiempo y recursos financieros necesarios
para completar e implementar un plan de conservación del hábitat.

248
Estos planes proliferan en Estados Unidos porque, para parafra­
sear a Vito Corleone en El Padrino, el gobierno federal hizo una
oferta que algunos individuos y organizaciones no podían desapro­
vechar. La participación en los planes es voluntaria, pero algunos
actores no tienen muchas opciones dadas las alternativas existen­
tes.
La ley sobre especies en vías de extinción ostenta el apodo de
“pit bull de las leyes sobre el hábitat” porque tiene la dentadura de
un perro feroz que sale a relucir, especialmente, en los tribunales
federales. Las demandas que se presentan invocando la LFEVE,
entre otros efectos, han provocado la prohibición de la explotación
de recursos naturales públicos y privados, han determinado los pa­
trones de crecimiento urbano y han reorientado las misiones de las
agencias estatales y federales.2 Estos resultados se dan porque la
LFEVE prohíbe ciertas acciones. Por el contrario, la Ley de Políti­
ca Ambiental Nacional (LPAN) es una ley procedimental, que les
exige a las agencias federales hacer evaluaciones de impacto am­
biental que estimen las consecuencias de las actividades federales
de gran envergadura. Sin embargo, la LPAN no determina si una
actividad federal debe llevarse a cabo o no, y no se aplica directa­
mente a los actores no federales. La LFEVE, por su parte, en reali­
dad prohíbe acciones públicas y privadas que pongan en riesgo las
especies en vías de extinción.
La LFEVE contempla dos clases de prohibiciones, y la más
poderosa de ellas tiene que ver directamente con los PCH. Se trata
del Artículo 9 que prohíbe la “toma,” la cual vincula a todas las
personas y organizaciones bajo la jurisdicción de Estados Unidos.
En contraste con eso, los criterios de “riesgo” del Artículo 7 obli­
gan solamente a las agencias federales y no tiene una conexión di­
recta con los PCH.3El Artículo 9 prohíbe que cualquier persona u
organización bajo la jurisdicción de Estados Unidos haga uso de
aquellas especies de peces o vida silvestre que aparezcan en la lista

249
de especies en vías de extinción, tal como la ha definido el Servi­
cio Federal de Pesca y Vida Silvestre de E.U (SFPVS). El Artícu­
lo 3 define ampliamente el concepto de “toma,” en el que incluye
acciones como: “hostigar, lesionar, perseguir, cazar, abalear, he­
rir, matar, capturar o coleccionar, o intentar adelantar cualesquie­
ra de tales conductas.”4
El SFPVS extendió posteriormente esta definición al emitir
una norma que define “lesión” como “(una) modificación o degra­
dación significativa del hábitat que en realidad mata o hiere seria­
mente la vida silvestre al deteriorar patrones conductuales esen­
ciales, entre los que se incluyen la incubación, alimentación o re­
fugio”.5En consecuencia, los defensores del medio ambiente pue­
den ganar una demanda contra un propietario privado que altere el
hábitat de una especie en vías de extinción en su propiedad me­
diante, por ejemplo, explotación maderera, actividades agrícolas
o trabajos de construcción. De igual manera, pueden demandar a
alguna agencia local o estatal por acometer tales trabajos o per­
mitir que se realicen. Si una corte federal falla en favor del de­
mandante, puede prohibir esas actividades, o multar e incluso en­
carcelar a quienes cometan la ofensa. Los propietarios de terre­
nos se han visto tan amenazados por la prohibición del Artículo 9
que han intentado, hasta ahora sin éxito, desmontar los cargos ar­
gumentando que el gobierno federal los está “expropiando” sin
justa compensación, y de esta manera está violando la Quinta En­
mienda a la Constitución de Estados Unidos.
Antes de 1982, la LFEVE era inapelable con respecto de las
especies de vida acuática y silvestre. Como observa Steven Yaffee,
la LFEVE se había constituido en una “política prohibitiva”.6Sola­
mente las investigaciones científicas y las actividades de conserva­
ción eran las únicas “tomas” permitidas de especies animales en
vía de extinción. Esta veda casi absoluta planteaba serios proble­
mas económicos, políticos y ecológicos. En lo tocante al aspecto

250
económico, si se llegaba a saber de la presencia de algún animal
en peligro de extinción, la LFEVE creaba un orden efectivo que
clausuraba todas las actividades porque cualquiera de ellas podrían
causar una “toma.” Aunque el SFPVS carecía del personal sufi­
ciente para rastrear todas las actividades, los defensores del medio
ambiente se mantenían alerta para demandar a propietarios y urba-
nizadores por infringir la ley, y a las agencias locales y estatales por
permitir que eso ocurriera.
Políticamente, la prohibición de la “toma” era una bomba de
tiempo porque la LFEVE no contaba con una válvula de escape
que permitiera ciertas actividades económicas limitadas dentro del
hábitat de unas determinadas especies calificadas como “en vía de
extinción.” Por esta razón, los grupos económicos ejercieron pre­
sión para que algunas especies no estuvieran en la lista, lo que
necesesariamente terminó por politizar el proceso de elaboración
de la lista de las especies.7Los defensores del medio ambiente fue­
ron también cuidadosos a la hora de escoger sus batallas. Ellos no
pedían que toda especie sobre la que existían investigaciones sufi­
cientes fueran incluidas en la lista. En lugar de eso, su interés se
centró en las especies más llamativas, con lo que limitaron la posi­
bilidad de que los defensores de la propiedad privada hicieran ver
el conflicto como un asunto de “ratas vs. gente,” o “bichos vs. em­
pleos.”
Ecológicamente, la prohibición absoluta de la “toma” no fue del
todo inteligente. Las especies en vías de extinción son víctimas de
los impactos acumulados de muchas actividades, y no sólamente
de unas pocas actividades que de pronto saltan a la vista. Muchos
ecologistas han argumentado que, a la larga, sería más efectivo
para la preservación del hábitat que se comprasen las propiedades
y se adoptasen restricciones legales para el uso de la tierra, en lugar
de andar bloqueando buldózeres en cada esquina o castigando gen­
te después de que el hábitat ya ha sido alterado, quizás de forma

251
irreparable. En otras palabras, tendría más sentido desarrollar e
implementar un plan para preservar el hábitat antes que perseguir
las actividades individuales a medida que devoran el medio am­
biente sitio tras sitio, proyecto tras proyecto.
Al final de la década de los setenta, los intereses económicos,
políticos y ecológicos encajaron en una idea novedosa que surgió
para preservar el hábitat de la mariposa cerca de San Francisco.
Las urbanizaciones a lo largo de la Montaña de San Bruno habían
sido motivo de querellas políticas por varios años, que se
enmarcaban en los conceptos de espacio abierto y control del creci­
miento, pero no en la protección de las especies. El conflicto de
San Bruno asumió una forma radicalmente nueva en 1975, cuando
el SFPVS incluyó a la mariposa misión azul en la lista de especies
en vías de extinción, y un grupo ecologista local amenazó con ade­
lantar acciones legales para detener los planes residenciales y co­
merciales en ese hábitat. En 1978, el SFPVS propuso incluir en la
lista otra especie adicional, la mariposa callippe silverspot. Los
propietarios y urbanizadores más im portantes (Visitación
Associates), sintiéndose arrinconados, llegaron a un acuerdo con
los ecologistas, y acordaron destinar aproximadamente 2,000 de
sus 3,500 acres como hábitat de la mariposa con tal que se les
permitiera construir en el área restante. La lógica era simple. El
urbanizador podría “tomar” la mariposa y construir en una parte de
la montaña porque los ecologistas vieron el plan de conservación
del hábitat como un mecanismo para proteger un área lo suficiente­
mente grande como para que la población de las dos especies fuera
viable. En otras palabras, el desarrollo económico podía contar
con el permiso para destruir una porción del hábitat porque científi­
cos confiables sostenían que el PCH contribuía a preservar el hábitat
necesario para garantizar la supervivencia a largo plazo de las dos
clases de mariposa.8

252
Este acuerdo desembocó en el primer plan de conservación
del hábitat. Sin embargo, el PCH no se pudo implementar hasta
que el Congreso reformara la LFEVE para que autorizara al SFPVS
a emitir una nueva clase de permiso que permitiera la toma. Cuan­
do el Congreso introdujo las enmiendas correspondientes, en 1982,
se propició un nuevo lenguaje que le permitió al SFPVS extender
permisos a los actores no federales que presentaban PCH satis­
factorios.9La toma de especies en vía de extinción para fines eco­
nómicos ya no fue prohibida en forma absoluta. En lo sucesivo, la
“toma” sería posible a tono con el Artículo 10, si se trataba de una
actividad que fuera “incidental al desarrollo de una actividad legal,
y no conducente al propósito de la misma” .10Por esto el deseado
permiso para implementar un PCH se conoce como el “permiso
de toma incidental”. Las enmiendas a la LFEVE de 1982 estable­
cieron una base común a los intereses económicos y ecológicos
al permitir la toma incidental durante el desarrollo de actividades
económicas, y a la vez creó un mecanismo que compelía a los
actores privados y las agencias locales y estatales a preservar el
hábitat con miras a asegurar la supervivencia a largo plazo de las
especies en vía de extinción. En otras palabras, el Artículo 10
creó un nuevo marco para el debate sobre especies en vía de ex­
tinción que pasó de “especies versus empleos” a “especies y em­
pleos”, y aportó los mecanismos legales para evitar líos políticos.
En la práctica, los PCH tienen que satisfacer varias condicio­
nes básicas para que sus proponentes puedan recibir los permisos
de toma incidental. En términos específicos, los solicitantes de­
ben proveer información detallada sobre los posibles impactos de
la “toma” propuesta; las medidas que los solicitantes tomarán para
supervisar, minimizar y mitigar tales impactos; financiación dispo­
nible para acometer tales medidas; procedimientos para manejar
circunstancias no previstas; acciones alternativas que podrían no
resultar en “toma” y las razones por las cuales los solicitantes no
las utilizarían; y cualquier medida adicional que el SFPVS solicite

253
y que sea necesaria o apropiada para los propósitos del plan.11Los
solicitantes tienen la libertad para reunir esas condiciones. Las re­
gulaciones de la LFEVE y el SFPVS esencialmente les dan a los
actores no federales la alternativa de o bien prescindir de usar algu­
nos recursos naturales, proceder ilegalmente y arriesgarse a recibir
las sanciones correspondientes, o bien preparar un PCH que reúna
los criterios ya descritos. La posibilidad de hacer esto último, en­
tonces, es una oferta que no se puede desechar tan fácilmente.
No obstante, y a diferencia de la oferta de Vito Corleone, el
gobierno federal les da a los solicitantes la facultad para determi­
nar el diseño institucional de sus PCH. Por ejemplo, los solicitan­
tes definen el área de planeación, escogen el número de especies a
considerar, deciden quiénes van a participar y seleccionan las he­
rramientas políticas para proteger el hábitat. Así, ellos pueden for­
mular un PCH que cubre un acre o un millón; concentrarse en una
especie o en una docena; presentar un plan individual o juntamente
con múltiplos socios; solicitar la colaboración pública o ignorarla;
y seleccionar varias herramientas políticas para implementar el plan,
tales como cuotas de urbanización para adquirir o restaurar el hábitat,
dedicación de porciones de tierra para la preservación del hábitat,
controles en el uso de la tierra, y estrategias de mercado tales como
fondos para la mitigación del hábitat y comercialización de dere­
chos de urbanización. Los PCH más grandes usualmente estable­
cen áreas de preservación, en las que se permiten muy pocas activi­
dades humanas, que están rodeadas por zonas de contención de uso
mucho más restringido. Pero son muchas las formas para adquirir,
regular, restaurar, supervisar y administrar esas áreas y hacer valer
la ley en ellas. En un sentido amplio, los solicitantes mismos son
los que determinan tales aplicaciones, lo cual está sujeto a la apro­
bación del SFPVS. La discreción de la que disponen faculta a los
solicitantes para ser creativos con el fin de adecuarlas soluciones a
los problemas locales.

254
En suma, las enmiendas a la LFEVE, de 1982, les dieron a los
actores no federales facultades para desarrollar los PCH como for­
ma de sujetarse a la prohibición del Artículo 9. Este mecanismo
empezó a rodar como un experimento a gran escala en la planeación
para el uso de la tierra. Sin embargo, no se produjo una prolifera­
ción inmediata de PCH. El SFPVS expidió solamente 14 permisos
para toma incidental en la primera década a partir de las enmiendas
de 1982: uno en Texas, otro en Florida y 12 en California. La difu­
sión de los PCH fue lenta durante este período de 1982 a 1992
porque el experimento inicial se dio en California, y porque el SFPVS
no dio a conocer los lineamientos de esos planes de conservación
del hábitat hasta 1990. Con las nuevas guías y un fuerte respaldo
de la administración Clinton, los PCH proliferaron rápidamente a
partir de 1992. Para octubre de 2001,377 PCH habían sido apro­
bados, y algunos de ellos cubrían áreas mucho más que grandes
que las contempladas en planes anteriores.12
A la luz de este crecimiento explosivo, un número creciente de
observadores se preguntan si los PCH en realidad protegen la espe­
cies de forma adecuada, y si el público en general participa apro­
piadamente en esos procesos de conservación. El Congreso, por
su parte, ha discutido varias propuestas de enmienda a la LFEVE,
y el Departamento del Interior, así como el SFPVS, han probado
nuevas políticas de planeación para la conservación del hábitat. Sin
embargo, estas medidas apuntan a la rentabilidad económica de los
solicitantes, y no provee garantías ecológicas ni democráticas para
el beneficio de una gama amplia de partes interesadas que buscan
espacios de participación. En otras palabras, las nuevas políticas
van dirigidas a incentivar la creación de nuevos PCH.
Uno de tales incentivos se encuentra en la “Política de Cero
Sorpresas”, de 1994, que le asegura a los solicitantes que no se
requerirán restricciones adicionales para el uso de la tierra, ni com­
pensaciones financieras relacionadas con la toma incidental de es­

255
pecies cobijadas por esos mecanismos de protección si surgen
circunstancias imprevistas que indiquen que se requiere alguna me­
dida adicional de mitigación.13 En virtud de esta política, el go­
bierno, y no el portador del permiso correspondiente, asume la
responsabilidad de implementar medidas adicionales para la con­
servación del hábitat que sean necesarias a medida que surja infor­
mación más detallada sobre el área en cuestión. Esto significa que
el público en general, no los solicitantes de los permisos, asumen
los riesgos propios de los PCH defectuosos. El riesgo es mayor
ante la carencia de programas federales que identifiquen y refuercen
tales planes pobres en su diseño. Sin embargo, con la garantía de
que no habrá, de parte del gobierno federal, reglamentaciones
sorpresivas en el futuro del proceso, los solicitantes están ahora
mucho más convencidos de los beneficios que los PCH proveen.
Lo más importante es que los solicitantes siempre quieren co­
nocer los alcances permitidos de su accionar en un área determina­
da de la planeación. Como partes interesadas, ellos están dispues­
tos a invertir grandes sumas de dinero y tiempo, incluso años, para
desarrollar e implementar un PCH porque el permiso para la toma
incidental les permite conocer con certeza sus posibilidades para
usar los recursos naturales en el futuro. De faltar ese permiso, el
peso de las regulaciones de la LFEVE amenaza con precluir toda
actividad. Sin embargo, gracias a las previsiones del permiso co­
rrespondiente, los solicitantes saben que pueden adelantar las acti­
vidades contempladas en el PCH respectivo. En consecuencia, los
PCH operan allí donde las prohibiciones del Artículo 9 se aplican
con rigor.14Si los funcionarios del SFPVS o la ciudadanía no hicie­
ran valer la prohibición de la “toma”, los potenciales solicitantes de
permisos no tendrían incentivos legales ni económicos para prepa­
rar sus PCH, y mucho menos para implementarlos.
Si bien la “Política de Cero Sorpresas” es expedita desde un
punto de vista político y estimula el crecimiento del número de

256
PCH, no es ecológicamente sólida porque no incentiva a los par­
ticipantes a reconsiderar las consecuencias de sus propuestas en
la aplicación de los diferentes PCH. En este punto se hace nece­
sario pensar en una administración flexible, que se ajuste al carác­
ter fluido del conocimiento y la información ecológicos.15A me­
dida que se conocen más cabalmente las especies y sus condicio­
nes de vida, los PCH deberían revisarse y rediseñarse.16 Después
de todo, el propósito de la LFEVE es prevenir la extinción. Si
nuevas informaciones dan a entender que un plan de conservación
del hábitat no asegura la supervivencia de especies que aparecen
en la lista de especies en vías de extinción, ese PCH debería adap­
tarse a la nuevas circunstancias, o se le debería retirar el permiso
respectivo. La administración flexible provee igualmente una
oportunidad para que la participación pública y la deliberación con­
tinua enriquezcan el proceso después que los permisos para la toma
incidental han sido otorgados.
Con el ánimo de darle una salida a este conflicto, los funcio­
narios federales dieron a conocer recientemente una revisión de
los lineamientos contemplados en el Manual de la Planeación
Para la Conservación del H á b i t a t Con base en esas guías revi­
sadas, los PCH que implican un riesgo significativo debido a va­
cíos en la información que existían cuando los permisos fueron
obtenidos, pueden asumir una administración flexible. Aunque estas
nuevas guías carecen de la autoridad legal necesaria que les daría
el carácter de regulaciones de aplicación obligatoria, con todo
ofrecen un mecanismo para que la supervisión y la deliberación
presten sus servicios durante la implementación.

3. ¿Los PCH corresponden al modelo de Gobierno Participativo


con Poder de Decisión ?

En la sección anterior se describió en términos generales la


planeación para la conservación del hábitat en Estados Unidos. La

257
presente sección busca evaluar la experiencia en los PCH siguiendo
las seis dimensiones del modelo de GPPD. Dado que los PCH
varían considerablemente en muchos sentidos, algunos planes se
ajustan mejor al modelo que otros. Otro de los tópicos en esta
sección es, entonces, una consideración de los lineamientos, políti­
cas y regulaciones federales que determinan los PCH en relación
con el modelo de GPPD.

3.1. Deliberación
¿Qué tan genuinamente deliberativos son los procesos de toma
de decisiones de los PCH? Para que sean deliberativos, los partici­
pantes tienen que escuchar y sopesar con atención cada una de las
posiciones de sus interlocutores antes de llegar a una decisión final.
Quienes toman parte en estos procesos deben deliberar en forma
tal que sus metas y estrategias preferidas se esclarezcan mediante
la deliberación colectiva, en lugar de simplemente decidir mediante
el voto o publicitar sus preferencias previamente concebidas. Es
de importancia, además, considerar la extensión en el tiempo de las
deliberaciones, el número de los actores involucrados y los intere­
ses que tales actores representan tanto en la fase de planeación como
en la de implementación.
Estas dimensiones de la deliberación varían ostensiblemente du­
rante la fase de planeación. Al respecto, la mejor evidencia exis­
tente la aportó un equipo de investigadores que estudió la partici­
pación pública en 55 PCH de gran extensión, esto es, que cubrían
más de 1,000 acres.18Los investigadores encuestaron a las perso­
nas que el SFPVS había contactado recientemente en relación con
45 PCH de la muestra, e hicieron estudios de caso a profundidad
de 14 PCH. Este equipo de investigadores descubrió que el grado
de participación pública variaba considerablemente, de tal forma
que los casos examinados comprendían desde grupos abiertos y

258
cooperativos hasta grupos que seguían procesos a puerta cerrada
en los que la única oportunidad para participar más allá de las ins­
tancias del solicitante y el SFPVS se daba durante el período de
avisos y comentarios contemplados por la LFEVE y la LPAN. Este
segundo proceso cerrado evidencia un enfoque reducido de la deli­
beración porque, en realidad, hay muy poca deliberación, por decir
lo mejor, en esos períodos de avisos y comentarios, los cuales se
dan después que un PCH está prácticamente terminado, y cuando
el SFPVS está ya listo para otorgar el permiso de toma incidental.
Además, la LPAN no exige que las agencias federales incorporen
comentarios del público en sus documentos de planeación, lo que
significa que el SFPVS no necesita pedirles a los solicitantes consi­
derar los méritos de tales comentarios durante esos períodos, ni
mucho menos deliberar con quienes los ofrecen.
Aunque los autores de ese estudio no usan el lenguage de la
deliberación, sus conclusiones, no obstante, indican que la delibera­
ción en realidad ocurre. “En aquellos casos en los que la participa­
ción del público condujo a cambios sustanciales en los PCH, tal
participación, por lo general, se dio en las más tempranas etapas
del proceso, y a menudo incluía un comité en el que participaban
miembros del público”.19Sin embargo, tales cambios fueron esca­
sos. La encuesta del equipo investigador al personal del SFPVS,
“indicó que la participación pública resultó en cambios considera­
bles en sólo 3 de 45 PCH que respondieron a la encuesta, esto es, el
7%”, mientras que más del 75% de la muestra reportó que la parti­
cipación del público había incidido “sólo en cambios mínimos o
moderados”.20Estos descubrimientos indican con claridad que la
participación del público debería ser un requisito en las primeras
etapas del proceso de planeación, a fin de ampliar la cobertura de
la deliberación. Infortunadamente, los nuevos lineamientos de PCH
se limitan a recomendar la participación pública para los planes de
conservación de grandes áreas. Las nuevas reglas no hacen obliga-

259
tona la participación para ningún PCH, ni establecen criterios en
relación con la naturaleza de los actores que pueden participar.21
El número de participantes e intereses representados varía en
gran medida en los diferentes PCH porque son los solicitantes quie­
nes definen el alcance de la participación. Algunos PCH resultan
de la acción de un solo solicitante. La empresa maderera The
Simpson Timber Company, por ejemplo, presentó un PCH en 1992
el cual cubría un área de 380,000 acres de bosques privados en tres
condados de California. En casos como éste, en los cuales el soli­
citante es un solo sujeto, la deliberación se limita a la Compañía y
el SFPVS. El caso contrario, el PCH del Valle Coachella del lagar­
to Fringe-Toed, tuvo lugar en 1985 e involucró una gama amplia
de actores interesados, entre los cuales estaban representantes del
gobierno local, agencias estatales y federales, una tribu indígena y un
grupo ecologista sin ánimo de lucro. Se presume que la deliberación
es más prevalente en un comité multiorganizacional que en una em­
presa. A decir verdad, la infomiación sobre el PCH del Valle Coachella
da a entender que la deliberación fue amplia, y que incluyó a actores
que formalmente no eran miembros del comité directivo.22
No es sorprendente que la deliberación ocurra en algunos PCH,
puesto que esos planes surgen de los callejones sin salida de las
formas tradicionales de la regulación del medio ambiente, que les
imposibilitan a los actores coronar sus empresas. Los urbanizado-
res, por ejemplo, prefieren construir urbanizaciones enteras, pero
eso es ilegal si lesiona alguna especie en vía de extinción, y podrían
enfrentar las demandas legales de los defensores del medio am­
biente por violar la prohibición de la “toma” del Artículo 9. Tales
provisiones legales les dan un incentivo para trabajar con el gobier­
no local la planeación zonal de residencias en el contexto de un
PCH, de tal manera que la planeación urbanística se da al amparo
del permiso de toma incidental. Toda esta planeación implica un
proceso de deliberación entre actores públicos y privados junto

260
con ecologistas profesionales o académicos, con el fin de deter­
minar el porcentaje y la localización del hábitat a ser conservado,
así como las estrategias de conservación.
Además de lo anterior y a fin de evitar demandas legales futu­
ras, los solicitantes, en ocasiones, piden la participación del públi­
co en las primeras fases del proceso de planeación para que los
PCH que sean terminados no sufran los contratiempos propios de
los litigios durante su implementación. Los solicitantes pueden de­
cidir si abren el espacio a esa participación o no, pues el alcance de
la misma no obedece directam ente a leyes, regulaciones o
lineamientos federales. Las guías para los PCH establecen que los
funcionarios del SFPVS deben estimular la participación, pero no
se requiere que los solicitantes procedan de esa manera. Además,
el SFPVS “considera que los PCH son procesos voluntarios y ma­
nejados por los solicitantes quienes deciden cómo estimular la par­
ticipación de partes interesadas que sean externas al plan”.23 Por lo
tanto, no hay garantías para que la deliberación se de entre más de
un solicitante particular y el SFPVS. Allí donde sí se da la delibe­
ración entre múltiples actores, son otros los factores que intervie­
nen, particularmente los atinentes a la propiedad privada de la tie­
rra y las competencia del Estado para intervenir. Cada vez que múl­
tiples propietarios, agencias y jurisdicciones políticas comparten
un mismo hábitat, la conservación de las especies se convierte en
una problema de acción colectiva en la que los actores comparten
información y desarrollan estrategias comunes de solución.24 Por
lo tanto, es más probable que una participación amplia en PCH ocu­
rra en áreas caracterizadas por complejos patrones de propiedad.25
3.2. Acción
¿Qué tan efectivamente se trasladan al terreno de la acción las
decisiones que se toman en los procesos de planeación? No hay
mucha evidencia para responder esta pregunta puesto que no exis­

261
ten estudios sistemáticos de la implementación de PCH a lo largo
de casos múltiples. Hemos de descansar en uno de los casos cono­
cidos, el que se enfoca en el PCH del Valle Coachella, para partir
de información empírica.26
No obstante, hay varias razones económicas y legales para creer
que los PCH son en realidad implementados. Los solicitantes pre­
paran sus planes de conservación porque quieren obtener los per­
misos de toma incidental para usar los recursos naturales para fines
económicos o públicos. Ese permiso los aleja de la sombra tutelar
del peso regulador de la LFEVE. El SFPVS puede revocar un
permiso si sus solicitantes no implementan el PCH respectivo, puesto
que la implementación es una condición para obtener un permiso.
Los ecologistas se mantienen igualmente pendientes de los proce­
sos para poder presentar sus demandas invocando las fuertes pro­
visiones de la LFEVE, en caso de presentarse alguna violación.
Además de los incentivos legales que llevan a que los solicitantes
implementen sus planes de conservación, el SFPVS, antes de expe­
dir un permiso, evalúa el respectivo PCH para determinar si tiene
la posibilidad de ser implementado. Las regulaciones federales y
de la LFEVE estipulan que los PCH tienen que identificar fuentes
de financiación que permitan que puedan implementarse algunas
previsiones específicas en el plan que buscan mitigar los impactos
déla toma incidental.27 El SFPVS pueden también exigir un acuer­
do de implementación en el que los participantes especifiquen los
responsables de la ejecución de aspectos específicos de un PCH.
En síntesis, la factibilidad financiera es una condición para que se
otorguen los permisos de toma incidental, la implementación es
una condición para retener el permiso, y el SFPVS puede exigir la
firma de un acuerdo de implementación para establecer luego un
seguimiento y determinar responsabilidades.
No se puede asumir, sin embargo, que los PCH son plenamen­
te implementados. Los PCH con múltiples socios tienden a ser

262
documentos de gran envergadura porque estipulan toda una gama
diversa de acciones permitidas o requeridas a través de diversas
propiedades y jurisdicciones. Tales planes contienen numerosas
cláusulas, y en el curso de su implementación, cualquiera de ellas
puede ser ignorada, o puede descubrirse que es inviable. En el
Valle Coachella, por ejemplo, los participantes hicieron de buena
fe un esfuerzo por pasar el plan al terreno de la acción. Sin em­
bargo, después de trece años de.que se obtuviera el permiso del
SFPVS, el plan original no ha podido aplicarse totalmente. No
obstante, en aspectos tales como aplicación de la norma, los res­
ponsables de la implementación del PCH han excedido los requi­
sitos de la planeación.28
Hay, entonces, fuertes incentivos legales y económicos para
que los portadores de los permisos implementen sus PCH.
Infortunadamente, no es posible establecer si todo PCH ha sido, o
será algún día, implementado en su totalidad. Si se sacan conclu­
siones generales del único estudio de implementación disponible,
se debería asumir que la ejecución total no es segura, ni siquiera
después de una década de participación continua de partes intere­
sadas dedicadas al proceso.

