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UNIDAD I: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

DERECHO ADMINISTRATIVO I

PROF.: ANA M. VILORIA

Según Hildegard Rondón de Sansó, en sentido amplio la Administración Pública

es una actividad sub legal que tiene por objeto satisfacer los intereses de un sujeto del
cual depende y con cuya estructura se consustancia, y cuyo contenido material no
puede ser enunciado en su totalidad porque comprende todas las formas con las
cuales se tenderá a dar satisfacción a los intereses tutelados y éstos, a su vez, no sólo
son innumerables sino que son cambiantes ya que se vinculan con los fines políticos del
ente.

En sentido estricto, la Administración Pública es la organización interna de las

funciones a ser cumplidas principalmente por parte del Poder Ejecutivo, tanto en el
ámbito nacional y estadal, como distrital y municipal, no obstante, esto no quiere decir
que existan varias administraciones públicas ya que, por el contrario, la noción de
Administración Pública la vislumbra como única.

En este sentido, el art. 141 de la CRBV establece que ‘‘la Administración Pública
está al servicio de los ciudadanos’’, sin embargo, para que ésta pueda acercarse
efectivamente a las exigencias de estos sujetos debe organizarse internamente en los
ámbitos antes mencionados a fin de agilizar la prestación del servicio.

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Administración Pública, como servicio dirigido a todos los ciudadanos y

ciudadanos, está fundamentado constitucionalmente en el art. 141, el cual establece
los altos principios que deben regir la conducta de la Administración Pública que son la
honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno
a la ley y al derecho.

Así mismo, el art. 142 de la CRBV establece la facultad que tiene la

Administración Pública de crear Institutos Autónomos que la auxilien en el ejercicio de
sus funciones. De igual forma, el art. 143 del mismo cuerpo normativo, establece el
deber de la Administración Publica de proporcionar la información necesaria al
ciudadano sobre el estado de toda investigación que instaure, así como las copias o
documentos relacionados a ella, si así lo solicita. Finalmente, los arts. 144 y siguientes de
la CRBV, fundamentan la actuación de los funcionarios públicos.

APORTES A LA NOCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Luego de la Revolución Francesa, con la división tripartita del Poder Público,

surgieron cuatro escuelas que aportaron elementos fundamentales para la formación
del concepto que actualmente se tiene de la Administración Pública. Estas escuelas
son:

AUTOR: DENÍSE C. ORTEGA M.

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1. Escuela de Viena o Normativista (Normativismo): también conocida como la

‘‘Escuela Madre o Creadora de la Norma’’ tenía como principal representante a Hans
Kelsen, según el cual la Administración Pública para poder llevar a cabo la actividad
que tiene encomendada por la Constitución tiene que actuar conforme a la ley y al
Derecho, ya que no se puede entender una noción de Administración Pública arbitraria
contentiva de un poder ilimitado que pueda perjudicar el interés colectivo. Este aporte
se ve reflejado a nivel constitucional en Venezuela, pues en la parte in fine de su art. 141
establece el sometimiento pleno a la ley y al Derecho del cual es objeto.

2. Escuela Alemana (Ubicación de la Administración Pública = Órganos con funciones

administrativas): su principal representante fue Otto Mayer, el cual aportó la
identificación o ubicación de la Administración Pública en la conformación del Poder
Público, al establecer que hay Administración Pública en la medida que las actuaciones
que cumpla el Estado no sean legislativas, a través de la elaboración de leyes, ni
jurisdiccionales, mediante el dictado de sentencias. De esta manera, por descarte, para
los alemanes la Administración Pública existe en todo aquel órgano que cumple
funciones netamente administrativas (Poder Ejecutivo). Sin embargo, para el momento
de este planteamiento, el Poder se dividía tripartitamente, por lo que se adecuaba
perfectamente la relación de Administración Pública - Poder Ejecutivo, no obstante,
actualmente en Venezuela existe un Poder Electoral y Ciudadano que, al no elaborar
leyes ni dictar sentencias también desempeñan actividades meramente administrativas.

