Acordao Tcu Reajuste

GRUPO I - CLASSE III – Plenário
TC-003.671/2005-0 (com 1 volume)

Natureza: Consulta
Unidade: Ministério dos Transportes
Interessado: Ministro de Estado dos Transportes
Advogado constituído nos autos: não atuou.
Sumário: Consulta. Ministro de Estado dos Transportes. Questionamento acerca de

quais procedimentos devem ser adotados na busca da manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro, quando decorrido prazo superior a um ano entre a apresentação da proposta e a
assinatura do contrato. Outros questionamentos. Conhecimento. Possibilidade de reajuste
contratual de acordo com as condições previstas no edital. Intangibilidade da equação
econômico-financeira. Amparo no ordenamento jurídico. Ciência à autoridade consulente e
à Secretaria Federal de Controle Interno. Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de Consulta encaminhada ao Tribunal de Contas da União pelo Exmo. Sr.

Ministro de Estado dos Transporte, indagando a respeito da “atualização ou correção
monetária dos preços propostos antes da celebração do contrato quando, entre a
apresentação da proposta e a assinatura do contrato, transcorrer mais de um ano.”
2.Foram formuladas na presente consulta as seguintes questões para que sejam
respondidas pelo TCU:
- Qual o marco inicial para a contagem da periodicidade de um ano para a
aplicação dos índices de reajustamento previstos num edital?
- Qual o procedimento a ser adotado pela Administração no caso de decurso de
prazo superior a um ano entre a data da apresentação da proposta vencedora da
licitação e a assinatura do respectivo instrumento contratual?
- Poderá a Administração, na hipótese de transcurso de prazo superior a um ano
entre a data da apresentação da proposta e a assinatura do contrato, corrigir
monetariamente, com base nos índices previstos no edital, o preço proposto pela
licitante vencedora antes da assinatura do contrato?
- Qual o procedimento a ser adotado na hipótese de ocorrer a superveniência de
fatores econômicos ou de mercado que alterem os valores da proposta no prazo
inferior a um ano entre a data da apresentação da proposta e a assinatura do contrato
administrativo?
3.Em estando preenchidos os requisitos de admissibilidade de que tratam os arts. 264
e 265 do Regimento Interno desta Corte, foram os autos encaminhados à 1a Secex para
instrução.
4.Apreciando o feito, a analista assim se manifestou:
“A Consultoria Jurídica do Ministério dos Transportes, atendendo ao art. 264, § 1º,

parte final, do Regimento Interno do TCU, elaborou o Parecer nº 080-2005/MT/CONJUR.
O parecer, após fazer um resumo do Aviso Ministerial, faz uma diferenciação entre
recomposição, reajuste e atualização, baseada na doutrina de Marçal Justen Filho. Assim, a
recomposição é cabível em casos em que a modificação decorre de alteração extraordinária
nos preços, desvinculada da inflação verificada. O reajuste visa a compensar a alteração de
F:\acordao TCU REAJUSTE.doc

preços devida a variações inflacionárias e é calculado com base em índices setoriais. Já a
atualização financeira é feita tomando-se por base índices gerais de inflação.
Finalmente, a Consultoria Jurídica do MT apresentou o seguinte entendimento sobre
as perguntas Ministeriais, que versam especificamente sobre recomposição e reajuste dos
preços de propostas em licitações:
(...)
É dizer, uma vez assinado o contrato não há dúvida quanto a possibilidade de se lhe
aplicarem os índices previstos no instrumento convocatório para reajustar seus valores,
desde que tenha decorrido um ano da data de apresentação da proposta ou do orçamento a
que essa se referir.
(...)
A dúvida principal suscitada por este Órgão Ministerial não é essa, mas sim se é
possível reajustar os valores da proposta antes da celebração do contrato, assinando o ajuste
com os valores já corrigidos pelos índices definidos no edital.
Apesar de não haver expressa disposição legal nesse sentido, a Lei 8.666/93 autoriza,
em inúmeras passagens, a correção de valores antes da celebração do contrato. É o que
ocorre, por exemplo:
- art. 24, XI - em que autoriza a correção da proposta do licitante cujo contrato foi
rescindido quando da contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento;
- art. 64, § 4º - em que se chama o licitante remanescente quando o convocado não
assinar o termo de contrato ou não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e
condições estabelecidas;
Já no art. 65, § 8º, a Lei é clara ao não considerar alteração contratual o simples
reajuste de preços previsto no próprio contrato.
O que se quer saber, pois, é se tais dispositivos são compatíveis com a Lei 10.192/01
(face à expressão final ‘e, no que com ela não conflitarem, da Lei 8.666/93’ prevista em seu
art. 3º) e se é possível interpretar os artigos 24, XI e 64, § 2º, de forma a corrigir propostas
pelos índices previstos no edital antes da celebração do contrato quando tiver decorrido
mais de um ano da apresentação da proposta ou de seu orçamento.
Esta Consultoria Jurídica entende que sim, pois ‘ubi eadem legis ratio, ibi eadem
legis dispositio’. [onde há a mesma razão da lei, há a mesma disposição da lei].
Quanto ao questionamento previsto na letra ‘d’, esta CONJUR entende se tratar de
recomposição, que pressupõe, necessariamente, a celebração de ajuste, eis que seu
fundamento é o art. 65 da Lei 8.666/93.
A impossibilidade deriva da própria natureza da recomposição, que se baseia em álea
extraordinária, demandando dilações e análises probatórias dos reais impactos causados na
equação econômico-financeira, fato dificílimo de se comprovar em prestações sequer
realizadas.
II.ANÁLISE:
Marco inicial do período de um ano para a aplicação dos índices de
reajustamento
O marco inicial a ser contado para início do período de um ano para a aplicação dos
índices de reajustamento de contratos está estabelecido pela Lei 10.192/2001, nos seguintes
termos:
‘Art. 3o Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública
direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão

reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no
que com ela não conflitarem, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 1o A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada
a partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir.’
E a Lei 8.666/93 determinou:
‘Art. 40 O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da
repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da
licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da
documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará,
obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
XI – critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção,
admitida a adoção de índices específicos setoriais, desde a data prevista para apresentação
da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de
cada parcela;
Art. 55 São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:
(...)
III – o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do
reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;’
Como não há conflito entre os dispositivos acima, a administração tem a
discricionariedade de escolher, como data-base para o período de um ano de reajuste, ou a
data para apresentação das propostas ou a data do orçamento. Basta que esteja claramente
estabelecido no edital.
Aliás, este já foi o entendimento exarado no Acórdão 1.707, Ata 43/2003 – Plenário,
publicado no Diário Oficial da União em 21.11.2003, onde foi determinado ao Dnit que:
- estabeleça já a partir dos editais de licitação e em seus contratos, de forma clara, se a
periodicidade dos reajustes terá como base a data-limite para apresentação da proposta ou a
data do orçamento, observando-se o seguinte:
- se for adotada a data-limite para apresentação da proposta, o reajuste será aplicável
a partir do mesmo dia e mês do ano seguinte;
- se for adotada a data do orçamento, o reajuste será aplicável a partir do mesmo dia e
mês do ano seguinte se o orçamento se referir a um dia específico, ou do primeiro dia do
mesmo mês do ano seguinte caso o orçamento se refira a determinado mês;
- para o reajustamento dos contratos, observe que a contagem do período de um ano
para a aplicação do reajustamento deve ser feita a partir da data-base completa, na forma
descrita no item 9.2.1.1, de modo a dar cumprimento ao disposto na Lei 10.192/2001, em
seus arts. 2º e 3º, e na Lei 8.666/93, em seu art. 40, inciso XI;
Assim, quanto ao marco inicial para reajuste de contratos, bem como quanto à
periodicidade de um ano para reajustes contratuais, consiste em assunto dirimido pelo TCU
em acórdão recente, acima mencionado e não há divergência entre o parecer da Consultoria
Jurídica do MT e as leis que regem o dispositivo.
Procedimentos da Administração no caso de prazo superior a um ano entre a
proposta e o contrato
O segundo questionamento da presente consulta será respondido ao final desta
instrução, quando se verificar se é juridicamente viável o reajuste de propostas de licitação.
Correção monetária das proposta de licitação

Para examinar a possibilidade da correção monetária de propostas apresentadas em
licitação, é necessário fazer, primeiramente, a distinção entre as figuras da correção
monetária, do reajuste e da recomposição de preços, aprofundando o assunto que já fora
abordado no parecer da Consultoria Jurídica do MT.
A correção monetária é utilizada para preservar o valor do pagamento a ser realizado
pela Administração ao contratado que já prestou seu serviço ou entregou o seu bem,
apresentou sua fatura, até esta ser quitada. Está previsto nos seguintes artigos da Lei
8.666/93: 5º, § 1º; 7º, § 7º; 40, inciso XIV, alínea ‘c’; 40, § 4º, inciso II; e 55, inciso III.
Já o reajuste visa preservar a composição de custos apresentada pelo contratado no
início da prestação de serviços, em função das variações setoriais dos preços e é cláusula
necessária em todo contrato, conforme disposto no art. 55, inciso III, da Lei 8.666/93. A
forma de sua implementação está disposta no art. 40, inciso XI, desse mesmo diploma
(citado no item 2.7.1 desta instrução), bem como no art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001. De
acordo com a Lei de Licitações, o cálculo do reajuste deve considerar um período contado
desde a data da proposta ou do orçamento a que esta se referir. A Lei 10.192/2001, então,
manteve esse marco inicial e acrescentou a periodicidade de um ano para a implementação
do reajustamento dos preços contratuais.
Finalmente, a recomposição de preços atende a situações imprevisíveis, oriundas de
condições do mercado ou de determinações da própria Administração, em que o reajuste
não foi suficiente para manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Está colocado
no art. 65 da Lei 8.666/93.
Celso Antônio Bandeira de Mello traz uma explicação bem detalhada das diferenças
entre os três dispositivos (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo. Malheiros: São Paulo, 2004, 17ª ed., 960 p., p. 584-592), a qual respalda o
que foi colocado acima:
O atraso de pagamento por parte do Poder Público sujeita-o a preservar o valor do
crédito de sua contraparte, mediante correção monetária, segundo critérios previstos no ato
convocatório (art. 5º, § 1º). Tal correção incidirá, conforme previsto no art. 7º, § 7º, ‘desde
a data final de cada período de aferição até a do respectivo pagamento’. (...)
Averbe-se que a correção monetária é a simples variação numérica expressiva de um
mesmo valor que permanece inalterado e tão somente passa a ser expresso por números
diferentes. (...) Como sua justificativa óbvia é impedir que o credor, por força da erosão da
moeda, receba menos do que o efetivamente devido e, correlatamente, impedir que o
inadimplente se enriqueça indevidamente, beneficiando-se da própria mora, o cabimento
dela, em tal caso, independeria de previsão do edital ou do contrato. (...) É claríssimo, pois,
que enquanto existirem índices que oficialmente retratem o desgaste da moeda não há como
fugir à correção monetária no caso de pagamentos em atraso (...)
Pode-se dar o caso, ainda, de o contratado fazer jus a pagamentos decorrentes de
reajustes ou de recomposições de preços, estas últimas às vezes denominadas revisões de
preços. São figuras distintas entre si e completamente diversas da correção monetária.
O reajuste (...), embora consista, tal como a correção monetária, em fórmula adrede
concebida para preservar o conteúdo econômico-financeiro do ajuste de modo fluido,
simples e pacífico, tem compostura e objeto completamente diferentes dela. O que se
pretende com ele, como seu próprio nome indica, é alterar o valor a ser pago em função da
variação do valor que determinava a composição do preço. Expliquemo-nos.
Como a equação estabelecida entre as partes é uma relação de equivalência entre
prestações recíprocas, fica entendido que ao custo de uma prestação (x) – que se compõe