3.3. Supervisión
La supervisión es un componente de importancia capital en el
modelo de Gobierno Participativo con Poder de Decisión porque
provee la información necesaria para estimar si estos experimentos
funcionan. Esta información, a su vez, permite medir si deben
revisarse y discernir los mecanismos para rediseñarlos en un pro­
ceso deliberativo permanente. En la bibliografía ecológica este
proceso de experimentación, supervisión y rediseño se conoce
como “administración flexible”29. De faltar mecanismos de su­
pervisión, la acción no estará acompañada por el aprendizaje ni la

263
rendición de cuentas. Es así como Fung y Wright se preguntan en
la introducción a este volumen: “¿Hasta qué punto estos grupos de
deliberación son capaces de estar al tanto de la implementación
de sus decisiones y pedirles cuentas a las partes competentes?” A
este interrogante yo le agregaría uno anterior: “¿Hasta qué punto
tienen estos grupos la v o lu n tad p ara su p erv isa r la
implementación?” Los grupos deliberativos pueden ser técnica,
financiera y o rganizativam ente capaces de supervisar la
implementación, pero eso no significa que todos los participan­
tes necesariamente quieran supervisar, aprender de las lecciones
y rediseñar sus experimentos. Este es particularmente el caso
con los PCH, pues la simple posibilidad de rediseñar los planes
origina una incertidumbre regulatoria en los solicitantes y porta­
dores de permisos, muchos de los cuales ya tienen enjuego inver­
siones financieras significativas.
A decir verdad, la supervisión se ha convertido en un notable
revés para que los PCH se ajusten al modelo. Un equipo de cientí­
ficos que evaluó lo planes aporta la mejor evidencia para sustentar
tal aseveración.30 Mientras que 22 de los 43 PCH que tomaron de
muestra contenían “una descripción clara de un programa de super­
visión,” solamente 7 contenían programas de supervisión “suficien­
temente (desarrollados) para medir el éxito o el fracaso del plan”.
Desde un ángulo más positivo, los investigadores descubrieron que
la supervisión se relaciona de cerca con la administración flexible:
“En particular, el 88% de los planes con cláusulas de administra­
ción flexible contaban con planes claros de supervisión, mientras
que menos del 30% de los planes restantes tenían tal claridad en
sus planes de supervisión”.31
Estos datos permiten sacar dos conclusiones. En primer lu­
gar, son relativamente muy pocos los PCH que se han concebido
en términos de administración flexible (es decir, experimentación,
aprendizaje y rediseño). Por lo tanto, esos planes no incluyen

264
programas de supervisión suficiente para evaluar la efectividad de
los PCH durante sus fases de implementación. Puesto que la admi­
nistración flexible necesariamente involucra la supervisión, aque­
llos PCH que han sido concebidos en tales términos tienen como
rasgo típico un programa claro de monitoreo. En segundo lugar, no
se sabe si los programas de supervisión que eran lo suficientemen­
te claros para los investigadores fueron en realidad llevados a la
práctica. Tampoco se sabe si los PCH con programas de supervi­
sión insuficientes fueron de todas maneras llevados a cabo con pro­
gramas modificados que les permitieran evaluar su efectividad.
No obstante, sin importar si existen programas de supervisión
adecuados para la implementación de un PCH, es de suma impor­
tancia saber si los participantes quieren aprender de las lecciones
obtenidas y están dispuestos a revisar los planes y volver a delibe­
rar. Algunos actores pueden estar abiertos a tales reconsideraciones,
mientras que otros no. Durante la implementación del PCH del
Valle Coachella, la supervisión por parte de los participantes indicó
que el hábitat de importancia crucial había sido pasado por alto en
el diseño original de la reserva natural.32Esto se debió, ante todo, a
la información limitada y los costos estimados de que se disponían
en el momento en que se completó la planeación, y no a intrigas
políticas. Sin embargo, muchos de los actores que desarrollaron o
implementaron el PCH preferían no reabrir ni rediseñar el plan ori­
ginal. En lugar de eso, ellos querían proteger el hábitat que no
apareció en el plan inicial mediante otros procesos institucionales,
tales como una nueva división zonal local, adquisición de tierras
para conservación, y un nuevo PCH que ellos ya estaban desarro­
llando para especies múltiples.33
La experiencia del Valle Coachella ofrece una serie de leccio­
nes interesantes acerca de la implementación de un PCH. La
planeación para la conservación del hábitat es un proceso desa­
fiante y costoso que implica mucho tiempo, especialmente cuan­

265
do requiere la deliberación entre varios actores. Como conse­
cuencia, hay una gran resistencia a reabrir un PCH una vez que el
SFPVS ya ha otorgado un permiso, y en esto no se está poniendo
en tela de juicio la sinceridad del solicitante relacionada con la
implementación del plan. En el Valle Coachella, los participantes
se esforzaron de buena fe en aplicar la planeación, descubrieron
que el plan no era adecuado y buscaron resolver sus vacíos apelan­
do a otros mecanismos. Todo eso indica que no se puede esperar
que un PCH sea revisado voluntariamente con base en un sistema
de supervisión, pues los participantes perciben el proceso de
planeación como una empresa incómoda y molesta. En lugar de
un proceso de revisión, la amenaza persistente por parte del SFPVS
de retirar un permiso de toma incidental, se constituye en un in­
centivo para que los portadores de permisos ajusten las debilida­
des de sus PCH mediante otros procesos de planeación. Si bien
esa amenaza es un factor de motivación, el SFPVS nunca la ha
aplicado debido, en parte, a que la implementación del PCH no se
monitorea sistemáticamente, y en parte a que los funcionarios del
SFPVS prefieren trabajar conjuntamente con los titulares de per­
misos con el ánimo de que éstos se ajusten a la normatividad una
vez se descubren los problemas.34
En forma similar, no se puede esperar que el SFPVS, que es el
único p articipan te perm anente en los PCH, supervise la
implementación dado que su División de Especies en Vía de Extin­
ción no cuenta con la financiación correspondiente a la carga de
trabajo que se la ha asignado. Al faltar recursos adicionales, el
personal del SFPVS no se encuentra en la capacidad para monitorear
sistemáticamente la implementación de los PCH. El trabajo acu­
mulado que las tareas más urgentes de la LFEVE ha descargado
sobre la agencia (tareas como elaborar listas de especies en vías de
extinción, levantar mapas de hábitats críticos, desarrollar planes de
recuperación y revisar versiones iniciales de PCH) hace que no pue­
da esperarse que el personal del SFPVS supervise la implementación

266
de cada PCH. Además, ni el SFPVS ni el Departamento del Inte­
rior han desarrollado una biblioteca pública de PCH, ni mucho me­
nos un programa de supervisión transparente que les permita a los
actores centrales y a la ciudadanía saber si los PCH están siendo
ejecutados, y los alcances de sus implementaciones. Habida cuen­
ta de la falta de una supervisión centralizada de PCH en el gobierno
federal, cualquiera puede preguntarse si los altos oficiales federa­
les están acaso interesados en aprender de los experimentos de
planeación.
Desde una perspectiva más positiva, recientemente el SFPVS
emitió unas guías de administración flexible.35Estos lineamientos
establecen que “una estrategia de administración flexible es esen­
cial para los PCH que, debido a vacíos en datos o información im­
portantes, plantean un riesgo significativo para las especies en el
momento en que se otorga el permiso respectivo”.36 Sin embargo,
estas guías también aclaran que una estrategia de administración
flexible no es necesaria para todos los PCH. En consecuencia, no
hay claridad para determinar aquellos PCH que la requieren, ni las
razones que constituyen un vacío “importante” en la información.
Las líneas de orientación también especifican cuatro componentes
que deben incluirse en las estrategias de la administración flexible:
(1) identificación de incertidumbres y cuestiones que deben resol­
verse; (2) estrategias alternativas de implementación; (3) un pro­
grama de supervisión que pueda detectar la información necesaria
para evaluar esas estrategias; y (4) circuitos de retroalimentación
que conecten la implementación y la supervisión a los cambios apro­
piados en la administración.37Estas guías nuevas son compatibles
con la “Política de Cero Sorpresas” porque los PCH que contie­
nen una estrategia de administración flexible “deben establecer
claramente la gama de ajustes posibles a sus programas operativos
de conservación en virtud de nueva información significativa, ries­
go o incertidumbre”.38En otras palabras, la estrategia de adminis­
tración flexible llega a ser parte constitutiva del PCH y se con­

267
vierte en una condición para que el permiso respectivo pueda ser
emitido. De esta manera, cualquier ajuste dentro de los cánones
establecidos no puede significar una sorpresa regulatoria. Sin ser
retroactivos, esos lineamientos dan a entender que los programas
de supervisión tienen todas las posibilidades de convertirse en el
futuro en una parte más significativa de los PCH.
Sin importar el grado en el que los programas de supervisión
entran a formar parte de los PCH en el contexto de las estrategias
de administración flexible, el monitoreo externo es igualmente ne­
cesario para garantizar que los participantes están cumpliendo sus
compromisos legales, y que los PCH son tan efectivos como lucen
sobre el papel. A estas alturas de la experiencia concreta, la
implementación de los PCH no ha contado con una supervisión ex­
terna sistemática. Como ya se observó arriba, la autoridad
regulatoria primaria, esto es, el SFPVS, no rastrea sistemáticamente
la implementación de los PCH, y sólo se conoce de un estudio de
caso de implementación de un plan de conservación que fue lleva­
do a cabo por académicos. En síntesis, la supervisión por parte de
los participantes nunca será suficiente. Los PCH también deben
ser monitoreados por evaluadores externos, quienes están en una
posición mejor para pedirle a los participantes cuentas de su des­
empeño en el logro de las metas de regulación pública de la protec­
ción de las especies.

3.4. Coordinación centralizada y poder


En el modelo de Gobierno Participativo con Poder de Deci­
sión las unidades locales, tales como los comités de planeación
de los PCH, no operan de manera autónoma. Por el contrarío,
tales unidades coordinan sus acciones con otras unidades locales
y con las estructuras del Estado, y aprenden de las mismas. La
pregunta clave en esta dimensión es: ¿Hasta qué punto estos ex­

268
perimentos incorporan medidas de combinación múltiple que co­
ordinen las acciones de las unidades locales, diseminen la infor­
mación y las innovaciones entre ellas, y sigan mecanismos cen­
tralizados que garanticen el aprendizaje y la rendición de cuentas?
Para responder esa pregunta es necesario recordar que algu­
nos PCH son presentados por una persona o una empresa particu­
lar -p o r ejemplo, por un propietario de tierras o una compañía
privada. En tales casos, los solicitantes piensan que poseen o ma­
nejan un área suficiente de hábitat como para determinar el desti­
no de ésta y, por extensión, el destino de especies relevantes que
la habitan. Puesto que ellos no perciben que tienen ante sí un
problema de acción colectiva, el único actor con el que coordinan
sus acciones es el SFPVS, que evalúa sus planes. El término “plan
para la conservación del hábitat” no es un nombre apropiado por­
que un PCH no necesita cubrir todo el hábitat de las especies. Ni
la LFEVE ni las regulaciones del SFPVS exige que se de una ac­
ción coordinada. En lugar de eso, el tiempo específico y el lugar
de la coordinación se determina por el deseo que los solicitantes
tienen para reunir tierra, agua, información, dinero y otros recur­
sos como medios colectivos para protegerse ante la amenaza le­
gal que siempre les plantea la LFEVE.39Por lo tanto, la coordina­
ción horizontal vana de acuerdo con el grado en que el hábitat
comprende diferentes predios y jurisdicciones.
En el Valle Coachella, por ejemplo, pudieron haber surgido
muchos PCH en lugar de un solo plan coordinado. Sin embargo,
en lugar de desarrollar PCH separados, nueve ciudades y un con­
dado, junto con urbanizadores, agencias federales y estatales y otros
participantes, diseñaron conjuntamente un PCH para el lagarto
fringe-toed que gestó una reserva principal, dos reservas más pe­
queñas, y un área para cuyo disfrute se requería del pago de una
cuota. En esta última sección, los urbanizadores pudieron trans­
formar el hábitat mediante el pago de una cuota de mitigación equi­

269
valente a US$600 por acre, la cual debía cancelarse a uno de los
diez gobiernos locales, quienes a su vez hacían llegar los fondos a
una organización sin ánimo de lucro, la Natural Conservancy, que
recogió los fondos para adquirir las tierras designadas como re­
serva natural. En este caso, los gobiernos locales y los urbaniza-
dores crearon unos mecanismos novedosos para solucionar los
problemas comunes a los que se enfrentaban en tierras que eran
de propiedad o administración privadas.
Tal coordinación, sin embargo, no se da en todas partes. Por
ejemplo, en Texas la coordinación fue difícil en el caso de una es­
pecie de pájaro cantador de cabeza dorada. En lugar de existir un
solo PCH para este tipo de pájaro, hay cerca de 70 planes, casi un
quinto de todos los PCH existentes. La mayoría de los planes para
la conservación del hábitat del pájaro provienen de un solicitante
individual (típicamente un propietario o urbanizador), la mayoría
están en el condado de Travis (que incluye a Austin), y muchos
cubren superficies de menos de cinco acres. La única excepción es
el PCH de Balcones Canyonlands, que cubre un área de 633,000
acres y nueve especies, entre las que está el pájaro en cuestión.
Como resultado, queda por responder una pregunta empírica im­
portante: ¿Por qué los gobiernos locales y los urbanizadores en el
Valle Coachella pudieron coordinar un PCH para el lagartofringe-
toed pero no han sido capaces de articular uno para el pájaro canta­
dor de cabeza dorada en el condado de Travis? Este problema se
explica porque ¡os electores en el condado de Travis no respalda­
ron un referéndum que buscaba aprobar un bono de US$50 millo­
nes para pagar el PCH, lo que llevó a que algunos terratenientes y
urbanizadores desarrollaran sus propios planes de conservación. Sin
embargo, existen razones más profundas que explican el problema.
Una explicación posible es la del tamaño y la complejidad: el
PCH completo de Balcones Canyonlands abarca nueve veces los
acres y especies del plan concerniente al Valle Coachella, lo que

270
lleva a pensar en un nivel superior en la escala de coordinación de
resultados. En efecto, los actores del Valle Coachella se enfrentan
ahora a tareas más difíciles de desarrollo de planes de conserva­
ción para especies y hábitats múltiples que el PCH original para el
lagartofringe-toed no contempla.
Otra explicación posible tiene que ver con una lenta socializa­
ción del conocimiento empírico. El PCH definitivo del Valle
Coachella fue el segundo plan para la conservación del hábitat. Al
igual que el primer PCH del Monte San Bruno, las innovaciones se
desarrollaron localmente en California. Uno de los principales ar­
quitectos del PCH del Valle Coachella, Paul Selzer, un abogado
que había sido contratado inicialmente por uno de los urbanizado-
res, ha desarrollado desde entonces toda una carrera consistente en
dar a conocer las innovaciones del PCH en las áreas circunvecinas,
incluyendo el PCH del condado de Clark para la tortuga del desier­
to, cerca a Las Vegas. Otra de las arquitectas de los primeros PCH
fue la bióloga del SFPVS, Gail Kobetich, quien trabajó en la Re­
gión del Pacífico de la agencia, la cual incluye a California, pero no
a Texas. Dado que Kobetich, Selzer y otros trabajaron en California,
donde se encontraba el conocimiento especializado inicial, inclu­
yendo las habilidades para la deliberación, se puede entender en
parte por qué 12 de los primeros 14 PCH surgieron en ese estado.
Los planes para la conservación del hábitat no se diseminaron
ampliamente hasta que el SFPVS emitió unas guías, en 1990, que
suministraron los formatos que aquellos faltos de experiencia po­
dían seguir. La administración del presidente Clinton, además,
ofreció incentivos adicionales para incrementar el interés de so­
licitantes potenciales. Sin embargo, el papel de las estructuras
centrales durante la administración Clinton fue el de dar a cono­
cer las políticas, y no el de supervisar ni desencadenar procesos
de toma de responsabilidades. Los lineamientos de los PCH han
sido útiles para que los actores relevantes en todo el país conoz­

271
can los experimentos de California y los reproduzcan en otros
estados sin necesidad de contratar expertos ni esperar a que acto­
res experimentados aparezcan en la escena. El Secretario del In­
terior, Bruce Babbitt, y su equipo jurídico se han desplazado por
todo el país diseminando las ideas y animando a los actores loca­
les a llevar a cabo sus PCH aprovechando los incentivos adminis­
trados centralmente, tales como la “Política de Cero Sorpresas”.

3.5. Escuelas de Democracia


¿Los PCH incrementan las capacidades y disposiciones
deliberativas de los participantes y, por lo tanto, operan como es­
cuelas de democracia? Esta es una pregunta intrigante que no se ha
estudiado sistemáticamente. El estudio de la participación pública
a la que se hizo referencia arriba aporta una evidencia indirecta,40
pero no hay una base directa sobre la cual argumentar si los PCH
mejoran las habilidades deliberativas de los participantes. Sin em­
bargo, el estudio de la participación es revelador porque los datos y
los casos indican que la participación varia considerablemente, y
que algunos participantes consideran que los procesos de planeación
promueven la negociación estratégica, y no la deliberativa. Una
cita de uno de los participantes en el PCH de Balcones Canyonlands
ilustra este punto:

El proceso de participación pública no está diseñada, en reali­


dad, para que la gente desarrolle un interés propio que sea nuevo
o que esté reorientado. Ese proceso... le permite a la gente, con
posiciones ya preformuladas, continuar defendiendo sus prejuicios...
Se trata de un proceso diseñado para dejar que la gente exprese sus
posturas preconcebidas y preestablecidas, y no para revisar sus po­
siciones sobre la base de una nueva información. Yo no creo que sea
un proceso dinámico o realmente interactivo; se trata más bien de un
proceso estático.41

272
El PCH de Balcones Canyonland adoleció de desconfianza, lo
que le impidió incorporar la participación pública, especialmente
de los propietarios de tierras, en las primeras etapas del proce­
so.42 Esto permite explicar las razones por las cuales muchos pro­
pietarios optaron por preparar sus propios PCH para el pájaro de
cabeza dorada, cada uno por separado, en lugar de participar en un
plan para especies múltiples que incluyó a dicho pájaro y en el que
la participación de los mencionados propietarios no tuvo acogida
desde el comienzo.
Como se explicó en la sección anterior, el alcance de la deli­
beración crece en la medida en que la participación pública tome
lugar en las primeras etapas del proceso, antes de que se llegue al
punto de asumir decisiones trascendentales. Los períodos de anun­
cios y comentarios proveen un espacio relativamente estrecho para
promulgar las decisiones al público. La administración flexible (con
supervisión incluida) puede también contribuir a mejorar el papel
de los PCH como escuelas de democracia toda vez que extiende la
deliberación más allá de la fase de planeación h asta la
implementación. Para los PCH, en consecuencia, la clave para de­
sarrollar esta dimensión es enfocar la atención en otras dimensio­
nes del modelo de Gobierno Participativo con Poder de Decisión,
específicamente, las de la deliberación y el monitoreo.

3.6. Resultados
¿Los resultados del PCH son más loables que los arrojados por
los previos sistemas institucionales? La respuesta a esta pregunta
depende de la persona o sector que la plantee y de los criterios
que se consideren como los más importantes. En relación con la
p laneación, los cien tífic o s, esp ecialm en te los biólogos
conservacionistas que estudian los mecanismos causales de la ex­
tinción, ofrecen una respuesta desanimadora. Como grupo, han

273
criticado los patrones científicos y los datos subyacentes a los
PCH.43 Como individuos, también han criticado la falta de cohe­
rencia entre los lineamientos científicos y los detalles de la
planeación.
Un ejemplo claro de la última crítica se dio en el programa de
Planeación para la Conservación de Comunidades Naturales
(PCCN), que comprendía varias especies y contó con el apoyo del
estado de California en relación con el hábitat de los manglares y
arbustos de las costas del sur de California. En tanto programa, la
PCCN es esencialmente un derivado de los PCH. El SFPVS expi­
de permisos de toma incidental a los planes subregionales de la
PCCN en las 6,000 millas cuadradas que el plan comprende en la
región. En 1993, el Panel de Revisión Científica de la PCCN se
disolvió por los conflictos entre los lineamientos científicos y los
d etalles del plan. C om o bien lo d ijero n dos biólogos
conservacionistas que trabajan en el panel: “La implementación
local de esas guías y el cumplimiento de la agenda de investigación
han sido muy problemáticas, pero sin embargo en esas variables se
aprecia un escaso intento consciente y formal por integrar la cien­
cia en los procesos de toma decisiones”.44 Esta aseveración debe
conducir a que se pregunte si los PCH benefician las especies en
cuestión, y hasta qué punto, puesto que los biólogos tienen mucho
que decir en relación con el diseño apropiado de sistemas de con­
servación de hábitats.45 Sin embargo, no se puede ser muy optimis­
tas porque los científicos nunca se darán por satisfechos con los
procesos de planeación de los PCH, por tratarse de dinámicas
inherentemente políticas, y no científicas.
La naturaleza política de los PCH contribuye, igualmente, a
que algunos grupos interesados en el medio ambiente critiquen
sus resultados. La Federación Nacional de la Vida Silvestre
(National Wildlife Federation), por ejemplo, financió el ya cita­
do estudio sobre la participación pública debido a sus preocupa­

274
ciones en tomo a una participación limitada.46 Otra organización,
los Defensores de la Vida Silvestre (Defenders o f Wildlife), pu­
blicó así mismo un estudio crítico de los PCH, con atención es­
pecial en la participación pública, pero también con un enfoque en
la falta de un mandato legal explícito que obligara a los PCH a
orientarse hacia la recuperación de las especies.47 La ya mencio­
nada Nature Conservancy, por otra parte, provee con regularidad
apoyo financiero y técnico a los PCH en todo el país.
Esta variante entre los grupos ecologistas puede explicarse de
dos maneras. Primero, algunos grupos han empujado con éxito
litigios jurídicos al cobijo de la LFEVE, por lo que se preocupan de
que los PCH pongan en juego sus ventajas comparativas en los
tribunales. Por el contrario, la Nature Conservancy nunca entra en
litigios. En lugar de eso, esta organización lleva a cabo actividades
de conservación en el terreno mismo a través de transacciones de
bienes raíces y asesoría técnica para el diseño de planes de conser­
vación. De esta manera, la perspectiva que una organización
ecológica pueda tener de los resultados de los PCH podría depen­
der de su propensión a la lucha jurídica, ya que los planes para la
conservación son una alternativa a los pleitos legales y la burocra­
cia jerarquizada. Segundo, los ecologistas locales tienen, a menu­
do, muchos intereses sociales y económicos enjuego en las comu­
nidades en las que los PCH se desarrollan. Para ellos, los PCH
permiten la protección del medio ambiente, el bienestar social y
económico y la participación local. En consecuencia, los ecologistas
locales son más abiertos a una gama más amplia de resultados y
estrategias que los grupos nacionales, particularmente aquellos
que tradicionalmente apelan a los pleitos judiciales.
Debe observarse también que los resultados obtenidos bajo la
alternativa tradicional a los PCH, esto es, la prohibición estricta a
la “toma”, no fueron positivos. Para citar tan sólo una prueba basta
con revisar el pequeño número de especies de peces y vida silves­

275
tre que han salido de la lista porque su población se ha recupera­
do. En Estados Unidos existen solamente seis de tales especies,
en comparación con siete que salieron de la lista porque se cree
que ya se extinguieron, y 379 que todavía aparecían en la lista de
especies en vía de extinción en octubre de 2001.48 Sin embargo,
no se sabe todavía si los PCH contribuyen más a la conservación de
las especies que la tradicional prohibición estricta a la “toma”. Lógi­
camente, uno puede esperar que la ausencia de “toma” es preferible
a algo de “toma”, pero la prohibición estricta no previene la “toma”,
mientras que los PCH toman la iniciativa de canalizar la “toma”
por vías que (es de esperarse) conserven la integridad del hábitat.
Este debate sigue siendo principalmente retórico ya que la evi­
dencia es muy pobre como para convencer a las mentes neutrales.
En síntesis, la batalla jurídica es necesaria para proveerles a
los solicitantes incentivos fundamentales para que desarrollen
PCH, pero eso no significa que los litigios por sí solos arrojen
resultados socialmente preferibles. No es claro, entonces, si los
PCH representan una mejora en la protección de las especies, en
relación con la implementación tradicional de mando y control
representado en la LFEVE. Los PCH les ofrecen a los ciudadanos
mejores oportunidades para participar en procesos deliberativos,
pero hay mucha variación en los alcances de la deliberación y la
participación. La flexibilidad ha sido otro factor que le permite a
los PCH ser altamente innovadores. Por esto, cada PCH tiene el
potencial de ser un experimento singular e innovador de Gobier­
no Participativo con Poder de Decisión.

4. Crítica al modelo de Gobierno Participativo con Poder de


Decisión desde la experiencia de la Planeación para la Conser­
vación del Hábitat.

Esta sección evalúa los PCH a partir de las seis críticas que se
le pueden hacer al GPPD. La primera de ellas se pregunta si los

276
planes para la conservación del hábitat no podrían acaso terminar
siendo foros para la dominación y no para la deliberación.

4.1. La transformación de la deliberación en dominación


Uno de los rasgos más llamativos en los PCH se desprende de
la LFEVE misma, cuyo discurso jurídico tiende a allanar el terreno
para que los actores se desenvuelvan en términos de dependencia
mutua, lo cual evita que su independencia los convierta en poten­
cialmente dominantes. En su preocupación por obtener los permi­
sos correspondientes, los solicitantes necesitan tal grado de certi­
dumbre que se las ingenian para trabajar conjuntamente unos con
otros a fin de reducir la incertidumbre y mantener a raya cualquier
posibilidad de enfrentar demandas legales relacionadas con el uso
de los recursos naturales. Esta dependencia mutua incrementa en
ellos la disponibilidad para compartir informaciones y recursos, y
desestimula su potencial para que el uno ejerza dominio sobre el
otro en sus interacciones deliberativas. Cualquiera diría que las
amenazas implícitas o explícitas a adelantar acciones legales pue­
de socavar este rasgo moral del PCH, pero esas amenazas son par­
te de las corrientes que llevan a los actores a una mesa común de
trabajo.
En el Valle Coachella, por ejemplo, unos cuantos biólogos con­
siguieron, con sus amenazas de pleitos judiciales, que los urbani­
zadores se sentaran con ellos a la mesa, aunque no contaban con
obvios recursos políticos, financieros ni legales para presionar al
SFPVS a que aplicara con rigor la LFEVE, ni mucho menos para
llevar a feliz término una demanda legal.49La sola amenaza de hacer
valer la ley, que podía haber frenado los trabajos urbanísticos en el
valle, bastó para convencer a los urbanizadores a acudir a un esfuer­
zo de trabajo mancomunado. De esta manera la LFEVE igualó las
condiciones en un juego en el que los urbanizadores, con sus millo­
nes de dólares enjuego, parecían tener la sartén por el mango.

277
Infortunadamente, esta dinámica sólo opera al interior del
campo de la deliberación, el cual puede ser relativamente peque­
ño y elitista. En la mayoría de los PCH, los participantes no son
ciudadanos del común. Muchos de ellos son individuos con un
alto nivel de educación y disponen de un considerable caudal de
información.50Muy pocos ciudadanos comunes y corrientes pue­
den entender los engranajes de la LFEVE, o disponer del tiempo
p ara p artic ip a r en los lentos p ro ceso s de p lan ea ció n e
implementación. Así las cosas, uno podría argumentar diciendo
que esta arena de deliberación excluye a sectores importantes de
la sociedad. Esta preocupación puede mitigarse allí donde se lo­
gra constituir una representación amplia, pero un solicitante indi­
vidual que presenta su PCH impide tal alivio, especialmente si se
tiene en cuenta que no hay ninguna participación pública antes de
los períodos de anuncios y comentarios prescritos por la LFEVE
y la LPAN. En estos casos, los PCH pueden verse como mecanis­
mos de valor estratégico para que solicitantes recientemente
facultados para el accionar público puedan perseguir sus metas, y
no como experimentos del modelo de Gobierno Participativo con
Poder de Decisión. En efecto, los PCH les dan a los solicitantes
nuevos poderes, pero sería muy difícil asegurar que los solicitan­
tes en forma individual puedan deliberar siguiendo lincamientos
democráticos, si es que deliberan con alguien en absoluto. Pues­
to que el uso que los proponentes de los planes hacen de los re­
cursos naturales perpetúa las condiciones negativas para la socie­
dad, los PCH deberían verse como medios para que los económi­
camente privilegiados extiendan su dominación en el tiempo y en
el espacio. En este sentido, se necesitan reformas que obliguen, y
no solamente estimulen, una participación pública más amplia.

278
4.2. Selección estratégica de foros de deliberación y poder
externo
Algunos participantes en la planeación para la conservación
del hábitat, sin lugar a dudas, se dedican a probar diferentes foros
para escoger el que más le convenga durante la fase de planeación.
Se podría incluso decir que todos los solicitantes de permisos de
toma incidental hacen esto, porque comienzan y terminan sus PCH
solamente porque piensan que pueden alcanzar mejores resulta­
dos por esa vía que mediante el marco jurídico prohibitivo de la
LFEVE. Como corolario, alguien podría formular la hipótesis de
que los PCH que fracasan durante el proceso de planeación no
logran sus cometidos porque sus participantes se retiran cuando
su participación en otro foro puede reportarles mayores benefi­
cios. Esta perspectiva, que supone un fuerte interés personal egoís­
ta, con seguridad se aplica para los casos de solicitantes que tie­
nen altos intereses económicos en juego. Si tales actores no se
presentaran bajo esas condiciones, entonces no habría necesidad
de salvaguardas como la “Política de Cero Sorpresas” para mante­
nerlos en la mesa de trabajo.
De igual manera, los grupos ecologistas también ejerce pre­
sión para obtener ventajas por fuera del proceso deliberativo cuan­
do no se sienten satisfechos con los PCH. Estos optan por la vía
de las acciones legales o lanzan una campaña de desprestigio pú­
blico en contra de un PCH en particular. En este sentido, en el sur
de California, Dan Silver se dio a conocer especialmente entre
los participantes de la PCCN. Silver es el director de la Liga de
Hábitats en Vía de Extinción (Endangered Habitats League), una
pequeña organización sin ánimo de lucro que representa a grupos
ambientalistas. Silver se ha ganado una mala reputación por su
habilidad conocida de hacer creer a los participantes que él estaba
compromentido con el proceso deliberativo, para luego perseguir

279
su propio interés por fuera del escenario deliberativo cuando los
resultados que obtenía no le convenían.51
En pocas palabras, los PCH tienen el potencial de surgir en
virtud de la selección estratégica de foros de deliberación por parte
de sus solicitantes, mientras que esa misma modalidad de partici­
pación, cuando es llevada a cabo por los ambientalistas, tiene el
potencial de erosionar los PCH existentes. Probablemente esto
es algo positivo. Después de todo, la presencia forzada de los
ecologistas en los foros de deliberación es una amenaza constan­
te que lleva a quienes solicitan permisos a permanecer en la mesa
y a implementar los PCH de una forma responsable. Esa perma­
nente “espada de Damocles” ubica a los deliberantes en un mismo
nivel, y limita las posibilidades que ellos pueden tener de dominar
todo el proceso de deliberación. Dado que la amenaza de deman­
das legales incentiva a los solicitantes a desarrollar sus PCH, la
selección estratégica de foros por parte de los ecologistas antes,
durante y después de la planeación siempre es una posibilidad. En
suma, la selección estratégica de foros es una parte integral de
todo el proceso.

4.3. Intereses creados vs. bien común


A diferencia de la selección de foros de deliberación, es difí­
cil encontrarle un matiz positivo a los intereses creados. Si todo
el proceso de deliberación cae presa de la búsqueda del interés
particular, y las partes mejor informadas cuyos intereses están en
juego capturan toda la dinámica, el hecho que se otorgue poder de
decisión a los participantes no pasa de ser un mecanismo para el
engrandecimiento de quienes ya operan a partir de posiciones de
privilegio. Esta es una crítica a los PCH en la que coinciden, es­
pecialmente, los solicitantes individuales. Según ellos, el SFPVS
permite que los solicitantes busquen sus ganancias económicas a

280
expensas de la conservación de las especies y sus hábitats, mien­
tras que exigen sólo un mínimo de medidas de mitigación del im­
pacto sobre el hábitat y las especies.52
Debemos asumir, sin temor a equivocamos, que los solicitan­
tes de PCH buscan mejorar sus actuales posiciones. Después de
todo, los PCH son de carácter voluntario. Quienes se enfrascan
en la tarea de preparar e implementar un PCH no lo harían a me­
nos que la planeación los beneficie directamente. La pregunta
central en este punto es saber si los solicitantes, especialmente
los que operan a título individual, persiguen o consiguen resulta­
dos que los beneficien a ellos primeramente, y que luego proveen
unas cuantas ventajas a la sociedad. En los PCH deliberativos con
participación amplia, los participantes usualmente diseñan un sis­
tema de reserva natural pensando en otros beneficios sociales ex­
tras, tales como definir una zona de espacio abierto y las modali­
dades para gestionar el crecimiento. De esta manera, los partici­
pantes desarrollan su capital social, que incluye habilidades para
la práctica de la deliberación. Sin embargo, cuando son solicitan­
tes individuales los que desarrollan los PCH, no hay espacio para
considerar tales resultados externos positivos, que vienen a ser
subproductos incidentales de la planeación y no una parte integral
del proceso.
Este problema puede manejarse si se estimula, o se exige, una
participación amplia al comienzo de los proceso de planeación,
con transparencia y rendición de cuentas. La participación amplia
conduce a las discusiones abiertas de los resultados externos po­
sitivos o negativos. La transparencia les permite a los observado­
res seguir los procedimientos de planeación e implementación, y
de esta manera establece un mecanismo de rendición de cuentas
que mantiene a raya cualquier intento por satisfacer intereses crea­
dos. Infortunadamente, la participación amplia sólo es, en la ac­
tualidad, un consejo que se les da a los solicitantes a quienes se

281
les anima a promoverla, pero los lineamientos federales para PCH
no les exige que la establezcan. El SFPVS y el Departamento del
Interior no han hecho mucho para que el proceso sea transparente
al público. Cualquiera que haya indagado acerca de un PCH, ya
sea sus borradores o su forma final, puede entender el problema
de la transparencia. Uno puede adquirir copias del gobierno fede­
ral, pero este es un camino costoso que requiere mucho tiempo.
Lo ideal sería contar con una biblioteca electrónica a la que se
pudiera entrar vía internet, pero si, por el momento, sólo se crea­
ra una biblioteca de fácil acceso de PCH, permisos de toma inci­
dental y acuerdos de implementación, esto ya sería un gran avan­
ce. Dado el papel que actualmente las instituciones centralizadas
juegan como agentes que facilitan el ejercicio del poder por parte
de la ciudadanía, garantizar la participación y la transparencia se
hace difícil. Esto quiere decir que la prevalencia de los intereses
creados siempre será una posibilidad.

