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El análisis de las PP
Contribución del análisis de políticas a 3 planos de la realidad:
- Al proceso democrático, brindando aportes para la deliberación política y dan transparencia
a los procesos en torno a decisiones públicas;
- Al proceso social, generando conocimientos sobre las problemáticas que demandan la
atención pública, permitiendo una identificación de intereses, necesidades, perspectivas y
aspiraciones, así como la expresión de valores;
- A los procesos organizacionales, a través de elementos para el mejoramiento de la calidad
de decisiones, para la programación y para el fortalecimiento de la gestión.
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continuos. Desde esta perspectiva mas rigurosa se afirma que los modelos de organización y de
gestión deben diseñarse a partir de los requerimientos de las PP.
Según esta concepción, cada tipo de PP cumple con las siguientes condiciones:
1. Enfrentar distintas demandas
2. Tiene diferente contenido simbólico
3. Es susceptible de evaluación a partir de criterios variados
4. Condiciona los comportamientos organizacionales
5. Moviliza a diferentes actores sociales en torno a su formulación, sanción, implementación y
evaluación.
Si el objetivo es dotar a las organizaciones de mayor eficacia, es preciso tener en cuenta estas
condiciones al formular PP. El análisis de las PP, tiene desde esta perspectiva, un nuevo perfil.
Constituye un instrumento metodológico para mejorar la gestión, junto al planeamiento estratégico
y las técnicas de intervención micro-organizacional.
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2) Valores: La acción pública se sustenta en valores que fundamentan la definición de los
objetivos y los criterios para la selección de alternativas, estos valores se confrontan con los de
los diferentes actores sociales involucrados.
3) Futuro: La acción espera tener consecuencias en el tiempo, ya sea determinando,
promoviendo o regulando comportamientos de org o individuos.
4) Racionalidad: El análisis de políticas pretende identificar y evaluar la articulación entre medios
y fines, por lo tanto apela a la racionalidad instrumental.
5) Conocimiento: La política supone una apreciación casual: consiste en decisiones y actores
orientados a ciertas consecuencias. La elección del camino entre unos y otras supone la
utilización de una teoría en uso sobre la realidad. Las PP son hipótesis a verificar. Además
constituyen cadenas de causalidad, relaciones causales complejas con interacción entre
actores y factores.
6) Poder: C/PP es un fenómeno político que esta respaldado por recursos de poder, pero que a la
vez enfrenta movilizaciones de poder de parte de los actores sociales involucrados.
7) Incertidumbre: Este conocimiento imperfecto y las movilizaciones de poder hacen que no
pueda anticiparse con certeza cuales serán los impactos efectivos de las PP.
8) Elección: Las PP deben seleccionar alternativas en presencia de recursos escasos. Esta
selección requiere de una evaluación.
Analista de PP: tareas: detectar y formular problemas; identificar a los destinatarios y actores de las
políticas; implementar PP; realizar la evaluación de los resultados de las PP.
Lo analítico y lo normativo
En esas descripciones, explicaciones, previsiones y evaluaciones intervienen instrumentos
analíticos (marco analítico) y consideraciones normativas (patrón normativo).
MA: consiste en una visión comprensiva de la realidad que permite identificar los factores o
elementos más significativos en c/situación, las relaciones entre ellos y alguna interpretación
sobre los procesos de desarrollo que llevan a la situación analizada.
PN: Consiste en los atributos deseados con respecto a la realidad, fundados en valores. La
contrastación entre la situación percibida y este patrón normativo permite identificar a un sector
de la realidad como problemático.
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Los modelos del análisis de políticas (ver modulo)
Principales modelos utilizados para el análisis de políticas: modelos referidos a la decisión, al
decisor y al proceso decisorio.
Modelos referidos a la decisión: estos modelos se refieren a la etapa de formulación
Modelos referidos al decisor: en estos modelos el eje pasa por el papel adjudicado a la
racionalidad. Apunta al momento de la adopción de la decisión.
Modelos referidos al proceso decisorio: si el análisis se centra en los procesos, los modelos
apuntan a la comprensión de juegos de actores, con poder e intereses diversos, que se
agrupan y cumplen distintos papeles e intervienen en ordenes organizacional.
