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Beratung

zur Hausarbeit

VI. Infrastruktur: Die gesellschaftlichen Vorleistungen


wirtschaftlicher Aktivitäten

Prof. Dr. Gernot Grabher

Prof. Dr. Gernot Grabher Ökonomie der Stadt II VI. Infrastruktur


Beratung
zur Hausarbeit

VI. Infrastruktur: Die gesellschaftlichen Vorleistungen


wirtschaftlicher Aktivitäten

Übersicht

1. Begriffsbestimmung: Definitionsansätze in den Sozial- und


Wirtschaftswissenschaften
2. Eigenschaften von Infrastruktur
3. Ökonomische Implikation von Infrastruktur
4. Infrastrukturpolitik
5. Kommunale Infrastrukturpolitik und kommunale Finanzkrise
6. Kommunale Infrastruktur unter strukturellem Anpassungsdruck
7. Infrastrukturbereitstellung durch Public-Private-Partnerships
8. Cross-Border-Leasing

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Begriffsbestimmung zur Hausarbeit
Eigenschaften
Ökonomische Implikation
Infrastrukturpolitik
Komm. Finanzkrise
Anpassungsdruck
Public Private Partnerships
Cross Border Leasing

1. Begriffsbestimmung: Definitionsansätze in den Sozial- und


Wirtschaftswissenschaften
§ Der Sammelbegriff Infrastruktur ist von dem lateinischen infra
(unten, unterhalb) abgeleitet. Infrastruktur: somit Unterbau
§ Zunächst Anwendung im militärischen Bereich (während des 1.
Weltkrieges): umfasst all jene Einrichtungen, die zur Durchführung
einer Operation erforderlich sind
§ Danach prominent angewendet durch die NATO (ab den frühen
1950er Jahren)
§ Anschließend Diffusion des Begriffs in die Sozial- und
Wirtschaftswissenschaften

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Ökonomische Implikation
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Anpassungsdruck
Public Private Partnerships
Cross Border Leasing

„Infrastruktur ist die Gesamtheit der materiellen, institutionellen


und personellen Einrichtungen und Gegebenheiten, die der
arbeitsteiligen Wirtschaft zur Verfügung stehen und dazu beitragen,
dass gleiche Faktorentgelte für gleiche Faktorleistungen ... bei
zweckmäßiger Allokation der Ressourcen gezahlt werden.

Mit Infrastruktur werden die wachstums-, integrations- und


versorgungsnotwendigen Basisfunktionen einer Gesamtwirtschaft
umschrieben

Jochimsen, R., Gustafsson, K.,1977, Infrastruktur. Grundlage marktwirtschaftlicher Entwicklung. In:


Simonis, U. E., (Hg.), Infrastruktur - Theorie und Politik. Köln: Kiepenheuer und Witsch, 39.

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Eigenschaften
Ökonomische Implikation
Infrastrukturpolitik
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Autor Bereiche Funktionen Merkmale


Sektoren
Hirschmann Social Overhead Capital (SOC) „basic 1. Vorleistungen, die universal
1958 im weiteren Sinne: functions (Basisfunktionen) für verwendbar sind
Verwaltung den primären, sekundären und 2. standortgebundene Nutzungen
Rechtsordnung tertiären Sektor einer Wirtschaft 3. technologische Unteilbarkeit
Bildungswesen bei gleichzeitig hohem
Gesundheitswesen Kapitalkoeffizienten
Verkehrswesen 4. Einrichtungen in der Kontrolle
Kommunikationswesen oder im Eigentum der
Energieversorgung öffentlichen Hand
Wasserversorgung
landwirtschaftliche
Drainagesysteme
Social Overhead Capital im Wie SOC im weiteren Sinne Wie SOC im weiteren Sinn.
engeren Sinne: Pragmatisch wird jedoch von H.
Verkehrswesen SOC im engeren Sinn abgegrenzt,
Energieversorgung indem nur jene Einrichtungen
berücksichtigt werden, die von
der Weltbank finanziert werden.
Dies sind in der Regel nur rein
materielle Aspekte der
Infrastruktur

Quelle: Jochimsen, R., Gustafsson, K.,1977, Infrastruktur. Grundlage marktwirtschaftlicher Entwicklung. In:
Simonis, U. E., (Hg.), Infrastruktur - Theorie und Politik. Köln: Kiepenheuer und Witsch, 42-44.

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Autor Bereiche Funktionen Merkmale
Sektoren
Tinbergen Energieversorgung „basic industries , deren 1. Die Vorteilhaftigkeit der
1962 Transport- und Verkehrswesen Dienste von fast allen anderen Investition lässt sich nur schwer
Schulwesen Sektoren der Wirtschaft als nachweisen, wegen
Wohnungsbau Voraussetzung für deren - langer Produktionsprozesse
Aktivität in Anspruch genommen - oft fehlender Marktpreise
werden 2. Öffentliche Hand Träger der
Investition
3. Unteilbarkeit

Quelle: Jochimsen, R., Gustafsson, K.,1977, Infrastruktur. Grundlage marktwirtschaftlicher Entwicklung. In:
Simonis, U. E., (Hg.), Infrastruktur - Theorie und Politik. Köln: Kiepenheuer und Witsch, 42-44.