4.4. Balcanización de la política


A primera vista uno puede pensar que los PCH necesariamente
balcanizan la política porque se concentran en un asunto muy pun­
tual (una o más especies en vías de extinción), y en un espacio
geográfico limitado (algunos o todos los hábitats de las especies en
cuestión). De hecho, más de una docena de los PCH sobre pájaros
de cabeza dorada en Texas se refieren a un área de menos de dos
acres, lo que indica una balcanización extrema. Sin embargo, otros
PCH cubren decenas de miles de acres. El PCH más grande es el
de la mariposa azul K am er en Wisconsin, que comprende siete
millones de acres. Es necesario enfatizar, una vez más, que el pun­
to a considerar es la diversidad. Los PCH más grandes y que
involucran muchos socios son los que más se aproximan al modelo
GPPD.

282
Sin embargo, se podría seguir argumentando que los PCH
balcanizan la cosa pública ya que se concentran solamente en las
especies en vía de extinción. Visto de manera superficial, el argu­
mento es correcto. No obstante, el deseo que los solicitantes tienen
de obtener un permiso de toma incidental es tan grande que los
PCH se han convertido en el documento central para los propósitos
de conseguir una planeación general, particularmente en áreas ur­
banas, donde en el hábitat confluyen varios asuntos tales como in­
fraestructura física, contaminación ambiental, espacios abiertos,
patrones urbanísticos y transporte. Tal es el caso, en efecto, de la
PCCN, que cubre un área de 6,000 millas cuadradas en el sur de
California y 59 jurisdicciones locales. En el Pacífico noroccidental,
la incorporación del salmón a la lista de las especies en riesgo con
toda seguridad va a estimular la tendencia hacia los esfuerzos con­
juntos, puesto que los PCH que contemplen el salmón tendrán que
incorporar las rutas acuáticas al desarrollo de las ciudades. De
igual manera, tendrán que considerarse otras actividades en tierra
seca que afectan directamente al salmón, tales como manejo de
basuras, agricultura y actividad maderera. Por lo tanto, existe un
potencial para que los PCH den lugar a la acumulación de progra­
mas.
Incluso si se acepta que las especies en vía de extinción son el
enfoque único, la balcanización sigue siendo un señalamiento dis­
cutible porque los PCH no han fragmentado algo que estuviera
previamente unificado. Antes de las enmiendas a la LFEVE de
1982, lo más cercano a un PCH era, y sigue siendo, los planes de
recuperación consagrados por ley en el Artículo 4 de la LFEVE, y
que le da al SFPVS la base para preparar sus listas de especies en
riesgo. Se supone que tales planes identificaban las responsabili­
dades de manejo que debían asumir las agencias y otros actores
con jurisdicción sobre especies que aparecían en la lista. Sin em­
bargo, el mandato para preparar planes de recuperación no era ab­
soluto, y hasta 1992, el SFPVS no había logrado preparar ningún

283
plan para el 45% de las especies en riesgo.53 Además, los planes
de recuperación no pasan de ser documentos de asesoría que ado­
lecen del carácter de obligatoriedad que distingue a los PCH. En
consecuencia, no había nada para balcanizar por la vía de la des­
centralización del poder de decisión.
Al contrario de lo que los anteriores temores dan a entender,
los PCH aglutinan esfuerzos de conservación bajo ciertas circuns­
tancias. Como ya se explicó, la conservación de las especies es
un problema de acción colectiva donde quiera que múltiples pro­
pietarios, agencias y jurisdicciones políticas comparten un mis­
mo hábitat. En lugar de que cada actor salga con su propio PCH,
todos los solicitantes pueden reducir los costos de sus transac­
ciones al compartir información, reunir recursos y desarrollar so­
luciones integrales a los problemas comunes que todos enfren­
tan. Aunque las regulaciones federales no obligan a los solicitan­
tes a planificar la conservación de todo el hábitat de una especie,
ni a coordinar con otros la preparación de un PCH, con todo, el
SFPVS los estimula a proceder de esa manera. Tal fue el caso de
la PCCN del sur de California, cuando el personal del SFPVS le
hizo saber a todo el que quisiera hacer su propia planeación por
fuera del proceso de la PCCN, que tendría que demostrar que sus
planes eran compatibles con los planes subregionales de la PCCN.54
No obstante, sigue siendo cierto que muchos PCH se enfocan
en un asunto puntual (conservación de las especies) y en un área
geográfica limitada (algunos o todos los hábitats de las especies en
cuestión). Con todo, hay extemalidades positivas que pueden sur­
gir de los PCH, especialmente de aquellos elaborados por socios
múltiples. Algunos PCH cubren áreas mayores de planeación, pero
el proceso mismo de planeación es relativamente concentrado, es­
pecialmente cuando no se cuenta con una amplia participación del
público, lo cual es el caso de los PCH que surgen de actores indivi­
duales. La balcanización, entonces, puede ser un problema cuando

284
se da un solo solicitante individual sin importar el tamaño del área
a cubrir; pero no se puede conocer la magnitud del problema hasta
que los científicos hayan investigado este asunto a profundidad.

4.5. Apatía
La apatía ciudadana es un problema serio para los PCH porque
la planeación y la implementación toman muchos años. Para mu­
chos actores potenciales este es un compromiso insoportable, a me­
nos que sea parte de su obligaciones laborales. La mayoría de los
participantes en los PCH más grandes representan organizaciones
específicas, tales como departamentos de planeación, agencias fe­
derales y estatales, organizaciones ecologistas sin ánimo de lucro y
compañías privadas. Los ciudadanos del común rara vez se
involucran en estos procesos por períodos largos. Esta no es una
crítica a la apatía pública per se, la cual es, en efecto, un problema
para el modelo de GPPD. Por el contrario, se trata de una evalua­
ción realista de las grandes cantidades de tiempo que se exigen
para producir un PCH, especialmente si se trata de un plan de so­
cios múltiples, sin importar si el PCH respectivo va a ser ejecuta­
do, supervisado o rediseñado. Si el modelo de GPPD requiere la
participación de los ciudadanos comunes y corrientes, entonces los
PCH no serán nunca las muestras más ejemplares del modelo al
faltarles la financiación necesaria para promover la participación
ciudadana. Tal respaldo puede provenir del gobierno federal, o
también de los actores potenciales como condición para obtener los
permisos de toma incidental. Sin embargo, los dos escenarios no
son posibles si se tienen en cuenta los actuales lincamientos del
SFPVS, que se limitan a estimular la participación, pero no la ha­
cen obligatoria.

285
4.6. Estabilidad y sostenibilidad
El crecimiento de los PCH en número y tamaño durante la dé­
cada de los noventa da a entender que se trata de una modalidad
estable y sostenible. Probablemente en los años ochenta cabía la
duda acerca de las tendencias futuras, pero en la actualidad la diná­
mica indica un crecimiento constante dada la proliferación de PCH
tanto en número de propuestas como en la extensión geográfica de
las áreas contempladas. Hay una lógica bastante persuasiva detrás
de esa tendencia. El conjunto de solicitantes potenciales va a se­
guir siendo considerable en la medida en que el SFPVS continúe
elaborando listas de especies, lo cual parece ser lo más plausible
puesto que los criterios para elaborar las listas se fundamentan en
aspectos biológicos y no políticos. Además, el uso humano de los
recursos naturales va a continuar, sin duda alguna. En este contex­
to, los PCH tienen todas las posibilidades de seguir floreciendo
como el mecanismo preferido para que los usuarios no federales se
ajusten a los requerimientos de ley, especialmente si el gobierno
federal sigue facilitándole a los actores instrumentos legales tales
como la “Política de Cero Sorpresas”.55
La pregunta importante es establecer si los PCH van a prospe­
rar como experimentos de Gobierno Participativo con Poder de
Decisión. Los planes de conservación del hábitat varían conside­
rablemente en términos de su ajuste a las dimensiones del mode­
lo. La prevalencia de la conducta estratégica que busca la protec­
ción de intereses particulares, por ejemplo, es un problema que
existe fundamentalmente en los PCH que involucran a un solo su­
jeto y que, por tanto, carecen de participación pública. Por tal
razón, es más aconsejable no incluir en estas consideraciones crí­
ticas los PCH que surgen de actores individuales porque ellos no
se acercan al modelo en varios sentidos. Por el contrario, el inte­
rés debe concentrarse en los PCH de actores múltiples, particu­
larmente en los incentivos institucionales que estimulan a los so-
licitantes a presentar los planes y deliberar en forma amplia du­
rante las fases de planeación e implementación, de tal manera que
un análisis pueda aproximarse más satisfactoriamente a la pro­
puesta de Gobierno Participativo con Poder de Decisión.

6. Reformas sugeridas

Algunas reformas parecen obvias, aunque no sean siempre po­


líticamente viables. Por ejemplo, una biblioteca de fácil acceso
que contenga los PCH y su documentación respectiva, que inclu­
ya los descubrimientos a los que lleguen los programas de super­
visión y las evaluaciones de la ejecución, con toda seguridad acre­
centaría la transparencia y los procesos de rendición de cuentas.
Una versión electrónica de la biblioteca sería de gran ayuda para
expandir la participación del público. Esta es una reforma relati­
vamente fácil porque simplemente requiere que se acopie la in­
formación existente y se cargue al correspondiente sitio en
internet. El SFPVS ya está dando pasos en esa dirección median­
te su servicio en línea ECOS (Environmental Conservation Online
System), que contiene resúmenes de datos concernientes a las es­
pecies y los PCH.56 Los datos resumidos son útiles, sin lugar a
dudas, pero ECOS todavía no incluye los textos en formatos leíbles
de las copias ni las redacciones finales de los PCH, como tampo­
co los permisos incidentales, ni los acuerdos de ejecución. Tam­
poco aparecen en el sistema de ECOS los reportes de supervi­
sión, las evaluaciones de ejecución ni las actas de los reuniones
grupales. Si toda esa documentación se pusiera al acceso del pú­
blico en general, se estaría haciendo una gran contribución a la
transparencia, la participación ciudadana y la deliberación, y de
esa manera se reducirían las oportunidades de que los actores bus­
caran sus intereses personales como metas prioritarias.
Las reformas más ambiciosas consistirían en que se hiciera
obligatoria la publicación de los reportes de autoevaluación pe­

287
riódica; además, que se reglamentara la financiación de la partici­
pación pública con fondos federales, la implementación de las eva­
luaciones y la adopción de estrategias de administración flexible.
Una línea más de reforma sería la cancelación de la “Política de
Cero Sorpresas”. En caso de hacerse obligatoria la publicación
de reportes periódicos de autoevaluación, probablemente en la bi­
blioteca virtual ya sugerida, ampliaría los mecanismos para la ren­
dición de cuentas durante la implementación, y permitiría una par­
ticipación más amplia en el proceso de administración flexible.
La financiación con fondos federales de las reuniones públicas y
la implementación de las evaluaciones ampliarían el alcance de
las deliberaciones y la supervisión durante las fases de planeación
e implementación. Es indispensable la financiación federal de la
administración flexible para cubrir los gastos que implica reparar
PCH deficientes, especialmente aquellos que están cobijados por
las salvaguardas de la política mencionada. Al mismo tiempo, el
gobierno federal podría dar por terminada esta política, con lo
que se estimularía aún más la adopción de estrategias de adminis­
tración flexible en los PCH que no las incluyen, así como en aque­
llos que la tienen en cuenta en forma insuficiente.
Muchas de estas reformas podrían traer incertidumbre a los
actores, lo que podría llevar a una merma en el número y tamaño
de los PCH en el futuro. Con todo, es importante recordar que la
deliberación prospera allí donde falta la certeza. En un mundo de
certidumbres no hay razón para deliberar. Entre más segura esté la
gente de lo que quieren y esperan, con mayor razón estarán propen­
sos a esconder sus verdaderas preferencias mediante la negocia­
ción estratégica, y menos dispuestos estarán a ventilar sus opciones
abiertamente mediante la deliberación a fin de abrirse a cambios
posibles. La “Política de Cero Sorpresas”, por ejemplo, necesaria­
mente restringe las posibilidades de deliberación al crear un clima
de certidumbre legal en un contexto política y ecológicamente in­
cierto. Si bien las nuevas guías de administración flexible amplían
los espacios de deliberación en los PCH no cobijados por dicha
política, tales salvaguardas constriñen la deliberación a unas opcio­
nes muy limitadas.
En consecuencia, el incremento en la deliberación puede ser el
problema más agudo para todos los PCH. Aunque los lineamientos,
las reglas y las leyes federales incrementaran la participación pú­
blica, y por lo tanto ampliaran la deliberación, no necesariamente
veríamos un incremento en la deliberación. Las direcciones centra­
lizadas no pueden ordenar la deliberación por decreto, aunque sí
está en sus manos generar cambios para incentivarla si alteran las
percepciones que los actores tienen de la certidumbre que se les ha
garantizado. Esta es una tarea posible, por ejemplo, mediante el
incremento de la probabilidad de aplicar con rigor la prohibición
del Artículo 9 (que traería muchos más solicitantes a la mesa), y la
reducción de salvaguardas reglamentadas (lo que haría que los ac­
tores no se levantaran de la mesa durante la implementación).
En forma similar, si los participantes siguen pensando que el
medio ambiente es un pastel a ser disputado, lo que se va a dar
como resultado es una lucha permanente por conquistar el pedazo
que les conviene conservar como reserva natural o consumir en el
mercado. Este abordaje significa que el modelo pluralista estan­
darizado de la negociación estratégica, con sus intenciones ocul­
tas, va a prevalecer en todo el proceso. Sin embargo, desde una
perspectiva científica, esta es una visión errónea. Las informa­
ciones y los conocimientos acerca de las relaciones entre las es­
pecies está en un constante proceso de cambio. Por lo tanto, con­
cebir el medio ambiente como un pastel estético significa ignorar
la naturaleza evolutiva del conocimiento científico y la informa­
ción creciente que se desprende de los programas de supervisión
y de las evaluaciones de la implementación. Estas son las razones
por las cuales la administración flexible es tan importante para la
aplicación de las políticas del medio ambiente en el modelo de

289
GPPD. Si los PCH se concibieran en términos de la administra­
ción flexible, la supervisión, el aprendizaje y el rediseño podrían
ser útiles. La deliberación es factible en este marco institucional
porque el aprendizaje implica que las opciones individuales y las
estrategias adoptadas no son estáticas.
La debilidad fundamental de la “Política de Cero Sorpresas”
es que restringe las opciones de la administración flexible, pues
estimula la negociación estratégica en el corto plazo y reduce las
posibilidades para la deliberación, en el largo plazo. En un mundo
de sorpresas reguladas y limitadas, el hábitat es visto como un
pastel relativamente constante, y los actores se ingenian planes
racionales y comprehensivos. Incluso pluralistas devotos como
C harles L indblom adm iten que los p lanes racio n ales y
comprehensivos no son factibles.57 Sin embargo, cuarenta años
más tarde, tales planes todavía gozan de popularidad bajo la bande­
ra de “cero sorpresas”. Se admite, por supuesto, que muy pocos
actores querrán participar en los PCH que carezcan de salvaguar­
das regulatorias. No obstante, los que sí participen tendrán más
posibilidades de hacerlo en forma deliberativa. El gobierno fede­
ral, además, puede paliar la incertidumbre creando un programa
federal que subsidie la administración flexible. Con este subsi­
dio, las sorpresas regulatorias no serán tan dolorosas, y la carga
de la conservación de las especies podrá ser distribuida más equi­
tativamente.

* Expreso mis agradecimientos a Archon Fung, Bradley Karkkainen, Dara O ’Rourke, Andrew
Szasz y Erik Olin Wright por sus útiles comentarios a las primeras versiones de este ensayo, y
a Jennifer Balkcom y Alice Napoleon por su asistencia en la investigación.

*" Profesor Asistente de Ciencia Política de la Universidad de Massachusetís, Amherst


(cthomas@ polsci.umass.edu).

1 Los datos actuales de PCH, junto con las guías y políticas federales, pueden conocerse en
la página electrónica del Servicio de Vida Silvestre y Pesca (SFPVS) de Estados Unidos:

290
2 Ver, por ejemplo, Craig W. Thomas, Bureaucratic Landscapes: Interagency Cooperation
and the Preservation o f Biodiversity, Cambridge, Estados Unidos: MIT Press (texto de
próxima aparición); Steven L. Yaffee, The Wisdom o f (he Spotted Owl: Policy Lessons fo r
a New Century, Washington, D.C.; Island Press, 1994; Steven L. Yaffee, Prohibitive Policy:
Implementing the Federal Endangered Species A ct, Cambridge, Estados Unidos: MIT
Press, 1982; y Timothy Beatley, Habitat Conservation Planning: Endangered Species
and Urban Growth, Austin: University o f Texas Press, 1994.

3 Si bien tanto el artículo 7 como el 9 contemplan las modificaciones al hábitat, ellos no


proveen los mismos incentivos para que los actores asuman el trabajo de desarrollar los
PCH, porque el art. 10 autoriza los planes de conservación como un medio para satisfacer
las restricciones que el art. 9 impone sobre la “toma”, y no los criterios del art. 7 que
conciernen a las agencias federales. De aquí se desprende que las agencias federales no
cuentan con fuertes incentivos legales para participar en los PCH. El Servicio de Vida
Silvestre y Pesca es una excepción porque parte de su tarea es revisar y aprobar los PCH,
por lo que tiene que consultar el art. 7 para emitir los permisos correspondientes.

4 Enmiendas a la LFEVE, art. 9(a)(l) y 3(18). La prohibición del art. 9 se aplica solamente
para las especies de vida silvestre y acuática que aparecen como “en vías de extinción” en
la lista del SFPVS. “En vías de extinción” significa, en ese contexto, “correr el riesgo
inminente de extinción”. La prohibición no cobija especies vegetales ni las que aparecen
en la lista bajo el acápite “especies amenazadas”, esto es, las que probablemente puedan
llegar a estar en vías de extinción en el futuro previsible. Sin embargo, el art. 9 sí cubre las
plantas indirectamente porque ellas (como los bosques antiguos) proveen el hábitat para la
vida silvestre, por ejemplo, el búho.

5 50 CFR 17.3. La Corte Suprema confirmó esta regulación en el caso Babbit v. Sweet
Home Chapter o f Communities fo r a Great Oregon, 515 U.S. 687, 1995.
6 Yaffee, 1982.

7 Esto ocurrió, y sigue ocurriendo, a pesar de que la LFEVE ha instruido al Secretario del
Interior para que tome las decisiones de enlistamiento de especies “solamente sobre la base
de los más confiables datos científicos y comerciales disponibles...” [Art. 4(b)(l)(A)].

8 Beatly, op. cit., pág. 58. Para conocer información adicional sobre el trasfondo del primer
PCH, ver Lindell L. Marsh y Robert D. Thronton, “San Bruno Mountain Habitat Conservation
Plan,” en David J. Brower y Daniel S. Carol (eds.), Managing Land-Use Conflicts: Case
Studies in Special Area Management, Durham, Duke University Press, 1987. Sobre el
papel del conocimiento ecológico consensual en la planeación y manejo de la conservación
del hábitat, ver Craig W. Thomas, “Public Management as Interagency Cooperation: Testing
Epistemic Community Theory at the Domestic Level,” en Journal o f Public Administration
Research and Tehory 7, 1997:221-246; y Thomas, Bureaucratic Landscapes.
9 La NMFS (Servicio Nacional de Marina y Pesca) revisa y aprueba los PCH para las
especies m arinas, incluyendo peces anadromous. La NMFS sólo se menciona a pie de
página en este capítulo porque la mayoría de los PCH conciernen a actividades en tierra.

10Art. lO(a)(l)(B),enm iendasa!a LFEVE de 1973.

291
" Servicio Pesca y Vida Silvestre y Servicio Nacional de Marina y Pesca, Habitat Conservation
Planning Handbook, Washington, D.C.: U.S. Fish and Wildlife Service y National Marine
Fisheries Service, 1996,111-10.
12 Para conocer datos actuales de los planes para la conservación del hábitat, véase la página
electrónica del ECOS (Sistema En Línea de Conservación del Medio Ambiente): http://
ecos.SFPVS.gov/.
13La administración Clinton introdujo la “Política de Cero Sorpresas” en 1994, y la reglamentó
en 1998. En el entretanto (94-97), la medida tuvo tanta popularidad que se considera que
al menos 74 PCH contenían provisiones a tono con la “Política de Cero Sorpresas”. Al
respecto, ver Steven L. Yaffee et. al., Balancing Public Trust and Prívate Interest: Public
Participation in Habitat Conservation Planning, Ann Arbor: School o f Natural Resources
and Environment, Universidad de Michigan, 1998: II-5. La “Política de Cero Sorpresas”
fue reglamentada (50 CFR Partes 17 y 222) cuando el SFPVS y el NMFS publicaron el
documento final “Habitat Conservation Plan Assurances Rule,” en Federal Register 63,
No. 35, 1998: 8859-8873. Todos los PCH deben ahora conformarse a esa reglamentación.
En años más recientes, el SFPVS desarrolló salvaguardas similares mediante los Acuerdos
de Puerto Seguro y Conservación Potencial. Ver su forma definitiva en “Safe Harbor
Agreements and Candidate Conservation Agreements with Assurances,” en Federal Register
64, No. 116, 1999: 32705-32715.

14 Yaffee, et. al., op. cit., 1-1.


15 Kai N. Lee, Com pass and G yroscope; Integ ra tin g Science an d P o litics fo r the
Environment, Washington, D.C.: ísland Press, 1993; C. S. Holling, Adaptive Environmental
Management and Assessment, Chichester, Estados Unidos: Wiley, 1978.
16 Reed F. Noss, Michael A. O ’Connell, y Dennis D. Murphy, The Science o f Conservation
Planning: Habitat Conservation Underthe EndangeredSpeciesAct, Washington, D.C.: Island
Press, 1997.
17U.S. Fish and Wildlife Service y National Marine Fisheries Service.

18Yafee, et. al., op. cit.

19Ibid., XV.

20 Ibid.
21 Por ejemplo, las nuevas guías de PCH dicen que: “...para PCH a gran escala, regionales o
excepcionalmente complejos, el Servicio anima a los solicitantes a apelar a reuniones para allegar
información necesaria o a acudir a comités asesores. Además, el período de avisos y comentarios
mínimos para esos PCH es ahora de 90 días, a menos que ocurra una participación pública
significativa durante el desarrollo del PCH”. U.S. Fish and Wildlife Service y National Marine
Fisheries Service, “Notice of Availibility o f a Final Addendum to the Handbook for Habitat
Conservation Planning”, 35256.

22Ver, por ejemplo, Michael J. Bean, Saráh G. Ftizgerald y Michael A. O ’Connell, Reconciling
Conflicts Under the Endangered SpeciesAct: The Habitat Conservation Planning Experience,
Washington, D.C.: World Wildlife Fund, 1991, págs. 66-79; Timothy Beatly, “Balancing Urban

292
Development and Endangered Species: The Coachella Valley Habitat Conservation Plan,” en
Environmental Management 16, 1992: 7-19; Dwight Holing, “Lizard and the Links,” en
Audubon 89,1987: 39-49; Robert Thompson, “Coachella Valley Habitat Conservation Plan,”
en Judith Innes, Judith Gruber, Michael Neuman and Robert Thompson (eds.), Coordinating
Growth and Environmental Management Through Consensus Building, Berkeley: California
Policy Seminar, Universidad de California, 1994.

23Yaffee, et. al., op. cit., VI.

24 Thomas, Bureaucratic Landscapes.

25Yaffee, et. al., op. cit., IV-21.

26 Apartes de este estudio de caso aparece en Charles Schweik y Craig W. Thomas, “Using
Remóte Sensing to Evalúate Environmental Institutional Designs: A Habita Conseervalion
Planning Example,” en Social Science Quarterly (próxima aparición). El reporte completo
del caso está en Craig W. Thomas y Charles Schweik, “Regulatory Compliance Under the
Endangered Species Act: A Time-Series Analysis of Habitat Conservation Planning Using
Remote-Sensing Data,” ensayo presentado en la Conferencia Anual de Invetigación de la
Asociación para el Análisis y Gestión de Políticas Públicas, Washington, D.C., Noviembre
4-6, 1999. Este ensayo ya ha pasado por varias revisiones y está disponible a quienes lo
soliciten a sus autores.

27 Art. 10(a)(2)(A)(ii), Ley de Especies en Vías de Extinción de 1973; Fish and Wildlife
Service y National Marine Fisheries Service, Habitat Conservation Planning Handbook,
III-10.

28 Thomas y Schweik, op. cit.

29 Lee, op. cit.,-, Holling, op. cit.


30Peter Kaireva, et. al., op. cit.
31 Ibid. pág.41.

32Durante la implementación, algunos participantes se preguntaban si el PCH del Valle Coachella


estaba protegiendo las más importantes fuentes de arena para las dunas en el sistema de reserva
natural. El administrador de la reserva procedió, entonces, a comisionar una serie de estudios
geológicos, los cuales indicaron que las fuentes primarias de arena no estaban siendo protegidas
adecuadamente. Ver Cameron Barrows, “An Ecological Model for the Protection of a Dune
System,” en Conservation Biology 10, 1996: 888-891. Nuestro análisis posterior a partir de
datos obtenidos por señal remota (remote-sensing data) de los satélites Landsat, confirmó
esos descubrimientos y señaló específicamente las áreas que requerían una protección adicional.
Ver el ya citado trabajo de Schweik y Thomas, “Using Remóte Sensing to Evalúate...” En
consecuencia, les facilitamos a los administradores del plan los datos procesados para colaborar
en la aplicación de una administración por adaptación.

33Thomas y Schweik, op. cit.

34Comunicación personal con Maijorie Nelson, de la División de Especies en Vías de Extención,


del SFPVS, Octubre 1,1999.

293
35 U.S. Fish and Wildlife Service y National Marine Fisheries Service, “Notice o f Availability
of a Final Addendum...”

36 Ibid, 3 52 5 2 .

v Ibid, 3 52 5 2 .

38Ibid, 35253.
39Thomas, Bureaucratic Landscapes.., op. cit..

40Yaffee, et. a l, op. cit.

41 Ibid, HI-4.
42 Ibid, Apéndice A.

43 Kaireva, et. al., op. cit.,


44 Noss, O ’Connell y Murphy, op. cit., pág. 58.
45 Reed F. Noss y Alien Cooperrider, Saving Nature’s Legacy: Protecting and Restoring
Biodiversity, Washington D.C.: Island Press, 1994.

46 Yaffee, et. al., op. cit.


47 Laura C. Hood, Frayed Safety Nets: Conservation Planning Under the Endangered
Species Act, Washington D.C.: Defenders o f Wildlife, 1998.

48 Para octubre de 2001, el SFPVS había sacado de la lista a doce especies de peces y vida
silvestre debido a la recuperación, pero el hábitat de seis de esas especies está en otros
países, como Australia y las Islas Palau, lo que las hace irrelevantes para la experiencia de
PCH. Las especies de plantas no se incluyen en este conteo porque no están contempladas
en la prohibición a la “toma” del Art. 9.
49 Bean, Fitzgerald y O ’Connell, op. cit.; Holling, op. cit, Thompson, op. cit.

50Por ejemplo, el protagonista ecologista más importante en el PCH del Valle Coachella durante
la etapa de planeación fue Alian Muth, PhD, quien es director del Centro de Investigaciones
Deep Canyon Desert, de la Universidad de California. En la parte oeste del estado, en San
Diego y los condados Orange, uno de los actores centrales en varios PCH fue Dan Silver, quien
fuera un médico veterano. Por sus credenciales académicas, estos individuos no caben en la
categoría “ciudadanos del común.”
51 Silver empezó concentrándose en los PCH asociados al PCCN, pero su reputación desbordó
los terrenos de su participación geográfica insular. En el Valle Coachella, un representante de la
Asociación de la Industria de la Construcción (Building Industry Association - BIA) señaló a
Silver como un ejemplo destructivo de compra-venta de foros de deliberación, a pesar de que
Silver y la PCCN funcionaban a una hora o más de distancia hacia el oeste (comunicación
personal con Ed Kibbey, Director Ejecutivo de la BIA, sur de California, Junio 8,1999). Silver
justificó su intervención en los foros argumentando que así conseguía la cobertura necesaria en
los procesos de planificación. Ver Yaffee, et. al., op. cit.. Sin embargo, abrirse paso en los foros
durante las fases de planeación empuja los PCH hacia la negociación tradicional basada en la
puja de poderes, y los distancia de la deliberación.

294
52Esta crítica no es del todo infundada. Los científicos que evaluaron el uso de la ciencia en los
PCH descubrieron que el 85% de las especies de la muestra contaban con la protección de los
procedimientos de mitigación que reducía la amenaza primaria contra su existencia continua;
pero sólo para el 57% de las especies estudiadas esas medidas eran suficientes o incrementaban
su calidad de vida. El 43% de las especies contaban con procedimientos de mitigación que eran
“significativamente deficientes” (25%), “inadecuados” (13%) o “supremamente pobres” (5%).
Ver Kaireva, et. al., op. cit., pág. 39.

53 Andrew A. Smith, M argaret A. Moote y Cecil R. Schwalbe, “The Endangered Species Act
at Twenty: An Analytical Survey o f Federal Endangered Species Protection,” en Natural
Resources Journal 33, 1993: 1051.

5“ Thomas, op. cit, capítulo 6.

55 Aunque la “Política de Cero Sorpresas” es la salvaguarda más conocida y utilizada en el


marco legal de la LFEVE, hay otros dos instrumentos legales que podrían disminuir el
número y alcance de los PCH al estimular otras formas de conservación del hábitat. Los
Acuerdos de Puerto Seguro (Safe Harbor Agreements) animan a los propietarios no federales
a implementar medidas voluntarias de conservación del hábitat que benefician especies que
aparecen en la lista al garantizarles que no se les pedirá otras medidas adicionales de
conservación, ni se les impondrá otras restricciones en caso de que, como resultado de las
medidas adoptadas, las especies en cuestión crezcan num éricam ente en la propiedad
respectiva. El otro instrumento legal son los Acuerdos de las Reservas Potenciales (Candidate
Conservation Agreements), el cual provee garantías similares pero apuntando a intervenir
en aquellas especies que no se encuentran actualmente en la lista pero que figuran como
candidatos a engrosar el índice de especies en vías de extinción. Estos acuerdos proveen
una inmunidad regulatoria sin que necesariamente se de la “toma”. Por lo tanto, no son
necesarios los permisos de toma incidental ni los PCH para que esos acuerdos entren en rigor,
pues estos pueden ahorrarle al actor potencial la necesidad de preparar un PCH en el futuro.
Todavía es muy pequeño el número de Acuerdos de Puerto Seguro y Reservas Potenciales que
se han celebrado, de manera que es muy temprano como para evaluar su impacto en los PCH,
pero al menos existe un PCH que contiene un Acuerdo de Puerto Seguro, lo cual indica que los
dos son compatibles en la práctica.

56ECOS se ubica en la página de internet del SFPVS: http://ecos.SFPVS.gov/

57Charles E. Lindblom, “The Science of Muddling Through,” en Public Administration Review


19,1959:79-88.

