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Biermann | Zwischen Friedenskonsolidierung und Friedensschaffung

Zwischen Friedenskonsolidierung und Friedensschaffung


Gemischte Bilanz der UN-Verwaltung in Kosovo

Rafael Biermann

Acht Jahre haben die Vereinten Nationen die Pro- und Europäischer Union; für 3. Schritte hin zu einer
vinz Kosovo verwaltet. Seit Jahresanfang 2007 rin- Lösung der Statusfrage in einer für beide Konflikt-
gen die Mitglieder des Sicherheitsrats darum, diesen parteien akzeptablen und somit tragfähigen Weise.
chronischen Konflikt in seinen ›Endstatus‹ zu über- Als zentrale These kristallisiert sich heraus, dass
führen. Will man den Erfolg der Übergangsverwal- man UNMIK nur dann Erfolg bescheiden kann –
tung ermessen, kann man verschiedene Parameter und selbst das nur begrenzt –, wenn man den Beitrag
anlegen und kommt zu unterschiedlichen Ergebnis- von UNMIK zur Friedenswahrung in den Mittelpunkt
sen. Doch die Bilanz ist ernüchternd, nicht nur in rückt. Legt man den Maßstab der Mandatserfüllung
punkto Friedenswahrung und Mandatserfüllung, an, so ist der Erfolg begrenzt. Im entscheidenden
sondern auch was die langfristige Konfliktlösung an- Punkt Konfliktlösung blieb ihr der Erfolg versagt: von
geht. Nicht alles stand allerdings in der Verantwor- Multiethnizität ist Kosovo genauso weit entfernt wie Dr. habil.
tung von UNMIK. Die Tragfähigkeit der ›überwach- 1999. Deshalb auch konnte eine langfristige Kon- Rafael Biermann,
ten Unabhängigkeit‹, so sie denn kommt, muss sich fliktlösung im Sinne nachhaltiger Befriedung nicht geb. 1964, ist zurzeit
erst noch erweisen. erreicht werden. Mit selbsttragender Stabilität ist in Visiting Professor an
Kosovo in naher Zukunft nicht zu rechnen. der U.S. Naval Post-
Mit dem Auslaufen der Übergangsverwaltungsmis- graduate School,
sion der Vereinten Nationen in Kosovo (United Na- Die Ausgangslage 1999 National Security
tions Interim Administration Mission in Kosovo – Affairs Department,
UNMIK) nähert sich eine weitere Etappe der wechsel- Das UNMIK-Mandat entzieht sich einer klaren Ty- in Monterey, USA.
vollen Konfliktgeschichte Kosovos dem Ende1 – ein pologisierung. Auf den ersten Blick scheint die Mis-
geeigneter Zeitpunkt, um eine erste Bilanz zu ziehen. sion der Kategorie zu entsprechen, die der ehemali-
Die nachfolgende empirische Untersuchung der Er- ge UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali 1992
folge und Defizite von UNMIK erfolgt in drei Schrit- in seiner ›Agenda für den Frieden‹ neu einführte: Frie-
ten. Zunächst werden die Ausgangsbedingungen im denskonsolidierung (Peacebuilding).4 Bei diesem neu-
Jahr 1999 diskutiert, mit denen sich die Mission kon- en Typus von UN-Missionen der ›zweiten‹ Genera-
frontiert sah. Danach werden die acht UNMIK-Jahre tion ging es nicht mehr lediglich um die Trennung
bilanziert, wobei ein besonderes Augenmerk dem Pro- von Kämpfern durch leichtbewaffnete, unparteiische
blem der Störer (Spoiler) gilt, also jenen Kräften, die Blauhelme nach einem Waffenstillstand (siehe Zy-
Friedensmissionen planmäßig obstruieren.2 Schließ- pern, Golan), sondern um die Einleitung eines um-
lich werden die Statusverhandlungen analysiert, wo- fassenden Friedensprozesses hin zu einer nachhalti-
bei die Mediationsstrategie, die gegenwärtige Pattsi- gen Konfliktlösung. Schaut man sich die Charakte-
tuation im UN-Sicherheitsrat und die Zukunftsaus- ristika an, die sich für die Friedenskonsolidierung her-
sichten im Vordergrund stehen. auskristallisieren, so passen die meisten auf UNMIK,
Folgende drei Fragestellungen liegen dieser Un- aber eben nicht alle.
tersuchung zugrunde: Erstens handelt es sich wie zumeist um einen in-
1. Friedenswahrung: Hat UNMIK dazu beige- nerstaatlichen, ethnopolitischen Konflikt, also um
tragen, den Frieden in Kosovo zu wahren? ein außerordentlich komplexes Konfliktszenario, das
2. Mandatserfüllung: Wurde das Mandat von einen sehr hohen Anspruch an erfolgreiche Kon-
UNMIK erfüllt? fliktbewältigung stellt.
3. Konfliktlösung: Konnte UNMIK einen sub- Zweitens sind die Ziele von UNMIK deutlich am-
stanziellen Beitrag zur nachhaltigen Befriedung Ko- bitionierter als bei der Friedenssicherung. Friedens-
sovos leisten? konsolidierung zielt auf ›positiven‹, stabilen Frieden,
In der ersten Frage geht es primär um ›negativen mithin auf die Behebung struktureller Konfliktur-
Frieden‹, in der zweiten um die Erfüllung selbstge- sachen und den Aufbau funktionsfähiger, legitimer
steckter Leitziele, in der dritten um den Beitrag zur Staatsgewalt ab.
langfristigen Konfliktlösung. Für alle Parameter wird Dieser Anspruch durchzieht die Sicherheitsrats-
der Ist-Zustand mit der Lage im Jahr 1999 verglichen. resolution 1244: Sie beendete die NATO-Luftope-
Indikatoren3 sind für 1. das Ausmaß gewaltsamer Zu- ration und installierte die dualistische Struktur mit
sammenstöße der Volksgruppen; für 2. die Erfüllung UNMIK, verantwortlich für die zivile Umsetzung, und
der Resolution 1244 und weiterer programmatischer KFOR für die militärische.5 Resolution 1244 formu-
Äußerungen von UN-Sicherheitsrat, Kontaktgruppe lierte einen Zielkatalog, der weit über traditionelle Frie-

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denssicherungseinsätze hinausreicht: unter anderem Rückkehr zu interethnischem Miteinander, zumindest


