Revista C hile na de Der ec ho , Vol. 28 N° 2, pp.

299-3 10 (200 1), Secci ón Est udios

LA LIBERTAD ECONÓMICA Y SU PROTECCIÓN

Enriqu e Nav arro Beltrán

Profesor de Derecho Co ns tituc iona l
U. de C hi le y U. Fin is Terr ae

l. LA LI BER T AD ECONÓ MICA Y SU CONSAG RAC IÓN CONS TI TUC IONA L

1, La norm a constitucional y sus antece dentes

El artíc ulo 19 N° 2 1 de la Con st itu ción Pol ítica de la Repúbl ica ga ra ntiza a tod as las
perso nas :

"E l derecho a desar rollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral,
al orden público o a la seg uridad nacional , respetando las normas legales que la regulen' ,
El Estado y sus orga nismos podrán desarrollar act ividades empresariales o participar en
ellas solo si una ley de quórum calificado los autori za, En tal caso esas actividades
estarán sometidas a la legisla ción común aplicab le a los pa rticu lares, sin perju icio de las
excepciones que por moti vos justificados esta blezca la ley, la que deberá ser asimismo de
quóru m califi cado"

En relación a los antecedentes de la disposición constituciona l? puede se ñalarse lo sig uie nte :

1,1, Co mis ió n de Es tudio de la Nu ev a Con stituci ón

La discu si ón de la norm a co ns tituciona l se de sa rroll ó prin cipalmente e n las sesion es 384,

388 , 389, 393 Y 398 de la Comi sión de Estudi o de la Nu e va Co ns tituc ió n, e nfat izá ndose el
propósito de co nsag rar una nu ev a di sposición qu e fuera una proyección de la libert ad perso-
nal y co nc reció n de la subs idia rieda d del E stad o,

1 Sobre esta ma teri a vid . ARÓSTlCA M., Iván: " De es pa lda s al es ta tismo: e l de rec ho de los part ic ulares a
desarro llar cualq uier ac tividad econó mica ", IP 1 (1998) , pp . 105-1 21 ; BRUNA C " G ui ller mo : " La libertad eco nó mica :
e leme nto de un nue vo or de n político" , p. 13 ( 1987), pp. 59-7 6 ; BULNES A., Luz : " El derecho a desarroll ar cualq uier
acti vidad eco nó mica " , en RDP 37 -38 (1985), pp . 149-1 65 ; CEA EGAÑA José Lui s: " Notas sobre e l orde n púb lico
económ ico" , G.l. 135 ( 199 1), pp. 18-32; C UMPLIDO C .. Fran cisco: "A ctiv idades eco nóm icas de las person as en la
Constituc ió n" , ES N° 85 (1995) , pp , 109 Y ss : DOUGNAC R., Fern ando : " La garantía co nst itucio na l del W 2 1 del
art ícu lo 19 de la Co nstitu c ió n en rel ación con las demás qu e config uran e l or de n pú bl ico económ ico ", G .J.68 (1986),
pp. 6- 12; EVAN S DE LA C UADRA , Enriq ue: " Los derec hos co ns tituc io na les" , To mo 111 , 1999, pp. 140-200; GUERRERO
D.. Rob erto: " La Const itución Eco nó mica , RCH D 6 N° 1-4 (1979), pp , 79-94; HUIDOBRO S., Ramón : "E l de rec ho a
de sarro llar c ualq uie r actividad econó mica en las Ac tas de la Co m isió n de Es tudios de la Nueva Co nstituc ión" , RDP
43 -44 ( 1988) , pp . 98 -1 16; IRARRÁZAVAL C ., Arturo : " Pr inc ipios econó micos de la Co ns tituc ión de 1980" , RCHD 14
( 19 87), pp. 97 - 115 ; SOTO KLOSS, Eduardo : " La act ividad econó mica en la Co nstituc ión", IP 2 (1999) , pp. 119-1 28.
~ G lJERRR ERO DEL Río , Ro berto y NAVARRO BELTRÁN, Enr iq ue : " A lg unos an tece de ntes so bre la histori a
fid ed igna de las normas de or den públ ico económico estab leci das en la Cons titució n de 1980" , UFT 1 (1997), pp.
117-142 .
300 REVISTA CHILENA DE DERECHO [Vol. 28

