Debilidades y fortalezas de la política de seguridad alimentaria en Antioquia1

Patricia Elena Giraldo Calderón2

Paola Andrea Herrera3

Resumen

Esta ponencia tiene como propósito analizar las debilidades y fortalezas de la política
pública de seguridad alimentaria implementada en Antioquia a través del plan Maná. La
metodología empleada es cualitativa con algunos elementos cuantitativos a través de la
recopilación y análisis de datos estadísticos en lo cuantitativo y, el análisis de los actores,
intereses, percepciones, poder y capacidades en lo cualitativo. Como principales
conclusiones de este trabajo se encuentra que si bien existen esfuerzos para mejorar la
situación de inseguridad alimentaria en el departamento éstos resultan insuficientes si no
se crean capacidades y se forma en autonomía en lo local.

Palabras clave: seguridad alimentaria, políticas públicas en Antioquia, Maná.

1
Trabajo preparado para su presentación en el VI Congreso Latinoamericano de Ciencia Política,
organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Quito, 12 al 14 de junio de
2012. Área de trabajo: Administración pública y políticas públicas.
2
Estudiante del pregrado en ciencia política de la facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Antioquia, sede Medellín, perteneciente al Semillero de Estudios Políticos Rurales, del
Grupo de Investigación de Gobierno y Asuntos Públicos de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de
la Universidad de Antioquia.
Correo: pgiraldo.cal@gmail.com
3
Docente y estudiante del Pregrado en Ciencia Política de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de
la Universidad de Antioquia, sede Medellín, integrante del Semillero Discursos sobre el Enemigo adscrito
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia.
Correo: poliandrea5@yahoo.com

1
Introducción

El derecho a la alimentación es el primer paso para construir una sociedad más equitativa,
justa y que permite acceder a un desarrollo humano integral en cuanto le permite al
individuo, y con él al colectivo, el cumplimiento de uno de los derechos consignados en
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que hace parte de
la Carta Internacional de Derechos Humanos; en esta medida es un derecho de plena
responsabilidad estatal y de interés para las comunidades.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que hace parte de

la Carta Internacional de Derechos Humanos define el derecho a la alimentación como
“El derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea
mediante compra en dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada
y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de las poblaciones de los
consumidores al garantizar una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de
angustias, satisfactoria y digna".(Maldonado Lizarazo, 2007: p. 3). Hacen parte del
derecho a la alimentación los siguientes aspectos: alimentación suficiente, adecuada,
sostenibilidad, inocuidad, respeto a las culturas, disponibilidad, accesibilidad económica,
accesibilidad física. (Maldonado Lizarazo, 2007: p. 4)

El problema alimentario ha empezado a tener relevancia en las agendas de gobierno en el

contexto internacional, muestra de ello fue la Cumbre Mundial sobre la Alimentación
realizada en 1996 y posterior a ésta la Cumbre del Milenio- llevada a cabo en el 2000-,
en la cual se establecen los Ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio, entre los que se
destacan la lucha contra la pobreza y el hambre. Bajo este marco el problema de la
desnutrición, subnutrición, muertes por hambre y las problemáticas asociadas a la
alimentación y la pobreza se inscriben en la agenda del gobierno nacional, regional y local
mediante políticas orientadas a responder frente a estas necesidades insatisfechas.

Un concepto fundamental para entender esta problemática en el ámbito internacionales la

definición de la FAO (1996) frente a la seguridad alimentaria quien afirma que “…Por
seguridad alimentaria se entiende que los alimentos están disponibles en todo momento,
que todas las personas tienen acceso a ellos, que esos alimentos son nutricionalmente
adecuados en lo que respecta a su cantidad, calidad y variedad, y que son culturalmente
aceptables para la población en cuestión. Sólo si se cumplen todas esas condiciones cabe
considerar que la población tiene garantizada la seguridad alimentaria…” citado en
(Machado C., 2003: p. 253-254). Ahora bien en la revisión de estrategias para resolver el
problema alimentario y nutricional en América Latina y el Caribe, Da Silva (2008), indica
que éstas se han desarrollado en cuatro áreas específicas, a saber: 1) Pequeña Agricultura
y Desarrollo Rural; 2) Área de Política Protección Social y Alimentación; 3) Área de
Política Asistencia en Salud Nutricional; y 5) Área de Política Educación y Formación en
Alimentación y Nutrición (Da Silva, 2008: p. 14-21).

En el ámbito latinoamericano son diversas las acciones, políticas y programas que tienen
como eje intentar remediar el problema de inseguridad alimentaria. Por un lado se
encuentran los países que han formalizado esta suma de estrategias a través de leyes, entre
estos se encuentran, Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala, Venezuela y Colombia.
Argentina se declara pionera en este tipo de legislación a través de la Ley de emergencia
Programa de Nutrición y Alimentación Nacional aprobada entre el 2002 y el 2003;

2
mientras que Venezuela lo hace a finales del 2008, con la Ley de seguridad y Soberanía
Agroalimentaria (Da Silva, 2008: p. 12), aunque este país se tarda más en el proceso de
formalización su enfoque tiende a ser más amplio e integral al incluir temas como la
soberanía y la agricultura.

Colombia, formula por vez primera una política de seguridad alimentaria en marzo del
2008 mediante el documento Conpes4 social 1135 en éste se reconocen experiencias
previas como fue el caso de Medellín, Bogotá, en el ámbito municipal; y por otro,
Antioquia, Tolima y Caldas en lo regional. La adopción de este tipo de políticas se pueden
explicar desde algunas de las causas que lo originan, por ejemplo, en el país se registran
altos niveles de inequidad6, que puede a su vez tener una fuerte relación con los niveles
de pobreza, exclusión y por ende problemas alimentarios y nutricionales; a pesar de ser
un país que cuenta con todos los pisos térmicos (cálido, templado y frío) con diversidad
de frutas y hortalizas que se pueden producir en el territorio no existen acciones claras
para fortalecer la producción de alimentos; a ello se le suma que el país cuenta con
extensas áreas rurales7 que bien podrían satisfacer en forma suficiente la demanda de
alimentos pero los pocos campesinos que en general se dedican a siembra de comida
tienen formas de producción precarias y se encuentran muy distantes de las zonas urbanas.

Son estos factores que explican a grandes rasgos las causas de los problemas alimentarios
y nutricionales por los que pasa la población colombiana. Es de subrayar y dado el nivel
de descentralización y autonomía con el que cuentan los entes territoriales en Colombia
que pueden presentarse dinámicas propias en cada región. De este modo el tema de la
seguridad alimentaria ha logrado ingresar a la agenda del gobierno local y departamental
por iniciativa de los mandatarios dado que sólo hasta el 2008 se empieza a construir un
marco institucional que guíe el accionar a nivel nacional, mientras que, en Antioquia, ya
para el 2003 existía una política pública de seguridad alimentaria.

En el espacio regional colombiano sobresale Antioquia, un departamento de Colombia

que cuenta con una población de 6.143. 619 personas8, de la cual el 32 % se encuentra en
condición de pobreza9. Las cifras actuales señalan cómo no se ha logrado salir de la
pobreza no a pesar de la existencia de programas de asistencia sanitaria que buscan dar
respuesta en buena parte a sus necesidades básicas. Al ser la alimentación una de las
condiciones insatisfechas, la administración departamental creó entre los años 2001-2003
el PLAN DE MEJORAMIENTO ALIMENTARIO Y NUTRICIONAL DE ANTIOQUIA
–MANA-. Así, MANÁ fue creado para dar solución a las principales causas de
inseguridad alimentaria y nutricional en Antioquia, adscrito en sus inicios a la Seccional
de salud de Antioquia. Conviene indicar que el Plan es la forma como se materializan las

4
Este término hace referencia al documento elaborado por Consejo Nacional de Política Económica y
Social -CONPES-.
5
Es a través de este documento que se formaliza la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (PSAN) que tiene por estrategias principales: Prevención y promoción, mitigación y superación
del riesgo de inseguridad alimentaria (DNP, 2008).
6
El coeficiente de GINI fue de 0,58 (Editorial, 2011) así Colombia se encuentra entre los primeros países
en el mundo en desigualdad.
7
Colombia es hoy un país más rural que nunca (PNUD, 2011).
8
http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=TuTfrA9stsc%3D&tabid=1263. Consultado febrero 6
de 2012. 1:53 p.m.
9
Índice de Pobreza Multidimensional (IPM-Colombia) 1997-2008 y meta del PND
para 2014 http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=sxarqTMWtRI%3D&tabid=108. Consultado
el 8 de febrero de 2012. 4:12 p.m.

3
acciones o los lineamientos contemplados en la política pública (DNP, 2010: p. 8) y por
lo tanto es la forma como la Gobernación ordena sus acciones, es decir, en este caso la
política pública es a su vez política y plan.

Este programa se convirtió en Gerencia10 en el 2008 y a partir de 2003, fue adoptado por
la Asamblea Departamental, mediante Ordenanza No. 17 del 24 de noviembre de 2003,
como Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional para los menores de 14
años y sus familias en el Departamento.11 De este modo la política en Antioquia se
desarrolla a través de seis programas: la complementación alimentaria, el acceso a los
servicios de salud, Nutrición con buen trato, vigilancia alimentaria y nutricional,
proyectos productivos agropecuarios y proyectos pedagógicos. Se destaca dentro de este
proceso que el departamento de Antioquia es pionero en la implementación de políticas
frente a la seguridad alimentaria, incluso por encima del espacio nacional, esto por su
parte constituye un gran avance, sin embargo, si se compara con las experiencias de Brasil
y México que implementaron este tipo de políticas pero desde el ámbito estatal, el
programa se queda corto en aspectos fundamentales como lograr una amplia coordinación
entre el sector productor de alimentos y los consumidores.

En síntesis, esta ponencia tiene como propósito analizar las debilidades y fortalezas de la
política pública ejecutada a través del Plan de seguridad alimentaria implementada en
Antioquia mediante tres enfoques: 1) teoría de la justicia, 2) institucionalismo histórico
centrado en los actores y 3) Análisis de Políticas Públicas. El trabajo está divido en cuatro
partes, la primera de ellas corresponde al marco referencial para el análisis; segundo,
análisis de la política pública en dos de sus fases, formulación e implementación; tercero,
presentación y análisis de la percepción de los principales actores de la política frente a
las debilidades y/o fortalezas de la misma; y cuarto, conclusiones.