die Herstellung eines sicheren Umfelds, Demilitarisie- zu Koexistenz möglich ist, ist strittig.7 Die (Wieder-)
rung der UCK (Kosovo-Befreiungsarmee), Minenräu- Herstellung des multiethnischen Charakters Koso-
mung, Flüchtlingsrückkehr, Durchführung von Wah- vos wurde dennoch ›Kernauftrag der Mission‹8; die-
len, Wiederaufbau und Demokratisierung. ses Ziel wurde sogar immer mehr in den Mittel-
Eine solche Aufgabenfülle konnten die Vereinten punkt der programmatischen Äußerungen von UN-
Nationen nicht alleine schultern. Die Folge war ein Sicherheitsrat, Kontaktgruppe und EU gerückt.9
Eine solche umfassender Zusammenschluss einer Vielzahl von Die Rückkehr der geflohenen 100 000 Serben, ih-
Aufgabenfülle konn- Akteuren zu einem Aktionsbündnis unter dem Dach re volle Bewegungsfreiheit in Kosovo und ihre Mit-
ten die Vereinten einer UN-Übergangsverwaltung. wirkung am politischen Prozess wurden zum Grad-
Nationen nicht Enge, synergetische institutionenübergreifende Ko- messer des Erfolgs. Die Voraussetzungen jedoch wa-
alleine schultern. operation ist von essenzieller Bedeutung.6 Die Pfeiler- ren denkbar schlecht. Multiethnizität stand im kras-
Die Folge war ein struktur innerhalb von UNMIK sollte diese Koope- sen Gegensatz nicht nur zu den zurückliegenden Mo-
Zusammenschluss ration sicherstellen: Das Amt des Hohen Flüchtlings- naten der ethnischen Säuberung, sondern auch zu den
einer Vielzahl von kommissars (UNHCR) war für humanitäre Angele- Jahrzehnten der ethnisch motivierten ›Apartheid‹ in
Akteuren unter genheiten verantwortlich, die EU für den Wiederauf- Kosovo davor. Alles in allem, so der ehemalige Bei-
dem Dach einer bau und die Organisation für Sicherheit und Zusam- geordnete Generalsekretär Manfred Eisele, standen
UN-Übergangs- menarbeit in Europa (OSZE) für Demokratisierung. die UN »noch niemals zuvor« vor einer solchen »Jahr-
verwaltung. Hier enden jedoch die Gemeinsamkeiten mit dem hundert-Aufgabe«.10
üblichen Friedenskonsolidierungsprofil. Drei Eigen-
schaften unterscheiden die Kosovo-Mission von bis- 2. Fehlendes Einverständnis der Konfliktparteien
herigen Friedenskonsolidierungseinsätzen: 1. die prä- Resolution 1244 nimmt in der Präambel explizit auf
zedenzlose Aufgabenfülle von UNMIK; 2. das feh- Kapitel VII der UN-Charta Bezug. Kapitel-VII-Reso-
lende Einverständnis der Konfliktparteien und 3. die lutionen jedoch sind zumeist friedensschaffende Ein-
offene Statusfrage. Während die erste Eigenschaft sätze der ›dritten‹ Generation, die durch kollektive
noch mit Friedenskonsolidierung vereinbar scheint, Gewalt eine Verhandlungslösung herbeiführen sollen,
erklären die zweite und dritte Eigenschaft die star- zumeist ohne Zustimmung des Gastlands (beispiels-
ken Elemente von Friedensschaffung (Peacemaking) weise die Intervention in Irak 1990).11 Friedenskon-
im Mandat. solidierungseinsätze hingegen werden durch Resolu-
tionen nach Kapitel VI mandatiert. Sie erfolgen nach
1. Aufgabenfülle Vereinbarung einer umfassenden Lösung (compre-
UNMIK übernahm die volle legislative, exekutive und hensive settlement), die die Perspektive dauerhaften
judikative Verantwortung über ein Territorium, des- Friedens in sich trägt.12
sen Staatsfunktionen durch das politische Ende der Die Zustimmung der Konfliktparteien zum Frie-
serbischen Herrschaft völlig daniederlagen. Sie muss- denseinsatz und damit zur Einschränkung ihrer Sou-
te sämtliche Institutionen von Grund auf neu errich- veränität ist vorausgesetzt. Warum also hier eine Ka-
Die Mission stand ten. Dies reichte vom Aufbau einer funktionsfähigen pitel-VII-Resolution, obwohl der Frieden doch schon
unter einem Leitbild, Müllabfuhr über Grenzkontrollen, ärztliche Versor- wiederhergestellt war? Zwar mandatierte Resolution
das implizit das gung bis hin zum Schulwesen. Darüber hinaus sollte 1244 keinen friedensschaffenden Einsatz. Doch offen-
Paradigma aller UNMIK provisorische demokratische Institutionen sichtlich erwartete der Sicherheitsrat erhebliche Ob-
Friedenskonsolidie- der Selbstverwaltung (PISG) einrichten und seine struktion der Konfliktparteien, die er mit einem ro-
rungsmissionen ist: Kompetenzen sukzessive an diese Institutionen über- busten Mandat unterbinden wollte. Resolution 1244
die Übertragung tragen. war keine umfassende Friedensregelung, auf der ein
des westlichen Die Mission stand unter einem Leitbild, das in konventioneller Friedenskonsolidierungseinsatz auf-
Gesellschafts- Resolution 1244 nicht explizit genannt ist, doch im- bauen konnte, sondern eher ein Waffenstillstand, der
modells. plizit das Paradigma aller Friedenskonsolidierungs- erst noch in eine endgültige Friedenslösung münden
missionen ist: die Übertragung des westlichen Gesell- sollte. Während allerdings den UN bei der Friedens-
schaftsmodells auf Kosovo. Zu diesem Gesellschafts- konsolidierung (wie Namibia, Kambodscha oder Mo-
modell gehören vor allem Marktwirtschaft, Rechts- sambik) beträchtlicher Erfolg attestiert wird, ist ihre
staatlichkeit, Demokratie und Multiethnizität – Bilanz bei Einsätzen mit friedenschaffendem Profil
Grundsätze, die weit von der Wirklichkeit in Kosovo (etwa Bosnien, Somalia) sehr viel düsterer.13
entfernt waren. Eine demokratische Kultur des Kom- Friedens- und Versöhnungsbereitschaft sind zen-
promisses und des verantwortlichen Regierens hatte trale Kriterien für den Erfolg internationaler Frie-
bisher nie unter den Kosovo-Albanern heranwachsen densmissionen. Resolution 1244 war kein Friedens-
können. vertrag. Störer-Aktivitäten waren von allen Seiten zu
Das Postulat der Multiethnizität hingegen läuft erwarten. Die Kosovo-Albaner waren in den Ver-
dem Grundprinzip ethnopolitischer Konflikte zuwi- handlungsprozess nicht eingebunden gewesen; ihre
der. Wie weit in diesen Konflikten überhaupt eine Zustimmung schien gesichert. Sie jubilierten über die