dos encargos econômicos por ela implicados e a margem de lucro remuneratório ali
embutida – correspondem os pagamentos (y) que a acobertam. Essa relação de igualdade
ideal, convencionada, deve ser mantida. Assim, se os custos dos insumos necessários à
prestação (x) sofrem elevações constantes – como é rotineiro entre nós - , os pagamentos
(y) têm de incrementar-se na mesma proporção, sem o que a igualdade denominada
‘equação econômico-financeira’ deixa de existir; decompõe-se.
É este efeito injusto que a todo transe procura-se evitar. Daí as cláusulas de reajuste,
as quais prevêem, como o próprio nome indica, um ajuste automático do valor dos
pagamentos à variação do preço dos insumos. Este ajuste se faz de acordo com a fórmula
ou o sistema preestabelecido, atrelados a índices de custo dos insumos publicados com base
em dados oficiais ou por instituições de alta credibilidade, como a Fundação Getúlio
Vargas. (...)
Assim, ao contrário da correção monetária, em que o valor devido permanece
constante, alterando-se apenas a quantidade de moeda que expressa o mesmo valor, no
reajuste, em consideração ao fato de que se alterou o próprio custo da prestação ajustada,
aumenta-se o valor do pagamento. Donde – em contraposição à correção monetária – no
reajuste com base nos insumos o valor da prestação se modifica, modificando-se também o
valor do pagamento, para que haja entre ambos uma correlação precisa. (...)
Já a recomposição de preços, por vezes nominada como revisão de preços, tem lugar
naqueles casos em que a mantença do equilíbrio econômico-financeiro não pode ser
efetuada ou eficazmente efetuada pelos reajustes, pois trata-se de considerar situações
novas insuscetíveis de serem por estes corretamente solucionáveis.
Deveras, nem sempre o reajustamento ensejaria atendimento ao princípio da
intangibilidade da equação econômico-financeira. Bem o disse Hely Lopes Meirelles: ‘Em
outras palavras, para que se mantenha o equilíbrio econômico-financeiro, pela simples
aplicação do critério de reajustamento contratual, é preciso que a execução do contrato seja
normal, vale dizer, que não se desfigure em razão de ocorrências discrepantes do previsto e
pactuado pelas partes, em desfavor do particular contratante (...). Daí resulta que a
ocorrência de fatos gravosos, não imputáveis ao particular contratante, que alterem a
relação encargo-remuneração originalmente estabelecida pelas partes, a tal ponto que não
possa ser restabelecida pela simples aplicação do critério de reajustamento pactuado,
autoriza a recomposição dos preços contratuais, para adequá-los à nova situação e propiciar
a restauração do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Isto porque, consoante já nos
foi dado dizer: ‘O reajustamento contratual de preços não se confunde nem impede a
revisão do contrato e a recomposição extraordinária de preços, quando a Administração
altera o projeto ou as condições de sua execução, ou ocorrem fatos novos e excepcionais
que agravam os encargos do particular contratante’’.
O mesmo reputado jurista esclarece, em seguida e de modo cabal, a distinção entre
reajuste e recomposição de preços (...): ‘E, de nossa parte, já advertimos que: ‘É obrigatória
a revisão do contrato quando as alterações do projeto ou do cronograma de sua execução,
impostas pela Administração, aumentam os custos ou agravam os encargos do particular
contratante, ou quando atos gerais do Governo ou dificuldades materiais específicas passam
a onerar extraordinariamente o cumprimento do contrato, desequilibrando a equação
econômico-financeira estabelecida inicialmente entre as partes. Destarte, a recomposição de
preços não se confunde de modo algum como reajustamento contratual de preços, pois este
surge do consenso inicial das partes, para manter o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato durante sua execução normal, ao passo que aquela, a recomposição, destina-se a

restaurar esse mesmo equilíbrio, desfeito por eventos supervenientes e extraordinários, não
previstos e imprevisíveis pelos contratantes, que acarretam modificação anormal na
situação fática existente na época da celebração do ajuste. A recomposição de preços,
assim, independe de previsão no contrato de um critério de reajustamento de preços e torna-
se devida no momento em que este deixa de atender à sua finalidade, ou seja, à manutenção
da equação financeira do ajuste, em razão de atos e fatos inimputáveis ao particular
contratante.
Pela exposição anterior, verifica-se que a correção monetária de valores oriundos de
contratos a serem assinados não é cabível, vez que este instituto visa a preservar o valor a
ser pago por serviços que já foram prestados, considerando-se somente o período entre o
faturamento e seu efetivo pagamento.
Reajuste de propostas de licitação pelos índices previstos no edital
Quanto à possibilidade de aplicação do reajuste às propostas de licitação pelos índices
previstos no edital, na hipótese de transcurso de mais de um ano entre a data de sua
apresentação (ou do orçamento a que se referir), de modo que o contrato viesse a ser
firmado com os valores já corrigidos, há que se tomar em consideração, inicialmente, que a
Lei 8.666/93 não possui qualquer disposição que contemple ou acene com tal possibilidade.
Aliás, o art. 64, § 3º desta lei estabelece que os licitantes estarão liberados dos
compromissos assumidos após 60 (sessenta) dias da apresentação das propostas.
Todas as disposições legais aqui citadas tratam de reajuste de contratos, conforme
arts. 3º, 40, inciso XI, e 55, da Lei 8.666/93, e art. 3º da Lei 10.192. Especificamente o art.
65 da Lei 8.666/93 tem a seguinte redação:
‘Art. 65 Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
§ 8º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no
próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes
das condições de pagamento nele previstas, bem com o empenho de dotações orçamentárias
suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do mesmo,
podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.’
Por outro lado, considerando-se a essência de todos os dispositivos já citados, tem-se
que o reajustamento dos preços propostos na licitação, caso esta se delongue por mais que
um ano, é possível, sendo necessário em caso de variação dos custos setoriais para mais ou
para menos, de modo a se manter o equilíbrio financeiro da relação contratual estabelecido
inicialmente na proposta aceita pela Administração.
Mas é importante que se verifique se o reajuste está de acordo com o interesse na
manutenção de propostas já antigas e aos princípios da licitação e do direito administrativo.
Se algum deles for ferido, o reajuste não poderá ser realizado. Dos princípios estabelecidos
pelo art. 37 da Constituição Federal e pela Lei 8.666/93, os que podem sofrer alterações
pelo alongamento do certame licitatório são os seguintes:
Interesse da Administração - art. 57, inciso I da Lei 8.666/93. O interesse da
Administração é o interesse público, conforme explicação de Carvalho Filho (CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo: Lumen Juris, Rio de
Janeiro, 2003, 10ª ed., 968 p., p. 20-21):
Princípio da Supremacia do Interesse Público
As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado para benefício da
coletividade. Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim último

de sua atuação deve ser voltado para o interesse público. E se, como visto, não estiver
presente esse objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de finalidade.
Seleção da Proposta Mais Vantajosa para a Administração - art. 3º, § 1º, inciso I da
Lei 8.666/93. Esta seleção possui os seguintes aspectos, de acordo com Marçal Justen Filho
(JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos. São Paulo: Dialética, 1999, 6ª edição, 703 p., p. 62-63):’Como regra, a
vantagem se relaciona com a questão econômica. O Estado dispõe de recursos escassos
para custeio de suas atividades e realização de investimento. Portanto e, sem qualquer
exceção, a vantagem para o Estado se relaciona com a maior otimização na gestão de seus
recursos econômico-financeiros. O Estado tem o dever de realizar a melhor contratação sob
o ponto de vista da economicidade. Isso significa que a contratação comporta avaliação
como modalidade de relação custo-benefício. (...)’
Verificação da conformidade de cada proposta com os preços correntes do mercado
ou fixados por órgão oficial competente ou com os constantes no sistema de registro de
preços – art. 43, inciso IV da Lei 8.666/93. Nas palavras de José Cretella Júnior
(CRETELLA JÚNIOR, José. Licitações e Contratos do Estado. Forense, Rio de Janeiro,
1999, 2ª ed., 264 p., p. 208-214), ‘ocorrendo incompatibilidade entre o preço constante do
quadro geral com o preço vigente do mercado, o interessado poderá impugná-lo.’ (...) ‘Ora,
o preço superior ao vigente no mercado é um atentado ao erário e, desse modo, desfalca o
patrimônio público, ensejando a iniciativa da impugnação do preço pelo interessado.’
Manutenção das Condições da Habilitação – art. 55, inciso XIII da Lei 8.666/93, que
tem as seguintes características, segundo Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal.
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Dialética,
1999, 6ª edição, 703 p., p. 62-63): ‘O inc. XIII destina-se a evitar dúvidas sobre o tema. A
sua ausência não dispensaria o particular dos efeitos do princípio de que a habilitação se
apura previamente, mas se exige a presença permanente de tais requisitos, mesmo durante a
execução do contrato. O silêncio do instrumento não significará dispensa da exigência. Se o
particular, no curso da execução do contrato, deixar de preencher as exigências formuladas,
o contrato deverá ser rescindido.’
Eficiência - art. 37, caput, da Constituição Federal. O princípio da eficiência, inscrito
na Constituição Federal pela Emenda Constitucional 19/98, já fora objeto de estudo de Hely
Lopes Meirelles, que o colocava como um dos deveres do administrador público, com as
seguintes palavras (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.
Malheiros: São Paulo, 1992, 17ª ed., 701 p., p. 90-91): ‘Dever de eficiência é o que se
impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e
rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se
contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus
membros. (...)’
É fundamental então que, primeiramente, haja a verificação do atendimento aos
pressupostos acima, para que possa se avaliar um eventual reajuste de uma proposta de
licitação, em um certame que se alongou por tanto tempo. O mercado, a técnica, as
condições da empresa e as próprias necessidades da administração podem ter se alterado
nesse período. Será que aquele projeto básico, desenhado sob condições de um ano antes
ainda atenderá às necessidades atuais da sociedade? Será que aquela proposta continua a ser
a melhor tecnicamente? Será que a empresa selecionada é a que praticaria o menor preço?
A empresa mantém as condições de realizar o serviço?

Para exemplificar a situação acima, imagine-se uma licitação para realizar a
restauração de uma rodovia. O edital e a habilitação foram questionados, houve muitos
recursos, foi impetrada representação junto ao TCU e, finalmente, um licitante teve liminar
em mandado de segurança deferida. Então, após um ano do início do certame ainda não foi
assinado o contrato. Então, questiona-se se:
- o projeto básico da licitação atenderá as necessidades da população que usa a
estrada? Pois esta teve sua situação piorada pela falta de cuidados ao longo de um ano. Isto
fará com que não seja atendido o interesse da Administração;
- não foi desenvolvida alguma outra técnica que tornasse a recuperação mais barata
ou mais duradoura que aquela que está sendo licitada? Se se descobrir que há outras
técnicas, ou materiais alternativos mais baratos para realizar a recuperação, então não estará
sendo obtida a melhor proposta para a Administração;
- os preços dos insumos para a restauração da rodovia, os quais compõem o preço
final do serviço, não são mais baratos no mercado atual que na proposta reajustada? Se
estiverem mais baratos atualmente que na época da abertura da licitação, as propostas não
podem ser reajustadas, pois estaria sendo desrespeitado o preço de mercado;
- as empresas ainda estão em condições de se habilitarem na licitação? A empresa
potencial a ser vencedora pode ter se tornado inadimplente com o FGTS e INSS; pode ter
sido declarada inidônea; ou o responsável técnico que apresentou sua Anotação de
Responsabilidade Técnica para habilitar a empresa e que estaria vinculado à execução do
contrato pode ter se demitido. Logo, não seria respeitada a manutenção das condições da
habilitação;
Com todos os problemas acima, não seria melhor – mais barato, mais rápido, mais
adequado tecnicamente, melhor atendendo o interesse público - revogar a licitação e lançar
outra, corrigindo-se as falhas? Se a revogação for o melhor caminho e não for realizada,
está sendo ferido o princípio da eficiência.
Então, o reajuste de propostas de licitação, e conseqüente assinatura de contratos com
os novos valores, está condicionado à comprovação pela Administração que, após um ano,
aquela proposta ainda atende aos pressupostos de interesse público, melhor proposta para a
Administração frente às condições atuais de mercado e técnica, preços compatíveis com os
do mercado ou os fixados por órgão competente ou os constantes em sistema de registro de
preços, manutenção das condições de habilitação da empresa vencedora e eficiência, pois
estes pressupostos, que devem constar obrigatoriamente em qualquer licitação, são os mais
sensíveis de terem se alterado pelo alongamento do certame.
Essa comprovação é fundamental, pois, conforme entendimento de Celso Antônio
Bandeira de Mello, a motivação do ato público é um de seus fundamentos (MELLO, Celso
Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros: São Paulo, 2004, 17ª
ed., 960 p., p. 368.): ‘Parece-nos que a exigência de motivação dos atos administrativos,
contemporânea à prática do ato, ou pelo menos anterior à ela, há de ser tida como uma
regra geral, pois os agentes administrativos não são ‘donos’ da coisa pública, mas simples
gestores de interesses de toda a coletividade, esta, sim, senhora de tais interesses, visto que,
nos termos da Constituição, ‘todo o poder emana do povo (...)’ (art. 1º, parágrafo único).
Logo, parece óbvio que, praticado o ato em um Estado onde tal preceito é assumido e que,
ademais, qualifica-se como ‘Estado Democrático de Direito’ (art. 1º, caput), proclamando,
ainda, ter como um de seus fundamentos a ‘cidadania’ (inciso II), os cidadãos e em
particular o interessado no ato têm o direito de saber porque foi praticado, isto é, que
fundamentos o justificam.’