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Sektoren
Jochimsen 1. materielle Infrastruktur: Allgemeine Vorleistungen 1. allgemeine, oft
1962, 1966 Anlagen, Ausrüstungen und ortsgebundene Vorleistungen
Betriebsmittel der 2. niedrige Kapitalproduktivität
- Energieversorgung 3. hohe Kapitalintensität
- Verkehrsbedienung
- Telekommunikation
- Konservierung von natürlichen
Ressourcen und Verkehrswesen
Gebäude und Einrichtungen der
staatlichen Verwaltung, des
Erziehungs-, Forschungs-,
Gesundheits- und
Fürsorgewesens

Quelle: Jochimsen, R., Gustafsson, K.,1977, Infrastruktur. Grundlage marktwirtschaftlicher Entwicklung. In:
Simonis, U. E., (Hg.), Infrastruktur - Theorie und Politik. Köln: Kiepenheuer und Witsch, 42-44.

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Sektoren
Jochimsen 2. institutionelle Infrastruktur: Rahmen für die Aufstellung,
1962, 1966 Gewachsene und gesetzte Entscheidung, Durchführung und
Normen, Einrichtungen und Kontrolle der Wirtschaftspläne
Verfahrensweisen in der der Wirtschaftssubjekte
Verfassungswirklichkeit (z.B.
Rechtsordnung, Kredit- und
Steuersystem)

3. personelle Infrastruktur: Grundlage einer arbeitsteiligen Die Schaffung der Fähigkeiten


- Bevölkerungszahl Wirtschaft zur Ausschöpfung des erfordert Aufwendungen, die den
- geistige, unternehmerische und Entwicklungspotentials Charakter von Investitionen,
handwerkliche Fähigkeiten aber auch gleichzeitig eigenen
(Allgemeinbildung, Konsumwert haben
Spezialisierung, Qualifizierung
der Menschen in ihrer sektoralen
und regionalen Verteilung)

Gemeinsam gilt für 1. bis 3.:


Hebung von Niveau und
Integrationsgrad einer Wirtschaft
sowie des Versorgungsgrades der
Bevölkerung

Quelle: Jochimsen, R., Gustafsson, K.,1977, Infrastruktur. Grundlage marktwirtschaftlicher Entwicklung. In:
Simonis, U. E., (Hg.), Infrastruktur - Theorie und Politik. Köln: Kiepenheuer und Witsch, 42-44.

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Autor Bereiche Funktionen Merkmale
Sektoren
Stohler (Als Auswahl bezeichnet) Allgemeines Merkmal:
1965 - Verkehrswesen Ausgaben für öffentliche Güter, die
- Energieversorgung insofern Investitionen darstellen,
- Ausbildungswesen als gegenwärtigem Aufwand
- Forschung künftige Erträge entsprechen.
- Gesundheitswesen Spezifiziert (Auswahl):
- Wasserwirtschaft und –bau 1. technische Merkmale:
- Verteidigung - Unteilbarkeit
- Justiz, Polizei, Verwaltung - lange Lebensdauer
- Wohnungsbau - Interdependenz zwischen
Bereichen der Infrastruktur
- heterogener Charakter der
Leistungen der Infrastruktur
- Nachfrage nach Infrastruktur-
Leistungen geht von zahlreichen
Sektoren aus
2. ökonomische Merkmale:
- Kostendegression
- Sprungkosten
- externe Effekte
- mangelhafte Voraussicht der
Konsumenten hinsichtlich ihres
zukünftigen Bedarfs

Quelle: Jochimsen, R., Gustafsson, K.,1977, Infrastruktur. Grundlage marktwirtschaftlicher Entwicklung. In:
Simonis, U. E., (Hg.), Infrastruktur - Theorie und Politik. Köln: Kiepenheuer und Witsch, 42-44.

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Autor Bereiche Funktionen Merkmale
Sektoren
Stohler (Als Auswahl bezeichnet) - Nutzendiffusion
1965 - Verkehrswesen - großer Umfang der Investition
- Energieversorgung und/oder hohes wirtschaftliches
- Ausbildungswesen Risiko
- Forschung 3. Institutionelle Merkmale:
- Gesundheitswesen - defizitäre Betriebsführung
- Wasserwirtschaft und –bau - zentrale Planung oder
- Verteidigung Allokation
- Justiz, Polizei, Verwaltung - keine Marktpreise
- Wohnungsbau (1. bis 3. treten nicht
gemeinsam auf, sondern je nach
Sektor der Infrastruktur in
unterschiedlicher Kombination).

Quelle: Jochimsen, R., Gustafsson, K.,1977, Infrastruktur. Grundlage marktwirtschaftlicher Entwicklung. In:
Simonis, U. E., (Hg.), Infrastruktur - Theorie und Politik. Köln: Kiepenheuer und Witsch, 42-44.