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Abschüttelung der serbischen Herrschaft und erwar- plan für die Lösung der Statusfrage enthielt Resolu- Ganz im Sinne
teten, dass ihnen die Unabhängigkeit nach Abzug von tion 1244 auch nicht. Ganz im Sinne diplomatischer diplomatischer
UNMIK wie eine reife Frucht zufällt. Kurzfristig Prozessorientierung sollte dies einer Zukunft anver- Prozessorientierung
musste allerdings Widerstand von Seiten der UCK traut werden, in der die Rahmenbedingungen, so die sollte die Status-
erwartet werden, die nicht demokratietauglich war vage Hoffnung, günstiger wären – in Kosovo selbst, frage einer Zukunft
und deshalb demobilisiert werden musste. Zudem in Serbien (nach dem Sturz des serbischen Präsiden- anvertraut werden,
wurden Racheakte an den Kosovo-Serben für die Jahr- ten Slobodan Milosevic) wie auch zwischen Russ- in der die Rahmen-
zehnte der Unterdrückung befürchtet – faktisch eine land und dem Westen. Damit jedoch führte der Frie- bedingungen, so
ethnische Säuberung unter umgekehrten Vorzeichen. die vage Hoffnung,
Schwerer noch wog die zu erwartende serbische günstiger wären.
Obstruktion. Belgrad hatte den Krieg verloren und
bekam die bitteren Bedingungen vom Sieger diktiert.
Vor Verabschiedung der Sicherheitsratsresolution 1 Vgl. zur Konfliktgeschichte insgesamt Rafael Biermann, Lehrjahre
musste es ein Papier akzeptieren, das die wesentlichen im Kosovo. Das Scheitern der internationalen Krisenprävention vor
Inhalte der Resolution vorwegnahm14, ebenso das Kriegsausbruch, Paderborn 2006.
Kumanovo-Abkommen mit der NATO. Belgrad ver- 2 Stephen John Stedman, Spoiler Problems in Peace Processes, In-
lor damit effektiv die Herrschaft über Kosovo, auch ternational Security, 22. Jg., 2/1997, S. 5–53.
wenn Resolution 1244 de jure an der territorialen In- 3 Zur Problematik von Indikatoren vgl. Paul F. Diehl in: Daniel Druck-
tegrität der Bundesrepublik Jugoslawien festhielt. man et al., Evaluating Peacekeeping Missions, Mershon International
Politisch vollzog sich ein grundlegender Herr- Studies Review, 41. Jg., 1/1997, S. 151–165., hier S. 156.
schaftswechsel, zunächst an die fremde Besatzungs- 4 An Agenda for Peace, Preventive Diplomacy, Peacemaking and
macht UNMIK, zunehmend an die kosovo-albani- Peace-keeping, Report of the Secretary-General, UN Doc. A/47/277 –
schen Institutionen der Selbstverwaltung. Dies war S/24111, v.17.6.1992.
eine tiefe Zäsur. Serbien musste die seit 1912 ausge- 5 UN-Dok. S/RES/1244(1999) v. 10.6.1999; zum Dualismus von UN-
übte Kontrolle über die ›Wiege der serbischen Nation‹ MIK und KFOR vgl. Alexandros Yannis, Kosovo under International Ad-
abgeben. Auf serbische Kooperationsbereitschaft ministration, Survival, 43. Jg., 2/2001, S. 32f.
konnte daher niemand bauen. An einem funktions- 6 Rafael Biermann, Organizations on Guard. The Rise of Networking
fähigen Kosovo unter UNMIK war Belgrad nicht among the Euro-Atlantic Security Institutions, Review of International
interessiert. Es würde dabei einen engen Schulter- Organizations, 2007 (in Vorbereitung).
schluss mit den Kosovo-Serben suchen und diese als 7 Chaim Kaufmann, Possible and Impossible Solutions to Ethnic Ci-
verlängerten Arm serbischer Interessen in Kosovo vil Wars, in: Michael E. Brown et al. (Eds.), Nationalism and Ethnic Con-
instrumentalisieren. flict, Cambridge, MA, 1997, S. 265–304.
8 Marie-Janine Calic, Kosovo 2004. Optionen deutscher und euro-
3. Offene Statusfrage päischer Politik, SWP-Studie 2004/S 01, Berlin, Januar 2004, S. 9.
Die dritte Hypothek der Kosovo-Mission war die Zu- 9 Siehe etwa Guiding Principles of the Contact Group for a Settle-
kunftsoffenheit des Provisoriums, das UNMIK zu ment of the Status of Kosovo, 7.10.2005 und Commission of the European
verwalten hatte. UNMIK sollte, auf der Grundlage Communities, A European Future for Kosovo, Brüssel, 20.4.2005.
der (von Serbien nicht unterschriebenen und in sich 10 Manfred Eisele, Die Vereinten Nationen und Kosovo, in: Konrad
widersprüchlichen) Verträge von Rambouillet, den Clewing/Jens Reuter (Hrsg.), Der Kosovo-Konflikt. Ursachen, Akteure,
politischen Prozess ›erleichtern‹, der den künftigen Verlauf, München 2000, S. 489 und 491.
Status Kosovos festlegt.15 Der Sicherheitsrat hatte 11 Michael W. Doyle, War Making and Peace Making. The United Na-
sich nicht »zwischen der Scylla kosovarischer Unab- tions’ Post-Cold War Record, in: Chester A. Crocker/Fen Osler Hamp-
hängigkeit und der Charybdis jugoslawischer Souve- son/Pamela Aall (Hrsg.), Turbulent Peace. The Challenges of Managing
ränität«16 entscheiden können – anders als in Ostti- International Conflict, Washington, D.C. 2001, S. 532.
mor, das im August 1999 nach einem Referendum 12 Supplement to an Agenda for Peace: Position Paper of the Secre-
über die Unabhängigkeit international anerkannt wur- tary-General on the Occasion of the Fiftieth Anniversary of the United
de. Er konstruierte ein Kunstgebilde in statu nascendi, Nations, UN Doc. A/50/60 – S/1995/1, v. 3.1.1995.
das eine Art temporäre Treuhandschaft der UN dar- 13 Doyle, War Making, a.a.O. (Anm. 11), S. 533 und 539.
stellt und die Statusfrage einfror. Faktisch sollte die 14 Abgedruckt im Anhang 2 der Resolution 1244 und erwähnt in der
jugoslawische Souveränität suspendiert, ihrer politi- Präambel.
schen Relevanz entkleidet und die Herrschaft sukzes- 15 Siehe UN-Dok. S/RES/1244(1999), Abs. 11 (e). Zu Rambouillet vgl.
sive an die Kosovo-Albaner übertragen werden. Marc Weller, The Rambouillet Conference on Kosovo, International Af-
Damit blieb die grundlegende Konfliktursache un- fairs, 75. Jg., 2/1999, S. 211–251.
gelöst, auch wenn ein neuer Vektor implizit einge- 16 Alexandros Yannis zitiert in: Bernhard Knoll, From Benchmarking
baut wurde. Die internationale Gemeinschaft setzte to Final Status? Kosovo and the Problem of an International Adminis-
ihre Politik des Aussitzens fort, die bereits mit der tration’s Open-Ended Mandate, The European Journal of International
Carrington-Konferenz zum jugoslawischen Staats- Law, 16. Jg., 4/2005, S. 638.
zerfall im Jahr 1991 begonnen hatte.17 Einen Fahr- 17 Biermann, Lehrjahre, a.a.O. (Anm. 1), S. 323–369.

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denskonsolidierungseinsatz ins Ungewisse. Grund- Die acht Standards