El problema
Un problema es la apreciación de una realidad que dista de lo deseado o considerado normal. Los
problemas son construcciones sociales: no existen si no son enunciados por actores sociales. Son
significado atribuidos a hechos o situaciones, impregnados de valoraciones selectivas.
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El poder: la inclusión de una cuestión en la agenda es el resultado de un proceso de
competencia entre asuntos y necesidades, así como de confrontaciones. Esas competencias y
confrontaciones involucran a actores sociales con diferentes recursos y capacidades de
organización y gestión. La capacidad para atribuir el carácter de problema a aspectos de la
realidad no esta igualmente distribuida. Como consecuencia, los actores sociales con mas
recursos tienen capacidad de influencia en los procesos, como asi también, la de determinar
los enunciados mismos del problema.
Los valores: un problema no surge necesariamente de la modificación de una situación
enfrentada, también puede ser el producto de una evaluación diferente de esa situación. El
cambio en los valores puede convertir en problema una situación que no fue evaluada.
Las tecnologías: la disponibilidad de una nueva tecnología puede convertir una porción de la
realidad no problematizada anteriormente, en objeto de debate público.
Las demandas tienen una dimensión temporal: Pueden quedar postergadas por prioridades
asignadas o porque la atención pública está ocupada con otras problemáticas; pueden ser objeto
de atención y debate por parte de ciertos actores, sin por ello convertirse en políticamente
significativas; y pueden manifestarse en el presente con una gravedad reducida.
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En esta fase los planteos del análisis se traducen en propuestas operacionales: componentes,
análisis y diseño de la política.
La definición del problema es el punto de partida para la formulación de la política. El analista de
políticas puede analizar el problema desde dos visiones posibles:
Visión retrospectiva: la comprensión histórica del problema es fundamental para identificar las
tendencias y para generar hipótesis sobre su desenvolvimiento futuro.
Visión prospectiva: el proceso de formulación supone proyecciones sobre el curso de los
eventos, tanto como consecuencias de alternativas de acción como por ausencia de acciones,
además esta visión altera el escenario de la política.
Actores sociales
Los actores que participan en el proceso de formulación dependen del tipo de cuestión abordada.
Por ejemplo, pueden ser miembros de distintos poderes del Estado, org públicas. Pueden ser
actores privados como las ONGs que representan intereses particulares.
En el caso de la participación de actores privados se plantean interrogantes sobre la pertinencia
de sus perspectivas con respecto a la problemática tratada. Si la convocatoria se realiza desde el
Estado, la participación constituye un hecho político que acuerda personería y legitima a la
dirigencia de las organizaciones.
Todo ello tiene consecuencias sobre el escenario mismo de la formulación: la inclusión (o
exclusión) de actores sociales en el debate en torno a políticas, determina: las cuestiones
debatidas; las conceptualizaciones tenidas en cuenta; la riqueza de los diagnósticos; las
alternativas que deben ser evaluadas.
La estrategia de incorporación de actores sociales en el proceso de formulación debe resultar de
una adecuada apreciación de costos y beneficios.
EL ANALISIS
Se debe realizar un análisis de lo contextual, lo histórico, los actores, la matriz de problemas y las
alternativas en función de objetivos.
El análisis contextual: la etapa de formulación supone un análisis de contexto en el que se
identifican los problemas, se generan las políticas y se ejecutan los cursos de acción. Se
pueden distinguir diferentes contextos:
El contexto real: constituido por todos los actores, factores o circunstancias que impactan
sobre la situación
El contexto relevante: supone una jerarquización de esos a, f o c.
El contexto percibido: depende de los marcos cognitivos utilizados por los actores. Pueden
visualizar aspectos que no inciden sobre la problemática o desechar otros de significación.
El análisis del contexto debe basarse en múltiples fuentes de información. Se trata de un
diagnostico de áreas, factores y actores que inciden sobre la problemática. El análisis debe hacer
uso de información parcial y secundaria, de la apreciación de expertos, estudios de casos, etc. En
situaciones de carencia de información puede recurrirse al relevamiento de apreciaciones de
personas que se les reconoce cierta autoridad.