En efecto, en la sesión 384, el entonces Fi scal del Banco Central, señor Roberto Guerrero,
hizo. pre sente que el primero de los principios que deben conformar el orden público econó-
mico es el de la libertad económica, lo que "se tradu ce en consagrar constitu cionalm ent e la
libertad de producción, la libertad de comercio y la lib ertad de trabajo o profesional". Del
mismo modo indicó que "aquí cabe tomar en consideración también el denominado libr e
intercambio comercial, tanto interno como exte rno, o sea, la facultad de come rciar libr emen-
te dentro del país y con el exte rior". En la misma sesión, la comisionada se ñora Alicia Romo
destacó la importancia de "consa grar la libr e iniciativa en mat eria eco nómica como una
expresión de la lib ertad individual'Ó,
Luego, en la ses ión 388, el con stitucionalista y miembro de la comis ión , se ñor Bertelsen ,
se manifestó partidario de "c onsiderar un n úmero en el artíc ulo o un artícul o dent ro del
capítulo de las garantías const itucionales que, como proyección de la lib ertad personal ,
asegurara la lib ertad para desarrollar acti vidades económicas, porque el prin cipi o, si bien
se inclu ye, adol ece de imprecisión dentro de la libertad genérica de trabajo. Manifiesta que
lo anterior es nec esario por las circun stan cias de que dicha garantía, al igual que otra s, fue
desconocida en el pasado en forma más o menos sistemática"; concluyendo que la libertad
para desarrollar cualquier actividad económica importa el derecho para "c rear una emp resa
extractiva, una industria manufacturera , una emp resa de tran sport es, una sociedad de co-
mercio, una soc iedad de pr esta ción de servicios, etcéte ra" . Complementando lo ant erior, la
señora Romo hizo hincapié en los peli gros de la intervención estatal , desde el momento que
"e l Estado mediante disqa iciones administrati vas y simples reglam entos, ha impedido defini-
tivament e el desarroll o de las acti vidades económicas".
Por su parte, el señor Gu zm án estimó indi spensable "co nsag rar en la Carta Fundam ental
el prin cipi o de la iniciativa particular en el campo económico, como el medio pr eferente
natural que tiene una comunidad de progresar, desarrollarse", razón por la cual con sideró
"válida la proposición del señor Bert els en en cuanto a incorporar en el capítulo de las
garantías constitucionales un pr ecepto que posibilite emp rende r cualquie r actividad econó-
mica en el campo empresarial, íntimam ent e vinculada al derecho de propiedad privada sobre
toda clas e de bienes, con las excepciones que se señ alan" , Fin almente , el se ñor Carmona, por
su lado, también se decl aró partidario de "co nsag rar en el nuevo texto una nue va fil osofía
económica" ; compartiendo la idea de establecer "el pr incipio de la libre ini ciativa en el
campo económico separado de la garantía cons tituci onal del derecho de pr opi edad y susten-
tado en los valores men cionados ant eriorm ent e, pero establecido en f orma tal que consag re
el prin cip io de subsidiariedad"; sintetizando que lo que en realidad se garantiza es la "liber-
tad para emprende r acti vidades económicas sea en forma individual o asociada:" :
La discusión de la norma prosiguió, aprobándose en definitiva su texto en la ses ión
W399.
Precisando el sentido y alcance de la garantía reconocida por el constituyente, el Informe
Final redactado por la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución hace presente que el
nuevo ordenamiento jurídico debía contemplar "normas fundam entales destinadas a regular
la acción del Estado en la economía y a preservar la iniciativa creado ra del hombre necesa-
ria para el desarrollo del país, de modo que ellas conduzcan a la consec ució n del bien
común"; concluyendo en la importancia de " incentivar la iniciativa pri vada y de evitar el mal
que significa la prolifera ción de las emp resas del Estado", para lo cual "se conte mpla un
nuevo derecho constitucional que tiene por objeto garantizar a toda s las personas la libre
iniciativa pri vada para desarrollar cualquier actividad económica, sin más limitacione s que
las que establezca la Constitución y siempre que /10 sean contrarias al interés nacional y una
ley lo declare asi">.

Sesión W 384 de la CENC, pp. 2816 Y ss.

Sesión N° 388 de la CENC. pp. 2905 Y ss .
Info rme Fina l de la CENC. pp. 28-3 0.
2001] NAVARRO: LA LIB ERTAD ECO NÓMICA Y S U PRO TECCI Ó N 301

1.2. Con sejo de Estado

En el mismo sentido, el Informe del Con sejo de Estado expresa que "El proyecto tiend e a
evitar el desa rrollo exage rado, pri vilegiado o abu sivo de las actividades empresariales por
parte del Estad o. Con tal propósito contempla una serie de normas dirigidas a ese objeto (...)
lo que significa reconocer el pr incipi o de subsidiariedad, confo rme al cual el Estado hace lo
que los particulares son incapa ces de hacer, respetando y haciendo posibl e la iniciati va
privada. No parece necesario abundar en este concepto para recono cer que su apli cación
involu cra una retracción del estatismo que había llegado a dominar la actividad empresa-
rial'":

1.3. La Junta de Gobi ern o

El text o en definitiva fue aprobado por la Junta de Gobierno, con pequeñ as modi ficacio-
nes, parti cularmente en 10 rel ativo a la exigencia de una ley de quórum calificado para que el
Estado pudiera actuar en materia empresar ial , tal como 10 proponía el anteproyecto de la
Comisi ón de Estudio. Del mismo modo, deb e tenerse presente que las limitaciones actu al-
ment e co nte mpladas en el artículo 19 N° 21 fueron establecidas preci sam ente por el Consej o
de Estado, modificando en es te sentido los térm inos propuesto s por la Com isión de Estud io?

2. La Doctrina

En relación a este aspecto , la doctrina ha señalado que este precepto garantiza "el derecho
de toda s las persona s a de sarrollar, indi vidualmente o asociada s, las actividades económicas
que ellas decidan '<.
A su vez, el miembro de la Comisión de Estudio don Enrique Evans señala que el derecho
puede eje rce rse " libremente, personalm ente o en sociedad, organizada en emp resas, en coo -
perativas o en cualquie r otra f orma de asociación lícita" 9.
Otro integrante de la misma, don Raúl Bertel sen, ha fijado el sentido y alcance de la norm a
constitucional en los siguientes términos: "significa que toda persona, sea esta persona natu ral
o jurídica, tiene la fa cultad de ini ciar y mant ener con libertad cualquiera actividad lucrativa
en las di versas esfe ras de la vida eco nómica, garantizando, por consiguiente, la normati va
constitucional, entre otras acti vidades, la realizació n de actividades producti vas, de serv icios
y de comercializac ión de todo tipo de bienes baj o dos grandes condiciones: la p rimera, que
la acti vidad a real izar no sea con sid erada en sí misma ilícita, y lo son solo las que la
Constitución menciona genéri cam ent e, esto es, las contrarias a la moral, al orden público y a
la seguridad nacional, y la segunda, que la actividad económica a reali zar se ajuste a las
normas legal es que la regul en" 10.
Por su parte, don Mari o Verdugo ha sostenido en cuanto al propósito del con stituyente
que "se estimó conve niente enfa tizar este derecho para precaver cualquier obstáculo, y a fi n,
además , de imp edir qu e en el f uturo se pu edan perturbar o interfe rir arbitrari amente toda
actividad eco nómica que /10 fu ere contraria a la moral, al orden público o a la seg uridad
nacional . Por otra parte, se consideró que esta manifesta ción del derecho de libertad venía a
ser una complementaci án del prin cipi o de sub sidiariedad" 11.

