II Congreso Mundial sobre Derechos

De la Niñez y Adolescencia

PRECONGRESO...
Rumbo al Congreso Mundial en Lima-Perú
UNIVERSITAT DE BARCELONA (ESPAÑA)

El Sistema de Protección y la Ley Orgánica de Protección al Niño y el

Adolescente en Venezuela

Patricia Araya Miranda

Master en Derecho de Familia Universidad de Barcelona

Facultad de Derecho (Av. Diagonal, 684. 08034 Barcelona)

(Barcelona, del 28 al 30 de junio de 2005)
 La Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del
Niño, 1989, contiene veintidós compromisos generales de los
Estados Partes, relacionados con la familia, que deben ser
concretados por el ordenamiento jurídico de cada Estado, a fin
de dar cumplimiento a las responsabilidades adquiridas frente a
los niños y adolescentes que viven en sus territorios.

En Venezuela, la promulgación de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y el

Adolescente (LOPNA) evidencia la magnitud del compromiso contraído frente a los
niños y adolescentes, y así lo enuncia en su Exposición de Motivos, al señalar el rol
fundamental de la familia en la garantía de los derechos de los niños y
adolescentes, como uno de los principios rectores que constituyen los pilares de la
Doctrina de la Protección Integral.

El 3 de septiembre de 1998 fue aprobada la Ley orgánica para la protección del niño
y del adolescente (LOPNA), que entró en vigor a partir del 1° de abril de 2000.
Mediante la aprobación, promulgación y publicación de esta ley, Venezuela entra en
el proceso de adecuación de su legislación a la Convención Internacional de los
Derechos del Niño, convención que es ley interna desde el 28 de agosto de 1990,
fecha en que fue ratificada por las instituciones nacionales.

El origen de esta ley se remota a la aprobación de la Convención Internacional

sobre los Derechos del Niño, de fecha 20 de noviembre de 1989, cuyo objeto
principal fue transformar necesidades en derechos.

El 29 de agosto de 1990, se promulgo en Venezuela la Ley Aprobatoria de la

Convención sobre los Derechos del Niño para brindarles protección social y jurídica
a los niños, niñas y adolescente.

La Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente (LOPNA), surge
gracias a un movimiento en el que participan diversos integrantes de la sociedad
colocando a los niños y adolescentes como protagonistas fundamentales del
proyecto. Esta Ley considera a los niños y adolescentes como personas y no como
objetos, permitiéndoles opinar y participar en actividades que sean de su interés,
eliminando de esta manera el concepto de menor tutelado, por lo que son
considerados sujetos de plenos derechos con deberes y obligaciones,
condicionados de acuerdo a su edad.

La LOPNA marca un hito al diferenciar un niño de un adolescente. Esta Ley

establece y considera niño a toda persona menor de doce años; y adolescente a la
persona mayor de doce años pero menor de dieciocho años. A través de esta
terminología desaparece la expresión "menor de edad", con la cual era
estigmatizado, y que denota a un delincuente, egresado de un orfanato o
correccional, abandonado, etc.

El objeto principal de la LOPNA, es regular los derechos y garantías así como los
deberes y responsabilidades relacionados con la protección de los niños y
adolescentes; además de reforzar el concepto de familia como célula fundamental
de la sociedad, otorgándole gran importancia a las obligaciones que tiene esta
como responsable principal en el desarrollo integral de los niños y adolescentes, tal
como lo establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su
Capitulo V.

La LOPNA, ha basado sus artículos en la Doctrina de la Protección Integral, la cual

tiene sus bases en un conjunto de instrumentos jurídicos internacionales, en los que
cabe mencionar la "Declaración Universal de los Derechos del Niño". Los pilares
fundamentales que deben respetarse según, estos acuerdos internacionales son:

• El niño como sujeto de derechos.

• El interés superior del niño.
• La prioridad absoluta.
• La participación de la sociedad.
• El rol fundamental de la familia.

