FORMAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

1 Formação do direito administrativo

A existência de um Estado pressupõe a existência de órgãos encarregados do exercício
de funções administrativas. Embora a origem do direito administrativo como ramo autônomo
seja o fim do século XVIII, suas normas anteriores se enquadravam tanto no jus civile como em
leis esparsas, relativas ao funcionamento da Administração Pública, à competência de seus
órgãos, aos poderes do Fisco, à utilização, pelo povo, de algumas modalidades de bens públicos,
à servidão pública, etc.
Na Idade Média, o poder ilimitado dos monarcas impediu a criação de um ambiente
prospero para o desenvolvimento do Direito Administrativo - como os atos do rei eram postos
acima de qualquer ordenamento jurídico, inexistiam tribunais independentes. Nas palavras da
autora: “(...) em uma primeira fase, o próprio rei decidia os conflitos entre particulares e, em
fase posterior, as funções judicantes foram delegadas a um conselho, que ficava, no entanto,
subordinado ao soberano” (PIETRO, 2017, p. 34. A doutrina aponta, contudo, algumas obras de
glosadores da Idade Média (sec. XIII e XIV), nas quais se encontram o germe dos atuais direitos
constitucional, administrativo e fiscal. À guisa de exemplo, temos a obra de Andrea Bonello
(1190 a 1275 d.C.), dedicada ao estudo dos três últimos livros do Código Justiniano, e o Liber
Constitutionis, publicado pelo parlamento de Melfi em 1231.
O Direito Administrativo como ramo autônomo surge no Estado Moderno, a partir do
desenvolvimento do Estado de Direito, alicerçado nos princípios da legalidade e da separação
de poderes. Enquanto este visava à proteção dos direitos individuais – seja nas relações entre
particulares ou com o Estado – aquele submetia os governantes à lei. Segundo Celso Antônio
Bandeira de Mello, “o direito administrativo trouxe, em antítese ao período histórico precedente
– o estado de polícia -, justamente a disciplina do poder, sua contenção e a inauguração dos
direitos dos, já agora, administrados – não mais súditos”. (MELLO, xx).
Apesar da praxe em associar o alvor do Direito Administrativo com as grandes
revoluções do fim do século XVIII, a matéria não se restringia aos estados europeus construídos
com os princípios revolucionários. Devido às diferenças históricas e estruturais, sistemas como
o anglo-americano apresentam um desenvolvimento relativamente menor. É imprescindível
ressaltar toda sorte de diferença, haja vista que quanto menos desenvolvido o Direito
Administrativo, maior é a aplicação do direito privado nas relações jurídicas de que participa o
Estado.

2 Fundamentos Filosóficos e Constitucionais do Direito Administrativo

Boa parte da doutrina brasileira defende uma origem autoritária do Direito
Administrativo, para qual, segundo a teoria da puissance publique, a existência de prerrogativas
e privilégios do Estado ante o particular implica verticalidade entre Administração Pública e
Cidadão. Desse modo, o Direito Administrativo nasceu a fim de proteger os interesses
econômicos e políticos da burguesia.
Celso Antônio Bandeira de Mello vai de encontro a essas ideias. Para o autor, a
interpretação errônea reside na antiga constatação do Direito Administrativo como um direito
excepcional, que “discrepava do ‘direito comum’, isto é, do direito privado, o qual, até então,
era, com ressalva do Direito Penal, o único que se conhecia”. (MELLO apud PIETRO, 2017, p.
x).
Miguel Reale reconhece a origem autoritária, porém acrescenta que o Direito
Administrativo transcendia os interesses políticos e econômicos burgueses, representando,
desde o início, uma das vertentes realizadoras do Estado de Direito de cunho Liberal. Assim,
independente do intuito inicial, o Direito Administrativo nasceu junto com o constitucionalismo
e o Estado de Direito, não tendo como se furtar à influência dos ideais filosóficos que
inspiraram a revolução francesa e deram nascimento aos princípios da separação dos poderes,
da isonomia, da legalidade e do controle judicial