Maria Sylvia Zanella Di Pietro tem a mesma opinião (DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. Atlas: São Paulo, 2000, 12ª ed., 674 p., p. 195-196):
‘Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para os atos vinculados, seja
para os atos discricionários, pois constitui garantia de legalidade, que tanto diz respeito ao
interessado como à própria Administração Pública; a motivação é que permite a
verificação, a qualquer momento, da legalidade do ato, até mesmo pelos demais Poderes do
Estado. (...)’
Uma vez cumpridos os requisitos acima, passa-se a descrever o trâmite burocrático do
reajuste de preços em licitações cuja duração foi superior a um ano.
Como colocado no art. 64, § 3º da Lei 8.666/93, as propostas de licitação só são
válidas por 60 (sessenta) dias. Então, após um ano, a Administração deve questionar os
licitantes se eles ainda têm interesse em firmar contrato e se renovam os termos das
propostas apresentadas, deixando essa manifestação consignada nos autos do processo.
O termo contratual, conforme colocado pelo art. 55, inciso XI da Lei 8.666/93, deve
espelhar fielmente os termos do edital da licitação, ou do procedimento que a dispensou,
bem como os da proposta da licitante. Mas não há impedimento que, logo após a assinatura
do contrato, seja concedido o reajuste mediante seu apostilamento, de modo que o
contratado já possa receber seu primeiro pagamento pelos valores reajustados. Conforme
disposto no art. 65, § 8º, da Lei 8.666/93, os reajustamentos podem ser formalizados
mediante simples apostilamento ao contrato, não demandando termo aditivo.
No apostilamento ao contrato, deve ser realizado o cálculo do primeiro reajustamento,
considerando o período entre o marco inicial e a data de assinatura do contrato, fazendo-se
os reajustes seguintes com periodicidade de um ano.
O intervalo de tempo superior a um ano no primeiro reajustamento não fere nenhum
normativo, visto que a intenção das normas que regulam o assunto é estabelecer o período
de um ano como prazo mínimo de intervalo entre os reajustes para os contratos.
A Lei 9.069/95, a qual dispôs sobre o Plano Real, e que originou a cláusula da
anualidade dos reajustes contratuais, tem a seguinte redação:
‘Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com cláusula de
correção monetária por índices de preço ou por índice que reflita a variação ponderada dos
custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicação dessas cláusulas será anual.
§ 1º É nula de pleno direito e não surtirá nenhum efeito cláusula de correção
monetária cuja periodicidade seja inferior a um ano.’
E a Lei 10.192/2001, que tratou de medidas complementares ao Plano Real, veio a
esclarecer o alcance do artigo acima:
‘Art. 1o As estipulações de pagamento de obrigações pecuniárias exeqüíveis no
território nacional deverão ser feitas em Real, pelo seu valor nominal.
Parágrafo único. São vedadas, sob pena de nulidade, quaisquer estipulações de:
I - pagamento expressas em, ou vinculadas a ouro ou moeda estrangeira, ressalvado o
disposto nos arts. 2o e 3o do Decreto-lei 857, de 11 de setembro de 1969, e na parte final do
art. 6o da Lei 8.880, de 27 de maio de 1994;
II - reajuste ou correção monetária expressas em, ou vinculadas a unidade monetária
de conta de qualquer natureza;
III - correção monetária ou de reajuste por índices de preços gerais, setoriais ou que
reflitam a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados, ressalvado o disposto
no artigo seguinte.

Art. 2o É admitida estipulação de correção monetária ou de reajuste por índices de
preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de produção ou dos insumos
utilizados nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano.
§ 1o É nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de
periodicidade inferior a um ano.
§ 2o Em caso de revisão contratual, o termo inicial do período de correção monetária
ou reajuste, ou de nova revisão, será a data em que a anterior revisão tiver ocorrido.
§ 3o Ressalvado o disposto no § 7o do art. 28 da Lei 9.069, de 29 de junho de 1995, e
no parágrafo seguinte, são nulos de pleno direito quaisquer expedientes que, na apuração do
índice de reajuste, produzam efeitos financeiros equivalentes aos de reajuste de
periodicidade inferior à anual.
Art. 3o Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública
direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão
reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e, no
que com ela não conflitarem, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 1o A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada
a partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir.
§ 2o O Poder Executivo regulamentará o disposto neste artigo.
O Plano Real e suas normas complementares tiveram por meta desindexar a
economia brasileira, assolada pela inflação, a qual tinha uma de suas origens nos constantes
reajustes de preços. O estabelecimento do prazo para os reajustes dos contratos foi uma
forma de controlar a inflação. E, por disposição expressa das leis que regularam o Plano
Real, tal prazo tem o intervalo mínimo de um ano.
Nos contratos públicos, por questão de facilidade no cálculo dos índices, os quais são
divulgados anualmente, e para não deixar os contratados por longo tempo sujeitos aos
efeitos da inflação, costuma-se estabelecer o interregno de um ano entre os reajustes. O que
os normativos vedam é a concessão de reajustes em períodos menores que um ano. Este
entendimento é corroborado pelo Acórdão TCU nº 1563, Ata 40/2004 – Plenário:
9.1.3 no caso da primeira repactuação dos contratos de prestação de serviços de
natureza contínua, o prazo mínimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Decisão
457/1995 – Plenário conta-se a partir da apresentação da proposta ou da data do orçamento
a que a proposta se referir, sendo que, nessa última hipótese, considera-se como data do
orçamento a data do acordo, convenção, dissídio coletivo de trabalho ou equivalente que
estipular o salário vigente à época da apresentação da proposta, vedada a inclusão, por
ocasião da repactuação, de antecipações e benefícios não previstos originariamente, nos
termos do disposto no art. 5º do Decreto 2.271/97 e do item 7.2 da IN/Mare 18/97;
9.1.4 no caso das repactuações dos contratos de prestação de serviços de natureza
contínua subseqüentes à primeira repactuação, o prazo mínimo de um ano a que se refere o
item 8.1 da Decisão 457/1995 – Plenário conta-se a partir da data da última repactuação,
nos termos do disposto no art. 5º do Decreto 2.271/97 e do item 7.1 da IN/Mare 18/97;
9.1.5 os contratos de prestação de serviços de natureza contínua admitem uma única
repactuação a ser realizada no interregno mínimo de um ano, conforme estabelecem o art.
2º da Lei 10.192/2000 e o art. 5º do Decreto 2.271/97;
Conclui-se então que, com base nos arts. 40, inciso XI, 55, inciso III, e 65, § 8º da Lei
8.666/93, bem como no art. 3º da Lei 10.192/2001, é possível o reajuste de preços de
propostas de licitações que se alongaram por mais que um ano, com base nos índices
setoriais ou específicos estabelecidos no instrumento convocatório, desde que a

Administração comprove que, na assinatura de contratos oriundos de licitação ou proposta
antiga, os valores e o objeto contratado atendem aos pressupostos de interesse da
Administração (art. 57, inciso I da Lei 8.666/93), seleção da proposta mais vantajosa para a
Administração (art. 3º, § 1º, inciso I da Lei 8.666/93), preços compatíveis com os do
mercado, os fixados por órgão competente ou os constantes em sistema de registro de
preços (art. 43, inciso IV da Lei 8.666/93), manutenção das condições da habilitação (art.
55, inciso XIII da Lei 8.666/93) e eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal).
Uma vez comprovados esses requisitos, deve haver a manifestação formal dos
licitantes renovando os termos das propostas pois estas, por disposição do art. 64, § 3º da
Lei 8.666/93, somente os vinculam por 60 (sessenta) dias.
Então, o reajuste pode ser realizado por meio de simples apostilamento ao contrato
(art. 65, § 8º da Lei 8.666/93) pois este, por determinação do art. 55, inciso XI da Lei
8.666/93, deve espelhar fielmente os termos da proposta.
Com base no art. 28, § 1º da Lei 9.069/95, nos arts. 2º e 3º da Lei 10.192/2001 e no
Acórdão TCU 1563, Ata 40/2004 - Plenário, a implementação do reajuste dos valores pode
ser procedida considerando o período entre o marco inicial (data da apresentação das
propostas ou data do orçamento) e a data de assinatura do contrato, fazendo-se os reajustes
seguintes com periodicidade de um ano.
Superveniência de fatores econômicos ou de mercado que alterem o valor da
proposta entre sua apresentação e a assinatura do contrato
Após análise do texto da consulta, concluímos que a pergunta ‘d’ trata somente do
reajuste previsto no art. 40, inciso XI da Lei 8.666/93, já tratado a partir do item 2.5 desta
instrução. No entanto, no intuito de evitar mal entendidos, é necessário que o TCU se
posicione sobre a recomposição de preços.
Conforme colocado, cabe recomposição de preços ‘quando as alterações do projeto
ou do cronograma de sua execução, impostas pela Administração, aumentam os custos ou
agravam os encargos do particular contratante, ou quando atos gerais do Governo ou
dificuldades materiais específicas passam a onerar extraordinariamente o cumprimento do
contrato, desequilibrando a equação econômico-financeira estabelecida inicialmente entre
as partes’ (Hely Lopes Meirelles, apud Celso Antônio Bandeira de Mello).
As situações que desequilibram a equação econômico-financeira do contrato são
trazidas pela Lei 8.666/93:
- alteração do projeto ou suas especificações pela Administração, para melhor
adequação técnica aos seus objetivos (art. 65, inciso I, alínea ‘a’) ou diminuição
quantitativa do objeto da licitação, nos limites da lei (art. 65, inciso I, alínea ‘b’);
- substituição da garantia de execução (art. 65, inciso II, alínea ‘a’);
- modificação no regime de execução da obra ou serviço, em face da inaplicabilidade
dos termos contratuais originais (art. 65, inciso II, alínea ‘b’);
- mudança na forma de pagamento por circunstâncias supervenientes (art. 65, inciso
II, alínea ‘c’);
- fatores imprevisíveis, previsíveis mas de conseqüências incalculáveis, força maior,
caso fortuito ou fato do príncipe (art. 65, inciso II, alínea ‘d’).
A aplicação das hipóteses acima a um caso real significa que estará sendo mudado
significativamente o objeto da licitação. Por exemplo:
- a administração, por problemas ambientais, teve que mudar o traçado da rodovia.
Isto muda totalmente o valor e as especificações da obra (art. 65, I, ‘a’ da Lei 8.666/93);

- a administração terceirizou parte da rodovia e teve que diminuir a quantidade de
serviços para a manutenção daquela estrada (art. 65, I, ‘b’);
- a administração exigiu, no início da licitação, uma garantia de 10% do valor da
obra. Como este montante era muito alto, a proposta das empresas levou em conta uma taxa
bancária maior ou a necessidade de dar uma garantia real para a instituição bancária.
Depois, a administração decidiu baixar a garantia para 1%;
- a administração estava licitando a reforma de um porto e a construção de um novo
pier de atracação por empreitada por preço global, quando verificou que seria melhor
separar os dois objetos (art. 65, II, ‘b’);
- a construção da estrada seria paga pela União por meio de empréstimo
internacional, mas este foi contingenciado. O cronograma físico-financeiro deve ser
alongado e as obras serão em ritmo mais lento (art. 65, II, ‘c’)
- a licitação para fornecimento de um novo equipamento de controle de velocidade,
com várias partes importadas, foi surpreendida por uma maxidesvalorização do real,
tornando o equipamento muito mais caro que o previsto no edital (art. 65, II, ‘d’).
De acordo com o objeto licitado, a Administração impõe os requisitos para a
habilitação dos licitantes. Se for um objeto comum ou de baixo valor, serão poucos os
requisitos. Se for um objeto raro ou de alto custo, a Administração impõe maiores
requisitos. Por isso, o objeto da licitação deve estar perfeitamente descrito no edital de
licitação. Se houver uma mudança no objeto, há nulidade do certame pois o objeto é
determinante para o estabelecimento das condições de participação na licitação. Esta
posição é reforçada por Marçal Justen Filho (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei
de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Dialética, 1999, 6ª edição, p. 366,
p. 379, p. 392-393):
“8) ‘Objeto da Licitação’
A expressão ‘objeto da licitação’ pode ser definida com o bem ou a utilidade que a
Administração busca adquirir ou alienar. É o objeto sobre o qual versará o contrato que a
Administração pretende firmar. Definir o objeto da licitação, para os fins do art. 38,
significa indicar o bem ou a utilidade a ser contratados (que também deverá ser descrita).
(...)
A descrição do objeto da licitação contida no edital não pode deixar margem a
qualquer dúvida nem admite complementação a posteriori. Entre a opção de uma descrição
sucinta e uma descrição minuciosa, não pode haver dúvida para a Administração Pública:
tem de escolher a descrição completa e minuciosa. Certamente, a descrição deve ser clara.
No caso, ‘sucinto’ não é sinônimo de ‘obscuro’. Se a descrição do objeto da licitação não
for completa e perfeita, haverá nulidade, nos termos adiante apontados.”
Outro problema na alteração do objeto da licitação, em virtude das hipóteses do
fatores o art. 65 da Lei 8.666/93, é que outras empresas, as quais no início do certame não
estariam habilitadas ou não se interessaram pelo antigo objeto, após a mudança poderiam
querer apresentar suas propostas. Mas isto não será possível pois a licitação já está em
andamento. Se não podem apresentar propostas, estará sendo desrespeitado o princípio da
isonomia, pois não foi estendido o direito de disputar aquele certame, cujo objeto sofreu
alterações, a outras empresas que não àquelas que já estavam na licitação.
Celso Antônio Bandeira de Mello traz a seguinte explicação sobre o princípio da
isonomia (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
Malheiros: São Paulo, 2004, 17ª ed., 960 p., p. 491-492.):

