Disciplina Urbanística:

El Deber de Conservación

A.- MARCO CONSTITUCIONAL

1.- El Derecho de Propiedad en la Constitución.
A la hora de llevar a cabo un acercamiento como el presente a un aspecto concreto
de la legislación urbanística andaluza, cual es el estudio de la regulación de la
conservación de las edificaciones en la vigente LOU, hemos de partir de una breve pero
insoslayable referencia constitucional.
El urbanismo reservado a la competencia legislativa exclusiva de las Comunidades
Autónomas, es una función pública encaminada a hacer posible la relación pacífica entre
el derecho de propiedad y otra serie de derechos de carácter colectivo, que la
Administración está llamada a proteger en un Estado social y democrático de Derecho,
tales como el derecho a la vivienda, al medio ambiente, y al Patrimonio Histórico, o de
forma mas concreta, el derecho de la colectividad a participar en las plusvalías generadas
por el uso y aprovechamiento del suelo.
La comunión entre estos derechos, su devenir pacifico, parte de la concepción
social del derecho de propiedad contenido en el artículo 33 del Texto Constitucional, a
partir del cual la función social de este derecho delimitará su contenido de acuerdo con
las leyes.
Al derecho a la propiedad privada reconocido en el art. 33 de la Constitución le es
aplicable la garantía del necesario respeto a su «contenido esencial», en virtud de lo
dispuesto en el art. 53.1 del propio Texto constitucional.
A este propósito, es oportuno empezar por recordar sucintamente lo que desde
tempranas fechas el Tribunal Constitucional ha declarado ya sobre el concepto del
«contenido esencial» de los derechos a que se refiere el citado art. 53.1 de la
Constitución. Para el Tribunal Constitucional la determinación del contenido esencial de
cualquier tipo de derecho subjetivo -y, por tanto, también de los derechos fundamentales
de las personas- viene marcada en cada caso por el elenco de facultades o posibilidades
de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al tipo
descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar
1
comprendido en otro, desnaturalizándose, por decirlo así. Todo ello referido al momento
histórico de que en cada caso se trata y a las condiciones inherentes en las sociedades
democráticas, cuando se trate de derechos constitucionales.
Determinación que puede ser expresada como “aquella parte del contenido del
derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles,
que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos.
De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho
queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo
razonable o lo despojan de la necesaria protección.”
Para determinar cual es precisamente el ámbito esencial del derecho de propiedad
es necesario partir de la regulación constitucional del derecho de propiedad privada que
se contiene en el citado art. 33 al objeto de indagar la naturaleza jurídica de tal derecho o
el modo como la Norma fundamental lo concibe.
Tras enunciar y reconocer «el derecho a la propiedad privada y a la herencia» en el
apartado 1° de este artículo, el apartado 2° establece que «la función social de estos
derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes», y en el tercero de tales
apartados se garantiza finalmente que «nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos
sino por causa de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente
indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes».
Estos tres apartados del artículo 33, que no pueden ser artificiosamente separados,
revelan la naturaleza del derecho a la propiedad en su formulación constitucional. Se
trata de un derecho reconocido “desde la vertiente institucional y desde la vertiente
individual, siendo, desde este último punto de vista, un derecho subjetivo que cede para
convertirse en un equivalente económico, cuando el bien de la comunidad... legitima la
expropiación”.
En efecto, la referencia a la «función social» como elemento estructural de la
definición misma del derecho a la propiedad privada o como factor determinante de la
delimitación legal de su contenido pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido
una concepción abstracta de este derecho como mero ámbito subjetivo de libre
disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido
únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las Leyes impongan para
salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general.
Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se
configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas,
pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones
establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la
colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto
de dominio esté llamada a cumplir.
Por ello, la fijación del «contenido esencial» de la propiedad privada no puede
hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses
individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia
a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su
ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función
social definen, por tanto, el contenido del derecho.

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 Al filo de esta perspectiva, que es la adoptada por la Constitución, resulta oportuno
hacer notar que la incorporación de exigencias sociales al contenido del derecho de
propiedad privada, que se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas no
meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario, es
un hecho hoy generalmente admitido.
Pues, en efecto, esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto institución
llamada a satisfacer necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen que de
aquel derecho se ha formado la sociedad contemporánea y, por ende, debe ser rechazada
la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas
facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al
propietario hagan irreconocible el derecho de propiedad como perteneciente al tipo
constitucionalmente descrito.
Por otra parte, no cabe olvidar que la incorporación de tales exigencias a la
definición misma del derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses
tutelados por la propia Constitución, y de cuya eficacia normativa no es posible
sustraerse.
En este orden de cosas, hay que recordar: que la protección constitucional de esta
finalidad social se encuentra contenida en distintas normas del texto constitucional:
- el art. 128.1 de la Constitución subordina toda la riqueza del país, «en sus distintas
formas y sea cual fuere su titularidad», al interés general;
- el art. 40 impone a todos los poderes públicos la obligación de promover las
condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución
de la renta regional y personal más equitativa, así como realizar una política
orientada al pleno empleo.
- el art. 45 ordena a los poderes públicos que velen por la utilización racional de todos
los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y
defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad
colectiva.
- Conforme al articulo 46 los poderes públicos garantizarán la conservación y
promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los
pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen y su
titularidad
- El artículo 47 establece que los poderes públicos promoverán las condiciones
necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho de los
españoles a una vivienda digna, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el
interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las
plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.
En consecuencia, de acuerdo con las Leyes, corresponde a los poderes públicos
competentes en cada caso delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación
con cada tipo de bienes.
Como corolario debemos concluir que la propiedad privada, en su doble dimensión
como institución y como derecho individual, ha experimentado en nuestro siglo una
transformación tan profunda que impide concebirla hoy como una figura jurídica
reconducible exclusivamente al tipo abstracto descrito en el art. 348 del Código Civil.

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Por el contrario, la progresiva incorporación de finalidades sociales relativas a los
distintos tipos de bienes ha producido una diversificación de la institución dominical en
una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance
diversos.
De ahí que se venga reconociendo con general aceptación doctrinal y
jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se manifiesta en la
existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de estatutos jurídicos diversos, de
acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae.
En lo que concierne a la restricción o modalización de las facultades dominicales e
imposición de deberes positivos al titular, la transformación antes dicha ha afectado de
una manera más intensa a la propiedad inmobiliaria que recae sobre suelos susceptibles
de aprovechamiento urbanístico por el carácter no renovable o naturalmente limitado en
su extensión de este tipo de bienes y por la trascendencia económica que ofrece como
soporte físico de las actividades productivas.

2.- Legislación Urbanística y Derecho de Propiedad

La legislación urbanística, en cuanto incide en el derecho de propiedad, lo delimita
de acuerdo con su función social, y esta actividad se realiza en un doble momento:
 En el momento de urbanización y edificación: el derecho de propiedad se ve
limitado por las obligaciones estructuradas por los planes urbanísticos y por la
propia concepción de los derechos de los propietarios de cada tipo de suelo.
Con posterioridad a la finalización de la edificación, el derecho básico es el disfrutar y
usar la edificación, pero con el deber de mantenerla en las condiciones idóneas para su
habitabilidad, expresión de la utilidad social del bien exigido por la comunidad. “La
policía administrativa sobre las edificaciones no se limita a las licencias urbanísticas...
sino que se prorroga en el tiempo...mediante la exigencia de los deberes de conservación
adecuada de los edificios, que acompaña como deber a las facultades de uso y disfrute
que comprende el derecho de propiedad” .
3.- Reparto Competencial en la Materia.
A la vista de nuestro complejo sistema de fuentes, es fundamental establecer el
marco normativo de regulación, que quedó sustancialmente delimitado por al Sentencia
61/1997 de 20 de marzo, que establece el carácter autonómico de la competencia
urbanística, acortando de forma estricta la competencia estatal en la materia.
El estudio de la legislación y el análisis constitucional de la misma nos permite
mantener que la competencia es esencialmente estatal, y ello en base a dos razones:
- El deber de conservación contribuye a la definición del concepto de propiedad al
establecer una forma de limites negativos de la misma en defensa de su funciona
social. En este sentido su regulación exige un mínimo común entre todas las
legislaciones autonómicas. Esta función corresponde en virtud del artículo 149.1.1.
CE al legislador autonómico.
- La regulación del deber de conservación incluye supuestos que, amparados en la
función social de la propiedad, van mas allá de la limitación ordinaria del ejercicio de
la propiedad haciendo soportar al propietario cargas que no le corresponden, y que
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 por tanto dan lugar a supuestos indemnizatorios: obras de carácter cultural o
turístico. En este caso la competencia estatal en materia expropiatoria se encuentra
contenida en el artículo 149.1.18.
En ambos casos, no obstante, la competencia de las Comunidades autónomas
supone la regulación y gestión manteniendo la regulación estatal como básica.
La legislación del deber de conservación ha venido siendo regulada en las distintas
Leyes del suelo en el titulo dedicado a los derechos y deberes de los propietarios.
Así en la anterior Ley del Suelo de 1998 se recogía en su artículo 19 que los
propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán destinarlos a usos que no
resulten incompatibles con el planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de
seguridad, salubridad y ornato público.
Quedarán sujetos igualmente al cumplimiento de las normas sobre protección del
medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos y sobre
rehabilitación urbana.
El coste de las obras necesarias en virtud de lo dispuesto en el número anterior se
sufragará por los propietarios o por la Administración, en los términos que establezca la
legislación aplicable.
Por su parte en la vigente ley el suelo de 2007 se establece en el artículo 9 que el
derecho de propiedad del suelo comprende, cualquiera que sea la situación en que éste se
encuentre y sin perjuicio del régimen al que esté sometido por razón de su clasificación,
los deberes de dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y
urbanística; Conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y,
en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles;
así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber
legal de conservación.

B. LOUA. LA PROTECCIÓN DE LA CIUDAD EXISTENTE

La aprobación de la LOUA en el ejercicio de las competencias otorgadas a la
Comunidad Autónoma Andaluza por la Constitución y su Estatuto de Autonomía,
pretende llevar a cabo no solo un proceso de singularización de la regulación urbanística
para su adaptación al hecho diferencial andaluz; sino antes y por encima de ello un
proceso de modernización de la legislación urbanística para adaptarla a la nueva realidad
social, distinta y en algunos supuestos ciertamente distante de la concepción
expansionista y “acaparadora” del urbanismo tradicional.
El urbanismo del siglo XXI va a estar caracterizado por el cambio de
planteamiento de las políticas sociales y medio-ambientales, por la defensa general del
desarrollo sostenible y por la concepción de la ciudad consolidada como un bien
protegible.
De esta manera el urbanismo que Andalucía quiere para sí tiene “como principal
reto atender a la conservación, rehabilitación y recualificación de la ciudad existente,
frente a la imperiosa demanda de más suelo para urbanizar que ha sido su rasgo más
característico a lo largo del siglo XX.”