3 Breve histórico do direito administrativo no Brasil.

O direito administrativo brasileiro também não surgiu de um ramo autônomo. Nos
tempos das capitanias hereditárias, existia uma administração pública organizada regida
praticamente pelo direito privado, que o conselho de estado se limitava a aplicar. Com o período
colonial, criaram-se cadeiras de direito administrativo nos cursos jurídicos, tendo o alvor do
desenvolvimento da matéria graças à doutrinadores como Prudêncio Giraldes Tavares da Veiga
Cabral e Visconde do Urugai. O período republicano chega e suprime o poder moderador e a
jurisdição administrativa outrora atribuída ao Conselho de Estado. Embora esse seja o marco de
separação do direito administrativo ao direito privado, o trabalho doutrinário dessa fase é fraco.
A grande evolução do direito administrativo ocorreu com a Constituição de 1934,
devido à previsão constitucional de extensão da atividade do Estado no âmbito social e
econômico. Havia até um tribunal de direito administrativo na esfera federal. Com o estado de
bem estar social de Getulio Vargas, cresce a máquina estatal, com a criação de novas pessoas
jurídicas públicas e com o aumento do quadro de funcionário públicos. Com isso, o trabalho
doutrinário foi mais rico.

4 Influência Do Direito Administrativo Estrangeiro

Do Direito Francês, o direito administrativo brasileiro herdou o conceito de serviço
público, a teoria dos atos administrativos como atributo da executoriedade, as teorias sobre
responsabilidade civil do Estado, o princípio da legalidade, as formas de delegação da execução
de serviços públicos, a ideia de que a Administração Pública se submete a regime jurídico de
direito público, derrogatório e exorbitante do direito comum, e que abrange o binômio
autoridade/liberdade.
Do Direito Italiano, recebeu o conceito de mérito, de autarquia e entidade paraestatal, a
noção de interesse público e o próprio método pragmático do direito francês.
No Direito Alemão, Português e Espanhol, o Brasil encontrou inspiração nos temas dos
conceitos jurídicos indeterminados e do princípio da razoabilidade (relacionados com a matéria
de interpretação e discricionariedade administrativa). Foi no Direito Alemão que se buscou
também inspiração para a ampliação do princípio da segurança jurídica, sobretudo sob o aspecto
subjetivo da proteção à confiança. Salienta-se, ainda, que foi o Direito Alemão o primeiro a
valorizar os princípios fundamentais e a constitucionalização dos princípios e valores que
devem orientar a atividade da administração pública.
Do sistema common law, o Direito Administrativo Brasileiro herdou o princípio da
unidade de jurisdição, o mandado de segurança e o mandado de injunção, o princípio do devido
processo legal, o fenômeno da agencificação, a própria ideia de regulamentação e o modelo
contratual das parcelas público-privadas.
 CONCEITO E OBJETO DE ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

1 Conceito
1.1 Maria Sylvia Di Pietro
Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos,
agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade
jurídica não contenciosa que exerce e os bens e meios que se utiliza para a consecução de seus
fins, de natureza pública.
“Ramo do Direito Público”: realça que o direito administrativo é composto por um
corpo de regras e princípios que disciplinam as relações entre a Administração Pública e seus
particulares, caracterizadas por uma posição de verticalidade e regidas pelo princípio da justiça
distributiva, no que difere do direito privado, que regula relações entre iguais, em posição de
horizontalidade, regidas pelo princípio da justiça comutativa.
“Órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas”: refere-se à Administração em seu
sentido subjetivo. São pessoas “administrativas”, porque se exclui do conceito as pessoas
jurídicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), que constituem objeto de
estudo do Direito Constitucional. A distinção de órgão pra pessoa jurídica está na capacidade
jurídica – os órgãos não possuem).
“Atividade não contenciosa”: delimita a função administrativa do Estado, já que a
atividade contenciosa se insere no âmbito da justiça judicial.
“Bens e meios de ação de que se utiliza”: a expressão é necessária para abranger toda
uma gama de institutos que constituem objeto de disciplina pelo Direito Administrativo, como
os atos e contratos, as parcerias com entes privados (como concessionários, permissionários,
organizações não governamentais), os processos administrativos, os bens públicos, entre outros.
“Fins, de natureza pública”: serva para combinar os aspectos subjetivo e material do
conceito com o critério teleológico, incontestavelmente presente no Direito Administrativo, já
que toda a atividade administrativa é voltada à consecução do interesse público, no qual se
insere a realização de direitos fundamentais.