sätzlich konnten am Ende dieses Moratoriums beide 1. funktionsfähige staatliche Institutionen
Extreme stehen: eine erneute serbische Herrschaft 2. Rechtsdurchsetzung
›light‹ oder aber die volle staatliche Unabhängigkeit. 3. Bewegungsfreiheit
Alle Optionen waren von UNMIK offenzuhalten. Die 4. Rückkehrrecht für alle Kosovaren
Schwäche dieses Mandats war offensichtlich, seine 5. Marktwirtschaftliche Entwicklung
Umsetzbarkeit fraglich. 6. Klarheit in Eigentumsfragen
7. Normalisierter Dialog mit Belgrad
Die UNMIK-Bilanz 8. Reduzierung und Transformation des
Alle Optionen ›Kosovo Protection Corps‹
waren von UNMIK Die UNMIK-Jahre lassen sich in drei Phasen eintei-
offenzuhalten. Die len: eine Aufbauphase, die bis zur Verabschiedung Verhandlungsphase (seit März 2004)
Schwäche dieses des Verfassungsrahmens im Mai 2001 dauerte; eine Die kosovoweiten Ausschreitungen vom März 2004
Mandats war Arbeitsphase, die vor allem vom ›Standards-vor- leiteten die dritte Phase ein, den Weg in die Status-
offensichtlich, seine Status‹-Prozess geprägt war und bis zu den Unruhen verhandlungen. Bereits seit dem Jahr 2002 gab es ver-
Umsetzbarkeit vom März 2004 reichte; und die gegenwärtige Ver- stärkt Signale, dass die Phase der Deeskalation in Ko-
fraglich. handlungsphase, in der die Statusfrage erneut in den sovo seit dem Jahr 1999 in eine neue Phase der Eska-
Mittelpunkt rückte. lation überging. Beobachter registrierten eine wach-
sende ›Entfremdung‹ zwischen den Albanern und UN-
Aufbauphase (Juli 1999 – Mai 2001) MIK. Gewalt werde noch immer als »probates Mit-
In der Aufbauphase stand UNMIK vor den für Frie- tel der Konfliktlösung« gesehen.20 Manche Albaner
denskonsolidierungsmissionen üblichen Herausfor- warnten, »die Angelegenheit in die eigenen Hände zu
derungen. Dazu gehörte erstens das viel zu späte Ein- nehmen«, sollte UNMIK nicht bald für Mitrovica eine
treffen insbesondere der Polizeikräfte und der Ver- Lösung finden.21 Die Ausschreitungen machten der
waltungsbeamten vor Ort, was es den Störenfrieden internationalen Öffentlichkeit schlagartig deutlich,
– vor allem der UCK und der Mafia – erlaubte, we- dass es zu keinem substanziellen Fortschritt in Rich-
sentliche Ordnungsfunktionen auf lokaler Ebene an tung interethnischem Zusammenleben gekommen
sich zu ziehen. war. Ein kleiner Vorfall reichte aus, um einen Flächen-
Dazu gehörte zweitens die Rivalität zwischen den brand auszulösen, bei dem 19 Personen ums Leben
vor Ort engagierten Organisationen, die alle ihren kamen, orthodoxe Kirchen und Klöster zerstört wur-
prominenten Platz im Missionsgefüge suchten und den und mehrere tausend Serben von albanischen Ex-
dem UN-Sonderbeauftragten zwar eine Koordinie- tremisten aus ihren Häusern vertrieben wurden.22
rungs-, doch keine Führungsrolle zugestanden.18 Botschafter Kai Eide übte in seinem Bericht an
Schließlich gehörte drittens die Abhaltung von den UN-Generalsekretär vom Juli 2004 offen Kritik:
Kommunalwahlen bereits im Oktober 2000 dazu. UNMIK habe »die Stimmung in der Bevölkerung
Hinzu kamen die ersten Schritte in Richtung auf lo- falsch eingeschätzt« und »das Ausmaß der Unzufrie-
kale Selbstverwaltung, nämlich die Einrichtung der denheit der Mehrheit sowie der Verwundbarkeit der
Gemeinsamen Interimistischen Verwaltungsstruktur Minderheiten unterschätzt.« Er zitierte einen kosovo-
(JIAS).19 albanischen Studenten mit den Worten: »Ihr gabt uns
Freiheit, aber keine Zukunft.« Die internationale Ge-
Arbeitsphase (Juni 2001 bis Februar 2004) meinschaft habe Glaubwürdigkeit eingebüßt und müs-
Mit dem Verfassungsrahmen begann die Phase größ- se die Initiative zurückgewinnen. Er schlug unter an-
ter Gestaltungsfreiheit von UNMIK. Der Verfassungs- derem vor, die Statusverhandlungen anzugehen: »Sie
rahmen regelte die graduelle Übertragung der Kom- können nicht viel länger aufgeschoben werden. Es
petenzen zur Selbstverwaltung, mithin den Übergang wird keinen idealen Zeitpunkt geben, mit den Vor-
vom reinen Protektorat zur gemeinsamen Verwal- bereitungen zu beginnen – nicht einmal einen guten
tung. Die allgemeinen Wahlen vom Oktober 2001 Zeitpunkt.«23 Die Diagnose traf zu, und doch belohn-
führten zur Einrichtung der PISG, der Provisorischen te die internationale Gemeinschaft damit indirekt,
Institutionen der Selbstverwaltung (vor allem Parla- von den Serben sehr wohl registriert, die albanische
ment, Präsident und Regierung). Die ›reserved powers‹ Gewalt. Damit begann die Phase der Positionierung
des UN-Sonderbeauftragten stellten dabei seine fort- vor Verhandlungsbeginn; die Umsetzung der Stan-
dauernde Dominanz im politischen Prozess sicher. dards rückte in den Hintergrund. Darauf wird im
Der damalige Sonderbeauftragte Michael Steiner nächsten Kapitel einzugehen sein.
stellte im April 2002 acht Standards vor, die als Min-
destvoraussetzungen für den Beginn des Statuspro- Erfolge
zesses gelten sollten. Dahinter offenbarten sich, im Was konnte UNMIK unter diesen Umständen errei-
Umkehrschluss, die schwerwiegendsten Defizite, die chen, wo lagen die Defizite? Legt man den letzten
UNMIK behoben sehen wollte. EU-Fortschrittsbericht vom November 2006 und

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den zweiten Eide-Bericht vom Oktober 2005 zugrun- ■ Die politische Klasse ist tief gespalten und kennt kei-
de, so ergibt sich zunächst einmal eine durchaus re- ne Kultur des Kompromisses;
spektable Erfolgsbilanz, vor allem im Bereich Insti- ■ Organisierte Kriminalität und Korruption reichen bis
tutionenbildung:24 Abzug der serbischen Sicherheits- in die höchsten Führungsschichten;
kräfte, Ende der ethnischen Vertreibungen; Wieder- ■ Es besteht ein eklatanter Mangel an Expertise im öf-
aufbau von über 40 000 Häusern und 500 Kilome- fentlichen Dienst;
tern Straßen bis 2004; Rückkehr der 760 000 Alba- ■ Die UCK ist zum Mythos geworden.
ner; Entwaffnung der UCK und Überführung in das
›Kosovo Protection Corps‹; vier Geberkonferenzen Dies soll die unzweifelhaft vorhandenen Fortschrit-
mit 2,4 Milliarden Euro zugesagten Wiederaufbau- te nicht in Frage stellen, doch vor der Versuchung
mitteln; Einrichtung eines neuen öffentlichen Diens- eines vorzeitigen Rückzugs feien.
tes; Abhaltung von vier freien Wahlen; Aufbau einer
einheimischen Justiz- und Polizeikapazität, des Ge- Multiethnizität
sundheits- und des Schulwesens; schrittweiser Trans- Am schwersten wiegt die fortdauernde ethnische Se-
fer von Kompetenzen an die neuen Ministerien; Er- gregation. Bereits der erste UN-Sonderbeauftragte Die Einleitung
richtung eines neuen Steuer- und Bankensystems; Bernard Kouchner begann, von ›friedlicher Koexis- genuiner Versöh-
Entstehung vieler neuer mittelständischer Betriebe; tenz‹ statt von Multiethnizität zu sprechen.27 Rasch nungsprozesse in
umfassende Gesetzgebung mit Annäherung an den musste UNMIK einsehen, dass die Polarisierung ein chronischen ethni-
Gemeinsamen Besitzstand der EU; ein (inzwischen) Problem von Generationen, nicht Jahren ist. Die Ein- schen Nullsummen-
dynamischer Privatisierungsprozess. leitung genuiner Versöhnungsprozesse in chronischen konflikten ist die
ethnischen Nullsummenkonflikten ist die wohl höchs- wohl höchste Hürde,
Defizite te Hürde, die die Friedenskonsolidierung zu nehmen die die Friedens-
Und doch fallen die fortdauernden Missstände ins hat. Dabei droht die Ethnisierung Kosovos alle Be- konsolidierung zu
Auge. Drei Bereiche seien hier hervorgehoben: Wirt- reiche des (Wieder-)Aufbaus zu unterminieren – von nehmen hat.
schaft, Demokratisierung und Multiethnizität. der Demokratisierung bis zur Privatisierung. Die Bi-
lanz ist ernüchternd: Seit dem Jahr 1999 sind, laut
Wirtschaft EU, lediglich 15 615 vertriebene Serben in ihre Häu-
Es ist absehbar, dass Kosovo – sollte es unabhängig
werden – ganz oben auf der Liste der gescheiterten
Staaten (Failed States) in Europa rangieren wird.25
Das Pro-Kopf-Einkommen gehört mit 1100 Euro zu 18 Beispiele liefert Timothy Garton Ash, Winning the Balkans to Lose
den niedrigsten in Europa. Laut Weltbank leben 37 Them, Hoover Digest 2, 2000, S. 7f.
Prozent der Bevölkerung in Armut. Die Arbeitslosig- 19 Ionannis Natsis, U.N. in Kosovo: 1999–2005. An Assessment of In-
keit liegt offiziell zwischen 42 und 44 Prozent. Die ternational Administration, S. 4–6, http://www.eliamep.gr/eliamep/
Folgen der Strukturprobleme sind Perspektivlosig- files/PN06.02.pdf
keit, Abwanderung, mafiöse Strukturen und Gewalt- 20 Calic, Kosovo 2004, a.a.O. (Anm. 8), S. 7 und 14.
bereitschaft. Ob sich daran durch eine Lösung der 21 International Crisis Group (ICG), UNMIK’s Kosovo Albatross: Tack-
Statusfrage etwas substanziell ändert, wie es die Al- ling Division in Mitrovica, Balkans Report 131, S. 11.
baner annehmen, bleibt dahingestellt. 22 Vgl. u.a. Franz-Lothar Altmann/Dusan Reljic, Kosovo nach den Un-
ruhen im März, SWP-Aktuell 15, April 2004.
Demokratie 23 Letter dated 17 November 2004 from the Secretary-General Ad-
Eine demokratische Kultur hat sich bislang in Kosovo dressed to the President of the Security Council, UN Doc. S/2004/932 v.
kaum entwickelt. Formale Parameter werden einge- 30.11.2004, Annex I (Report on the Situation in Kosovo, Summary and
halten, insbesondere was die Wahlen und die Ge- Recommendations); im Folgenden erster Eide-Bericht.
setzgebung anbelangt. Doch durchzieht die Berichte 24 Commission of the European Communities, Kosovo (under UNSCR
der internationalen Organisationen eine fundamen- 1244) 2006 Progress Report, Brüssel, 8.11.2006, S. 16; sowie Letter dated
tale Kritik an der mangelnden Reife der neuen alba- 7 October 2005 from the Secretary-General Addressed to the President
nischen Führung: of the Security Council, UN Doc. S/2005/635 v. 7.10.2005, Annex (A
■ Parteien werden als persönliche Herrschaftsinstru- Comprehensive Review of the Situation in Kosovo); im Folgenden zwei-
mente einer Elite betrachtet, die weniger am Ge- ter Eide-Bericht.
meinwohl denn an Klientelismus und Nepotismus 25 Derzeit steht Bosnien-Herzegowina auf Platz 38 als erster europäi-
interessiert scheint;
scher Staat im in der Zeitschrift Foreign Policy veröffentlichten Failed-
■ Es besteht ein »Klima der Straflosigkeit«26; States-Index des Jahres 2006; siehe http://www.fundforpeace.org/