Como metodología se propone un enfoque desde el Análisis de Políticas Públicas, en tal

sentido y siguiendo a Roth (2002) éste consiste en realizar una indagación de las
objetivos, medios y acciones establecidas por el Estado para cambiar un entorno
determinado (Roth, 2002: p. 28). Asimismo éste análisis se complementa con un análisis
cualitativo de las percepciones de los actores en cuanto a las categorías de justicia
distributiva, focalización, poder y capacidades examinadas a partir de las entrevistas
semi-estructuradas realizadas a los actores. En aras de dar claridad a los elementos por
los que se indaga en los momentos de la política pública se elaboró la siguiente figura:

Figura 1. Elementos metodológicos de análisis de los momentos de la política pública

10
Se le faculta al Gobernador para organizar la Gerencia con una estructura propia y funcional, que le
otorgó la autonomía para la ejecución de programas, como una unidad de gestión independiente al interior
de la administración departamental. Tomado del documento de la gobernación “Maná: Modelo Mundial”
diciembre de 2011.
11
http://www.antioquia.gov.co/antioquia-v1/programas/mana/programafortalecimientocadena.html

4
 •1.1 Proceso de agendación
•1.2 Estadísticas del problema
•1.3 Tipo de política pública de acumulación y de
legitimación/ clasificación de Lowi (Salazar, 2010: p. 33,35)
FORMULACIÓN •1.4 Mapa conceptual de actores: intereses, imaginarios,
capacidades.
•1.5 Matriz de proyección de resultados (Bardach, 2001: p.
58-60)

•Descripción de los elementos constitutivos de la

implementación: objetivo, organización que implementa y
componentes
IMPLEMENTACIÓN •Modelo top-down (Subirats, 1989)
•Modelo de análisis de los propósitos de la implementación,
administración de sistemas (Elmore, 2000)
•Diseño prospectivo o retrospectivo (Elmore, 2003)

Fuente: Elaboración propia

Sin bien no se contemplan todos los elementos que debiera contener un análisis de la
política pública, si se tienen en cuenta los principales aspectos, así como los dos
momentos de la política y que al lograr integrarlos en este trabajo nos permitirán tener la
generalidad de la misma en el ámbito departamental. En tal sentido, estos aspectos que
nos aportan elementos de tipo teórico y conceptual serán contrastados con elementos
cualitativos aportados por los actores en sus percepciones mediante entrevistas, éstas
fueron realizadas a 11 actores del orden departamental como la gerencia de Maná, en el
ámbito nacional como el ICBF, en el espacio municipal a las alcaldías de Andes,
Caramanta y Támesis, a campesinos de estos tres municipios; actores académicos como
la Universidad de Antioquia y la Universidad Pontificia Bolivariana y actores económicos
como la Fundación Éxito.

REFERENTES CONCEPTUALES

Para desarrollar el análisis de esta Política Pública se han seleccionado dos enfoques, por
un lado, la teoría de la justicia desde los elementos conceptualizados por Rawls que
permitirá explorar categorías como el derecho a la alimentación y focalización de las
políticas que a partir de su propuesta de una justicia social permiten adentrarse al análisis
de factores que se han desencadenado en acciones de las políticas públicas aplicadas
desde la década del ochenta en varios países latinoamericanos, entre ellos Colombia, en
lo concerniente al “reconocimiento” y a políticas diferenciales, como las de
discriminación positiva, que están directamente relacionadas con un elemento clave de su
trabajo, la distribución de bienes, otro concepto importante a la hora de estudiar las
políticas públicas. Todo lo anterior orientado a que estas desigualdades de la estructura
básica de la sociedad, son a las que deben aplicarse en primera instancia los principios de
la justicia social. Estos principios regulan, pues, la selección de una constitución política
y los elementos principales del sistema económico y social.

5
Bajo el enfoque del institucionalismo histórico centrado en los actores se analizarán las
capacidades con las que cuentan cada uno de los afectados e involucrados en la
formulación e implementación de la política al indicar cómo éstas inciden y afectan el
proceso a lo largo de sus etapas. Estos dos enfoques son elementos conceptuales de gran
riqueza que permiten dar cuenta de los factores institucionales, políticos, legales, sociales
y económicos que afectan la formulación e implementación de las políticas públicas en
contextos regionales y locales.

De este modo, serán categorías de análisis: justicia distributiva, focalización, capacidades

de los actores y poder. La selección de ellas obedece al interés de relacionar las prácticas
derivadas de la formulación e implementación de la Política pública en seguridad
alimentaria con los postulados teóricos, a fin de comprender qué sentido tienen en la vida
de las personas a quienes van dirigidas tales políticas. Para el tema de la justicia
distributiva, se busca contrarrestar la arbitrariedad natural e imponer un orden en el que
se disminuyan las diferencias sociales a través de acciones que, como las políticas
diferenciales, apunten sus objetivos a la atención a las poblaciones más vulnerables o en
riesgo de serlo. En esta vía de reflexión es oportuna la categoría de focalización, en tanto
se puede lograr con su diseño y aplicación en los programas, como los de Maná, el apoyo
directo a las personas a las que se dirige y la disminución de las situaciones de pobreza
que las afligen.

Por su parte las nociones de capacidad y poder comprenden tanto la cuestión de recursos
como los aspectos culturales ya que permiten explorar en el marco de la política pública
de seguridad alimentaria en Antioquia con qué recursos cuentan los actores involucrados
y afectados por ésta así como determinar su articulación al tema de la creación y
fortalecimiento de capacidades. El poder permite explicar el proceso de la política pública
en la medida en que éste descansa en las capacidades que tienen cada uno de los actores
y que por medio de la negociación, cooperación o conflicto pueden llegar a un proceso
conjunto de toma de decisiones; o de otro modo, se impone la decisión de unos sobre
otros, ya sea por los recursos políticos, económicos, y/o físicos que se posean en el marco
de este sistema decisional.

Las políticas públicas orientadas a la disminución de las inequidades económicas que

conducen a la inseguridad alimentaria, son instrumentos que pretenden hacer visible la
presencia de los Estados y sus intenciones de redefinir su papel y adoptar nuevas
modalidades de intervención pública. Con la exploración teórica que se propones esta
ponencia, se presentan relaciones categoriales que conducen a entender y justificar la
presencia estatal en el diseño e implementación de tales políticas.

1. Teoría de la justicia

John Rawls plantea un modelo de justicia para regular las funciones de las organizaciones
básicas de la sociedad, así como la manera en que éstas distribuyen los derechos y deberes
fundamentales. Adviértase que al hablar de las instituciones más importantes Rawls alude
a la Constitución Política y a las principales disposiciones económicas y políticas de una
sociedad (Rawls, 1997: p. 20) citado por (Osorio García, 2010: p. 140) todo lo cual
conforma la justicia social. Su idea parte de que al realizar un proceso racional que
permita la equidad de los contratantes se llegue a los principios de la justicia y con ellos,
a la definición y consolidación de los derechos básicos. Este proceso es llamado por el
autor como “posición original”, un contrato hipotético, que unido al mecanismo del “velo

6
de la ignorancia” permiten concluir cuáles son los derechos, las libertades y el tipo de
justicia fundada en la igualdad de sus contratantes; el “velo de la ignorancia” se desarrolla
a partir de restricciones que pusieran en condiciones de ventaja a algunos de sus
integrantes porque surge del desconocimiento de las particularidades de los mismos.

La justicia entonces, debe ser garante de la igualdad sobre la que se funda ese contrato y
que deben permanecer aún después de descubrir el velo de la ignorancia para que se
manifiesten en las instituciones sociales. Sin embargo, las desigualdades económicas y
sociales no desaparecen de la vida en sociedad y por ello las oportunidades y el beneficio
de los menos aventajados de la sociedad, como lo estipula el segundo principio de justicia,
requiere de asignar el “principio de diferencia”, para el cual es necesario intervenir a favor
de esta población, ya que las desventajas de las que padecen no tuvieron su origen en la
voluntad de los contratantes sino en circunstancias ajenas a las decisiones de los sujetos.

Para efectos de esta ponencia, se retoman los conceptos de principio de diferencia como
focalización, en tanto se destina a la atención de grupos particulares de la comunidad que
requieren de mayor atención que otros, y de justicia distributiva, porque las políticas
institucionales se orientan a corregir en parte, los desequilibrios sociales.

1.1 Justicia distributiva

Los objetos a los cuales habrá de aplicarse los principios de la justicia son las Instituciones
que componen la estructura básica de la sociedad, la Constitución, las reglas generales de
distribución y mercado, entre otros; lo que supone que “la arbitrariedad del mundo tiene
que ser corregida mediante el ajuste de las circunstancias de la situación contractual
inicial” (Quin, 2009: p. 56). Los principios a aplicarse son concretados en el acuerdo de
la posición original a través de las mencionadas instituciones mediante la determinación
de criterios de distribución definidos en los principios anunciados en este texto y que se
resumen de esta manera: 1. Cada persona ha de tener un derecho igual al más extenso
sistema total de libertades básicas compatible con un sistema similar de libertad para
todos. 2. Las desigualdades económicas y sociales han de ser estructuradas de manera que
sean para: a. mayor beneficio del menos aventajado y b. unido a los cargos y las funciones
asequibles a todos, en condiciones de justa igualdad de oportunidades (Rawls, 1997: p.
341) citado por (Quin, 2009: p. 57)

Rawls combina el principio de la diferencia con el de la justa igualdad de oportunidades

para sopesar la distribución natural de capacidades en la que algunos están mejor dotados
de ellas y por lo cual tienen mejores condiciones de vida; en esta medida, una teoría de la
justicia debe contrarrestar la arbitrariedad natural e imponer un orden en el que se
disminuyan las diferencias sociales (Quin, 2009: p. 58) teniendo como precedente, como
se advirtiera atrás, que el principio de igualdad es anterior al de diferencia.

1.2 Focalización de las políticas

En Rawls este elemento es nombrado como principio de diferencia y se refiere a la

distribución del ingreso y de la riqueza cuando hay arbitrariedades producidas en la
distribución, por ello, en esta teoría, hay una profunda preocupación por la desigualdad
social. Para Rawls no es aceptable la “naturalización distributiva” (Quin, 2009: p. 58)

7
según la cual, la naturaleza produce arbitrariamente personas mejor dotadas con
capacidades que les permite tener mejores ingresos y con ello, mayor calidad de vida;
frente a ello una teoría de la justicia ha de intervenir imponiendo un orden mediante el
cual se disminuyan las diferencias sociales. Es así como, el criterio regulador del principio
de diferencia puede hacer justo el criterio de igualdad de oportunidades.