295
TERCERA PARTE

COMENTARIOS
Capítulo 6

De la Acción a la Reflexión y de la
Reflexión a la Acción

Jane M ansbridge'

La teoría y los casos aquí presentados constituyen un paso sig­


nificativo hacia la teoría y la práctica de la democracia participativa.
Tal como sucede en ocasiones con las teorías más originales, este
nuevo marco surge de una observación aguda de la práctica. Aque­
llos que en lo concreto trabajaron en procura de darle a la democra­
cia una aplicación práctica, se dedicaron primero a una alternativa
de acción práctica y luego a otra, hasta que fueron desarrollando un
conjunto de instituciones que respondían de modo más adecuado a
sus necesidades. Fung y Wright, con la teoría expuesta en este
libro, han esquematizado y articulado explícitamente las catego­
rías que surgen de esta evolución creciente a partir de la práctica
concreta. La teoría de Fung y Wright puede ahora enriquecer la
práctica futura.
Los participantes del encuentro que inspiró este libro ya han
comenzado a dar los pasos subsiguientes, usando la nueva teoría
como guía para quienes continúan en la tarea de hacer funcionar las
instituciones democráticas. El paso que aún no se ha dado es que
se repita la observación original de la práctica, esto es, que se in­

299
vestiguen las dinámicas por medio de las cuales la gente en su reali­
dad concreta asume las nuevas instituciones que siguen a la teoría,
y que se revise la teoría a partir de esa nueva práctica. La vieja
fórmula “Acción-Reflexión-Acción” *funciona mejor si se repite
una y otra vez.
Para contribuir a futuras observaciones y esfuerzos teóricos, co­
menzaré por bosquejar la “transversalidad” -esto es, como expli­
caré más adelante, la combinación de mecanismos que operan a
diferentes niveles- propia del Gobierno Participativo con Poder de
Decisión, que constituye uno de los rasgos centrales y originales de
este modelo. Exploraré este rasgo en la teoría y la práctica, para
luego sugerir algunos problemas que aún quedan por trabajar. El
paso siguiente será identificar ciertos silencios notorios en las teo­
rías existentes sobre la deliberación, en los estudios de caso conte­
nidos en los capítulos anteriores, y en la introducción de Fung y
Wright. La teoría tiende a adolecer de silencios cuando los teóri­
cos no logran identificar lo que no se ajusta al modelo. Las obser­
vaciones de la práctica nos dan las claves para llenar esos vacíos, lo
que se puede lograr expandiendo el sentido que queremos darle a
la deliberación para incorporar variables como el interés propio,
las emociones, el conflicto, la inequidad y la representación infor­
mal.
Cada sección de este capítulo se refiere a una de estas cuestio­
nes y formula preguntas que quienes trabajan a diario en estos asuntos
deberían hacerse, y que los investigadores deberían incorporar en
sus análisis futuros de dichas prácticas.
En primer lugar, el capítulo exhorta a que se amplíe el concepto
de deliberación para que el interés personal pueda tener un papel
normativo más protagónico. El autoentendimiento, el entendimien­
to mutuo, una comprensión provechosa y justa del mundo circun­
dante y una justicia distributiva, todos ellos descansan, desde mi
perspectiva, en individuos que, al participar en procesos de delibe-

300
ración, formulan con relativa precisión, y expresan con relativa exac­
titud, sus intereses personales. Los individuos necesitan aprender
a transformar sus intereses a fin de poder forjar el bien común de
todos. El truco normativo, sicológico e institucional consiste en
encontrar los mecanismos para avanzar en las dos direcciones a la
vez, que no son necesariamente contradictorias entre sí.
En segundo lugar, el capítulo propone extender el concepto de
deliberación más allá de la formulación de razones, para incorporar
las muchas interacciones basadas en emociones. Igualmente, pro­
pone ampliarlas instituciones para que puedan proveer ámbitos no
destructivos en los que sean bienvenidas ciertas formas de expresar
emociones.
En tercer lugar, el capítulo intenta expandir los fines normativos
de la deliberación y de las instituciones deliberativas para que el
descubrimiento y la expresión del conflicto sea un objetivo valioso.
En cuarto lugar, el capítulo propone incorporar las desigualda­
des en nuestra concepción de la deliberación legítima. También for­
mula algunos criterios para calificar aquellas desigualdades entre
los individuos y grupos que erosionan la legitimidad normativa del
proceso de deliberación, y las que pueden ser pasadas por alto sin
que se cause mayor perjuicio.
Finalmente, este escrito sugiere hacer de la representación in­
form al una parte integral de la democracia deliberativa. Para ello,
esboza algunos criterios mediante los cuales se puede juzgar la ca­
lidad de la representación de los ausentes por parte de quienes es­
tán presentes en la deliberación.

1. Transversalidad

La teoría original de la democracia participativa simplemente


delegó el poder a los niveles más inferiores. Nuestra consigna en

301
las calles era: “¡El poder para el pueblo!”. Y lo entendíamos lite­
ralmente. La Declaración de Port Hurón, que lanzó a la luz pública
la frase “democracia participativa,” surgió de estudiantes que nun­
ca habían tenido la experiencia de ejercer poder político. La con­
signa fue el producto de una era en la que, al igual de lo que sucede
actualmente, personas cuyos nombres eran desconocidos para la
mayoría de ciudadanos estaban tomando decisiones que podrían
dar lugar a una conflagración nuclear. En las palabras de C. Wright
Mills, cuyos trabajos inspiraron a los escritores de Port Hurón, la
gente “(sentía) que estaba viviendo en un tiempo de grandes deci­
siones; y (sabía) que no estaba tomando ninguna.” 1La Declaración
de Port Hurón hacía un llamado a una democracia en la que los
ciudadanos participasen activamente, una democracia que “(saca­
ra) al pueblo del aislamiento y lo llevase a la comunidad”.2
El joven filósofo político Amold Kaufman, quien acuñó el tér­
mino “democracia participativa” y la enunció teóricamente por pri­
mera vez, enfatizó sus efectos positivos sobre la ciudadanía. Como
él solía decir, blandir el poder político le permitiría a los ciudada­
nos mejorar sus capacidades de “pensamiento, sentimiento y ac­
ción”.3Como profesor principiante en el Departamento de Filoso­
fía de la Universidad de Michigan, Kaufman trabajó con Tom
Hayden y algunos de los estudiantes que produjeron la Declaración
de Port Hurón. El mismo Kaufman era un observador agudo de la
práctica. Antes de morir prematuramente en un accidente aéreo
algunos años después, su propia experiencia con democracias na­
cientes lo llevó a formular lo que él llamó “la paradoja de la demo­
cracia participativa”. La paradoja es que aunque la participación
en las democracias contribuye a que la gente incremente sus capa­
cidades, aquellos que todavía no cuentan con la experiencia mu­
chas veces no podrán contribuir al éxito de la democracia. Lo que
necesitan es exactamente lo que, debido a sus carencias, no pueden
obtener.4

302
Con el paso de los años otros demócratas elaboraron versiones
diferentes de la paradoja de Kaufm an. Por ejem plo, los
reformadores urbanos que instituyeron la descentralización para in­
crementar el poder del pueblo, se encontraron muchas veces con
que las nuevas unidades descentralizadas habían llegado a ser tan
incompetentes o corruptas que desencantaban incluso a los que ejer­
cían un poder considerable en sus dinámicas internas.5 Los
reformadores del sistema escolar de Chicago, en 1988, trataron en
forma explícita de encontrar soluciones a esos problemas, que veinte
años atrás ya habían surgido en otras reformas escolares en Nueva
York y otros lugares.
La teoría de democracia participativa “transversal” nació, en­
tonces, después de muchos años de experimentos y aprendizajes.
El estudio que Archon Fung adelantó sobre el nuevo sistema esco­
lar descentralizado de Chicago lo llevó a articular y denominar esta
nueva estructura participativa, que se caracteriza por el hecho que
la participación al nivel de las bases se interrelaciona con la regula­
ción facilitadora, la supervisión y la sanción a niveles más altos -d e
ahí su carácter transversal-. En este modelo, los experimentos en
los niveles inferiores introducen innovaciones, aprovechan la sabi­
duría local y comprometen a los ciudadanos en formas de partici­
pación potencialmente transformadoras. Mientras eso ocurre, los
niveles superiores se aseguran de la calidad en el proceso, imponen
sanciones cuando no se cumple con los criterios de calidad y dise­
minan las innovaciones entre las entidades ubicadas en las capas
más bajas del sistema. El objetivo es aprehender los rasgos positi­
vos de la participación local sin que se den los retrocesos que afec­
taron las experiencias previas.
Una vez que la teoría asume una formulación explícita y sus
elementos están articulados en un conjunto teórico, podemos ob­
servar que los principios que constituyen la base de la teoría ya han
influido en una porción considerable de la práctica federal, al me­

303
nos en Estados Unidos. Por ejemplo, en la región de Nueva Ingla­
terra, los gobiernos estatales exigen que los municipios celebren
cabildos abiertos al menos una vez al año, durante un tiempo espe­
cífico. Algunos estados piden que las agendas de las asambleas
contemplen ciertos asuntos específicos. Los mismos estados o aso­
ciaciones voluntarias capacitan a los moderadores de esas reunio­
nes. Otros estados, por fuera de la zona de Nueva Inglaterra, tam­
bién han establecido una serie de normas de procedimientos que
los diversos municipios deben observar a fin de evitar sanciones.
Al mismo tiempo, el gobierno federal supervisa a los gobiernos
estatales en aspectos como el cumplimiento de ciertos requisitos
concernientes a los procesos electorales. La tentación en los nive­
les superiores es siempre la de promover los intereses de todo el
sistema, incluso cuando difieren de los intereses de las partes, para
así imponer una visión determinada. En algunas ocasiones, ya sea
consciente o inconscientemente, las visiones e intereses de “los ex­
pertos” o de los sectores más poderosos en las altas esferas se
imponen, en detrimento de la experiencia, la perspectiva y los inte­
reses de los participantes a nivel local. Las tentaciones en los nive­
les inferiores, por su lado, consisten en promover los intereses de
las partes incluso cuando difieren de los intereses del todo, para de
esa manera imponer una perspectiva particular. En esos casos, la
atención central recae sobre los intereses de los sectores más acti­
vos e influyentes a nivel local, con lo que se sacrifican las necesida­
des de los menos poderosos, de otras localidades y de todo el siste­
ma. El camino del ensayo y del error es el único que permite indi­
car alternativas que aseguren los mayores beneficios de una conju­
gación transversal de intereses, y evitar así grandes costos innece­
sarios. Por el momento, la teoría de democracia participativa trans­
versal significa un notable avance en relación con la teoría original
de democracia participativa porque introduce una interacción
sinérgica, creativa y recíprocamente vigorizante entre las distintas
capas del gobierno.

304
2. Deliberación

El estudio empírico y la teorización de la deliberación están


apenas en sus fases iniciales. Por tal razón conocemos muy poco de
lo que constituye una buena deliberación en una asamblea demo­
crática. Informalmente, en las teorías existentes juzgamos las bue­
nas deliberaciones con base en el grado de respeto mutuo, el reco­
nocimiento entre participantes, su apertura mental y su disposición
a escuchar, la consistencia de sus argumentos y la precisión de los
hechos que invocan, la “economía” de sus desacuerdos -e s decir,
la búsqueda de argumentos que minimicen la posibilidad de recha­
zo y que eviten herir las creencias más caras para los demás parti­
cipantes- , su capacidad para traer a colación las razones relevan­
tes, su capacidad de descubrir o forjar valores e intereses comunes,
y el espacio que el foro deliberativo provee para la expresión au­
téntica de lo que sienten los participantes. A manera de meta-crite-
rios para juzgar las deliberaciones, sugiero que éstas deben en la
medida de lo posible hacer que los participantes (1) sean conscien­
tes de las implicaciones de sus propias preferencias e intereses, de
las preferencias e intereses de otros, y de los intereses del cuerpo
político en su conjunto, y (2) sean capaces de transformar sus inte­
reses en formas tales que ellos mismos, al reflexionar sobre sus
acciones a posteriori, aprobarían.6
Algunas de las lagunas fácilmente identifícables en los análisis
existentes sobre la deliberación son la relación entre el bien común
y el interés personal, el papel de las emociones, el manejo de los
conflictos, la postura más apropiada hacia las desigualdades y los
criterios para calificar la representación informal.
2.1. La incorporación del interés personal
Tal como lo señalan Fung y Wright, la norma para la delibera­
ción pública, incluso en los grupos pequeños, tiene que ser el bien
general del grupo. La mayoría de los argumentos debe acogerse a

305
ese principio rector. De hecho, los argumentos que tiene más peso
en términos generales apuntan al bien común.
Sin embargo, este aspecto no es tan sencillo como puede pare­
cer en la teoría de Fung y Wright o en los trabajos de la mayoría de
los primeros teóricos de la democracia.7 Si se conserva un solo
enfoque del bien común, el interés particular resulta ilegítimo. No
obstante, al reconocer y afirmar el interés particular se puede con­
tribuir al avance de la justicia distributiva. En este sentido, el inte­
rés privado le permite al sujeto aclarar sus aspiraciones. El recono­
cimiento y la afirmación del interés personal contribuye a que el
sujeto sea entendido (y respetado) por sus necesidades y aspiracio­
nes. Tal dinámica conduce a desenmascarar las interpretaciones
hegemónicas del bien común cuando han asumido posturas sutiles
de opresión.

2.1.1. El interés personal y la justicia distributiva


Independientemente de que las circunstancias reales sean justas
o no, los participantes deben tener -o desarrollar durante la delibe­
ración- una idea razonablemente buena de cuál es su interés indivi­
dual, incluso de los aspectos más mezquinos de éste.
Aún cuando las circunstancias son injustas y, por tanto, las posi­
bilidades de que el resultado sea sustantivamente justo son pocas,
las deliberaciones por sí mismas pueden ser relativamente buenas o
malas. Si, como afirmo más adelante, ampliamos lo que entende­
mos por deliberación para incorporar la discusión de conflictos irre­
conciliables tanto como la búsqueda del bien común, podemos con­
siderar como deliberaciones incluso negociaciones entre dos Esta­
dos cuando uno de ellos ha adquirido un poder mayor de manera
injusta. En casos como este, y en particular cuando las concepcio­
nes de justicia en sí misma son objeto de disputa y esas concepcio­
nes coinciden con intereses materiales, puede no ser posible em-

306
prender una búsqueda de buena fe del bien común que sea acepta­
ble para todos. De seguro es fundamental en esos casos que todas
las partes tengan un sentido claro de su interés propio -incluso en
su forma más estrecha y mezquina-.
El fracaso en la búsqueda de un acuerdo sobre el resultado justo
o bueno no significa automáticamente que el proceso de delibera­
ción haya sido erróneo. Una buena deliberación aclara tanto el con­
flicto como el acuerdo, incluso cuando la decisión final es la “gue­
rra”. Si, en casos en los que el conflicto abierto (la “guerra”) puede
evitarse, los participantes pueden llegar a un acuerdo acerca de un
procedimiento relativamente legítimo para solucionar el conflicto,
la deliberación puede aclarar el conflicto y terminar en algún tipo
de decisión (por ejemplo, un voto por mayoría) que no produce un
resultado consensúa! Sin importar si el resultado es la guerra o el
voto, desde un punto de vista normativo debemos juzgar por sepa­
rado la calidad de la deliberación (con base en criterios como los
mencionados arriba), la calidad del procedimiento de decisión (con
base en criterios tales como la institucionalización de una distribu­
ción legítima del poder a través de la regla de decisión), y la cali­
dad del resultado (con base en criterios que derivan de un estándar
de justicia independiente del proceso deliberativo o de la toma de
decisiones).8
Cuando las condiciones son relativamente justas, las comunida­
des podrían igualmente verse enfrascadas en conflictos irreconci­
liables. Por ejemplo, pueden necesitar distribuir de manera justa
algunos bienes escasos que muchos codician. En muchos de estos
casos hay ganadores y perdedores. Esta es, a menudo, la situación
en una negociación que busca distribuir un presupuesto fijo. Para
asignar bienes en situaciones en las que necesariamente hay gana­
dores y perdedores, un grupo tiene que saber lo que sus distintos
segmentos necesitan. En este proceso los diferentes segmentos
participantes en el proceso tendrán que expresar sus necesidades.

307
En este tipo de proceso no es útil fíj ar normas que prohíban que los
individuos o los grupos piensen o expresen lo que necesitan en tér­
minos de su interés particular.9
Tomemos como ejemplo el caso de una pareja que está deci­
diendo si se traslada a Chicago o a Boston, en el que uno de los
miembros de la pareja tiene una buena oferta de trabajo en Chicago
y el otro en Boston. A la larga una u otra ciudad puede ser la mejor
para los dos miembros de la pareja. Por ello, este argumento debe
presentarse con toda su fuerza de persuasión. Pero ese alegato
puede no ser tan accesible como parece. En consecuencia, las nor­
mas de la discusión deben permitirles a los dos miembros de la
pareja reconocer y dar a conocer su respectivo interés particular a
fin de llegar a algún acuerdo. Por ejemplo, si la pareja se decide
por Boston, el que tuvo que renunciar a la oferta de Chicago debe
contar en lo sucesivo con alguna ventaja a su favor, o acumular
alguna ganancia para una decisión futura. Los dos individuos pue­
den acordar, por ejemplo, que la persona que “pierde” en esta deci­
sión deberá “ganar” en la próxima decisión relacionada con sus
profesiones. Las dos personas pueden llegar a un acuerdo sobre la
justicia del acuerdo global aunque sus intereses inmediatos estuvie­
ran en conflicto.
Si en las deliberaciones ninguno de los miembros de la pareja
piensa que es legítimo reconocer y dar a conocer su respectivo
interés personal, los dos podrían llegar a tomar decisiones sólamente
a partir del “bien común”, lo que no garantiza que se tengan en
cuenta todos los aspectos que forman parte del proceso. O bien,
ellos podrían, por ejemplo, adelantar toda la deliberación en térmi­
nos de lo que es mejor para los hijos. En tal caso, las discusiones
acerca del bien para los hijos con toda probabilidad estarán carga­
das, al menos inconscientemente, de los otros aspectos que por re­
gla general quedan descartados. Las ideas del tipo “por el bien de
los hijos” con toda seguridad se debatirán intensamente a partir de

308
fundamentos que los mismos padres no se permitirán reconocer.
Aunque la falta de expresión del interés personal pueda en aparien­
cia conducir a un espíritu comunitario, tiene el potencial de sem­
brar las semillas de futuros problemas potenciales. Es muy proba­
ble, además, que una discusión así concebida resulte en una injusti­
cia cometida contra el individuo que acepta perder sin una compen­
sación o reconocimiento correspondientes.
Supongamos otro ejemplo hipotético, esta vez con más de dos
actores. En una facultad de una universidad, el decano anuncia una
nueva cátedra. En la discusión que sobreviene en tomo a decidir el
área en la cual se habrá de concentrar la cátedra en cuestión, el
énfasis va a recaer sobre los argumentos que sostengan que desti­
nar dicha asignación a uno u otro departamento promoverá la repu­
tación o el buen funcionamiento de toda la facultad. Sin embargo,
no puede ser tan obvio argumentar a favor del departamento cuya
área de interés es la mejor para la facultad. Cuando no es claro que
se tiene certeza sobre un bien mayor al que se da por sentado, el
bien general de la facultad puede alcanzarse si se asigna la cátedra
a un departamento y a los restantes se les asigna algún otro bien o
se les promete enriquecerlos con la próxima vacante disponible.
Llegar a un “acuerdo” de ese tipo implica ampliar el enfoque de
la toma de decisiones para involucrar un mayor número de áreas
significativas o extenderlo a un horizonte temporal más amplio (por
ejemplo, anticipándose a decisiones futuras). Cuando la situación
es tal que cualquier resultado arroja ganadores y perdedores -esto
es, cuando la situación es de suma cero-, el acuerdo produce un
“bien común” al nivel agregado, antes que un bien común unitario
con el que todos están de acuerdo.10 La discusión en tomo a la
compensación o la extensión de las contraprestaciones en el tiempo
es un rasgo central de la deliberación.
El debate sobre el significado y las implicaciones de los compo­
nentes de un acuerdo posible y la intensidad de las preferencias

309
sobre cada componente son también de mucha importancia para la
deliberación. En estas circunstancias, la deliberación promueve el
entendimiento que cada uno de los participantes tiene de sí, la com­
prensión mutua y una perspectiva útil del mundo, siempre y cuando
los individuos hagan el esfuerzo por entender no sólo los intereses
comunes que pueden ventilarse en el proceso, sino también el inte­
rés particular de cada quien. Los individuos involucrados en un
proceso de deliberación deben aprovechar su tarea para descubrir:
(1) lo que realmente desean y necesitan de cada aspecto que ellos
consideran es de vital importancia para sus intereses; (2) lo que los
demás quieren y necesitan; (3) lo que las necesidades y aspiracio­
nes de cada quien implican en el conjunto del proceso; (4) la ubica­
ción de los puntos conflictivos insolubles entre las necesidades y
aspiraciones propias y las de los demás; y (5) cuáles puntos en
común pueden articularse entre las necesidades y aspiraciones pro­
pias y las de los demás. No siempre es fácil entender lo que uno
realmente quiere, ni siquiera dentro de los estrechos confines de los
propios intereses. La decisión se hace más difícil a medida que
uno amplía el horizonte de los intereses particulares para darle ca­
bida a la consideración del bien de los demás como parte integral
del bien personal. Inclusive al tratar de discernir lo que un indivi­
duo desea, una reflexión desde la perspectiva individual no puede
llegar muy lejos. En algún punto, ese individuo va a tener que ape­
lar a sus amigos, al menos para que le sirvan como punto de refe­
rencia y le compartan sus consejos, experiencias y capacidades de
análisis. En lo concerniente a la discusión de asuntos públicos, esta
persona regularmente va a necesitar las consideraciones de otros
por fuera de su círculo de amigos íntimos, incluyendo a aquellos
que pueden perder si este individuo gana, o que pueden beneficiar­
se de las pérdidas de la persona en cuestión.
En una negociación entre dos personas, por ejemplo, cada ne­
gociador tiene un incentivo para ayudar al negociador “opuesto” a
descubrir formas de satisfacer las necesidades suyas o de sus re­

310
presentados a un costo menor y una mayor ganancia mayor para
sus representados que lo que cualquiera de los dos se había imagi­
nado. Supongamos que usted necesita x y además requiere de z, y
llega a la negociación pensando que para satisfacer sus aspiracio­
nes usted va a necesitar x1 y z \ lo que me cuesta demasiado a mí
como la contraparte en la negociación. Si yo logro demostrarle
correctamente a usted que x2 y z2 van a satisfacer sus necesidades
de igual o mejor manera, y que esto a la vez me es menos costos,
entonces los dos podríamos quedamos con x2 y z2 y saldríamos
bien librados de la transacción. En este intercambio yo ofrezco un
incentivo para trabajar con usted en forma creativa a fin de explo­
rar si transamos por x2y z2es lo mejor para los dos.
Este tipo de discusiones contrastan a menudo con la “delibera­
ción” y se les da un estatus normativo más bajo, e incluso negativo.
Cuando Habermas o Fung y Wright califican estos tipos de discu­
sión como “estratégicas,” o simples “negociaciones,” la “delibera­
ción” queda para discusiones en tomo a bienes comunes más unita­
rios, o para discusiones que concluyen que, puesto que no se encon­
tró un bien común más claro, debe procederse a un acuerdo iguali­
tario de distribución o someter la conclusión al voto11. Mi posición,
sin embargo, es que un acuerdo en el que yo trabajo con usted, a
partir de mi interés particular, con el fin de ayudarle a articular su
propio interés particular que me implica un menor costo o me re­
presenta una ganancia mayor, es un proceso tal que, en un contexto
sin manipulación, puede profundizar la comprensión que usted pueda
tener de usted mismo, nuestro entendimiento mutuo, y la perspecti­
va del mundo que los dos podamos tener. Se trata, entonces, de un
importante componente integral de la deliberación propiamente en­
tendida.
Una conciencia más clara del interés particular contribuye, ade­
más, a mejorar la deliberación en casos como los de la “paradoja
de Abilene”, en los que cada miembro de un grupo sigue una suge­

311
rencia porque cada quien piensa que esa idea será de utilidad para
los otros, incluso si ese individuo no desea el resultado final.12Esta
paradoja es parte de un fenómeno más amplio de “pensamiento en
grupo” en el que los miembros del conjunto llegan a un acuerdo en
términos de lo que ellos perciben como consenso grupal incluso si
cada individuo abriga dudas no expresadas acerca de la sabiduría
del consenso.13
Finalmente, una m ayor conciencia del interés particular
incrementa la deliberación, sobre todo cuando una definición
hegemónica del bien común no les permite a los miembros menos
poderosos ser conscientes de sus propios intereses, y los lleva, más
bien, a reprimirlos en aras del bien común, incluso cuando los de­
más no cumplen con su parte.
Un elemento normativo de importancia crítica es el grado de
p o d er-en el sentido de amenaza de sanción o de uso de la fuer­
za14- que se despliega para llegar a una decisión. Lo ideal es
que el poder (esto es, la amenaza de la sanción o el uso de la
fuerza) esté ausente de la deliberación, aunque la influencia (esto
es, lograr, mediante una buena argumentación, que otros hagan
algo que de otra manera no harían), debe formar parte del pro­
ceso, y puede ser legítimamente desigual.15 En la práctica, el
poder siempre está presente. Sin embargo, uno puede evaluar
una deliberación, un voto o una negociación a partir del grado en
el que el uso desigual del poder incide en el resultado. En una
deliberación, no obstante, el poder desigual no tiene por qué afec­
tar el resultado. En una votación, un resultado legítimo depende
normativamente de un poder igualitario a nivel individual, que
no es objetivo plenamente alcanzable en la práctica pero que
sirve como una ideal al que hay que aspirar.

312
2.1.2. El interés individual en el proceso de transformación
personal
Si, como sugiero en este capítulo, incluimos en la deliberación
los acuerdos hechos en aras de la justicia distributiva, podríamos
ver las razones por las cuales es importante que las partes, en tales
acuerdos, tengan conciencia de sus intereses, incluyendo los más
mezquinos y materialistas, y que los puedan dar a conocer en for­
ma efectiva. De hecho, la deliberación tiene que incrementar en la
gente la conciencia de esos intereses y las formas en que pueden
entrar en conflicto con los intereses de los demás. Al mismo tiem­
po, tiene que darse una conciencia más clara de los elementos po­
tenciales que hay en común. Las transformaciones tienen que dar­
se allí donde se reconocen los conflictos y allí donde se forjan los
lazos que le dan un sentido común al proceso.16 Idealmente, sólo
después de que tales consideraciones estén sobre la mesa, uno pue­
de entonces pedirles a los participantes que voten “no por la opción
que más se ajuste a sus intereses particulares sino por la que parez­
ca ser más razonable”.17
Sin embargo, los teóricos de la deliberación anteriores se han
concentrado casi que exclusivamente en el muy importante proce­
so de forjar formas más unitarias del bien común. No obstante, la
evidencia ofrecida por los casos analizados en el presente volumen
les permiten a los teóricos avanzar mucho más en sus sondeos de
las normas de la transformación participativa.
En Porto Alegre, los activistas, al menos los de las zonas más
pobres, parecen haber articulado un buen porcentaje de lo que es­
tán haciendo en términos concretos de intereses particulares loca­
les, como lo muestra el capítulo 2. Uno de ellos comenta, por ejem­
plo, que su “distrito se ha beneficiado enormemente” del Presu­
puesto Participativo. Otro dice: “Logramos que pavimentaran par­
te de la calle pero todavía seguimos involucrados porque hay mu­
cho por hacer”. El primer activista, que proviene “del distrito más

313
pobre de la ciudad”, también dice que los distritos desarrollaron
asociaciones locales para “(dar) la pelea en el presupuesto
participativo, y... se están renovando para participar” en el Presu­
puesto Participativo (énfasis mío). Aunque el asunto de la “pelea”
que aquí se insinúa no es muy claro en una cita tan corta, lo que
probablemente el activista tiene en mente es una lucha contra el
gobierno central, el cual es percibido como el que detenta impor­
tantes cantidades de dinero, y no contra otros distritos, que también
tienen necesidades agudas en un conflicto implícito que les es pro­
pio. Sin embargo, el activista puede pensar que debido a que su
distrito es el más pobre, casi ninguna partida de recursos que se le
asigne puede parecer ju sta incluso si tales asignaciones
presupuéstales se dan a expensas de los otros distritos. Es proba­
ble, de otro lado, que él piense que la deliberación implica un cierto
grado de conflicto con todas las partes involucradas. No es tampo­
co claro si las armas que se vislumbran como necesarias para la
pelea consisten en buenos argumentos o en la acumulación de po­
der a través de organización y votos. Lo que sí sabemos es que
esas luchas y demandas hunden sus raíces en las “buenas intencio­
nes”. Podemos entrever en esas aseveraciones la importancia del
interés particular de un grupo en las deliberaciones en Porto Ale­
gre, pero casi no se puede percibir la relación entre ese interés grupal
y los de los demás grupos en el nivel local o en todo el proceso, y es
muy tenue la conexión con la transformación personal.
De entre los experimentos que menciona este libro, tres de ellos
-Porto Alegre, Kerala y Chicago- contrataron a “capacitadores”
para que les ayudara a los ciudadanos en sus procesos de transfor­
mación, cumpliendo funciones no especificadas en detalle. Estos
capacitadores podían, en teoría, ayudar a resolver la paradoja de la
democracia participativa que ya Kaufman identificó. Como seña­
lan Fung y Wright en la introducción, “(l)os reformadores de avan­
zada en cada uno de nuestros experimentos aprendieron por la vía
del desencanto que muchos de los no profesionales carecen de las

314
capacidades para participar efectivamente en grupos con poder de
decisión que son específicos en su funcionamiento”. Sería de mu­
cha utilidad conocer con precisión aquellas capacidades que los no
profesionales no tenían y lo que los capacitadores en Porto Alegre,
Kerala y Chicago pensaron que estaban haciendo. Cuando los en­
cargados del entrenamiento ofrecen “capacitación en procesos de­
mocráticos”, ¿qué creen que están enseñando? Sena de una utili­
dad aún mayor saber lo que los ciudadanos que recibieron capaci­
tación creen que aprendieron y por qué, y cuáles son los resultados
de ese entrenamiento.
Los teóricos de la democracia, a partir de sus propias observa­
ciones de la práctica democrática, alegan que la deliberación de­
mocrática transforma, y debe transformar, el “yo” en “nosotros.”18
De igual manera, uno de los capacitadores en Porto Alegre citados
en el capítulo 2 comenta que, explícitamente, una de las funciones
de la capacitación(es) preservar ciertos valores y ayudarlos a so­
cializar. El presupuesto participativo exige la construcción de la
cooperación y la solidaridad, de lo contrario la lógica de la compe­
tencia y de ‘aprovecharse de la situación’ se puede convertir en la
norma establecida...
¿Cómo consigue el capacitador cumplir con esta misión de cons­
truir cooperación y solidaridad? ¿En cuáles contextos tal tarea de
construcción lleva a que algunos no logren entender a cabalidad sus
propios intereses particulares mezquinos? Cuando los capacitadores
someten sus objetivos y métodos a un proceso de reflexión, ¿les
asalta alguna duda o piensan en alguna advertencia que les gustaría
introducir? ¿Qué han aprendido en la práctica? ¿Qué piensan los
ciudadanos de esa capacitación? Para los cánones de los
capacitadores, y otras alternativas de medición, ¿los grupos que
reciben la capacitación en cooperación y solidaridad participan en
mejores deliberaciones que los que no reciben ningún entrenamien­
to? ¿Cuáles son los criterios para hablar de una “mejor delibera­