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 Dentro del concepto de ciudad existente pretende además la Ley andaluza
distinguir un doble marco de actuación diferenciadora:
- De un lado, la ciudad histórica, cuya defensa es ya tarea tradicional, dando primacía a
criterios de conservación y rehabilitación y a la que se pretende ahora potenciar por
medio de la recuperación de la ciudad histórica como “espacio social, como espacio
económico y como espacio vivido”.
- Y de otro, los ensanches, barriadas y periferias que han crecido sin las condiciones de
calidad necesarias.
Para llevar a cabo este doble ámbito de protección de la ciudad ya existente, la ley
regula con mayor rigor los deberes de edificación, conservación y rehabilitación en el
conjunto de la ciudad, establece con carácter novedosos sistemas de control periódico y
preventivo mediante formulas de inspección sistemática y amplía los destinos posibles de
los patrimonios públicos de suelo a los fines de dar cobertura económica a las
intervenciones de rehabilitación y conservación del patrimonio general que constituye la
ciudad existente.
Analizaremos pues, a lo largo de esta exposición los dos mecanismos básicos que la
Ley atribuye a la Administración Urbanística en la protección de al ciudad consolidada:
Las ordenes de ejecución de obras de conservación y la figura de la ruina urbanística,
analizando las modificaciones legislativas de cada una de ellas con especial hincapié en
los problemas que encuentra el operador jurídico para su puesta en practica. Nos
detendremos atentamente en el estudio de la inspección técnica como figura de control y
en la nueva concepción unitaria de la ruina, sobre todo en lo que de novedoso tiene la
posibilidad de que por la Administración local se lleven a cabo las actuaciones necesarias
para evitar la misma, a su costa.

C.- EL DEBER DE CONSERVACIÓN

1.- Delimitación Positiva

a.- Concepción estatal

El deber de conservación de la edificación, y el correlativo otorgamiento de

potestades de policía a la Administración Local para garantizar su cumplimiento,
responde, como hemos anticipado, a una manifestación del principio constitucional de
sujeción del derecho de propiedad a su fin social.

Ha venido siendo tradicional en el derecho urbanístico continental y, como no

podía ser de otra forma, en el nacional, el establecimiento simultaneo de la obligación de
conservación de los propietarios y las potestades de dictar órdenes de ejecución de obras
de conservación por parte de la Administración Local.

La legislación estatal del suelo de 13 de abril de 1998, en el estricto marco

competencial que en la materia le atribuye el texto constitucional, ya preveía, como
hemos visto, en su artículo 19 la obligatoriedad de los propietarios de llevar a cabo un
estricto mantenimiento de las condiciones de sus bienes al establecer, que “los
propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán (…) mantenerlos en
condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. Quedarán sujetos igualmente al
cumplimiento sobre las normas de protección del medio ambiente y de los patrimonios
arquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana”

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 Esta regulación estatal, ampliaba el campo de actuación obligatoria más allá de lo
que hiciera el articulo 245.2 del Texto refundido de la Ley Suelo 1992, que establecía la
obligatoriedad dela ejecución de las obras necesarias para conservar las condiciones de
seguridad, salubridad y ornato público de las edificaciones.

Se ha puesto de manifiesto por la doctrina la relevancia de dicha regulación al

suponer una ampliación sustancial del contenido de conservación tal y como era
tradicionalmente diseñado en la regulación urbanística anterior, incluyendo actividades
con un espectro técnico y jurídico más amplio, cuales son las que abarcan la
rehabilitación y la protección del medio ambiente.

La concepción amplísima que puede otorgarse al término medio ambiente supone la

ampliación de las obligaciones del propietario a términos antes desconocidos, pues en
virtud de esta exigencia podría la autoridad local obligar a llevar a cabo cuantas
actividades estime necesarias para la protección del desarrollo sostenible de la ciudad, y
del equilibrio estético y armónico de la misma, que así mismo constituyen medio
ambiente.

Si a ello unimos la ampliación por la otra vertiente, el cumplimiento de las normas

de protección arquitectónica y arqueológica, resultará que en determinados ámbitos de la
ciudad, coincidentes con los núcleos históricos, la obligación de conservación se amplía a
una concepción sin contornos delimitadores totalmente ajena a nuestro sistema
urbanístico anterior.

La regulación contenida en la nueva Ley del Suelo de 2015 supone aún una
ampliación superior una delimitación más estricta y concreta de las obligaciones
atribuidas al propietario, al establecer que el derecho de propiedad del suelo comprende
los deberes de:
- dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística.
- conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso.
- mantenerlo en condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente
exigibles.
- realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de
conservación.

Esta regulación es más amplia y sobre todo mejor redactada en términos de

seguridad jurídica, y ello por varias razones:

1. En primer lugar, aun no mencionándose expresamente el medio ambiente y la

legislación arqueológica y arquitectónica, es evidente que la legislación en la materia
es siempre vinculante para el propietario, por lo que este nivel queda igualmente
cubierto.

2. Se incluyen expresamente dos nuevas obligaciones ya recogidas en gran parte de la

regulación autonómica y que la ley no contenía expresamente:
- La obligación de dedicarlo a usos compatibles con la ordenación
- La obligación de mantener el inmueble en condiciones para servir al uso
legalmente atribuido.
3. Aumenta la obligación de rehabilitación y mejora hasta el limite del deber de
conservar, por lo que se amplía la facultad de la Administración de ordenar cuantas
obras estime necesarias en este sentido, siendo el nuevo límite únicamente económico
7
 y no ya cualitativo como hasta ahora, pues hasta aquí las obras de ornato o mejora
implicaban la asunción por la Administración de su coste aun cuando estuvieran
dentro del limite del deber de conservación, en tanto que la nueva norma supone que
dentro de este limite, cualquier tipo de obra de rehabilitación o mejora pueden
ordenarse aun cuando no sea estrictamente de seguridad, salubridad, accesibilidad y
ornato.

4. Aumenta el concepto tradicional de obras de conservación uniendo a las de

seguridad, salubridad y ornato, la nueva concepción de las obras de accesibilidad, lo
que responde sin duda a la necesidad de dar cobertura a las medidas de protección de
las personas con discapacidad, impuestas en la legislación en la materia.

Por lo tanto, establezcamos cuál es el contenido material del deber de conservación

conforme a la legislación estatal vigente, teniendo en cuenta que como legislación básica
la regulación de la LS va a establecer la pauta conceptual a seguir por las legislaciones
autonómicas de desarrollo. En este sentido para determinar el alcance de los conceptos
contenidos en la legislación básica, ha de estarse a la concepción que de dichos términos
ha establecido la jurisprudencia así como la regulación contenida en la ley de ordenación
de la edificación1, así como al Código Técnico de la Edificación2.

- Seguridad: Con este término se recogen las condiciones de las edificaciones

referentes sustancialmente a los elementos estructurales, que deben conservarse de
modo que garanticen su función básica de mantenimiento de la resistencia de la
edificabilidad, la protección de las filtraciones y las lesiones de las cimentaciones, así
mismo las de conservación de sus cerramientos, instalaciones, cubiertas, y elementos
de protección contra caídas.

- Salubridad: Las condiciones mínimas de salubridad son aquellas que afectan al

funcionamiento de las redes de servicio e instalaciones sanitarias, así como
condiciones de ventilación, iluminación, emisiones de humos, saneamiento e higiene.

- Ornato: Recoge una serie de condiciones referentes al aspecto externo del inmueble
para garantizar su adecuación al entorno en que se halla, y suelen incluirse en éste las
medidas de conservación referidas a fachadas, en especial las relativas a limpieza,
pintura, reparación o reposición de los materiales de revestimiento.

- Accesibilidad: La accesibilidad indica la facilidad con la que algo puede ser usado,
visitado o accedido en general por todas las personas, especialmente por aquellas que
poseen algún tipo de discapacidad. Para promover la accesibilidad se hace uso de
ciertas facilidades que ayudan a salvar los obstáculos o barreras de accesibilidad del
entorno, consiguiendo que estas personas realicen la misma acción que pudiera llevar
a cabo una persona sin ningún tipo de discapacidad. Estas facilidades son llamadas
ayudas técnicas y se regulan en las leyes estatales 3 y autonómicas4 de accesibilidad.

1
Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación
2
RD 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.
3
Real Decreto 505/2007, de 20 de abril, por el que se aprueban las condiciones básicas de accesibilidad
y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de los espacios
públicos urbanizados y edificaciones.
4
Decreto 72/1992, de 5 de mayo por el que se aprueban las normas técnicas para la accesibilidad y la
eliminación de barreras Arquitectónicas, Urbanísticas y en el Transporte en Andalucía.
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- Rehabilitación : Siendo la finalidad última de la norma la obligación del propietario
de mantener el inmueble en condiciones para servir al uso legalmente atribuido, la ley
recoge por vez primera la obligación de rehabilitación como una obligación esencial,
al mismo nivel de la de conservación y sujeta únicamente al limite del deber de
conservación.

Hasta ahora, las normas autonómicas han unido el deber de rehabilitación a una
protección específica de determinados inmuebles bien de forma singular bien
mediante la delimitación genérica de un área específica de rehabilitación5. Sin
embargo a partir de la Ley del Suelo 2007, el deber de conservación y rehabilitación
se hacen simultáneos y con las mismas condiciones legales podrán exigirse por la
Administración urbanística, con el solo límite cuantitativo del deber de conservación.

- Mejora: La introducción de este término, sin duda polémico, implica un aumento

cualitativo en el ámbito de las obligaciones atribuidas pro la ley al propietario en el
ejercicio de la función social de la propiedad, pues supera el concepto tradicional y
jurisprudencial de al conservación, excediéndola hacia un ámbito mucho mas amplio,
incluso que la rehabilitación.