3. Escuela Francesa (Servicio Público): su principal representante fue Leon Tuguit, el cual
aportó el objeto de la Administración Pública, que no es más que el ofrecimiento y
suministro de diversos servicios públicos (educación, salud, seguridad, protección a la
niñez y vejez, etc.) a fin de generar un beneficio colectivo.

4. Escuela Italiana (Bien Común): su principal representante fue Zanobini, cuyo gran
aporte fue la determinación del sujeto al cual va destinado ese ofrecimiento/suministro
de los servicios públicos al establecer que priva la colectividad sobre la individualidad.

SENTIDOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La Administración Pública puede verse desde un sentido ÓRGÁNICO o SUBJETIVO,

donde se destaca quién cumple la actividad administrativa y desde un enfoque
MATERIAL u OBJETIVO donde se analiza qué actividad es la que cumple la
Administración Pública.

El primero de ellos (Orgánico o Subjetivo) se divide en tres subcategorías que son:

A. Orgánico-Estricto: cuando emana netamente del Poder Ejecutivo, lo cual se denota

estrictamente de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA) pues en sus
distintas normas le asigna la función administrativa únicamente a los funcionarios que
conforman dicho Poder. Ej.: la atribución del Presidente de la República de efectuar el
nombramiento y la remoción del Vicepresidente Ejecutivo y demás Ministros; la
atribución del Vicepresidente de la República de presidir, previa autorización del
Presidente de la República, el Consejo de Ministros; y, el asesoramiento que efectúa el
Procurador de la República para con el Presidente de la República.

AUTOR: DENÍSE C. ORTEGA M.

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B. Orgánico-Amplio: cuando la desempeña cualquier Poder Público, siempre y cuando

esté cumpliendo funciones administrativas. Ej.: la Asamblea Nacional efectúa actos
administrativos eventualmente, al dictar su reglamento interno o autorizar la salida del
Presidente de la República cuando se va a ausentar por más de 5 días. De igual forma,
el Poder Judicial dicta actos administrativos, al efectuar el nombramiento o la
destitución de los diversos funcionarios judiciales, o cuando el Juez, según el CPC, frente
al desacato de alguna de las partes ordena el arresto de dicha persona a fin de
mantener el orden en el debate. Así mismo, el Poder Electoral dicta actos
administrativos cuando reglamenta las leyes electorales y resuelve las dudas y vacíos
que éstas suscitan o contienen.

C. Orgánico-Amplísimo: cuando recae en cualquier persona natural o jurídica privada

siempre y cuando cumpla funciones públicas por autorización o concesión del Estado
de brindar servicios públicos, sin embargo, la doctrina diferencia los actos emanados de
ella de los que dicta el Poder Público al denominarlos ‘‘actos de autoridad’’. Ej.: las
universidades privadas tienen autorización o concesión del Estado para brindar el
servicio de educación a nivel universitario de manera indirecta, por tanto, dicta una
serie de actos administrativos como la constancia de estudios, notas certificadas, título
de grado, etc.

CARACTERÍSTICAS Y DIFERENCIAS ENTRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA

ADMINISTRACIÓN PRIVADA

1. La Administración Pública se rige principalmente por normas de Derecho Público

(CRBV, LOPA, LOAP, Ley de Contrataciones Públicas, Ley del Estatuto de la Función
Pública, etc.). La Administración Privada se rige principalmente por normas de Derecho
Privado (Código Civil, Código de Comercio, Ley Orgánica del Trabajo, etc.).