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2. Eigenschaften von Infrastruktur


2.1. Ausschluss-Prinzip

§ Bei der Nutzung einer Einrichtung durch einen Akteur lässt sich die
Nutzung durch einen anderen Akteur nicht ohne weiteres
ausschließen (Bsp.: Straßen, Parkanlagen)
§ Nutzung der Infrastruktur hat deshalb vielfach den Charakter
„öffentlicher Güter

§ Allerdings kann Ausschluss-Prinzip auch durchgesetzt werden:


Beschränkung der Nutzungsintensität (Parkmeter) und/oder
Gebührenerhebung zur Kostendeckung (Rundfunkgebühr)

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2.2. Marktversagen

§ Auf Grund von:


§ Unteilbarkeiten
§ Interdependenzen
§ unvollkommener Informationen
§ falscher Zuordnung von Kosten und Erträgen
§ Trittbrettfahrverhalten („moral hazard )

… erweist sich der Markt vielfach nicht als geeigneter


Allokationsmechanismus (Fehlleitung von Faktoren, die zu
höchstmöglichem Niveau der Wirtschaft führen)

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2.3. Externe Effekte

§ Externe Effekte sind Einflüsse, die das wirtschaftliche Ergebnis


eines Akteurs (Gewinn, Nutzen) beeinflussen, aber von anderen
Akteuren kontrolliert werden

§ Auftreten externer Effekte kann zu unzweckmäßiger Allokation von


Ressourcen führen

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2.4. Finanzierung durch den Staat

§ Preisgestaltung sehr differenziert:


§ kostendeckender Preis würde zu (sozial) selektiver Nutzung führen
§ Kreis der tatsächlichen Nutzer nicht oder nur schwer abgrenzbar

§ Finanzierung von Infrastruktur hat somit Auswirkungen auf die


Verteilung des Wohlstandes in personaler, temporaler, sektoraler
und regionaler Hinsicht

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2.5. Kontextueller Charakter

§ Technologien werden nicht gewählt, weil sie „objektiv die


technologisch besten sind

§ Vielmehr setzen sich Technologien durch, die der aktuellen


Problemwahrnehmung und den Interessen der Akteure (zum
Planungszeitpunkt) am besten entsprechen
§ Beispiel: konkrete Ausgestaltung der Wasserver- und
Abwasserentsorgung geprägt durch – im Nachhinein – falsifizierte
Annahmen über Ausbreitung von Cholera, Ruhr und Typhus

Bsp.: William Lindley war beeinflusst von Edwin Chadwick: „Report on the
Labouring Population of Great Britain , 1842

Schott, D., 2006, Wege zur vernetzten Stadt – technische Infrastruktur in der Stadt aus historischer
Perspektive. Informationen zur Raumentwicklung 2006 (5): 249 -257.

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2.6.1. Technologische Pfadabhängigkeiten

§ Konkrete technologische Ausgestaltung (Misch- oder


Trennkanalisation; Gleichstrom oder Wechselstrom; Lichtraumprofil
der U-Bahn-Schächte) und Netzkonfiguration prägen
Stadtentwicklung auch weit über die Ausgangssituation (zum
Planungszeitpunkt) hinaus

§ Beispiel: Pläne kriegszerstörte Städte wie Berlin oder Hamburg auf


radikal veränderten Grundrissen wieder aufzubauen, scheiterten
nicht zuletzt an den Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen, die den
Krieg überdauert hatten („Der dritte Mann wurde 1946 in Wien – in
einem weitestgehend intakten Kanalsystem – gedreht)

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2.6.2. Institutionelle Pfadabhängigkeiten

§ Pfadabhängigkeit manifestiert sich nicht nur in der technologischen


‚Hardware‘, sondern auch in der ‚institutionellen Software

§ Institutionelle, kulturelle und juristische Anpassungsprozesse


prägen veränderungsresistente Nutzungsweisen und
Erwartungshaltungen der Kunden (Ver- und Entsorgung durch
zentrale, technologisch komplexe Anlagen, die der Kontrolle des
Nutzers entzogen sind)

§ Allerdings konstituieren Pfadabhängigkeiten keine


Pfaddeterminismen: vielmehr gibt es immer wieder Öffnungen
(Modell des „Branching Tree ): (Wieder-)Entdeckung von
alternativen Konzepten (Bsp.: dezentrale Energieversorgungs-
konzepte)

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3. Ökonomische Implikation von Infrastruktur


Welchen Einfluss hat die Infrastruktur auf die Wirtschaftsleistung
einer Region?
§ Mögliche Ansatzpunkte

§ Berücksichtigung der Infrastruktur in der regionalen


Produktionsfunktion als Produktionsfaktor
§ Betrachtung der Produktivität der traditionellen
Produktionsfaktoren als Funktion der Infrastruktur

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Welche Verteilungswirkungen (personaler, temporaler, sektoraler


und regionaler Art) gehen von Infrastrukturinvestitionen aus?

§ Tatsächliche Nutzung (nicht notwendig Zugang) variiert oft stark


mit Einkommen
§ Verteilungsdisparität verschärft sich bei der Erhebung von Preisen
und Gebühren

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4. Infrastrukturpolitik
Definition

„Die Gesamtheit der Bestrebungen, Handlungen und Maßnahmen der


öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaften sowie der von ihnen
abgeleiteten Einrichtungen, die die wachstums-, integrations- und
versorgungsnotwendigen Basisfunktionen einer Wirtschaft in einem
Gebiet oder Bereich ordnen, beeinflussen oder unmittelbar
festlegen.

Quelle: Jochimsen, R., Gustafsson, K.,1977, Infrastruktur. Grundlage marktwirtschaftlicher Entwicklung. In:
Simonis, U. E., (Hg.), Infrastruktur - Theorie und Politik. Köln: Kiepenheuer und Witsch, 48.