6 Info rme Fi nal del C E, pp . 38-39.

7 S o br e es te as pec to. vid . COVARRUB IAS C. , Ig naci o : "A ntece de ntes d e la h ist ori a fi de d ig na d e la
Co nstituc ió n: las mod ific aci on e s efec tua das por la Junta de Gobiern o". Mem ori a de Pru eb a, UFf, 1997 . Inédita.
K CEA EGAÑA. José Lui s, " Notas sobre ord en púb lic o eco nó mico". GJ 135 (1991 l, p. 24.
y EVANS DE LA CUAD RA, Enr iq ue : "L os Derechos Con stitucionales" , T om o 11 , p. 3 18.
lO Cit ado por el Tribun al Con stituci onal , Rol 280, 20 . 10 .98 , con sid. 22 °
11 VERDUGO MARINKOVIC. Mar io : Derech o Con stituc ion al , Tomo 1, p. 291.
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Otros autores, por último, han hecho presente la circunstancia que la norma con stitucional
amp ara toda s las actividades económicas que importen una contraprestaci ón o retribución .
Así, en este sentido, Iván Aróstica sostiene que "caben dentro de la exp resión acti vidades
empresariales todos los actos de come rcio que se conc reten en la produ cción de bienes y/o
prestación de se rvicios a cambio de una retribución pecuniari a''F, En una perspecti va simi-
lar, se ha expresado que "la posibilidad de gene rar una retribución por el servicio prestado
tran sf orma dicha ac tividad en lucrativa. eco nómica y empresarial'é.

3. Jurisprudencia

Los tribunal es también han conceptu al izad o el se ntido y alca nce de la norma co nstitu-
cional.
Así, el Tr ibun al Constituc ional ha sentenciado que el artíc ulo 19 N° 2 1: "Es una expre-
sió n de los contenidos f ilosóf ico -j urídicos del Capítulo l de la Constitución Política. y viene
a ser una con secuenc ia del principio de subs idiariedad, como también del deb er del Estado
de resguardar el dere cho de las persona s a participar con igualdad de oportunidades en la
vida nacional"; agregando que "la s normas del Cap ítulo l de nuestra constituc ión constituye n
un marco de caráct er való rico y conce ptua l que viene a limitar la acc ión del Estado dentro
de la sociedad, abriendo el mayor campo posible a la iniciativa de los part iculares"; conclu-
yendo que "un exa me n de la disposición constituc ional tran scrita 110.1' lleva claram ente a la
concl usión que las prohibiciones para desarrollar una acti vidad económica tienen que f un-
dars e en no se r contrarias a la moral. al orde n público o a la seguridad nacional y que el
ejerci cio del derecho debe llevarse a cab o respetando las normas legales que la regul en'T" ,
Del mismo modo , la Corte de Apelaciones de Santiago ha señalado que e l artículo 19
N° 21 "comprende la libre iniciati va y la prosecución ind efinida de cualquiera ac tividad
económica. sea produ ctiva. come rcial. de intercambio o de se rvic io. habiendo sido introduci -
da por el cons tituye nte de J980 con especial énf asis y estudio. seg ún co nsta de la histor ia
fidedi gna del p recepto:">; agregándose que ello puede realiz arse "libremente. pers onalm ent e
o en soc iedad. organizada en empresas. en coope rativas o en cualquier otra form a de asocia-
ción lícita "16.
Por su parte, cabe señ alar que la Corte -de Apel aciones de Val paraíso rechazó un recur so
de amp aro pre sentado por médicos veterinarios y dirigido contra la Muni cipalidad de
Limache, con moti vo del proyecto de con stru cción de una clíni ca veterin ari a. Al efecto, se
señala que "lo prohibido por el art ículo J9 N° 2 J inciso 2° de la Constitución Política de la
República, al Estado y sus órganos. es la reali zación de cualquie r actividad de orden emp re-
sarial y lo que ca rac te riza a esta actividad. en esenci a. es su f inalidad de lu cro o ganan-
cia ..." I ? La Corte Suprema confirma la sentencia, con el voto en contra del Ministro Sr.
Gálvez, quien hace presente que, en la es pecie, "la labor que pretende llevar a cabo la l.
Muni cipalidad de Lima ch e a tra vés de una clínica veterina ria o recinto de atención veterina -
ria, en que se contempla el cobro por determinadas prestaciones. constituye sin lugar a
duda s una acti vidad de naturaleza emp resarial. aunque sea de escasa monta y. por lo tant o,
el Estado no se pu ede in volucrar en ella a menos que concur ra la circunstanc ia ant er iorm en -
te anotada de que una ley de quórum calif icado lo autorice" .

12ARÓSTICA M.• Iván: "Acción de amparo eco nómico: un recu ent o ju risprudenciul" , UFT 2 ( 1998), p. 98 .
13FERMANDOIS V.• Arturo . " Munici pa lida des. co rpo raciones si n fines de lucro y Es tado em presar io" , RCH D
26 (1999), p. 198.
14 T.Con stitu cion al, 6 de abri l de 1993, Rol N° 167 , co ns id. 9 u l l ,
15 C. Apel acione s de Santiago . 25.05.96, Gl 192 (199 6), p. 29 .
16 C. Apelacion es de Santi ago , 19.03.92 .
17 C . de Ape lac io nes de Val para íso, Rol 665-99, 27. 10.2000 .
2001] NAVARRO: LA LIBERTAD ECONÓMICA Y SU PROTECCI ÓN 303

Por último, debe mencionarse que en un reciente fallo se rech azó un recurso de amparo
econ ómic o interpuesto por una Universidad que recurría en contra de un acu erdo adoptado
por el Con sejo Superior de Educación, habida con sideración que -en opinión de los
sentenciado res- la educaci ón universitaria pri vada " no puede con siderarse como una simple
actividad eco nómica' t'".

11. LA LIB ERT AD ECO NÓMtCA EN EL DER ECHO COMPARADO

En relaci ón a la regul ación de la libertad econ ómica en el derech o co mpara do , pued en

se ñalarse los siguientes aspectos:

l . Derecho Hispanoameri can o

Tr atánd ose de las Con stituciones hispanoamericanas' ? la mayoría de ellas reconocen la

libert ad para emprender actividades económicas.
En este sentido pueden distinguirse dos grandes tipo s de regul ación con stitucional.

1.1 Un primer gru po, al que pert enec en fundamentalmente las cartas políti cas más antiguas,
prefieren vincular este derecho al de la libertad·de trabajo .