Si rehabilitación implica, por definición re-habilitar, volver a hacer útil a su destino,

mejorar implica alterar la naturaleza cualitativa del bien original para transformarlo,
para hacerlo de calidad superior, bien estructural, constructiva o estéticamente. La
cuestión es el alcance material de esta obligación – el límite económico está definido
legalmente-entendiendo que conforme a la legislación anterior y la jurisprudencia
pacifica, estas mejoras pueden referirse a ámbitos de:

- Protección ambiental
- Protección turística
- Mejoras de redes de suministros
- Infraestructuras básicas constructivas
- Protección del ámbito cultural

En cualquier caso, como toda potestad discrecional el ejercicio de la misma deberá

justificarse en criterios de interés general debidamente justificados.

b.- Concepción en la LOUA

La regulación de la LOUA se contiene fundamentalmente en el artículo 155 del

texto legal, que en su párrafo primero establece que “Los propietarios de terrenos,
construcciones y edificios tienen el deber de mantenerlos en condiciones de seguridad,
salubridad y ornato público, realizando los trabajos y obras precisos para conservarlos o
rehabilitarlos, a fin de mantener en todo momento las condiciones requeridas para la
habitabilidad o el uso efectivo”

La regulación contenida en el artículo 155 es más restrictiva que la contenida en el

artículo 9 de la nueva ley Estatal en cuanto no establece la obligación de conservación
conforme a criterios de accesibilidad, ni incorpora el concepto de mejora.

Por lo que hace a la norma andaluza en la misma se regula no solamente las

condiciones que debe conservar: las clásicas de seguridad, salubridad y ornato; sino que

5
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de Madrid
9
se destaca para mayor precisión del precepto la finalidad de las mismas: el estado del
inmueble en situación de habitabilidad y uso efectivo. A la obtención de este objetivo: la
habitabilidad y uso efectivo se dirigirán las actividades municipales de modo que la
obligación del propietario queda definida de una forma amplia, al conceptuarse así el
deber de conservación de la edificación, como el deber de todo propietario de terreno,
construcción o edificio de llevar a cabo el mantenimiento del mismo de modo que se
mantenga en condiciones de habitabilidad y uso efectivo, llevando a cabo a tal efecto las
actividades de conservación y rehabilitación que sean precisas.

Aunque los términos seguridad, salubridad y ornato público se mantienen como

contenido del deber de conservación, por tradición, en realidad este se conceptúa como
algo más amplio que incluirá cuantas actividades sean necesarias para conseguir la
habitabilidad o uso efectivo, incluido el supuesto más amplio de rehabilitación.

El deber de conservación contenido en la LOUA tiene por tanto las siguientes

características:

- Es un deber legal toda vez que viene determinado por una norma de tal rango
formal.
- Es un deber vinculado al derecho de propiedad, entendida está en los términos del
artículo 33 del texto constitucional.
- Es un deber real u objetivo pues su objeto es el inmueble.
- Su control por parte de la Administración constituye una manifestación de las
potestades de policía urbanística.
- En caso de incumplimiento se puede exigir su cumplimiento forzoso al ser un acto
de gravamen.

La delimitación de los términos seguridad, salubridad y ornato público ha venido

efectuándose por parte de la jurisprudencia, entendiendo que estos criterios son
aplicables a la ley andaluza siempre con la ampliación que la delimitación del fin
perseguido supone. Es decir, la conservación de la seguridad, la salubridad o el ornato se
limitan o amplían cuanto sea necesario para la obtención de la habitabilidad efectiva,
verdadero concepto marco del precepto.

Delimitado el concepto positivo del deber de conservación, pues, como toda

actividad de seguridad, salubridad y ornato en los perfiles antes descritos, debe
efectuarse paralelamente una especie de delimitación negativa de este deber básico de
conservación y debe hacerse acudiendo a lo establecido en el artículo158.1 in fine de la
propia LOUA que al regular las órdenes de ejecución establece que cuando así se
disponga en las Ordenanzas municipales podrán ordenarse obras de mejora para la
adaptación de la edificación al entorno, referidas a elementos ornamentales o
secundarios del inmueble de que se trate. Por lo tanto estas obras que pueden
ordenarse, no constituyen parte del deber normal de conservación y únicamente
pueden dictarse cuando la finalidad de la obra es el interés general, la adecuación al
entorno, son obras de conservación que si bien pueden ser de obligado cumplimiento
para la propiedad no forman parte del contenido ordinario del deber de conservación del
propietario, lo que va a determinar esencialmente la responsabilidad económica, pues no
corresponderá su pago a la propiedad sino a la Administración urbanística.

La redacción de la nueva ley del Suelo que incluye las obras de mejora en el deber
de conservación del propietario implicaría una modificación de este artículo, sin embargo
entendemos que en tanto la legislación básica implica el establecimiento de unos
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máximos de obligaciones legales de los propietarios, la legislación autonómica puede
optar en la gestión de sus competencias por un marco legal más beneficioso para la
propiedad, por lo que el contenido de la LOUA seguiría vigente.

2.- Delimitación Negativa

El deber de conservación de la edificación se ha caracterizado en nuestro sistema

urbanístico, por ser un deber limitado. De conformidad con el artículo 246.2 del TR 92,
que la Ley 6/98 declaro vigente (Disposición derogatoria Única) las obras de
conservación serán a costa de los propietarios tan solo hasta el límite del deber de
conservación. La actual LS establece específicamente que la obligación de conservación,
rehabilitación y mejora acaba en el límite del deber de conservación.

Tal principio supone de hecho que el propietario no debe responder en todo caso
de la conservación de su propiedad, limitándose de esta forma los principios
constitucionales de garantía del fin social de la propiedad. Gran parte de la doctrina,
entiende que este límite – unido al concepto de ruina- supone una forma de protección
del incumplimiento de los deberes de conservación, por cuanto penaliza al propietario
menos incumplidor frente al gravemente incumplidor; y sobre todos penaliza al
propietario estrictamente cumplidor de sus deberes de conservación.

El razonamiento jurídico en que se sustenta tal freno a los deberes de conservación

radica en la inutilidad social de la protección de un bien cuyo deterioro objetivo hace
antieconómica su rehabilitación. Pero, como han defendido los autores más partidarios
de la protección de la ciudad consolidada, se olvida con ello la protección de los factores
sociales y ambientales frente a los puramente económicos, y se facilita la misión
resolutota de arrendamientos que viene ejerciendo la ruina en nuestro sistema
arrendaticio de prórroga forzosa.

El límite del deber de conservación ha evolucionado con las mejoras de los

procesos arquitectónicos y técnicos, la regulación contenida en la Ley del suelo del 76,
partía como elemento básico de la obligación de la realización de las órdenes de
ejecución, en que estas se refirieran a daños reparables por medios técnicos normales,
configurando en esta normalidad, y en el importe material de las obras el limite del deber
de conservación.

Sin embargo con la democracia se inicia una doctrina jurisprudencial pacífica

conforme a la cual “las técnicas constructivas permiten conceptuar de normales
supuestos de obras incluso de naturaleza estructural siempre que sea de alcance parcial,
coste no excesivo y se realice en un edificio sin síntomas de agotamiento estructural”.

Esta corriente doctrinal da lugar a que en el Texto Refundido del 92, desaparezca
ya toda alusión a las obras “normales”, distinguiéndose el límite de conservación por el
importe económico de las obras, o al agotamiento generalizado del edificio.

La LAU mantiene en su integridad el sistema tradicional en cuanto a su ideología

urbanística, y en cuanto a la determinación material de este se limita a su cuantía
económica, sin consideración a qué tipo de obras técnicas sean precisas o a que zona de
la edificación, incluida la estructura, se refieran dichas obras, describiéndole en su
articulo 155.2 como “la mitad del valor de una construcción de nueva planta, con
11
similares características e igual superficie útil o, en su caso, de dimensiones equivalentes
que la preexistente, realizada con las condiciones necesarias para que su ocupación sea
autorizable”

De esta manera la LOUA se pronuncia en términos más exigentes que el Texto

Refundido de la Ley del Suelo del 92 que se refiere al 50% del valor actual del edificio,
excluido el terreno. La práctica administrativa ha puesto ya de manifiesto que la
diferencia es sustancial en términos económicos, toda vez que el cálculo anterior al
hablar de “valor actual” llevó, de un lado, a la exigencia jurisprudencial de aplicar
módulos y coeficientes de actualización, y de otro, a practicar la valoración con relación
al edificio en las condiciones en que se hallaba al ser construido. En la actualidad por el
contrario ha de aplicarse la valoración de un edificio nuevo, que deberá reunir la
totalidad de los requisitos establecidos por la legislación urbanística, con los estrictos
requisitos exigidos por la legislación urbanística para la concesión de la licencia de
primera ocupación, lo que sin duda supone la obtención de una valoración muy superior
a las obtenidas con los criterios de la legislación anterior.

C. LA ESPECIALIDAD DE LOS DEBERES DE CONSERVACIÓN RESPECTO

DEL PATRIMONIO HISTÓRICO
Las medidas de protección del Patrimonio Histórico, a cualquier nivel, parten de la
concepción de la obligación de conservación del propietario frente al derecho dela
colectividad al mantenimiento de sus señas de identidad.
En estos bienes se une la protección genérica de la propiedad con la especial
establecida en la legislación especial, en nuestro caso la Ley de Patrimonio del Estado y
la Ley del Patrimonio Andaluz.
Se trata pues de establecer que peculiaridades sobre el régimen general de la
obligación de conservación hasta aquí analizado afectan a los bienes especialmente
protegidos.
La solución adoptada jurisprudencialmente en aplicación de la legislación anterior
ante la intervención en una edificación protegida con defectos de conservación fue la de
entender que exigía la autorización previa de la administración cultural, si bien esta
declaración implicaba en todo caso el cese de la obligación de conservación de forma que
el mantenimiento de la edificación por razones de naturaleza artística o historia hacen
recaer sobre al colectividad y en definitiva sobre la Administración el coste económico
que ello conlleve. En este sentido se han mantenido las legislaciones especiales sobre
patrimonio.
La LOUA supone una modificación sustancial de la regulación preexiste al
establecerse la necesaria rehabilitación quedando por determinarse únicamente a quién
corresponde la carga de la conservación. La ley no se pronuncia al respecto por lo que
habrá de estarse al contenido del artículo 155de modo que corresponderá al propietario
sólo hasta el límite del deber de conservación, con la excepción de los casos de
declaración del incumplimiento del propietario, en cuyo caso le corresponderá la
rehabilitación en su integridad so pena de la expropiación o ejecución forzosa.
En cuanto a cuál sea la Administración a quien corresponda asumir dicho costo debe
entenderse que en el caso de las construcciones y edificaciones formalmente
pertenecientes al Patrimonio Histórico corresponderá a la Administración autonómica y
en el caso de protecciones vía planeamiento a la Administración local.
12
D. MEDIDAS DE INTERVENCIÓN URBANÍSTICA
Como sucede en toda relación administrativa, la posición pasiva de titular de
obligaciones urbanísticas por el administrado viene seguida de la correlativa posición
activa de titular de potestades por parte de la Administración urbanística.