■ Polizei und Justiz sind so wenig gefestigt, dass an sie programs/fsi/fsindex2006.php. Vgl. zum Folgenden Commission, Ko-
besser nicht zu rasch weitere Kompetenzen übertra- sovo 2006, a.a.O. (Anm. 24), S. 18–22.
gen werden sollten; 26 Zweiter Eide-Bericht, a.a.O. (Anm. 24), S. 12.
■ Das Parlament verabschiedet Gesetze, die vom UN- 27 Biermann, Der künftige Status Kosovos. Vorbereitungen auf das
Sonderbeauftragten wiederholt annulliert wurden; Unvermeidliche, Internationale Politik, 55. Jg., 9/2000, S. 54.

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ser zurückgekehrt – von insgesamt 198 000.28 Sie keh- rig. Die Konfliktparteien nutzten dies im Sinne von
ren fast alle in rein serbische, nicht in multiethnische ›institution shopping‹ aus.30
Siedlungen zurück. Die Zahl der Abwanderer ist hö-
her. Dies liegt unter anderem daran, dass die Serben 2. Nachlassende Aufmerksamkeit
weiterhin vor allem in den Enklaven in ihrer Bewe- Hinzu kommt die nachlassende Aufmerksamkeit der
gungsfreiheit massiv eingeschränkt sind, vielfach noch internationalen Politik, die sich seit dem 11. Septem-
immer nur mit KFOR-Eskorte ihr Haus verlassen ber 2001 Afghanistan und Irak zuwandte. KFOR, zu-
können, kaum Zugang zu Schulbildung, Gesundheits- nächst gut 50 000 Mann stark, wurde über die Jahre
wesen, Arbeit und öffentlicher Versorgung haben und auf heute 16 000 reduziert. Die Wiederaufbaumittel
in einem Klima permanenter Angst leben. Diese Frage, gingen allein im Jahr 2003 um 25 Prozent zurück.
so Calic, »rührt am Grundverständnis des noch im Hinter diesen Zahlen verbirgt sich erneute ›Balkan-
Entstehen begriffenen kosovarischen Staates, das die müdigkeit‹ und damit neuer Spielraum für Störma-
Mehrheit als albanisch, nicht multiethnisch begreift.«29 növer.
Störenfriede können
sich ausbreiten, Enormes Störpotenzial 3. Unerfahrenes Personal
wenn erstens Un- Die von der internationalen Gemeinschaft weitge- Schließlich fallen die kurzen Einsatzzeiten des UN-
einigkeit die be- hend tolerierten und in ihrer Wirkung unterschätz- MIK-Personals von im Schnitt sechs bis zwölf Mo-
teiligten Organisa- ten Belgrader Störmanöver, vor allem in Mitrovica, naten auf (anderweitig ein bis drei Jahre). In den sie-
tionen entzweit, haben diese Problematik erheblich verschärft. Die ben bisherigen UNMIK-Jahren amtierten sieben UN-
zweitens die inter- von Serbien aufgebauten und finanzierten Parallel- Sonderbeauftragte. Wesentliche Erfolgsvoraussetzun-
nationale Aufmerk- strukturen dienen dazu, ein Minimum an Überlebens- gen für Friedensmissionen dieser Art – Kohärenz, Kon-
samkeit nachlässt fähigkeit in den Enklaven zu gewährleisten und die tinuität und Netzwerkbildung – lassen sich bei dieser
und drittens das komplette Abwanderung zu verhindern, was UNMIK Personalpolitik kaum verwirklichen.
internationale Per- gelegen kommt. Doch zugleich verdrängt Belgrad da-
sonal unerfahren ist. mit UNMIK aus Teilen Kosovos, fördert die ethni- Die Statusverhandlungen
sche Abgrenzung und wahrt seinen destabilisieren-
den Einfluss. Serbien wirkt somit als externer Störer. Im Rückblick scheint die Phase zwischen dem Sturz
Dies ist wesentlich auf die Halbherzigkeit von UN- von Milosevic im Oktober 2000 und der Ermordung
MIK und KFOR zurückzuführen – und dahinter ste- des serbischen Ministerpräsidenten Zoran Djindjic im
hen die Hauptabteilung Friedenssicherungseinsätze März 2003 der günstigste Zeitpunkt für eine ent-
(Department of Peacekeeping Operations – DPKO) schlossene Verhandlungsinitiative gewesen zu sein.
und die Sicherheitsratsmitglieder. Sie hätten ihren ei- Es war eine ›Atempause‹ vor Beginn der nächsten Es-
genen Herrschaftsanspruch und die serbischen Min- kalationsphase. Die Verhandlungs- und Kompromiss-
derheitenrechte bereits in der Aufbauphase der Mis- bereitschaft beider Konfliktparteien war vergleichs-
sion durchsetzen müssen. weise am größten, wenn auch keineswegs ausgeprägt;
Externe und interne Störer konnten somit eine sie hätte allerdings durch eine entschlossene externe
destruktive Verbindung eingehen. Dafür gibt es viele Einwirkung vergrößert werden können. Doch die in-
Indizien, darunter: die Vakanz der meisten für Serben ternationale Gemeinschaft wartete weiter ab, setzte
Je länger reservierten Sitze oder die Obstruktion ihrer Vertre- auf die vage Hoffnung einer Aufweichung der serbi-
die Statusfrage ter in den gemeinsamen Institutionen wie Parlament schen und albanischen Position. Diese Hoffnung trog.
ungeklärt blieb und und Regierung; die Nichtanerkennung von UNMIK- Mit Djindjics Ermordung kam es zu einer erneuten
eine fremde Dokumenten in Serbien; der Dinar statt des Euros als Radikalisierung der serbischen Innenpolitik und zu
Organisation den führendes Zahlungsmittel in den meisten serbischen einer Verhärtung der Verhandlungsposition. Wich-
Kosovo-Albanern die Gebieten oder die Zahlung von Gehältern, Pensio- tiger noch, die Kosovo-Albaner wurden immer mehr
Selbstbestimmung nen und Budgethilfen durch Belgrad. selbst zu Saboteuren. Denn je länger die Statusfrage
vorenthielt, desto Störenfriede können sich ausbreiten, wenn erstens ungeklärt blieb und eine fremde Organisation den
mehr mussten Uneinigkeit die beteiligten Organisationen entzweit, Kosovo-Albanern die Selbstbestimmung vorenthielt,
Unzufriedenheit und zweitens die internationale Aufmerksamkeit nachlässt desto mehr mussten Unzufriedenheit und Revisionis-
Revisionismus und drittens das internationale Personal unerfahren ist. mus wachsen. In den Jahren 2002 und 2003 begann
wachsen. die Stimmung zu kippen, mithin ein neuer Konflikt-
1. Uneinige Organisationen zyklus einzusetzen.
Die Pfeilerstruktur von UNMIK brachte Organisa- Die Unruhen im März 2004 signalisierten das an-
tionen mit sehr unterschiedlichen Kulturen und Wei- wachsende Gewaltpotenzial. Der fähige kosovarische
sungsstrukturen zusammen. Insbesondere die Zusam- Ministerpräsident Ramush Haradinaj ging im März
menarbeit zwischen der UNMIK-Polizei und der 2005 nach Den Haag, um sich einem Prozess vor dem
KFOR in Krisensituationen sowie die unterschiedli- Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige
che Durchsetzungsbereitschaft der verschiedenen na- Jugoslawien zu stellen. Rugova starb im Januar 2006.
tionalen KFOR-Kontingente gestaltete sich schwie- Die Zeit arbeitete gegen UNMIK. Dies entspricht der