De otro lado, de acuerdo al planteamiento de Rawls, en el que la sociedad se debe ajustar

a la satisfacción de las necesidades de sus miembros, se pueden establecer relaciones a
partir de la definición de focalización, entendida como un mecanismo de asignación del
gasto social, en cuanto herramienta de los entes gubernamentales para incrementar los
niveles de bienestar de la población que busca disminuir la desigual distribución de los
recursos; así entendida, la focalización no es, por tanto, una política social sino un
instrumento básico para lograr que determinados programas destinados a grupos
específicos lleguen efectivamente a la población escogida como objetivo (DNP, 2007: p.
8). Con lo anterior es clara la relación entre el “principio de diferencia” de Rawls y la
“focalización” de políticas sociales.

El término focalización hace referencia a un objetivo; al focalizar se genera

deliberadamente una desigualdad en la distribución de los medios en aras de alcanzar la
igualdad en el ámbito de los fines. La propuesta, que consiste en concentrar el gasto social
en la población más pobre, se propagó como solución a una inquietud de tipo fiscal,
reducir el gasto público a fin de equilibrar el presupuesto fiscal, y otra de tipo social,
paliar los efectos sociales de la crisis y reducir la pobreza. “La hipótesis de la focalización
afirma que, si el gasto social se concentra únicamente en los sectores pobres, se ahorran
los recursos que de otro modo son captados por sectores con capacidad de pago, que no
requieren del apoyo estatal, ello, aun en un contexto de reducción global de recursos,
permite destinar más recursos a los sectores efectivamente pobres. Así, la hipótesis
combina argumentos de eficiencia y de equidad social”(Raczinsky, 1995: p. 217).

Este autor, afirma que la focalización hace parte de las políticas selectivas que agrupan
dos criterios, el “categorial” y el de “pobreza”; el categorial apunta a grupos destinatarios
con alguna vulnerabilidad específica asociada a una situación socio demográfica y el de
pobreza a los sectores poblacionales por debajo de umbrales de pobreza o riesgo social.
En muchos casos, estos criterios se entrecruzan, pero que se especifica nominalmente
cuándo se aplican políticas focalizadas. También argumenta el autor, que la decisión de
focalizar implica reflexionar sobre qué, cuánto y cómo focalizar identificando los límites
de la focalización y las restricciones que desde el sistema sociopolítico recaen sobre ella.
(Raczinsky, 1995: p. 218)

La focalización se puede lograr a través de la aplicación de un instrumento específico de

selección de beneficiarios o a través del diseño del propio programa, como en el caso del
plan Maná, el cual define las características de la población a la que se dirige la
implementación de las acciones programadas de tal manera que el apoyo directo a las
personas a las que se dirige, les permitirá abandonar la situación de pobreza. También
presenta como necesaria la información sobre la realidad que el programa se propone
modificar, los mecanismos más eficientes para hacerlo y el tamaño de los grupos que son
destinatarios.

Con el ánimo de contribuir también al diseño de políticas sociales más efectivas en la

lucha contra la inequidad y la pobreza, la focalización se ha utilizado como instrumento

8
de éstas para la superación de la pobreza. Si la focalización surge es, precisamente,
porque la universalidad no tiene vigencia y en esa medida, se presenta como una
alternativa para la superación de la pobreza y de la inequidad social; es además una
manera de incluir a la población que no recibe los beneficios de las políticas universalistas
y a su vez, restringe la participación de quienes no viven en condiciones de pobreza; ésta
última ha sido motivo de discusión sobre la metodología a desarrollarse en la aplicación
de los beneficios sociales pensados para la población, sin embargo, se dirime al plantear
que hay sectores sociales que son más vulnerables que otros.

A partir de la década del 80 las prácticas derivadas de la concepción de focalizar los

recursos a la población menos favorecida se han extendido por Latinoamérica
(Brodersohn, 1999) y este hecho no ha sido aislado si se considera que coincide en el
tiempo con momentos críticos de las economías nacionales, crisis sociales y la
redefinición del papel del Estado en torno a sus relaciones con la población. A pesar de
ello la focalización no implica una bondad por sí sola, las ventajas y desventajas en la
aplicación de esta estrategia dependerán en gran medida de los objetivos propuestos, de
la concepción de pobreza que se tenga y de la ideología que subyace en la aplicación de
los programas o políticas públicas (Raczinsky, 1995: p. 254)

2. Institucionalismo histórico centrado en los actores

El enfoque institucionalista se ha caracterizado por explicar cómo las instituciones

afectan el comportamiento de los individuos (Zurbriggen, 2006: p. 67). Una corriente más
reciente empieza a preocuparse por cuestiones menos individualistas, más de tipo
colectivo, y abandonando de cierta forma, las orientaciones “estrechas” de la elección
racional (March & Olsen, 1984) citado en (Farfán M., 2007: p. 89); y por otro lado,
establecen una relación de reciprocidad entre el agente y la estructura (North, 2005: p. 3)
o dicho de otra forma entre los actores y las instituciones, demostrando de esta forma que
tanto las instituciones cambian a los individuos, así como éstos pueden cambiar a las
instituciones; así mismo, desde esta perspectiva se empiezan a abordar los procesos
teniendo en cuenta los contextos históricos. Siguiendo a Zurbriggen estos enfoques se
pueden clasificar de la siguiente forma: 1) el institucionalismo racionalista, 2) el
institucionalismo culturalista y por último 3) el institucionalismo centrado en los actores
(Zurbriggen, 2006: p. 69-72)

Ahora bien, la perspectiva del institucionalismo centrado en los actores se considera un

enfoque integrador que propende por el equilibrio entre los teoricistas y los empiristas
descriptivos (Scharpf, 1997: p. 41) citado en (Sánchez F., 2002: p. 225). De acuerdo con
Sánchez (2002) para lograr explicar los procesos desde esta aproximación teórica se
deben tener en cuenta tres presupuestos: las acciones son intencionales, existen reglas y
las instituciones permanecen. Primero, frente a las acciones intencionadas se parte de la
idea de que en el campo de las políticas públicas los actores convergen con motivaciones
e intereses para obtener unos propósitos. Segundo, las instituciones se entienden como el
conjunto de normas que determinan las posibles acciones de los sujetos. Tercero, las
instituciones seguirán existiendo independiente de las razones que motivaron su
surgimiento (Sánchez F., 2002: p. 225-226)

Además de los presupuestos teóricos desde los que parte esta aproximación también
indica los conceptos claves que permiten dar cuenta de los fenómenos, en particular como

9
marco de referencia para el Análisis de las Políticas Públicas, como son las capacidades,
la constelación de actores y los modos de interacción. En el tema de capacidades el
modelo de Scharpf plantea que éstos pueden ser individuales o colectivos e inciden en las
formas que toma el proceso de decisiones. Por su parte, la constelación de actores será
ese entramado o conjunto de actores que confluye en el proceso de la política pública,
pero adicional a ello, también las estrategias que adoptan éstos. El tercer concepto clave
de este modelo son los modos o pautas de interacción, por éstos se entiende las formas
relacionales que adoptan dichos actores, uno con respecto al otro, y que están
determinados por un marco institucional12; en palabras de Scharpf éstos pueden ser, la
acción unilateral, el acuerdo negociado, el voto mayoritario o la dirección jerárquica
(Sánchez F., 2002: p. 227-228)

Este modelo explicativo da cuenta de los procesos buscando explicar cada uno de sus
componentes, bien sea los actores que participan de la política pública, sus estrategias y
las interacciones que pueden llevar a cabo determinada etapa del proceso. Sin embargo,
para efectos de este análisis se tomarán los conceptos de capacidades y poder para
explicar a través de éstos cómo estas dos categorías tienen o no una incidencia en todo el
proceso de formulación, implementación y evaluación de la política pública.

2.1 Capacidades

Las capacidades son un tema central en el ciclo de toda política pública puesto que
determinan las posibilidades y los recursos con los que un actor puede entrar a negociar
en un determinado proceso. Así éstas dependerán de los recursos políticos y económicos
de los que dispongan cada uno de los actores. Sin embargo, es de resaltar que en el caso
de un actor económico fuerte, a su vez puede tener poder político y militar, como es el
caso de las multinacionales o de los organismos multilaterales –como la FAO-.

Siguiendo a Scharpf lo que caracteriza a un actor (individual o colectivo) está definido

con base en los recursos o capacidades que éstos poseen y son éstos los que configuran la
posibilidad de influir en las decisiones, sus percepciones y sus preferencias (Scharpf,
1997: p. 43) citado en (Sánchez F., 2002: p. 227). Por su parte North señala que existe un
contraste entre las capacidades sociales de las personas que en general se reflejan en las
actitudes que éstas asumen frente a temas como el desempeño del sistema político, la
inversión en educación, la elección de la ocupación, la percepción de las oportunidades
económicas, en conjunto éstas se encuentran delimitadas por el sistema de valores de la
sociedad en la que éste sujeto se inscriba13 (North, 2005: p. 2).

Por tanto, estas dos nociones, tanto la cuestión de recursos como los aspectos culturales
permiten explorar en el marco de la política pública de seguridad alimentaria en Antioquia
con qué capacidades confluyen los actores involucrados y afectados por ésta; así mismo,
determinar cómo se articulan al tema creación y fortalecimiento de capacidades en lo
local.

2.2 Relaciones de Poder

12
Por marco institucional se entenderá el conjunto de normas o acuerdos formales e informales que
determinan el contexto en el que un conjunto de actores interactúan.
13
Traducción libre.

10
El poder según lo define Castodiaris es “…la capacidad de una instancia cualquiera
(personal o impersonal) de llevar a alguno (o algunos-unos) a hacer (o no hacer) lo que,
a sí mismo, no habría hecho necesariamente (o habría hecho quizá)…” (Castoriadis, 1988:
p. 4). Según este autor hay dos formas que toma el poder, por un lado el poder instituido
que consiste en la fuerza que dan las normas, las reglas o la ley; y por otro, el poder
explícito, aquél que se aplica en términos generales bajo la coerción o la fuerza. Adicional
a ello, expresa que estos dos tipos de poderes descansan sobre las prácticas que una
sociedad ha interiorizado por medio de sus instituciones primarias (la familia, la escuela,
los ritos, las costumbres, etc.) (Castoriadis, 1988: p. 6-7).