Frente a la obligación de conservación de la edificación que corresponde a los

propietarios, se otorga por la legislación una potestad a la Administración urbanística
para efectuar un control del cumplimiento de las obligaciones de conservación, así como
de dictar las órdenes necesarias para dar cumplimiento a dicha obligación.
Las ordenes de ejecución de obras de conservación se dictan por la Administración, pues,
ante el incumplimiento de la propiedad de llevar a cabo la conservación ordinaria de sus
bienes.

Se trata de una actividad de intervención administrativa en la actividad de los

ciudadanos, y consisten en órdenes individuales no personales, de mandato, para la
ejecución de un acto o para la prohibición del mismo.

La Administración ejercita su potestad de intervención a través de las llamadas órdenes

de ejecución reguladas en las distintas legislaciones urbanísticas, al ser de competencia
autonómica, y tradicionalmente delimitada por la jurisprudencia que las establece como
competencias naturalmente municipales. Se trata de una versión actual de la tradicional
policía de edificación con cabida, clásicamente, en las Ordenanzas Locales.

Por lo que hace a la legislación autonómica andaluza, la LOUA se caracteriza por

incorporar las órdenes de ejecución no sólo como una potestad de la Administración sino
por regularlas como un deber. Así el artículo 158 establece que "Los municipios deberán
dictar órdenes de ejecución de obras de reparación, conservación y rehabilitación de
edificios v construcciones deteriorados, en condiciones deficientes para su uso efectivo
legítimo, o cuando se pretenda la restitución de su aspecto originario". El término
deberán fue introducido a consecuencia del informe de la Cámara Consultiva Andaluza,
produciéndose una situación compleja al haberse producido la modificación del artículo
158 sin procederse del mismo modo con el artículo 155 que tras referirse al deber de
conservación establece que "Los municipios Podrán ordenar, de oficio o a instancia de
cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para conservar aquellas
condiciones." La doctrina ha venido interpretando que por tratarse el artículo 158 de la
regulación específica de las ordenes de ejecución ha de entenderse prevalece el termino
imperativo contenido en el mismo, debiendo estarse a la obligación por parte de la
autoridad municipal. Ello sin embargo presenta dos cuestiones relevantes:

El artículo 158 se refiere únicamente a órdenes de ejecución respecto de edificios y

construcciones, en tanto que el artículo 155 habla de terrenos y construcciones. La
interpretación literal de ambos preceptos haría necesaria la intervención de la
Administración en los casos de edificios y construcciones y potestativa en los casos de
terrenos y solares, lo que sin duda no parece responder al deseo del legislador ni mucho
menos al de la Cámara consultiva. La regulación de la actividad obligatoria de la
Administración abre las puertas a la actividad de los administrados destinada la exigencia
de la misma e incluso a la petición de responsabilidades, quedando por determinar los
cauces al efecto, aunque hasta ahora la jurisprudencia en la materia con la legislación
estatal, ha sido clara al determinar la responsabilidad administrativa

13
1. - Contenido
El deber de conservación de la edificación, y el correlativo otorgamiento de potestades
de policía a la Administración Local para garantizar su cumplimiento, no es una potestad
discrecional sino por el contrario reglada y sujeta a determinaciones estrictas.

La legislación estatal del suelo de 13 de abril de 1998, en el restrictivo marco

competencial que en la materia le atribuye el texto constitucional, ya preveía, en su
artículo 19 la obligatoriedad de los propietarios de llevar a cabo un estricto
mantenimiento de las condiciones de sus bienes al establecer que, "los propietarios de
toda clase de terrenos y construcciones deberán ( ... ) mantenerlos en condiciones de
seguridad, salubridad y ornato público. Quedarán sujetos igualmente al cumplimiento
sobre las normas de protección del medio ambiente y de los patrimonios arquitectónicos
y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana"

Esta regulación estatal, ampliaba el campo de actuación obligatoria más allá de lo que
hiciera el artículo 245.2 del Texto refundido de la Ley Suelo 1992, que establecía la
obligatoriedad de la ejecución de las obras necesarias para conservar las condiciones de
seguridad, salubridad y ornato público de las edificaciones.

Se ha puesto de manifiesto por la doctrina la relevancia de dicha regulación al suponer

una ampliación sustancial del contenido de conservación tal y como era tradicionalmente
diseñado en la regulación urbanística anterior, incluyendo actividades con un espectro
técnico y jurídico más amplio, cuales son las que abarcan la rehabilitación y la protección
del medio ambiente.

La concepción amplísima que puede otorgarse al término medioambiente supone la

ampliación de las obligaciones del propietario a términos antes desconocidos, pues en
virtud de esta exigencia podría la autoridad local obligar a llevar a cabo cuantas
actividades estime necesarias para la protección del desarrollo sostenible de la ciudad, y
del equilibrio estético y armónico de la misma, que así mismo constituyen medio
ambiente términos antes desconocidos, pues en virtud de esta exigencia podría la
autoridad local obligar a llevar a cabo cuantas actividades estime necesarias para la
protección del desarrollo sostenible de la ciudad, y del equilibrio estético y armónico de
la misma, que así mismo constituyen medio ambiente.

Sí a ello unimos la ampliación por la otra vertiente, el cumplimiento de las normas de

protección arquitectónica y arqueológica, resultara que en determinados ámbitos de la
ciudad, coincidentes con los núcleos históricos, la obligación de conservación se amplía
a una concepción sin contornos delimitadores totalmente ajena a nuestro sistema
urbanístico anterior.

La regulación contenida en la nueva Ley del Suelo supone aún una ampliación superior,
una delimitación más estricta y concreta de las obligaciones atribuidas al propietario, en
su artículo 9, que establece que el derecho de propiedad del suelo comprende los
deberes de:

- dedicarlo a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y

urbanística.
- conservarlo en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso.
- mantenerlo en condiciones de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato
legalmente exigibles.
14
 - realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal
de conservación.

Esta regulación es más amplia y sobre todo mejor redactada en términos de seguridad
jurídica, y ello por varias razones:

1.- En primer lugar, aún no mencionándose expresamente el medio ambiente y la

legislación arqueológica y arquitectónica, es evidente que la legislación en la materia es
siempre vinculante para el propietario, por lo que este nivel queda igualmente cubierto.
2.- Se incluyen expresamente dos nuevas obligaciones ya recogidas en gran parte de la
regulación autonómica y que la ley no contenía expresamente:

- La obligación de dedicarlo a usos compatibles con la ordenación

- La obligación de mantener el inmueble en condiciones para servir al uso
legalmente atribuido.

3.- Aumenta la obligación de rehabilitación y mejora, por lo que se amplía la facultad de

la Administración de ordenar cuantas obras estime necesarias en este sentido, siendo el
nuevo límite únicamente económico y no ya cualitativo como hasta ahora, pues hasta
aquí las obras de ornato o mejora implicaban la asunción por la Administración de su
coste aun cuando estuvieran dentro del límite del deber de conservación, en tanto que la
nueva norma supone que dentro de este límite, cualquier tipo de obra de rehabilitación o
mejora pueden ordenarse aun cuando no sea estrictamente de seguridad, salubridad,
accesibilidad y ornato. 4.-

4.- Aumenta el concepto tradicional de obras de conservación uniendo a las de

seguridad, salubridad y ornato, la nueva concepción de las obras de accesibilidad, lo que
responde sin duda a la necesidad de dar cobertura a las medidas de protección de las
personas con discapacidad, impuestas en la legislación en la materia.

Por lo tanto, establezcamos cual es el contenido material de las ordenes de ejecución

conforme a la legislación estatal vigente, teniendo en cuenta que como legislación básica
la regulación de la LS va a establecer la pauta conceptual a seguir por las legislaciones
autonómicas de desarrollo. En este sentido para determinar el alcance de los conceptos
contenidos en la legislación básica, ha de estarse a la concepción que de dichos términos
ha establecido la jurisprudencia así como la regulación contenida en la ley de ordenación
de la edificación 3 así como al Código Técnico de la Edificación
Seguridad: Con este término se recogen las condiciones de las edificaciones referentes
sustancialmente a los elementos estructurales, que deben conservarse de modo que
garanticen su función básica de mantenimiento de la resistencia de la edificabilidad, la
protección de las filtraciones y las lesiones de las cimentaciones, así mismo las de
conservación de sus cerramientos, instalaciones, cubiertas, y elementos de protección
contra caídas.
Salubridad: Las condiciones mínimas de salubridad son aquellas que afectan al
funcionamiento de las redes de servicio e instalaciones sanitarias, así como condiciones
de ventilación, iluminación, emisiones de humos, saneamiento e higiene.

Ornato: Recoge una serie de condiciones referentes al aspecto externo del inmueble para
garantizar su adecuación al entorno en que se halla, y suelen incluirse en este las medidas
de conservación referidas a fachadas, en especial las relativas a limpieza, pintura,
reparación o reposición de los materiales de revestimiento.
15
Accesibilidad: La accesibilidad indica la facilidad con la que algo puede ser usado,
visitado o accedido en general por todas las personas, especialmente por aquellas que
poseen algún tipo de discapacidad. Para promover la accesibilidad se hace uso de ciertas
facilidades que ayudan a salvar los obstáculos o barreras de accesibilidad del entorno,
consiguiendo que estas personas realicen la misma acción que pudiera llevar a cabo una
persona sin ningún tipo de discapacidad. Estas facilidades son llamadas ayudas técnicas y
se regulan en las leyes estatales 5 y autonómicas6 de accesibilidad.

Rehabilitación: Siendo la finalidad última de la norma la obligación del propietario de

mantener el inmueble en condiciones para servir al uso legalmente atribuido, la ley
recoge por vez primera la obligación de rehabilitación como una obligación esencial, al
mismo nivel de la de conservación y sujeta únicamente al límite del deber de
conservación.

Hasta ahora, las normas autonómicas han unido el deber de rehabilitación a una
protección específica de determinados inmuebles bien de forma singular bien mediante la
delimitación genérica de un área específica de rehabilitación7 Sin embargo a partir de la
Ley del Suelo 2007, el deber de conservación y rehabilitación se hacen simultáneos y con
las mismas condiciones legales podrán exigirse por la Administración urbanística, con el
solo límite cuantitativo del deber de conservación.