La LOPNA se rige por el modelo de protecciones integral que consiste en el

reconocimiento de todos los niños, niñas y adolescentes, sin discriminación alguna
como sujetos de plenos derechos, cuyo respeto se debe garantizar. El objetivo de la
Ley es regular los derechos y garantías, así como los deberes y responsabilidades
relacionadas con la atención y protección de los niños, niñas y adolescente, además
se refuerza el concepto de familia como fundamento de la sociedad

Esta ley tiene rango constitucional, en la nueva Constitución de la Republica

Bolivariana de Venezuela, aprobada el 15 de diciembre de 1999, establece en su
Artículo 78: Los niños, niñas y adolescentes son sujetos plenos de derecho y
estarán protegidos por la legislación, órganos y tribunales especializados, los cuales
respetarán, garantizarán y desarrollarán los contenidos de esta Constitución, la
Convención sobre los Derechos del Niño y demás tratados internacionales que en
esta material haya suscrito y ratificado la República.

Entre las características fundamentales de la nueva Ley, podemos considerar:

• Concibe al niño como sujeto social de derechos, personas, ciudadanos por lo

tanto se les debe reconocer sus derechos y deberes en cada etapa de su
desarrollo.
• Distribuye las responsabilidades de la protección de los niños, niñas y
adolescentes entre la triada familia-comunidad y estado, asegurándoles
distintos niveles de actuación (municipal, regional y nacional, judicial,
legislativo y ejecutivo).
• Otorgar derechos hasta ahora no incluidos en ninguna ley nacional, tales
como participación, opinión, entre otros
• Entiende que el ejercicio ciudadano lleva necesariamente a la
responsabilidad, lo cual requiere madurez necesaria para asumir las tareas y
deberes.
• Establece la obligación del Estado de proteger y apoyar a la familia como
grupo social esencial y la prohibición expresa de la entrega o renuncia a la
maternidad o paternidad por razones de pobreza.
• Establece normas, procedimientos y estrategias diferentes para la protección
integral de niños y adolescentes dependiendo si son víctimas o victimarios.
El contexto social de la infancia en Venezuela:

En Venezuela, de acuerdo a la Oficina Central de Estadística e Informática, OCEI,

la población menor de 18 años representa el 30% de los habitantes de todo el país
sobre un total de 24 millones de habitantes.

Aproximadamente el 49% de la población se encuentra en situación de pobreza y

un 22% en pobreza extrema1. Los niños y adolescentes son los que llevan el mayor
peso de las difíciles condiciones que caracterizan la pobreza. La falta de ingresos
económicos, la ausencia de suficientes adultos productivos en el hogar, la carencia
de vivienda adecuada y las dificultades de acceso a servicios básicos, conexos a la
vivienda y a la red de servicios de salud y educación, estructuran un cuadro de
privaciones que afectan particularmente a los más jóvenes y ponen en riesgo sus
oportunidades de desarrollo e incluso su vida.

La Región Caracas, donde se concentra el 20% de la población del país, con más
de 5 millones de habitantes, describe gran parte de los problemas derivados de la
pobreza y de extensos asentamientos urbano marginales donde se evidencian altas
tasas de natalidad, mortalidad infantil, desnutrición grave, deserción escolar,
explotación económica infantil, violencia intrafamiliar y social, abandono y maltrato,
que en síntesis expresan violación de los derechos del niño y del adolescente al no
contar con los medios suficientes y adecuados para su pleno desarrollo como
individuos en la sociedad, en hogares de relaciones armoniosas, estables y capaces
de proporcionarles estos medios, así como el afecto y protección necesarios para
su crecimiento hasta la etapa adulta.2

Pese a que no existen cifras exactas sobre la población infantil en riesgo, según la
UNICEF se ha estimado que en Venezuela alrededor de 400.000 niños y
adolescentes son víctimas de situaciones donde se amenazan o violentan sus
derechos.