10. O princípio da igualdade implica o dever de não apenas de tratar isonomicamente
todos os que afluírem ao certame, mas também o de ensejar oportunidade de disputá-lo a
quaisquer interessados que, desejando dele participar, podem oferecer as indispensáveis
condições de garantia.(...)
Resumindo as ocorrências acima, se ocorrerem mudanças no objeto da licitação sem
que fosse aberto novo certame, poderia haver o direcionamento da licitação. A
Administração estabeleceria um objeto maior que o necessário, que necessita de maiores
garantias. Somente grandes empresas se habilitariam. Depois, diminuiria o objeto, alegando
adequações técnicas. Mas empresas menores não poderiam participar, pois a licitação já
estava em andamento.
No caso de haver um evento que implique em recomposição de preços durante uma
licitação em curso, a Administração deve aplicar o art. 49 da Lei 8.666/93:
‘Art. 49 A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá
revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente
devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-
la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e
devidamente fundamentado.’
Assim, se no curso de uma licitação sobrevierem alterações em decorrência das
hipóteses elencadas no art. 65 da Lei 8.666/93, não poderá ser realizada a recomposição de
preços das propostas. As hipóteses do art. 65 da Lei 8.666/93 implicam em alteração do
objeto, o qual, por si só, traz a nulidade do certame. Acrescente-se ainda que, com a
alteração do objeto, deve ser permitida a participação na licitação de todos que se
interessarem, não somente daqueles que estavam participando do certame desde seu início,
para que seja respeitado o princípio da isonomia, inscrito no art. 3º da Lei 8.666/93. É
necessário, conforme estabelecido no art. 49 da Lei 8.666/93, que a licitação seja revogada
por razões de interesse público em decorrência de fato superveniente devidamente
comprovado.
Procedimentos da Administração no caso de prazo superior a um ano entre a
proposta e o contrato (discussão final)
Com os elementos reunidos na análise acima realizada, pode-se concluir que, se a
licitação se alongar por mais de um ano:
- caso sobrevenham eventos, determinados pela própria Administração ou por fatores
externos, que alterem o equilíbrio econômico-financeiro a ponto de ser necessária a
recomposição de preços, conforme hipóteses estabelecidas no art. 65 da Lei 8.666/93, a
licitação deve ser revogada por iniciativa do próprio gestor, com base no art. 49 da Lei
8.666/93;
- não é cabível a correção monetária de propostas de licitação, vez que este instituto
visa a preservar o valor a ser pago por serviços que já foram prestados, considerando-se
somente o período entre o faturamento e seu efetivo pagamento;
- é possível realizar o reajuste das propostas com base nos índices específicos ou
setoriais estabelecidos no instrumento convocatório, desde que sejam atendidos os
seguintes requisitos:
- a Administração deve comprovar que, após um ano do início do certame, a
assinatura do contrato oriundo dessa licitação atenderá aos pressupostos de interesse da

55, inciso XIII da Lei 8.666/93) e eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal);
- os licitantes devem se manifestar formalmente renovando os termos das propostas
pois estas, por disposição do art. 64, § 3º da Lei 8.666/93, somente os vinculam por 60
(sessenta) dias;
- então, o reajuste pode ser realizado por meio de simples apostilamento ao contrato
(art. 65, § 8º da Lei 8.666/93) pois este, por determinação do art. 55, inciso XI da Lei
8.666/93, deve espelhar fielmente os termos da proposta;
- com base no art. 28, § 1º da Lei 9.069/95, nos arts. 2º e 3º da Lei 10.192/2001 e no
ser procedida considerando o período entre o marco inicial identificado no edital (data da
apresentação das propostas ou data do orçamento) e a data de assinatura do contrato,
fazendo-se os reajustes seguintes com periodicidade de um ano.
III. ENCAMINHAMENTOS:
Diante do exposto, sugiro que o TCU informe ao Ministro dos Transportes,
Excelentíssimo Senhor Alfredo Nascimento, que:
- com base no art. 264 do Regimento Interno do TCU, a consulta foi conhecida;
- a Administração tem a discricionariedade de escolher, como data-base para o
período de um ano para realização do reajuste com base nos índices previstos no edital, ou
a data para apresentação das propostas ou a data do orçamento, conforme estabelecido pelo
art. 3º, § 1º da Lei 10.192/2001, c/c art. 40, inciso XI e art. 55, inciso III da Lei 8.666/93 e
Acórdão TCU nº 1.707, Ata 43/2003 – Plenário. Mas é necessário que esta opção seja
estabelecida claramente no edital;
- não é cabível a correção monetária de propostas de licitação, vez que este instituto
visa a preservar o valor a ser pago por serviços que já foram prestados, considerando-se
somente o período entre o faturamento e seu efetivo pagamento;
- é possível realizar o reajuste das propostas com base nos índices setoriais ou
específicos estabelecidos no edital, desde que sejam atendidos os seguintes requisitos:
55, inciso XIII da Lei 8.666/93) e eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal);
(sessenta) dias;
- o reajuste pode ser realizado por meio de simples apostilamento ao contrato (art. 65,
§ 8º da Lei 8.666/93) pois este, por determinação do art. 55, inciso XI da Lei 8.666/93,
deve espelhar fielmente os termos da proposta;
- com base no art. 28, § 1º da Lei 9.069/95, nos arts. 2º e 3º da Lei 10.192/2001 e no
ser procedida considerando o período entre o marco inicial (data da apresentação das
propostas ou data do orçamento) e a data de assinatura do contrato, fazendo-se os reajustes
seguintes com periodicidade de um ano;

- caso sobrevenham eventos, determinados pela própria Administração ou por fatores
externos, que alterem o equilíbrio econômico-financeiro a ponto de ser necessária a
recomposição de preços durante uma licitação em curso, conforme hipóteses estabelecidas
no art. 65 da Lei 8.666/93, a licitação deve ser revogada por iniciativa do próprio gestor,
com base no art. 49 da Lei 8.666/93. As hipóteses do art. 65 da Lei 8.666/93 implicam em
alteração do objeto, o qual, por si só, traz a nulidade do certame. Acrescente-se ainda que,
com a alteração do objeto, deve ser permitida a participação na licitação de todos que se
interessarem, não somente daqueles que estavam participando do certame desde seu início,
para que seja respeitado o princípio da isonomia, inscrito no art. 3º da Lei 8.666/93.”
5.O diretor discordou parcialmente nos seguintes termos:
a)“(...)
2.Apresenta-se aqui uma análise e proposta distinta quanto ao que foi concluído na
referida instrução, no tocante à contagem do período a ser considerado no cálculo e na
implementação do reajustamento, assunto esse tratado no exame da possibilidade de
reajustamento de preços propostos em licitação com transcurso de mais de um ano até a
assinatura do contrato.
3.Inicialmente, foi visto que o reajustamento de contratos está previsto tanto na Lei
8.666/93, em seus arts. 40, inciso XI, 55 e 65, bem como no art. 3º da Lei 10.192, que são
novamente transcritos a seguir, para melhor compreensão da análise:
(...)
3.1 Assim, conforme se extrai dos dispositivos legais acima e como já
adequadamente tratado na instrução realizada nestes autos, não restam dúvidas quanto à
possibilidade de reajustamento dos valores dos contratos administrativos, pelos quais é
remunerado o contratado, sendo isso necessário e natural em caso de variação dos custos
setoriais incorridos, para mais ou para menos, de modo a se manter o equilíbrio financeiro
da relação contratual, estabelecido inicialmente na proposta aceita pela Administração.
3.2 Não há dúvidas de que as disposições legais que estabelecem a possibilidade de
reajustamento contratual indicam a forma como ele deve ocorrer. A implementação do
reajuste deve ocorrer no momento em que houver decorrido um ano contado desde a data
de apresentação da proposta ou da data ou mês do orçamento a que ela se referir, de acordo
com o edital da licitação ou termo semelhante, conforme já esclarecido em outras ocasiões
pelo Tribunal, como no referido Acórdão 1.707/2003-Plenário (ver item 2.1.3 da instrução
dos autos). A partir de então, os preços pagos serão reajustados de ano em ano, sempre no
mesmo dia e mês correspondente ao marco inicial do período.
3.2.1 A data da proposta ou a data do orçamento a que se referir é a data-base ou
marco inicial do período de 12 meses em que a variação dos índices setoriais deve ser
aplicada aos preços contratuais.
3.2.2 O cálculo dos preços reajustados é feito com base na variação dos índices
setoriais no período de um ano contado desde a data-base, ou no período de um número
inteiro de anos, para os reajustes seguintes ao primeiro.
4. A consulta aborda, então, a possibilidade de aplicação do reajuste às propostas de
licitação na hipótese de transcurso de mais de um ano entre a data de sua apresentação (ou
do orçamento a que se referir), de modo que o contrato viesse a ser firmado com os valores
já corrigidos. Para o exame dessa situação, há que se tomar em consideração, nesse
momento, que a Lei 8.666/93 não possui qualquer disposição que contemple ou acene com

tal possibilidade. As disposições legais pertinentes, citadas nesta instrução, tratam todas de
reajuste de valores contratuais, ou seja, já contratados.
4.1 Dessa forma, o contrato deve espelhar fielmente as condições previstas no edital
da licitação, ou no procedimento que a dispensou, bem como os termos da proposta
apresentada à Administração. A vinculação do contrato à proposta do contratado é um dos
requisitos mínimos necessários estabelecidos pela Lei 8.666/93, em seu art. 55, inciso XI.
Não se trata aqui de pura aplicação literal da lei, mas de sintonia com o princípio da
isonomia e da transparência nos atos administrativos.
4.2 Por outro lado, sabe-se que a relação contratual somente se estabelece com a
assinatura do contrato, pois ele é o instrumento formal que estabelece os direitos e deveres
das partes, bem como as responsabilidades e imputabilidades. Assim, a equação
econômico-financeira somente está protegida e assegurada pelo direito a partir da
celebração do contrato (Marçal Justen Filho. Comentários à lei de licitações e contratos
administrativos. São Paulo: Dialética, 2001, p. 554).
4.3 Diante desses argumentos, concorda-se, aqui, com a conclusão de que o contrato
deve ser assinado pelos valores da proposta, em qualquer situação, mesmo quando houver
transcorrido mais de um ano desde o marco inicial do período de aplicação do
reajustamento. Ou seja, não cabe reajustamento de proposta de preços antes da celebração
do contrato.
5. A lei, no entanto, não vincula o reajustamento do contrato à data de sua assinatura,
mas sim ao marco inicial do período de reajustamento, a data da proposta ou do orçamento
a que se referir, e à periodicidade anual. Dessa forma, na hipótese formulada na Consulta,
nada impede que, logo em seguida à celebração do contrato, os contratantes disponham
acerca do reajustamento, de modo que o contratado já possa receber seu primeiro
pagamento pelos valores reajustados, em conformidade com as disposições legais ora
consideradas.
5.1 Observe-se, ainda, que os reajustamentos podem ser formalizados mediante
simples apostilamento ao contrato, não demandando termo aditivo, conforme disposto no
art. 65, § 8º, da Lei 8.666/93 (ver item 2.6.15 da instrução dos autos).
6. Para se buscar, então, uma resposta completa para a questão apresentada na
Consulta, passa-se a tecer, a partir deste ponto, uma argumentação que leva a uma
conclusão divergente daquela contida na instrução precedente, nos seus itens 2.6.16 a
2.6.22.
7. Quanto ao cálculo do reajuste a ser procedido, repise-se aqui, mais uma vez, que
deve ser observada a periodicidade anual contada desde o marco inicial do período de
reajustamento, por ser ela a estabelecida na lei. Tomando-se como exemplo um contrato
assinado em 10 de dezembro de 2004 com base em uma proposta de 15 de março de 2003,
sendo esse o marco inicial, ou data-base, estabelecido em edital, tem-se que esse contrato
deve ser assinado pelos valores originais da proposta, podendo sofrer, logo em seguida, o
reajustamento de seus valores. E esse reajustamento deve ser calculado pela variação dos
índices setoriais contratuais desde 15/03/2003 até 14/03/2004. Assim, o contratado será
remunerado com base nesses valores reajustados até 14/03/2005, e, a partir de 15/03/2005,
poderá ser procedido novo reajustamento de preços, com base em novo período de um ano
para trás. E assim sucessivamente deverão ser procedidos os reajustamentos.
8. A instrução precedente destes autos considera que, para o procedimento exposto
acima, pode ser considerado no cálculo do primeiro reajustamento o período entre o marco
inicial e a data de assinatura do contrato, fazendo-se os reajustes seguintes com a

periodicidade de um ano. Assim, tomando-se o exemplo adotado, o contrato teria seus
preços reajustados logo em seguida à sua celebração com base na variação dos índices
setoriais ocorrida entre 15/03/2003 e 10/12/2005, data da assinatura, perfazendo-se um
período de quase 21 meses.
8.1 Porém, nesse caso, o período de reajustamento é diferente de um número inteiro
de anos. Quanto a esse aspecto, tem-se, primeiramente, que a Lei 8.666/93, editada em um
momento de alta inflação mensal, estabeleceu a periodicidade mensal para os reajustes, de
modo que os proponentes não podiam incluir em seus preços qualquer expectativa de
aumento de custos.
8.2 Com a implantação do Plano Real e a pretendida estabilidade dos preços, a Lei
9.069/95 determinou a periodicidade anual e a data-base do reajustamento dos contratos
administrativos:
‘Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com cláusula de
correção monetária por índices de preço ou por índice que reflita a variação ponderada dos
custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicação dessas cláusulas será anual.
[grifei]
§ 1º É nula de pleno direito e não surtirá nenhum efeito cláusula de correção
monetária cuja periodicidade seja inferior a um ano.
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se às obrigações convertidas ou contratadas em
URV até 27 de maio de 1994 e às convertidas em REAL.
§ 3º A periodicidade de que trata o caput deste artigo será contada a partir:
I - da conversão em REAL, no caso das obrigações ainda expressas em Cruzeiros
Reais;
II - da conversão ou contratação em URV, no caso das obrigações expressas em URV
contratadas até 27 de maio de 1994;
III - da contratação, no caso de obrigações contraídas após 1º de julho de 1994; e
IV - do último reajuste no caso de contratos de locação residencial.
(...)
§ 5º O Poder Executivo poderá reduzir a periodicidade de que trata esse artigo.’
8.3 Posteriormente, foi editada a Lei 10.192, fruto da conversão, em 14/06/2001, de
medida provisória que tratava de medidas complementares ao Plano Real. Essa lei, já
citada na presente instrução, alterou o marco inicial para o cômputo do reajustamento,
mas manteve o período de ano para seu cálculo e implementação, conforme disposto em
seu art. 3º, § 1º.
8.4 Poderia ser alegado que o período de um ano é o período mínimo que a
Administração deve aguardar para implementar reajuste de preços, e que, dessa forma, o
reajuste pode ser efetuado em períodos superiores a um ano. O Decreto 2.271/97, por
exemplo, dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública e estabelece
um interregno mínimo de um ano para o reajustamento de contratos:
‘Art. 5º Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestação de
serviços executados de forma contínua poderão, desde que previsto no edital, admitir
repactuação visando a adequação aos novos preços de mercado, observados o interregno
mínimo de um ano e a demonstrarão analítica da variação dos componentes dos custos do
contrato, devidamente justificada.’ [grifei]
8.5 O dispositivo acima foi considerado no Acórdão 1.563/2004-Plenário, em que se
examinou uma proposta de alteração da Decisão 457/1995-Plenário. As decisões