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Biermann | Zwischen Friedenskonsolidierung und Friedensschaffung

Erfahrung anderer Missionen, nach der die anfäng- die Zukunftsoffenheit war, zeigte sich im Februar
liche Zustimmung zu Übergangsverwaltungen dieser 2001, als ein Grenzabkommen zwischen Serbien und
Art im Laufe der Zeit erodiert.31 Mazedonien, das den Grenzverlauf in Kosovo fest-
legte, ohne die Kosovo-Albaner zu beteiligen, zu ei-
Folgen der offenen Statusfrage nem Auslöser der bürgerkriegsähnlichen Auseinan-
Dabei ist für Kosovo die Besonderheit der offenen Sta- dersetzungen zwischen Albanern und slawischen Ma-
tusfrage zu berücksichtigen. Sie wurde der zentrale kedonen wurde.35 Alle UNMIK-Maß-
Motivationsfaktor für alle Störmanöver. Die Hoff- Es bedurfte von daher lediglich eines Auslösers, nahmen wurden von
nung, diese Frage einfach beiseite schieben zu kön- um die Statusfrage wieder vollends in den Vorder- beiden Konflikt-
nen, erwies sich als Trugschluss. Alle UNMIK-Maß- grund zu rücken. Dieser Auslöser waren die Unru- parteien von Anfang
nahmen wurden von beiden Konfliktparteien von An- hen vom März 2004 in Kosovo – ein Weckruf für die an durch die
fang an durch die ›Statusbrille‹ gesehen. Ständige Ir- internationale Gemeinschaft. Sie rang fortan um di- ›Statusbrille‹
ritationen waren die Folge, zudem eine Lähmung des plomatische Kontrolle. gesehen.
Reformprozesses von UNMIK, die keine vollende-
ten Tatsachen schaffen wollte. Hier können nur ei- Der Verhandlungsprozess
nige Folgen dieser Schwebelage angedeutet werden, Beim folgenden Verhandlungsprozess lassen sich grob
die alle Bereiche des öffentlichen Lebens durchzog. zwei überlappende Phasen unterscheiden: eine erste
Phase ›technischer‹ Verhandlungen und eine zweite
Innenpolitische Folgen Phase der Statusverhandlungen.
1. Eine der frühen UNMIK-Erlasse war die Wie-
dereinführung des serbischen Strafgesetzbuchs von 1. ›Technische‹ Verhandlungen
1989 – schließlich war Belgrad weiterhin der Souve- Die erste Phase wurde von den Standards von Michael
rän in Kosovo. Der Sturm der Entrüstung und die Steiner motiviert, die eine Aufnahme direkter Ge-
Weigerung der albanischen Richter, dieses Recht an- spräche zwischen Belgrad und Pristina verlangten.
zuwenden, zwangen Kouchner zum Widerruf Mo- Ernsthafte Kompromissbereitschaft bestand aller-
nate später.32 dings insbesondere auf albanischer Seite kaum. Die
2. Die Frage, wie mit den serbischen Eigentums- innenpolitischen Spielräume beider Verhandlungs-
rechten in Kosovo umzugehen ist, verhinderte bis ins partner waren zudem äußerst gering. Alle Seiten fi-
Jahr 2005 eine zügige Privatisierung der ehemals xierten schon im Vorfeld unmissverständlich ihre Die Strategie mit
volkseigenen Betriebe, schreckte ausländische Inves- Maximalpositionen, obwohl es eigentlich nur um den scheinbar
toren ab und erschwerte damit die Ankurbelung der praktische Probleme gehen sollte.36 Die Strategie, die unstrittigen Fragen
Wirtschaft. In der Frage, ob serbisches Recht von 1995 Verhandlungsmaterie aufzuteilen und mit den schein- zu beginnen, um
gilt oder das kosovarische vor 1989, nahm das DPKO bar unstrittigen Fragen zu beginnen, um sukzessive sukzessive auch die
eine restriktive Haltung ein – eine Quelle mehrjähri- mittels Vertrauensbildung auch die schwierigeren schwierigeren
gen Disputs mit der EU, der zu einem »Kleinkrieg der Probleme bis hin zur Statusfrage angehen zu können Probleme bis hin zur
Rechtsberater« und »Entscheidungsflucht« führte.33 (Fragmentierungsstrategie), erwies sich als fehlgelei- Statusfrage ange-
3. Eine ähnliche Unsicherheit schreckte die Inter- tet. Jede Protokollentscheidung und jede scheinbar hen zu können,
nationalen Finanzinstitutionen (IFIs) vor einer Kre- noch so technische Frage führte auf die Statusfrage erwies sich als
ditvergabe an UNMIK ab. Die UN wollten die Über- zurück. Zwar wurden vier Arbeitsgruppen gebildet, fehlgeleitet.
nahme von Zahlungsverpflichtungen und damit lang- die sich über die nächsten Jahre abwechselnd in Bel-
fristige Haftbarkeit nach dem UNMIK-Abzug vermei- grad und Pristina trafen; doch substanzielle Ergeb-
den, die IFIs solide Zahlungsmodalitäten sicherstel- nisse wurden kaum erzielt.
len; die Einbindung der PISG in die Verhandlungen
als Mitunterzeichner und die Einfügung einer ›Roll- 2. Statusverhandlungen
over‹-Klausel löste dieses Problem schließlich – zu- Der Eide-Bericht vom Juli 2004 war der Ausgangs-
mindest vorläufig.34 punkt der eigentlichen Statusverhandlungen. Mit sei-