315
ción”? ¿Los ciudadanos que han recibido capacitación en coope­
ración y solidaridad cuentan con experiencias más satisfactorias
o consideran que son mejores después de las jomadas de capaci­
tación, o una vez las deliberaciones han concluido?19
Ni los teóricos de la democracia ni los científicos políticos
empíricos, ni tampoco los sociólogos, disponen de un buen cau­
dal de datos sobre los efectos reales de las transformaciones de­
mocráticas. No ocurre eso con los datos teóricos, los cuales abun­
dan. Los experimentos de los que se ocupa este libro proveen una
forma de esa evidencia necesaria, consistente en los reportes re­
trospectivos e introspectivos. En el caso de Porto Alegre, por
ejemplo, leemos que los participantes reportaban “usualmente”
que el proceso los afectaba personalmente hasta el punto de lle­
gar a redifinir sus horizontes. Uno de esos activistas, quien fungía
como “delegado y consejero”, aseguró que “se (convirtió) en una
persona que (tenía) que responder no solamente ante su asocia­
ción, sino a todo el distrito como un todo y a la ciudad como un
todo”. Desde entonces, dice el activista, “ando preocupado por la
ciudad toda. Después de un año aprendí a mirar no solamente al
distrito, sino que tenía que considerar a la ciudad como una totali­
dad”. La transformación hacia la “largueza de perspectivas”, como
decía John Stuart Mili,20es una de las transformaciones positivas
capitales que predijeron tanto Mili como teóricos posteriores.
En mi propia experiencia, las transformaciones en esta dirección
ocurren con más frecuencia entre quienes, como el delegado que
citamos arriba, han sido explícitamente elegidos o seleccionados
para que sean responsables ante otros. (La teoría, por ejemplo,
prevería tales movimientos entre quienes son seleccionados para
ocupar la dirección de un departamento). Cualquier transforma­
ción de ese tipo depende, sin duda alguna, de las normas que rigen
para la interacción, incluyendo las que reglamentan las instruc­
ciones a los candidatos. Estas normas y las transformaciones que
las siguen son de valiosísimas para promover un sistema de go-

316
biemo justo y eficiente en el que la mayoría de los ciudadanos
pueda confiar en la buena voluntad básica y la visión amplia de
aquellos que toman iniciativas que van a afectar a la totalidad del
sistema y la comunidad. Sin embargo, esa normatividad y cual­
quier capacitación explícita que la promueva deben pasar por el
cedazo que permita discernir si están imponiendo un abordaje de­
terminado del bien común que implícitamente beneficia a quienes
gozan de más poder, o que, al acomodarse a la perspectiva de los
“expertos” en el tema, deja al margen las vivencias de los ciudada­
nos.
En Kerala, los organizadores del proceso descubrieron que
“nada de lo que ocurra en una asamblea general es espontánea­
mente democrático”. Estos activistas se dieron cuenta que tenían
que dividir la asamblea compuesta por cientos de personas en gru­
pos pequeños (el estudio de caso del capítulo 3 no permite saber
que tan pequeños eran esos grupos), cada uno de los cuales opera­
ba a partir de “un formato de discusión semiformal y un facilita-
dor/capacitadof’. Este proceso demandó una gran cantidad de tiem­
po. Con toda seguridad también requirió de una importante inver­
sión de dinero con el fin de organizar “un cuerpo de unos 100,000
voluntarios debidamente entrenados” que pudieran facilitar tales
deliberaciones. Por otra parte, puesto que durante el primer año
“una porción significativa” de los proyectos locales tropezaron
con dificultades técnicas y financieras, técnicos expertos y pro­
fesionales ya jubilados encontraron la oportunidad de ofrecer sus
servicios voluntarios con el ánimo de asistir técnicamente a los
grupos locales “al menos un día a la semana”. No es de sorpren­
der que la oferta de trabajo voluntario haya estado por debajo de
lo que se requería. Al tercer año del proyecto, se lanzó un progra­
ma de capacitación a nivel estatal para que los miembros de los
equipos de trabajo adquirieran la información técnica necesaria
para propiciar un resultado local efectivo. Como lo sostienen Isaac
y Heller en el capítulo 3, “el programa de capacitación (resultan­

317
te)... devino en uno de los programas de capacitación no formal
más grandes que jamás se haya llevado a cabo en la India”. Es muy
probable que las transformaciones que el programa desencadenó
se hayan limitado a la acumulación de conocimiento técnico. Sin
embargo, puede ser muy provechoso conocer el grado en el que
las lecciones sobre la deliberación eran inherentes al proceso de
capacitación técnica y, especialmente, qué tan implícita era la re­
lación entre los intereses particulares y la solidaridad en todo el
programa de entrenamiento.
Estos casos son los mejores que yo conozco para formular y
poner a prueba la teoría según la cual una buena deliberación puede
operar como una escuela para la democracia. Como Fung y Wright
lo señalan, el descubrimiento de las circunstancias en las cuales los
participantes pulen sus habilidades para la deliberación, o
“incrementan su disposición a actuar razonablemente,” exige que
el comportamiento real de los actores sea conocido más de cerca.
Por el momento no sabemos qué tan importantes o posibles pueden
ser los “deseos independientes” de transformación personal y me­
joramiento en la habilidad para deliberar. Ni siquiera sabemos con
exactitud las razones ni los mecanismos que hacen que tales trans­
formaciones y deliberaciones sean “mejores”. Por ahora, recono­
cer que necesitamos una investigación más detallada y un análisis
de casos, es ya un avance significativo. Los experimentos que se
documentan en el presente trabajo nos permiten preguntamos, y
quizás hasta podamos descubrir, si los ciudadanos creen que cons­
truir un sentido de solidaridad, por ejemplo, es una meta importan­
te, y si es así, cuáles son las técnicas que permiten el desarrollo de
un sentido de solidaridad, y cuáles las que articulan esa solidaridad
a todo el proceso a expensas de otros valores, tales como el reco­
nocimiento del interés particular de un individuo o grupo específi­
co. Incluso aquellos procesos que “en realidad no están diseñados
para permitir que la gente desarrolle un interés particular nuevo o
reoriente los ya existentes,” tales como los que desembocaron en

318
los Planes de Conservación del Hábitat, pueden tener efectos cola­
terales de transformación.21Sólo una observación y cuestionamientos
ciudadosos pueden sacar a la luz los tipos de transformaciones que
producen estas deliberaciones, y las clases de problemas allí implí­
citos, tales como no brindar una atención adecuada al interés parti­
cular.

2.1.3. La combinación del interés particular y el bien común


Los teóricos no han detallado con precisión la relación que en la
democracia se da entre el poder motivado por un interés particular
mezquino y aquél que surge por una preocupación por el bien co­
mún. Una forma fácil de resolver esa relación consiste en simple­
mente declarar democráticamente ilegítimo al poder motivado en
un interés particular mezquino. La mayoría de los teóricos siguen
esa ruta, y con ellos Fung y Wright, quienes concluyen que un parti­
cipante del GPPD debería votar no “por la opción que más se ajus­
te a su propio interés personal, sino por la que sea más razonable”.
Sin embargo, esta postura normativa deslegitima una porción con­
siderable de lo que ocurre en las urnas en la mayoría de las demo­
cracias liberales. Por el contrario, la teoría de la democracia “anta­
gónica” argumenta que cuando no se puede forjar un bien común y
la cuestión se reduce a establecer “cuál buey hay que degollar,” la
norma me permite votar que entre todos escojamos el buey de mi
vecino, y mi vecino puede legítimamente votar que sea mi buey el
seleccionado, con tal que, a la larga, yo gane en algún aspecto de la
contienda y que mi vecino gane en algunos otros.22
En todas las democracias liberales existentes algunos votan el
día de las elecciones por lo que los va a beneficiar directamente,
otros votan de acuerdo a su perspectiva del bien común, y otros van
a las urnas por una mezcla no muy clara de los dos. Como ya lo
había dicho Brian Barry hace algún tiempo, este procedimiento
revuelve las manzanas con las naranjas.23Barry sugirió que en tales

319
circunstancias cada quien debería votar de acuerdo a su respectivo
interés personal, de tal manera que el voto pudiera convertirse en
una medida rudimentaria de cuáles políticas ofrecían el mayor bien
al mayor número de personas. Su sugerencia, que se basaba en lo
que algunos consideraban como normativo, no tuvo mucha acogi­
da. Fung y Wright, por su parte, argumentan que cada quien debe
votar a favor de la política que consideran “razonable.” Esta indi­
cación, que también se basa en lo que la gente considera como nor­
mativo, no tiene tampoco muchas posibilidades de convencer a cada
votante. Nadie ha conseguido darle un sentido normativo a un sis­
tema mixto que, como resultado de esas normas mixtas, prevalece
en la mayoría de las democracias occidentales.
Es muy difícil encontrar mecanismos para contar votos de inte­
rés particular y votos por el bien común siguiendo una misma medi­
da métrica. Es igualmente difícil generar buenas deliberaciones en
donde las consideraciones por el bien de todos no sacrifiquen el
interés individual en el contexto de la justicia distributiva. Aún más
difícil es precipitar transformaciones personales que les permitan a
los participantes convertir sus propias apreciaciones acerca de ellos
mismos y de sus intereses en perspectivas más comunales y con­
flictivas, de ser lo apropiado. Al desarrollar una mejor compren­
sión de cada uno de esos dilemas, sería muy útil investigar lo que la
gente estaba pensando cuando tomaba parte activa de un experi­
mento en el que regían las instrucciones explícitas de votar no “por
la opción que más se ajuste a su propio interés personal, sino por la
que sea más razonable”.

2.2. Cuando las emociones cuentan


Muchos teóricos concuerdan ahora en considerar como falsa la
ecuación simple que iguala la buena deliberación a “la razón”. En
Estados Unidos, por ejemplo, uno escucha con frecuencia una fra­
se - “¡Dejemos las emociones a un lado!”- que usualmente busca

320
marginar las emociones que forman parte de nn ataque a la perso­
na, o las que se asocian con la alegría al ganar o la mortificación al
perder. Sin embargo, esa advertencia no se refiere a las razones
relacionadas con la sustancia de lo que se ganó o se perdió, ni a las
emociones que son útiles para expresar la intensidad de una convic­
ción o necesidad. La gente no pretende excluir las emociones del
altruismo, el espíritu de equipo ni del sacrificio voluntario, pero
nadie ha detallado cuáles emociones pueden resultar estimuladas o
desetimuladas por un proceso de deliberación.
Aparte de lo anterior, es más probable que los varones y aque­
llos que cuentan con una educación más avanzada puedan adoptar
un estilo no emotivo. Sus trasfondos culturales y hábitos
conductuales pueden llevarlos a que les parezca familiar “dar ra­
zón” de sus actos, incluso si tales conductas están motivadas por
resortes más profundos que la “razonabilidad” expuesta pueda adu­
cir.24 Cuando tal es el caso, una buena deliberación exige el desa­
rrollo y manifestación clara de normas que permitan formas emo­
cionales de comunicación. Fung y Wright no preguntan hasta qué
punto, en la práctica, los diferentes estilos de comunicación po­
drían contar normativamente como deliberación, ni en qué medida
esos estilos podrían entorpecer o facilitar el logro de las metas de
deliberación. En este sentido, estos dos investigadores se dan la
mano con muchos teóricos y simples activistas de la deliberación,
cuyos abordajes a la “tarea deliberativa” simplemente excluyen la
mayoría de las formas de la expresión emocional. Dado que en
muchas culturas, especialmente la anglo norteamericana, “la razón”
usualmente se asocia a los varones y la emoción peyorativamente
se relega al ámbito femenino, no debe sorprendemos que sean las
pensadoras feministas las primeras en entender y explorar los usos
apropiados de la emoción en la deliberación.25
Aunque la raza humana ha desarrollado muchas reglas útiles
para la discusión “racional”, incluyendo, por ejemplo, el requisito

321
de consistencia lógica, todavía estamos en los inicios de un en­
tendimiento de los usos apropiados de las emociones en la deli­
beración. Una serie de casos como aquellos de los que se ocupa
este libro, que incluye diferentes culturas nacionales y muchas
subculturas, podría ayudamos a entender mejor las normas más
efectivas para el uso de la emoción.

2.3. El papel del conflicto


Una buena deliberación, como ya se ha visto, exige que se in­
tente pasar al consenso conservando al mismo tiempo, y negándose
a menoscabar o suprimir, los elementos existentes de conflicto ge­
nuino, bien sea en lo tocante a la opinión o a los intereses.26Esta no
es una tarea fácil. Los deliberadores futuros pueden beneficiarse
de la práctica de aquellos grupos de deliberación que han manteni­
do en forma apropiada los dos lados de esa tensión. En mi expe­
riencia, al menos tres factores contribuyen a que la capacidad de un
grupo pueda sostener el reconocimiento, la aceptación y la promo­
ción productiva de un conflicto, y al mismo tiempo buscar salidas
que conciten un consenso genuino. Estos factores incluyen separa­
ciones que atraviesan a todos los involucrados en el proceso de
deliberación, es decir, de corte transversal, una mezcla de asuntos
relativamente consensúales y relativamente conflictivos y una
membresía cuyas experiencias y personalidades les permiten sen­
tirse en casa tanto en situaciones de conflicto agudo como de nego­
ciación, reconociendo sus intereses particulares y sintiendo el bien
de los demás como si fuera propio.
Los grupos con escisiones comunes tienen más posibilidades de
crear un terreno deliberativo productivo que aquellos caracteriza­
dos por intereses fragmentados. Las hendiduras transversales esti­
mulan a los individuos a aliarse primero con un conjunto de
interlocutores y posteriormente con otros en tomo a asuntos dife­
rentes. Este proceso le permite a cada quien considerar a los de­

322
más en la ronda de deliberación como individuos o grupos con de­
bilidades y fortalezas observables, variables de miopía o agudeza,
e intereses que bien entran en conflicto o coinciden con los del gru­
po en cuestión. Al mismo tiempo, este proceso estimula la consul­
ta informal porque los miembros de un grupo tienen más posibili­
dades de contar con amigos en el otro grupo, o al menos caras
conocidas con quienes gozan de buenas relaciones. Esas divisiones
a lo largo y ancho de los grupos en el proceso no desvirtúan las
discusiones que puedan darse al interior de un grupo en particular
y que permiten que sus miembros sean más conscientes de sus inte­
reses y sus conflictos con otro grupo.27 Sin embargo, los patrones de
intereses de carácter transversal tienden a evitar que tales conflictos
degeneren en polarizaciones paralizantes a los que se llega mediante
la conocida vía de exagerar las similitudes entre los que piensan igual
y las diferencias con quienes están por fuera de ese círculo.28
Un segundo factor, la toma colectiva de decisiones sobre pro­
blemas que son susceptibles de soluciones que favorecen a todos,
también provee un estímulo importante en aquellos problemas que
tocan intereses conflictivos. Un ejemplo puede ser una reunión mu­
nicipal que discute el asunto de seleccionar los mejores materiales
para construir unas nuevas instalaciones para el cuerpo de bombe­
ros. El asunto se resuelve cuando uno de los participantes informa
que en el pueblo más cercano hay una oferta especial de materia­
les. Con ello se crea una historia de acción exitosa y de respeto
mutuo al que cualquiera podrá apelar cuando llegue el momento de
discutir asuntos mucho más conflictivos. Otro ejemplo puede ser
la facultad de una universidad, en la que la gente trabaja
mancomunadamente para solucionar un problema en forma satis­
factoria -puede ser incluso un asunto de bajo calibre como el calen­
dario de exámenes para los estudiantes de posgrado. En este caso
los participantes adquieren una dosis considerable de respeto mu­
tuo que les va a ser de mucha utilidad cuando sus intereses entren
en conflicto alrededor de un asunto de envergadura mayor.

323
A veces, los politólogos dividen en dos grupos los asuntos que
se ponen a consideración de la comunidad política. En “lo admi­
nistrativo” caben todos esos asuntos que requieren solamente de
investigación y decisión por consenso. En el otro grupo está “lo
político,” conformado por los asuntos que se derivan de opinio­
nes o intereses en conflicto. Esta división puede ser útil para efec­
tos de análisis. Sin embargo, en la práctica, hay un porcentaje más
alto de consenso en “lo político”, y mayores desacuerdos en “lo
administrativo” de lo que muchos relatos nos quieren hacer creer.
Los ejemplos que conforman este libro se refieren tanto a la
implementación (ejecución, monitoreo, evaluación, rediseño) como
a la toma inicial de decisiones. Sin duda sena muy extraño para los
participantes en estos experimentos que se les demarcara como
“político” solamente sus decisiones iniciales o únicamente aquellos
asuntos para los cuales no fuera posible hallar una solución rápida.
En mi experiencia, la deliberación productiva requiere no sólo
de problemas que comienzan con diferencias de opinión e intereses
sino que también arrancan con preguntas abiertas cuyas respuestas
bien podrían gestar respeto mutuo y una historia productiva. Al
menos en el Congreso de Estados Unidos, en las asambleas estata­
les, en las deliberaciones municipales y en las reuniones de los dife­
rentes ministerios -que son las únicas asambleas deliberativas con
las que estoy familiarizada- la dinámica de la toma de decisiones
incluye las dos clases de problemas, no en forma tan demarcada
como para constituir dos grupos, sino entremezclados entre sí. Aquí,
como en el caso de las escisiones a lo largo de todo el proceso,
sería muy útil contar con reportes que cubran toda una gama de
democracias participativas, y que den cuenta del modo como el
éxito de la deliberación en áreas menos conflictivas crean las bases
emocionales y cognitivas de los buenos resultados en los ámbitos
más conflictivos.

324
Finalmente, la deliberación se beneficia enormemente de las
capacidades de los individuos en un grupo que acomete sin temor
la tarea de participar en un proceso que clarifica y visibiliza los
conflictos, con los propósitos de analizar exhaustivamente y di­
señar acuerdos que sean aceptables a los otros, entender y poner a
prueba sus propios intereses y tomar en serio el bien de los demás
y de todo el proceso como si fuera el bien propio. De igual mane­
ra, el beneficio proviene de las habilidades que los individuos ten­
gan para decir lo que piensan sin que por ello inflijan heridas incu­
rables. Especialmente en un grupo grande, donde uno tiene que
sacar coraje de la nada para hablar y donde resulta difícil conse­
guir que la asamblea articule las palabras de uno, la gente puede no
hablar en absoluto a menos que se salgan de casillas.29El proble­
ma con el enojo es que no le permite a la gente conservar el con­
trol sobre sus palabras, y conlleva a que los pensamientos sean
expresados en un lenguaje extremo. Una expresión extrema de
los pensamiento es, a menudo, injusta. Bajo esas circunstancias
se captura solamente un lado del asunto y no el otro. La gente a
menudo reacciona negativamente a lo que considera como carac­
terizaciones injustas de sus posturas. Su sentido del honor se re­
siente frente a la caracterización, por lo cual reaccionan con ira a
la injusticia hecha. La gente va a recordar las palabras, y a menudo
para siempre, si han sido expuestas en un foro público. De otro
lado, una normatividad estricta sobre la ofensa imposibilita que
algunos puedan decir con claridad lo que piensan o lo que tienen
la intención de comunicar.
Los capacitadores de los grupos de deliberación que son estu­
diados en este libro pudieron haber concebido pensamientos muy
útiles para la construcción de las habilidades individuales y la con­
cepción de normas de grupo que pudieran facilitar la articulación y
la expresión de esas habilidades. Los problemas relacionados con
tal empresa son vulnerables de adoptar formas diferentes en di­
versas culturas.

325
2.4. Cuando las desigualdades cuentan
Las diferencias individuales en la habilidad para expresar un
desacuerdo fuerte en formas que no desencadenen enemistades son
sólo un ejemplo de los tipos de diferencias individuales que produ­
cen desigualdades en el ejercicio de la influencia, e incluso en el
poder, en los grupos deliberativos. Otras diferencias tienen que ver
con las diferencias en los temores al conflicto, los temores a hablar,
diversos grados de experiencia y las diferencias que dependen de si
uno está en el lado intenso o difuso del conflicto.
En un marco conceptual antagónico, las inequidades son más
serias cuando coinciden con diferencias de intereses y conducen a
inequidades en el ejercicio del poder. Dado que, idealmente, las
democracias antagónicas resuelven los asuntos mediante el voto
que le da a cada interés individual un mismo peso, las desigualda­
des que, por ejemplo, previenen en forma desproporcionada que
los defensores de una clase de interés lleguen a las urnas, minan la
legitimidad normativa de la decisión final.
En un marco conceptual deliberativo, las desigualdades son más
serias cuando coinciden con las diferencias que se tengan en tomo
al entendimiento de lo que podría conducirá las mejores soluciones
de los problemas comunes. Puesto que la deliberación, idealmente,
deriva de cada perspectiva relevante los instrumentos necesarios
para solucionar un problema común, las desigualdades que impi­
den que una u otra interpretación pueda darse a conocer en la deli­
beración, socava la legitimidad nonnativa y la utilidad práctica de
la decisión final.
En un marco participativo que enfatiza el crecimiento indivi­
dual y el respeto igualitario, es importante cualquier factor que im­
pida que los individuos se aprovechen y abusen de las oportunida­
des de la participación que les permitirá desarrollar sus faculta­
des, o bien que lleve a que algunos individuos sean menos respeta-

326
dos que otros. Las desigualdades que no tengan ninguna de estas
consecuencias pueden pasarse por alto sin consecuencias lamen­
tables.
Fung y Wright enumeran con sumo cuidado muchos de los pro­
blemas de la desigualdad en las democracias deliberativas.30Esos
casos indican que la capacitación puede proveer algunas solucio­
nes potenciales. Sin embargo, la capacitación puede no llevar a
superar algunas diferencias personales profundas, como por ejem­
plo el temor al conflicto o la habilidad para manejar el conflicto. Al
menos en lo que respecta a Estados Unidos, muchos evitan hablar
acerca de involucrarse en “la política” porque quieren seguir con­
tando con relaciones amigables no conflictivas con sus vecinos. La
gente en los pueblos de Nueva Inglaterra evitan asistir a las reuniones
vecinales porque cuando uno toma parte en conflictos, “se consigue
muchos enemigos”.31Como resultado, lo que a simple vista se cono­
ce como “apatía” es, a veces, una opción por no involucrarse en “una
situación desagradable”. Cuando la capacitación es insuficiente con­
tribuye a contar con una teoría -sobre la base de valores de agrega­
ción, deliberación y participación- sobre aquellas desigualdades que
le plantean a la democracia los problemas más serios.
Por ejemplo, incluso con capacitación, la continua y perpetua
inclusión en el proceso de individuos no capacitados y carentes de
habilidades sociales, es una fuente de frustración para muchos de
los más veteranos. En Porto Alegre, “uno de los activistas más
experimentados” describió la paciencia que se necesitaba para po­
der hablar, según reporta Baiocchi en el capítulo 2, “del llamado de
un activista” :

Los que llegan por primera vez son bienvenidos; tenemos mucha
paciencia para con ellos; no hay problema. Ellos pueden plan­
tear sus exigencias en las reuniones técnicas, pueden hablar li­
bremente y dar a conocer su ansiedades. Les tenemos paciencia
porque eso fuimos nosotros en un tiempo.

327
Estos sentimientos son bienvenidos, provenientes de un acti­
vista veterano y comprometido ideológicamente con el proceso y
con incorporar nueva gente. Uno no podría esperar que el partici­
pante promedio del grupo, que ha hecho grandes esfuerzos para
asistir a las reuniones (como por ejemplo, dejar a sus hijos al cui­
dado de una niñera), pueda tener tanta paciencia. Las democracias
participati vas vigentes que tienen que vérselas con cuestiones com­
plejas, tienen que encontrar formas para restringir la participación
en, supongamos, “las reuniones técnicas” a fin de que puedan asis­
tir aquellas que ya entienden la mayoría de los asuntos en cues­
tión.32 Las desigualdades mayores resultantes exigen una justifica­
ción explícita.

2.5. La representación informal


Propongo que veamos a aquellos individuos que participan en
las asambleas deliberativas como representantes informales de quie­
nes no asisten. En lo concerniente a la representación formal, estos
representantes deben, idealmente, satisfacer los criterios de la de­
mocracia antagónica, que espera que los conflictos de intereses es­
tén representados en proporción numérica en la población. Deben
también llenar los requisitos de la democracia deliberativa que es­
pera que las concepciones útiles estén representadas de tal manera
que constituyan una masa crítica suficiente y garanticen una varie­
dad interna necesaria para perfilar debidamente la deliberación. De
igual manera, deben también llenar los requisitos de la democracia
participativa según los cuales la dinámica política le da a todos los
ciudadanos una oportunidad para que desarrollen sus facultades y
que las desigualdades en la participación no generen desigualdades
en el respeto hacia los demás. Nos corresponde aplicar este aná­
lisis tripartito a los casos de los que nos ocupamos en este volu­
men para sopesar si las asambleas constituyen una instancia razo­

328
nable de representación informal, o si por el contrario ellas re­
producen y simplifican ciertas desigualdades subyacentes.
Si vemos a los que asisten a las reuniones como representan­
tes informales de aquellos que no toman parte de ellas, algunos
aspectos reguladores que conocemos gracias al estudio de la re­
presentación formal -transparencia y rendición de cuentas, por
ejemplo- llegan a ser de suma importancia. Sin embargo, aquí tam­
bién tenemos mucho que aprender. La transparencia no siempre
es saludable. Cuando se tiene entre manos una negociación
supremamente compleja, los negociadores pueden hablar con ma­
yor libertad a puerta cerrada, para ensayar diversas soluciones y
conversar lejos de la luz pública. La rendición de cuentas es igual­
mente problemática. No todos los que participan en una reunión
van a estar dispuestos a considerarse ellos mismos como repre­
sentantes informales ni someterse al escrutinio de quienes no asis­
ten a la asamblea. Los participantes invierten tiempo, energías y
asumen los costos emocionales de la interacción, incluso si reci­
ben a cambio muchos beneficios. Es muy probable que lleguen a
pensar que la gente que no participa en el proceso no son más que
evasores que “se sientan a quejarse pero que no hacen nada al res­
pecto”.33 Puede ser demasiado pedirles a los participantes que cam­
bien sus actitudes a fin de que puedan representar más cabalmente
las necesidades y deseos de quienes no participan. En tal caso, la
única respuesta sería la de estructurar las asambleas participativas
de tal manera que atrajeran un número mayor de quienes no se
espera participación alguna (por ejemplo, dividiendo la asamblea
en grupos pequeños, como en Kerala, para facilitar la participa­
ción de las mujeres). La creación de un sistema más formal de
representación puede contribuir a esos propósitos.
En algunos de los casos que se discuten en este volumen, la
representación formal juega un papel no previsto en la concep­
ción original de la participación, o que fue intencionalmente no

329
tenido en cuenta. En Porto Alegre, algunos individuos fueron ele­
gidos como Delegados al Presupuesto Participativo (pág. 70). En
Chicago, muchos miembros de los comités directivos de las es­
cuelas resultaron elegidos en una elección formal. Los líderes
comunitarios que decidieron participar en el proceso y sobrevivir
no tienen usualmente los mismos rasgos de personalidad ni las
habilidades de quienes optaron mantenerse al margen. Sin embar­
go, si se dan las condiciones propicias, ellos podrían reunir los
requisitos de representación que plantean las democracias anta­
gónica, deliberativa y representativa. Los casos aquí discutidos
nos pueden ayudar a investigar los contextos en los que las diver­
sas formas de representación cumplen con esos requisitos.

3. Teoría que surge de la práctica

El momento en que los individuos participan, con buenas in­


tenciones, en un experimento consciente para profundizar la de­
mocracia, es un momento en el que los teóricos pueden aprender
de esas vivencias. Cuando los activistas y la gente del común, que
están comprometidos con el ideal de la democracia, arriesgan sus
vidas, crean nuevas instituciones e intentan hacerlas funcionar, sus
luchas pueden ser fuente de enseñanza solamente para quienes es­
tán directamente implicados. Los teóricos, por su parte, pueden
investigar y extraer lecciones de esas experiencias, tal como lo
hace este volumen. Insistir con demasiado énfasis en un ideal
siempre resquebraja el sistema porque la mayoría de los sistemas
evolucionan gradualmente hasta un nivel que está un poco por de­
bajo de lo ideal. Al insistir en el ideal se incrementa la presión
sobre el sistema, y la presión con frecuencia le da mayor claridad
a las relaciones subyacentes: la forma como cierras el puño reve­
la las venas que se esconden bajo la piel.
En este volumen Fung y Wright y los demás autores han apro­
vechado el momento experimental para analizar los patrones de

330
interacción democrática, comparar la práctica con el ideal y for­
mular una teoría original de democracia participativa que refleja
las lecciones que se han aprendido recientemente y a lo largo de
los últimos treinta años. El siguiente paso en obra y pensamiento
le corresponde darlo a la gente que invierte su vida diariamente en
esa tarea. Les corresponde también a ustedes avanzar esa nueva
etapa, porque estos asuntos requieren de toda la participación po­
sible.

*Profesora de Liderazgo Político y Valores Democráticos de la Escuela de Gobierno John F.


Kennedy de la Universidad de Harvard (jane_mansbridge@harvard.edu).

' Aunque en el original dice: “Practice-Thought-Praciice” (práctica-pensamiento-práctica),


he preferido el lenguaje de la Investigación/Acción Participativa proveniente de la educación
popular, ya que la fórmula “acción-reñexión-acción” describe más acertadamente la dinámica
que se explica en este capítulo (Nota del traductor).

1 C. Wright Mills, The Power Elite (1956), Nueva York: Oxford University Press, 1959,
p á g .5.

2“The Port Hurón Statement” (1962), en Paul Jacobs y Saúl Landau, The New Radicals, Nueva
York: RandomHouse, 1966, pág. 156.

3 Arnold Kaufman, “Human Nature and Participatory Democracy,” en Cari J. Fridrich (ed.),
Responsibility: NOMOS III, Nueva York: Lieber-Atherton, 1960, pág. 277.

4 Arnold Kaufman, “Participatory Democracy: Ten Years Later,” en La Table Ronde No. 251-
252, 1968: 216-28, reimpreso en William E. ConnoIIy (ed.), The Bias o f Pluralism, Nueva
York: Atherion Press, 1971.
5EI aprendizaje por experiencia produjo también muchas innovaciones en formas más pequeñas
y radicales de democracia participativa (véanse Jo Freeman, “The Origins of the Women’s
Liberation M ovement,” Am erican Journal o f Sociology No. 78: 792-811, 1973; Jane
Mansbridge, op. cit., (1980) 1983; Stephanie Riger [sin anotación en la bibliografía]; Myra
Marx Ferree y Patricia Yancey Martin (eds.), Feminist Organizations, Filadelfia: Temple
University Press, 1995; Robin Leidner, “StretchingtheBoundaries o f Liberalism: Democratic
Innovation in a Feminist Organización,'’ en Signs No. 16: 263-89, 1991, y “Constituency,
Accountability and Deliberation: Reshaping Democracy in the National Women’s Studies
Association,” en National Women’s Studies Association Journal, No. 5:4-27,1993; y Carmen
Sirianni, “Leaming Pluralism: Democracy and Diversity in Feminist Organizations,” en lan
Shapiro y John Chapman (eds.), Democratic Community: NOMOS XXXV, Nueva York: New
York University Press, 1993) y en grupos de cabildeo (Carmen Sirianni y Lewis Friedland,
Civic Innovation in America, Berkeley: University o f California Press, 2001).

331
6Para estos temas y otros más problemáticos, como la publicidad, la responsabilidad, la libertad,
la igualdad y el deseo de llegar a un consenso racional motivado, ver Iris Marión Young, Inclusión
and Democracy, Oxford: Oxford University Press (2000); Amy Gutmanny Dennis Thompson,
Democracy and Disagreement, Cambridge, MA: Harvard University Press (1996) y otras
obras citadas en Jane Mansbridge, “On the Idea that Participation Makes Better Citizens”, en
Stephen L. Elkin y Caro! E. Soltan, (eds.), Citizen Competence and Democratic Institutions,
University Park: Pennsylvania State University Press (1999), págs. 221-7. Para un estudio
más reciente sobre la deliberación en la práctica, ver Tali Mendelberg y John Oleske, “Race
and Public Deliberation”, Political Commmication, vol 17 (2000), págs 169-91; para un resumen
sobre la literatura sicológica, Tali Mandelberg. “The Deliberative Citizen: Theoiy and Evidence”,
en Michael Delli Carptnt, Leonie Huddy y Robert Y. Shapiro, (eds.), Research in Micropolitics,
Volumen 6, New York, Elsevier Press (de pronta aparición).