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Auswirkungen der Infrastrukturpolitik auf die regionalwirtschaftliche


Entwicklung

§ Einkommenseffekt
Zeigt die durch Infrastrukturinvestitionen induzierte (empirisch nur schwer
messbare) Veränderung des Niveaus der Wirtschaftstätigkeit in einer Region an
(BIP/Kopf)

§ Kapazitätseffekt
Beschreibt die durch Infrastrukturinvestitionen induzierte Veränderung der
Kapazitäten von Produktions- und Dienstleistungsunternehmen an

§ Bodennutzungseffekt
Veränderung der Art und des Umfanges der Flächennutzung nach der Realisierung
einer Infrastrukturmaßnahme (Bsp.: Neubaugebiet / neuer Autobahnabschnitt)

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Auswirkungen der Infrastrukturpolitik auf die regionalwirtschaftliche


Entwicklung

§ Anreizeffekt
Durch Infrastrukturinvestition induzierte Veränderung der Region als Wirtschafts-,
Arbeits-, Wohn- und Erholungsstandort

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Entscheidungskriterien

(1) Kosten-Nutzen-Analyse

§ Die Kosten-Nutzen-Analyse ist ein Instrument um zu bestimmen, ob


das Ergebnis (der Nutzen) einer Aktion deren Aufwand (die Kosten)
rechtfertigt (zentrales Instrument der Wohlfahrtsökonomie)
§ Sind Wirkungen in mehr als einer Zeitperiode zu erwarten, werden
die Kosten- und Nutzenströme abgezinst um den Netto-
Gegenwartswert des Projektes zu bestimmen

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Entscheidungskriterien

(2) Das Pareto-Kriterium


(nach dem Ökonomen Vilfredo Pareto (1848-1923)):
kein Beteiligter kann mehr besser gestellt werden, ohne einen
anderen schlechter zu stellen

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Entscheidungskriterien

(3) Das Kaldor-Hicks-Kriterium


(Ökonomen N. Kaldor (1908-1986) und J. R. Hicks (1904-1989)):
§ ist ein Wohlstandskriterium, das auf der Idee eines potentiellen
interpersonellen Ausgleichs (Kompensation) basiert
§ derartige Kompensationskriterien versuchen auch solche
gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrtsänderungen zu bewerten, bei denen
die Wohlfahrt einzelner Individuen steigt, während die anderer sinkt
§ Nach dem Kaldor-Hicks-Kriterium wird immer dann von einem
gesamtgesellschaftlichen Wohlstandsanstieg gesprochen, wenn die
Individuen, die durch die Änderung der ökonomischen Situation einen
Wohlstandsanstieg erfahren, jene Individuen voll entschädigen können,
die Wohlfahrtseinbußen erleiden

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Entscheidungskriterien
§ Probleme: bei der Bewertung von nicht am Markt gehandelten bzw.
nicht durch Marktpreise bewertbaren Gütern (Menschenleben,
Zeit, Umweltgüter) sowie bei schwierig zu quantifizierenden
qualitativen Nutzen (Image, Wohlbefinden, Umweltqualität)

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Entscheidungskriterien
(4) Dringlichkeit des Bedarfs

§ Problem 1: Ermittlung und Quantifizierung von (künftigem) Bedarf


§ Annäherung an Bedarfe: (internationale) Querschnittsvergleiche und
Durchschnittsgrößen (Bsp.: Krankenhausbetten/1000 Einwohner)

§ Problem 2: Induktion von Bedarf durch Zurverfügungstellung


zusätzlicher Kapazitäten (Generierung von zusätzlichem Verkehr
durch zusätzlichen Straßenbau; Saysches Theorem, nach dem
französischen Geschäftsmann und Ökonomen Jean Baptiste Say
(1767-1832)): „Jedes Angebot schafft sich seine Nachfrage selbst )

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Kommunale Infrastruktur und kommunale Finanzkrise


§ In Deutschland ist kommunale Infrastrukturpolitik eng verwoben
mit dem Begriff der „Daseinsvorsorge (Forsthoff, E., 1958, Die
Daseinsvorsorge und die Kommune, Köln: „Dem Staat ist die Aufgabe
und die Verantwortung zugefallen, alles das vorzukehren, was für die
Daseinsermöglichung des modernen Menschen ohne Lebensraum
erforderlich ist. Was in der Erfüllung dieser Aufgabe notwendig ist, nenne
ich Daseinsvorsorge )

§ Allerdings ist dieser Begriff unscharf und lässt sich – je nach


politischen Orientierungen oder budgetären Möglichkeiten –
beliebig interpretieren

§ Aktuelle Finanzkrise als zentrale Restriktion der infrastrukturellen


Leistungsfähigkeit der Kommunen

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§ Rund 60% der öffentlichen Investitionen werden in Deutschland von


den Kommunen getätigt
§ Kommunale Sachinvestitionen sinken kontinuierlich ab: 2004 lagen
sie 41% (oder 13,8 Mrd €) unter dem Niveau von 1992 (nominell)

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§ Kommunale Finanznot wirkt sich vor allem im Bereich der


Ersatzinvestitionen aus: Gesamtwirtschaftlicher Kapitalstock wird
entwertet

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§ Zusätzlich schreitet der Personalabbau in den Kommunen


kontinuierlich voran: Überlastung und zunehmende Diskrepanz zu
den sich rasant entwickelnden Qualifikationserfordernissen

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6. Kommunale Infrastruktur unter strukturellem Anpassungsdruck

Demographischer Wandel und Kostenremanenzen

§ Zentrales Problem: demographischer Wandel (Sterberate übersteigt


Geburtenrate seit Mitte des 20. Jhdt.)