discutiram, entre outras coisas, a periodicidade necessária para a alteração de contratos
administrativos, ficando deliberado, na primeira:
‘ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Plenária, em:
9.1. expedir as seguintes orientações dirigidas à Segedam:
9.1.1. permanece válido o entendimento firmado no item 8.1 da Decisão 457/1995 -
Plenário;
(...)
9.1.3. no caso da primeira repactuação dos contratos de prestação de serviços de
natureza contínua, o prazo mínimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Decisão
457/1995 - Plenário conta-se a partir da apresentação da proposta ou da data do orçamento
a que a proposta se referir, sendo que, nessa última hipótese, considera-se como data do
orçamento a data do acordo, convenção, dissídio coletivo de trabalho ou equivalente que
estipular o salário vigente à época da apresentação da proposta, vedada a inclusão, por
ocasião da repactuação, de antecipações e de benefícios não previstos originariamente, nos
termos do disposto no art. 5° do Decreto 2.271/97 e do item 7.2 da IN/Mare 18/97;’ [grifei]
8.6 A decisão acima, assim como o Decreto 2.271/97, utiliza a expressão ‘prazo
mínimo’ para o reajustamento dos contratos. Contudo, observa-se o entendimento primeiro,
contido no seu item 9.1.1, de que permanece válido o entendimento do item 8.1 da Decisão
457/1995-Plenário, a qual ressalva a forma da lei para contagem do prazo para alterações
contratuais:
‘O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento no
art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/92, c/c o disposto no art. 216 do Regimento
Interno, DECIDE conhecer da presente consulta para responder ao órgão consulente que:
1 - os preços contratados não poderão sofrer reajustes por incremento dos custos
de mão-de-obra decorrentes da data base de cada categoria, ou de qualquer outra razão,
por força do disposto no art. 28 e seus parágrafos da Lei 9.069/95, antes de decorrido o
prazo de um ano, contado na forma expressa na própria legislação; ‘[grifei]
8.7 Desse modo, deve prevalecer o que dispõe expressamente a Lei 10.192/2001, ou
seja, a periodicidade anual para a implementação dos reajustamentos de contratos. Tem-se,
então, que o entendimento contido nas referidas decisões, bem como no Decreto
2.271/1995, e, ainda, na IN/Mare 18/97, a que se refere o Acórdão 1.563/2004-Plenário,
consiste em um princípio geral em relação ao qual a Lei 10.192/2001 não gera conflito,
pois apenas veio disciplinar o assunto de forma mais detalhada.
8.8 Observa-se, ainda, que na hipótese alternativa levantada, de o contrato ser
reajustado à data de sua celebração, com período superior a um ano, o contratado passa a
desfrutar de uma vantagem financeira injustificada em relação às condições previamente
estabelecidas na lei e no edital, pois contará, antecipadamente, com remunerações de
valores superiores àquelas que deveria receber em condições normais (para melhor
compreensão desse raciocínio, é anexado um demonstrativo ao final dessa instrução).
8.8.1 Essas condições normais, usualmente praticadas, de reajustes sempre
implementados em períodos de um ano, são consideradas na formulação das propostas de
todos os licitantes ou dos pretensos contratantes, que avaliam as suas equações entre custos
e receitas, buscando a sua melhor eficiência na tentativa de vencer o certame.
8.8.2 A adoção de procedimento diferente no cálculo do reajustamento, depois de
ocorrida a licitação, implica uma quebra do princípio da isonomia, pois a antecipação do

reajustamento representa uma antecipação de receita, beneficiando o contratado. Desse
modo, por mais essa razão, a alternativa não pode ser adotada pela Administração.
9. Finalmente, é importante frisar, em concordância com o que colocou a instrução
precedente, a necessidade de adequação do reajuste de propostas ao interesse na
manutenção de propostas já antigas e aos princípios da licitação e do direito administrativo.
10. Diante do exposto, manifesto concordância com as conclusões da instrução
precedente, à f. 14/31, com exceção da análise contida nos itens 2.6.16 a 2.6.22, bem como
sua conclusão, expressa no item 3.1.6, relativo à proposta de encaminhamento. Assim, com
relação ao objeto desse último item da proposta, proponho, alternativamente e com base
na análise ora realizada, o seguinte entendimento a ser adotado pelo Tribunal:
- em relação aos contratos decorrentes de propostas apresentadas há mais de um
ano, em observância aos termos do art. 3º da Lei 10.192 e ao princípio da isonomia, os
reajustamentos a que alude a Lei 8.666/93, em seus arts. 40, inciso XI e 55, deve ser
implementado na data em que se complete um ano exato, contado desde a data-base,
entendida como a data de apresentação da proposta ou a data do orçamento a que ela se
referir, no caso de se tratar do primeiro reajustamento, e calculado de acordo com a
variação dos índices previstos, ocorrida nesse mesmo no período. Os reajustamentos
seguintes observarão a mesma periodicidade anual, e os novos preços contratuais serão
calculados, similarmente, aplicando-se aos preços originais da proposta a variação
percentual dos índices setoriais previstos entre a data-base e a data de implementação do
reajuste.”
6.A titular da unidade técnica manifestou-se de acordo com a proposta da analista.

7.O Ministério Público junto ao TCU, em parecer de lavra do eminente Procurador-
Geral, assim se pronunciou:
“(...)
Esta Consulta contém indicação precisa de seu objeto, foi formulada articuladamente
e instruída com parecer do órgão de assistência jurídica da autoridade consulente,
legitimada a suscitar dúvida perante o TCU, atendendo aos requisitos exigidos para
admissão dessa espécie, conforme previsto no art. 264, inciso I, § único do Regimento
Interno. Em decorrência disso, o exame de admissibilidade prévio foi positivo(fl.01).
A referida autoridade ministerial, em análise preliminar, posiciona-se favoravelmente
à assinatura de contratos com valores das propostas já reajustados, caso os procedimentos
licitatórios ultrapassem um ano.
(...)
III
De início, manifesto minha concordância com o despacho de V. Exª no sentido de
conhecer da presente Consulta, eis que atendidos os pressupostos de admissibilidade
previstos no art. 264 do RI/TCU.
Preliminarmente, cumpre ressaltar que na maioria dos aspectos relacionados ao tema
em discussão há confluência de entendimentos. Nesse sentido, coincidem a noção sobre
conceitos de atualização monetária, reajuste e recomposição de preços. Do mesmo modo,
quanto ao prazo mínimo de um ano para que se possa pleitear o reajustamento de um
contrato, observa-se que tanto o Ministério dos Transportes como a 1ª Secex concordam
que é de um ano esse período mínimo. Este representante do MP/TCU é de mesma opinião.

A interpretação conjugada das Leis 9.069/95 (art. 28) e 10.192/01 (arts. 1º/3º) leva à
conclusão de que o legislador quis estabelecer o período de um ano como o suportável
pelos licitantes para verem seus preços reajustados, diante das perspectivas de estabilização
da economia brasileira.
Com efeito, essas normas referem-se à correção monetária e ao reajuste de contratos
que foram firmados com os preços originais da proposta. A nuança em relação ao objeto
desta Consulta reside no fato de que se questiona se o período mínimo de um ano pode ser
considerado antes da celebração do contrato, justamente para respaldar a contratação já
sob valores reajustados. Da mesma forma, os pareceres anteriores admitem essa
possibilidade.
Ressalta-se a pequena divergência de entendimento entre a analista e o Diretor
Técnico da 1ª Secex, quanto ao período, antes da contratação, a ser considerado para fins de
aplicação do reajuste. Como a titular da unidade técnica, acompanho o parecer da analista.
Conforme se vê, a legislação não disciplinou, especificamente, a hipótese acima. No
entanto, parece muito razoável o reajustamento nos casos em que da data proposta até a sua
assinatura transcorra mais de um ano. Para se comprovar isso, é necessário que se perscrute
o tratamento dado à matéria pela doutrina e pela jurisprudência, bem assim a aplicabilidade
a esses casos das normas existentes.
O tema tem sede constitucional, pois se relaciona, entre outros, com o princípio da
intangibilidade da equação econômico-financeira do contrato administrativo, incito ao art.
37, inciso XXI, da CRFB/1988 (‘...mantidas as condições efetivas da proposta...’).
À primeira vista, o referido princípio sugere a impossibilidade de modificações na
relação contratual estabelecida entre Administração e particular, ou seja, nos encargos e nas
vantagens decorrentes do contrato. Todavia, depreende-se da doutrina, que essa assertiva
não representa a imutabilidade completa das condições contratadas. O jurista Marçal Justen
Filho (In Reajuste de preços e garantias constitucionais. ILC: Informativo de Licitações e
Contratos, v. 6, n. 61, p. 165-176, março 1999) esclarece o seguinte sobre a intangibilidade
da equação:
- abrange somente os efeitos patrimoniais da contratação;
- não impede a alteração do conteúdo das prestações fixadas contratualmente;
- veda a modificação da relação de natureza econômica entre encargos e vantagens;
‘corresponde à necessidade de manutenção, durante todo o período da contratação, da
relação original entre encargos e vantagens patrimoniais assegurados ao particular’;
- não é aplicável apenas aos casos de alteração unilateral do contrato, pois se aplica
também ‘quando a relação original entre vantagens e encargos for afetada por eventos
supervenientes imprevisíveis ou, embora previsíveis, de conseqüências incalculáveis (Lei
8.666/93, art. 65, inc. II, alínea ‘d’)’.
Nota-se que a intangibilidade é garantia tanto dos interesses da Administração quanto
aos dos particulares. Segundo esse jurista, é garantia de proteção à proposta do particular e
a suas perspectivas de resultados econômicos, observada a proteção ao interesse público.
É importante salientar que, para além da proteção dada ao contrato pelo princípio da
intangibilidade, este resguarda o particular desde a fase pré-contratual. Pode-se fazer um
raciocínio simples para se compreender o porquê da proteção da etapa anterior a celebração
do contrato: se não houver equilíbrio da equação relativa à proposta, por conseqüência não
haverá quanto ao contrato, pois este é a materialização da proposta. O Professor Marçal
(ob. cit.) é elucidativo ao comentar esse aspecto, a saber:
‘II.4 – Manutenção das condições originais ‘da proposta’’

6. A regra constitucional não deixa margem a dúvidas acerca da abrangência do
princípio da intangibilidade da equação econômico financeira do contrato administrativo.
6.1 Alude-se à ‘equação econômico-financeira’ relativamente a um contrato
administrativo. A garantia refere-se ao contrato administrativo. Logo, alguém poderia supor
que o particular apenas poderia pretender a manutenção da equação econômico-financeira
segundo e nos termos exatos do contrato pactuado. Em termos práticos, isso significaria
afirmar a irrelevância dos eventos ocorridos em momento anterior à contratação. Esse
raciocínio é insustentável.
6.2 O reconhecimento de que a equação econômico-financeira se materializa no
contrato administrativo não importa afirmar que eventos anteriores à contratação
sejam juridicamente irrelevantes. Sem contratação administrativa, não há de cogitar-se
de equação econômico–financeira. Mas, havendo contratação, essa equação consiste na
relação entre encargos e vantagens propostos pelo particular e aceitos pela Administração.
A tutela à equação apenas se produz no momento da contratação, mas a proteção abrange a
proposta formulada pelo particular.
Essa é a única alternativa admissível em face do Direito, em vista dos fundamentos
que conduzem à consagração da própria intangibilidade do equilíbrio econômico-financeiro
do contrato administrativo.
6.3 Como visto, a intangibilidade da equação econômico-financeira deriva da
aplicação dos princípios da indisponibilidade do interesse público, da isonomia e do
disposto no art. 37, inc. XXI, da CF/88.
(...)
Por fim, a regra constitucional é precisa e clara, quando estabelece a necessidade
de manutenção das condições efetivas da proposta. É imperioso destacar que a
Constituição, na sua redação literal, não aludiu às condições ‘do contrato’. Aliás, até
poderia ter adotado tal redação, sem que isso importasse alguma rejeição à tese acima
defendida. Mas o legislador constituinte foi sábio e preciso, nesse ponto. Não deixou
margem de dúvida, identificando a proposta como o ponto partir do qual o particular
tem sua situação garantida.
6.4 Enfim, a garantia de intangibilidade da equação econômico-financeira do
contrato administrativo poderia até não ter sido consagrada em nosso sistema
jurídico. Se o foi, não há fundamento jurídico para introduzir distinção entre eventos
ocorridos antes e depois da contratação. Todos os eventos posteriores à formulação da
proposta estão abrangidos para efeitos de tutela ao particular.’ (grifei)
Com base nos comentários acima e na análise da 1ª Secex, já se pode responder a
primeira questão da Consulta, apontando a data da proposta ou do orçamento a que se
referir a proposta como marco inicial para a contagem da periodicidade de um ano para a
aplicação dos índices de reajustamento previstos no edital.
No que se refere a expressão contida no art. 3º, § 1º da Lei 10.192/01, ou seja,
‘orçamento a que essa se referir’, é oportuno o seguinte esclarecimento também de Marçal
Justen Filho (ob. cit.):
‘Admite-se, portanto, que o ato convocatório exija apresentação de orçamentos cujo
conteúdo poderá reportar-se a circunstâncias verificadas em data distinta daquele prevista
para apresentação da proposta. Se uma proposta referir-se a orçamento elaborado, por
exemplo, sessenta dias antes, o prazo do reajuste contar-se-á da data do orçamento.
Reafirma-se, uma vez mais, que a equação econômico-financeira do contrato reporta-se às
condições existentes na data-base de elaboração da proposta. Essa data-base poderá ser