Aún y cuando cada tipo de Administración tiene su propia legislación aplicable,

en la doctrina se plantea un fenómeno llamado ‘‘huida y vuelta del Derecho
Administrativo’’ que se da cuando las normas de orden público se apartan para que
normas de derecho privado legislen la función de la Administración Pública, sin
embargo, al haber efectuado su labor de legislación, retornan las normas públicas. Ej.:
los contratados que prestan sus servicios a la Administración Pública, al ser regulados por
la Ley Orgánica del Trabajo, permiten la entrada de esta norma privada al campo de la
Administración Pública. De igual forma, la LOPA, regula todo lo concerniente a la
elaboración de un acto administrativo, para lo cual existe un procedimiento previo
donde la Administración Pública tiene que verificar los hechos mediante pruebas que,
según esta ley, van a guiarse conforme a lo establecido en el Código Civil. Así mismo, la
LOAP, regula la organización de la Administración Pública en oficinas públicas llamadas
órganos y entes, dentro de los cuales están las Empresas del Estado, las cuales son
reguladas por el Código de Comercio, y cuyos trabajadores, a excepción de la Junta
Directiva, son regidos por la Ley Orgánica del Trabajo. Igualmente, la Ley del Estatuto de
la Función Pública estipula en su art. 28 las prestaciones sociales al momento de la
culminación de la relación laboral, cuya determinación se hace en virtud de lo
establecido en la Ley Orgánica del Trabajo.

2. La Administración Pública se rige por el principio de ‘‘Legalidad Administrativa’’,

según el cual sólo puede realizar aquellos actos que le están expresamente permitidos

AUTOR: DENÍSE C. ORTEGA M.

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por la CRBV, las leyes y demás actos administrativos. La Administración Privada es libre
de actuar, es decir, puede hacer todo aquello que quiera siempre y cuando no esté
expresamente prohibido.

La Administración Pública tiene que someterse a lo establecido en las normas de

orden público, es decir, no puede crear su propia actuación pues esto implicaría una
actuación arbitraria, por tanto, si no está expresamente permitido, le está prohibido.

3. La Administración Pública se manifiesta a través de actos y contratos administrativos,

mediante los cuales da respuesta a las peticiones administrativas y presta los servicios
públicos a favor de los particulares, fundamentado en lo establecido en la LOPA y la Ley
de Contrataciones Públicas. La Administración Privada se manifiesta a través de actos y
contratos civiles, mercantiles, laborales, etc., según lo establecido en el Código Civil,
Código de Comercio, Ley Orgánica del Trabajo, etc.

La forma de manifestación de voluntad más cotidiana de la Administración

Pública es el acto administrativo, el cual es expreso y unilateral con relación a una
petición determinada que le fue presentada. No obstante, también se manifiesta de
manera bilateral, bajo el consenso, a través de los contratos administrativos.

4. La Administración Pública tiene por objeto la prestación de servicios públicos con la

finalidad de satisfacer los intereses generales sin pretender la obtención de lucro por
ello. La Administración Privada sólo presta sus servicios a cambio del pago
correspondiente por ello, que le represente tanto la obtención de lucro, como la
satisfacción de sus propios intereses.

La Administración Pública, según la Escuela Francesa, tiene por objeto la

prestación de servicios públicos, porque así como el Estado tiene la potestad de
recaudar los tributos, tiene la carga de brindar servicios públicos, como
contraprestación a ello. Ej.: servicio de salud, educación, seguridad ciudadana, etc. No
obstante, existen algunos servicios ‘‘desconcentrados’’ que, según el legislador,
ameritan un pago determinado, como incentivo a ello no como obtención de lucro. Ej.:
la expedición del pasaporte, el servicio telefónico, servicio eléctrico, etc.

5. La Administración Pública tiene la potestad de dejar sin efectos jurídicos los contratos
administrativos que celebra, mediante una decisión unilateral por parte de esta, sin
necesidad de la intervención de poder judicial alguno. La Administración Privada para
poder dejar sin efectos jurídicos los contratos que celebra, debe demandar su nulidad o
resolución ante el Tribunal competente que lo declarará mediante sentencia judicial.

6. Las personas que conforman el personal que está al servicio de la Administración

Pública se denominan ‘‘servidores públicos’’, y en su mayoría son funcionarios públicos,
regulados por la Ley del Estatuto de la Función Pública. Las personas que conforman el
personal que está al servicio de la Administración Privada se denominan
‘‘trabajadores’’, regulados por la Ley Orgánica del Trabajo.