Ahora bien, una vez se comprende el poder conviene indicar a qué se hace referencia a
las relaciones de poder en contextos de políticas públicas, para ello se hará uso, de lo que
plantea Bajo estas características el poder permite explicar el proceso de la política
pública en la medida en que éste descansa en las capacidades que tienen cada uno de los
actores y que por medio de la negociación, cooperación o conflicto pueden llegar a un
proceso conjunto de toma de decisiones; o de otro modo, se impone la decisión de unos
sobre otros, ya sea por los recursos políticos, económicos, y/o físicos que se posean en el
marco de este sistema decisional. Así mismo, la categoría poder da cuenta de los cursos
de acción tomados conociendo la capacidad de influencia en diferentes niveles, espacios
y ámbitos de interacción de los públicos14 afectados e involucrados.

I. FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EN

ANTIOQUIA

El proceso de formulación de la política pública es el momento inicial donde se reconoce

una situación problemática y su consecuente decisión de resolverla o no, por tanto, es en
esta etapa que se da forma a la definición del problema, se deciden las acciones a realizar
y los enfoques bajo los cuales se entiende el problema.

1. Agendación de la política

El proceso de agendación de una política pública (Aguilar V, 2009; Boussaguet, et al.,

2009; Roth, 2002) es un momento crucial en la etapa de la formulación, mediante éste se
explica cómo el problema entra a la agenda de gobierno y posterior a ello se plasma en el
Plan Departamental de Desarrollo. En el caso específico del plan Maná, entró a ser parte
de la agenda gubernamental orientada por un modelo anticipativo, según el cual, las
autoridades públicas o gubernamentales jugaron un rol iniciador y motor en el proceso de
agendación. Se puede afirmar que en Antioquia, previo a la consolidación de la seguridad
alimentaria como política pública, existieron varias iniciativas que formaron parte de las
agendas de gobierno departamentales como pasos previos a la formulación de dicha
política. Un primer avance en este sentido lo constituye el Plan Departamental de
Desarrollo 1998-2000 a través del cual se diseñó la estrategia de “gotas de leche”
(Restrepo Z. & Zapata C., 2005: p. 12) que buscó contribuir a mejorar la situación de

14
Los tipos de públicos pueden ser: organizativos, estructural e institucional (Universidad Autónoma
Latinoamericana, 2011) la diferencia entre cada uno éstos radica en la diferencia en las relaciones entre
el Estado y la ciudadanía. Así en el caso de los organizativos se refiere a los actores que tienen por objetivo
incidir en lo público; en los estructurales, se “refiere” al pacto político; en fin, el institucional referido al
gobierno.

11
ingesta nutricional brindando una dosis diaria de leche a los menores de 12 años mediante
un plan de complementación alimentaria.

Un segundo momento previo a la formulación como política pública es la iniciativa

plasmada en el Plan departamental de Desarrollo 2001-2003, en el marco de éste se crea
la alianza para la equidad coordinando el sector público y privado a través del Plan de
Mejoramiento Alimentario y Nutricional para Antioquia. Este plan se proyectó como la
prueba piloto con miras a diseñar la política pública de seguridad alimentaria en
Antioquia.

2. Estadísticas que justifican el problema alimentario en Antioquia

Para el año 2003 en el departamento de Antioquia se definieron varios indicadores para

estimar aspectos relativos al estado nutricional y el grado de inseguridad alimentaria en
el que se vivía; tales indicadores presentaban aspectos como a) la tasa15 de mortalidad
por desnutrición en menores de cinco años, así, por cada 100.000 niños se estimó en 2,7
%; b) la duración media de la lactancia materna en 3,7 meses; c) la prevalencia de
desnutrición global en menores de cinco años arrojó una cifra de 36,9 %; d) la prevalencia
de desnutrición aguda en menores de cinco años en 13, 2%; e) el porcentaje de hogares
que se perciben con algún grado de inseguridad alimentaria, se estimó en 76%; f) la
proporción de recién nacidos con peso inferior a 2.500 gramos fue de 9,3 % (Gobernación
de Antioquia, 2011: p. 11)
Según el SISVAN16, en el 2004 Antioquia se registró un 27,4 % de retraso en el
crecimiento y un 28, 1% de desnutrición global; mientras que según el perfil alimentario
realizado en el 2005, en los niños de 0 a 5 años se presentó un retraso en el crecimiento
para un 18,3% y una desnutrición global por un 13% (Gobernación de Antioquia, 2011:
p. 12). Son estos indicadores que dan cuenta de la magnitud del problema, es especial,
porque como se ha señalado, el problema de desnutrición aguda y crónica, la poca
lactancia y las muertes por desnutrición son asuntos que tienen solución siempre y cuando
haya voluntad para resolver estos temas. Se precisa así que una estrategia educativa, como
se ha hecho con el tema lactancia es insuficiente para resolver la problemática si se tienen
presentes los niveles de desigualdad y pobreza existentes en el departamento. Adicional
a ello estos indicadores además de precisar la existencia de un problema han servido como
línea de base para construir los lineamientos de política.

3. La seguridad alimentaria una política de legitimación

Siguiendo O’Connor (1973) citado por (Salazar, 2010: p. 32-33) en su clasificación del
tipo de política en la que se inscribe, en particular ésta de seguridad alimentaria, se podría
afirmar que es del tipo de política de legitimación, a través de la cual se dirigen acciones
y estrategias para mantener la legitimidad social y el control del orden interno. En lo
específico, ésta se orienta dirigir el gasto social departamental hacia mejorar la situación
de inseguridad alimentaria de los hogares antioqueños. Contrario a esto se puede afirmar
que las políticas de tipo acumulación, que se orienta a la inversión, en especial a las de
infraestructura.

15
La tasa es calculada por cada 100.000 habitantes
16
Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional

12
4. Los actores de la formulación de la política pública de seguridad alimentaria en
Antioquia

En la formulación de la política pública convergen diversos actores públicos, privados,

sociales y académicos, entre otros. En este sentido estos actores concurren en tres aspectos
que pueden incidir en los rumbos finales de la política, por un lado porque determinan las
perspectivas que se tienen frente a la misma; y por otro, porque dan cuenta de las
relaciones de poder que existen fundamentadas en la disponibilidad de recursos con que
se cuenta. De tal suerte que los intereses obedecen a los beneficios que se esperan obtener
de la política pública o los logros para sus instituciones o comunidades cuando se logra
incidir en la toma de decisión. Los imaginarios corresponden a la visión que se tiene frente
a los resultados o dicho de otra forma la concepción que subyace detrás del interés de
formular este tipo de políticas. Finalmente, las capacidades como se enunció en el marco
referencial hacen parte del tema de recursos disponibles para llevar a cabo dichos
propósitos, éstos pueden ser económicos, políticos, en personal capacitado, etc.

La siguiente tabla (ver tabla 2) es el resultado de las entrevistas que en forma sintética
presentan los aspectos que pasan a denominarse como intereses, imaginarios y
capacidades. En la formulación de la política pública convergen diversos actores: los
públicos, privados, sociales y académicos, entre otros. En este sentido estos actores
concurren con tres aspectos que pueden incidir en los rumbos finales de la política, por
un lado porque determinan las perspectivas que se tienen frente a la misma; y por otro,
porque dan cuenta de las relaciones de poder que existen fundamentadas en la
disponibilidad de recursos con que se cuenta. De tal suerte que los intereses obedecen a
los beneficios que se esperan obtener de la política pública o los logros para sus
instituciones o comunidades cuando se logra incidir en la toma de decisión. Los
imaginarios corresponden a la visión que se tiene frente a los resultados o dicho de otra
forma la concepción que subyace detrás del interés de formular este tipo de políticas.
Finalmente, las capacidades como se enunció en el marco referencial hacen parte del tema
de recursos disponibles para llevar a cabo dichos propósitos, éstos pueden ser
económicos, políticos, en personal capacitado, etc.

Tabla 2. Intereses, imaginarios y capacidades de los actores de la formulación de la PP

ACTORES INTERESES IMAGINARIOS CAPACIDADES

Alcaldías municipales Promover, formular, Desarrollo social Recursos técnicos y

implementar políticas de económicos. Seleccionar las
atención a su población acciones a formular. Ejercer
presión sobre el gobierno
departamental.

Asamblea departamental de Adoptar la PP de seguridad Desarrollo social Elaboración, control,

Antioquia alimentaria para contribuir al seguimiento y vigilancia a las
desarrollo social PP.

Campesinos Mejorar sus condiciones Autonomía y mejorar niveles Producción de alimentos,

alimenticias de ingreso organización social y recursos
físicos.

Clínica Santa Ana Prestar servicios de atención Responsabilidad Social Personal médico, servicios
médica a población de bajos Empresarial especializados en atención a
la desnutrición crónica,

13
 recursos en temas de recursos técnicos de temas de
trastornos nutricionales salud

Gobernación de Antioquia Mejorar los indicadores de Desarrollo social y bienestar Regalías, alianzas ICBF,
inseguridad alimentaria en el de la población gobierno nacional, asamblea
departamento departamental, personal con
capacidades técnicas.

ICBF Proteger y garantizar los Derecho a la alimentación, Presencia en lo municipal,

derechos, en especial de la seguimiento y control a la departamental y nacional.
niñez, la infancia, vulneración de los derechos Equipos interdisciplinarios.
adolescencia y el adulto sociales Recursos económicos
mayor autónomos.

Minorías étnicas Exigir que a la población Comprensión de las Ejercer presión ante alguna
vulnerable le sea reconocido diferencias culturales y de sus inconformidad, propuestas
el derecho a la alimentación hábitos de consumo. alternativas, identidad
Reconocimiento de cultural y territorial
autonomía.

Potenciales beneficiarios Percibir los beneficios de la El Estado debe cumplir con su Cambiar el rumbo y el
política responsabilidad de asistencia enfoque de la política.
social universal Incidencia en la
reformulación de las políticas.

Secretaría de Agricultura Mejorar la condiciones en las Desarrollo rural Recursos técnicos asociados a
que se producen los alimentos temas de agricultura.

Secretaría de Educación Propiciar espacios de La educación combate la Potencializar las capacidades

difusión, formación y pobreza y la inequidad del sujeto, formar en
aplicación en temas seguridad alimentaria,
alimentarios difundir la política, recursos
técnicos y económicos

Secretaría de Salud Disminuir los impactos de la Control de los factores de Articular las políticas en salud
inseguridad alimentaria en la riesgo asociados a la a temas alimentarios.
salud desnutrición Vinculas las ESE a la política
de seguridad alimentaria

Universidad de Antioquia Participar del proceso de la Mejorar los escenarios Recursos técnicos,
política pública. Contribuir al democráticos y de investigativos y acumulado
desarrollo social y económico participación política. académico.
del depto. Desarrollo económico y
social con equidad

UPB Contribuir al desarrollo social Responsabilidad social Recursos técnicos,

con políticas de empresarial investigativos y acumulado
responsabilidad social académico.