Mejora: La introducción de este término, sin duda polémico, implica un aumento

cualitativo en el ámbito de las obligaciones atribuidas por la ley al propietario en el
ejercicio de la función social de la propiedad, pues supera el concepto tradicional y
jurisprudencial de la conservación, excediéndola hacia un ámbito mucho más amplio,
incluso que la rehabilitación

Si rehabilitación implica, por definición re-habilitar, volver a hacer útil a su destino,

mejorar implica alterar la naturaleza cualitativa del bien original para transformarlo, para
hacerlo de calidad superior, bien estructural, constructiva o estéticamente. La cuestión es
el alcance material de esta obligación - el limite económico está definido legalmente-
entendiendo que conforme a la legislación anterior y la jurisprudencia pacifica, estas
mejoras pueden referirse a ámbitos de:
- Protección ambiental
- Protección turística
- Mejoras de redes de suministros
- Infraestructuras básicas constructivas
- Protección del ámbito cultural

En cualquier caso, como toda potestad discrecional el ejercicio de la misma deberá

justificarse en criterios de interés general debidamente justificados. La regulación de la
LOUA contenida en el artículo 155 es más restrictiva que la contenida en el artículo 9 de
la nueva ley Estatal en cuanto no establece la obligación de conservación conforme a
criterios de accesibilidad, ni incorpora el concepto de mejora.

Por lo que hace a la norma andaluza la clave de su interpretación para determinar el

contenido de la orden de ejecución es que las mismas se extienden no solamente a las
condiciones que debe conservar: las clásicas de seguridad, salubridad y ornato; sino que
se destaca para mayor precisión del precepto la finalidad de las mismas: el estado del
inmueble en situación de habitabilidad y uso efectivo. A la obtención de este objetivo: la
habitabilidad y uso efectivo se dirigirán las actividades municipales de modo que la
16
obligación del propietario queda definida de una forma amplia, al conceptuarse así el
deber de conservación de la edificación, como el deber de todo propietario de terreno,
construcción o edificio de llevar a cabo el mantenimiento del mismo de modo que se
mantenga en condiciones de habitabilidad y uso efectivo, llevando a cabo a tal efecto las
actividades de conservación y rehabilitación que sean precisas.

Aunque los términos seguridad , salubridad y ornato público se mantienen como

contenido del deber de conservación, por tradición, en realidad este se conceptúa como
algo más amplio que incluirá cuantas actividades sean necesarias para conseguir la
habitabilidad o uso efectivo, incluido el supuesto más amplio de rehabilitación.

La delimitación de los términos seguridad, salubridad y ornato público ha venido

efectuándose por parte de la jurisprudencia, entendiendo que estos criterios son
aplicables a la ley andaluza siempre con la ampliación que la delimitación del fin
perseguido supone. Es decir, la conservación de la seguridad, la salubridad o el ornato se
limitan o amplían cuanto sea necesario para la obtención de la habitabilidad efectiva,
verdadero concepto marco del precepto.

Delimitado el concepto positivo del deber de conservación, pues, como toda actividad de
seguridad, salubridad y ornato en los perfiles antes descrito, debe efectuarse
paralelamente una especie de delimitación negativa de este deber básico de conservación
y debe hacerse acudiendo a lo establecido en el artículo 158.1 in fine de la propia LOUA
que al regular las ordenes de ejecución establece que cuando así se disponga en las
Ordenanzas municipales podrán ordenarse obras de mejora para la adaptación de la
edificación al entorno, referidas a elementos ornamentales o secundarios del inmueble de
que se trate. Por lo tanto estas obras que pueden ordenarse, no constituyen parte del
deber normal de conservación y únicamente pueden dictarse cuando la finalidad de la
obra es el interés general, la adecuación al entorno, son obras de conservación que si
bien pueden ser de obligado cumplimiento para la propiedad no forman parte del
contenido ordinario del deber de conservación del propietario, lo que va a determinar
esencialmente la responsabilidad economiza, pues no corresponderá su pago a la
propiedad sino a la Administración urbanística.

La redacción de la nueva ley del Suelo que incluye las obras de mejora en el deber de
conservación del propietario implicaría una modificación de este artículo, sin embargo
entendemos que en tanto la legislación básica implica el establecimiento de unos
máximos de obligaciones legales de los propietarios, la legislación autonómica puede
optar en la gestión de sus competencias por un marco legal más beneficioso para la
propiedad, por lo que el contenido de la LOUA seguiría vigente.

2. Limites
Si el deber de conservación de la edificación se ha caracterizado en nuestro sistema
urbanístico, por ser un deber limitado. Tal principio supone de hecho que al propietario
no se le pueden exigir obras más allá del fin social de la propiedad.

La LAU mantiene en su integridad el sistema tradicional en cuanto a su ideología

urbanística, y en cuanto a la determinación material de este se limita a su cuantía
económica, sin consideración a qué tipo de obras técnicas sean precisas o a que zona de
la edificación, incluida la estructura, se refieran dichas obras, describiéndole en su
artículo 155.2 como "la mitad del valor de una construcción de nueva planta, con
similares características e igual superficie útil o, en su caso, de dimensiones equivalentes
17
que la preexistente, realizada con las condiciones necesarias para que su ocupación sea
autorizable"

De esta manera la LOUA se pronuncia en términos más exigentes que el Texto

Refundido de la Ley del Suelo del 92 que se refiere al 50% del valor actual del edificio
excluido el terreno. La práctica administrativa ha puesto ya de manifiesto que la
diferencia es sustancial en términos económicos, toda vez que el cálculo anterior al
hablar de "valor actual" llevo de un lado a la exigencia jurisprudencial de aplicar módulos
y coeficientes de actualización, y de otro a practicar la valoración con relación al edificio
en las condiciones en que se hallaba al ser construido.

En la actualidad por el contrario ha de aplicarse la valoración de un edificio nuevo, que

deberá reunir la totalidad de los requisitos establecidos por la legislación urbanística, con
los estrictos requisitos exigidos por la legislación urbanística para la concesión de la
licencia de primera ocupación, lo que sin duda supone la obtención de una valoración
muy superior a las obtenidas con los criterios de la legislación anterior.

3. Financiación de las Obras

Las órdenes de ejecución corresponderán, como obligado a la conservación de la

edificación, al propietario del inmueble, sí bien únicamente hasta el límite del propio
deber de conservación.
Sí bien la obligación de cumplimiento de las ordenes de ejecución no se encuentra
limitada por el importe de las mismas, sí lo está la cuantía que debe ser exigida a la
propiedad en tal concepto, ya que sólo a su costa puede la Administración municipal
ordenar obras por encima del deber de conservación.

El artículo 155 establece así que " Las obras de conservación o rehabilitación se
ejecutarán a costa de los propietarios dentro del límite del deber normal de
conservación que les corresponde"." Cuando las obras de conservación y
rehabilitación rebasen el contenido normal del deber de conservación, para obtener
mejoras o beneficios de interés general, aquéllas se ejecutarán a costa de la entidad
que lo ordene en la cuantía que exceda de dicho deber" 8
La posibilidad de ordenar obras más allá del deber de conservación, no es sin embargo
una potestad discrecional para la Administración sino que requiere necesariamente que se
trate de obras que supongan un beneficio o interés general, pues en caso contrario su
realización seria contraria a la función social de la propiedad, abriéndose la vía de la
declaración de ruina urbanística, para la sustitución total o parcial del inmueble, sin que
la autoridad Administrativa pueda vincular de forma permanente a la propiedad a un
inmueble respecto del cual ha concluido el deber de conservación.

Igualmente puede la autoridad municipal ordenar obras ornamentales para adaptación al

entorno que serán de cargo del municipio, en estos supuestos, así como en el caso de
ordenes fundadas en motivos de interés estético o cultural deberá establecerse tal
posibilidad en una Ordenanza municipal sin necesidad de que este previsto en ningún
instrumento de planeamiento.

En cualquier caso, la determinación de órdenes de ejecución por importe superior

al límite del deber de conservación implica en todo caso un gasto público que
debe reunir los requisitos legalmente establecidos tanto en cuanto a la
competencia en razón de su cuantía, cuanto en la justificación del interés general

18
protegido. En concreto la ley establece en su artículo 155.6 la posibilidad de que
se establezcan ayudas públicas entre las que destaca:

Explotación conjunta del inmueble. Habrá de estarse al desarrollo reglamentario

de la ley para establecer los sistemas de funcionamiento de esta forma de
explotación, si bien el análisis inicial parece referirse a supuestos de bienes
protegidos por sus características sociales o culturales en los que tras su
rehabilitación pudieren efectuarse actividades de interés general, pues en otro
caso no cabría la actuación municipal.

Bonificaciones sobre tasas de expedición de licencias. Ardua ha sido la discusión

doctrinal en torno a la necesidad de expedición y sobre todo de cobro de licencias
en los casos del dictado de órdenes de ejecución. De un lado las referentes
continuas de las legislaciones urbanísticas a la disyuntiva orden de ejecución o
licencia ha sido defendida por gran parte de la doctrina como base de la
distinción entre ambas, y de la innecesariedad de las segundas ante el dictado de
las primeras. Y ello en base a la diferente naturaleza jurídica de la actuación
llevada a cabo por la administración en cada caso.

Sin embargo la disputa se hace más cruda en relación al importe de las licencias
en cuanto que su exoneración en supuestos de órdenes de ejecución supone el
premio del propietario incumplidor frente al que conserva debidamente el
inmueble. Son cada vez más los autores que afirman que deben abonarse tasas en
concepto de orden de ejecución por igual cuantía a las correspondientes a
licencias, así como indudablemente abonarse el impuesto de construcciones.
Parece que en esta posición se mueve la LOUA al hablar de la posibilidad de
deducciones sobre la tasa de licencias en supuestos de rehabilitación que superen
el deber de conservación, ello naturalmente cuando así lo exija causa cierta de
interés general.

4. Contenido Formal de la Orden de Ejecución

Los Tribunales han venido desarrollando el escaso texto de la regulación estatal

al establecer los requisitos formales para la validez de las órdenes de ejecución:

- La concreción de lo ordenado ha de ser de una exactitud suficiente para

que el obligado pueda Llevarlo a cabo especificándose de forma técnica
las patologías existentes, las medidas necesarias y el plazo para
efectuarlas.
- La especificación del presupuesto de la obra, en lo posible y previsible,
pues este dato puede ser determinante a la hora de los procesos de
ejecución subsidiaria y sancionadores derivados del incumplimiento.