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Cambios en los valores, en las conceptualizaciones y en las percepciones del problema
Capacidades institucionales movilizadas, sus potencialidades y limitaciones
En el análisis histórico es importante identificar las estrategias políticas e institucionales, en
partículas, las modalidades de acción de los destinatarios y públicos involucrados.
La matriz de problemas: es un recurso analítico que expresa un cuadro de situación útil para la
generación de alternativas. En esta matriz se incorporan las dimensiones referidas al problema
y los actores. La matriz debe cruzar diferentes dimensiones del problema y debe reflejar como
los distintos actores se posicionan con respecto a las dimensiones consideradas.
EL DISEÑO DE LA POLITICA
Esta etapa se caracteriza como:
La instancia estructurarte de la implementación
El parámetro esencial para la evaluación de productos, resultados e impactos.
El eje para la identificación de los requerimientos que debe satisfacer la gestión.
El diseño optimo: en la situación optima no hay distancia entre los mandatos y las acciones
realizadas. Casi siempre la ejecución se hace con ausencia de desvíos en los procesos, en los
productos, en los resultados y en los impactos: la gestión consiste en tareas programadas, con
un contexto controlado, contingencias anticipadas y respuestas planificadas. En el DO los
imprevistos se resuelven apelando a criterios explícitos definidos por la política.
La viabilidad de la política: está dada por la capacidad de superación de problemas u
obstáculos, posee 4 dimensiones, según el origen de los problemas u obstáculos considerados
Viabilidad política: consiste en la disponibilidad de poder para la conducción del ciclo de acción
sin sometimiento a restricciones impuestas por los comportamientos de otros actores. La VP se
refiere también al campo de fuerzas en el que se desenvuelve el analista. Este debe diseñar su
propia estrategia para la recepción y aceptación de sus propuestas que hacen otros actores.
Viabilidad técnica: se define por la disponibilidad y la utilización de conocimiento adecuado en
las fases de formulación (definición de la situación, etc.) e implementación (tecnologías, etc.)
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Viabilidad institucional y operacional: está dada por la capacidad de gestión, dependiente del
marco organizacional de ejecución, de los recursos movilizados y de su administración.
Viabilidad social: Está referida a la aceptación de la política por parte de los supuestos
beneficiarios o destinatarios.
La implementación de PP
Características de la implementación:
La implementación implica un proceso de conversión. Este proceso es una cadena de sucesos. Se
inicia en el momento de la sanción de la política y concluye cuando ésta se abandona, se da por
finalizada o es transformada: la implementación puede tener un comienzo preciso y un final difuso.
Está compuesta por decisiones y acciones interrelacionadas.
Implica la confrontación de tensiones y conflictos.
Los administradores juegan un papel central: sus comportamientos no solo alteran los cursos de
acción, sino que también modifican el contexto de operación, entablando alianzas, fortaleciendo a
algunos actores sociales, generando expectativas y demandas.
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Coordinación: acciones interrelacionadas, que pueden ser realizadas en distintos ámbitos
organizacionales.
Seguimiento y evaluación:
Determinan la correspondencia entre objetivos, acciones, productos y consecuencias.
Se debe disponer de sistemas de información sobre la gestión y los impactos.
El seguimiento y la evaluación deben estar previstos en el diseño de la política o el programa.
El seguimiento excede al control de gestión. Incorpora aspectos sustantivos de política
(adecuación del modo de acción a la definición del problema) tal como se van revelando
durante la implementación.
La evaluación de PP
La evaluación es una actividad que procura abrir juicios con respecto a los productos, resultados e
impactos de las PP. Sus contribuciones permiten:
Objetivar la gestión, al permitir determinar el logro de metas, cuantificando productos y
resultados y posibilitando la medición de la eficiencia y la efectividad.
Asegurar la transparencia y el control social, requisitos de viabilidad del sistema democrático.
Permitir el perfeccionamiento constante, ya que brinda elementos para la revisión de políticas y
para el fortalecimiento de la gestión pública.