7Ver, por ejemplo, Jurgen Habermas, Theory ofCommunicativeAction, traducción de Thomas


McCarthy, Boston: Beacon Press (19&4); y Joshua Cohén, “Deliberation and Democratic
Legitimacy”, en A. Hamlin y Phillip Petít (eds.), The Good Polity: Nornuztive Analysis o fth e
State, Cambridge: Basil Blackwell, í 989.
8 Sobre la legitimidad de los procedimientos, ver entre otros Charles Beitz, Political Equality:
An Essay in Democratic Theory, Princeton: Princeton University Press (1989); Robert
Dahí, Democracy and its Crides, N ew Ha ven: Yale University Press (1989); Mansbridge,
Beyond Adversary Democracy. Sobre la justicia de los resultados, ver entre otros John
Rawls, A Theory o f Justice, Cambridge, MA: Harvard University Press (1971).

9 H aciendo un paralelo directo, Jon Elster, en “S elfishness and A ltruism ” , en Jane


Mansbridge, (ed.), Beyond Self-Interest, Chicago: University o f Chicago Press (1990), pág.
45, señala que el interés particular es en un sentido “más fundamental” que el altruismo.
Lógicamente, si nadie tuviera “placeres egoístas de primer orden” , los altruistas no tendrían
a quien dirigir su altruismo.

10 James Buchanan y Gordon Tullock, The Calculus o f consentí Logical Foundations o f


Constitutioml Democracy, Ann Artoor, Michigan: University of Michigan Press, 1965, por
ejemplo, recomiendan los “pagos colaterales” para crear consensos en situaciones de suma
cero. Ver también Lani Guinier, The Tyranny o f the Majority: Fundamental F aim ess in
Representaüve Democracy, New York: Free Press (1995) y Arend Lijphart, Patterns o f
Democracy, New Haven: Yale University Press (1999) quien habla sobre soluciones tales
como tomar turnos o resultados proporcionales.
11 Habermas, Theory o f Communicative Action.

12 Jerry Harvey, The Abüene Paradox, Lexingfon, Estados Unidos: Lexington Books, 1988,
págs. 207-110.
13Irving L. Janis, Groupthink: Psychological Studies ofPoticy Decisions and Fiascos, Boston:
Houghton M iffíin, 1982.

u “Fuerza” significa aquí cualquier forma de restricción. Puede no ser intencional o pasar
desapercibida. En este campo semántico no se incluye la “influencia”.

332
15 Sobre el ideal de la ausencia de poder en las deliberaciones, ver, por ejemplo, Habermas,
Theory ofCommunicative Action, pág. 25. Ver también Stephen Lukes, Power: A Radical View,
London: Macmillan, 1974, quien, fundamentándose en la distinción entre poder e influencia
que establecen Peter Bachrach y Morton Baratz en su artículo “Decisions and Non-Decisions:
An Analytical Framework,” en American Political Science Review 57:632-642, argumenta que
mientras la influencia apunta a casos de interés común, el poder, en la mayoría de los casos, se
aplica a situaciones de conflictos de intereses. Sobre la legitimidad de la influencia desigual y
del régimen de la mayoría, ver Jack Night y James Johnson, “Aggregation and Deliberation:
On the Possibility of Democratic Legitimacy”, Political Theory, no. 22 (1994), pág. 277-96,
Jack Night and James Johnson, “What sorf o f Political Equality Does Democratic Deliberation
Require?” en James Bohman y Wiiliam Rehg, (eds.), Deliberative Democracy, Cambridge, MA:
M IT Press ( 1968), y Mansbridge, Beyond Adversary Democracy.

16 Peter Bachrach, “Interest, Participation and Democratic Theory”, en J. Roland Pennock y


John W. Chapman (eds.), Participation in Politics: NOMOS XVI, Nueva York: Lieber-Atherton,
1974.
17 Ver Fung y Wright en la introducción a este volumen. “Razonable” es un vocablo menos
ideologizado y más ambiguo que “justo.” Por ello es probablemente más útil en términos
prácticos para teóricos y activistas que participan activamente en la búsqueda de las normas
más apropiadas al proceso deliberativo.

18 Ver, por ejemplo, Benjamín Barber, Strong Democracy, Berkeley: University o f California
Press, 1984.

19Las investigaciones realizadas utilizando las encuestas de opinión deliberativas han causado
gran impacto sobre este tema (ver Robert C. Luskin y James Fishkin, “Does Deliberation
Make Better Citizens?”, trabajo presentado durante la reunión del Consorcio Europeo de
Investigaciones Políticas en Turin, Italia (Marzo 22-27, 2002). Muy probablemente no
podremos contar en el futuro inmediato con un diseño de investigación que cobije un número
suficiente de casos que perm itan m edir las transformaciones reales de las actitudes, el
carácter o la conducta de los ciudadanos, y que sean resultados de su participación en la
democracia. La mayoría de los teóricos de la participación democrática, desde Tocqueviile,
y muchos observadores de eventos tales como la participación en jurados, creen que la
participación en las decisiones colectivas que afectan al individuo involucrado en el proceso
y a otros incrementa, como aspira Kaufman, “los poderes de pensamiento, sentimiento y
acción” del individuo en cuestión. Sin embargo, puesto que estos cambios son sutiles,
nadie ha podido todavía documentarlos de acuerdo a las herramientas actuales de las ciencias
sociales. Tampoco sería fácil hacerlo (ver J. Mansbridge, “On the Idea that Participation
Makes Better Citizens” 1999). Sí podemos, no obstante, medir con relativa facilidad el
grado en el que la gente cree que ha participado en una experiencia satisfactoria o, incluso,
transformadora.

20John Stuart Mili, Considerations on Representative Government (1861), 1958.


21 Jon Elster, en Sour Grapes: Studies in the Subversión ofRationality, Cambridge: Cambridge
University Press (1983), págs. 91-100, tiene razón, desde mi perspectiva, cuando afirma que
las mejoras en las habilidades y caracteres de los ciudadanos son “subproductos” de procesos
que inicialmente se habían diseñado para pulir los mecanismos de toma de decisiones. Sin

333
embargo, se equivoca cuando desvirtúa el valor de ese subproducto alegando que no se trata de
un objetivo central de todo el esfuerzo. Dado que los procesos participativos tienen como
subproductos sus costos onerosos y también sus ganancias, un análisis completo de .su eficacia
debería tener en cuenta el subproducto de una mejora en las habilidades y conductas ciudadanas,
así no sea de fácil medición.
22 Cuando un grupo siempre gana, el re'gimen de ia mayoría sobre la base del interés particular
no puede ser legítimo y tiene que ser reemplazado por la teoría adversaria con alguna
forma de participación en el poder. Ver J. Mansbridge, Beyond Adversary Democracy,
págs. 265-268; y Arend Lijpharí, op. cit.
23 B. Barry, Political Argument, Londres: Routledge & Kegan Paul, 1965.
24 Iris Marión Young, “CornmunicaÜon and the Other: Beyond Deliberative Democracy,’’
en Seyla Benhabib (ed.), Democracy and Difference: Contesting the Boundaries o f the
Political, Princeton: Princeton University Press, 1996.
25 Acerca de los problemas de la distinción tradicional entre razón y emoción, ver Améíie
Okensberg Rorty, “Varietes o f Rationality, Varieties o f Em otion,” en Social Science
Information 24:342-253, 1985; y M artha Graven Nussbaum, “Emotions and Women’s
C apabilities,” en M. C. Nussbaum y Johnathan G lover (ed.), Women, Culture, and
Development, Oxford: Oxford University Press, 1995. Para discutir la asociación de las
dicotomías masculino/femenino y razón/emoción en 28 culturas, ver John E. Williams y
Deborah L. Best, Measuring Sex, Sterotypes, Beverly Hills: Sage, 1982. Para un discusión
más detallada sobre el papel apropiado de la emoción en la deliberación, ver J. Mansbridge
en “A Deliberative Theory of Interest Representation,” 1982; “Reconstructing Democracy,”
1996; y “On the Contested Nature o f the Public Good,” 1998; Lynn M. Sanders, “Against
Deliberation,” en Political Theory 25:347-76, 1997; e Iris Marión Young, ops. cits., 1996
y 2000. Young, en particular, aboga por las virtudes del “saludo”, o la “retórica” del
reconocimiento público en un sentido no manipulador, y la “narración” o el relato de historias.
Para ahondar en el papel de la emoción ver también George E. Marcus, The Sentimental
Citizen: Emotion in Democratic Politics, State College, Pensilvania: Pennsylvania State
University Press, 2001; y Douglas Walton, The Place o f Emotion in Argument, University
Park, Pensilvania: Pennsylvania State University Press, 1992.
26 En lo relacionado con la importancia del conflicto, ver en particular Iris M. Young, op.
c/í.,2000; y Jack Knight y James Johnson, “Aggregation and Deliberation; On the Possibility
o f Democratic Legitimacy,” en Political Theory 22:277-98,1994. Acerca del mantenimiento
de los conflictos que se pueden suprimir, ver Bonnie Honig, Political Theory and the
Displacement o f Politics, Ithaca: Comell University Press, 1993.
27 Para discutir ei papel de ios “enclaves” de gente con una misma mentalidad, véanse J.
M ansbridge, “U sing Pow er/Fighting Power: The Polity,” en Seyla Benhabib, (ed.),
Democracy and Difference, Princeton: Princeton University Press, 1995; y I. M. Young,
op. cit., 2000, pág. 143.
28 John C. Tumer, Rediscovering the Social Group: A Self-Categorization Theory, Oxford:
Basil Blackwell, 1987, afirma que el fenómeno del “metacontraste” -esto es, subrayar las
similitudes al interior de un grupo y las diferencias con los de afuera- es inherente al marco

334
conceptual de “grupo”. Él también observa que entre más notoria sea la autocategorización,
mayor será “la acentuación en la percepción de los similitudes intraclases y las diferencias
interclases” (pág. 49). Ver también Marilynn B. Brewer y Rupert J. Brown, op. cit.; y Michael
C. Dawson, Behind the Mulé: Race and Class in American Potitics, Princeton: Princeton
University Press, 1994.

39J. Mansbridge, Beyond Adversary Democracy, 1980.

30 Ver también I. M. Young, op. cit., 2000, especialmente el acápite titulado “Democracy and
Justice.”

31J. Mansbridge, Beyond Adversary Democracy, 1980, pág. 64. Más de un cuarto de la gente
que entrevisté en una muestra aleatoria en un típico pueblo pequeño indicó que el conflicto que
experimentaron en las reuniones vecinales los perturbó. Sobre una discusión más detallada del
temor en la democracia en Estados Unidos, ver también John R. Hibbing y Elizabeth Theiss-
Morse, Stealth Democracy: A m ericans’ Beliefs about How Government Should Work,
Cambridge: Cambridge University Press, 2002.

32Ver varios ensayos en Patrick Coy, (ed.), Conflicts and Consensus Decision-Making in Social
Movements, Volumen 24/5 del Research inSocial Movements, Conflicts and Change, Elsevier
Science / JAI Press (de pronta aparición), para considerar la desventaja de repetir las decisiones
ya tomadas cada vez que un recién llegado se une al grupo.

33 J. Mansbridge, op. cit., 1980.

335
Capítulo 7

Reflexiones sobre los Factores que


dan Lugar al Gobierno
Participativo con Poder de Decisión

Rebecca NeaeraAbers *

En términos generales, los estudios de caso existentes sobre


experimentos en participación ciudadana directa en el gobierno son
pesimistas. Son dos las críticas básicas que se formulan. Según la
primera, tales experimentos no otorgan poder en realidad a la ciu­
dadanía cuando es el Estado el que los inicia. Desde los estudios
de Selznick sobre participación ciudadana en el Valle del Tennessee,
en 1949,1 numerosos observadores han notado que los foros su­
puestamente participativos tienen en realidad muy pocas faculta­
des. Estos sirven, más bien, como espacios en los que los gobier­
nos crean la ilusión de que el pueblo tiene el control, cuando las
decisiones reales siguen tomándose en otro lugar. Incluso cuando
los políticos que están a cargo de la administración pública están
ideológicamente comprometidos con la promoción de una toma pú­
blica de decisiones, se tropiezan a menudo con limitaciones prácti­
cas y políticas para llevar a cabo sus ideas. En palabras simples,
aquellos que están acostumbrados a influir en las decisiones -elites
políticas y económicas, burócratas, y de otro tipo- se resisten a

337
ceder el control. Dado que tienen poder, por lo general tales agen­
tes se salen con la suya.
La segunda crítica es que tales experimentos no son realmente
“participativos”. Esos procesos no empujan a “los ciudadanos co­
munes y corrientes” a la esfera pública, sino que, por el contrario,
atraen a los mismos grupos que normalmente influyen en la toma
de decisiones. Los pobres tienen las más reducidas oportunidades
de participar, no sólo por su falta de tiempo y recursos sino debido
a que no consideran valiosa la participación en los foros de delibe­
ración. De otro lado, los que tienen más dinero, organizaciones
más fuertes y mayor información tienden a dominar.
Tres de los cuatro casos que se presentan en este volumen, con
la excepción de los PCH, son instancias que aparentemente contra­
rrestan el tono pesimista de esta literatura. Sin embargo, con la
excepción del artículo escrito por Fung, los estudios de casos no
dicen mucho sobre qué tan viable es desde un punto de vista políti­
co la toma deliberativa de decisiones. En este capítulo afirmo que
debemos volver a las dos críticas centrales ya mencionadas, a sa­
ber: (a) ¿Por qué los gobiernos habrían de transferir el poder para
tomar decisiones a los espacios deliberativos en los que “la gente
de la calle” pueda ejercer influencia?; y (b) ¿Por qué estos ciudada­
nos del común, la mayoría de los cuales cuentan con muy poca
experiencia política más allá del voto ocasional, habrían de some­
terse voluntariamente a un proceso deliberativo que consume tanto
tiempo y es con frecuencia frustrante?
Si bien la mayoría de los estudios que conforman este libro alu­
den a las dos preguntas, ninguno las resuelve del todo. Baiocchi
ofrece razones por las cuales el Presupuesto Participativo atrae a
las mujeres y a los pobres, pero no explica satisfactoriamente por
qué el gobierno les delega tanto poder. Isaac y Heller le prestan
más atención a los engranajes políticos del proceso participativo y
resaltan que las reformas se ajustan a una estrategia que busca in­

338
crementar el apoyo político al PCM en Kerala, pero no explican las
motivaciones que tanta gente puede tener para participar en la Cam­
paña. El estudio que presenta Thomas muestra claramente que la
falta de compromiso en el gobierno para promover la participación
de “la gente ordinaria” reduce la posibilidad de que los PCH sean
ejemplos reales de GPPD, pero no explora las razones por las que,
si se da el caso, los ciudadanos quieran realmente participar. Fung
se adentra un poco más en la materia al analizar los dos aspectos y
nos cuenta la “historia política” de las reformas de Chicago, y nos
demuestra que los vecindarios y las zonas escolares con mayores
problemas y necesidades fueron los más capaces de generar parti­
cipación. Sin embargo, no nos explica las razones por las cuales
las reformas llegaron a ser políticamente robustas (¿por qué se pro­
longaron en el tiempo?), ni ahonda en las dinámicas de los vecinda­
rios más necesitados que los llevó a que se convencieran de que sus
problemas tendrían más posibilidades de solución a través de los
foros participativos.
Con estos comentarios busco contribuir a la discusión en tomo
al GPPD que se da inicio en este volumen, para lo cual apelo a mi
propia investigación sobre el PP de Porto Alegre, M argumento es
que el éxito de una institución participativa depende de un proceso
doble de construcción de compromiso. A menos que tanto los ac­
tores estatales, desde los políticos hasta los burócratas, y la gente
del común se motiven a respaldar, participar y respetar los experi­
mentos de GPPD, esas políticas no tienen muchas posibilidades de
tener facultades reales ni de ser participativas.

1. La participación como una estrategia política alternativa

Los estudios de caso de experimentos participativos indican que


incluso cuando los gobiernos tienen “la voluntad política” para crear
mecanismos de participación para la toma de decisiones, sus es­
fuerzos terminan creando cargas políticas y prácticas que la mayo­

339
ría de los gobiernos no pueden sostener. Políticamente hablando,
los intentos por transferir el poder a los foros en los que “la gente
ordinaria” pueda ejercer influencia, significa a menudo quitarle el
poder a quienes lo tienen, que son los que cuentan con la habilidad
para resistir tales cambios. En Brasil, un número de administracio­
nes municipales del Partido de los Trabajadores (PT) con platafor­
mas de participación tuvieron que vérselas con boicots devastadores
por parte de los medios y los grupos económicos que no aprobaban
tales medidas. La burocracia también tiende a resistir la dinámica
de trasladar la toma de decisiones a la gente, a quienes considera
carente de la experiencia técnica necesaria. También se presentan
problemas en el terreno práctico, especialmente cuando la adminis­
tración gubernamental no cuenta con la experiencia ni los recursos
necesarios. La toma participativa de decisiones exige grandes can­
tidades de dinero para organizar el proceso, y requiere capacida­
des financieras, operativas y legales para implementar sus resulta­
dos. En Brasil, las experiencias del PP perdieron impulso en varias
ciudades gobernadas por el PT después de la primera ronda de
discusiones cuando los participantes presentaron un lista de peti­
ciones de inversión tan colosal que eclipsaron todos los recursos
financieros.2
Porto Alegre evitó esa suerte porque allí la participación en la
toma de decisiones funcionó como un bien político para la adminis­
tración, antes que un “obstáculo a vencer”. Sin ser completamente
el resultado de un plan político explícito, durante la primera admi­
nistración (1989-1992) el PP se convirtió en una parte central de la
estrategia del PT para buscar la reelección. Dicho de otra manera,
antes que competir en un terreno tradicional, caracterizado por el
intercambio de favores y la política de compra y venta de privile­
gios como alternativas para garantizar respaldo político, la admi­
nistración de Porto Alegre buscó, con éxito, la alternativa de la
coalición política.

340
En primer lugar, al concentrarse en una infraestructura basada
en la comunidad, la política respondía a las demandas de los líde­
res vecinales, que tradicionalmente confiaban en los mecanismos
clientelistas de intercambio de favores. Conseguido así el apoyo
de los líderes vecinales, la mayoría de los cuales estaban conecta­
dos al partido populista-clientelista de la oposición (el PDT), la
administración incrementó su poder de negociación frente al Con­
cejo Municipal y logró que se aprobara una legislación tributaria de
importancia crítica que acrecentaría los recursos de la ciudad. Esto,
a su vez, le permitió a la administración tomar entre manos las de­
mandas materiales de los participantes en los foros.
En segundo lugar, el gremio de la construcción, un sector clave
de la elite económica de la ciudad, le dio un apoyo disimulado a la
administración - y presionó al Concejo Municipal para que aproba­
ra aumentos en el impuesto predial- porque se benefició de inver­
siones masivas en obras públicas que no tenían precedente. Para
ganarse ese respaldo, la administración tomó la decisión clave de
no rechazar las propuestas alternativas de construcción, a menudo
apoyadas por la izquierda, tales como las de trabajar con las coo­
perativas locales.
En tercer lugar, y posiblemente lo más importante, la político se
ganó el apoyo de la clase media que deseaba un gobierno compro­
metido con la justicia social, la transparencia y la lucha contra la
corrupción. A decir verdad, el hecho de que esa política se fraguó
en un momento plagado por escándalos de corrupción a nivel na­
cional de grueso calibre, tal como el que culminó con la acusación
y remoción del cargo del Presidente en 1992, precipitó grandes
movilizaciones callejeras a lo largo y ancho del país. La ola de
optimismo popular' en la lucha contra la corrupción benefició enor­
memente a la administración de Porto Alegre.
El hecho de que el PP hubiese capturado la atención internacio­
nal en el transcurso de la segunda administración incrementó aún

341
más su popularidad en las clases medias. La administración puso
todo el empeño, con resultados exitosos, en labrarse la imagen de
“innovador internacional”, y atrajo intelectuales de alto perfil pro­
venientes de todo el mundo a eventos que gozaron de buena publi­
cidad. Como síntoma de una imagen dirigida a capturar la opinión
de la clase media, la expresión “Porto Alegre: la Capital de la De­
mocracia”, apareció en vallas, panfletos y la página de internet de
la administración.
En cuarto lugar, y como un rasgo más sutil, la política de parti­
cipación contribuyó a coordinar las acciones del gobierno, y contri­
buyó de manera significativa a que el PT hiciera buen uso de su
capacidad para perfilar una imagen de competencia administrativa.
En este sentido, la centralización de todas las decisiones
presupuéstales en el Consejo Municipal del Presupuesto fue de suma
importancia. Tradicionalmente, en Porto Alegre, como en toda ciu­
dad brasileña, las agencias municipales gozan de amplia autonomía
para ejecutar sus partidas presupuéstales como a bien tengan. Para
facilitar las discusiones del presupuesto con el Consejo, la adminis­
tración creó mecanismos para organizar la información y controlar
el gasto por parte de las agencias. El PP logró que por primera vez
la administración creara un sistema de información capaz de
monitorear el gasto en todas las entidades públicas municipales.
Una nueva Oficina de Planeación, con nexos directos con el alcal­
de, incrementó la autoridad del Consejo para asegurar que las agen­
cias implementaran las decisiones. El resultado fue que el proceso
participativo, en vez de complicar el gobierno de la ciudad, ayudó
a ejercer control sobre una administración altamente fragmentada.
La administración no hubiera podido incrementar su capacidad
para gobernar a través del PP de no ser por la alta practicidad del
programa. El gobierno municipal comenzó a partir de decisiones
dentro de su esfera de competencias acometiendo obras públicas
de menor escala que requerían una financiación externa o sofistica­

342
ción técnica menores. Además, la administración pudo, durante su
primer período, incrementar significativamente los recursos de la
ciudad, en parte como resultado de las reformas constitucionales
que acrecentaron las transferencias de los niveles estatal y federal,
y en parte debido a la legislación tributaria ya mencionada arriba.
Sólo después que la política participativa había ganado inercia so­
bre estas bases relativamente simples, las obras públicas a gran
escala y los componentes no monetarios del presupuesto se incor­
poraron al proceso del PP.
Estos logros políticos le aseguraron al PT su reelección y le
aportaron a la participación en la toma de decisiones la legitimidad
necesaria en Porto Alegre. Estos factores, a su vez, le permitieron
al gobierno crear un número de foros “sectoriales” de participación
en la toma de decisiones en áreas tales como vivienda, derechos
humanos, planeación municipal, etcétera. Este proceso parece di­
ferir sustancialmente de la dinámica de big-bang que Isaac y Heller
describieron en Kerala, en la que en un año se lanzó una Campaña
masiva de participación. En Porto Alegre, todo un sistema de go­
bierno municipal creció y se expandió a partir de esfuerzos relati­
vamente menores que dieron buenos resultados.

2. La participación que vale la pena

Un factor clave para entender por qué un esfuerzo inicial relati­


vamente modesto arrojó resultados tan positivos es que la infraes­
tructura de base del PP atrajo la participación de la gente. El estu­
dio de Baiocchi confirma mi propia investigación: el PP atrajo a
los pobres al proceso de toma de decisiones. Los participantes
eran en promedio más pobres y con menores niveles de educación
que la población en general, y las zonas más pobres de la ciudad
participaron con mayor intensidad que las áreas de clase media. En
el primer año de la política de participación, algunas zonas de la
ciudad que provenían de historias más sólidas de organización ve­

343
cinal participaron con mayor ahínco. De hecho, la política contri­
buyó a construir nuevas asociaciones cívicas participativas en áreas
que previamente estaban dominadas por el sistema clientelista co­
munitario.
Mi entendimiento de este patrón de participación concuerda con
el de Baiocchi: el PP apuntó a las necesidades que eran prioritarias
para las capas pobres del sector urbano, incluso antes que la políti­
ca de participación se echara a rodar. La movilización de partici­
pantes, que usualmente es difícil allí donde hay dispersión de inte­
reses (tales como protección del medio ambiente, planeación eco­
nómica, etc.), fue relativamente fácil en Porto Alegre porque el
programa se concentró inicialmente en asuntos locales que eran im­
portantes para los habitantes de las diferentes zonas de la ciudad.
Así como sucedió en el caso de Chicago, donde las áreas plagadas
de crimen no tuvieron problemas para asegurar la participación de
los vecinos, Porto Alegre no necesitaba convencer a sus habitantes
pobres que una infraestructura sanitaria básica, control de inunda­
ciones, pavimentación, transporte público, escuelas y puestos de
salud eran importantes para su calidad de vida.
Sin embargo, debemos recordar que los pobres de Porto Alegre
no tenían mucho acceso a la información sobre las acciones de go­
bierno, que los medios electrónicos de información no hacían es­
fuerzos por conectarse con ellos, y que en general el pobre urbano
en Brasil desconfía, con sobradas razones, de la voluntad y capaci­
dad de los gobernantes para responder a sus necesidades. ¿Cómo,
entonces, los habitantes de vecindarios sin infraestructura
organizativa alguna supieron que la participación en las asambleas
del Presupuesto valía la pena? Hay dos factores que ayudan a ex­
plicar las razones por las cuales las políticas de participación pu­
dieron movilizar a vecindarios que no contaban con previas organi­
zaciones cívicas fuertes.

344
El primero es que la política misma del presupuesto tenía un
“efecto demostrativo”. En su primeros años, los principales parti­
cipantes y beneficiarios de la política de participación fueron las
asociaciones vecinales con una larga historia. A medida que las
obras públicas más notorias como la pavimentación de vías empe­
zaron a adelantarse en esos vecindarios, los habitantes de sectores
menos organizados reconocieron que la participación arrojaba sus
frutos. Esto respondía, una vez más, al enfoque temático de la
política de participación: proyectos visibles de infraestructura que
pudieran implementarse en un año.
Segundo, la administración contrató activistas de los movimien­
tos vecinales para que ayudaran en la organización del proceso.
Cuando los habitantes de los vecindarios venían a la administración
a solicitar obras de infraestructura, se les ponía en contacto con
trabajadores comunitarios que les ayudaban a convocar reuniones
para organizar la participación en el proceso de discusión del pre­
supuesto del año siguiente. En muchos casos, los activistas visita­
ban los barrios que todavía no habían participado, buscaban líderes
potenciales y les ayudaban a organizarse a partir de cero. La litera­
tura sobre los movimientos sociales urbanos siempre ha resaltado
el papel clave que juegan los “agentes externos” en la movilización
de grupos que cuentan con pocos recursos y casi no tienen acceso a
la información. En Porto Alegre, el mismo gobierno creó un grupo
de organizadores comunitarios que cumplieron ese papel.

3. Del interés particular a la deliberación

Debo aclarar que mi visión de la participación busca conectar el


cambio institucional con los intereses. Parece que es más posible
que el GPPD funcione allí donde tanto el gobierno como los parti­
cipantes están convencidos de que un sistema de participación pro­
piciará el beneficio de sus intereses: construir un respaldo político,
por una parte, y resolver problemas sentidos, por el otro. Esto me

345
lleva a concluir con algunas reflexiones acerca de la conexión entre
el interés particular y la deliberación.
En la introducción a este volumen, Fung y Wright parecen a
veces distinguir con toda claridad la deliberación de aquellos pro­
cesos de toma de decisiones que se caracterizan por la competen­
cia entre intereses opuestos. Sin embargo, creo que los procesos
deliberativos tienen mayores posibilidades de éxito cuando surgen
de los intereses particulares. En Porto Alegre, por ejemplo, la gen­
te no se sintió atraída al proceso porque quisieran deliberar, sino
porque querían obras de infraestructura en sus barrios para así me­
jorar su calidad de vida. Lo más frecuente es encontrar que los
nuevos participantes casi no tienen una percepción clara de las ne­
cesidades de otros vecindarios, y les preocupa muy poco. Los par­
ticipantes movilizan a sus vecinos porque mientras más gente vaya
a las reuniones, tienen más posibilidades de ganar el voto de priori­
dad que determina cuál vecindario se beneficiará en primer lugar.
En otras palabras, el PP tiene un componente alto de competencia
que es el que le aporta vitalidad: si el proceso no ofreciera la posi­
bilidad de obtener soluciones a necesidades y preocupaciones es­
pecíficas, la mayoría no iría a las reuniones. Estoy segura que esta
misma explicación puede aplicarse en los demás casos de los que
trata este volumen.
De allí se desprende la importancia de los foros participativos
como espacios de aprendizaje cívico. A través del mismo proceso
de participación, la gente comienza a darse cuenta de las necesida­
des de los demás, a desarrollar un sentido de solidaridad y poner
sus propios intereses en una perspectiva más amplia. Una vez la
gente se ve forzada a confrontar sus necesidades con las de otros,
el argumento y la razón saltan a la palestra, si bien no siempre re­
emplazan lo que Fung y Wright describen como “la negociación
estratégica que busca dar la ventaja máxima a los propios intereses
mezquinos”. Tengo mis dudas respecto a si lo que se da en los

346
foros participativos son procesos puramente deliberativos, a me­
nos que los asuntos a discutir sean de un carácter contencioso. Con
todo, en los foros de Porto Alegre que estudié, la deliberación se
hizo más y más común con el paso del tiempo a medida que los
participantes ganaron experiencia en el debate público. La partici­
pación competitiva, creo, da partida a un proceso de aprendizaje
del cual proviene la deliberación, y que conduce a un aprendizaje
continuo a medida que los participantes desarrollan sus capacida­
des para argumentar y razonar. Dicho en palabras llanas, para lle­
gar a la deliberación, el individuo necesita un interés particular.
Veo la necesidad de subrayar este rasgo porque con demasiada
frecuencia los diseñadores idealistas de los procesos de participa­
ción caen en una trampa. Al esperar que la toma de decisiones
surja de la razón y la solidaridad, en lugar de tener el interés perso­
nal como su punto de partida, a menudo se quiere decir que muy
poca “gente ordinaria” tendrá la motivación para participar. Los
críticos del PP de Porto Alegre, por ejemplo, se quejan de que el
proceso se concentra demasiado en lo inmediato y lo local. Sin
embargo, el retrato que he pintado indica que precisamente ese es
el enfoque que atrae a la gente. El problema real no es que en los
ámbitos políticos donde los intereses de la “gente del común” son
visibles, el interés personal y particular pueda opacar la delibera­
ción. El problema es que la gente común y corriente tienen menos
posibilidades de participación en aquellos escenarios políticos ca­
racterizados por una dispersión de intereses.
En Brasil, por ejemplo, hay una tendencia creciente a crear “Co­
mités de Fuentes de Aguas” que reúnen a agencias gubernamenta­
les, grandes usuarios del sistema del acueducto y grupos cívicos
para discutir políticas concernientes al uso y conservación del agua.
Una de las grandes dificultades de esos comités es cómo movilizar
a la “gente ordinaria” que no ve la fuente de agua, ni su calidad,
como un problema de calibre mayor. No es sorprendente, enton­

347
ces, que los comités trabajen mejor en lugares donde la contamina­
ción y la escasez han alcanzado proporciones dramáticas, mientras
que en las áreas donde hay necesidad de implementar medidas pre­
ventivas para evitar esos problemas en el futuro, los comités tienen
muchas dificultades para lograr que la gente se involucre. Estas
dificultades hacen eco a lo que Thomas describía cuando hizo refe­
rencia a la promoción de la participación en torno a la protección
del medio ambiente.
Mi conclusión, entonces, apunta a la cuestión de cómo transfe­
rir las lecciones de los experimentos de GPPD más exitosos a otros
ámbitos de toma de decisiones. El PP de Porto Alegre y las refor­
mas de Chicago (y quizá la Campaña de Kerala) funcionaron con
decisiones de menor escala que afectaban los intereses directos de
la gente en sus localidades, y todo dentro del ámbito de competen­
cia de los gobiernos locales. No obstante, aquellos asuntos más
amplios en los que la gente sólo tiene intereses dispersos y que
superan la capacidad de los gobiernos locales, podrían también be­
neficiarse del GPPD (si funciona), dado que la incorporación del
conocimiento y las preocupaciones de la gente del común y la trans­
parencia del gobierno son necesarias en diversas áreas de las políti­
cas públicas. Una de las lecciones de Porto Alegre es el valor de
comenzar por lo pequeño. La toma participativa de decisiones puede
ganar legitimidad a menor escala y los participantes pueden apren­
der lecciones tocantes a la vida política, así como ampliar el enfo­
que de sus intereses para relacionarlos con otras esferas. Sin em­
bargo, para traer el GPPD a otras esferas probablemente se necesi­
te un esfuerzo redoblado para que la “gente ordinaria” pueda en­
tender la relación que los asuntos a discutir tienen con sus preocu­
paciones cotidianas, y convencer a los gobiernos que la participa­
ción rinde ñutos que también los benefician a ellos.