5. Procedimiento

El procedimiento a seguir se sigue en la Ordenanza de conservación e Inspección

técnica de las Edificaciones, aprobada el 28 de septiembre de 2006 en sus
artículos 9 y siguientes y que establece las siguientes fases:

19
1.- Iniciación.
- El procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de interesado.
- Los expedientes iniciados de oficio lo serán como consecuencia de la
actuación de algún servicio municipal, como consecuencia de informes
evacuados por los servicios técnicos en las inspecciones programadas o por
denuncia.

2.- Informes.

- los servicios técnicos previa inspección del terreno, urbanización o

edificación, emitirán un informe sobre su estado.
- El informe contendrá :

a) Situación del inmueble o inmuebles afectados por la actuación a realizar.

b) Descripción de los daños o deficiencias que presenta, indicando, en su
caso, las posibles causas.
c) Actuaciones necesarias para determinar y/o subsanar los daños o
deficiencias detectadas con indicación de si su entidad exige proyecto
técnico y/o dirección facultativa, de acuerdo con el criterio que se
establezca para la solicitud de licencia de obras, y en su caso, las medidas
de seguridad a adoptar.
d) Situación urbanística del inmueble de conformidad con lo dispuesto en las
Normas Urbanísticas del Plan General, determinando si el inmueble está
sujeto a algún régimen de protección o si está en situación de fuera de
ordenación.
e) Determinación del plazo para el comienzo y ejecución de las actuaciones.
3.- Obligados.
Las órdenes de ejecución se notificarán a la propiedad del inmueble. Cuando la
localización de la propiedad se haga dificultosa, bastará con la notificación al
administrador del inmueble.
4.- Resolución.
La resolución del órgano competente del Ayuntamiento de Málaga, ordenará al
propietario la ejecución de las obras necesarias para subsanar las deficiencias
observadas, en los términos y plazos establecidos por el informe técnico emitido,
y se advertirá de la posible imposición de multa coercitiva; de incoación de
expediente sancionador, y ejecución subsidiaria por el Ayuntamiento a costa de la
propiedad, en caso de incumplimiento de lo ordenado.

5.- Cumplimiento.
Las órdenes de ejecución se cumplirán en sus propios términos y con sujeción a
los siguientes requisitos:

a) El propietario del inmueble deberá liquidar el Impuesto de Construcciones,

Instalaciones y Obras en los términos que establezca la Ordenanza Fiscal
reguladora.

20
b) Antes del comienzo de las obras deberá aportarse, en su caso, hoja de
encargo o documento análogo visado por el colegio correspondiente en el que
conste la localización del inmueble, las obras a realizar y la identidad de la
dirección facultativa que será un técnico competente, de acuerdo con la vigente
Ley de Ordenación de la Edificación.

c) Si las reparaciones tienen entidad para ello, también habrá de aportarse el

correspondiente proyecto técnico y estudio de seguridad suscritos por técnico
competente. Cuando se hubiere exigido proyecto técnico o dirección facultativa,
no se considerarán conclusas las obras en tanto no se haya aportado certificado
final de las mismas visado por el Colegio profesional correspondiente. La falta de
presentación de dicho certificado en el plazo de 10 días desde la finalización de
las obras, se entenderá como infracción de ordenanza, regulada en el Ley de
Bases de Régimen Local.

d) Si no se hubiere exigido, el cumplimiento de lo ordenado se comprobará de

oficio, una vez comunicada parla propiedad la finalización de las obras en el
mismo plazo.

E.-LAS MEDIDAS PREVENTIVAS: LA ITE

1. Concepto

El origen de la ITE es el deber de conservación y por ende la función social de la

propiedad, ya que en puridad la facultad de control sobre el estado del edificio no
es más que una forma de control de la Administración urbanística para garantizar
el cumplimiento del deber de conservación.

En realidad, la ITE es una transferencia de la obligación de inspección y control

de la propia Administración hacia el administrado, de modo que éste no solo es
responsable ahora de la conservación de su inmueble, sino además de una nueva
carga, la de acreditar documental mente el cumplimiento de esta obligación
mediante un certificado técnico al respecto.

Se convierte así la ITE en una especie de formulario de autodenuncia hacia la

Administración, en un: yo me acuso de no haber cumplido mis obligaciones y abro
la vía para que usted me las exija e inicie el camino hacia mi sanción si no las
reparo.

El artículo 56 de la Ordenanza de Málaga es esclarecedor al respecto, si en la

presentación de la Inspección Técnica de la Edificación se expresa la necesidad de
acometer obras, ello obligará al propietario, a solicitar la correspondiente licencia
de obras, en el plazo máximo de 3 meses desde la presentación del informe, y de
no solicitarse la Licencia correspondiente en el plazo establecido, o si solicitada,
no se obtuviese por causa imputable al administrado, por la autoridad competente
se dará Orden de Ejecución de las obras de reparación propuestas en el Informe de
ITE, y se incoará necesariamente procedimiento ·sancionador. Dicho

21
procedimiento será compatible e independiente del que se lleve a cabo, en su caso,
por el incumplimiento de las órdenes dictadas. Del citado artículo se deduce la
transformación del propietario en inspector municipal que denuncia su propio
incumplimiento dando lugar al proceso de órdenes de ejecución.

Las ordenes de ejecución, la situación de ruina urbanística o el simple

apoderamiento al municipio para que adopte las medidas de conservación de
construcciones y edificaciones, son las principales técnicas con que siempre se ha
dotado el Derecho urbanístico para cumplir con el deber de conservación. La
LOUA, al igual que otras leyes urbanísticas autonómicas ha creado una nueva
institución que pretende contribuir a la mayor eficacia y cumplimiento de ese
deber.

La mayoría de las legislaciones autonómicas han previsto la posibilidad de llevar

a cabo estos procesos de inspección periódica de edificios de forma que el
control sea constante y ante posibles resultados deficientes de las inspecciones
realizadas, los ayuntamientos podrán ordenar la ejecución de obras.

Por lo tanto se configura como un mecanismo preventivo de control para conseguir

que los propietarios asuman la obligación legal de conservar sus inmuebles. La
LOUA en su aartículo 156 regula las Inspección periódica de construcciones y
edificaciones. En la primera parte de artículo 156.1 en la que se define el supuesto
genérico de sometimiento obligatorio a estas inspecciones, el apoderamiento que
se hace a favor de los municipios resulta quizás demasiado ambiguo e indefinido.
No se fijan mínimamente las características que tendrán que tener estas áreas para
que puedan quedar sometidas a esta nueva obligación que lógicamente, supondrá
un coste económico para los propietarios. Tampoco se fija la periodicidad en que
dichas inspecciones tendrán lugar. Al remitirse a normas reglamentarias locales,
habrá que pensar que estas deberán respetar la proporcionalidad reconocida en el
propio Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales.

También resulta indeterminado este precepto en lo que a la competencia técnica o

profesional se refiere para llevar a cabo este tipo de inspecciones. Se ha planteado
por la doctrina si no estamos desapoderando a la administración de una
competencia soberana como podría ser por ejemplo la inspección urbanística
general. La interpretación mayoritaria es que se trata de un simple informe técnico,
cuyas consecuencias jurídicas en cuanto a su cumplimiento o incumplimiento, sólo
podrán ser adoptadas por la Administración Pública.

En definitiva la LOUA ha decidido incorporar la interesante institución de la

Inspección Técnica aplicada a edificaciones y construcciones, y sin embargo la
regulación que de ella ha hecho deja mucho que desear. Son muchos los espacios
en blanco, lo que como ocurre en otros tipos de inspecciones, será causa de
continuos e importantes conflictos jurídicos.

Se ha planteado por la doctrina la legalidad constitucional misma de la existencia

de esta obligación al propietario como límite al derecho de propiedad que requiere

22
una regulación básica igualitaria para el conjunto del estado, sin que se haya
pronunciado a este respecto el Tribunal Constitucional.

2. Contenido
Con el establecimiento de la Inspección Técnica de la Edificación (ITE) regulado
en el artículo 156 de la LOUA, se persigue introducir la obligación de los
propietarios de construcciones y edificaciones de efectuar, con la colaboración de
los técnicos competentes, una inspección periódica dirigida a determinar el estado
de conservación de las mismas y el cumplimiento del deber de conservación
impuesto por la normativa urbanística y de régimen del suelo.

El objeto de la inspección sería edificaciones y construcciones, con independencia

de su uso o destino y será la ordenanza reguladora la que establezca la amplitud de
la zona geográfica afectada y que tipo de edificaciones.

En estas Inspecciones habrá de recogerse el grado de cumplimiento del deber de

conservación en los términos que recojan las Ordenanzas, dado que no existe aún
desarrollo reglamentario para esta Institución en referencia siempre al
mantenimiento en las adecuadas condiciones de habitabilidad o uso efectivo
reguladas en los artículos 155 y siguientes de la LOUA y el resto de la legislación
aplicable.

Las Ordenanzas de Conservación e Inspección Técnica de la Edificación vienen

sujetando la realización de las mismas al siguiente procedimiento:

1.- La obligación legal de efectuar la inspección periódica, se verificará mediante

la obtención por cuenta y cargo del propietario de Informe expedido por técnico
competente designado por el mismo, junto con la Ficha Técnica del inmueble,
todo ello con el contenido, en la forma y en los plazos que se establecen en la
Ordenanza.

2.- De resultas de la inspección realizada el Informe Técnico deberá consignar el

resultado de la misma, indicando inequívocamente que el edificio reúne las
condiciones habitabilidad establecidas en la normativa urbanística y de régimen de
suelo, o bien que el mismo no las reúne, con descripción de las deficiencias
apreciadas, sus posibles causas, y las soluciones planteadas.

3.- El resultado de la inspección indicara:

- Si el resultado es favorable por cumplir el edificio o construcción las

condiciones de estabilidad, seguridad, estanqueidad y consolidación
estructurales, así como, en su caso, las condiciones de habitabilidad o de
uso efectivo según el destino propio de la construcción o edificación de que
se trate.
- Si el resultado es desfavorable por no cumplirse las indicadas condiciones.

23
4.- Sin perjuicio de lo anterior, el informe de Inspección Técnica de la Edificación
deberá comprender las medidas adoptadas, de forma cautelar y urgente ante una
situación de riesgo inminente, que debieron comunicarse de previamente al inicio
de las mismas en la Gerencia de Urbanismo, mediante informe justificativo
suscrito por el profesional competente director de las mismas, y siempre que no
supongan demolición total o parcial de la edificación o construcción, alteración de
elementos protegidos ni que afecten al régimen de ocupación del inmueble.