aquela prevista para apresentação da proposta, mas também se admite que recaia em
momento anterior’. (grifei)
No segundo questionamento da Consulta, o Exmº Sr. Ministro indagou sobre o
procedimento a ser adotado pela Administração no caso de decurso de prazo superior a um
ano entre a data da apresentação da proposta vencedora da licitação e a assinatura do
respectivo instrumento contratual.
Sobre esse ponto, a opinião da analista esposada no item 2.6.15 (fl. 24) parece a mais
apropriada. Segundo ela, o termo contratual deve refletir os termos do edital, ou do
procedimento que a dispensou, bem como os da proposta do licitante. Continua: ‘Não há
impedimento que, logo após a assinatura do contrato seja concedido o reajuste mediante seu
apostilamento, de modo que o contrato já possa receber seu primeiro pagamento pelos
valores reajustados’, a teor do art. 65, § 8º, da Lei 8.666/93.
De fato, esse encaminhamento é, em essência, pertinente e adequa-se ao preceito
contido no art. 40, inciso XI. Todavia, no caso específico de se garantir os termos da
proposta, entendo que a assinatura de termo aditivo é preferível ao simples apostilamento.
Veja que a apostila é procedimento simplificado utilizado nos casos em que as
alterações do valor pactuado decorrem de reajuste, atualizações, compensações ou
penalizações previstas no próprio contrato. Não se aplica nas hipóteses de alterações nas
bases contratuais. De ressaltar que o art. 65, § 8º, dispõe que o apostilamento é opcional, já
que usa a frase ‘podendo ser registrados por simples apostila’.
Por sua vez, o termo aditivo é usado em situações em que as alterações são mais
profundas. Contudo, o termo aditivo tem a vantagem de proteger tanto o contratado como o
interesse público, tendo em vista que é um procedimento mais solene, que gera inclusive
publicação na imprensa oficial. Portanto, garante maior transparência e segurança à
licitação.
Considerando que as normas que prevêem o reajuste ao contrato já firmado amparam
também o reajuste da proposta, conforme defendido acima, uma alternativa viável para
atender a situações de licitações prolongadas é a de se firmar o contrato com os valores
originais da proposta e, concomitantemente ou logo em seguida, celebrar-se um termo
aditivo que contemple o reajuste necessário para fazer frente à eventual defasagem gerada
pela demora - superior a um ano - na contratação.
Esse procedimento garantiria que o contratado já recebesse o primeiro pagamento
com valores reajustados (equilíbrio da equação econômico-financeira). Outrossim,
garantiria a observância ao princípio da vinculação ao ato convocatório (art. 55, inciso XI,
Lei 8.666/93), na medida em que seria preservado o registro do valor original da proposta.
Não haveria ofensa a esse princípio porque o reajustamento deve ser analisado dentro do
contexto de toda a licitação, considerando o atraso verificado e outros percalços que por
desventura tenham ocorrido.
É importante que o contrato estabeleça que o reajuste seguinte somente ocorrerá um
ano após o primeiro reajuste (o da proposta), observando-se o que prevêem os arts. 40,
inciso XI, e 55, inciso III, da Lei 8.666/93.
- procedimento supra atenderia, entre outras, às exigências da legislação para que se
possa efetuar o reajuste, a saber:
- periodicidade anual contada a partir da data limite para a apresentação da proposta
ou do orçamento a que essa se referir (art. 3º, § 1º da Lei 10.192/01);
- previsão no edital do critério de reajuste , que deverá retratar a variação efetiva do
custo de produção, admitida a adoção de índices específicos setoriais, desde a data prevista

para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do
adimplemento de cada parcela (art. 40, inciso XI, Lei 8.666/93);
- cláusulas contratuais obrigatórias que estabeleçam o preço e as condições de
pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios
de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo
pagamento (art. 55, inciso III, Lei 8.666/93).
Vale mencionar aqui trecho do parecer do Sr. Diretor da 1ª Secex que corrobora a
opinião acima:
‘4.3. Diante desses argumentos, concorda-se, aqui, com a conclusão de que o contrato
deve ser assinado pelos valores da proposta, em qualquer situação, mesmo quando houver
transcorrido mais de um ano desde o marco inicial do período de aplicação do
reajustamento. Ou seja, não cabe reajustamento de proposta de preços antes da celebração
do contrato.
5. A lei, no entanto, não vincula o reajustamento do contrato à data de sua assinatura,
mas sim ao marco inicial do período de reajustamento, a data da proposta ou do orçamento
a que se referir, e à periodicidade anual. Dessa forma, na hipótese formulada na Consulta,
nada impede que, logo em seguida à celebração do contrato, os contratantes disponham
acerca do reajustamento, de modo que o contratado já possa receber seu primeiro
pagamento pelos valores reajustados, em conformidade com as disposições legais ora
consideradas’.
A terceira pergunta versa sobre a possibilidade de, antes da assinatura do contrato,
incidir correção monetária, com base nos índices previstos no edital, sobre os preços
constantes da proposta. Quanto a este aspecto, não há divergência no âmbito da 1ª Secex e
nem da melhor doutrina. De fato, como bem indicou a analista, a correção monetária não é
cabível nesse caso, porque tem, na realidade, a função de preservar o valor a ser pago por
serviços já prestados, incidindo apenas no intervalo entre o faturamento e sua efetiva
quitação (item 3.1.3, fl. 30).
O quarto questionamento refere-se ao procedimento a ser adotado na hipótese de
ocorrer a superveniência de fatores econômicos ou de mercado que alterem os valores da
proposta no prazo inferior a um ano entre a data da apresentação da proposta e a assinatura
do contrato administrativo.
Sobre essa questão, concordo, em parte, com a analista. Pondero o fato de poder
haver casos em que a superveniência desses fatores não afeta o objeto da licitação. Nessas
hipóteses, se a licitação já contar com mais de um ano desde a apresentação da proposta,
bem como se tiverem sido atendidos os demais requisitos mencionados neste parecer, não é
obrigatória a revogação da licitação. Caso contrário, ou seja, se os fatores supervenientes
provocarem mudanças significativas no objeto da licitação, a solução é a revogação do
procedimento licitatório afetado e a instauração de um novo, já prevendo as novas
condições e delimitações do objeto a ser contratado. Esclareça-se que, para isso, sem
dúvida dever-se-á justificar a necessidade da revogação, conforme indicado pelo art. 49 da
Lei 8.666/93. Além disso, o fato de o prazo indicado ser inferior a um ano, é mais uma
razão para que se proceda à revogação.
IV
Com essas considerações, este Representante do Ministério Público junto ao TCU
sugere que se responda ao Exmo. Sr. Ministro dos Transportes que:
- qual o marco inicial para a contagem da periodicidade de um ano para aplicação
dos índices de reajustamento previstos num edital?

A interpretação sistemática do art. 3º, § 1º, da Lei 10.192 c/c os arts. 40, inciso XI, e
55, inciso III, da Lei 8.666/93, bem assim do Acórdão TC nº 1.707/2003 – Plenário indica
que o marco inicial, a partir do qual se computa o período de um ano para a aplicação
de índices de reajustamento previstos em edital, é a data da apresentação da proposta
ou a do orçamento a que a proposta se referir, devendo a Administração indicar
claramente no edital por qual dessas duas datas optou;
- qual o procedimento a ser adotado pela Administração no caso de decurso de prazo
superior a um ano entre a data da apresentação da proposta vencedora da licitação e a
assinatura do respectivo instrumento contratual?
procedimento a ser adotado pela Administração no caso de decurso de prazo superior
a um ano entre a data da apresentação da proposta vencedora da licitação e a assinatura do
respectivo instrumento contratual é o de se firmar o contrato com os valores originais da
proposta e, concomitantemente ou logo em seguida, celebrar-se um termo aditivo que
contemple o reajuste necessário para fazer frente à eventual defasagem gerada pela
demora - superior a um ano - na contratação;
Com base no art. 28, § 1º da lei 9.069/95, nos arts. 2º e 3º da Lei 10.192/2001 e no
Acórdão TCU 1.563, Ata 40/2004 – Plenário, a implementação do reajuste dos valores
pode ser procedida aplicando-se o índice apurado no período entre o marco inicial (data da
apresentação das propostas ou data do orçamento) e a data de assinatura do contrato,
fazendo-se os reajustes seguintes com periodicidade de um ano;
É possível realizar o reajuste das propostas com base nos índices setoriais ou
específicos estabelecidos no edital, desde que sejam atendidos os seguintes requisitos:
mercado, os fixados por órgão competente ou os constantes em sistema de registro de preço
(art. 43, inciso IV da Lei 8.666/93), manutenção das condições da habilitação (art. 55,
inciso XIII da Lei 8.666/93) e eficiência (art. 37, caput, Constituição Federal);
(sessenta) dias;
- poderá a Administração, na hipótese de transcurso de prazo superior a um ano entre
a data da apresentação da proposta e a assinatura do contrato, corrigir monetariamente, com
base nos índices previstos no edital, o preço proposto pela licitante vencedora antes da
assinatura do contrato?
Não é cabível a correção monetária de propostas de licitação, vez que este
instituto visa a preservar o valor a ser pago por serviços que já foram prestados,
considerando-se somente o período entre o faturamento e seu efetivo pagamento.
- qual o procedimento a ser adotado na hipótese de ocorrer a superveniência de
fatores econômicos ou de mercado que alterem os valores da proposta no prazo inferior a
um ano entre a data da apresentação da proposta e a assinatura do contrato administrativo?’
Caso sobrevenham eventos, determinados pela própria Administração ou por
fatores externos, em período inferior a um ano entre a data da apresentação da
proposta e a assinatura do contrato, que alterem o objeto da licitação e o equilíbrio
econômico-financeiro a ponto de ser necessária a recomposição de preços durante
uma licitação em curso, conforme hipóteses estabelecidas no art. 65 da Lei 8.666/93, a

licitação deve ser revogada por iniciativa do próprio gestor, com base no art. 49 da Lei
8.666/93.”
É o relatório.
VOTO
Por oportuno, registro que atuo nestes autos com fundamento no art. 18 da Resolução
TCU nº 64/96, tendo em vista haver sido designado, por meio da Portaria TCU n 143, de
3/6/2004, substituto do Ministro Humberto Guimarães Souto.
2.De início, observo que a presente consulta preenche os requisitos de
admissibilidade previstos no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/92 c/c os arts. 264 e 265 do
Regimento Interno/TCU, devendo portanto ser conhecida.
3.Quanto ao mérito, entendo que a Consulta efetuada desdobra-se em quatro questões
acerca das quais passo a discorrer.
II
4.A primeira tratou do marco inicial para a contagem da periodicidade de um ano
para a aplicação dos índices de reajustamento previstos num edital.
5.Como bem observado pelo Ministério Público, o tema tem sede constitucional, pois
se relaciona, entre outros, com o princípio da intangibilidade da equação econômico-
financeira do contrato administrativo. O inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal
assim dispõe: “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras
e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações
de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações.” (grifos meus).
6.Dando eficácia ao referido dispositivo constitucional, a Lei 10.192/2001 assim
dispôs no § 1o de seu art. 3o : “A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput
deste artigo será contada a partir da data limite para apresentação da proposta ou do
orçamento a que essa se referir.” (grifos meus).
7.A Lei 8.666/93 determinou em seu art. 40, inciso XI, que o edital das licitações
conterá: “critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção,
admitida a adoção de índices específicos setoriais, desde a data prevista para
apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data
do adimplemento de cada parcela;”.
8.Dos referidos dispositivos normativos, verifica-se que o edital deve adotar como
data-base, para o período de um ano de reajuste, ou a data para apresentação das propostas
ou a data do orçamento, desde que previsto no edital.
9.A jurisprudência desta Corte também é uniforme nesse sentido. O Acórdão
1.707/2003–Plenário determinou ao Dnit, em seu item 9.2.1, que: “estabeleça já a partir dos
editais de licitação e em seus contratos, de forma clara, se a periodicidade dos reajustes
terá como base a data-limite para apresentação da proposta ou a data do orçamento
(...)”. O Acórdão 1.563/2004-Plenário, por sua vez, assim dispôs em seu item 9.1.3: “ no
caso da primeira repactuação dos contratos de prestação de serviços de natureza contínua, o
prazo mínimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Decisão 457/1995 - Plenário conta-