La mayoría de las personas que prestan servicios en los órganos de la

Administración Pública y en los Institutos Autónomos son funcionarios públicos, ya sea de
carrera o de libre nombramiento y remoción, los cuales se rigen por la Ley del Estatuto
de la Función Pública. No obstante, en ellos también prestan servicios tanto los

AUTOR: DENÍSE C. ORTEGA M.

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‘‘contratados’’, los cuales se rigen por el contrato de trabajo y la Ley Orgánica del
Trabajo y su reglamento, como los ‘‘obreros’’, los cuales se rigen por la Ley Orgánica del
Trabajo y su reglamento. Por otro lado, la mayoría de las personas que prestan servicios
en las Empresas del Estado, Sociedades Civiles y Fundaciones del Estado se llaman
‘‘trabajadores’’, regulados por la Ley Orgánica del Trabajo y su reglamento y la
convención colectiva, y en su minoría son funcionarios públicos de libre nombramiento y
remoción. Ej.: Junta Directiva de las Empresas del Estado (PDVSA, CORPOELEC, CANTV,
etc.).

7. La Administración Pública actúa en un plano de superioridad con relación a los

particulares, debido a que detenta potestades públicas y privilegios otorgados por ley
que le facilita la prestación de los servicios públicos. La Administración Privada actúa en
un plano de igualdad, donde todos son iguales ante la Ley.

8. Las controversias judiciales que se susciten con la Administración Pública son

resueltas por los Tribunales con competencia en lo Contencioso-Administrativo, los
cuales siguen el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Las controversias judiciales que se susciten con la
Administración Privada son resueltas por los Tribunales con competencia en lo civil,
mercantil, laboral, etc., siguiendo el procedimiento establecido en el Código de
Procedimiento Civil, Código de Comercio, Ley Orgánica Procesal del Trabajo, etc.

Los problemas o controversias que se originen en torno a la Administración Pública,

donde se ponen en riesgo intereses del Estado, los estados y municipios, son conocidos
por los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues su competencia
especial resulta idónea para ventilar este tipo de juicios, incluso si la controversia es
suscitada entre particulares, de los cuales uno de ellos presta servicios públicos por
autorización del Estado.

La Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tiene tres tipos de Tribunales que son:

1. Juzgados Ordinarios: se encargan comúnmente de resolver este tipo de

controversias y son la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el
Juzgado Nacional en lo Contencioso-Administrativo, los Juzgados Superiores
Estadales en lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Municipales en lo
Contencioso-Administrativo, establecidos en el art. 11 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
2. Juzgados Especiales: son el Juzgado Contencioso Tributario, que resuelve problemas
entre el Estado y el particular con ocasión al pago de tributos, en virtud del art. 12 de
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el Código Orgánico
Tributario; y, el Juzgado Superior Agrario, en virtud de la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, que conoce los juicios concernientes a la regulación de tierras baldías,
rescate, expropiación y adjudicación de tierras.
3. Juzgados Eventuales: son los que, por lo general, resuelven asuntos del ámbito
privado y, eventualmente, se convierten en Juzgados Contencioso-Administrativos
por orden del legislador. Estos son el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil,
cuando conoce de los juicios de expropiación ordinaria, iniciada por los estados y
municipios, fundamentado en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública
o Social; los Juzgados Laborales, cuando conocen sobre los juicios de nulidad contra

AUTOR: DENÍSE C. ORTEGA M.