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Demographischer Wandel und Kostenremanenzen

§ Strukturelle Verschiebungen in der Altersstruktur führen zu


veränderten Infrastrukturerfordernissen (reduzierter Bedarf für
Kinder und Jugendliche (Kindergärten, Schulen); vermehrter Bedarf
für Senioren (Beratung, Fürsorge)

§ Allerdings geringe Anpassungsflexibilität kommunaler


Infrastrukturen (bedingt durch Unteilbarkeiten und
Interdependenzen)

§ Infrastrukturen können nur in kleinen Schritten veränderten


Bedarfsstrukturen angepasst werden (Bsp.: sukzessiver
Personalabbau im Büro) oder entziehen sich einem Rückbau (Bsp.:
Netzinfrastrukturen wie Kanalisation)

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Demographischer Wandel und Kostenremanenzen

§ Kosten – bezogen auf veränderte Nachfragebedingungen - zu groß


skalierter Infrastrukturen: Remanenzkosten

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Demographischer Wandel und Kostenremanenzen

§ Kostenremanenzen bedeuten vielfach – auf Grund geltender


Gebührenordnungen nach dem Vollkostendeckungsprinzip – stark
ansteigende Gebühren für die (schrumpfende Zahl von) privaten
Haushalten

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Neue Netzanforderungen durch veränderte Energiesituation


§ Erratische Preisentwicklung einzelner Energieträger und die
Diskontinuität öffentlicher Förderprogramme erschweren
mittelfristige energieträgerspezifische Bedarfsprognosen und
Infrastrukturinvestitionen
§ Beispielhafte Anknüpfungspunkte:
§ Dezentrale Energiegewinnung (Bsp. Biomasse): Je nach
Einspeisebedingungen Auswirkungen auf Leitungsnetze
§ Erdgas-, Bioethanol- und Brennstoffzelleneinsatz im öffentlichen
Busverkehr: Anpassung des Tankstellen- und Straßennetzes
§ Photovoltaik im Bereich Raumwärme: Anpassung des Zuleitungsnetzes
§ ....

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Infrastrukturbereitstellung durch Public-Private-Partnerships


(PPP)
Aktuelle Begriffsbestimmung und konstitutive Merkmale von PPP

§ Mit Public Private Partnership (Abkürzung PPP) wird die


Mobilisierung privaten Kapitals und Fachwissens zur Erfüllung
staatlicher Aufgaben bezeichnet.

§ Trotz Begriffselastizität: Von einer PPP kann nur gesprochen


werden, wenn die beteiligten Partner ihre komparativen Stärken
einbringen („funktionales Begriffsverständnis )

Quelle: Tegner, H., Rehberg, J., 2006, Öffentliche Private Partnerschaften – Lösungspotenziale für technische
Infrastrukturen? Informationen zur Raumentwicklung 2006 (5): 237-304.

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Aktuelle Begriffsbestimmung und konstitutive Merkmale von PPP

§ Konstitutive Merkmale von PPP („normatives Begriffsverständnis ):


§ 1. Lebenszyklusbetrachtung
Die Kosten der Projektrealisierung werden über den gesamten
Nutzungszeitrum (inklusive Planungs-, Bau-, Unterhaltungs- und
Betriebskosten) betrachtet

§ 2. Risikoteilung und –transfer


Risikotransfer verspricht Effizienzgewinne, wenn derjenige Partner die
Risiken übernimmt, der sie wirtschaftlich beherrschen kann (prinzipielles
Problem: ex-ante Kalkulation von Risiken)

§ 3. Outputspezifizierte Leistungsbeschreibung
Die öffentliche Hand spezifiziert Umfang und Qualität der Leistung. Das
„wie der Leistungserbringung wird nicht spezifiziert (erwartete
Spielräume für Kostenreduktion und Innovation)

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Aktuelle Begriffsbestimmung und konstitutive Merkmale von PPP

§ Konstitutive Merkmale von PPP („normative Begriffsverständnis ):


§ 4. Leistungsorientierte Vergütung
„Service-Level-Agreements : ermöglichen leistungsspezifische
Entgeltung

§ 5. Entscheidungskriterium für Vergabe an PPP


Kosten und Risiken der konventionellen Realisierung („Public Sector
Comparator - PSC ) werden möglichst vollständig erfasst und mit den
prognostizierten Kosten und Risiken der PPP-Variante verglichen

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Aktuelle Begriffsbestimmung und konstitutive Merkmale von PPP

§ Konstitutive Merkmale von PPP („normative Begriffsverständnis ):


§ 4. Leistungsorientierte Vergütung
„Service-Level-Agreements : ermöglichen leistungsspezifische
Entgeltung
§ 5. Entscheidungskriterium für Vergabe an PPP
Kosten und Risiken der konventionellen Realisierung („Public Sector
Comparator - PSC ) werden möglichst vollständig erfasst und mit den
prognostizierten Kosten und Risiken der PPP-Variante verglichen