se a partir da apresentação da proposta ou da data do orçamento a que a proposta se
referir (...)” (grifos meus).
10.São relevantes ainda as conclusões do Professor Marçal Justen Filho, transcritas
no parecer do Ministério Público: “a regra constitucional é precisa e clara, quando
estabelece a necessidade de manutenção das condições efetivas da proposta. É
imperioso destacar que a Constituição, na sua redação literal, não aludiu às condições
‘do contrato’. Aliás, até poderia ter adotado tal redação, sem que isso importasse alguma
rejeição à tese acima defendida. Mas o legislador constituinte foi sábio e preciso, nesse
ponto. Não deixou margem de dúvida, identificando a proposta como o ponto a partir
do qual o particular tem sua situação garantida.” (grifos meus).
11.Cabe, portanto, responder a indagação nos seguintes termos: “A interpretação
sistemática do inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal, do art. 3º, § 1º, da Lei 10.192
e do art. 40, inciso XI da Lei 8.666/93 indica que o marco inicial, a partir do qual se
computa o período de um ano para a aplicação de índices de reajustamento previstos em
edital, é a data da apresentação da proposta ou a do orçamento a que a proposta se referir,
de acordo com o previsto no edital.”
III
12.A segunda questão foi acerca do procedimento a ser adotado pela Administração
no caso de decurso de prazo superior a um ano entre a data da apresentação da proposta
vencedora da licitação e a assinatura do respectivo instrumento contratual.
13.Analisando a moldura jurídica em que se insere o assunto, insta observar que a Lei
8.666/93 não estabelece prazo máximo para que se conclua o certame licitatório. Apenas
consta do seu art. 64, § 3o, que “decorridos 60 (sessenta dias) da data da entrega das
propostas, sem convocação para a contratação, ficam os licitantes liberados dos
compromissos assumidos.”
14.Por outro lado, não há autorização legal que permita a assinatura contratual com os
valores já corrigidos, pois tanto a Lei 8.666/93 quanto a Lei 10.192/01, regedoras da
matéria, estabelecem apenas a possibilidade de reajuste de contratos e não de propostas.
15.O princípio da manutenção da equação econômico-financeiro, por sua vez, impõe
que, nos casos de já se ter passado mais de um ano da apresentação da proposta ou da
elaboração do orçamento a que ela se referir, deve o início da execução contratual ocorrer
com os preços reajustados. Caso contrário, a execução contratual se iniciará com preços
extremamente desatualizados, provocando o enriquecimento ilícito da Administração. Esse
entendimento mantém a relação original entre encargos e vantagens da relação contratual,
pois é condição da manutenção do equilíbrio que a partir de um ano da data-base das
propostas os preços sejam reajustados. Ou seja, o máximo de defasagem de preços que o
contratado deve suportar é aquela referente a um ano (art. 28 da Lei 9.069/95 e art. 2o da
Lei 10.192/01). Impor mais do que isso, o que ocorreria na questão aqui tratada caso os
contratos fossem executados sem prévia atualização, implicaria a quebra do equilíbrio.
16.Veja-se a respeito as lições de Marçal Justen Filho acerca do tema, transcritas no
parecer do Ministério Público, ao dispor que intangibilidade da equação econômico-
financeira “corresponde à necessidade de manutenção, durante todo o período da
contratação, da relação original entre encargos e vantagens patrimoniais assegurados
ao particular”. (grifos meus).
17.Diante dessas considerações, o procedimento viável, porque compatível com as
normas antes citadas e com a preservação do equilíbrio entre as partes contratantes, é o de

se firmar o contrato com os valores originais da proposta e, antes do início da execução
contratual, celebrar-se termo aditivo que contemple o reajuste necessário.
18.Quanto à forma em que se daria esse reajuste – se mediante apostila ou se
mediante aditivo –, acompanho a posição do Ministério Público, pois o procedimento do
termo aditivo é acompanhado de maiores solenidades, o que o torna mais compatível com a
importância da matéria.
19.É certo que esses procedimentos somente podem ser adotados se restar
caracterizado o interesse público na contratação, bem como se ainda estão presentes as
condições legais para tanto. Em especial, deve estar caracterizado que: continua a haver
autorização orçamentária (incisos II, III e IV do § 2o do art. 7o da Lei 8.666/93); trata-se da
proposta mais vantajosa para a Administração (art. 3o da Lei 8.666/93); os preços ofertados
continuam compatíveis com os de mercado (art. 43, IV, da Lei 8.666/93); estão mantidas as
condições exigidas para habilitação (art. 55, XII, da Lei 8.666/93); e há interesse do
licitante vencedor, manifestado formalmente, em continuar vinculado à proposta (art. 64, §
3o, da Lei 8.666/93).
20.Há, contudo, pequena divergência nos pareceres precedentes acerca de qual seria o
marco inicial para ocorrer o reajuste. O Ministério Público e a analista, essa com o respaldo
da titular da Unidade, defendem que o reajuste deve refletir a variação do índice constante
do edital desde a data das propostas ou orçamentos até a data da assinatura, mantendo-se
essa última data como referência para os futuros reajustes. O diretor entende que deva ser
mantido como referência para todos os reajustes a data da apresentação da proposta ou do
orçamento, de forma que o índice de reajuste do primeiro aditivo deve ser encontrado por
meio de cálculo da variação do índice no período de um ano contado desde o marco inicial
das propostas ou orçamentos.
21.Entendo que assiste razão ao diretor.
22.As normas citadas quando da análise da primeira questão são claras ao fixarem a
data da apresentação da proposta ou da elaboração do orçamento como marco para os
futuros reajustes contratuais (§ 1o do art. 3o da Lei 10.192/2001 e art. 40, inciso XI, da Lei
8.666/93). Os já mencionados Acórdãos do Plenário (1703/2003 e 1563/2004) também
apontam nesse sentido. Desta feita, seriam contra legem as interpretações que levem a fixar
marco diverso.
23.Veja-se a respeito a opinião de Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de
Licitações e Contratos, 9a ed. p. 462): “A disciplina do reajuste foi objeto de modificações
em virtude do Plano Real. Somente se admite reajuste após decorridos doze meses, com
efeitos para o futuro. Segundo a nova sistemática, não se produz reajuste entre a data
da proposta (ou do orçamento a que ela se refere) e a data da contratação. Computa-se
sempre o prazo de doze meses. Logo, é possível reajuste antes de um ano da contratação,
desde que decorridos um ano da formulação da proposta.” (grifos meus).
24.Por outro lado, o art. 28 da Lei 9.065/1995 c/c o § 1o do art. 3o da Lei 10.192/2001
impõe a periodicidade mínima de um ano para os reajustes contratuais. Essa imposição, não
se pode olvidar, causa gravames financeiros aos contratados, pelo fato de que, após cada
reajuste, os preços contratados somente serão recompostos após o transcurso de mais outro
ano, não importando, por exemplo, que a elevação de custos tenha-se dado no prazo de seis
meses do último reajuste. Trata-se de um ônus imposto pela lei a todos os licitantes, e que
certamente apresenta repercussões nas propostas apresentadas, interferindo na equação de
receitas e despesas.

25.Assim, quando o vencedor da licitação assina o contrato, é sabido que somente
após doze meses contados da data de apresentação da proposta ele terá direito ao reajuste
contratual. A execução da avença inicia-se, portanto, com preços não atualizados.
Exemplifico. Em condições normais, seguindo a regra prevista na lei, apresentando-se a
proposta em 1º/1/2004 e ocorrendo a assinatura em 31/6/2004, o contratado deverá assumir
a execução dos últimos seis meses do ano de 2004 com preços referentes a 1º/1/2004, ou
seja, em tese, inicia-se a avença com preços desatualizados. Somente em 1º/1/2005 haveria
a devida atualização dos preços.
26.Caso o contrato, referente à mesma proposta, seja assinado em 31/6/2005, nos
moldes defendidos nos pareceres que não o do diretor, o contratado executará os serviços
dos últimos seis meses do exercício de 2005 com preços referenciados à 31/6/2005, o que
representa uma nítida vantagem em relação à primeira situação, mormente em períodos
com significativas taxas inflacionárias. No primeiro caso a execução dos primeiros seis
meses da avença estará com os preços defasados pelo período de até doze meses e no
segundo, por até seis meses. Há uma nítida vantagem para os licitantes nessa última
hipótese.
27.Essas situações estão a demonstrar que a alteração do marco para os reajustes
guarda implicações financeiras, podendo-se caracterizar como vantagens indevidas pelo
fato de não estarem previstas na lei e/ou no próprio edital de licitação. Mais. Criar-se-ia
uma verdadeira álea no certame licitatório, com o potencial de alterar o equilíbrio
econômico-financeiro, pois se aplicaria dois métodos diversos para o reajuste contratual em
função do tempo necessário para que o processo licitatório seja concluído. Caso não se
prolongue por mais de doze meses adotar-se-ia um marco para os reajustes e caso se
prolongue, adotar-se-ia outro marco.
28.Não haveria garantias de que os princípios da isonomia e da impessoalidade,
previstos no art. 3o da Lei 8.666/93, estariam sendo desrespeitados, pois, em decorrência de
fatos de responsabilidade da administração, estariam sendo adotados critérios diversos de
reajuste contratual, sem que haja justificativa lógica, jurídica ou econômica para tanto.
Pairaria sempre a dúvida se houve atrasos propositais no procedimento licitatório para
beneficiar este ou aquele licitante. Não há, sem violação desses princípios, como admitir
que um contrato cuja proposta date de onze meses da assinatura do contrato receba
tratamento diverso daquela que date de treze meses. Veja-se a respeito as lições de Marçal
Justen Filho (ob. cit. p. 58) comentando o referido artigo e as suas repercussões sobre os
demais dispositivos da Lei de Licitações: “O art. 3o sintetiza o conteúdo da Lei, no âmbito
da licitação, desdobram-se os princípios do art. 3o, que funciona como norteador do
trabalho hermenêutico e de aplicação da lei de licitações. Nenhuma solução, em caso
algum, será sustentável quando colidente com o art. 3º. Havendo dúvida sobre o caminho a
adotar ou a opção a preferir, o intérprete deverá recorrer a esse dispositivo. Dentre
diversas soluções possíveis, deverão ser rejeitadas as incompatíveis com os princípios
do art 3o. Se existir mais de uma solução compatível com ditos princípios, deverá
prevalecer aquela que esteja mais de acordo com eles ou que os concretize de modo mais
intenso e amplo.” (grifos meus).
29.O procedimento correto, portanto, é aquele em que o reajuste seja referente à data
em que se completou um ano daquela da apresentação da proposta ou da data do orçamento
a que ela se referir. Devendo os reajustes seguintes obedecer à mesma periodicidade anual,
tendo como referência sempre a mesma data-base. Assim, também manter-se-á o equilíbrio
econômico-financeiro estabelecido quando da realização do certame, respeitando-se o

princípio da vinculação editalícia e a manutenção das condições originais da proposta (art.
55, inciso XI, da Lei 8.666/93).
30.Essa solução, cabe bem ressaltar, não acarreta qualquer espécie de gravame ao
contratado, pois a execução contratual será iniciada com os preços defasados em no
máximo um ano, tal qual estabelecido nas condições normais de reajuste previstas na lei.
31.Quanto ao possível argumento de que o segundo reajuste se daria sem que se
tenham passados doze meses do primeiro reajuste, efetuado quando da assinatura
contratual, cabe observar que as Leis 9.069/95 e 10.192/2000 tiveram o claro propósito de
desindexar a economia e frear o ímpeto inflacionário. Por isso, resta evidente que a
preocupação legal é com os efeitos financeiros dos reajustes, tal qual se depreende do
disposto no § 3o do art. 2o da Lei 10.192/2000: “Ressalvado o disposto no § 7o do art. 28 da
Lei 9.069, de 29 de junho de 1995, e no parágrafo seguinte, são nulos de pleno direito
quaisquer expedientes que, na apuração do índice de reajuste, produzam efeitos
financeiros equivalentes aos de reajuste de periodicidade inferior à anual.” Assim,
como o primeiro reajuste refere-se à data da proposta, embora efetuado em data posterior,
está garantida a periodicidade anual dos efeitos financeiros prevista nas referidas leis.
(grifos meus).
32.Desta feita, cabe responder à indagação nos seguintes termos:
“Com base no art. 28, § 1º da Lei 9.069/95, nos arts. 2º e 3º da Lei 10.192/2001 e no
Acórdão TCU 1.563-Plenário, deve-se firmar o contrato com os valores originais da
proposta e, antes do início da execução contratual, ser celebrado termo aditivo reajustando
os preços de acordo com a variação do índice previsto no edital durante o período de um
ano, contado a partir do marco inicial (data da apresentação das propostas ou data do
orçamento). Os demais reajustes devem ser efetuados quando se completarem períodos
múltiplos de um ano, contados sempre do marco inicial (data da apresentação das propostas
ou data do orçamento).
É necessário, entretanto, que estejam devidamente caracterizados tanto o interesse
público na contratação quanto a presença de condições legais para a contratação. Em
especial, deve estar demonstrado que: continua a haver autorização orçamentária (incisos
II, III e IV do § 2o do art. 7o da Lei 8.666/93); trata-se da proposta mais vantajosa para a
Administração (art. 3o da Lei 8.666/93); os preços ofertados continuam compatíveis com os
de mercado (art. 43, IV, da Lei 8.666/93); estão mantidas as condições exigidas para
habilitação (art. 55, XIII, da Lei 8.666/93); e há interesse do licitante vencedor, manifestado
formalmente, em continuar vinculado à proposta (art. 64, § 3o, da Lei 8.666/93).”
IV
34.A terceira questão tratou da possibilidade de a Administração, na hipótese de
transcurso de prazo superior a um ano entre a data da apresentação da proposta e a
assinatura do contrato, corrigir monetariamente, antes da assinatura do contrato, com base
nos índices previstos no edital, o preço proposto pela licitante vencedora.
35.Adentrando na questão, insta distinguir a correção monetária, aqui tratada, dos
reajustes, tratados nos tópicos anteriores. Consoante bem exposto no relatório supra, “a
correção monetária é utilizada para preservar o valor do pagamento a ser realizado pela
Administração ao contratado que já prestou seu serviço ou entregou o seu bem, apresentou
sua fatura, até esta ser quitada. Está previsto nos seguintes artigos da Lei 8.666/93: 5º, § 1º;
7º, § 7º; 40, inciso XIV, alínea “c”; 40, § 4º, inciso II; e 55, inciso III.” Busca-se, portanto,