Fuente: Elaboración propia

Desde los actores institucionales (alcaldías, Asamblea departamental, Gobernación de

Antioquia e ICBF) los intereses que se proyectan hacia la población beneficiaria es la
protección del derecho a la alimentación con el propósito de contribuir al desarrollo social
y al bienestar de la población contando con recursos económicos, técnicos y de control
que señalan su poder decisorio en la formulación e implementación de la Política.

Para los actores académicos (Universidad de Antioquia y UPB) la participación en la

formulación y en la implementación de la política es el camino para mejorar los
escenarios democráticos y de participación política que orientan el desarrollo económico
y social con equidad: para tales propósitos cuentan con recursos técnicos, académicos e

14
investigativos que le han dado orientación a los momentos de formulación e
implementación de la política de seguridad alimentaria.

Para los actores sociales (campesinos, minorías étnicas, potenciales usuarios) los intereses
de orientan a la satisfacción de sus necesidades alimentarías, el beneficio de la política y
el cumplimiento a las exigencias de cumplimiento de sus derechos en tanto esperan el
reconocimiento de su calidad de población en riesgo que requiere de una atención
especial, permanente y que potencie la producción, la autonomía y la autosostenibilidad,
ya que los recursos económicos de los que disponen son escasos en relación a sus
necesidades y capacidades.

Como se expresa en la tabla 2 son diversos los actores que confluyen en el proceso de
formulación de la política, algunos de ellos a quienes va dirigida la política y otros como
actores participantes del proceso. Conviene pues resaltar el papel que ha cumplido el
ICBF pues es el actor que cuenta con mayor autonomía en recursos y con mayor cobertura
en los órdenes nacional, departamental y municipal, ello implica su alto poder de
incidencia en temas fundamentales de la política. Por su parte los actores más débiles en
la etapa de formulación han sido las alcaldías municipales y los beneficiarios de la política
puesto que no hicieron parte activa de este momento y sus intereses poco o nada se ven
reflejados en la política pública.

5. Matriz de proyección de resultados

En los procesos de formulación de las políticas en general se busca analizar un pull de

opciones que permitan escoger o decidir por la más adecuada al contexto, en este caso el
departamental, para tal efecto y como lo plantea (Bardach, 2001 #52) se lleva a cabo una
matriz de proyección de resultados. En la tabla 3 se sintetizan las dos opciones que se
consideran viables para efectos de resolver el problema alimentario en Antioquia. Como
eje de la selección se tienen los criterios valorados para la elección de una u otra
alternativa de política pública. Para ello se seleccionaron seis criterios: detrimento del
medio ambiente, eficiencia, equidad, solidez, aceptabilidad de la política y la relación
costo beneficio. Éstos se evaluaron para las dos alternativas seleccionadas, la seguridad
alimentaria o la soberanía e independencia alimentaria. Finalmente se evaluaron la
proyección de los resultados de cada una estas alternativas. En este sentido los elementos
arriba planteados se sintetizan en la siguiente tabla.

Tabla 3. Alternativas y criterios para la elección de la política de seguridad alimentaria

Alternativas

Criterios Seguridad alimentaria Soberanía e independencia

alimentaria

Detrimento del No se potencian las Se favorece el consumo y la producción

medio ambiente capacidades locales, lo que local de alimentos y por tanto poca
implica costos ambientales en utilización del transporte de alimentos
transporte de los alimentos

Eficiencia Alta, en la medida en que hay Alta, en cuanto se crean capacidades

focalización de la política y locales para que en un futuro haya
por tanto los recursos

15
 destinados a una población
priorizada
Equidad Baja, porque no atiende a la
totalidad de la población sino
que se concentra en los más
vulnerables y se pierde de
vista el derecho a la
alimentación como un derecho
universal
Solidez Dada la apuesta institucional
departamental y la
coordinación público-privada
existe mayor disponibilidad de
recursos para esta estrategia.
Hay un mayor interés de
organismos multilaterales
como la FAO.
Aceptabilidad de Media: Porque pretende ser
política aplicada en los ámbitos
regionales y municipales de
manera homogenizante, sin
que los territorios lo acepten
Costos Costo Alto: La inversión social
implica altos costos que por lo
general no se ven reflejados
en el corto plazo, ni en
términos productivos.
Beneficio Alto: Porque de hacerse un
seguimiento al niño desde
antes de su nacimiento hasta
los 12 años participaría de una
serie de programas que
garantizarían seguridad
alimentaria. Disminuyen las
cifras de mortalidad infantil y
se cumpliría con los objetivos
del Milenio
Proyección de los Disminuir los niveles de
resultados inseguridad alimentaria a
puntos manejables. Bajar a
cero las muertes por
desnutrición.
Fuente: Elaboración propia con base en modelo de (Bardach, 2001)
disminución de la población sujeta a la
política
Alta, en tanto no hay discriminación y se
forma en autonomía para la toma de
decisiones
Al ser una propuesta menos llamativa
requiere de una mayor convocatoria de
los sectores sociales y de ONG
interesadas en los temas alimentarios
desde esta perspectiva
Baja: Hay un desconocimiento de los
mecanismos que se utilizan bajo esta
alternativa
Alto: Se busca combinar la asistencia
con mayores niveles de participación de
la comunidad en las decisiones, motivo
por el cual hay bajos costos
institucionales. En un inicio se requiere
alta inversión de recursos.
Alto: Mayores niveles democráticos,
más participación de la comunidad en la
toma de decisión y mayor
aprovechamiento de las condiciones
locales que favorezcan mejorar las
situaciones alimentarias. Desarrollo y
potenciación de las capacidades locales.
Mejorar las condiciones de producción
local de alimentos, abaratando el costo
de los mismos y mejorando las
condiciones de vida de los productores.
16
De acuerdo a los criterios valorados para la selección de una u otra alternativa, se
concluyen situaciones como las que siguen: a. para los criterios, detrimento del medio
ambiente, eficiencia, equidad, solidez y aceptabilidad de la política se expresa una abierta
oposición en la valoración de las alternativas, b. en el criterio costos, subdividido en
costo-beneficio, por su parte, se manifiesta una total correspondencia con una valoración
de altos costos para ambos casos, desde lo cual se evidencia su pertinencia para atender
los problemas relativos a la inseguridad alimentaria y c. en cuanto a la proyección de
resultados, para el caso de la seguridad alimentaria, es notoria la dependencia social de
una política para que atienda los niveles de inseguridad, mientras que para la soberanía e
independencia alimentaria el estímulo a la producción local se revierte en independencia
y mejoras en la calidad de vida del productor.

II. IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA

EN EL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Una vez formalizada la política pública mediante la ordenanza 17 del 23 de noviembre

del 2003, en la cual se definen por objetivo general “contribuir al mejoramiento de la
situación alimentaria y nutricional de la población Antioqueña, en especial de la más
pobre y vulnerable” (Asamblea Departamental de Antioquia, 2003). Para llevar a cabo
este propósito se establecen 6 programas que dan cuenta de la comprensión integral del
problema, éstos son: 1) Complementación alimentaria; 2) Mejoramiento del acceso a los
servicios en salud; 3) Nutrición con buen trato; 4) Proyectos productivos agropecuarios;
5) Proyectos pedagógicos y 6) Vigilancia alimentaria y nutricional. De igual forma la
organización que implementa la política es la Gerencia de Maná, en un inicio ésta
dependía de la dirección seccional de salud, pero a partir del 2008 pasa a ser una gerencia
autónoma y con sus propios recursos económicos y profesionales. Adicional a ello, dado
que la política busca movilizar a los sectores de la población en torno a esta problemática,
en el marco de la alianza por la equidad se crea un convenio estratégico con la Universidad
Pontificia Bolivariana de Medellín para implementar los seis programas en el
departamento y como ruta para ello se establece el Plan de Mejoramiento alimentario y
nutricional.

Como indicadores frente a los resultados para mejorar los efectos generados del problema
se determinaron: tasa de mortalidad por desnutrición en menores de 5 años, porcentaje de
desnutrición aguda o crónica en menores de 5 años participantes del programa Maná,
porcentaje de niños con bajo peso al nacer, porcentaje de niños participantes de Maná que
acceden a las acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad,
porcentaje de los municipios de Antioquia que tienen propuestas de trabajo organizado y
articulado para fortalecer la reconstrucción del tejido social, porcentaje de los Consejos
Municipales de Política Social17 –en adelante COMPOS-, porcentaje de municipios de
Antioquia que aplica e implementa la política de seguridad alimentaria y nutricional y
porcentaje de municipios con acuerdos municipales para trabajar en pro de la infancia con
especial énfasis en la alimentación con buen trato (Gobernación de Antioquia, 2005: p.
167).

17
“Es la instancia de participación, coordinación y concertación e integración social que propende por el
desarrollo integral de la población” (Gobernación de Antioquia, 2010: p. 15). Por tanto estos comités
cumplen la función del Conpes en el ámbito municipal.

17
1. Modelo de implementación top-down

Entre los modelos analíticos para la fase de implementación de políticas públicas, se

encuentra el modelo top down o arriba-abajo, que presenta las siguientes características
a) se parte de objetivos claros que lograrían ser medidos en el tiempo; b) posee un
conjunto de recursos políticos, económicos e informacionales, que pueden movilizar la
organización; c) lo cual favorece la comunicación interorganizacional y una mayor
capacidad de control de la organización; d) unas condiciones externas a su favor; es
también de considerar, que este tipo de modelo parte de un modelo inductivo, que permite
conocer las restricciones o limitaciones generadas por el entorno en el que se mueven los
organismos implementadores y administradores; de igual manera permite comprender el
entramado de interacciones jerárquicamente establecidas y las libertades de acción
propias de la administración (Subirats, 1989).