Con la citada comunicación, se entenderá autorizada la inmediata ejecución de las

medidas cautelares, no obstante si se comprueba por la Gerencia que no se ajustan
a las contenidas en el informe comunicado, podrán suspenderse, dando lugar a la
incoación del correspondiente expediente sancionador.

5.- se establece asimismo la obligación de presentar una Ficha Técnica de la

Edificación relativa a la situación jurídica, arquitectónica, urbanística y al régimen
de la ocupación y propiedad de la misma y de un Compromiso formal de
Ejecución y Conclusión final.

6.- El primer Informe de Inspección Técnica de la Edificación deberá presentarse

dentro del año siguiente a aquel en que el edificio cumpla 20 años de antigüedad.

7.- El Informe de Inspección Técnica de la Edificación deberá renovarse

periódicamente:

- Cada 15 años, para los edificios con menos de 50 años de antigüedad.

- Cada 10 años, para los de 50 o más años de antigüedad.

3. Resultados

Cumplimiento.

1.- El cumplimiento en tiempo y forma de la obligación de presentación de la

Inspección Técnica de la Edificación en donde se exprese el resultado favorable
por parte del técnico emisor dará lugar a la emisión de un informe por parte de la
Administración Urbanística en que se acreditara la correcta presentación del
mismo, su resultado favorable y la fecha de la próxima inspección técnica a
realizar, Dicho informe dará por concluso el expediente.

La copia del Informe de Inspección Técnica de la Edificación favorable que queda

en poder del propietario será documento preceptivo para acompañar a la solicitud
de concesión de todo tipo de licencias de obras relativas a edificios cuyo plazo
para la ITE haya expirado.

2.- La presentación de la Inspección Técnica de la Edificación donde se exprese la

necesidad de acometer obras obligará al propietario, o a los titulares legítimos, a
solicitar la correspondiente licencia de obras, en el plazo máximo de 3 meses
desde la presentación del informe.

24
No podrá otorgarse licencia de obras que no recoja al menos las necesarias para
solventar todos los desperfectos y deficiencias señalados en el informe de
Inspección Técnica de la Edificación, a cuyo efecto se presentará copia del mismo.
Se encuentra exento el pago de tasas de licencia correspondiente al presupuesto de
las obras propuestas en este informe.

3.- De no solicitarse la Licencia correspondiente en el plazo establecido por la

autoridad competente se dará Orden de Ejecución de las obras de reparación
propuestas en el Informe de ITE

4.- El incumplimiento de realizar las obras especificadas en las órdenes de

ejecución del Ayuntamiento, como consecuencia del resultado del informe de
Inspección Técnica de la Edificación o de la inspección de los técnicos
municipales, dará lugar a la adopción de cualquiera de las medidas recogidas en el
artículo 158.2 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía y en el 14 de la
Ordenanza, entre ellas a la imposición de hasta 10 multas coercitivas, con una
periodicidad mínima de un mes, por importe cada una de ellas del diez por ciento
del coste estimado de las obras, sin perjuicio de optar por la ejecución subsidiaria
a costa del obligado, hasta el límite del contenido del deber normal de
conservación, y la incoación del procedimiento sancionador legalmente
establecido.

Incumplimiento

El incumplimiento por parte del propietario de su obligación de cumplimentar en

tiempo y forma la Inspección Técnica de la Edificación, producirá la incoación
del correspondiente expediente sancionador y la imposición de multas coercitivas
hasta su cumplimiento. Sin perjuicio del restante régimen jurídico ordinario del
deber de conservación establecido en la legislación urbanística vigente y en la
Ordenanza.

F. LA EJECUCIÓN FORZOSA

La LOUA contiene un sistema de actuación de la Administración urbanística ante

el incumplimiento por parte de la propiedad de las obligaciones de conservación
que tiene legalmente atribuidas, ya sea por el incumplimiento de las ordenes de
ejecución de las obras ordenadas, de la obligación de inspecciones periódicas e
incluso de las obligaciones nacidas a raíz de la declaración de ruina urbanística.

El artículo 158 establece que el incumplimiento injustificado de las órdenes de

ejecución habilitará a la Administración actuante para adoptar cualquiera de estas
medidas:

25
a) Ejecución subsidiaria a costa del obligado, hasta el límite del deber normal de
conservación, al que se refiere el artículo 155.3 de esta Ley.
Imposición de multas coercitivas
c) La expropiación del inmueble, previa declaración del incumplimiento del
deber de conservación.
d) La colocación del inmueble en situación de ejecución por sustitución,
mediante el correspondiente concurso regulado en los artículos 151 y 152, que
será instado, en su caso, antes de la declaración de ruina.

1. Ejecución Subsidiaria

La primera medida de actuación a seguir es la ejecución subsidiaria de las obras,

a cuyo fin habrá de estarse a lo establecido en el artículo 98 de la ley 30/92 que
establece que habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que
por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
Las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas
que determinen, a costa del obligado y dicho importe podrá liquidarse de forma
provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación
definitiva.

La jurisprudencia ha delimitado el ámbito de la ejecución subsidiaria de forma

pacífica estableciendo que la intervención de los Ayuntamientos en materias de
policía urbana exigiendo al administrado el mantener en condiciones de
seguridad, salubridad y ornato público la edificación que le pertenezca, ha de ser
como todo acto de intervención administrativa, congruente con los motivos y
fines que lo justifiquen concretando el alcance del mandato que debe ser
adecuado y proporcional al fin que persigue especificándose en el acuerdo
administrativo que impone la orden de ejecución de tales obras, cuáles hayan de
ser las mismas con la descripción más detallada posible para el mejor
cumplimiento por parte del obligado. El requisito de la previa concreción de las
obras a realizar y su presupuesto, en la medida de lo racionalmente posible y
previsible, junto con el requerimiento al interesado, constituye presupuesto
necesario e imprescindible para la validez y eficacia jurídica de tal orden de
ejecución.

2. Multas Coercitivas

Las multas coercitivas reguladas en el artículo 99 de la Ley 30/92 no tienen

carácter retributivo o sancionador y aspiran a doblegar o vencer la resistencia de
los administrados a observar la conducta impuesta en un previo acto
administrativo. Constituyen, claro está, uno de los medios de ejecución forzosa
de los que dispone la Administración.

En tal sentido, y como consecuencia de su propia naturaleza, será preciso ante

todo que exista un acto administrativo a ejecutar y que se haya producido, con
anterioridad a su imposición, un apercibimiento. No resulta viable entrar en la
fase de ejecución sin que concurran estos dos requisitos. Pero además tales

26
multas, que son reiterables, han de señalar un plazo para llevar a efecto la
actuación que imponía el acto que se trata de ejecutar, plazo este que ha de ser
«suficiente para cumplir lo ordenado».

Las figuras contenidas con el nombre de multas coercitivas en el artículo 158 de

la LOUA no responden en absoluto a tales requisitos, así el citado artículo
establece que ante el incumplimiento de las ordenes de ejecución podrá la
Administración proceder a "la Imposición de hasta diez multas coercitivas con
periodicidad mínima mensual, por valor máximo, cada una de ellas, del diez por
ciento del coste estimado de las obras ordenadas. El importe de las multas
coercitivas impuestas quedará afectado a la cobertura de los gastos que genere
efectivamente la ejecución subsidiaria de la orden incumplida, a los que habrá
que sumar los intereses y gastos de gestión de las obras".

El destino de las multas a la ejecución subsidiaria convierte a estas en mera

opción municipal de aplazamiento en el cobro de la subsidiaria más que en una
verdadera multa, lo que supone negar la posibilidad de simultanear ambas
actuaciones como fuera deseable. Mayor problema práctico plantea la posibilidad
del cobro de cantidades inferiores al total de la ejecución subsidiaria por la
realización de las obras por el obligado tras el abono de una o varias de las
multas y el fin que en este supuesto debería atribuirse a los ingresos obtenidos.

G.- LAS SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO

Aun de forma muy somera debemos finalizar haciendo un breve análisis de las
formas de disciplina sancionadora contenidas en la ley para garantizar el
cumplimiento de las medidas de conservación que la misma establece.

El artículo 191 de la LOUA define como infracciones urbanísticas las acciones u

omisiones que estén tipificadas y sancionadas como tales en la ley. Se trata de
una definición mucho más limitada que la contenida en la legislación urbanística
anterior, y abre el sistema sancionador administrativo urbanístico que se va
caracterizar por los siguientes principios:

- Principio de culpabilidad.
- Tipicidad sobre la base de la concepción constitucional del art.25.1 CE.
- Certeza de la sanción y de igualdad de la pena.
- Culpabilidad

En definitiva se trata de llevar los principios del derecho penal al derecho

sancionador tal y como se ha reiterado necesario por la jurisprudencia unánime
del TC.

Nuestra misión será por tanto descifrar si el incumplimiento de las órdenes de

conservación se encuentran tipificadas y sancionadas en el sistema creado por la
LOUA, misión menos sencilla de lo que parece.

27
El articulo 207 trata de delimitar las infracciones urbanísticas a las que clasifica
en leves, graves y muy graves. Así en su párrafo 3b considera falta grave:

- Los incumplimientos de las obligaciones impuestas por la ley en materia

de gestión y ejecución.

Aquí cabria incluir el supuesto de incumplimiento de las obligaciones de

conservación toda vez que el artículo 86 de la propia ley define dentro del
contenido de la actividad administrativa de gestión en su apartado e las
actividades de conservación de la edificación. La doctrina mayoritariamente
discrepa de esta concepción, entendiendo que la actividad administrativa de
conservación se engloba en las actividades de disciplina urbanística.

Para mayor confusión posteriormente en el capítulo 111 del Título VII donde se
contienen los tipos específicos que desarrollan el contenido del artículo 207 y
208 pormenorizándose los distintos supuestos de infracciones urbanísticas y
aplicando las correspondientes sanciones, resultando que:

- El artículo 216 establece que se sancionara con multa de 600 € a 60.000 €

el incumplimiento de las obligaciones y deberes para la ejecución del
planeamiento
- El artículo 217 establece que se sancionara con igual sanción el
incumplimiento de las de las obligaciones de conservar v rehabilitar las
construcciones v edificaciones Que el instrumento de planeamiento
considere de especial protección por su valor arquitectónico histórico o
cultural.

La cuestión es que si específicamente se sanciona el incumplimiento de las

órdenes de conservación referidas a los inmuebles protegidos:

a. No se sanciona expresamente el incumplimiento en los edificios ordinarios

debiendo acudir a la solución del artículo 216 de conformidad con el 86.
b. La aplicación de esta solución supone igualar la sanción cuando el edificio
está protegido a cuando no lo está.