Así , la Con stitución de Mé xico indica que "a ninguna persona podrá impedi rse que se
dedique a la prof esión, industria, comerc io o trab ajo que le acomode, siendo lícitos" . Agrega
el texto que "la ley alentará y p rotegerá la actividad económica que reali cen los particulares
y proveerá las condiciones para que el desen vol vimi ento del sector privado contribuya al
desarroll o eco nómico nacional , en los términ os que establece esta Constitu cion'T",
En el caso de Arg entin a se recon oce a todo s los habitantes de la Nación el dere cho "de
trab ajar y eje rce r toda indu stria lícit a ", como del mismo modo el de "naveg ar y come r-
ciar'? ', En el mismo sentido, la carta fundamental de Uruguay reconoce el derecho de tod a
persona a "dedic arse al trabajo, cultivo, indu stria, come rcio, profesión o cualquier otra
actividad lícita , salvo las lim itaciones de interés general que establezc an las leyes"22.
Por su part e, el orden amiento constitucional boli viano protege el derecho de toda person a
a "trabaj ar y dedi carse al come rcio, la industria y a cualquier acti vidad lícita , en condicio-
nes que no perjudiquen el bien colectivo" . En armonía con lo ant erior se faculta al Estado
para "r egul ar mediante ley el ejercicio del comercio y de la industria , cuando as í lo requie -
ran, con carácter imp eri oso la seg uridad o necesidad pública". Por último se ind ica que "la
iniciativa pri vada recibirá el estímulo y la coope ración del Estado cuando contribuya al
mejoram iento de la eco nomía nacionat'V,
Finalmente , en est e grupo puede también citarse la Con stituci ón de Ecuador que ga rantiza
"la lib ertad de trabajo, come rcio e indu stria, con sujeción a la ley"24.

1.2 En un segundo grupo encontramos aquellas Con stituciones Políticas -generalmente más
recientes- que expresam ent e reconocen la libertad para desarrollar cualquier actividad
econ ómic a, regul ándola de manera autónoma.

IR C. Apelacion es de Santi ago, 2.9 .97, Rol 2344-9 7, con co me ntario de E. Sot o Kloss, RDl 84 ( 1997) , sec o 5' ,
p. 22 1.
¡q Sob re el tem a vid. NAVAR RO BELTR ÁN, Enr iq ue : " Pro tecció n y amparo de la liber tad eco nó mica", UFT 2
(1998), pp. 77- 93 .
zo CPR de Méxic o, arts . 5 y 25.
21 CPR de Arge ntina , art. 14.
22 CPR de Urug uay, art. 36 .
2J CPR de Boli via, arts. 141 y 144.
24 CPR de Ec uado r, art. 1l .
304 REVISTA CHILENA DE DER ECHO [Vol. 28

Así, la Constitución de Colombia señala que "la libertad eco nómic a y la iniciativa priva-
da son libres, dentro de los límites del bien común. Para su eje rcicio, nadie podrá exigir
perm isos previos ni requ isitos, sin autorización de la ley" . Igu almente, se faculta al legislador
pari delimitar "e l alcance de la lib ertad eco nómica cuando así lo exij a el interés social, el
amb ient e y el patrimoni o cultural de la nación" 25 .
En su caso, Paraguay protege expresamente la libertad de concurrencia, de acuerdo al
cual "toda persona tien e derech o a dedi carse a la actividad económica lícita de su p refe ren-
cia dentro de un régim en de oportunidadesíé".
Por su lado , la recientemente promulgada Ley Fundamental venezol ana prescribe que
"t oda s las persona s pu eden dedi carse libr emente a la ac tividad económica de su preferencia ,
sin má s limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezc an las leyes,
por razones de desarrollo hum ano, seg uridad, sanidad, protección del amb ient e u otras de
interés social" ; agrega ndo que "e l Estado promoverá la iniciativa privada, garantiza ndo la
creac ión y justa distribución de la riqu eza, así como la produ cción de bienes y se rvici os que
satisfagan las necesidades de la población, la lib ertad de trabajo, empresa, comercio, indus-
tria , sin perjuicio de su f acultad para dictar medidas para planificar, racion ali zar y regular
la economía e impulsar el desarrollo integral del país"27. Por último, la carta fund amental de
Perú se limita a señalar que "la iniciativa p rivada es lib re"28.

2. Derecho Europeo

En las Con stituciones europeas, podemos distin guir 3 sistemas diferentes:

a) En algunas Constituciones se con sagra derechamente la libertad de empresa .

Así , en España se " reconoce la lib ertad de emp resa en el ma rco de la econo mía de
mercado'Ti . En Irl and a, por su parte, se expresa que "e l Estado fav ore cerá , y cuando sea
necesari o suplirá, la iniciativa pri vada en la indu stria y comercio''é'' , A su vez, la Con sti-
tuci ón itali ana prescribe que "se rá libre la iniciativa privada. No pod rá, sin embargo,
desarrolla rse de modo contrario al interés común o de modo tal que perjudiq ue a la
seguridad, a la lib ertad o a la dignidad humano">', En el caso de Luxembu rgo se estable-
ce que "la ley ga rantizará la libertad d come rcio y de indu stria y el eje rcic io de las
profesi ones lib erales y del trabajo agrícola , salvo las restri ccion es que establezc a el
Pod er LegislativoY' , Fin almente, en Portugal se recono ce que "la iniciativa econó mica
pri vada se ej ercerá librement e dentro del ámbito definido por la Const itución y por la
ley, teni endo en cuenta el interés gene ral''é>.
b) En otro s ordenamientos se resgu arda el derecho a escoger libremente su profesión u
oficio. Tal es el caso de Alernania -", Finlandi a-" o Suecia-".
e) Finalmente, existen ordenamientos con stitucionale s que se limitan a prot eger la libertac
de trabajo , como Dinamarca'" , Franci a'" o Grecia-".