De acuerdo a la anterior descripción, se puede indicar que la política de seguridad

alimentaria, Maná, es susceptible de ubicarse dentro de este modelo porque sus inicios
fueron propuestos y direccionados desde el gobierno de Guillermo Gaviria en el período
2001 y 2002 y continuado por Aníbal Gaviria en el 2003, 2004 y de manera
ininterrumpida por las administraciones siguientes, es decir, la de Luis Alfredo Ramos
Botero, 2008 a 2011, y la de Sergio Fajardo a partir de 2012. Esto de acuerdo con el
modelo top down el cual pone el trabajo administrativo se desarrolla desde arriba (top)
hacia abajo (down), hacia las comunidades; Incluso cabe mencionar que esta actuación
administrativa fue pionera en Colombia y aún anterior al CONPES 113 del 2008.

Por otra parte, el plan de mejoramiento alimentario y nutricional, Maná, para Antioquia,
pasó por un proceso de formulación en cual se establecieron unos objetivos que requieren
ser medidos en su cumplimiento. De otro lado, entre los recursos políticos, económicos e
informacionales que moviliza la organización que implementa se cuenta con la
articulación de diferentes sectores privados, públicos, académicos y la sociedad civil
organizada, cuyas acciones redundan en el fortalecimiento del tejido social y la reducción
del hambre y la desnutrición a partir de la creación de estrategias para mejorar la
disponibilidad, el consumo y el aprovechamiento de los alimentos.

En la comunicación interorganizacional y el control de la organización, al ser una

organización pequeña como la gerencia de Maná quien dirige la implementación de los
distintos programas, los procesos de comunicación y control se hacen más eficientes. La
dificultad radica pues en que para implementar las diferentes estrategias se buscó la
cooperación internacional, las alianzas público-privadas como es el caso de la alianza por
la Equidad, así como un proceso de articulación con el orden nacional, en especial con el
Instituto Colombiano de Bienestar familiar. Así, en términos de comunicación esta
política requirió, a pesar de su tamaño, grandes esfuerzos para difundir de manera
adecuada los resultados a los que se quería llegar.

2. Modelo de la organización que implementa la política: administración de

sistemas.

En la perspectiva propuesta por la Gobernación de Antioquia para llevar a cabo el proceso

de implementación de la política pública en el departamento y con base en lo planteado
por Elmore, se ha identificado que la organización procede bajo el modelo de

18
administración de sistemas. En palabras de (Elmore, 2000) son cuatro las principales
características que tiene este modelo. El primero: las organizaciones deben funcionar
como maximizadoras racionales de valores. Segundo, la distribución del poder: las
organizaciones deberían estructurarse sobre el principio de control jerárquico de
supervisión. Tercero, toma de decisiones: Asignación óptima de responsabilidades entre
las unidades subordinadas. Y cuarto, la implementación se realiza bajo cuatro
mecanismos: 1.Definir un conjunto detallado de objetivos que refleje las intenciones. 2.
Asignar responsabilidades y parámetros a las unidades congruentes con los objetivos. 3.
El entorno impone nuevas demandas lo que obliga a hacer ajustes. 4. Está muy orientada
a fines y maximizadora de valores por encima de todo. (Elmore, 2000: p. 191-193)

Las anteriores características se hallan plasmadas en el Plan de Desarrollo 2004-2007 que

fue elaborado basado en la metodología de Planeación Estratégica Situacional (PES) que
define para la implementación las operaciones mediante las cuales se busca llevar a la
práctica los lineamientos de la política pública, son seis las operaciones básicas definidas
en este plan: Operación 1. Implementación de la política pública de seguridad alimentaria
y nutricional. Operación 2. Implementación del sistema de vigilancia alimentaria y
nutricional del departamento. Operación 3. Diseño y desarrollo de estrategias para la
sensibilización social frente a la problemática de los derechos de los niños. Operación
4. Diseño e implementación de estrategias de promoción de la demanda a los servicios de
salud integral infantil, sexual y reproductiva. Operación 5. Diseñar y promover
estrategias que favorezcan el acceso de las familias a los alimentos básicos, a) diseñar e
implementar proyectos productivos para autoconsumo y comercialización local para
grupos poblacionales vulnerables, b) entrega de un complemento alimentario a diferentes
grupos poblacionales. Operación 6. Diseñar e implementar estrategias educativas que
favorezcan el acceso de los grupos poblacionales vulnerables a diferentes modalidades
educativas relacionados con seguridad alimentaria y nutricional (Gobernación de
Antioquia, 2005: p. 164-166)

La diferencia en la implementación de la política de seguridad alimentaria en Antioquia

radica en que mediante la “alianza por la equidad” el gobierno departamental buscó
establecer coaliciones estratégicas para llevar a cabo el plan para ello se resalta el papel
que han cumplido los operadores de cada uno de estos programas. Un papel relevante en
este sentido lo ha cumplido la Universidad Pontificia Bolivariana quien hasta el 2008 fue
la encargada de ejecutar la política en el ámbito municipal. A partir de este año entraron
a participar la FAO en proyectos productivos y COREDI18 en proyectos pedagógicos
(Entrevista actor academia).

3. El diseño de las decisiones políticas: entre el diseño prospectivo y retrospectivo.

Corresponden a dos elementos del análisis de la implementación de políticas públicas los

diseños, prospectivo (forward mapping) y retrospectivo (backward mapping), propuesto
por Richard Elmore y que atañen al tipo de estrategias que se usen en la implantación de
la política; así en el caso del prospectivo, está asociado con la forma como el elaborador
de la política podría llegar a incidir en el proceso de implementación. Por otro lado, el
retrospectivo obedece a una lógica distinta, a pesar de que comparte con el prospectivo
su interés por incidir en el proceso de implementación, busca en primer lugar establecer
el comportamiento más específico en el nivel más bajo que dio motivo a una política,
18
Corporación Educativa para el Desarrollo Integral –COREDI-, esta entidad es una fundación
tecnológica rural que desempeña en el sector educativo en contextos rurales.

19
motivo por el cual busca determinar las capacidades de las unidades que van a afectar el
comportamiento; y segundo, los recursos disponibles para lograr esos efectos (Elmore,
2003: p. 253-254).

El enfoque prospectivo además de incidir en el proceso de implementación, aboga por los

mecanismos formales de mando y control que centralizan la autoridad. Por su parte el
modelo retrospectivo busca herramientas de delegación de autoridad así como estrategias
más flexible a través de la cuales los diseñadores de políticas puedan intervenir en algunos
momentos de la implementación para “reparar” las fallas; la discrecionalidad en el nivel
operativo porque es la que permite la adaptabilidad de las políticas a la realidad concreta
y que por lo tanto se valore más la iniciativa que la obediencia y las coaliciones y la arena
de negociación sujetas al tema de las alianzas locales por los afectados de la política.

Para el caso del Plan de Mejoramiento Alimentario y Nutricional de Antioquia, Maná, se

advierte cómo en su implementación hay una cierta mixtura de los enfoques descritos,
que aunque tiende más hacia el modelo prospectivo, permite también situarla dentro del
retrospectivo. Al ubicar el plan Mana en el modelo prospectivo se advierte cómo al
momento de su formulación, quienes lo hicieron, pensaron en participar en la
implementación e impactar sobre la población a la que va dirigida, situación común al
modelo retrospectivo. Éste, por su parte, se manifiesta de forma clara cuando no centraliza
el mando y el control, sino que permite que sea distribuido entre los operadores; de igual
manera, cuando permite su operación en los momentos en los que se hace necesaria su
intervención y seguimiento.

Ahora bien, la tendencia es más fuerte hacia el modelo prospectivo, como se afirmara un
poco atrás, porque el plan se ve reflejado en los momentos propuestos por éste, a saber,
a) el planteamiento de un objetivo, como lo es el de mejorar la situación, b) alimentaria y
nutricional de la población más vulnerable del departamento; c) elaboración de un
conjunto de etapas para el cumplimiento del objetivo, que se hace cada vez más específico
como lo son: la complementación alimentaria, el acceso a los servicios de salud, Nutrición
con buen trato, vigilancia alimentaria y nutricional, proyectos productivos agropecuarios
y proyectos pedagógicos; y d) determina un resultado mediante el cual puede medirse el
éxito o el fracaso de la política a la luz de la intención que le dio origen como el realizado
por el “Plan de Desarrollo 2004-2007” en su segundo objetivo general de disminuir los
niveles de inseguridad alimentaria y nutricional en el departamento.

Ahora bien, una vez identificados los aspectos más relevantes de la política pública, en
las dimensiones de la formulación y de la implementación se pasará a dar cuenta de las
percepciones de los actores frente al desarrollo de la política pública en el departamento.
En particular, éstas se indicarán en clave de debilidades y fortalezas de la política y cómo
se plasman temáticas relacionas a la distribución de los recursos institucionales en la
población, de allí que uno de los temas en los que se centrará este apartado es la
focalización y la distribución.

III. PERCEPCIONES DE LOS ACTORES FRENTE A LA POLÍTICA

En este apartado se tratará de dar respuesta a lo que los actores han valorado como las
debilidades y fortalezas de la política pública en Antioquia, por tanto constituye un intento
de construir de forma colectiva un acercamiento a la realidad en la implementación de la

20
política pública de seguridad alimentaria en Antioquia. En la segunda parte se trabajarán
las categorías que han sido elegidas para esta ponencia, por un lado las capacidades y el
poder y un balance de cómo estas inciden en el proceso de las políticas públicas y; en
segundo lugar, las categorías objeto de la política en sí, la justicia distributiva, la
focalización y el derecho a la alimentación y la valoración que de éstas hacen los actores
que participaron de las entrevistas.

Debilidades

La mayoría de los actores coinciden en indicar que son cuatro las principales debilidades
que presenta la política en el departamento: 1) ausencia de seguimiento y evaluación a la
política; 2) poco avance en los sistemas de información, 3) no se fortalecen los temas
agropecuarios y de producción de alimentos y 4) ausencia de procesos democráticos en
la formulación e implementación de la política en Antioquia.