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los actos administrativos dictados por la Inspectoría del Trabajo, en virtud de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ENTES
ÓRGANOS (ART. 15 LOAP)
(ART. 15 LOAP) ADMINISTRACIÓN
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PÚBLICA CENTRAL DESCENTRALIZADA
FUNCIONALMENTE

Ej.: Presidencia de la Institutos Autónomos Nacionales

República, Ministerio Empresas del Estado Nacionales
de Educación, Fundaciones del Estado
Servicio Nacional Nacionales
NACIONAL Sociedades Civiles del Estado
Integrado de
Administración Nacionales
Aduanera y Tributaria Ej.: Instituto Nacional de Tierras
(SENIAT) (INTI), Petróleos de Venezuela
Sociedad Anónima (PDVSA)

Institutos Autónomos Estadales

Ej.: Gobernación del Empresas del Estado Estadales
Estado Zulia, Servicio Fundaciones del Estado
ESTADAL de Administración Estadales
Tributaria del Estado Sociedades Civiles del Estado
Zulia (SEDATEZ) Estadales
Ej.: Fundación del Niño
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
ART. 141 CRBV Institutos Autónomos Distritales
Ej.: Alcaldía Mayor de Empresas del Estado Distritales
Caracas, Servicio de Fundaciones del Estado
DISTRITAL Administración Distritales
Tributaria del Distrito Sociedades Civiles del Estado
Capital (SATDC) Distritales
Ej.: Hospital Universitario de
Caracas

Institutos Autónomos Municipales

Ej.: Alcaldía de Empresas del Estado Municipales
Maracaibo, Servicio Fundaciones del Estado
Desconcentrado Municipales
MUNICIPAL
Municipal de Sociedades Civiles del Estado
Administración Municipales
Tributaria (SEDEMAT) Ej.: Cuerpos de Bomberos del
Municipio Maracaibo

AUTOR: DENÍSE C. ORTEGA M.

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UNIDAD II: DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo ha sido entendido por la doctrina desde dos enfoques,
un sector de ella lo entiende como un sistema normativo, al considerarlo únicamente
como un conjunto de normas que regulan el funcionamiento de la Administración
Pública, y otro como una disciplina científica. Sin embargo, el primer enfoque se
encuentra en decadencia pues implica negar las otras fuentes del Derecho que actúan
en caso de deficiencias o vacíos en las normas.

El Derecho Administrativo es la ciencia jurídica, disciplina científica, ubicada en

la rama del derecho público interno, que tiene por objeto de estudio a la Administración
Pública en lo concerniente a su creación, organización, competencia, financiamiento,
formas de manifestación de su voluntad, personal a su servicio, relaciones jurídicas que
mantiene, su intervención y supresión, con base a lo establecido en la CRBV, leyes,
actos administrativos y principios generales del Derecho, con la finalidad de orientar a
que la actuación de la Administración Pública sea conforme a la Ley y al Derecho en
función de garantizar la satisfacción de los intereses generales o colectivos mediante la
emisión de actos administrativos, la prestación de servicios públicos y la celebración de
contratos administrativos.

CARÁCTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Público: estudia la organización pública del Estado que cumple funciones

administrativas.
2. Interno: nutre la actividad administrativa interna, contraponiéndose a la actividad
internacional.
3. Dinámico o mutable: cambia conforme a la actuación de la Administración Pública.
Ej.: Incorporación de la LOAP de medios novedosos para ejercer el derecho de
petición a organismos administrativos (vía telefónica, correo electrónico, fax, etc.)
4. Autónomo: se informa de normas y principios propios y no depende de ninguna
ciencia del Derecho para existir y funcionar, aunque en sus inicios dependía de la
rama civil.
5. Organizacional: da pautas a la Administración Pública para organizarse de una
mejor forma, creando oficinas públicas (entes, órganos, empresas, institutos) para
una mejor prestación de servicios públicos.

RELACIÓN ENTRE EL DERECHO ADMINISTRATIVOS Y OTRAS RAMAS DEL DERECHO

El Derecho Administrativo es un Derecho autónomo, pues posee criterios y fines

propios que surgen de su aplicación, sin embargo, se encuentra relacionado con varias
ramas del Derecho que son:

1. DERECHO MERCANTIL: regula, junto con el Derecho Administrativo, y, a través del

Código de Comercio, la creación y funcionamiento de las Empresas del Estado, como
forma de organización de la Administración Pública. Ej.: PDVSA, CORPOELEC, CANTV,
etc.