Außenpolitische Folgen
Auf ganz anderer Ebene lagen die außen- und sicher- 28 Commission, Kosovo 2006, a.a.O. (Anm. 24), S. 16.
heitspolitischen Folgen der offenen Statusfrage, ins- 29 Calic, Kosovo 2004, a.a.O. (Anm. 8), S. 14
besondere für die europäische Perspektive der Region. 30 Yannis, Kosovo, a.a.O. (Anm. 5), S. 33.
Kosovo muss von den wesentlichen Instrumenten 31 Doyle, War Making, a.a.O. (Anm. 12), S. 545.
der EU-Heranführung des Westlichen Balkans (Sta- 32 Yannis, Kosovo, a.a.O. (Anm. 5), S. 34 und 38.
bilisierungs- und Assoziierungsprozess) ausgeschlos- 33 Knoll, From Benchmarking, a.a.O. (Anm. 16), S. 651–655.
sen bleiben, solange die Statusfrage ungeklärt ist. Für 34 Ebd., S. 645–649.
Serbien bedeutet Kosovo ein Klotz am Bein der EU- 35 Wim van Meurs, Kosovo’s Fifth Anniversary – On the Road to
Annäherung, da die ungeklärte staatliche Zukunft Nowhere? Bertelsmann-Stiftung und CAP 2004, S. 4.
langfristige Vereinbarungen erschwert. Wie explosiv 36 Ebd., S. 9.

VEREINTE NATIONEN 4/2007 139


Biermann | Zwischen Friedenskonsolidierung und Friedensschaffung

hilfe führte. Die unkonditionierte Einladung Serbiens


Kernpunkte des ›Ahtisaari-Planes‹ in die ›Partnerschaft für den Frieden‹ der NATO zeig-
■ Übertragung der verbliebenen ›reserved powers‹ an Kosovo, das interna- te, wie unschlüssig der Westen zwischen Druck und
tionalen Organisationen beitreten und internationale Verträge abschlie- Anreizen lavierte.
ßen kann; Die Verhandlungen endeten ergebnislos – auch
■ Weitgehende Interventionsrechte des zeitlich unbegrenzt amtierenden ›power mediation‹ hatte nicht vermocht, die Konflikt-
neuen Internationalen Zivilen Repräsentanten; parteien zur Einigung zu veranlassen. Ahtisaari legte
■ Verbleib einer internationalen militärischen Präsenz;
daraufhin der Kontaktgruppe am 26. Januar 2007
■ Sicherung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Multiethnizität in
seinen eigenen Vorschlag für den Status einer ›über-
einer neuen Verfassung;
wachten Unabhängigkeit‹ vor, der aus zwei Teilen be-
■ Erweiterung serbischer Minderheitenrechte.
steht: einem politisch gehaltenen, kurzen Bericht und
Quellen: Report of the Special Envoy of the Secretary-General on Kosovo’s Future Status, UN einem eher technisch ausgerichteten Detailvorschlag
Doc. S/2007/168 v. 26.3.2007 sowie Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement, UN (siehe Kasten).
Doc. S/2007/168/Add.1 v. 26.3.2007, http://www.unosek.org/unosek/en/statusproposal.html
Erneute Verhandlungen mit Belgrad blieben frucht-
los. Schließlich wurde der Plan am 26. März 2007,
von UN-Generalsekretär Ban Ki-moon voll gestützt,
in den Sicherheitsrat eingebracht.
nem Plädoyer, das Statusproblem nicht länger aus- Damit kommt es nach 14 Jahren des Lavierens in
zusitzen, warb Eide zugleich für eine Umorientierung der Statusfrage zum Schwur. Politisch ist der ungüns-
des Verhandlungsansatzes. Im Mai 2005 betraute An- tigste Fall einer doppelten Blockade durch das Tan-
nan Botschafter Eide erneut, eine »umfassende Eva- dem Belgrad-Moskau eingetreten: Belgrad stemmt
Völkerrechtlich luierung der Situation in Kosovo« vorzunehmen. Der sich offen und dezidiert gegen eine Unabhängigkeit
gehen die Bericht, den Eide dem Generalsekretär im Oktober Kosovos, gestärkt von einem konfrontativ gesinnten,
westlichen Sicher- vorlegte, empfahl die Einleitung des Statusprozesses, marginalisierten und nun wiedererstarkten Russland,
heitsratsmitglieder die Risiken nüchtern abwägend.37 Der frühere finni- das eine Kapitel-VII-Resolution zur Unterstützung des
einen präzedenz- sche Präsident Martti Ahtisaari, der für die EU im Ahtisaari-Planes und zur Mandatierung der Folge-
losen Balanceakt: Frühjahr 1999 bereits erfolgreich die Verhandlungen mission ablehnt und Nachverhandlungen fordert. Völ-
Noch nie hat der mit Belgrad um eine Beendigung der NATO-Luftope- kerrechtlich gehen die westlichen Sicherheitsratsmit-
Sicherheitsrat gegen rationen geführt hatte, wurde mit der Verhandlungs- glieder einen präzedenzlosen Balanceakt: Noch nie
den expliziten Willen führung beauftragt – dies band die EU verstärkt ein, hat der Sicherheitsrat gegen den expliziten Willen ei-
eines Staates mit der Perspektive einer Überleitung von UNMIK nes Staates dessen Grenzen geändert und einer Se-
dessen Grenzen in eine EU-Mission. zession zugestimmt.38 Die Folge sind offene Konflik-
geändert und einer Ahtisaari entwarf eine Kombination aus ›Fraktio- te in der EU, ein zunehmend ungeduldiges Washing-
Sezession nierungs-‹ und ›Kompensationsstrategie‹: Erst soll- ton und eine UNMIK in Auflösung, ohne dass die
zugestimmt. ten die Albaner Konzessionen in den Bereichen De- EU-Nachfolgeorganisation mandatiert ist.
zentralisierung, Rechte der Kommunen, religiöses und Die Optionen, die nun offenstehen, sind allesamt
kulturelles Erbe sowie Wirtschaft machen – dann erst brisant: entweder weitere albanisch-westliche Kon-
sollte die Statusfrage thematisiert werden. Zugleich zessionen, eventuell mit Aufschub der Unabhängig-
sollten zusätzliche Anreize Belgrad die Zustimmung keit, oder einseitige Unabhängigkeitserklärung der
zur konditionierten Unabhängigkeit erleichtern. Je Kosovo-Albaner mit amerikanischer Rückendeckung
mehr sich die Positionen beider Konfliktparteien unter Umgehung des Sicherheitsrats.39 In der Substanz
verhärteten, desto direktiver wurde Ahtisaaris Me- geht es um die Wahl, Belgrad oder zumindest Mos-
diation. Die Wiener Verhandlungen zwischen Januar kau doch noch ›ins Boot zu holen‹, ohne die kosovo-
und September 2006 scheiterten jedoch, wie von albanische Kompromissschwelle zu unterschreiten
vielen vorhergesagt. Ursachen waren die mangelnde oder gewaltsame Ausschreitung der zunehmend un-
Kompromissbereitschaft der Albaner, denen der Blick geduldigen Kosovo-Albaner zu provozieren; oder aber
für das Eigeninteresse an einer einvernehmlichen Lö- eine weitere Entfremdung mit Russland zu riskieren
sung abging; die Hartnäckigkeit der Serben, die die und einen dauerhaften serbischen Revisionismus zu
gesichtswahrende Kompensationsstrategie des Wes- entfachen, der nach aller Erfahrung die Saat zu neu-
tens nicht bereit waren mitzuspielen und auf das rus- en Konflikten und damit zu langfristiger Instabilität
sische Veto im Sicherheitsrat hofften; und die inter- auf dem Balkan in sich trägt.
nationale Gemeinschaft, deren Uneinigkeit um so of-
fensichtlicher wurde, je näher das Ende der Verhand- Fazit
lungen und damit der Schiedsspruch Ahtisaaris rück-
te. Hinzu kam eine erneute Radikalisierung der ser- Angesichts dieser verfahrenen Situation fällt es schwer,
bischen Innenpolitik, was zur Aussetzung der Ver- UNMIK gute Arbeit zu attestieren. Bevor jedoch Bi-
handlungen mit der EU um ein Stabilisierungs- und lanz gezogen wird, sind die Grenzen des Gestaltungs-
Assoziierungsabkommen und amerikanischer Finanz- spielraums der UN-Verwaltung zu bedenken – auch