preservar o poder aquisitivo da moeda, não se guardando aqui correspondência com as
alterações dos custos do objeto contratado.
36.Já o reajuste, ainda consoante exposto no relatório, “visa preservar a composição
de custos apresentada pelo contratado no início da prestação de serviços, em função das
variações setoriais dos preços e é cláusula necessária em todo contrato, conforme disposto
no art. 55, inciso III, da Lei 8.666/93.”
37.Os dois institutos, portanto, embora, dentro do contexto de preservação da equação
econômico-financeira, não se confundem. Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de
Direito Administrativo. 17ª ed., p. 584-592) bem distingue os institutos: “o atraso de
pagamento por parte do Poder Público sujeita-o a preservar o valor do crédito de sua
contraparte, mediante correção monetária, segundo critérios previstos no ato convocatório
(art. 5º, § 1º). Tal correção incidirá, conforme previsto no art. 7º, § 7º, “desde a data final de
cada período de aferição até a do respectivo pagamento (...). O reajuste (...), embora
consista, tal como a correção monetária, em fórmula adrede concebida para preservar o
conteúdo econômico-financeiro do ajuste de modo fluido, simples e pacífico, tem
compostura e objeto completamente diferentes dela. O que se pretende com ele, como seu
próprio nome indica, é alterar o valor a ser pago em função da variação do valor que
determinava a composição do preço.”
38.Outrossim, não se deve olvidar que a Lei 10.192/2001 dispôs em seu art. 1o,
parágrafo único, II, que são vedadas, sob pena de nulidade: “correção monetária expressas
em, ou vinculadas a unidade monetária de conta de qualquer natureza”. Analisando a
norma, Marçal Justen Filho (ob. cit.) aduz que “Tem-se questionado se, em face do Plano
Real, continuaria a existir correção monetária em caso de atraso. (...) Deve ressaltar-se que
o regime para indexação relativo ao período anterior ao vencimento não se confunde com o
pertinente à responsabilidade civil. Ou seja, a regra que proíbe reajustes para o período
inferior a doze meses não disciplina as conseqüências jurídicas do inadimplemento. (...)
Portanto, se o Estado atrasar o pagamento, deverá pagar correção monetária. (...) Nada
impede, porém, que se preveja multa compensatória pelo atraso. Em tal hipótese, estará
caracterizada cláusula penal, destinada a estimar antecipadamente as perdas e danos.”
39.De qualquer forma, passando ao largo acerca da legitimidade de sua aplicação,
porque não necessário para responder à questão, verifica-se que a correção monetária não
se aplica aos casos de variação dos custos, mas às dívidas de valor da Administração para
com o contratado. Assim, é certo que não se aplica à hipótese de que trata a indagação, que
busca o mero reequilíbrio de custos.
40.Propõe-se, portanto, ser efetuada a seguinte resposta à indagação: “Não é cabível a
correção monetária de propostas de licitação, vez que este instituto visa a preservar o valor
a ser pago por serviços que já foram prestados, considerando-se somente o período entre o
faturamento e seu efetivo pagamento, consoante disposto nos art. 7o, § 7o; 40, XIV, “c”; e
55, III, da Lei 8.666/93.”
V
41.A quarta questão trata do procedimento a ser adotado na hipótese de ocorrer a
superveniência de fatores econômicos ou de mercado que alterem os valores da proposta no
prazo inferior a um ano entre a data da apresentação da proposta e a assinatura do contrato
administrativo.
42.Analisando a matéria, a Secex concluiu que se “trata somente do reajuste previsto
no art. 40, XI da Lei 8.666/93, já tratado na instrução”. Entretanto, em razão do exposto no
parecer da Consultoria Jurídica do Ministério dos Transportes, a unidade técnica expôs que

“no intuito de evitar mal entendidos, é necessário que o TCU se posicione sobre a
recomposição de preços.”
43.Como consta do relatório, cabe a utilização do instituto “quando as alterações do
projeto ou do cronograma de sua execução, impostas pela Administração, aumentam os
custos ou agravam os encargos do particular contratante, ou quando atos gerais do Governo
ou dificuldades materiais específicas passam a onerar extraordinariamente o cumprimento
do contrato, desequilibrando a equação econômico-financeira estabelecida inicialmente
entre as partes (Hely Lopes Meirelles, apud Celso Antônio Bandeira de Mello).”
44.Da análise do instrumento de consulta, verifica-se que não há nele qualquer
menção ao instituto da recomposição. Pelo contrário, resta nítido ser a preocupação da
autoridade consulente os reajustes de que trata o art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/93. Veja-se
a respeito os seguintes trechos da Consulta:
“Ao cumprimentar Vossa Excelência, manifesto minha preocupação quanto à

aplicação dos dispositivos legais concernentes ao início da periodicidade para
incidência do reajustamentos dos preços dos contratos administrativos, especialmente
nos casos em que ocorre decurso de prazo superior a um ano entre a data da
apresentação da proposta e a assinatura do contrato com o vencedor do certame.
(...)
O que se persegue, portanto, na presente exposição é a definição de conceitos e
critérios que direcionem este Ministério na aplicação adequada e razoável do instituto
do reajustamento de preços, com a estrita observância do princípio insculpido no inciso
XXI do art. 37 da Constituição Federal, que assegura nas contratações do Poder Público
‘cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento que mantenham as condições efetivas
da proposta.’
(...)
Na esteira desse conceito, cabe definir em caráter normativo quanto à viabilidade da
celebração de contrato, com valores diversos dos consignados na proposta, tendo em
vista a alteração dos preços ocorrida pelo advento de fatores econômicos (inflação),
após a entrega da proposta vencedora, antes, ou após, a formalização do instrumento de
contratação.
(...)
Isto posto, considerando que subsistem fundadas dúvidas sobre a aplicação dos
dispositivos legais concernentes ao início da periodicidade para incidência do
reajustamento dos preços dos contratos administrativos, especialmente nos casos em
que ocorre decurso de prazo superior a um ano entre a data da apresentação da
proposta e a assinatura do contrato com o vencedor do certame, dirijo-me a V.Exa.
para solicitar consulta a essa Corte de Contas nos seguintes termos:
(...)” (grifos meus).
45.Assim, considerando que não se pode dissociar a questão dos motivos que a
ensejaram, poder-se-ia entender que a matéria a que ela se refere não é o instituto da
recomposição de preços, mas sim o do reajuste contratual, agora na hipótese de haver
transcorrido prazo inferior a um ano entre a data da apresentação da proposta e a assinatura
do contrato administrativo. Em assim sendo, poder-se-ia considerar a indagação já
respondida, em razão da análise da primeira questão, que trata da regra geral dos reajustes.

46.Os pareceres precedentes, por sua vez, apontam a possibilidade de se tratar de
mudança do objeto licitado. O único fundamento para tanto é o mencionado parecer da
Consultoria Jurídica do Ministério dos Transportes, órgão que, cabe bem ressaltar, possui
legitimidade apenas para emitir posição jurídica, mas não inovar os termos da consulta, o
que o transformaria em autoridade consulente.
47.A interpretação literal do dispositivo poderia ainda levar a crer que se trata
somente da hipótese do art. 65, alínea ‘d”, da Lei 8.666/93, qual seja, a hipótese de
“sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis,
retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força maior,
caso fortuito ou fato do príncipe, configurando área econômica extraordinária e
extracontratual.”
48.Essas considerações estão a demonstrar que a questão não atende ao disposto no §
1o do art. 264 do Regimento Interno desta Corte, pois não está indicado de forma precisa o
seu objeto e não há a devida articulação com os fundamentos da consulta. Desta feita, se
esta Corte fizer juízo de mérito a respeito, poderá adentrar em matéria estranha ao que a ela
submetido. O encaminhamento adequado, portanto, é considerar prejudicado o item.
VI
49.Diante do exposto, acolhendo, em essência, os pareceres precedentes, e adotando a
proposta de encaminhamento do Ministério Público junto ao TCU, com as adaptações
julgadas necessárias, VOTO por que o Tribunal aprove o Acórdão que ora submeto à
apreciação deste Colegiado.
Sala das Sessões, em 27 de abril de 2005.
Augusto Sherman Cavalcanti

Relator
ACÓRDÃO Nº 474/2005-TCU-PLENÁRIO
1. Processo TC-003.671/2005-0 (com 1 volume)

2. Grupo: I - Classe de Assunto: III – Consulta.
3. Unidade: Ministério dos Transportes.
4. Interessado: Ministro de Estado dos Transportes.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade técnica: 1a Secex.
8. Advogado constituído nos autos: não atuou.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de consulta formulada pelo Ministro de
Estado dos Transportes, em que se questiona acerca da possibilidade de reajuste e/ou
reequilíbrio econômico-financeiro de propostas apresentadas em licitações, quando
decorrido prazo superior a um ano entre a apresentação da proposta e a assinatura do
contrato,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão
Plenária, diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 1º, inciso XVII,

da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 264, VI, do Regimento Interno deste
Tribunal, em:
9.1. conhecer da presente consulta e responder aos quesitos apresentados da seguinte
forma:
9.1.1. a interpretação sistemática do inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal, do
art. 3º, § 1º, da Lei 10.192 e do art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/93 indica que o marco
inicial, a partir do qual se computa o período de um ano para a aplicação de índices de
reajustamento previstos em edital, é a data da apresentação da proposta ou a do orçamento a
que a proposta se referir, de acordo com o previsto no edital.
9.1.2. na hipótese de vir a ocorrer o decurso de prazo superior a um ano entre a data
da apresentação da proposta vencedora da licitação e a assinatura do respectivo instrumento
contratual, o procedimento de reajustamento aplicável, em face do disposto no art. 28, § 1º,
da Lei 9.069/95 c/c os arts. 2º e 3º da Lei 10.192/2001, consiste em firmar o contrato com
os valores originais da proposta e, antes do início da execução contratual, celebrar termo
aditivo reajustando os preços de acordo com a variação do índice previsto no edital relativa
ao período de somente um ano, contado a partir da data da apresentação das propostas ou
da data do orçamento a que ela se referir, devendo os demais reajustes ser efetuados quando
se completarem períodos múltiplos de um ano, contados sempre desse marco inicial, sendo
necessário que estejam devidamente caracterizados tanto o interesse público na contratação
quanto a presença de condições legais para a contratação, em especial: haver autorização
orçamentária (incisos II, III e IV do § 2o do art. 7o da Lei 8.666/93); tratar-se da proposta
mais vantajosa para a Administração (art. 3o da Lei 8.666/93); preços ofertados compatíveis
com os de mercado (art. 43, IV, da Lei 8.666/93); manutenção das condições exigidas para
habilitação (art. 55, XIII, da Lei 8.666/93); interesse do licitante vencedor, manifestado
formalmente, em continuar vinculado à proposta (art. 64, § 3o, da Lei 8.666/93);
9.1.3. não é cabível a correção monetária das propostas de licitação, vez que esse
instituto visa a preservar o valor a ser pago por serviços que já foram prestados,
considerando-se somente o período entre o faturamento e seu efetivo pagamento, consoante
disposto nos arts. 7o, § 7o; 40, XIV, “c”; e 55, III, da Lei 8.666/93;
9.2. por entender tratar-se de questão sobre reajustamento contratual, considerar
prejudicado o quarto quesito constante da consulta, uma vez que a indagação já foi
respondida na análise da primeira questão, que tratou da regra geral dos reajustes;
9.3. enviar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o
fundamentam, ao Ministro de Estado dos Transportes e à Secretaria Federal de Controle
Interno, para conhecimento; e
9.4. arquivar os presentes autos.
10. Ata nº 14/2005 – Plenário

11. Data da Sessão: 27/4/2005 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça,
Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-
Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer Costa.
ADYLSON MOTTA
Presidente

AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral, em substituição

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GRUPO I - CLASSE III – Plenário

TC-003.671/2005-0 (com 1 volume)

Sumário: Consulta. Ministro de Estado dos Transportes. Questionamento acerca de

Trata-se de Consulta encaminhada ao Tribunal de Contas da União pelo Exmo. Sr.

“A Consultoria Jurídica do Ministério dos Transportes, atendendo ao art. 264, § 1º,

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5.O diretor discordou parcialmente nos seguintes termos:

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6.A titular da unidade técnica manifestou-se de acordo com a proposta da analista.

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