Para describir mejor esta situación se pueden enumerar las siguientes

manifestaciones del problema:
• Existen más de 400.000 niños que se encuentran indocumentados, lo que
inhabilita su acceso a servicios básicos de salud y educación.3
• Según estadísticas del Hospital de Niños J.M. de los Ríos, uno de los
principales centros del sistema sanitario público para la atención general y
especializada a niños en la Región Caracas, aproximadamente el 20% de los
niños y niñas atendidas en este centro han sido víctimas de abuso o maltrato,
incluyendo el abuso sexual4.
• En el 70% de los casos de abuso sexual infantil los agresores son familiares
cercanos5

1
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, Informe de Desarrollo Humano, 2.003
2
FUNDACREDESA, Estudio sobre condiciones de vida del Venezolano, 2.003
3
Oficina Central de Estadística e Informática, Índice y Entorno del Desarrollo Humano en Venezuela 1.998
4
El Nacional, El Hospital J.M. de los Ríos creará una unidad especial, por Marlene Rizk, Mayo 2.001
5
Ramírez, Catrin, de la Asociación Venezolana para una Educación Sexual Alternativa, Referido por El
Nacional, Marzo 2.001
 • Una de cada 5 defunciones de niños menores de 5 años se produce por
enfermedades altamente prevenibles como las diarreicas, respiratorias y
nutricionales, cuya incidencia está relacionada con las condiciones de
saneamiento ambiental, la insuficiencia en la alimentación, el manejo
inadecuado de esas enfermedades en el hogar y la falta de atención a tiempo
por parte de los profesionales de la salud.6
• Se estima que hay cerca de 2.6 millones de niños de recién nacidos a 6 años
en situación de pobreza.7
• Desde el punto de vista de los programas públicos de salud, alrededor de
800.000 niños no están cubiertos por los servicios de salud materno-infantil.8
• Un 40% sufre de desnutrición infantil, es decir, casi 4.000.000 de niños
padecen desnutrición y 1.300.000 de ellos tiene un déficit nutricional agudo,
lo que demuestra que existe una generación desnutrida y disminuida
mentalmente.9
• Estas cifras, producen aún más alarma, al verlas a la luz de nuevas
evidencias científicas que demuestran que la dieta que consume una madre
durante la gestación del bebé y la que los niños reciben en sus primeros
años de vida, es determinante para su salud 50 años más tarde. “El consumo
de ciertos nutrientes en la más tierna infancia puede programar desde el
coeficiente intelectual hasta las enfermedades que los pequeños sufrirán en
su edad madura”10
• El 50% de los niños de 3 a 6 años no tienen garantizado el acceso a la
educación preescolar.11
• El 10% de los niños de 5 a 14 años están obligados a trabajar, dentro o fuera
del hogar. 12
• Se estima que 7.000 son niños de la calle que ya no tienen vínculo con sus
familiares, 2.000 de ellos se reportan en la Ciudad de Caracas.13

Estas cifras evidencian la critica situación en la que viven los niños y niñas en
Venezuela, y la necesidad de trabajar en el desarrollo de acciones que puedan dar
mayor alcance y protección a sus derechos.

6
Proyecto Pobreza, Universidad Católica Andrés Bello. 2.003
7
Proyecto Pobreza, Universidad Católica Andrés Bello. 2.003
8
O C E I. informática, Índice y Entorno del Desarrollo Humano en Venezuela 1.998
9
O C E I. informática, Índice y Entorno del Desarrollo Humano en Venezuela 1.998
10
Thomas Walter, Instituto de Nutrición y Tecnología de los Alimentos de la Universidad de Chile, XII
Congreso Latinoamericano de Pediatría, Montevideo, Uruguay, Enero 2.001.
11
Proyecto Pobreza.Universidad Católica Andrés Bello. 2.001
12
Proyecto Pobreza,Universidad Católica Andrés Bello. 2.001
13
El Nacional, Sin padres ni hogar, Abril, 2.003
Sistema de protección del niño y del adolescente (art.117)

El sistema de protección del niño y del adolescente se denomina así porque todos
sus componentes son importantes y trabajan articuladamente. La LOPNA lo define
como el conjunto de órganos, entidades y servicios que formulan, coordinan,
integran, orientan, supervisan, evalúan y controlan las políticas, programas y
acciones de interés publico para la protección debida a los niños, niñas y
adolescentes.