H. RUINA URBANÍSTICA
1. Concepto
La declaración de ruina supone la cesación del deber legal de conservación toda vez que,
como se ha dicho, este deber resultaría incompatible con la situación ruinosa del edificio.
Es por ello que tanto la legislación estatal, en su momento, como la autonómica en la
actualidad (LOUA) establece que el deber de conservación tiene su limita material en la
declaración de ruina, o lo que es lo mismo, el estado de ruina de una edificación produce
la extinción de la obligación legal de conservar.
Si bien, el estado de ruina no supone necesariamente la demolición del edificio, como
pudiera parecer, y la Administración está habilitada para ordenar a la propiedad medidas
urgentes tendentes a la seguridad de los particulares y del inmueble, especialmente en

28
casos de edificios protegidos. No debemos olvidar que es frecuente que el estado de
ruina de un determinado inmueble se produzca como consecuencia del incumplimiento
de sus propietarios de su correcta conservación.
El concepto de ruina ha sufrido una evolución importante en nuestro régimen jurídico.

c. La legislación estatal sobre régimen del suelo ha definido de forma clásica tres
modalidades o supuestos de ruina: la llamada ruina económica, cuando las
reparaciones a realizar superasen por su coste económico el deber legal de
conservación establecido generalmente en el 50 % del valor del edificio; la ruina
técnica, caracterizada por el fallo de los elementos arquitectónicos estructurales
-o alguno de ellos- de la edificación o, en general, del inmueble, y la ruina
denominada urbanística, que supone la inviabilidad jurídica en base la legislación
urbanística de la autorización de obras de reparación necesarias para mantener el
edificio en situación de edificación fuera de ordenación.

d. En la legislación autonómica las opciones legislativas han sido diversas. Algunas

Comunidades Autónomas se mantiene esta clasificación (Navarra, Murcia, La
Rioja o Cantabria). Otras han optado por simplificar los supuestos manteniendo
únicamente algunos: la ruina económica y técnica (Galicia) o la ruina económica
y urbanística (El País Vasco, Aragón y Castilla León). Finalmente, un tercer
grupo de Comunidades Autónomas (Valencia, Madrid, Extremadura) han optado
por reconducir los supuestos de ruina a la económica, es el caso del art. 157 de la
Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
En Andalucía, en fin, procederá la declaración de ruina en los supuestos previstos en el
artículo 157.1 a y b LOUA:

e. Cuando el coste de las reparaciones necesarias supere el límite del deber normal
de conservación.

f. Cuando el coste de las últimas reparaciones supere dicho límite y acredite una
tendencia constante y progresiva en el tiempo al incremento de las inversiones
precisas para la conservación del edificio. El límite normal del deber de
conservación es la mitad de su valor de sustitución, esto es, la mitad del valor de
una construcción de nueva planta, con similares características o, en su caso, de
dimensiones equivalentes que la preexistente (artículo 155.3 LOUA).
2. Procedimiento
Corresponderá al Alcalde (artículo 21.1.s LBRL) la declaración de la situación legal de
ruina urbanística, previo procedimiento en el que deberá darse audiencia a la propiedad y
los demás titulares de derechos afectados. En dicho procedimiento deberán darse las
garantías necesarias para acreditar la realidad de hecho de la situación de deterioro que
legitima la apertura de este expediente, así como que se ofrezca a los interesados la
oportunidad de ser oídos.

g. Dictada la resolución de incoación del expediente, se pondrá de manifiesto al

propietario, moradores y a demás titulares de derechos afectados, con traslado de
los informes técnicos aportados, para que, en un plazo no inferior a diez días ni
superior a quince, prorrogable por la mitad del plazo concedido, aleguen y presenten
los documentos y justificaciones que estimen oportunos en defensa de sus derechos
(artículos 157.2 LOUA).

29
h. Finalizado el trámite anterior los Servicios Técnicos Municipales, previa visita de
inspección del edificio y a la vista de las alegaciones y justificaciones presentadas
por las distintas partes interesadas, evacuarán dictamen pericial. El dictamen habrá
de ser evacuado en el plazo de diez días desde la finalización del trámite de
audiencia a los interesados. El dictamen determinará:
a. Si el inmueble se encuentra en estado de ruina urbanística, su peligrosidad y si
afecta a la totalidad o parte del edificio.
b. Obras a realizar y presupuesto valorado de las mismas.
c. Determinación, mediante cálculos justificados, si el coste de las obras a
realizar rebasa la mitad del valor de reposición del edificio.
d. Si el propietario ha cumplido o no con su deber de conservación.
e. Si el dictamen propone la adopción con carácter inmediato de obras o
medidas para evitar daños a personas y bienes, con independencia de la
continuación del procedimiento, el Alcalde dictará resolución ordenando su
adopción, notificándose a los propietarios, moradores del edificio y demás
interesados con ofrecimiento de recursos.

i. En el plazo de diez días desde la incorporación al expediente del dictamen pericial, el

servicio correspondiente y, por defecto, la Secretaría General, elevará a la Alcaldía
informe con propuesta de resolución que contendrá una enumeración de los hechos,
disposiciones legales aplicables y pronunciamientos que haya de contener la parte
dispositiva (artículo 175 ROF).

j. El Alcalde, a la vista del dictamen pericial y la propuesta de resolución, dictará

decreto en el que resolverá (artículo 157.3 b LOUA):
a. Declarar el edificio, total o parcialmente, en situación legal de ruina
urbanística. En este caso el propietario deberá proceder a su elección a la
completa rehabilitación o a la demolición (salvo que se trate de un inmueble
catalogado, protegido o sujeto a procedimiento dirigido a la catalogación o al
establecimiento de un régimen de protección especial, en cuyo caso no
procederá la demolición).
b. No existir situación de ruina urbanística aunque se ordenará, si fuese necesario,
la adopción de las medidas urgentes y realizar los trabajos y las obras necesarias
para mantener y, en su caso, recuperar la estabilidad y seguridad si se observasen
deterioros o deficiencias en el estado de conservación del edificio.
En ambos supuestos, se establecerán los plazos de ejecución de las obras y si
existiera peligro en la demora, se resolverá lo procedente sobre el desalojo de los
moradores o cualquier otra medida cautelar que fuese precisa.
Igualmente la resolución contendrá los siguientes pronunciamientos:
a. Medidas de aseguramiento en tanto se realizan las obras de demolición o
rehabilitación.
b. Si ha existido o no incumplimiento por el propietario de sus deberes de
conservación del inmueble (artículo 157.3.a LOUA).

30
 c. Si se declarase la situación de ruina urbanística, se ordenará la inclusión de la
construcción o edificación en el Registro Municipal de Solares y Edificaciones
Ruinosas, con los efectos establecidos en el artículo 157.5 LOUA.
d. Notificación en forma legal a los propietarios, moradores y demás interesados. La
notificación contendrá pie de recurso ofreciendo el recurso potestativo de
reposición por plazo de un mes (artículo 116 LPC) o directamente recurso
contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses, ante el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo que corresponda (artículo 8 LJ).
e. Concluidos los plazos para realizar las obras correspondientes, se ordenará por el
Alcalde su comprobación por los Servicios Técnicos Municipales. En caso de
incumplimiento, la Alcaldía dictará resolución acordando alguna de las medidas
de ejecución subsidiaria previstas legalmente (artículo 158.2 LOUA en relación
con el artículo 93 y siguientes LPC).

- El silencio es positivo
3. Efectos
La ruina es una de las instituciones jurídicas urbanísticas más conflictivas y que más
jurisprudencia han generado, y ello precisamente por sus efectos, y, en particular, en
relación con el cese de los arrendamientos existentes.
Por lo que respecta a los efectos administrativos, el principal es la posibilidad de
demolición del inmueble, construcción o edificación. Ahora bien, si bien éste era un
postulado que venía entendiéndose como generalizado (tanto en la legislación precedente
estatal, como en la jurisprudencia), hoy conforme a la LOUA no siempre la declaración
de ruina urbanística conlleva la demolición del edificio. Conforme al 157 la declaración
de ruina constituye al propietario en la obligación de proceder, a su elección, a la
completa rehabilitación o a la demolición, salvo que se trate de una construcción o
edificación catalogada, protegida, o sujeta a procedimiento dirigido a la catalogación o al
establecimiento de un régimen de protección integral, en cuyo caso no procede la
demolición. Aquí reside la principal novedad que contempla dicha legislación, por lo que
la declaración de ruina no lleva aparejada siempre la demolición del inmueble, sino que se
concede al propietario un derecho de opción o elección, entre la rehabilitación del
inmueble o su demolición, siempre que no se trate de edificio catalogado o protegido, en
cuyo caso deberá ser rehabilitado.
Entre los efectos civiles, el principal que se contempla es que la declaración firme de
ruina se encuentra entre las causas de extinción del contrato de arrendamiento (artículo
28.b) de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos).

4. Ruina inminente:
El artículo 183.4 del Texto Refundido de 1976 y los artículos 26 y 27 del Reglamento
de Disciplina Urbanística -de aplicación supletoria- determinaban que si existía urgencia
y peligro para las personas o los bienes con la demora que supondría la tramitación del
expediente de ruina contradictorio u ordinaria, el Ayuntamiento, a través del Alcalde,
por motivos de seguridad, dispondrán lo necesario respecto a la habitabilidad del
inmueble y desalojo de sus habitantes. Es un estado de hecho o situación de peligro
inmediato que presenta el edificio lo que requiere una urgente actuación de la autoridad
municipal para que, con la mayor prontitud y sin dilaciones de audiencia a los
31
interesados, se adopten las medidas necesarias para impedir daños a las personas y a los
bienes.
En la LOUA la regulación se contiene en el artículo 159, de conformidad con el cual,
cuando una construcción o edificación amenace con derruirse de modo inminente, con
peligro para la seguridad pública o la integridad del patrimonio protegido por la
legislación específica o por el instrumento de planeamiento urbanístico, el Alcalde
estará habilitado para disponer todas las medidas que sean precisas, incluido el
apuntalamiento de la construcción o edificación y su desalojo. El municipio será
responsable de los daños y perjuicios que resulten de las medidas a que se refiere el
apartado anterior, sin que ello suponga exención de la responsabilidad que incumbe al
propietario. Las indemnizaciones que satisfaga el municipio serán repercutibles al
propietario hasta el límite del deber normal de conservación.
La adopción de las medidas previstas en este artículo no presupondrá ni implicará la
declaración de la situación legal de ruina urbanística.

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