1.2 Celso Antônio Bandeira de Mello

Direito Administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função
administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem

1.3 Marçal Justen Filho

 Direito Administrativo é o conjunto das normas jurídicas de direito público que
disciplinam as atividades necessárias À realização dos direitos fundamentais e a organização e o
funcionamento das estruturas estatais e não estatais encarregadas de seu desempenho

1.4 Sentido material/objetivo/funcional.

Tem o foco na atividade exercida, e não em quem exerce essa atividade. Existem quatro
atividades administrativas: os serviços públicos, as atividades de fomento (aquela que o estado
dá um benefício a um particular para que ajude no poder público – construir casas populares e
isentar de impostos), a intervenção (fiscalizar a atividade privada ou participar diretamente
dessa atividade, através de suas empresas estatais), e a polícia administrativa, a qual restringe
liberdades e direitos individuais em prol do interesse público. Todos visam proteger o interesse
público, com exceção da intervenção.

1.5 Sentido formal/subjetivo/orgânico:

O foco é quem exerce a atividade. Se a autarquia exerce alguma atividade, essa
atividade será administrativa.

2 Objeto de estudo
Segundo Maria Sylvia di Pietro, constituem objeto do direito administrativo:
 Administração pública em sentido subjetivo: abrangem as pessoas físicas e jurídicas,
públicas e privadas, que exercem a função administrativa do Estado, além os órgãos
administrativos que integram a Administração Direta, as entidades da Administração
Indireta, o agentes públicos
 Administração pública em sentido objetivo: diz respeito às funções administrativas do
Estado (serviço público, polícia administrativa, fomento, intervenção e regulação).
 Entidades paraestatais (serviços sociais autônomos) e as entidades do terceiro setor
 Regime jurídico administrativo: abrange as prerrogativas, os privilégios e os poderes da
Administração necessários para a consecução do interesse público, bem como as
restrições necessárias à garantia dos direitos individuais.
 A discricionariedade administrativa
 Os meios de atuação
 A responsabilidade civil do estão
 O processo administrativo
O objeto de estudo muda conforme o Estado evolui.
 NOÇÕES BÁSICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1 Estrutura fundamental da Administração no Brasil

Na organização administrativa, há uma divisão vertical (que não significa hierarquia
entre os níveis), decorrente da forma federativa. Segundo esse critério, existe a Administração
Federal, a Administração Estadual, a Administração do Distrito Federal e a Administração
Municipal.
No aspecto horizontal, em cada uma dessas Administrações, quando o grau de
complexidade admitir, reparte-se a Administração Pública em Administração Direta e
Administração Indireta.

2 Desconcentração Administrativa
Existe desconcentração quando atividades são distribuídas de um centro para setores
periféricos ou de escalões superiores para escalões inferiores, dentro da mesma entidade ou da
mesma pessoa jurídica. Não se confunde com descentralização, em que se transferem atividades
a entes dotados de personalidade jurídica própria.
A desconcentração se verifica tanto entre órgãos situados num mesmo local como entre
órgãos geograficamente distantes. Por exemplo: em nível federal, as delegacias regionais (do
trabalho, da educação) são resultantes de desconcentração; em nível municipal, as
Administrações Regionais da prefeitura de São Paulo igualmente decorrem de desconcentração.
A distribuição de atividades mediante desconcentração implica a permanência de
vínculos de hierarquia entre os órgãos envolvidos. Ou seja: a desconcentração ocorre entre
órgãos ligados por vínculos de hierarquia, integrantes da mesma pessoa jurídica ou da mesma
entidade. Assim, se existe desconcentração no âmbito de um Ministério, integrante da pessoa
jurídica pública União, há também desconcentração no âmbito interno de uma autarquia federal,
pessoa jurídica pública diversa da pessoa jurídica União.