Al entrar a particularizar, en la actualidad la mayoría de los municipios han abandonado

la producción de alimentos para dedicarse al monocultivo (café, banano y palma, entre
otros), el turismo y la minería, por tal motivo sus economías se enfrentan a una alta
dependencia alimentaria con respecto a los centros de distribución de alimentos, en
especial, en las centrales de abasto como la Mayorista ubicada en la ciudad de Medellín.
En este sentido una de las principales contribuciones de la política de seguridad
alimentaria en el país y en el departamento se relaciona con el asunto de mejorar las
condiciones de producción de alimentos. A pesar de ello institucionalmente se reconocen
ciertas falencias en este sentido:

“Tienes un programa que internamente las personas están llamadas a hacer lo más eficiente
posible y hacer la mejor administración de esos recursos… ¿qué es lo que le pasa a Maná?
Que se enfrenta a una disyuntiva: comprar lo más barato, de mejor calidad y más eficiente,
que en gran parte es importado, porque no nos digamos mentiras en Colombia la producción
agraria y alimentaria ha disminuido fuertemente en los últimos años y se importa mucha
comida…” (Entrevista actor institucional 1)

Esto por un lado ratifica un problema que ha sido evidenciado a lo largo del trabajo de
campo realizado donde se afirma que la política contrario a favorecer escenarios de
mejora en la producción de alimentos ha venido reforzando una idea de dependencia
alimentaria tanto en el ámbito departamental como en el municipal. Por lo tanto esta
concepción reducida de la seguridad alimentaria ha hecho del asistencialismo su mayor
fortaleza y al dejar de lado el reconocimiento de la alimentación, como derecho, donde el
Estado debe garantizarlo a todos los ciudadanos y ciudadanas.

De tal forma que en muchas ocasiones los actores han sentido que simplemente se les han
dado capacitaciones sólo para formarlos como multiplicadores, pero esto no se han visto
transformados en acciones más agresivas en cuanto a la implementación de los demás
compontes. En este sentido uno de los actores manifiesta:

“Yo quisiera agregar sobre esto, que usted decía la seguridad alimentaria porque es que en la
vereda mía estuvimos en un curso pero hicieron el curso y no se volvió a saber más nada de
esto, no nos volvieron a visitar, nos dejaron prácticamente con el estudio porque no nos
volvieron a visitar para darnos unas semillas para darnos una asesoría grande, que lo prometió
el gobierno, eso fue con otras instituciones y con el SENA también, y la promesa es que
quedaron de volver y no volvieron nunca, no hacen seguimiento, por eso se caen los
proyectos, empezamos una cosa y la dejamos en medio camino, volvemos después con otras
cosas y las dejan empezadas.” (Actor social 1)

21
Por otra parte, en el proceso de implementación se reduce la comprensión de la seguridad
alimentaria además de que se desdibuja para la mayoría de las personas beneficiarias de
estos programas existe una clara ausencia de formación en derechos puesto que la
formación y capacitación ha sido orientada hacia temas técnicos como los alimentos que
se deben consumir, y no en relación a la alimentación como derecho.
“Yo creo que hay un gran protagonismo de los programas de complementación alimentaria
en lo que hemos denominado planes de seguridad alimentaria y eso es sólo un eje, necesario,
que ha mostrado resultados y avances, pero la seguridad alimentaria no se reduce a la
asistencia alimentaria, entonces, cuando ese es el protagonista y creo que en muchos años y
en los últimos 4 años lo fue, se desdibuja como la gente mira la seguridad alimentaria y lo
que la gente entiende por seguridad alimentaria, que hay muchas otras formas de obtener
seguridad alimentaria y deberían ser más desde la participación, desde las comunidades,
desde ese empoderamiento, de poder ir trascendiendo a hablar de soberanía alimentaria y
otras cosas como esas…” (Actor académico 1)

Adicional a ello en la forma en que vienen diseñados los programas no dejan campo a los
procesos democráticos y omiten las opiniones de los alcaldes, en particular se destaca en
este hecho que la política ha dado un viraje en este último año puesto que como ha visto
reducidos sus recursos por cuenta del cambio en el sistema de regalías se han visto
afectados los temas de complementación alimentaria y la política está definida de forma
tan rígida que no permite hacer modificaciones ni a los alimentos que se les dan cada día
a los niños, ni en la selección de los operadores, ni ofrecer en vez de un desayuno un
almuerzo como lo indica este alcalde municipal
“Claro, es que nosotros lo podemos hacer y rinde más la plata porque no hay que pagar el
operador, el operador se está quedando con el 25% de la inversión, casi que con el aporte del
municipio, un convenio, alcalde usted ejecuta, usted me garantiza los restaurantes, ya sea
desayuno o sea almuerzo, porque entonces ya disminuyó el aporte y a los niños que les
estábamos dando almuerzo… incluso hay casos en donde los municipios se atreven a poner
un poco más pero le dicen “no, no es que la minuta es para desayuno, entonces refuerce el
desayuno”, así quisiera uno hacer el almuerzo.” (Entrevista actor institucional 2)

Un elemento final que se destaca es la participación de la sociedad civil a lo largo de la

política, esto expresa que a pesar de tener unos públicos quienes serán los directos
beneficiarios se evidencia una ausencia en su participación, por un lado porque en el país
y en el departamento se evidencian bajos niveles de participación política, pero por otro,
porque al concentrarse en procesos técnicos en muchas ocasiones los funcionarios pasan
de largo en la toma de decisión la necesidad de hacer partícipe de éstas decisiones a los
ciudadanos y en especial a quienes serán los directos afectados con estas políticas. En
este sentido así lo plantea un actor social:

“Yo lo digo desde mi punto de vista más por lo que yo he observado, palpado, leído,
presenciado; idealmente las políticas públicas deben involucrar a los ciudadanos, a la
sociedad civil a través de sus organizaciones, gente a quién va dirigida, los debe involucrar
desde su formulación. No veo que haya habido una formulación con unas participaciones
representativas, decididas en los procesos de formulación. Seguramente aparecerá en las
actas alguna ONG o delegados que aparecen en momentos importantes de la formulación, o
en los seguimientos, las evaluaciones los ajustes pero realmente esto se ha construido más de
arriba hacia abajo.” (Actor académico 2)

Fortalezas

22
Como principales fortalezas de la política pública señalan los actores tres. En primer
lugar, existe un posicionamiento del problema alimentario en la agenda pública. Segundo,
al existir un posicionamiento del tema en las preocupaciones sociales han incrementado
los estudios que tratan de explicar el problema en diferentes municipios del departamento.
Tercero, la política logra promover espacios para superar el problema de la dependencia
alimentaria como es el caso de los municipios cafeteros.
“El tema de la seguridad alimentaria en Antioquia logró un posicionamiento con Maná, que
incluso el gobierno que siguió si no estaba muy interesado en eso tan visible y tan reconocido
como sello de los dos gobiernos anteriores lo tuvo que dejar porque ya estaba tan posicionado
que no lo pudo acabar, quizás deterioró muchos de los componentes que tenía y mantuvo lo
que se hace visible, porque también puede pasar eso, yo mantengo el nombre y lo voy
desvirtuando que se acabe por inercia, pero ahí habría que tener en cuenta los convenios
internacionales y todas las normas nacionales…” (Actor económico 1)

De otro lado, consideran algunos actores, que la política también ha sido un modelo a
seguir, tanto para otros departamentos, como municipios, puesto que en Antioquia se ha
logrado entender el problema alimentario desde un enfoque integral pues contempla
atención en salud y alimentación y todo ello articulado a la educación. A pesar de ello no
se puede desconocer que muchos de los departamentos, como es el caso de Chocó, puede
tener las mejores intenciones para formular todos estos componentes pero se llega al tema
neurálgico de los recursos a la hora de implementar estas acciones pues a pesar de su
riqueza este departamento, a diferencia de Antioquia, no cuenta con los recursos
disponibles que requiere la plena atención frente a esta problemática.

“A mí, en términos generales, me parece que Antioquia ha avanzado significativamente en

lo que ha sido una concepción de la seguridad alimentaria más compleja, donde se abarcan
asuntos de orden biológico, social, político (…) se ha avanzado por que se ha creado, se ha
fortalecido una institucionalidad para actuar en ese problema tan vital, el de la comida, ya
que el si derecho fundamental por excelencia es la vida entonces el derecho a la comida está
ahí inmediato.” (Entrevista Actor academia)

De hecho, el posicionamiento del tema en la agenda pública o social y, como lo afirmaron

en varias ocasiones los actores entrevistados, ha ejercido una presión sustancial sobre los
nuevos gobernantes puesto que ese reconocimiento que tiene la sociedad frente a la
atención de estos temas impide que este problema se deje de atender desde la gobernación.
Sin embargo, en este sentido no quedan por fuera las críticas que indican que la mayoría
de los beneficiarios esperan que la política tienda cada vez más hacia la creación de
capacidades que hacia el asistencialismo puro sin desconocer que la asistencia es
necesaria porque los problemas de hambre no dan espera y más aún cuando se habla de
vidas humanas se esperaría que la política se integrara a los procesos sociales de consulta,
de capacidades y más democráticos.

El tema de la justicia y la distribución en la política pública

Como lo indicara la definición de justicia distributiva, correspondería a las Instituciones

que componen la estructura básica de la sociedad el ajuste de las circunstancias de la
situación contractual inicial en la que se identifiquen condiciones de desigualdad
económicas y sociales; de acuerdo con lo anterior, y en gran medida, la política pública
orientada a ajustar el desequilibrado estado de nutrición en el departamento de Antioquia,
busca orientar sus funciones al tratamiento del mismo.

23
Al respecto, la intervención de la Gerencia del Plan Maná para Antioquia indica cómo su
ocupación desde la directriz departamental es “poner en ejecución la política pública
alimentaria en el departamento de Antioquia. Las funciones a través de los cuales los
cumple son los 6 proyectos estratégicos que tiene el programa.” Para, de tal manera, dar
cumplimiento a un compromiso social con los que, siguiendo a Rawls, son los menos
aventajados.

Por su parte, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como actor que participó de
la formulación y hace parte de la implementación de dicha política, afirma que “desde
Bienestar es desde donde se dan las diferentes directrices y los lineamientos que se deben
seguir para ejecutar lo que son las políticas de seguridad alimentaria en el país, en
seguimiento de lo que es el Ministerio de la protección.” (Entrevista actor institucional)
Anunciando con ello su participación en la integración de políticas públicas que atañen
al control de las arbitrariedades sociales y económicas.

De otro lado, en las administraciones municipales, la equidad distributiva no es un tema

esperanzador; por ejemplo, en la alcaldía de Támesis se presenta como una gran dificultad
para el asunto para obtener la seguridad alimentaria, la tenencia de la tierra, pues existe
en este municipio un alto nivel de concentración de la misma en una minoría de
propietarios, ello implica a su vez que un gran número de la población no genere ingresos
suficientes para asegurar su alimentación dadas las pocas hectáreas con las que cuenta,
afecta su permanencia en el campo y la disponibilidad de alimentos en el territorio.