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PPP-Organisationsmodelle
(1) Betriebsführungsmodell
§ Der öffentliche Aufgabenträger beauftragt einen privaten Akteur
mit der Betriebsführung von Anlagen, die im öffentlichen Besitz
bleiben
§ Betriebsführungsmodell verfehlt den Aspekt der
Lebenszyklusverantwortung wie auch des Risikotransfers
§ Lediglich sinnvoll, wenn keine signifikanten Investitions- und
Modernisierungsaufgaben anstehen

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Eigenschaften
Ökonomische Implikation
Infrastrukturpolitik
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PPP-Organisationsmodelle
(2) Betreibermodell
§ Im Unterschied zum Betriebsführungsmodell gehen die Anlagen hier
in das Eigentum der Privaten über

§ Eventuell plant, finanziert und baut der Betreiber auch neue


Anlagen
§ Betreibermodell erfüllt potentiell den Aspekt der
Lebenszyklusverantwortung wie auch des Risikotransfers

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PPP-Organisationsmodelle
(3) Kooperationsmodell
§ Beim Kooperationsmodell (institutionelle PPP) wird der private
Akteur weitergehender an der Trägerschaft der Aufgabenerfüllung
beteiligt: es entsteht eine „gemischtwirtschaftliche Gesellschaft
§ Vielfach ist die gemischtwirtschaftliche Gesellschaft lediglich
Trägergesellschaft des Anlagevermögens, während der private
Anteilseigner mit der Aufgabenerfüllung betraut wird

§ Neuralgische Punkte der gemischtwirtschaftlichen Institution:


Steuerung, Verantwortung und Rechtsanwendung

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PPP-Organisationsmodelle
(4) Konzessionsmodell
§ Das Konzessionsmodell unterscheidet sich vom Betreiber- und
Betriebsführungsmodell dadurch, dass der private Akteur kein oder
nur ein ergänzendes Entgelt vom Aufgabenträger erhält
§ Zentraler Aspekt einer Konzession: Recht auf wirtschaftliche
Ausnutzung von Rechten oder Anlagen unter Übernahme der
wesentlichen Risiken

§ Auf Grund des weitgehenden Chancen- und Gewinntransfers kommt


das Konzessionsmodell dem Kerngedanken der PPP am nächsten

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Erwartungen an PPP
Erwartungen der öffentlichen Akteure
§ Entlastung der angespannten öffentlichen Haushalte durch
flexible Finanzierungsmodi des privaten Akteurs

§ Ein Vorzieheffekt bei PPP-Investitionen, da die normale, oft


langwierige Haushaltsplanung für eine eigene (Neu-)Kredit-
aufnahme entfällt
§ Zeitgewinn bei PPP-Projekten durch insgesamt schnellere und
termin- und budgettreue Fertigstellung
§ Effizienzsteigerung durch das rein betriebswirtschaftliche
Management der Privaten bei Wartung und Betrieb der Anlagen
sowie den Erfahrungsvorsprung der privaten bei der Planung,
Finanzierung und Realisierung spezifischer Projekttypen

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Erwartungen an PPP
Erwartungen der Privatunternehmen
§ Erschließung neuer profitabler Geschäftsfelder

Erwartungen des Finanzmarktes


§ Erschließung neuer Anlageformen

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Risiken der PPP


§ Statt Win-Win-Situation: asymmetrische Aufteilung von Risiken,
Kosten und Gewinnen zulasten der öffentlichen Akteure und der
Bevölkerung

§ Erhöhung der (indirekten/verdeckten) Verschuldung


§ Entstehung von Schattenhaushalten und „kriminogenen Zonen

§ Entstehung neuer (Gebiets-)Monopole: Ablösung staatlicher


Monopole durch privatwirtschaftliche (Quasi-)Monopole (Beispiel ?)

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Cross-Border-Leasing
Begriffsbestimmung

§ Cross-Border-Leasing (CBL) ist ein Leasing, bei dem der


Leasinggeber und der Leasingnehmer ihren Sitz in Staaten mit
unterschiedlichen Regulierungen haben, die zum Nutzen der
Geschäftsbeteiligten ausgenutzt werden
§ Spezielle Form des Leasings: „Structured Finance

§ Structured Finance wird eingesetzt, um Risiken (aus Haus-,


Wohnungs- oder Autokrediten) zu streuen, in dem Kredite gepoolt
werden um anschließend in Tranchen nach jeweils besten
Marktbedingungen zu refinanzieren)

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Begriffsbestimmung

§ Cross-Border-Leasing wurde in den USA entwickelt: Die


steuerlichen Regelungen der USA erlauben es, langfristige Mieten
als Eigentum („Asset ) zu behandeln

§ Cross-Border-Leasing-Verträge wurden vor allem im Bundesstaat


New York abgeschlossen, da in diesem Bundesstaat Verträge auch
dann noch Bestand haben, wenn sich im Nachhinein herausstellen
sollte, dass sie gegen geltendes Recht verstoßen haben

§ 2004 wurden die CBL-Geschäfte durch die amerikanische


Steuerbehörde zu rechtswidrigen Scheingeschäften erklärt und
ihnen die steuerliche Anerkennung versagt, so dass seit dem keine
neuen CBL-Verträge geschlossen wurden

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Public Private Partnerships
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Funktionsweise