348
‘Investigadora Asociada del Núcleo de Estudios en Políticas Públicas de la Universidad de
Brasilia. Investigadora Internacional de Posdoctorado de la National Science Foundation
(abers @ solar.com.br).

1Phillip Seiznick, TV.A, and the Grassroots, Berkeley: University o f California Press, 1949.

2 Rebeca Abers, “From Ideas to Practice: The Partido dos Trabalhadores and Participatory
Governance in Brazil,” en Latín American Perspectives, 91 (23), 1996:35-53.

349
Capítulo 8

¿Hacia una Democracia


Ecológicamente Sostenible?

Bradley C. Karkkainen'

Archon Fung y Erik Olin Wright delinean una perspectiva atrac­


tiva de una democracia participativa alternativa a las conocidas ins­
tituciones jerárquicas y burocráticas que llegaron a dominar la es­
fera pública en los siglos XIX y XX. Para ellos, hay experimentos
innovadores de gobierno participativo local que emergen a lo largo
y ancho de diversos ámbitos de toma de decisiones para la vida
pública. Al lado de esta ola de delegación de poderes, argumentan
estos autores, se dan nuevas oportunidades para una renovación
democrática.
Fung y Wright mencionan el surgimiento de la Planeación para
la Conservación del Hábitat, en Estados Unidos, como un ejemplo
notorio de la tendencia actual hacia gobiernos participativos loca­
les con facultades y poder para decidir. Sin embargo, tal como
señala Craig Thomas en el capítulo 4, los Planes para la Conserva­
ción del Hábitat (PCH) en la práctica tienden a enmarañarse en
componendas políticas, y rara vez se ajustan al altamente idealiza­
do modelo participativo y deliberativo que Fung y Wright descri­
ben. No obstante, aunque podríamos discutir sobre los detalles, me

351
propongo argumentar que las grandes tendencias que en el momen­
to están dominando la regulación del medio ambiente y el manejo de
los recursos naturales en Estados Unidos son congruentes, en un sen­
tido amplio, con los temas mayores que Fung y Wright exploran.

1. La lógica política de los PCH

Los PCH les permiten a los propietarios escapar de la rigidez


de una reglamentación notablemente inflexible que sigue el estilo
del comando desde arriba, la provisión legal de “no toma” contem­
plada en la Ley Federal sobre Especies en Vía de Extinción
(LFEVE), mediante el diseño de planes orientados a la conserva­
ción del medio ambiente de tal manera que correspondan a sus cir­
cunstancias particulares. Los procesos de planeación de los PCH
establecen un nuevo locus para la cuestión política dentro de un
programa regulatorio que, hasta el momento, se definía casi que
exclusivamente mediante reglas impuestas desde el centro, de apli­
cación uniforme en todo el país y de naturaleza categórica. En
principio, el nuevo enfoque ofrece ciertas ventajas fácilmente
distinguibles. Al hacer que la toma de decisiones ocurra a nivel
local, la nueva estrategia invita a que la atención se fije en la especi­
ficidad del contexto de que se trate -especificidad que escapa por
lo general al ámbito de las reglas generales. De esta manera, el
proceso puede conducir a que se den políticas sustentadas en infor­
mación más adecuada que se ajuste a la singularidad de las circuns­
tancias locales de diversos hábitats y ecosistemas. Además, evita
los problemas de demasiada o muy poca inclusividad que es co­
mún encontrar en las reglamentaciones categóricas. Este enfoque
crea también oportunidades para que los actores locales -los pro­
pietarios en primer lugar, pero también otras partes interesadas-
utilicen sus propias habilidades para resolver problemas y apelen al
conocimiento que tienen de sus propias condiciones locales para
proponer soluciones a la medida de sus posibilidades, para de esa

352
manera manejar el conflicto aparentemente interminable e intoca­
ble que se da entre economía y medio ambiente. En algunos casos,
los resultados pueden beneficiar tanto a la vida silvestre como a los
propietarios.
Un ejemplo fundante es el PCH del Monte San Bruno. En ese
caso, la reglamentación de la LFEVE que prohibía la toma habría
prohibido modificar uno de los últimos fragmentos existentes del
hábitat de la mariposa Mission Blue, una especie en vía de extin­
ción, y con ello hubiera entorpecido los planes de desarrollo urba­
nístico de un suburbio en las colinas en las afueras de San Francis­
co. Sin embargo, el hábitat de la mariposa estaba en una condición
deplorable que ninguna prohibición legal de la toma habría podido
mejorar. Se conformó, entonces, un comité con la participación del
propietario, un grupo local de defensa del medio ambiente y oficia­
les del gobierno federal, estatal y local para explorar posibilidades
de solución. El plan que surgió como resultado de este proceso de
colaboración llevó al propietario a reducir su proyecto urbanístico
a una porción del terreno y transferir el lote restante a la propiedad
pública para que sirviera como hábitat de la mariposa, el cual go­
zaría de protección permanente. El plan exigía introducir mejoras
al hábitat de la mariposa, para lo cual se debieron arrancar las plan­
tas invasoras y sembrar especies nativas de las que depende la ma­
riposa Mission Blue. La financiación de estos trabajos procedía de
unos derechos que debían cancelar los terrenos recién urbanizados.
Desde la perspectiva del Servicio de Pesca y Vida Silvestre (SPVS),
el trueque de una fracción del área protegida a cambio de un hábitat
de calidad superior y una fuente de financiación a largo plazo para
el manejo del hábitat fue una ganancia. El Congreso al final estuvo
de acuerdo con la negociación y procedió a reformar la Ley sobre
Especies en Vía de Extinción, no sólo para autorizar el plan del
Monte San Bruno sino también para permitir tomas incidentales
similares de especies en vías de extinción a cambio de PCH especí­
ficos que prometieran beneficios de conservación. A partir de

353
una caso simple pero innovador de colaboración y solución de
problemas en una localidad específica, nació el programa nacio­
nal de PCH.
¿Cuáles cambios sustanciales ha logrado el programa de PCH
a lo largo de los años? ¿El programa de PCH es, como aseguran
Fung y Wright, el precursor de una transformación democrática en
el ámbito de la toma de decisiones sobre el medio ambiente (ámbi­
to que fue hasta hace poco dominado por los métodos jerárquicos,
confiado a expertos y regulado de manera rígida)? ¿El programa
de PCH es, como sostienen algunos de sus críticos entre los defen­
sores del medio ambiente, un programa de dádivas que busca en­
contrar un espacio para los propietarios y los urbanizadores a ex­
pensas de las especies en vías de extinción y los hábitats que gozan
de protección especial? ¿O se trata, como algunos propietarios y
urbanizadores opinan, de una licencia para que el gobierno federal
se inmiscuya en una extorsión legalizada al forzar a los propieta­
rios a ceder parte de sus propiedades para que sea usada como
“zoológico nacional”1bajo la amenaza de la Ley sobre Especies en
Vía de Extinción, cuya aplicación acarrearía devastadoras conse­
cuencias económicas?
Mi postura es que la respuesta se encuentra en algún lugar en­
tre estos diversos extremos, pero también de alguna manera los
trasciende.

2. Dos modelos de PCH

El interesante capítulo escrito por Craig Thomas en este volu­


men ofrece un punto de partida útil. Thomas nos da un provechoso
correctivo a algunas de las pretensiones más hiperbólicas que le­
vantan los impulsadores entusiastas del programa de PCH, entre
los cuales nos encontramos Fung, Wright y yo.2 Luego de pasearse
por todo el programa de PCH, Thomas concluye que aunque los

354
PCH empoderan a los actores locales, especialmente los propie­
tarios, esos procesos de planeación no pueden contarse como
“deliberativos” ni como “democráticos” porque en la mayoría de
los casos involucran una participación muy limitada del público.
Es difícil no estar de acuerdo con los detalles de la crítica de
Thomas, la cual, en el estilo que lo caracteriza, descansa en una
investigación cuidadosa. Sin embargo, sin entrar a disputar los fac­
tores subyacentes, yo me distan cio de sus conclusiones
interpretativas fundamentales. Al igual que Fung y Wright, y a
decir verdad, siguiendo a muchos comentaristas del programa de
PCH, Thomas pinta el cuadro con brochazos muy gruesos. Aun­
que reconoce que los PCH vienen en diferentes formas y tamaños,
él también opta por caracterizar el programa con generalidades muy
abarcadoras que no le hacen justicia a los elementos más interesan­
tes e innovadores que contiene.
Mi propuesta es que consideremos como más útil y revelador
pensar que el programa de PCH comprende dos modelos regula­
dores diferentes, y que cada uno cumple sus propios propósitos
particulares:

2.1. Tipol: Planes bilaterales


En el primer modelo, un PCH es un simple acuerdo bilateral en
tomo a una licencia parcial de un requisito que de otra manera ten­
dría una aplicación restringida a la norma. A esto yo lo denomino
un PCH del “Tipo I”. Hay elementos para pensar que este era el
modelo que el Congreso tenía en mente cuando enmendó la Ley
sobre Especies en Vías de Extinción, en 1982, con el fin de permi­
tir la “toma incidental” de especies que figuraban en la lista como
en peligro de extinción para aprobar un PCH.3 Los PCH del Tipo I
usualmente no son ampliamente participativos ni resultado de un
trabajo de cooperación, pues estas características no son exigidas

355
por la ley. En muchos casos, no son ni siquiera deliberativos. Por
el contrario, los planes de este tipo representan una negociación
intermedia cuyo resultado sigue la fórmula de “dividir la diferen­
cia”, lo cual es típico de una negociación motivada por el interés
personal entre un propietario individual y algún agente del SPVS
que está sujeto al veto de un supervisor regional. Los planes de
este modelo también se caracterizan por la estrechez de sus enfo­
ques y la escala geográfica limitada que comprenden. Sus objeti­
vos apuntan a mitigar el daño causado a una especie particular en
vía de extinción, o a alguna especie en peligro de estarlo, o una
simple porción de terreno. Algunos PCH del Tipo I comprenden
esfuerzos afirmativos de conservación que producen un beneficio
neto a las especies que figuran en la lista, aunque esto tampoco es
un requisito de ley. En muchos casos, la meta es aún más modes­
ta: permitir una actividad económica en una porción de terreno
que está protegida como hábitat pero que es cualitativamente
marginal en caso de que el daño incidental resultante afecte al­
guna especie, lo cual se consideraría menor, especialmente si se
mide en comparación con la carga económica en la que incurri­
ría el propietario si se procediera en otros términos. Los PCH
del Tipo I representan, en consecuencia, una especia de “válvula
de escape” para mitigar las consecuencias económicas más du­
ras de una regla que de otra manera sería inflexible. D e esa
manera se consigue reducir la oposición política al programa
mismo de protección a las especies en vías de extinción. A pe­
sar de lo útil que esto puede ser como un mecanismo para intro­
ducir una medida de flexibilidad reglamentaria, los PCH del Tipo
I muy difícilmente pueden señalarse como estandartes de la trans­
formación democrática de la política del medio ambiente que
Fung y Wright tienen en mente.

356
2 . 2 . Tipo II: Planes multilaterales de administración flexible
En el segundo y más reciente modelo, que fue desarrollado y
promovido con entusiasmo bajo la administración de Bruce Babbit
como Ministro del Interior, los PCH son esfuerzos de conserva­
ción del ecosistema decididamente ambiciosos y resultados de
una colaboración amplia, diseñados a escala regional. Estos PCH
del Tipo II apuntan más allá de las preocupaciones en tomo a espe­
cies específicas de la Ley sobre Especies en Vías de Extinción y
sus más sencillos primos del Tipo I. La meta de los planes del
Tipo II es nada menos que el manejo proactivo y científicamente
fundamentado de comunidades enteras de especies (tanto de las
que figuran en la lista como de las que no están en ella) y de los
ecosistemas de los cuales ellas son parte.4 En sus versiones más
ambiciosas, los planes del Tipo II echan mano de técnicas avanza­
das de monitoreo biológico y de la administración flexible, con
miras a generar y ajustar continuamente medidas de conservación
afirmativa de una clase y a un nivel de atención al detalle de la
especificidad del ecosistema que no se puede conseguir por la vía
de una reglamentación centralizada. No es de sorprender, enton­
ces, que dada su escala, sofisticación y ambición, los PCH del
Tipo II típicamente involucren (y de hecho requieran) la participa­
ción de múltiples partes interesadas, sectores público y privado,
propietarios y no propietarios incluyendo distintos niveles y agen­
cias gubernamentales, defensores del medio ambiente, científi­
cos independientes y demás ciudadanos interesados. A diferencia
de los PCH del Tipo I, estos no dependen de resultados fijos que
dependan de “dividir la diferencia”, ni de negociación alguna. Por
el contrario, los resultados exigen compromisos con agendas
abiertas por parte de las diversas partes interesadas, quienes se
comprometen a participar a largo plazo en la búsqueda y evalua­
ción conjunta de soluciones innovadoras a problemas complejos.
Para lograrlo, se requiere de una especie de deliberación práctica
y de una apertura creciente a la experimentación, que con toda

357
seguridad no forma parte del modelo Tipo I. Los PCH que surgie­
ron del proceso de la Planeación para la Conservación de las Co­
munidades Naturales de California (PCCN),5particularmente los
referidos a los manglares y arbustos costaneros de San Diego y
los condados de Orange y Riverside, son los que más se ajustan a
esta descripción,6aunque otros, incluyendo algunos relacionados
con la restauración de gran envergadura del hábitat del salmón que
actualmente se están ejecutando en el Pacífico Noroccidental, tam­
bién se aproxim an al m odelo. Los PCH del Tipo II son
intencionalmente transformadores y buscan alterar permanente­
mente la regulación sobre el medio ambiente y reorientarla hacia
una ad m in istració n de los re cu rso s n atu ra le s que sea
ecológicamente integral a nivel de ecosistemas. Con esta orienta­
ción propositiva, que toma en cuenta un múltiple número de espe­
cies y apunta a la protección de ecosistemas, estos planes con segu­
ridad se ubican en un ámbito desregulado, extendiéndose y posible­
mente excediendo las fronteras de los reducidos PCH del Tipo I
que el Congreso quizá tuvo en mente cuando reformó la Ley sobre
Especies en Vías de Extinción, en 1982. De hecho, los PCH dei
Tipo II se asimilan más a otras formas de administración colaborad va
de ecosistemas a gran escala -p o r ejemplo, el Programa de la Ba­
hía de Chesapeak, el Programa de Restauración del Ecosistema
del Sur de la Florida, el Plan Forestal Noroccidental, o el Programa
CALFED Bay-Delta-, que a sus primos del Tipo I, que son admi­
nistrados por un propietario individual y cubren una sola especie.
Existen, desde luego, tipos ideales. Algunos PCH pueden no
caber completamente en ninguna de las dos categorías, sino que
mezclan rasgos del Tipo I y del Tipo H Por ejemplo, el PCH del
Monte San Bruno, que es el progenitor de todo el programa, en
algunos aspectos se acerca al Tipo I, pues involucra a un solo pro­
pietario, se ocupa de una sola especia y cubre un área geográfica
relativamente pequeña (2,500 acres). Sin embargo, el PCH del

358
Monte San Bruno fue resultado de una negociación a través de un
proceso multilateral, por lo cual encama algunas características
claves del Tipo II. A pesar de esta complicación menor para obte­
ner una clasificación, creo que la tipología es un instrumento útil
que nos permite sortear y analizar las diferencias entre los PCH.
La mayoría va a coincidir completamente con uno de los dos tipos
que describimos ampliamente, o van a ubicarse en un terreno in­
termedio entre los dos.

3. La política reciente sobre los PCH: Proliferación del Tipo I,


surgimiento del Tipo II

La administración de Bruce Babbit en el Ministerio del Interior


presenció un incremento dramático de los dos tipos de PCH. De
hecho, antes de eso, sólo un puñado de PCH del Tipo I había sido
negociado. Los PCH de este tipo son los más numerosos, pero
debido a que usualmente comprenden áreas pequeñas, se ocupan
de hábitats marginales y propician un daño mínimo a las especies
en vía de extinción, tienden a operar en los márgenes del programa
de especies en riesgo. Uno esperaría, por lo tanto, que los planes
de este tipo tengan consecuencias ecológicas mínimas, individual­
mente o en conjunto, aunque esto dista mucho de ser cierto.7
Aunque pocos en número, los PCH del Tipo II tienden a com­
prender escalas geográficas m ayores e im plican asuntos
ecológicos y económicos mucho más complejos y de mayores
consecuencias. Estos planes están más cerca del centro de la po­
lítica de medio ambiente que se gestó durante los años de la admi­
nistración Clinton-Babbit.
Existen algunas razones simples y directas para dar cuenta de
la ventaja comparativa numérica de la variante más simple del Tipo
I. Si se les da la opción, los propietarios preocupados por sus
intereses personales preferirían vérselas directamente con un ofi­

359
cial del SPVS que tiene la facultad para otorgarles una exención
parci al de la cláusula de la LFEVE que prohibe la toma, en lugar de
colaborar con un conjunto de participantes amplio -m ás diverso y
potencialmente más conflictivo-, algunos de los cuales podrían
tener la intención expresa de buscar medidas de conservación más
ambiciosas y asegurar beneficios ecológicos afirmativos. La
planeación de parcelas específicas es, por naturaleza, una tarea
menos compleja, menos intensa en la información requerida y con
menores intereses enjuego que las implicadas en la coordinación
a escala regional en los PCH del Tipo II. Además, puesto que los
PCH del Tipo I usualmente involucran pequeñas áreas y hábitats
regionales, atraen con frecuencia menos atención pública y con­
troversia política que los PCH regionales mayores. Como los
planes del Tipo I, para decirlo coloquialmente, “vuelan por fuera
del radar” de la política sobre el medio ambiente, escapan al ojo
público del tal manera que pueden negociarse con frecuencia en
una oscuridad relativa, incluso en secreto, y en muchos casos en
términos más bien favorables al propietario.
Los PCH del Tipo II a nivel de ecosistemas regionales, de otra
parte, tienden a atraer mucha atención y controversia. Puesto que
ellos con frecuencia involucran muchas partes interesadas, espe­
cies múltiples y una gama completa de usos de la tierra que compi­
ten entre sí, suelen ser política, institucional y científicamente más
com plejos y con resultados de m ás largo alcance en sus
implicaciones económicas y ecológicas. En consecuencia, tanto el
proceso de negociación inicial como los sistemas vigentes de go­
bierno pueden ser confusos, de manejo difícil y requerir de mucho
tiempo y recursos. Muchas partes interesadas pueden buscar inter­
venir en el proceso apelando a diversos puntos de apoyo legales y
políticos para influir en el proceso o alterarlo del todo.
¿Por qué, entonces, habría alguien de molestarse con un PCH
del Tipo II? Para el Ministerio del Interior la respuesta es directa:

360
solamente mediante la planeación del uso de la tierra a escala re­
gional y una administración integral de todas las partes del
ecosistema, podremos empezar a movemos en la dirección de una
conservación prepositiva de ecosistemas y patrones de desarrollo
ecológicamente sostenibles. En verdad, podría decirse que una se­
rie de acuerdos separados y concentrados en parcelas específicas
es fundamentalmente incompatible con una política que busca un
manejo integral, holístico, coordinado y con sentido ecológico.
No obstante, los acuerdos centrados en parcelas específicas -
PCH del Tipo I - pueden tener su atractivo ante los ojos del Minis­
terio del Interior por otras razones: ellos proveen beneficios eco­
nómicos y políticos, aminoran la insatisfacción entre los propieta­
rios y reducen la intensidad de la oposición a los programas sobre
especies en vía de extinción y las iniciativas de conservación en
general. Entonces, al parecer el Ministerio del Interior tiene razo­
nes para favorecer los dos tipos de PCH.8
Para los propietarios, la lógica que atrae la participación en los
PCH del Tipo II es igualmente directa: a veces no tienen otra alter­
nativa. Como Ministro del Interior, Bruce Babbit no se amilanó
ante la posibilidad de usar la Ley sobre Especies en Vías de Extin­
ción como un martillo coercitivo para forzara los propietarios, los
gobiernos locales y otras partes interesadas a participar en la
planeación y manejo de ecosistemas a gran escala cuando creyó
que eso era necesario y cuando contaba con las armas políticas y
jurídicas para hacer cumplir la ley. Una vez más el sur de California
ofreció el caso más claro. La planeación regional para la conserva­
ción del hábitat se disparó una vez Babbit tomó la decisión de in­
cluir el gnatcatcher de California, un pequeño pájaro nativo que
habita en la vegetación costanera, en la lista de las especies amena­
zadas. La lista invocaría la provisión legal contra la toma y efecti­
vamente impediría cualquier modificación adversa al hábitat de la
salvia costanera de la que depende el gnatcatcher, con lo cual cer­

361
cenaría los prospectos de futuros proyectos urbanísticos en una
de las zonas del país de más rápido crecimiento. Babbit hizo de
esta amenaza una oportunidad para obligar a los propietarios y los
gobiernos locales a desarrollar un plan regional comprehensivo
para impedir y reorientar el desarrollo urbanístico en formas com­
patibles con la conservación de la vegetación costanera aún exis­
tente. Este era una meta ecológica que no podría alcanzarse por la
vía de los acuerdos fragmentados que involucraban un propietario
a la vez. En pocas palabras, los propietarios y los gobiernos loca­
les se las estaban viendo con un ultimátum: o cooperaban en el
desarrollo de un plan satisfactorio, futurista y de alcance regio­
nal, o aceptaban las consecuencias económicas potencialmente
devastadoras de la aplicación en su rigor de la Ley sobre Especies
en Vía de Extinción.

4. Una evaluación de los comentarios sobre los PCH

Infortunadamente, los comentarios populares y académicos has­


ta el momento no han reconocido la distinción que bosquejé arri­
ba entre los dos diferentes modelos de PCH. El resultado es no
sólo la gran confusión que sobreviene sino también una hostilidad
equivocada hacia el programa de PCH en su totalidad. Al confun­
dir dos programas reguladores innovadores -PC H del Tipo I y del
Tipo II - enredamos el discurso público, cerramos de antemano
futuras oportunidades para una evaluación crítica y fundamentada
de los dos enfoques, le damos a todo el mundo una razón para
rechazar los PCH, y cercenamos el apoyo político a los elemen­
tos innovadores y atractivos del programa, incluso en aquellos ám­
bitos en donde tales innovaciones podrían ganarse la simpatía de
la mayoría.
Al fijar la lente en las innegables patologías del modelo Tipo I,
con sus acuerdos a puerta cerrada entre propietarios y funcionarios
del SPVS, algunos defensores del medio ambiente advierten que el

362
programa de PCH representa un erosión miope, motivada por ra­
zones políticas, carente de principios y progresivamente dañina, de
nuestro compromiso público con la protección de las especies en
vía de extinción, a favor de los intereses privados de los propieta­
rios. El problema es agravado, desde su perspectiva, por un proce­
so caracterizado por una peligrosa falta de transparencia y por la
ausencia de mecanismos de rendición de cuentas. Si la crítica de
los ambientalistas se dirigiera contra los PCH del Tipo I, podría
dársele algún mérito. No obstante, esas preocupaciones no surgen
en esa misma forma en relación con los PCH del Tipo II, los cuales
tienden a ser mucho más visibles, transparentes (al menos en las
localidades en las que ocurre la negociación), abiertas a la partici­
pación de partes que no representan a los propietarios y menos
inclinadas a favor de estos. Esto no quiere decir que todos los
aspectos de la transparencia, la rendición de cuentas, la justicia en
los procedimientos y la adecuación de la participación pública se
resuelvan en los PCH del Tipo II. Estos siguen siendo asuntos de
importancia crítica, pero en los PCH de alcance regional la pregun­
ta crucial no es si, sino cómo y por quiénes los intereses de los que
no son propietarios van a ser representados.
Los propietarios y los voceros ideológicos de la primacía de
los derechos de la propiedad privada, por su parte, enfatizan la
habilidad de Bruce Babbit para utilizar el “martillo” de la LFEVE y
así forzar a los políticos y los propietarios del sur de California a
acudir a la mesa de negociación para foijar una planeación del
Tipo II. Ellos temen que esto entrañe la erosión de los derechos a
la propiedad privada bajo la coercitiva mano de una burocracia dis­
tante, sin mecanismos de control y hambrienta de poder que se
dedica a usar la LFEVE para forzar a los propietarios a hacer con­
cesiones. Aunque exagerado, este temor no carece de fundamen­
to. El proceso de los PCH del Tipo II no está bien definido ni
claramente demarcado por parámetros legales, procedimientos re­
glamentarios ni precedentes administrativos. En tales circunstancias,

363
pueden ser legítimas las preocupaciones sobre el potencial de que
los juiciosos funcionarios gubernamentales se extralimiten en sus
funciones. Puede ahogarse por la necesidad de clarificar y regla­
mentar los procedimientos que rigen los procesos regionales y
de especies múltiples de los PCH. Sin embargo, los críticos que
hablan desde la perspectiva de los derechos de los propietarios
ignoran el hecho de que la mayoría de los PCH del Tipo I surgen a
instancias de los propietarios y funcionan a favor de ellos. Sin
importar lo que pueda pensarse de los PCH del Tipo II, el progra­
ma de PCH como un todo no puede caracterizarse como una cons­
piración en contra de los propietarios. Este programa es, quizá
por su diseño clintonesco, una mezcla que combina un programa
piloto agresivo para la protección de ecosistemas a gran escala
(Tipo II) y otro que es una versión ampliada de un programa mode­
radamente pro-propietario (Tipo I), con la esperanza aparente de
que este último consiga que el primero cuente con cierta protec­
ción política. En la práctica, sin embargo, el resultado ha sido el
decrecimiento del entusiasmo de casi todas las partes en relación
con el programa de PCH.
Por su parte, los biólogos que abogan por la conservación otean
todo el panorama del programa PCH y no pueden ocultar su pre­
ocupación grave frente al hecho de que solamente una fracción de
los PCH echan mano de las evaluaciones científicas independientes
y rigurosas, al igual que de técnicas fundamentadas científicamente
como el monitoreo biológico y la administración flexible.9 Sin em­
bargo, una lectura cuidadosa de esta crítica revela que criterios
como tener una base de estudios científicamente conformada, la
evaluación por parte de pares y las técnicas de administración cien­
tíficas están emergiendo como la norma en los PCH del Tipo II más
grandes y sofisticados, esto es, aquellos que comprenden áreas geo­
gráficas de tamaño considerable y la mayor parte de los terrenos
ecológicamente delicados. En estos casos, tales medidas pueden ser
económica y técnicamente factibles. Dado que esos mecanismos

364
son elementos necesarios para una administración ecológicamente
inteligente, es supremamente deseable que se conviertan en ras­
gos obligatorios de los PCH del Tipo II. No obstante, no debería
sorprendemos que los PCH del Tipo I que incluyen un propietario
individual y cubre un área menor no haga uso de tales métodos
científicos sofisticados, que muchos propietarios considerarían
fuera de sus posibilidades técnicas y financieras. Sin embargo, no
asumo la defensa de la falta de fundamento científico en los PCH
del Tipo I. Si ni el gobierno ni los propietarios pueden asumir los
costos que implica fundamentar los PCH del Tipo I en métodos
científicos, ¿deberíamos entonces proceder a partir de una igno­
rancia científica intencional? La mayoría en la comunidad cientí­
fica, y muchos otros además, responderían negativamente, espe­
cialmente si se tiene en cuenta que al parecer no se le está prestan­
do la atención debida al impacto ecológico acumulado tras la apli­
cación de múltiples PCH de escala menor.10Todo esto demanda un
examen cuidadoso de la política de PCH Tipo I.
Finalmente, los más radicales defensores de la devolución de
poderes a la ciudadanía, entre los que me cuento al lado de Fung y
Wright y otros, tendemos a esgrimir el modelo Tipo II como em­
blemático del nacimiento de una nueva era de regulación del medio
ambiente, de administración integrada del ecosistema y de gobier­
no participativo local. Si nuestro entusiasmo se confinara a los
PCH del Tipo II, generaríamos un debate interesante y serio sobre
este punto. Sin embargo, puesto que generalmente no hacemos
esta distinción con claridad, dejamos el campo libre a la crítica
(hecha en este libro por Craig Thomas) en el sentido de que la
mayoría de los PCH no encajan en ese modelo. En lugar de eso, la
mayoría de los planes conforman una serie de acuerdos modestos
bilaterales que pellizcan por los lados la regulación en contra de
la toma y sutilmente se orientan en dirección de los propieta­
rios. Thomas está en los correcto, por supuesto, en lo concer­
niente a su crítica. Sin embargo, si la pretensión de Fung y Wright

365
se entendiese debidamente como aplicable sólo a los PCH del
Tipo II, la respuesta de Thomas sería vista como infundada e inca­
paz de impulsar el debate.
Todos estos comentaristas tienen la razón en cierto sentido.
No obstante, al mismo tiempo todos han contribuido a la confu­
sión que rodea al program a PCH con sus exagerados y
desorientadores comentarios que reúnen en uno solo dos fenó­
menos reguladores muy distintos, que marchan a la par bajo la
bandera común del programa PCH.
Vale la pena anotar que la legislación propuesta que circula por
los pasillos del Capitolio en Washington, especialmente la que pre­
sentó el Representante George Miller en la sesión número 106 del
Congreso de Estados Unidos,11 podría ayudar a aclarar la distin­
ción entre estos dos tipos de PCH y la regularízadón de los proce­
dimientos correspondientes a cada uno. Esta propuesta busca esta­
blecer una serie de estándares y procedimientos para los PCH de
pequeña escala, que no tienen que ser participad vos ni resultar de
colaboración alguna. Los PCH de calibre mayor que involucran a
múltiples partes interesadas estarían regidos por unos patrones di­
ferentes y requerirían la intervención del Ministerio del Interior para
crear oportunidades de robustecer y diversificar la participación
pública.

5. ¿Los PCH del Tipo I I son un ejemplo de GPPD?