Hasta acá se ha aludido a los actores institucionales, sin embargo, es necesario precisar
que otros actores, como los económicos y la academia, se han hecho presentes en la
definición de la justicia distributiva en el asunto alimentario; para el caso de los actores
económicos, afirman que “ la…no tiene proyectos propios, o sea, no administra
proyectos creados por nosotros, sino que cofinancia organizaciones sociales que prestan
programas de atención a la primera infancia que tengan énfasis en nutrición.”
(Entrevista Actor Social) De esta manera se vinculan a la política pública.

Los actores académicos, por su parte, ante la inequitativa distribución de las capacidades
afirma que

“…en Antioquia cada región y cada territorio requiere de un análisis de cuáles son esas
necesidades desde la seguridad alimentaria, para garantizarle a todos sus habitantes seguridad
alimentaria.” Y que por tanto es necesaria la integración de programas y políticas que
complementen el tema de alimentación “todo estos se ha ido rodeando de otras estrategias
como educación por lo general orientada a la producción de alimentos para el autoconsumo,
a la generación de políticas municipales, a posicionar el tema de seguridad alimentaria dentro
de la actividad escolar, a través de los proyectos pedagógicos que buscan crear huertas
escolares que a su vez sean escenarios pedagógicos.” (Entrevista actor academia)

Se tiene entonces que el asunto de la justa distribución de los recursos hace parte de la
agenda de los actores institucionales y sociales en Antioquia, para quienes es acuciante la
atención del problema alimentario como de primer orden en una carrera de programas y
planes que han de equilibrar los fallos del sistema y que siempre se ven reflejados en
vastos sectores de la sociedad, en particular, en grupos que por su alto riesgo de muerte
por desnutrición han sido identificados como prioritarios en la atención, la niñez.

24
La seguridad alimentaria en Antioquia una política focalizada

La focalización es un instrumento para reducir la inequidad, su demanda se deriva del

reclamo de equidad social (Paes de Barros & De Carvalho, 2004: p. 4). En esta vía de
reflexión las políticas públicas que están destinadas a promover una mayor equidad
concentran su atención en ciertos grupos que considera como los más vulnerables o
sujetos a riesgos mayores en relación al conjunto de la población. Este es el caso de un
país como Colombia, en el que las agendas de políticas sociales tienden a la focalización
(Paes de Barros & De Carvalho, 2004: p. 2-3). Una política que busca reducir la
inseguridad alimentaria no se escapa entonces a la tendencia focalizante.

El plan de mejoramiento alimentario y nutricional de Antioquia parte de la afirmación de

que la seguridad alimentaria debe ser trabajada a partir del enfoque diferencial lo que
indica que “se hará sobre el reconocimiento de situaciones y condiciones particulares que
están asociadas con características de edad, sexo, género, discapacidad, desplazamiento
y pertenencia étnica.” (Maná, 2010: p. 13,14) por lo cual hay que tomar en cuenta la
diversidad e inequidades de la población en situación de riesgo o desplazamiento para dar
una atención integral, protección y garantía de sus derechos.

Ante dichos postulados los actores de la política han presentado variadas observaciones
en las que se pueden apreciar posiciones a favor o en contra de las políticas focalizadas o
de asistencia. Los actores sociales de carácter académico como las Universidades lo han
mostrado en tanto la política si logra detectar la población en riesgo y atenderla

“…este programa está en los espacios más vulnerables de la ciudad, por las características de
criterios de inclusión al programa, que son niños y niñas de niveles 1, 2 del SISBÉN en
versiones anteriores y con la nueva versión con puntajes inferiores a 47.99, eso es lo que
caracteriza lo socioeconómico de los niños, y pues hay otros criterios de ingreso, de edad,
pertenecer a programas de crecimiento y desarrollo y vacunación y tener su registro civil, pero
entonces esta condición hace que nosotros estemos en la periferia de la ciudad donde hay
muchísima pobreza.” (Entrevista actor académico)

Sin embargo, la opinión de que al ser una política que compromete no sólo la esfera de la
asistencia alimentaria, sino también, avanzar hacia la soberanía alimentaria y la
generación de capacidades en los beneficiarios y en las administraciones locales, se
reconoce que esto no ha sido así. Por el contrario en los procesos de reformulación e
implementación de la política se ha optado por seguir reafirmando el modelo de
focalización y por ende, como lo afirman los entrevistados “políticas de pobres” que más
que hablar de temas de capacidades profundiza en los beneficiarios como sujetos pasivos.

“…digamos que mientras esto recaiga nuevamente en una acción unilateral de una gerencia
que se encarga de atender básicamente mediante servicios sociales de alimentación a toda una
población que se halla desnutrida o en riesgo de estar desnutrida el problema nunca se va a
resolver y entonces habrá que quedarse toda la vida subsidiando pobres o recurriendo a argucias
y ajustes metodológicos para mostrar que los indicadores han bajado.” (Entrevista Academia)

En este sentido los actores institucionales coinciden en afirmar que la principal

orientación de la política ha sido hacia temas asistenciales:

“…me parece que el programa en vez de haber tenido una visión progresista ha tenido una
visión subsidiaria y cada vez se han ido fortaleciendo más lo ejes de complementación y
subsidio en vez de ir fortaleciendo lo pedagógico, lo productivo y lo municipal, lo
institucional, que sería lo que garantizaría que las comunidades pudieran desarrollar sus

25
 propias capacidades y generar una dinámica autosostenible.” (Entrevista Actor
institucional)

Con tales apreciaciones, el debate sobre la aplicación de políticas focalizadas como

estrategias transitorias o permanentes queda abierto, sobre su utilidad como un momento
de paso a políticas de autosostenibilidad o de asistencialismo y a la urgente necesidad de
controlar no solo mediante la medición sino con la evaluación del real impacto de las
políticas y el seguimiento de los procesos de la población atendida.

Conclusiones

Podríamos afirmar que una de las principales causas del problema de la inseguridad
alimentaria, no sólo en Antioquia, sino en el mundo, pasa por los problemas de pobreza
en el que se encuentran sumergidas comunidades enteras y que han sido objeto de
políticas sin lograr con éxito alcanzar estados dignos para las personas. Los problemas
alimentarios en este sentido tienen un efecto devastador si se mira en términos de
población, de los recursos disponibles y de las posibilidades de proveer de dichos
alimentos al conjunto de la población, en este sentido se considera un avance el hecho de
que los gobernantes entren a pensarse este problema como tratable y objeto de políticas.
Sin embargo, este diseño pasa por las decisiones de los altos funcionarios en cada una de
las oficinas, sean nacionales y departamentales, sin existir de entrada la mediana
posibilidad de incluir a los beneficiarios en esta construcción, lo anterior da pie a
preguntarse por el lugar que ocupan la democracia en los procesos decisorios en el orden
departamental.

Frente a las debilidades y fortalezas del desarrollo de la política en el departamento se

destaca el hecho de que el problema entre a la agenda de gobierno por iniciativa del
mandatario y no por la sociedad civil, eso sí, una vez instalado allí ha alcanzado un fuerte
posicionamiento y reconocimiento público que implica que esta problemática no se deje
de atender. Sin embargo, cuando pasamos a realizar un balance de las debilidades y
fortalezas de la política encontramos fuertes coincidencias en los entrevistados, por un
lado frente a las fortalezas, los avances han sido en función de entender el problema desde
una mirada integral, pero además que la política resulta insuficiente en contextos de
pobreza e inequidad. Por otra parte frente a las debilidades se precisó que urge en el país
y en el departamento políticas que contribuyan a disminuir los problemas de
concentración de la tierra, la producción de alimentos y resolver los problemas de los
centros de abastecimiento; adicional a ello complementar el tema de la seguridad
alimentaria con otros enfoques como la soberanía alimentaria, cuestión ésta que se ha
posicionado en municipios del departamento como Medellín.

Se resalta un problema aún mayor dentro de la misma política y es la ausencia del

fortalecimiento de los procesos productivos, en especial en el orden local, puesto que sería
la puerta de entrada para garantizar una producción de alimentos y abastecer los mercados
locales con el impulso de los procesos productivos de las subregiones. Llama la atención
este aspecto puesto que la política ha terminado por reforzar el problema que buscaba
combatir al afirmar en los territorios dinámicas de dependencia alimentaria al punto de
reconocer que la mayoría de los alimentos destinados para seguridad alimentaria son
importados de países como Ecuador. En este sentido también podríamos decir que dichos
procesos productivos deben ir acompañados por propuestas alternativas como la
soberanía alimentaria donde sean las propias comunidades locales las que definan la ruta
26
en el qué producir, cómo producir y para quién producir. Este proceso debe ir más allá de
la concepción técnica de si los municipios cumplen o no con la formalidad para licitar,
porque en principio de lo que se trata es de lograr generación de capacidades y autonomía
en la producción local para de este modo disminuir los niveles de dependencia alimentaria
en la que se encuentran estas localidades.

La aplicación de políticas públicas con tendencia a la focalización más que una postura
o un modelo actual para implementar acciones correctivas a los desajustes del sistema, se
perfila como un instrumento para disminuir las inequidades sociales; más que un tema de
debate sobre su efectividad, la decisión de adoptar las que serían más apropiadas y
efectivas está en la agenda de planes de desarrollo locales. De otro lado, el asunto se
vincula a la cuestión de la asistencia del Estado a poblaciones en alto riesgo de
vulnerabilidad, que aunque necesaria, corre el riesgo de llegar a convertirse en un
paternalismo asistencialista que genera dependencias a las políticas más no crea
capacidades ni autonomía, para el caso, alimentaria.

Las percepciones de los actores de la formulación e implementación del Plan Maná de

Antioquia, son coincidentes en que se debe reforzar la atención en áreas de la salud, la
educación, la productividad, los sistemas de información y el fortalecimiento de la gestión
social, para que los programas de atención integral trasciendan la complementación
alimentaria, sobre la cual ha sido más insistente pero que requiere del concurso de las
anteriores para el cumplimiento de su objetivo de mejorar la situación alimentaria y
nutricional de la población más vulnerable en el departamento. En esta vía se puede
señalar cómo una de las propuestas de dichos actores es la creación de planes de
abastecimiento que hagan un mapeo de lo que se puede producir y en qué lugares,
contando con las vías de acceso a las regiones y los medios de transporte de los que se
dispone para la distribución, y al seguir esa lógica, establecer precios y tarifas según los
mercados ofrecidos por el productor, para que de esta manera, sean éstos los que
participen en las decisiones sobre sus productos y no solo se limiten a cumplir las
directrices de las administraciones; así el modelo se vuelca de un orden jerarquizado, de
corte top down, hacia uno de construcción de abajo hacia arriba o bottom up.

27
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