Vertragsbeziehungen

§ Eine Kommune vermietet Wirtschaftsgüter von hohem Wert oder


Infrastrukturanlagen für in der Regel 99 oder 100 Jahre an einen in
den USA ansässigen Investor (Headlease-Vertrag)

§ Von diesem Investor mietet die Kommune das Objekt über einen
Untermietvertrag (Sublease-Vertrag) sofort meistens 25 bis 30
Jahre wieder zurück (mit der Option, am Ende dieser Laufzeit das
Nutzungsrecht zurück kaufen zu können)

§ Zwischen die beiden Vertragspartner wird ein Trust (Treuhänder)


nach US-Recht geschaltet, der das CBL-Geschäft über die gesamte
Zeit betreut und abwickelt

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Funktionsweise

Zahlungsströme

§ Zu Beginn der Laufzeiten der beiden Verträge zahlt der


amerikanische Investor seine gesamte Mietschuld aus dem
Headlease-Vertrag über den Trust an den deutschen Vermieter

§ Der deutsche Vermieter mietet parallel das Objekt zurück, indem


er seine Gesamtmietschuld aus dem Sublease-Vertrag ebenfalls
über den Trust an eine Bank überweist

§ Diese so genannte Erfüllungsübernahmebank ist künftig für alle


Mietzahlungen des deutschen Mieters an den US-Investor
verantwortlich

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Funktionsweise

Absicherung

§ Damit die Geldtransfers abgesichert sind, muss die Erfüllungs-


übernahmebank zumeist eine vertraglich festgelegte Bonität
(Kreditwürdigkeit: bestimmt durch Rating-Agenturen wie Standard
& Poor s, Moody s, Fitch) besitzen

§ Zusätzlich wird ein weiterer Garantiegeber (z.B. eine Versicherung)


eingeschaltet, der bei Zahlungsausfällen seitens der Erfüllungs-
übernahmebank die Weiterzahlung der Mieten garantiert

§ Diese Vertragsbeziehungen bei CBL-Geschäften sind in der Realität


äußerst kompliziert, da nicht nur eine Bank, sondern mehrere
Banken involviert sind (Vertragswerk umfasst nicht selten hunderte
von Seiten in englischer Sprache)

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Funktionsweise

Finanzielle Vorteile für die Vertragspartner

§ Wegen des langen Mietzeitraums galt nach amerikanischem


Steuerrecht der Investor als wirtschaftlicher Eigentümer: bis zum
Verbot durch die amerikanischen Steuerbehörden waren
Investitionskosten steuerlich abschreibbar
§ Von diesem Steuersparmodell profitierte auch die deutsche
Vertragsseite: Sie erhielt einen Teil des durch die Abschreibung in den
USA entstandenen Steuervorteils als Barwertvorteil sofort zurück
(Barwertvorteil bewegte sich zwischen 2-8% des Transaktions-
volumens)

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Funktionsweise

Finanzielle Vorteile für die Vertragspartner

§ Nach deutschem Recht bleibt die Kommune Eigentümer des


vermieteten Objektes mit allen damit zusammenhängenden Rechten
und Pflichten

§ Nach Ablauf des Rückmietvertrags kann der Leasinggeber seine Option


ausüben und das Nutzungsrecht zu dem vertraglich festgelegten
Betrag zurückkaufen

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Funktionsweise

Finanzielle Risiken des Cross-Border-Leasings vor dem Hintergrund


der Finanzkrise

§ Als größtes Risiko für deutsche Vertragspartner hat sich die


Verschlechterung der Kreditwürdigkeit (Rating-Herabstufung) einer
der beteiligten Banken oder des Garantiegebers herausgestellt.

§ Fällt zum Beispiel das Rating (Bonitätsnote) einer beteiligten Bank


oder eines Garantiegebers unter die vertraglich vereinbarte
Bonitätsnote, dann kann der US-Investor den Austausch der Bank
gegen ein Institut mit einer besseren Bonitätsnote verlangen

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Funktionsweise

Finanzielle Risiken des Cross-Border-Leasings vor dem Hintergrund


der Finanzkrise

§ Die Kosten dieses Wechsels bzw. der Umschuldung trägt der


deutsche Vertragspartner

§ Kommen die Kommunen ihren vertraglichen Verpflichtungen nicht


nach, müssen sie unter Umständen mit erheblichen Strafzahlungen
rechnen

§ Der durch die Finanzkrise verursachte finanzielle Zusatzaufwand


kann in einzelnen Fällen durchaus den ursprünglichen Gewinn, d.h.
die Summe des erhaltenen Barwert-vorteils, deutlich übersteigen

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Infrastrukturpolitik
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Funktionsweise

Finanzielle Risiken des Cross-Border-Leasings vor dem Hintergrund


der Finanzkrise

§ Das CBL-Geschäft wird damit zum Verlustgeschäft für die deutsche


Kommune

§ Insbesondere die Herabstufung der Kreditwürdigkeit des


amerikanischen Versicherungsunternehmens AIG, das direkt oder
über Tochtergesellschaften an vielen CBL-Geschäften beteiligt ist,
hat entsprechende Umschuldungsmaßnahmen bei den deutschen
Vertragspartnern ausgelöst

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Ökonomische Implikation
Infrastrukturpolitik
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Betroffene Städte und Gemeinden