25 CPR de Col ombia, art, 333.

26 CP R de Paragu ay, art . 107.
27 CPR de Venezuel a, art. 112.
28 CPR de Per ú, art. 58
29 CPR de Espa ña, art, 38
30 CPR de Irland a, art , 45 W 3. 1.
31 CPR de Itali a, art, 41
32 CPR de Lux emburgo, art, 11.6
33 C PR de Portu gal , art o6 I N° 1
34 CPR de Alem ani a, art, 12.1
35 CPR de Finlandi a, art. 15
36 CPR de Sueci a, ca p. 11, art, 20
37 C PR de Din am arca, art. 74
38 CPR de Francia, preámbul o .
39 CPR de Grecia, art. 22.1
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1Il. EL DERECHO A EMPREN DE R UNA ACT IVIDA D ECON ÓMICA

DESD E EL PUNTO DE VIST A DE LA CIENCIA ECO NÓMI CA

Según e l Diccion ar io de la Real Academi a de la Len gua , se entiende por "a ctividad" la
" facultad de obrar''"? y por "económica", lo "perteneciente o relativo a la economía", siendo
esta última la "ciencia que trata de la producción y distribución de la riqu eza "!' .
Para pre ci sar el se ntido y alc ance de la norm a fundamental y siguiendo los elementos que
gobierna n la interpretaci ón jurídica'P, res ulta indispensable referirse a la forma en que se
co nce ptualiza el término por la propia cien cia económica.
En este sentido , sabido es que esta última entiende por actividad económica tod a aque-
lla que impl ica la utilización o asignación de recursos esca sos par a satisfacer necesidades
múltipl es.
Sobre el parti cul ar cabe cit ar diversos autores chilenos y extranjeros que han estudi ado el
tem a. pudiendo men cionarse trat adi stas tanto anteriores a la actual cart a fund amental com o
posteri ore s a la misma.
Entre los primeros, cabe recordar a los profesore s Jaime Eyzaguirre y Ricardo Claro,
quienes sostienen que: "La acti vidad económica tiene como fin la satisfa cción de las nec esi-
dad es de orden mat erial del hombre. Esta s necesidades, según vimos son ilimitadas y se
satisfacen med iante la obtenció n de bienes, que son, desgra ciadament e limitados. El p roble-
ma consiste, ento nces. por una parte, en selecc ionar nuestra s necesidades y, por otra. en no
limitar la satisf acc ión de ellas. Para satisfacer determinadas necesidades el hombre debe
eleg ir entre varias alternativas (oo.) De esta man era resulta, como afirma el gran economista
alemán Wilh em Roepk e que 'economizar no es más que una elección continua ent re di versas
posibilidades, y la eco no mía 110 es en el f ondo. sino la teoría de las alt ernativas '. El hombre
debe luchar contra esa esc asez; escasez de bienes. escasez de tiemp o. escasez de ene rgía
fís ica. esc asez de medios'r) ,
Confirman el anterior aserto, destacados economistas chilenos más recientes, quienes
sobre el particular han puntualizado que "existe problema económico cuando debem os satis-
facer un n úmero de deseos contando para ello con una cantidad insuficiente de recursos'tt" y
que , por tanto, "se dice que hay un problema económico cuando existen recursos lim itados
fr ent e a necesidades múltiples, de modo que por actividad eco nómica se entiende la asigna -
ción de recursos escasos a fin es op cionales (m últiples ), Es así como la actividad económica
/leva implícita la noción de elecc ión o selec cián'tr",
La do ctrina extranjera también reconoce dicha amplitud al concepto actividad econ ómica.
Así, el premiado economista Paul Samuelson afirma que la econ omía es "e l estudio de la
man era en que la soc ieda d decide utili zar los recursos producti vos en casos que pu eden
utilizarse con distintos fin es, producir mercan cías de diferent es tipo s y distribuirlas entre los
diverso s grup os (...) La economía se basa en la ley de la escasez. seg ún la cual los bienes son
escasos porque los individuos desean mu cho más de lo que pu ede producir la economía. Los
bienes eco nó micos so n escaso s, no son gratuitos y la sociedad deb e eleg ir lo que pu ede
produ cir con los recursos de que dispone'v": En el mismo orden de ide as se ha preci sado que
"es el hecho de la esc asez el que nos obliga a tomar decis iones de índole eco nómica. es
decir, a organizar nuestras actividades para producir e intervenir en las actividades y obte-
ner los bienes de cons umo deseados'ttl .

40 Dicci on ari o de la Real Academ ia de la Len gu a, tom o t, 1992, p. 34.

41 Ibíd ., p. 787 .
42 Sobre es te aspecto , vid . N AVARRO B. , Enrique: " Meca nis mos de interp ret aci ón es ta bleci dos en la
Co ns tituci ó n de 1980 " , IIRJ , 1992 , pp . 304-3 26 .
43 EYZAGU IRRE, Ja ime y CLARO. Ricard o , " Ele mentos de la Cien cia Econ ómi ca" , 4' Ed. Sant iago, 1966, p. 12.
44 CORTÉS, HERNÁN Y OTROS, "E con omí a: Princip ios y Probl em as" , p. 57.
45 FONTAINE, Ernes to , "Teorfa de lo s preci os" , p. 118 .
46 S AM UELSON, Paul , " Eco no mía", 14' ed .: 1993. p. 13.
0
47 HISHLEIFER, Ja ck, " Mic roeco no mía: Teorí a y aplicac iones" , 3 ed., 19 88, p. 18.
306 RE VISTA CHILENA DE DER ECHO [Vol. 28

En síntesis, nos parece que el conte nido esencial del derech o con stituci onal co nsagrado
en el artícul o 19 N° 21 de la carta fund am ent al no es otro qu e la lib ert ad que se ga rantiza a
todas las pe rson as, sean naturales o jurídica s, para satisfacer sus necesid ad es -múltiples e
ilimitad as- mediante la utili zaci6n de bien es esca sos y lim itad os, no sie ndo indis pensa ble,
por tant o, el ca rácter lucrativ o de las aludidas activida des eco nó rnicas '".

IV. PROT ECCi ÓN DE LA LIB ERT AD ECONÓM ICA

Este derecho con stitucional se en cuentra doblemente protegido :

l. Recurso de Protección

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 20 de la Con stituci6n Política de la República:

"El que por causa de acto s u omisiones arbitrarios o ilegal es suf ra privación. perturba-
ción o amena za en el legít imo eje rcicio de los derechos y garantías establec idos en el
artículo 19. núm eros (... ) 2]0 (... ) podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre, a
la Cort e de Ap elaciones respecti va. la que adoptará de inmediato las p ro videncia s que
ju zgue necesarias para restablecer el imp erio del derecho y asegurar la deb ida protec-
ción del af ectado. sin perjuicio de los demá s derechos que pu eda hacer vale r ant e la
aut oridad o los tribunales correspondientes"

Se trata de una acci6n caut el ar'? qu e protege los derech os indi vidual es, e n es te caso, la
libert ad de emprender activida des ec on6micas . Su s requisit os de admisibilidad so n: la ex is-
tenc ia de una ac ción u om isión ; que aquella sea ilegal o arbi traria y que ello produ zc a
pri vaci ón , perturbación o amenaza de los derechos indubitados de que es titul ar el recurrent e.
Com o se sa be, la tramitación de est a acc ió n está entregad a a un Auto Ac ord ad o di ctad o al
efec to por la Cort e Suprerna ' ",
Indudabl emente est a acci ón se ha tran sformado en un imp ort ant e instrumento para dejar
si n efecto los actos de particul are s y de la admini stración que imp ort en un menoscab o al
derecho a e mpre nde r cu alquier activida d eco nó m ica lícit a>' .