Órganos Administrativos

Son las instancias públicas creadas por el Estado con participación activa de la
sociedad, a las cuales se puede acudir en busca de orientación y solución de
problemas relativos a los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Para la defensa y protección de los derechos colectivos y difusos se crean los

Consejos de Derechos; para la defensa de los derechos individuales se crean los
Consejos de Protección en cada Municipio.

• El Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente. CNDNA

• Los Consejos Estadales de Derecho del Niño y del Adolescente. CEDNA
• Los Consejos Municipales de Derecho del Niño y del Adolescente y CMDNA
• Los Consejos de Protección del Niño y del Adolescente. CPDNA

Consejo de Derechos: Se encargan de garantizar los derechos de los niños y

adolescentes, formulan políticas de protección y atención; actuaran cuando se
violen o sean amenazados estos derechos. Están divididos en tres ámbitos:
nacional, estadal y municipal.

Consejo de Protección: Se ocuparán de imponer medidas de protección cuando

los derechos de un niño o adolescente fueran violados de manera individual. Su
ámbito corresponde solo a los Municipios.

Órganos Jurisdiccionales

Dependen del Poder Judicial, son los que dictan la normativa jurídica para la
resolución de problemas cuando una situación llega a su pleno conocimiento.

Estos organismos jurisdiccionales se dividen en:

-Tribunales de Protección del Niño y del Adolescente;

-Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia (En la cual se conocerá el

Recurso de Casación).

-Ministerio Público

- Entidades de Atención
- Defensoría del Niño y el Adolescente

En caso de que surjan conflictos en las familias, entre padres e hijos, pueden acudir
a los Tribunales de Protección del Niño y del Adolescente, y que éstos son los
encargados de dirimir las controversias surgidas en el núcleo familiar.

Órganos Jurisdiccionales:

Tribunales de Protección: Es el órgano jurisdiccional especializado para conocer

todos los asuntos que afecten la vida civil de los niños y adolescentes, en materia
de familia, patrimonial y laboral.

Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia: Se encargará de conocer los

Recursos de Casación

El Ministerio Público

Velará por el cumplimiento de las normativas legales. Es el encargado de velar por

el cumplimiento de las normativas legales. Debe contar con fiscales especializados
para la protección del niño y del adolescente. Este fiscal especializado sustituye la
figura del antiguo Procurador de Menores.

Las Entidades de Atención

Son aquellas entidades de interés público, que ejecutan programas, medidas y

sanciones; deben asegurar el respeto a los derechos y garantías de los niños, niñas
y adolescentes, ajustando su funcionamiento al Principio del Interés Superior del
Niño. Pueden ser constituidas como organizaciones o asociaciones públicas,
privadas o mixtas.

Las Defensorías

Son servicios de interés publico organizados y desarrollados por los Municipios o la

sociedad, con el fin de promover y defender los derechos de los niños, niños y
adolescentes. Fortalecer los lazos familiares, brindar asistencia jurídica, difundir los
derechos de los niños, niñas y adolescentes, educarlos para su autodefensa.
También es competencia de las defensoras representar a los niños, niñas y
adolescentes en las escuelas cuando confronten dificultades como falta de cupo,
falta de partida de nacimiento u otro requisito. (Art. 201-0).

Las defensorías se rigen por tres principios:

• Gratuidad: todos los servicios prestados en las defensorías para los niños,
niñas y adolescentes son absolutamente gratuitos.
• Confidencialidad: los adultos deben respetar la vida privada de los niños,
niñas y adolescentes, ya que ellos tienen derecho a la reputación y respeto
de su propia imagen.
• Carácter orientador y no impositivo: los defensores deben servir como
conciliadores, prestar auxilio jurídico según la necesidad y remitir los casos a
la instancia competente.
Estructura de la LOPNA:

• Exposición de motivos
• Título I: Disposiciones directivas
• Título II: Derechos garantías y deberes