De igual forma, la constitución y protocolización de empresas entre particulares se

efectúa ante el Registro Mercantil, el cual forma parte del Ministerio de Relaciones
Interiores (Poder Ejecutivo), donde se desempeñan funciones administrativas.

Los comerciantes, regulados en principio por el Derecho Mercantil, son regulados

también por el Derecho Administrativo, a través de la Súper Intendencia de Precios
Justos (SUNDDE), al momento de ser supervisados los precios pautados para sus
productos de venta.

AUTOR: DENÍSE C. ORTEGA M.

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2. DERECHO CIVIL: regula, junto con el Derecho Administrativo, los bienes del dominio
público, a través del Código Civil, como principal cuerpo normativo del Derecho Civil.
De igual forma, ambas ramas estudian al Estado, las Sociedades Civiles y las
Fundaciones del Estado, como personas jurídicas, en virtud de lo establecido en la
LOAP. Así mismo, ambas ramas sustentan la celebración de los contratos administrativos,
en lo concerniente a los elementos que le dan validez.

3. DERECHO DEL TRABAJO: mientras que el Derecho Administrativo regula la actuación

de los funcionarios públicos, a través de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el
Derecho del Trabajo regula la actuación de los obreros o contratados de la
Administración Pública, a través de Ley Orgánica del Trabajo. De igual forma, el
Derecho del Trabajo garantiza los derechos de los trabajadores, entre ellos el de la
estabilidad del cargo y al no despojo del trabajo sin causa justificada, especialmente
cuando existe un decreto de inamovilidad laboral, por lo que si se suscita esto, el
trabajador puede acudir a la Inspectoría del Pueblo, como órgano perteneciente al
Poder Ejecutivo, para que vele por sus derechos.

4. DERECHO PENAL: los funcionarios públicos no están exentos de cometer delitos en el

ejercicio de sus funciones. Ej.: corrupción, malversación de fondos, peculado, etc. De
igual forma, muchas investigaciones penales en principio son administrativas y luego se
tornan penales. Ej.: las actuaciones levantadas por órganos como el CICPC y la GNB son
actos administrativos que al ser presentadas ante el Ministerio Público ocasionan la
conformación del expediente, el cual también constituye un acto administrativo.

5. DERECHO PROCESAL (CONTENCIOSO): permite la existencia de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa, la cual resuelve las controversias suscitadas en relación a la
Administración Pública. En efecto, el Derecho Procesal requiere de una falla en la
función administrativa para actuar.

6. DERECHO CONSTITUCIONAL: estudia la organización y funcionamiento del Poder

Público y sus funciones, entre ellas la función administrativa del Poder Ejecutivo, la cual
es profundizada por el estudio del Derecho Administrativo.

7. DERECHO DE PROTECCIÓN A LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA: el sistema rector de

protección a los niños, niñas y adolescentes, está adscrito al Ministerio del Poder Popular
del Despacho de la Presidencia y Seguimiento de la Gestión de Gobierno (Poder
Ejecutivo). Así mismo, los consejeros de protección, como principales garantes de los
derechos de los niños, son funcionarios públicos. De igual forma, algunos de los
derechos de los niños se materializan a través de actos administrativos. Ej.: el derecho a
la identidad e identificación se materializa a través del acto administrativo de la partida
de nacimiento emanada de la Oficina del Registro Civil.

8. DERECHO TRIBUTARIO: estudia el proceso de recaudación de los tributos que forman

parte del patrimonio público, incluso, el principal recaudador de tributos es el SENIAT, el
cual forma parte del Poder Ejecutivo.

9. DERECHO FINANCIERO: estudia las reglas a seguir por parte de la Administración

Pública para la distribución de los recursos a todos los organismos públicos, a través de
la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y la Ley de
Presupuesto en los distintos niveles de gobierno.

AUTOR: DENÍSE C. ORTEGA M.