2. El rec urso de amparo económico

Dada la importancia que tiene el orden público económico y, particul arm ent e, las normas
que se refieren a la libertad empresarial y a las limitaciones al Estado e mpres ario, es qu e se
consider6 conveniente reforzar este derecho con una garantía especial: el recurso de amp aro
econ ómico'<.
El artículo único de la ley W 18.971 (publicada en el Diario Ofi cial con fech a 10 de
marzo de 1990) que con sagra el recurso de amparo económi co se ñala textualmente :

"Cualquier persona podrá denun cia r las infra cciones al artículo 19 núm ero 21 de la
Const itución Política de la Repúbl ica de Chile.

48 NAVAR RO B.. Enrique : " Notas sobre e l conte nido esen ci al del derech o a em prender c ualq uier actividad
económica". UFT 3 (1999) , pp . 19-28 .
49 So bre la ma teria. vid. SOTO KLOSS, Edua rdo: "El Recu rso de Protecci ó n" , Sa ntiago, 1982.
50 En c ua nto a la discu sión respec to de la fac ultad de la C. Supre ma para dic ta r e l Auto Aco rdado. vé ase las
opi niones de los profesores Alvaro Ort úzar Sa nta María y Edu ardo Sot o Klo ss, e n UFT 2 ( 1998 ), pp . 59-68.
51 Sobre la j uri spruden c ia de la mat er ia vid. NAVA RRO BELTRÁN, Enrique: " Pro tecci ó n y amparo de la libertad
eco nó mica e n C hi le e Hisp an oam ér ica" , RCHD, Ed. Espe cia l (1998) , especia lme nte pp. 190-1 9 1.
52 Vid. NAVARRO BELTRÁN, Enr ique : "El recu rso de ampa ro econó mico" , e n 20 años de la Co nsti tuc i ón
c hilena 19 81-200 1, Ed. Con osur, Santi ago, 2001 , pp. 45 1 Y ss.
2001] NAVARRO: LA LIB ERT AD ECONÓMICA Y S U PROT ECCI ÓN 307

El auto r no necesitar á tener interés actual en los hechos denun ciados.

La acción poeeá intent arse dentro de seis meses contados desde que se hubi ere produci-
do la infra cción, sin más f orm alidad ni procedimiento que el establec ido pa ra el recurso
de amparo, ante la Cort e de Ap elaciones respectiva , que conocerá .de ella en primera
instan cia. Deducida la acc ión, el tribunal deberá investigar la infra cción denun ciada y
dar curso pro gresivo a los autos hasta el fallo respectivo.
Contra la sentencia defin itiva, pro cederá el recurso de apela ción , que deberá interp oner-
se en el plazo de cinco días, para ante la Cort e Suprema y que, en caso de no serlo,
deberá ser consultada. Este tribunal conoce rá del negocio en una de sus Salas.
Si la sentencia establec iere f undada mente que la denun cia carece de toda base, el actor
será responsable de los perjuicios que hubi ere causado" .

Según se dej ó co ns tancia en el mensaj e del Pre sidente de la Repúbl ica , el propósit o de
dicha ac ción fue "hacer efec tiva la ga ra ntía con st ituci onal de la libertad eco nó mica" .
En uno de sus más reci ent es y cla ros fallos, la Sala Constitucional resuelv e sobre el punto:
"Co mo puede apreciarse, esta acción es mucho más amplia que el recurso de protección; así,
la ref erencia al N° 2 1 de la norma constitucional tanta s veces mencionada debe entende rse a
todo su contenido, ello porque la ley no distin guió respecto de los dos incisos que contempla,
es decir, tant o al der echo a desar roll ar actividades eco nómic as como a la limitación im-
puesta al Estado pa ra desarrollar actividades emp resa riales, consistente esta últim a en la
necesidad de una aut orización , otorgada al efec to por ley de quórum califica do'vr .
Son innume rables los fallo s que han amparado a los particulares, especi almente frente a
actos de la administración. Así, entre otros, se ha estimado que infringen la libertad econ ómi -
ca: a) La conducta del Banc o del Estado de Chile al retener indebidamente dineros de un
mand ante par a seg urida d jurídica de una opera ción crediticia en que tiene inter és-": b) La
actitud de la l. Muni cip alid ad de Til-Til, al prohibir en términos ge nera les la inst alación en su
co muna de plant as de tratami ent o de residuos só lidos de origen domi cili ario , rellenos sanitarios
y dem ás activida des que indica el decreto N° 60/95 , de 6 de junio de este año, sin con sult ar
previamente a los dem ás organi smos que por la ley tienen injerencia en la materi a->; e) La
acc ión de la autorida d en orden a no resolver solicitudes de aprovec ha miento de agu as de
empresa-s; d) La exi gen cia de que los vinos de uva de mesa lleven rotul ado una leyend a
deni gratoria com o es la de "vino de sobrante de uva de mesa'P"; e) La neg ati va munic ipal para
otorga r al peti cionari o patente par a explotar pozos areneros-" ; f) La resoluci ón de la Sub secr eta-
ría de Economía que de clara cadu cidad de der ech os de pesca' ": g) El Decreto municipal que
dispu so la clausur a de las acti vidades que la empresa recurrente desarrolla en un vertederos"; h)
Ciertos oficios de la Dirección de Vialidad dictados en aplicación del DS 327 , de 1992, que
regul a el avis aje ca minero, a pesar de haber sido declarado inconstitucional dicha norma con
anterior idad por el Tribunal Constitu cional?' : i) La resolución muni cipal que declara inhabili-
dad del inmueble, por supues ta falta de recepción final, e igualment e la clausura del mismo -? ; j )
La acció n e mprendida por una municipalid ad en orden a impedir la ejecución de un anteproyec-
to de construcción de edificio, en la medida que se aj uste a la normati vas'': y k) La negativa de
Dir ect or de Obras de otorga r recepci ón definitiva a ampli aci ón de clínicas".