Capítulo I: Disposiciones generales

Capítulo II: Derechos, garantías y deberes

Capítulo III: Derecho a la protección en materia de trabajo

• Título III: Sistema de protección del niño y del adolescente

Capítulo I: Disposiciones generales

Capítulo II: Políticas y programas de protección del niño y del adolescente

Capítulo III: Medidas de protección

Capítulo IV: Órganos administrativos de protección
Capítulo V: Órganos administrativos de protección
Capítulo VI: Órganos judiciales de protección
Capítulo VII: Entidades de atención
Capítulo VIII: Defensorías del niño y del adolescente
Capítulo IX: Infracciones a la protección debida. Sanciones
Capítulo X: Acción de protección
Capítulo XI: Procedimientos administrativos
Capítulo XII: Procedimiento judicial de retención
Capítulo XIII: Revisión y aprovisionamiento de recursos económicos

• Título IV: Instituciones familiares

Capítulo I: Disposiciones generales

Capítulo II: Patria potestad
Capítulo III: Familia sustituta
Capítulo IV: Procedimiento contenciosos en asuntos de familia y patrimoniales
Capítulo V: Procedimiento de adopción
Capítulo VI: Procedimiento especial de alimentos y de guarda

• Título V: Sistema penal de responsabilidad del adolescente

Capítulo I: Disposiciones generales

Capítulo II: Procedimiento
Capítulo III: Sanciones
Capítulo IV: Justicia penal del adolescente

• Título VI: Disposiciones transitorias y finales

Exposición de Motivos

I. Antecedentes
En los últimos dos años Venezuela asiste a una intensa movilización, tanto de los
poderes públicos como de la sociedad civil, en torno a un cambio legislativo que
implica la derogación de la Ley Tutelar de Menores vigente desde 1980, y su
sustitución por otra, radicalmente diferente.

El origen de este cambio se remonta al 20 de Noviembre de 1989 cuando la

Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba, por unanimidad, la Convención
Internacional Sobre los Derechos del Niño (CIDN), que representa un hito
importantísimo en las concepciones doctrinarias, en las construcciones jurídicas y
en las estrategias fácticas relacionadas con la niñez.
En todos estos aspectos, hay un “antes y un después” de la Convención, la cual,
ciertamente, tendrá una gran incidencia en la calidad de vida de los niños de todo el
mundo en los próximos años.

La CIDN transformó necesidades en derechos, y este es el punto fundamental.

Antes, el niño tenía necesidad de educación y salud. Después de la Convención
tiene derecho a la educación y a la salud. La diferencia reside en la exigibilidad de
esos derechos, es decir, la Convención reformuló de manera definitiva las
relaciones entre la infancia y la ley. Se abandonó el concepto del niño como sujeto
tutelado para adoptar el concepto del niño como sujeto de derechos, entendiéndose
por tal la habilitación para demandar, actuar y proponer.

Hoy se ve al niño como persona en desarrollo, con derechos y responsabilidades

inherentes a todos los seres humanos. La Convención nos coloca frente a un
cambio paradigmático que plantea una nueva forma de convivencia social, que
reconoce a los niños y adolescentes como un sector fundamental de la población
que debe recibir del adulto toda la atención necesaria para su pleno desarrollo, a la
vez que se le garantiza el derecho a participar activamente en todo lo que le
concierne.

Venezuela ratifica la Convención y la hace ley de la República el 29-08-90 (Gaceta

Oficial Nº 34.541) y, a partir de ese momento, asume con los niños y adolescentes
del país el compromiso de brindarles protección integral, la cual se refiere a dos
aspectos: protección social y protección jurídica.

La protección social se logra a través de un conjunto de actividades dirigidas a

propiciar las condiciones necesarias para el desarrollo de la personalidad, para
satisfacer las necesidades básicas y garantizar derechos fundamentales de la niñez
y juventud.