3 Órgãos públicos
Órgãos públicos ou órgãos administrativos são unidades de atuação, que englobam um
conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuição predeterminada.
Por exemplo: uma secretaria municipal de educação é um órgão público municipal formado por
um conjunto de servidores e meios materiais destinados a colocar em prática as atribuições do
município no tocante ao ensino.
O termo é utilizado para designar unidade de atuação integrante de uma pessoa jurídica.
Por exemplo: Ministério é um órgão; uma delegacia regional é órgão. No âmbito de numa
autarquia, dotada de personalidade jurídica própria, o departamento de RH de uma universidade
estadual é um órgão.
 Cada órgão é dotado de atribuições específicas que não se confundem com as
atribuições de outros órgãos e que, em princípio, somente por ele podem ser exercidas. No
direito público, as atribuições de cada órgão ou autoridade recebem o nome de competência.
Competência significa aptidão legal conferida a um órgão ou autoridade para realizar
determinadas atividades.
No desempenho das atividades inerente a sua competência o órgão atua em nome da
pessoa jurídica de que faz parte. Ele próprio não é dotado de personalidade jurídica, portanto,
perante o ordenamento jurídico, não se apresenta como sujeito de direitos e obrigações por si
próprio; a atividade do órgão e seus efeitos no mundo jurídico são imputados à pessoa jurídica
da qual faz parte. Exemplo: O Ministério da Educação, não sendo pessoa jurídica, atua em
nome da União; se o ME celebrar um contrato, os direitos e obrigações decorrentes serão
imputados à pessoa jurídica da União.

4 Hierarquia
Entre órgãos integrantes da mesma pessoa jurídica há relações fundamentadas na
posição que ocupam no escalonamento das atribuições e responsabilidades. Se dois órgãos se
encontram no mesmo nível na estrutura, nenhum exerce poder de supremacia nas relações com
o outro. Trata-se, portanto, de relações paritárias, em que se sobressai um sentido de
coordenação, ao se pensa em atuação conjunta ou conciliada dos dois órgãos.
A hierarquia ocorre quando há diferença de posição dos órgãos no escalonamento
estrutural, de tal modo que o órgão superior nas relações com o sujeito exerce uma série de
poderes aos quais o subordinado se sujeita. Trata-se de relações de supremacia – subordinação.
No ordenamento jurídico brasileiro, pode-se dizer que a hierarquia é vínculo que ocorre entre
órgãos da Administração Direta ou no interior de cada entidade da Administração Indireta.
A existência de hierarquia nas relações entre órgãos e nas relações funcionais entre
servidores ou autoridades leva ao exercício de poderes e faculdades do superior sobre o
subordinado, vistos como decorrência ou desdobramentos do poder hierárquico. Dentre tais
poderes, salienta-se:
 Poder de dar ordens
 Poder de controle
 Poder de rever atos dos subordinados
 Poder de decidir conflitos de competência entre subordinados
 Poder de coordenação
Além disso, duas figuras aparecem comumente associadas a estruturas dotadas de
hierarquia: a delegação de competência e a avocação.
4.1 Delegação de Competência
Mediante a delegação de competência um órgão ou autoridade, titular de determinados
poderes e atribuições, transfere a outro órgão ou autoridade (em geral de nível hierárquico
inferior) parcela de tais poderes e atribuições. A autoridade que transfere tem o nome de
delegante; a que recebe, de delegado. O ato pelo qual se efetua a transferência intitula-se ato de
delegação ou delegação.
O ato de delegação, em geral, especifica as matérias transferidas, os limites da atuação
da autoridade delegada, a duração e os objetivos da delegação. No silencio quanto à duração,
entende-se que a transferência perdurará até que seja cessada.
Em geral, a responsabilidade pelos atos e medidas decorrentes de delegação cabe ao
delegado. O ato tem forma escrita e é divulgado por publicação em diário oficial, por
comunicação interna ou por afixação, segundo o teor da matéria objeto da delegação e o tipo de
divulgação adotado pelo órgão.