53 Ag uas Co rd illera co ntra MOP . C. Supre ma 3.09 .98, GJ 2 19 (1998), p. 49.

54 C. de Apelaciones de Santi ago, Rol 3899-94,26. 1.95, GJ 177 ( 1995), p. 20 .
55 C. de Ape lac iones de Sa ntiago , Rol 1929-95 , 24.11. 95, GJ 187 (1995), p. 54.
56 C. de Ape lac iones de Santi ago, Rol 2546 -95, 18.3.96, FM 451 (1996), p. 1189.
57 C. de Ape lac iones de Santiago, Rol 401 3-95, 25.5.96, GJ 192 ( 1996), p. 24.
5S C. de Apelac iones de San Miguel , Rol 126-97 , 9.9.97, GJ 20 7 (1997 ), p. 63 .
59 C. Su pre ma, Rol 342 1-97, 5.11. 97.
60 C. dc Ape laciones de San Miguel. Rol 186-97 , 17.12.97 , GJ 2 10 (1997), p. 32.
61 C. Supr em a, Rol 3983 -99 ,9. 12.99.
62 C. de Ape laciones de Sa ntiago , Rol 346 7-99 ,9 . 11.99, GJ 233 (1999) , p. 23.
63 C. de Apelaci ones de Valp ara íso, Rol 193-99, 8. 11.2000 .
64 C. de Apelaci ones de Iqui qu e, Rol 374 28, 7.3.200 1.
308 REVISTA CHIL ENA DE DERECHO [Vol. 28

3. Compatibilidad ent re ambas acciones

Por aplicación del artículo 306 del antiguo Código de Proc edimi ento Penal la primiti va
j urisprude ncia señaló que esta acc ión no era compatibl e con otros recursos''".
Así, se sentenció que "co rrespo nde declarar inadmisible aquel recurso inte rpues to con-
tra los rec urr idos en un recurso de p rotección previo y ya resuelt o desfa vorablement e, en
razón de que la ley se remit e a la tramitación del recurso de amparo'P". Igual crit erio se
sostuvo en 1995 67 •
Sin embargo, tal doctrina cambi ó a partir de 1995 68. 69 •
Inclu so más, en fallo dict ado el 3 de septiembre de 1998, la Sala Con stitucion al seña la
sobre la materi a:

" Que no obstante que la garantia constitucional en comento se enc uentra amp arada por
el recu rso de protección, nada obsta a que también se hall e resguardada por el recurso
de amparo económico, pu esto que ambas accion es son perfectam ent e compatibles y pu e-
den interpon ers e conjunta o simultáneamente. Ambos cautelan la lib ertad eco nómica;
pero ellas pu eden ten er actores diferent es, ya que la contemplada en la Ley N° J8.9 71 es
una acción popular y en la protección, en cambio, solo actú a el que sufre privación,
perturbación o am ena za por actos u omisiones ilegal es o arbitrarias, lo que no exige la
ley ya mencionada. Y, finalm ent e, /10 pu ede olvida rse que el amparo eco nómico se diri ge
en contra de la infracción a la garantía constituc ional ya men cionada; en cambio, el
recurso de protección se interpone en contra de actos u omisiones ilegal es o ar bitrarios
a causa de los cuales el actor súfre pri vación, perturbación o amenaza en el legítim o
eje rcic io de sus derechos y garantias constitucionales, de lo cual se desprende que esta
última acción con stitucional es mucho más estric ta ;
Que la parte fi nal de inciso JOdel artícul o 20 de la Constitución Política de la Repúbli ca
esta blece que el ejercicio de la acción de prot ección es sin perju icio de los demás
derechos que pu eda hacer vale r ante la auto ridad o los tribunales co rrespo ndientes, lo
que ab unda las consi de raciones anteriores y hace que ambas acciones sean p erf ectam en -
te compotibles'tl".

Especialmente cl aro ha sido un fallo dictado por la Corte de Apelaciones de Santi ago en
cu anto a que si bien es cierto que el artículo 306 del Códi go de Proced imiento Penal establ ece
la improcedencia del habeas co rpus si se han deducido otro s recur so "tal ex igenc ia es un
requi sit o de pro ceden cia que nada tiene que ver con la f ormalidad y pro cedimiento de este
recurso, a los que se remite el citado artículo único de la Ley 18.971"71.
Sobre la materia, debe señalarse que las acciones de protección y amp aro tienen un objeto
distinto.
En efecto, tratándose del recurso de protección, esta cautela la casi totalidad de los
derechos individuales con sagrados en nuestra carta fundamental y que pudieran ver se afecta-
dos por acto s u omi siones arbitrarios o ilegales.

65 Vid. NAVARRO BELTRÁN, Enr ique, Come ntario a fallo sobre recu rso de amparo eco nómico. en RDP 61
( 1998- 1999) . pp. 225-2 29.
66 Ach ima con Serernis, Rol 3440 -93, 16.5.94, GJ 167 (1994 ), p. 58 .
67 C. de Ape lacio nes de Sant iago, Rol 120-95, 23. 10.95. GJ 186, 1995. p. 139.
68 Gr ima ldi co n Zofri. C. Su prema, Rol 33.963. 19.1 2.95. GJ 186 ( 1995). p. 37.
69 Sobre los pr imeros ci nco año s de jurisprude ncia del recu rso de amparo eco nóm ico, vid. NAV ARRO
BELTRÁN, Enrique : "El recur so de amparo econ ómico en la j urisprude ncia ( 1990- 1995)". GJ 200 (1997). pp. 47 -55 .
70 C. de Apelacio nes de Santi ago, Rol 3899 -94. 26. 1.95. GJ 177 (1995 ). p. 20. Estas co nsiderac iones se han
rei terado en fallos pos teriores . .
71 Diprel SA co ntra Muni cip al idad de Sant iago. C. de Ape lac iones de Sant iago, Rol 261-99. 9.4 .99 , GJ 227
( 1999). p. 45 .
2001] NA V ARRO: LA LIBERTAD ECONÓMICA Y SU PROTEC CI ÓN 309