Fung y Wright afuman que los PCH más avanzados “incorpo­


ran elementos significativos” del modelo de gobierno participativo
que ellos presentan. Thomas replica con la observación de que la
mayoría de los PCH no encajan con el modelo de GPPD, y ni si­
quiera se acercan a la propuesta. Sin embargo, tan pronto enten­
demos que el programa de PCH comprende no sólamente un
solo modelo regulador sino dos, la observación de Thomas muy

366
difícilmente puede causar sorpresa o turbación. A decir verdad,
lo sorprendente sena decir que la válvula de seguridad del Tipo I
correspondiera al modelo, ya que los PCH de ese orden no son
participativos por definición.
La pregunta más interesante no es si todos, por no decir que la
mayoría de los PCH se ajustan al modelo de Fung y Wright, sino si
los PCH del Tipo II como grupo se aproximan al modelo; o si cual­
quiera de ellos lo logra. Si incluso algunos cuantos PCH del Tipo II
se ajustan al modelo, podemos entonces indagar hasta qué punto y
bajo qué condiciones se da esa correspondencia. Sobre esa base ya
podríamos experimentar creando las condiciones que permitan ex­
pandir las posibilidades de participación democrática en otras lo­
calidades, o en otros ámbitos reguladores. Con todo, ni el capítulo
introductorio de Fung y Wright, ni la crítica de Thomas, ni los co­
mentarios sobre PCH que han aparecido en otras publicaciones,
nos ofrecen una descripción suficientemente sólida del proceso que
siguen los PCH del Tipo II como para responder esas preguntas.
Nos quedamos, entonces, con una aseveración intrigante y
provocadora, y nada más. Lo que se necesita es un examen mucho
más completo, detallado y aterrizado a la realidad de PCH indivi­
duales, así como de la naturaleza del proceso de gobierno y la par­
ticipación pública que puede darse en ellos.
Sin embargo, es mucho más importante observar que este vacío
del debate académico hunde sus raíces en una deficiencia en el pro­
grama mismo de PCH tal cual ha sido desarrollado hasta ahora.
Como bien lo observa Thomas (y lo corrobora mi propia investiga­
ción), existe muy poca información sobre los procesos de PCH. El
gobierno federal prácticamente no ejerce ninguna supervisión ni con­
trol centralizados del programa de PCH, y no facilita un flujo de
información centralizada de los PCH. En consecuencia, aunque al­
gunos PCH del Tipo II pueden tener un perfil muy alto en sus pro­
pias comunidades, el programa en general carece de transparencia,

367
mecanismos de rendición de cuentas, recolección sistemática de
información, formas de comparar resultados y difundir las mejo­
res experiencias, aprendizaje sistemático y oportunidades para una
mejora institucional ya sea en términos de las condiciones que
propician la participación pública o en cualquier otro elemento ope­
rativo de importancia crucial. Bajo tales circunstancias es difícil
determinar si en el programa PCH contamos con experimentos ge-
nuinamente democráticos y gobiernos participativos. Además, in­
cluso si tales prácticas se estuvieran dando en algunas localidades,
estas serían instancias accidentales y aisladas. No contamos con
evidencia documentada que nos indiquen que la meta del programa
de PCH es la de propagar tales experimentos, ni existe mecanismo
alguno que los facilite. En este sentido, el programa PCH se dis­
tancia ostensiblemente de los otros ejemplos de GPPD que Fung y
Wright describen y discuten en este volumen. En cada uno de esos
casos, la participación democrática popular aparece como un ele­
mento profundamente enraizado y conscientemente instalado en el
diseño general del programa, que se constituye no sólo en una for­
ma privilegiada de implementarlas reformas a las políticas públi­
cas sino también en una meta central en sí misma.
La falta de algún esfuerzo concertado y sistemático por parte
del gobierno federal para monitorear, evaluar, aprender y difundir
las lecciones que se derivan de los éxitos y fracasos de experimen­
tos dispersos de PCH tiene, por supuesto, consecuencias que van
mucho más allá de complicamos la tarea a nosotros como acadé­
micos. Esta carencia revela una profunda limitación en la capaci­
dad del programa para desarrollar un estadio que supere su actual
etapa. Tanto en los círculos académicos como en los políticos se
reconoce la necesidad de una aproximación experimental a la tarea
de formular políticas en un contexto de problemas supremamente
complejos como el del manejo de ecosistemas. Sin embargo, la
experimentación sin observación, análisis e interpretación rigu­
rosos y sistemáticos de los resultados no es experimentación

368
en sentido alguno. De seguir por esa ruta se estarán desperdician­
do valiosas oportunidades para aprender y sustentar las siguientes
rondas de experimentación con nuevos saberes. Al mismo tiempo,
ese desdén le abre la puerta a la desorientación política y reduce
drásticamente la posibilidad de que los modelos más prometedores
puedan desarrollarse, refinarse y darse a conocer. En verdad, una
negativa persistente a aprender de la experiencia podría amenazar
toda la justificación intelectual y política de la existencia misma de
cualquier programa experimental de PCH del Tipo n.

6. Los PCH en un contexto amplio: el gobierno por coopera­


ción de un ecosistema

A pesar de las deficiencias programáticas ya descritas, la pues­


ta en marcha de todo el programa PCH, y en particular de los PCH
del Tipo II, es congruente con las grandes tendencias que actual­
mente dominan la reglamentación del medio ambiente y del manejo
de los recursos naturales en Estados Unidos y otros lugares. Muy
rápidamente nos estamos moviendo de un modelo basado en una
reglamentación jerárquica, casuística y con línea de mando verti­
cal, a un nuevo modelo fundamentado en sistemas de gobierno de
ecosistemas que se adecúan a las condiciones locales o regionales,
que contemplan una integración amplia, surgen de la colaboración
y son explícitamente experimentales.
Este nuevo modelo reconoce que los ecosistemas son sistemas
dinámicos complejos que tienen que manejarse como tales, para lo
cual apela a un enfoque holístico. Este modelo enfatiza la necesi­
dad de construir estructuras de gobierno que correspondan a la es­
cala de los recursos ecológicos que se van a manejar, lo que consis­
te en una escala que usualmente no se conforma al mapa de la
política convencional ni a sus fronteras, y por lo tanto exige,
como mínimo, un alto nivel de coordinación intergubemamnetal.
El modelo asume la complejidad de la tarea y reconoce la necesi­

369
dad de una experimentación permanente y de ajustes dinámicos
en respuesta a los nuevos conocimientos que se van articulando.
Estos retos, por lo regular, se abordan desde estructuras de gobier­
no que son un híbrido entre lo público y lo privado; evidencian un
almacenamiento amplio de información, experiencias y habilida­
des; garantizan una evaluación sistemática de las condiciones de los
ecosistemas y de los resultados de las medidas que se aplican; y,
además, corresponden a una dinámica de solución de problemas por
la vía de la colaboración entre las partes involucradas que represen­
tan intereses dispares a escalas múltiples y bien delineadas que van
de lo inmediatamente local (por ejemplo, los propietarios) hasta lo
nacional, internacional e incluso global.
El nuevo modelo se puede apreciar en diversos ámbitos, tales
como:
* la estrategia de manejo de cuencas aplicada a la administración
de ecosistemas acuáticos, como lo ilustran los Programas de la
Bahía de Chesapeake, los Grandes Lagos y el de la Bahía y
Delta de California, y en los literalmente cientos de iniciativas
menores de cooperación similares;
* las nuevas orientaciones en la administración de terrenos públi­
cos en lugares como los Everglades, el ecosistema del Gran
Yellowstone y los bosques naturales antiguos del Pacífico del
noroeste, que responden al reconocimiento de la necesidad de
proteger los valores ecológicos de los terrenos públicos -lo que
es posible, con frecuencia, solamente a través de cooperaciones
amplias a nivel de ecosistemas-;
* los esfuerzos de colaboración regional para proteger las zo­
nas costaneras, los estuarios y otros ecosistemas marinos
invaluables.
Al igual que los PCH del Tipo II, estos esfuerzos son el resul­
tado de la colaboración multilateral que se gesta en un renglón

370
más localizado que las reglamentaciones categóricas, de coman­
do jerárquico y flujo vertical. Ellos involucran muchos actores
locales en la confección de las políticas pertinentes y en la
implementación de los procesos, aprovechan la experiencia local
y les dan facultades de decisión y acción a partes interesadas que
antes se quedaban por fuera, sin la posibilidad de jugar papel sig­
nificativo alguno en la articulación de las políticas. A pesar de
todo eso, estas grandes iniciativas parecen no recurrir a la partici­
pación popular de gran escala que Fung y Wright tienen en mente
y que puede verse en otros ejemplos de GPPD.
Lo anterior puede deberse, en parte, a un simple cuestión de
escala. Las reformas de Chicago, Porto Alegre, Bengala Occiden­
tal y Kerala operan al nivel de vecindario urbano o de aldea, que
comprenden varios miles de habitantes. En ese nivel, la participa­
ción directa de un gran número de personas es posible, aunque in­
cluso en algunos de esos casos los escépticos pueden preguntar,
con justicia, cuál es la proporción de la población local que en reali­
dad participa de las actividades de gobierno directo, y cuáles son
los mecanismos que garantizan la representación de las perspecti­
vas e intereses de quienes no participan. En contraste con esos
casos, el gobierno de ecosistemas por la vía de la colaboración, ya
sea mediante los PCH o cualquiera de las otras iniciativas ya men­
cionadas, tiende a comprender escalas geográficas mucho más gran­
des y regiones que albergan un número de habitantes mucho ma­
yor. Por ejemplo, el Plan para la Conservación de Especies Múlti­
ples de San Diego, comprende un área de 900 millas cuadradas en
el condado de San Diego, que cuenta con tres millones de residen­
tes y es el segundo condado más populoso de California. La
Reforestación del Ecosistema del Sur de la Florida cubre un área
de 18,000 millas cuadradas y alberga a 6 millones de personas. El
Programa de la Bahía de Chesapeake es aún más grande y pretende
abarcar una cuenca de 64,000 millas cuadradas con 15 millones
de habitantes. Si bien la articulación de políticas a ese nivel po­

371
dría ser “local” en contraste con las legislaciones nacionales, no
se acerca a lo íntimamente local que puede ser una aldea en Kerala
o algún vecin d ario en C hicago o P o rto A legre, donde
presumiblemente las condiciones facilitan una participación po­
pular directa que tiene en cuenta a los individuos. Tampoco es
fácil trasladar el manejo de un ecosistema a escalas locales tan
inmediatas. Las fronteras del manejo de ecosistemas se determi­
nan por las leyes de la ecología que van a dividir un territorio en
zonas ecológicamente afines, que se definen por la interacción de
especies y el sustrato típicamente común que las sustenta. Esos
límites no encajan nítidamente con las instituciones humanas exis­
tentes. A decir verdad, la fuerza motriz de la administración de
ecosistemas es la creación de nuevas instituciones humanas que
correspondan a las escalas de los procesos ecológicos cruciales,
los cuales a menudo se extienden más allá de las fronteras de la
aldea o del vecindario.
De otro lado, muchos de los proyectos de administración de
ecosistemas regionales mejor desarrollados han descubierto que es
ventajoso funcionar en escalas múltiples simultáneamente, pues re­
conocen que los procesos ecológicos funcionan en diferentes esca­
las que se van gestando en la interacción entre especies. En este
enfoque, un conjunto de instituciones regionales se hace responsa­
ble de la planeación y coordinación generales, mientras que otras
agencias coordinadoras más locales se incorporan dentro de un mar­
co regional con la responsabilidad de administrar parcelas particu­
lares del hábitat, ríos tributarios u otras subáreas ecológicas o
hidrográficas definidas. Estas unidades locales gozan a menudo de
un amplio margen discrecional para definir alternativas y solucio­
nes ajustadas a las realidades locales, siempre y cuando guarden
relación con las metas generales y los objetivos del plan regional.
Las actividades a estas escalas locales parecen proveer mayores
oportunidades de participación pública. Por ejemplo, en el marco
general del Programa de la Bahía de Chesapeake, los residentes

372
participan en actividades locales tales como el monitoreo de la cali­
dad del agua de las fuentes tributarias, proyectos de restauración
del hábitat local, y planeación y coordinación de fuentes tributarias
específicas, actividades todas que están manejadas por unas 300
organizaciones asociadas que se mantienen activas a lo largo y an­
cho de la región. Sin embargo, incluso a estos niveles locales, la
mayoría de las actividades se organizan a lo largo de áreas geográ­
ficas más grandes y con una población mayor que las aldeas de
Kerala o los vecindarios de Porto Alegre. Además, aunque no con­
tamos con cifras concretas, parece que incluso en la región de la
Bahía de Chesapeake, una fracción pequeña de la población total
participa directamente en las actividades de la administración del
ecosistema. En contraste con esto, los estudios de casos de la par­
ticipación ciudadana en el desarrollo económico a nivel aldeano en
Kerala y el PP de Porto Alegre dan a entender (pero no lo docu­
mentan) que esas dinámicas atraen unos porcentajes más altos de
participación popular.
Más allá de los asuntos atinentes a la escala institucional y el
porcentaje de participación, las instituciones regionales de gobier­
no de ecosistemas parecen diferenciarse, en otros asuntos cruciales,
de los otros ejemplos de GPPD que presentan Fung y Wright. Con­
trario a lo que nos indican los modelos de Chicago, Porto Alegre,
Bengala Occidental y Kerala, que al parecer buscan movilizar la
participación popular directa e inmediata, el gobierno de los
ecosistemas regionales se ejerce fundamentalmente a través de lo
que llamo instituciones “híbridas”, que comprenden sistemas de
colaboración entre agencias gubernamentales, organizaciones no
gubernamentales y entidades puramente privadas que incluyen em­
presas. La coordinación intergubemamental e interorganizacional
ocupa el centro de estos sistemas híbridos. Por ejemplo, el MSCP
del condado de San Diego se describe a sí mismo como “un esfuer­
zo de cooperación entre el Condado de San Diego y doce juris­
dicciones locales más, así como agencias gubernamentales tales

373
como el SPV S y el Departamento del Estado de California de Pesca
y Caza... las cuales trabajan con varios propietarios privados” . En
forma similar, las instituciones centrales del Programa de la Bahía
de Chesapeake y la iniciativa de restauración de los Everglades son
básicamente acuerdos intergubemamentales e interinstitucionales
con varias agencias federales y estatales prominentes.
No hay duda que los actores no gubernamentales representan
una fuerza significativa dentro de estas instituciones híbridas, pero
parece que la participación ciudadana es solamente un hilo de una
red más compleja de reconfiguraciones y realinderamientos
institucionales en los que las agencias gubernamentales tradiciona­
les siguen siendo los líderes del juego. Incluso allí donde la partici­
pación ciudadana es más visible, ese protagonismo se da a través
de la afiliación de los ciudadanos a una organización no guberna­
mental que se define por sus ejes de acción, o algún otro mecanis­
mo institucional. Dicha afiliación institucional o grupal según áreas
de interés pretende conferirle al individuo el estatus de “parte inte­
resada”, y se convierte en un certificado que faculta a su portador a
participar en un proceso de colaboración interinstitucional. Dado
que tales instituciones locales con frecuencia reciben calurosamen­
te a personas con intereses comunes como sus nuevos miembros,
los requisitos de entrada son mínimos en la práctica. Con todo,
este modelo de participación local mediante la intermediación
institucional puede distinguirse del modelo de participación popu­
lar directa e inmediata que parece ser la característica de los demás
casos en el presente volumen.
¿Cuál es el significado de esa distinción? En este punto es difí­
cil extraer conclusiones definitivas. El análisis de Fung y Wright es
un punto de partida útil, pero nada más que eso. Infortunadamente,
ellos no nos definen lo que cuenta como “participación” en su mo­
delo, y la noción sobre la que implícitamente se basan luce vaga e
incipiente. Estas razones les imposibilita identificar diferentes

374
clases de participación y no les permite evaluar las implicaciones
de cada una de ellas. Una investigación futura sobre la naturaleza y
extensión de la participación popular y de los roles de varias clases
de organizaciones intermedias en el gobierno de ecosistemas por
colaboración, podría foijaruna contribución valiosa para clarificar,
afinar, extender o revisar el análisis de Fung y Wright.
No obstante, al menos de forma general, las instituciones
híbridas emergentes para el gobierno de ecosistemas parece re­
velar muchos de los principios y características de diseñó que iden­
tificaron Fung y Wright. Estas instituciones ejercen el poder des­
de lo local (una delegación relativa al status quo ante), se orien­
tan por la práctica, surgen de la colaboración, y son “deliberativas”
en el sentido que las dinámicas de solución de problemas le dan al
término. En concordancia con las pretensiones centrales de Fung
y Wright, estas instituciones apuntan intencionalmente hacia la
transformación del poder estatal mediante el reordenamiento y
fusión de sus elementos para buscar nuevas configuraciones que
trascienden las fronteras jurisdiccionales, territoriales y funcio­
nales. Sin embargo, en el gobierno de ecosistemas la participa­
ción popular directa no es el único, ni el principal, mecanismo de
transformación.

7. Conclusión

El modelo GPPD de Fung y Wright parece, en sus líneas más


gruesas -por no decir que en sus detalles-, capturar muchos de los
rasgos del gobierno de ecosistemas por colaboración tal como está
emergiendo en Estados Unidos. Algunos PCH, específicamente
los que identifiqué como correspondientes al Tipo II, son parte de
esta tendencia mayor. Sin embargo, todavía hay muchos aspectos
que aún no entendemos acerca de este nuevo modelo de regla­
mentación del medio ambiente y del manejo de los recursos natu­
rales. Hace falta investigación adicional que nos permita identifi­

375
car las características más importantes del modelo y las condi­
ciones que lo posibilitan, con el fin de formular distinciones y
lecciones comparativas entre los experimentos, y de aprender de
sus éxitos y de sus fracasos.

* P rofesor A sociado de la F acu ltad de D erecho de la U n iv ersid ad de C olum bia.


(bkarkkainen@law.columbia.edu).
1Ver el caso Babbit contra Sweet Home Chapter o f Communities, en Oregon, Estados Unidos
(con salvamento de voto del Magistrado Scalia).
2 Ver C harles Sabel, A rchon Fung y B radley C. K arkkainen, “B eyo n d B ackyard
Environmentalism,” Boston: Beacon Press (2000); Bradley C. Karkkainen, Archon Fung
y Charles F. Sabel, “After Backyard Environmentalism: Toward a Performance-Based,
Regime of Environmental Protection,” en American Behavioral Scientist, 692, 2000.

3 Ver la Ley Sobre Especies en Vías de Extinción, Art. 10(a).

4 Ver George Frampton, Ecosystem Management in the Clinton Administration, 7 Duke


Envtl. L&Pol’y J.

5 La Ley PCCN es una regulación expedida por el estado de California que prescribe una
aproximación colaborativa a los planes de conservación de escala mayor, y cuyo fin es
proteger “las comunidades naturales” de plantes y animales.
6 Ver, por ejemplo, Marc J. Ebbin, Is the Southern California Approach to Conservation
Succeeding? 24 Ecol. L.Q. 695, 1997. El MSCP (Plan de Conservación Multiespecies del
Condado de San Diego), por ejemplo, cubre un área de unas 900 millas cuadradas.

7 Laura H. Watchman, Martha Groom y John D. Perrine, “Science and Uncertaimy in


Habitat Conservation Planning,” en American Scientist 89:351 (2001).

8 Sin embargo, queda por verse si los PCH del Tipo II lanzados por la administración
Clinton-Babbit que son más ambiciosos, podrán sobrevivir en la presente administración
Bush.

9 Ver Watchman, et. a l, nota arriba. En un estudio de 43 PCH que comprendían 47


especies, muy pocos planes se basaban en una completa base de estudios del tamaño de la
población, sólo el 18% incluía un monitoreo biológico suficiente para evaluar el éxito del
PCH, y sólo un tercio incluía medidas internas de administración por adaptación.

10 Ibid.

11 Ley para la Recuperación de Especies en Vías de Extinción, H.R. 960, 106lh Congress,
presentada por el Representante George Miller, Marzo 3 de 1999, Esta propuesta de ley
busca crear las diferentes categorías de “planes de bajo efecto y de menor escala” y “planes de
múltiples propietarios y conservación de múltiples especies”, las cuales estarían sujetas a
diferentes procedimientos y estándares. Ver ibid, Art. 108. Miller no volvió a presentar la
propuesta en la sesión 107 del Congreso.

376
Capítulo 9

Ciclos de Reforma en Porto Alegre y


Madison

Rebecca Krantz *

Al cierre de su capítulo introductorio, Fung y Wright se pregun­


tan si su modelo de Gobierno Participativo Empoderado (GPPD)
es “generalizable.”1Las experiencias de planeación participativa
en Madison, Wisconsin (Estados Unidos), indica que la posibilidad
de que GPPD sea generalizable puede descansar en dos direccio­
nes. En primer lugar, me propongo argumentar que las reformas de
GPPD forman parte de una tendencia más amplia hacia la innova­
ción en la democracia participativa. Muchas de las innovaciones
en esta tendencia mayor son similares a las reformas de GPPD,
pero se están dando en una forma más parcial o gradual que los
casos ejemplares descritos en este volumen, tales como el PP de
Porto Alegre, Brasil. Quiero delinear brevemente un caso de
Madison para ilustrar esa tendencia. En segundo lugar, en concor­
dancia con lo que afirma Baiocchi en el capítulo 2, sugiero que
tratemos a las reformas que van en la dirección del GPPD y a refor­
mas similares pero más graduales como intervenciones en el con­
junto de relaciones entre la sociedad civil y el Etado, y que las
evaluemos de acuerdo a sus efectos a largo plazo sobre esas
interacciones. A partir de esta perspectiva general de largo plazo

377
car las características más importantes del modelo y las condi­
ciones que lo posibilitan, con el fin de formular distinciones y
lecciones comparativas entre los experimentos, y de aprender de
sus éxitos y de sus fracasos.

' P rofesor A sociado de la F acu ltad de D erecho de la U n iv ersid ad de Colum bia.


(bkarkkainen@law.columbia.edu).
¡ Ver el caso Babbit contra Sweet Home Chapter of Communities, en Oregon, Estados Unidos
(con salvamento de voto del Magistrado Scalia).
2 Ver C harles Sabel, A rchon F ung y B rad ley C. K ark k ain en , “B eyo n d B a ckya rd
Environmentalism,” Boston: Beacon Press (2000); Bradley C. Karkkainen, Archon Fung
y Charles F. Sabel, “After Backyard Environmentalism: Toward a Performance-Based
Regime of Environmental Protection,” en American Behavioral Scientist, 692, 2000.

3 Ver la Ley Sobre Especies en Vías de Extinción, Art. 10(a).

4 Ver George Frampíon, Ecosystem Management in the Clinton Administration, 7 Duke


Envtl. L&Pol’y J.
5 La Ley PCCN es una regulación expedida por el estado de California que prescribe una
aproximación colaborativa a los planes de conservación de escala mayor, y cuyo fin es
proteger “las comunidades naturales” de plantes y animales.
6 Ver, por ejemplo, Marc J. Ebbin, Is the Southern California Approach to Conservation
Succeeding? 24 Ecol. L.Q. 695, 1997. El MSCP (Plan de Conservación Multiespecies del
Condado de San Diego), por ejemplo, cubre un área de unas 900 millas cuadradas.

7 Laura H. Watchman, M artha Groom y John D. Perrine, “Science and Uncertainty in


Habitat Conservation Planning,” en American Scientist 89:351 (2001).

s Sin embargo, queda por verse si los PCH del Tipo II lanzados por la administración
Clinton-Babbit que son más ambiciosos, podrán sobrevivir en la presente administración
Bush.

9 Ver Watchman, et. a l, nota arriba. En un estudio de 43 PCH que comprendían 47


especies, muy pocos planes se basaban en una completa base de estudios del tamaño de la
población, sólo el 18% incluía un monitoreo biológico suficiente para evaluar el éxito del
PCH, y sólo un tercio incluía medidas internas de administración por adaptación.

10 Ibid.

" Ley para la Recuperación de Especies en Vías de Extinción, H.R. 960, 106lh Congress,
presentada por el Representante George Miller, Marzo 3 de 1999. Esta propuesta de ley
busca crearlas diferentes categorías de “planes de bajo efecto y de menor escala” y “planes de
múltiples propietarios y conservación de múltiples especies”, las cuales estarían sujetas a
diferentes procedimientos y estándares. Ver ibid, Art. 108. Miller no volvió a presentar la
propuesta en la sesión 107 del Congreso.

376
Capítulo 9

Ciclos de Reforma en Porto Alegre y


Madison

Rebecca Krantz'

Al cierre de su capítulo introductorio, Fung y Wright se pregun­


tan si su modelo de Gobierno Participativo Empoderado (GPPD)
es “generalizable.”1Las experiencias de planeación participativa
en Madison, Wisconsin (Estados Unidos), indica que la posibilidad
de que GPPD sea generalizable puede descansar en dos direccio­
nes. En primer lugar, me propongo argumentar que las reformas de
GPPD forman parte de una tendencia más amplia hacia la innova­
ción en la democracia participativa. Muchas de las innovaciones
en esta tendencia mayor son similares a las reformas de GPPD,
pero se están dando en una forma más parcial o gradual que los
casos ejemplares descritos en este volumen, tales como el PP de
Porto Alegre, Brasil. Quiero delinear brevemente un caso de
Madison para ilustrar esa tendencia. En segundo lugar, en concor­
dancia con lo que afirma Baiocchi en el capítulo 2, sugiero que
tratemos a las reformas que van en la dirección del GPPD y a refor­
mas similares pero más graduales como intervenciones en el con­
junto de relaciones entre la sociedad civil y el Etado, y que las
evaluemos de acuerdo a sus efectos a largo plazo sobre esas
interacciones. A partir de esta perspectiva general de largo plazo

377
podremos estimar el punto hasta el cual las reformas más gradua­
les de innovación en la participación ciudadana pueden contribuir a
que el GPPD sea adoptado más ampliamente. Finalmente, mi tra­
bajo buscará establecer que si estoy en lo cierto al decir que las
reformas graduales o parciales son similares a y están relacionadas
en muchos sentidos con las reformas más radicales de GPPD, la
evidencia que aportan las limitaciones a la deliberación en Madison
-debidas a la absorción de los cuerpos deliberativos por el Esta­
do— pueden ser igualmente relevantes para el éxito a largo plazo
del modelo de GPPD y su difusión.

1. Tendencias más amplias en la innovación cívica

En su reciente libro sobe la innovación cívica en Estados Uni­


dos,2Sirianni y Friedland documentan un proceso a largo plazo de
aprendizaje social y renovación cívica que posibilita varias formas
de democracia ciudadana creciente en ese país. El libro argumenta
que los activistas y los experimentos de los años sesenta y setenta
han madurado, ya que los activistas han aprendido de la experien­
cia y de los primeros experimentos. Por eso, ahora apelan a formas
de toma participativa de decisiones que son más sofisticadas y es­
tratégicas en áreas tales como desarrollo urbano, cuidado del me­
dio y ambiente y salud.3En muchas de esas iniciativas innovadoras,
tal como sucede con el GPPD, los ciudadanos comunes y corrien­
tes y las partes interesadas sostienen deliberaciones sobre proble­
mas concretos, a menudo en unidades locales de acción con facul­
tades que les han sido delegadas, y a veces con la posibilidad de
utilizar el poder y los recursos estatales para adelantar sus campa­
ñas. Puesto que todo esto consiste en un proceso de aprendizaje
social, en donde las experiencias y prácticas se comparten y modi­
fican en el tiempo y el espacio -y puesto que se sabe que en ámbi­
tos similares, como los movimientos sociales, los fenómenos inter­
nacionales tienen un impacto fuerte,4resulta plausible asumir que

378
la tendencia que Sirianni y Friedland identifican puede extender­
se más allá de Estados Unidos. En consecuencia, aunque hoy
puede haber sólo un pequeño número de casos en el mundo que
muestran todos los componentes del modelo GPPD, hay mu­
chas más situaciones en las que algunos aspectos de GPPD es­
tán en funcionamiento y otras en que no, o en donde un modelo
semejante al GPPD está siendo implementado en una forma gra­
dual.
La atención que les brindemos a esos casos nos deben ayudar a
evaluar el potencial del modelo GPPD para ejercer una influencia
más amplia con el paso del tiempo. Dado que el enfoque en lo
institucional del marco del Proyecto Utopías Reales tiende a tratar
los diseños existentes como hechos cumplidos, la atención a los
casos en que los actores están en el proceso de llegar a estructuras
de gobierno con mayor poder de decisión y más participativas pue­
de ayudarnos a resolver no sólo la cuestión de si GPPD es
generalizable, sino a preguntamos por las formas en que esa gene­
ralización es posible.

2. Planeaciónparticipativa en Madison, Wisconsin

Mi investigación5explora uno de esos casos “gradualistas.” En


ese caso, la innovación cívica ha conducido a deliberaciones
participativas apoyadas por el estado alrededor de problemas con­
cretos, pero el nivel de poder para asignar recursos y supervisar la
implementación es limitado. A continuación describiré brevemente
las características del área que observé en mis estudios, así como
la historia y el diseño institucional de la reforma, para luego pasar a
discutir la relevancia de este caso en lo relacionado con la generali­
zación de GPPD.
El área metropolitana de Madison, Wisconsin, tiene una pobla­
ción cercana al medio millón, es la capital política del estado y sede

379
de una universidad importante, y tiene una tradición de ser política­
mente progresista y tener una ciudadanía relativamente activa.6 El
área este-centro de la ciudad, en la que se concentró mi estudio, era
un sector tradicionalmente industrial y de clase obrera, ubicado al
lado opuesto de donde se encuentra la Universidad. Esta área tiene
pequeños sectores que comparten tanto personas pudientes como
familias pobres, y los hogares más acaudalados se concentran a lo
largo de una orilla del lago, y los menos pudientes se ubican en
apartamentos provistos por el Estado. Hasta hoy, Madison es la
sede de varias fábricas que se mantienen activas, un aeropuerto y
una base militar, y una institución de educación tecnológica
postsecundaria. Algunas áreas tradicionalmente de clase obrera
son ahora zonas residenciales de clase media, y los sectores cerca­
nos al centro de la ciudad cuentan con un creciente número de estu­
diantes universitarios y profesionales. Algunas de estas últimas
áreas se han ganado la fama de ser “progresistas,” “alternativas,”
“bohemias,” o “zonas de gays y lesbianas.” Por muchos años fue
un sector habitado principalmente por blancos, pero la población
de orígenes hispano, del sureste asítico y afroamericano se ha
incrementado considerablemente desde la última década. Los ha­
bitantes del área han tenido que vérselas con asuntos tales como el
incremento estrepitoso del costo de la vivienda, presiones relacio­
nadas con proyectos de desarrollo urbano, carencia de vivienda a
precios bajos, inseguridad vial, contaminación por las operaciones
de las fábricas, pobreza, problemas raciales, crimen y la pérdida
del espacio de los pequeños negocios por el avance de los grandes
almacenes de cadena.
Uno de los espacios de deliberación pública en los que los ciu­
dadanos discuten esos asuntos es lo que se llama el Comité Organi­
zador del Vecindario (COV). Un COV es un foro público financia­
do por la ciudad cuyo diseño apunta a incrementar la participación
ciudadana en las decisiones de planeación urbana. Los COV tienen
la autoridad para asignar fondos federales de desarrollo comunita­

380
rio a proyectos seleccionados, lo cual consiguen mediante la deli­
beración participativa.
El programa de COV de Madison se remonta a la década de
1970. Ellen,7una experta en planeación, me contó que durante ese