4.2 Avocação
Avocação é o deslocamento de competências, de órgão subordinado para órgão superior
da hierarquia. Em geral, a autoridade situada em nível hierárquico superior chama a si a matéria
que normalmente caberia ao escalão inferior tratar. Essa fungibilidade de atribuições é típica,
em princípio, das estruturas hierarquizadas, encontrando limitantes na lei e outras normas
quando estas fixam as competências do órgão inferior.

5 Descentralização Administrativa
Para descentralizar, é preciso: I) atribuir personalidade jurídica a um ente diverso da
entidade matriz (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); II) conferir ao ente
descentralizado poderes de decisão em matérias específicas; III) estabelecer normas a respeito
do controle que o poder central exercerá sobre o ente descentralizado (esse controle é
denominado e tutela administrativa ou controle administrativo; no nível federal, recebe o nome
de supervisão).
Entre os entes descentralizados e os poderes centrais não se registram vínculos de
hierarquia. Os poderes centrais exercem um controle sobre tais entes – tutela – que
juridicamente não se assimila ao controle hierárquico, embora na prática possa assim parecer.
Diferenças entre tutela e hierarquia:
 A relação de hierarquia existe entre órgãos situados em níveis diferentes da estrutura da
mesma pessoa jurídica; a tutela é controle exercido pelas entidades centrais sobre entes
dotados de personalidade jurídica própria e poder próprio de decisão, havendo o
confronto de duas pessoas jurídicas.
 Como não há subordinação, não é possível ao órgão central avocar competência dos
órgãos descentralizados.
 O poder hierárquico é incondicionado, o superior pode exercê-lo sem necessidade de
previsão legal; o poder de exercer a tutela é condicionado, pois não se presume,
realizando-se só nos casos e nas formas previstas em lei.
 ADMINISTRAÇAO PÚBLICA DIRETA

A Administração Direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura da chefia do

Executivo e na estrutura dos órgãos auxiliares da chefia do Executivo. Pode-se afirmar que é a
cúpula do Executivo. Nas esferas federativas, as entidades dão:
 União = presidência + ministérios
 Estados = governadoria + secretarias e órgãos de assessoramento
 Município = prefeitura + secretarias e órgãos de assessoramento
Uma das características da Administração Direta é o vínculo de subordinação-
supremacia, denominado hierarquia, que liga seus órgãos. Tal vínculo parte o chefe do
Executivo para seus auxiliares diretos e destes, por sua vez, para seus subordinados, no âmbito
dos órgãos que chefiam, e assim por diante.
Outra característica da Administração Direta está na generalidade de tarefas e
atribuições que lhe cabem. Para poder cumprir tais tarefas, efetua-se uma divisão entre diversos
órgãos, cada qual desempenhando sua parcela, divisão essa denominada desconcentração. A
desconcentração ocorre do chefe do Executivo para seus auxiliares diretos e, destes, para órgãos
e autoridades que, por sua vez, são seus subordinados.
Segundo a professora, a Administração Pública Direta é centralizada na pessoa jurídica
da união e desconcentrada em órgãos. Dessa desconcentração, decorre hierarquia (poder
hierárquico) e subordinação, que, por sua vez, implicam o Poder Disciplinador (para fiscalizar e
aplicar as sanções cabíveis);
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

A Administração Pública Indireta consiste no próprio Estado executando algumas de

suas funções de forma descentralizada. Trata-se da execução de tarefas por meio de outras

[01:40, 14/5/2018] Amandinha Linda Fofinha ❤: Sim, LIMPE, supremacia do poder

público e do interesse público, e princípio da imputação vilifica
[01:40, 14/5/2018] Amandinha Linda Fofinha ❤: Volitiva *