La acción de amparo económico, en cambio, solo tiene por propó sito garantizar el de re-
cho a desarroll ar una actividad econ ómica y, adic ionalmente, el estricto cumplimiento de las
limitaciones impuestas al Estado para realizar actividades empresariales al teno r de lo
prec eptuado en el artículo 19 N° 21 inci so 2° de la Con stitución Política de.la República.
Por su lado, el informe técnico que forma parte del mensaje de la Ley 18.971 preci sa con
absoluta claridad los distintos interese s tutelados por los recursos de prot ección y amparo
eco nómico. Señal a textu almente el informe en cues tión en relación a la finalid ad de la acció n
establecida en la Ley 18.971 :

" Las posibles vías de defensa de los part iculares frente a estas situacione s se encontra-
rían en el recur so de inapli cabilidad yen el de protección. Sin embargo, amba s acciones
están conce bidas para situac iones que, por su naturaleza, no se aju stan en toda su
magnitud a las necesidades de protección de los derechos de los particul ares en mat eria
empresarial. Por tant o, se ha consider ado como una solución adec uada a la posible
indefensión efec tiva de los particulares, la creación de una nueva acción espec ífica, que
r- reun iendo ca racte rís ticas semejantes al recurso de protección, haga más efec tivo el res-
guardo de los derechos empresa riales
(...) La insu ficienci a de los actuales recursos que la Con stitución contempla para la defen-
sa de esos intereses cuando sean inju stamente amagados, ha llevado a la conc epción de
una acc ió n que pued e interponer cualquier persona, dentro del plazo de seis meses conta-
dos desde que se produjo la infr acción , sin posibilidades de ser desistid a.
La descripción de la acción propuesta permite afirmar que se está en presencia de una
herramienta jurídica útil, de fá cil implementac ión, qu e entrega la inv esti gación de la
infra cci ón y el fallo a la Cort e de Ap ela cion es respectiva ( oo .) . En tod o caso, no se
impide al afec tado su derecho de interponer las demá s acciones que correspondan con-
f orm e a derecho ( oo .)".

Como puede aprec iars e se trata de una acc i ón adicional establecida para resguardar la
garantía co nstitucional con sagrada en el artículo 19 N° 21 de la Carta Fundament al, que
ob viamente puede interponerse sin perjui cio de las dem ás accione s que establece al efecto el
ordenamiento jurídico.
Por lo dem ás, la misma opini ón ha sustentado la doctrin an. Enrique Evans so bre el punto
es claro en cu anto a señalar la acc ión de amparo económico es "p erfectam ente compa tible con
el recurso de pr otección y pu eden interp oners e conj unta o sucesivam ente. Ambas cautelan la
libert ad económica; pero ellas pu eden tener actores diferentes, dad o que la Ley J 8.97J es
una acción popul ar y en la pr otección actúa solo el que sufre pri vación, perturbación o
amena za por actos u omisiones ilegal es o arbitrarias, lo que no exige la ley citada'T' :

V. CO NCLUSIONES

De lo se ñalado puede concluirse lo siguiente:

a) El artículo 19 N° 21 garanti za a tod as las per son as la libertad par a emprender cu alqui er
actividad económica. La Con stitución Política la reconoce de manera autónoma e inde -

72 So bre e l recurso de a mparo eco nó mico vid . ARÓST ICA M ALDONADO, Iván : "Acció n de amparo econó mico .
Ace rca del recur rent e y e l recu rrido", GJ 182 ( 1995) , pp. 7-14 ; G UZMÁN S ., Lion el : " Paral el o entrc e l recu rso de
prot ecci ón y e l recur so de a mpa ro eco nó mico " , GJ 224 (1999) ; pp. 49- 68 ; JAEDERLUND L. , John : El rec urso de
amparo eco nóm ico , doctrin a y jurispruden cia " , Santi ago , 1999; NAVARRO B., Enriq ue : El Recurso de am paro
eco nó mico e n la Juri sprud en ci a" , GJ 200 (1997) , pp . 47-55 ; SOTO KLOSS, Edu ard o: Ampa ro eco nó mico y rol
subs id iario de l Es tado", TD 7 (1993), pp. 105 Y ss .: URETA S., Ism ael: Re curso de a mparo econ ómi co" , 1997:
y ARAS A., Paul ino : "A mparo Eco nó mico" . Re vista de Der ech o Públi co 49 (199 1), pp. 45 -70 ; ZÚÑIGA URBINA .
Franc isco: Cons titució n y A mparo Eco nó mico" , GJ 145 (1992), pp. 10 Y ss .
73 .EVANS D.• Enrique : " Los der ech os con stituci onal es" . Tom o IIl . pp. 150.
3 10 REV ISTA CH ILENA DE DEREC HO [Vol. 28

pendien te de otros derechos , tal co mo ocurre en otros orde namientos ju rídicos.

b) Dicho derec ho es de contenido amplio e im por ta la libertad que se garantiza a tod as las
personas, sean nat ura les o jurídicas, para satisfacer sus necesidades -múltiples e ilimita-
'das- mediante la utilización de bienes escasos y limitados, no siendo indispen sable, por
tanto, el carácter lucrativo de las aludidas actividades económicas.
e) La libertad económica se encuentra dob lemente protegida: por el recu rso de protección y
por la acción de amparo económico, siendo ambas perfectamente compatibles, como lo ha
reconocido expresamente la jurisprudencia .

ABREV IATURAS USADAS

CE Consej o de Esta do
CEN C Com isión de Est udio de la Nueva Constitución
CPR Co nstitución Políti ca de la Rep ública
ES Estudios Soci ales
FM Fallos del Mes
GJ Gaceta Jur ídica
IlRJ Interpretación , integración y razo namie nto j urídico (Santiago, 1992)
IP Ius Publ icu m (D . Santo Tomás)
JDP Jorn adas de Derecho Público
RCHD Revista Ch ilena de Derecho (D. Catól ica)
RO Revista de Derech o (D. de Concepción)
RDJ Revista de Derecho y Jurisprudencia
RDP Revista de Derecho Público (D . de Ch ile)
P Política (Instituto de Cien cia Política, D. de Chile)
TD Temas de Derecho (D. Gabriela Mistral)
DFT Revista de Derecho de la D. Finis Terrae