§ Ulm, Böblingen, Berlin, Gelsenkirchen, Recklinghausen, Wuppertal,
Bochum, Leipzig, Köln, Düsseldorf, Stuttgart, München, Essen, Dortmund,
Nürnberg, Bottrop, Frankfurt a. M., Bremen, Halle, Ludwigshafen, Rostock,
Jena, Bielefeld, Dresden, Bonn, Kassel, Darmstadt, Herford, Wittenberg,
Konstanz, Zwickau, Duisburg, Kaiserslautern, Heidenheim, Magdeburg,
Mannheim, Tübingen und weitere
§ 100 bis 160 betroffene Kommunen und Städte in Deutschland (geschätzt)
§ Volumen der Transaktionen (Wert der verkauften Infrastrukturen): 30 bis
100 Milliarden Euro (geschätzt)
Quellen:
Die Zeit, 12.03.2009: Für dumm verkauft http://images.zeit.de/text/2009/12/DOS-Cross-Border-Leasing.
Frankfurter Allgemeine Zeitung, 22.03.2009: Grenz-Geschäfte im Informationsnebel.
Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17.03.2009: Kaum jemand las das Kleingedruckte.
Die Welt, 02.03.2009: US-Versicherer AIG ist für Deutschland gefährlich
http://www.welt.de/wirtschaft/article3303741/US-Versicherer-AIG-ist-fuer-Deutschland-gefaehrlich.html.

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Beispiel I: Berlin

§ Berliner Verkehrsgesellschaft (BVG) verleast 1997 Teile ihrer S- und


U-Bahnwaggons an amerikanischen Trust

§ Mietet diese für zwölf bis 30 Jahre zurück

§ Geldwerter Vorteil für 511 Straßenbahnen und 647 U-Bahn-Wagen:


69 Millionen Euro

§ Einige beteiligte Banken sinken in den Ratings, Umschuldung auf


ein Kreditpaket aus 150 kleinen Investoren um – darunter Lehman
Brothers, Washington Mutual und AIG (alle vormals mit AAA-Rating)

Quelle: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17.03.2009: Kaum jemand las das Kleingedruckte.

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Beispiel I: Berlin

§ Nach deren Schwierigkeiten entsteht eine mangelhafte Absicherung


der Transaktion

§ Berlin muss nun selbst absichern: Forderungen des Trusts können


bis zu 157 Millionen Euro umfassen

§ 2006 und 2008 bereits teilweiser Rückkauf der Fahrzeuge und


Waggons

§ Weiterer Ausgang unklar

Quelle: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17.03.2009: Kaum jemand las das Kleingedruckte.

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Beispiel II: Leipzig

§ Leipzig schloss seit Mitte der 1990er Jahre sieben CBL-Verträge ab

§ Verkauft wurden
§ Straßenbahnen
§ Schienennetz
§ Oberleitungen
§ Kongresshalle
§ Neue Messe
§ Kläranlagen
§ Trinkwasserversorgung
§ Klinikum

Quelle: Die Zeit, 12.03.2009: Für dumm verkauft.


[http://images.zeit.de/text/2009/12/DOS-Cross-Border-Leasing].

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Beispiel II: Leipzig

§ Beispiel Trinkwasserversorgung:
§ Einnahmen aus Verkauf: 23,2 Millionen $
§ Wert der Anlage: 630 Millionen $
§ Investor leiht Kaufsumme von 630 Millionen $ bei Darlehensbank
§ Auszahlung an Leipzig: 4 %, also 23,2 Millionen $
§ Restliche 96 %: Streuung zu unterschiedlichen Teilen auf drei weitere
Banken

§ Probleme neben der finanziellen Situation, Beispiel Straßenbahn:


§ Straßenbahnnetz darf nicht verkleinert werden
§ Alte Züge dürfen nicht verkauft oder verschrottet werden

Quelle: Die Zeit, 12.03.2009: Für dumm verkauft.


[http://images.zeit.de/text/2009/12/DOS-Cross-Border-Leasing].

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Beispiel III: Bochum

§ Verleasen des Abwasserkanalnetzes


§ Erhielt dafür 20 Millionen Euro
§ Zur Absicherung nötig: US-Staatsanleihen im Wert von 90 Millionen
Euro

Quellen:
Die Zeit, 12.03.2009: Für dumm verkauft.
[http://images.zeit.de/text/2009/12/DOS-Cross-Border-Leasing].
Die Welt, 02.03.2009: US-Versicherer AIG ist für Deutschland gefährlich.
[http://www.welt.de/wirtschaft/article3303741/US-Versicherer-AIG-ist-fuer-Deutschland-
gefaehrlich.html].

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Infrastrukturpolitik
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Wiederholungsfragen

(1) Durch welches Merkmal bekommen Infrastruktureinrichtungen den


Charakter von „öffentlichen Gütern ? (11)

(1) Was versteht man unter technologischen und institutionellen


Pfadabhängigkeiten? (16)

(2) Worin liegt der Unterschied zwischen dem Pareto- und dem Kaldor-
Hicks-Kriterium? (24)

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Wiederholungsfragen II

(1) Was versteht man unter Remanenzkosten? (34)

(1) Unter welchen Bedingungen ist eine PPP als


Betriebsführungsmodell nicht sinnvoll? (41)

(2) Welche Erwartungen knüpfen öffentliche Akteure an eine PPP? (46)

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