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Biermann | Zwischen Friedenskonsolidierung und Friedensschaffung

wenn eine Abgrenzung von den übergeordneten Ins- punkt fand, nicht einzudämmen vermocht. Das lag
tanzen Sicherheitsrat und Generalsekretariat sowie nicht zuletzt daran, dass UNMIK einen selbsttragen-
Balkan-Kontaktgruppe nicht einfach ist. Denn die den, für die Albaner spürbaren Aufschwung, der dem
UNMIK-eigenen Probleme verquickten sich vielfach Nationalismus den Boden hätte entziehen können,
unauflöslich mit der Verantwortung der New Yorker nicht erwirkt hat.
Zentrale und den Störer-Aktivitäten aller Konflikt-
parteien. 2. Wurde das Mandat von UNMIK erfüllt?
In seinem ersten Bericht fügte Eide einen Satz ein, Ja, was die kurzfristige humanitäre Hilfe und den
der nicht nur für die März-Unruhen gilt: »UNMIK Aufbau eines völlig neuen Gemeinwesens anbelangt;
wurde das Hauptziel der Kritik von allen Seiten, ob- nein, was das entscheidende Ziel eines friedlichen
wohl es auch ein Opfer des Mangels an klarer poli- Miteinanders von Serben und Albanern in Kosovo
tischer Perspektive war.«40 anbelangt. Die Belgrader Parallelstrukturen wurden
Drei Merkmale schränkten den Handlungsspiel- nicht zerschlagen, die ethnische Agenda der Albani-
raum von UNMIK erheblich ein. sierung scheint aufzugehen. UNMIK und KFOR ha-
1. Es waren die Sicherheitsratsmitglieder, die UN- ben zu wenig getan, dieser Agenda entgegenzuwir- Weder ist Kosovo
MIK 1999 das ambitionierte und ambivalente Man- ken und den Kosovo-Serben eine veritable Lebens- dem Ziel der Multi-
dat mit auf den Weg gaben. Insbesondere die Zu- perspektive zu eröffnen – ein neuralgischer Punkt, ethnizität und
kunftsoffenheit der Statusfrage hing fortan wie ein der eine Massenflucht bei Eintreten der kosovarischen Versöhnung deut-
Damoklesschwert über UNMIK, motivierte die Stö- Unabhängigkeit befürchten lässt und die langfristi- lich nähergekommen
rer-Aktivitäten und blockierte zentrale Fortschritte ge Europafähigkeit Kosovos in Frage stellt. noch konnte UNMIK
in der Friedenskonsolidierung. mit der Einleitung
2. Ohne die konstruktive Mitwirkung der Konflikt- 3. Konnte UNMIK einen substanziellen Beitrag zur ›technischer‹ Ver-
parteien und insbesondere ohne die Herausbildung nachhaltigen Befriedung Kosovos leisten? handlungen den
einer neuen Elite mit Vision und Maß kann intereth- Nein. Weder ist Kosovo dem Ziel der Multiethnizi- Weg für die Status-
nische Vertrauensbildung und Versöhnung nicht ge- tät und Versöhnung deutlich nähergekommen noch verhandlungen
lingen. Eine solche Elite ist, entgegen aller Hoffnung, konnte UNMIK mit der Einleitung ›technischer‹ Ver- ebnen.
weder in Kosovo noch in Serbien herangewachsen. handlungen den Weg für die Statusverhandlungen
Dem Hinweis von Markus Wagner in dieser Zeit- ebnen.
schrift im Jahr 2000, dass über diese Frage »nicht UNMIK hat einen modus vivendi verwaltet, bis die
im Ratssaal des Sicherheitsrats oder an den Schreib- alles überwölbende Statusfrage die internationale Ge-
tischen internationaler Organisationen«41, sondern meinschaft letztlich doch einholte – und unvorberei-
im Mit- oder Gegeneinander der Volksgruppen ent- tet fand. Damit jedoch entglitt UNMIK die Federfüh-
schieden wird, ist zwar zuzustimmen; doch hat die rung, die der UN-Generalsekretär wieder persönlich
schwärende Wunde der offenen Statusfrage erheblich an sich zog. Timothy Garton Ash resümierte seinen
zur mangelnden Versöhnungsbereitschaft beigetragen. Reisebericht durch Kosovo vom Januar 2000 mit den
3. Die ungünstige Entwicklung der weltweiten (Ver- Worten, »der Westen gewann den Krieg. Ich fürchte,
härtung der russischen Position), regionalen (Radi- wir verlieren den Frieden.«42 Seine Prognose ist noch
kalisierung Serbiens nach dem Tod Djindjics, Unab- nicht widerlegt.
hängigkeit Montenegros) und lokalen Rahmenbedin-
gungen (Tod Rugovas, Spaltungen unter Kosovo-
Serben wie Albanern) sind UNMIK ebenfalls nicht
anzulasten. Auf ihre Verbesserung zu setzen, erwies
sich allerdings als Fehlkalkulation, vor allem der Si-
cherheitsratsmitglieder. Und auch das halbherzige
Vorgehen gegen die serbischen Parallelstrukturen wur-
de mehr in New York als in Pristina entschieden.
UNMIKs Gestaltungsspielraum war äußerst gering.
Vor dem Hintergrund dieser Vorbehalte können
nun die drei Ausgangsfragen zur Bewertung von 37 Zweiter Eide-Bericht, a.a.O. (Anm. 24); vgl. auch Lothar Altmann,
UNMIK beantwortet werden. Kosovo 2005/6: Unabhängigkeit auf Raten? SWP-Aktuell 27, Juni 2005.
38 Knoll, a.a.O. (Anm. 16), S. 656f.
1. Hat UNMIK dazu beigetragen, das Minimalziel, 39 Mehr dazu in ICG, Kosovo: No Good Alternatives to the Ahtisaari
Friedenswahrung, zu erreichen? Plan, Europe Report 182, 14.5.2007 und ICG, Kosovo’s Status: Difficult
Nur zum Teil, zusammen mit KFOR, denn sie hat die Months Ahead, Europe Briefing 45, 20.12.2006.
permanente unterschwellige Gewalt gegen die Koso- 40 Erster Eide-Bericht, a.a.O. (Anm. 23), S. 2.
vo-Serben nicht entschlossen verhindert und die an- 41 Markus Wagner, Das erste Jahr der UNMIK, Vereinte Nationen, 48.
schwellende albanische Gewaltbereitschaft, die in den Jg., 4/2000, S. 138.
Unruhen vom März 2004 ihren vorläufigen Höhe- 42 Ash, Winning the Balkans, a.a.O. (Anm. 18), S. 9.

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