La protección jurídica implica legislar para hacer exigibles los derechos

consagrados en la Convención, mediante la creación de instancias administrativas y
judiciales que intervengan en caso de que estos derechos sean amenazados o
violados.
II. El Cambio de Paradigma
A partir del momento en que Venezuela ratifica la Convención, se vive en el país
una realidad jurídica anómala: la vigencia simultánea de dos leyes, la Ley Tutelar de
Menores y la Convención, totalmente antagónicas entre sí, regulando el mismo
tema. Para superar esta situación y para honrar los compromisos internacionales
que asumió, Venezuela se ve ante la necesidad de ajustar su legislación interna a
los principios y normas contenidas en el mencionado tratado internacional.

La Convención cambia el rumbo a seguir por las legislaciones para la infancia y

juventud. Antes de su promulgación, más precisamente desde 1919 hasta 1989, en
América Latina todas las legislaciones, incluyendo la nuestra, se sostenían en la
doctrina o paradigma de la Situación Irregular. Después de la Convención, las
nuevas leyes deben responder al paradigma de la Protección Integral. En efecto, la
incorporación de la Convención a nuestro ordenamiento jurídico interno exige la
erradicación de la vieja doctrina y la adopción de la nueva.

Según la definición del Instituto Interamericano del Niño, situación irregular es

“aquella en que se encuentra un menor tanto cuando ha incurrido en un hecho
antisocial, como cuando se encuentra en estado de peligro, abandono material y
moral o padece déficit físico o mental…Están en situación irregular “los menores
que no reciben tratamiento, educación y los cuidados que corresponden a sus
individualidades”. De acuerdo a esta definición pueden ser declarados en situación
irregular y por ende ser objeto de cualquier medida estatal, el niño o adolescente
que enfrente cualquiera de estas dificultades, independientemente de que las
mismas puedan ser atribuidas o no a su voluntad.

La característica esencial de la doctrina de la Situación Irregular, es que los niños

no son sujetos de plenos derechos sino objeto de tutela por parte del Estado,
representado por el Juez de Menores quien es la figura protagónica en este
paradigma. Otros rasgos característicos son:

1) Negación explícita y sistemática de los principios básicos y elementales del

derecho, incluso de aquellos contemplados en la propia Constitución de la
República como derecho de todas las personas.
2)Centralización del poder de decisión en la figura del juez de menores con
competencia omnímoda y discrecional. Se produce la judicialización de los
problemas vinculados a la infancia en situación de riesgo, con la clara tendencia a
patologizar situaciones de origen estructural.
3) Criminalización de la pobreza, disponiendo internaciones que constituyen
verdaderas privaciones de libertad, por motivos vinculados a la mera falta o
carencia de recursos materiales.
4) Impunidad, con base en una arbitrariedad normativamente aceptada, para el
tratamiento de los conflictos de naturaleza penal. Esta impunidad se traduce en la
posibilidad de declarar jurídicamente irrelevante los delitos graves cometidos por
adolescentes.

En el paradigma de la Situación irregular, “los menores son una suerte de categoría

residual respecto a la categoría infancia, resultado de la marginación social. Son
aquellos niños y adolescentes que tienen necesidad de tutela o de medidas socio-
educativas porque no han gozado, como los niños y adolescentes sólidamente
insertos en el sistema escuela-familia, de los derechos fundamentales que las
Constituciones reconocen”. Se establece entonces, en el universo de la infancia,
diferencias entre los sectores incluidos y excluidos en la cobertura de las políticas
básicas: a los incluidos se les llama niños, adolescentes, jóvenes y a los excluidos,
menores.

Si bien es cierto que desde el punto de vista técnico-jurídico menor es la persona

que no ha llegado a la mayoría de edad, según las convenciones legales de cada
país, en la práctica el término está cargado de contenido estigmatizante y significa
simplemente, delincuente, egresado de un orfanatorio o correccional, abandonado,
etc.
La doctrina de la Protección Integral rompe con la doctrina de la Situación Irregular
y obliga a repensar profundamente el sentido de las legislaciones para la infancia,
convirtiéndolas en instrumentos eficaces de defensa y promoción de los Derechos
Humanos específicos de todos los niños y adolescentes, no solamente los menores.

El punto central de la Convención y por ende de la doctrina de la Protección Integral

es el reconocimiento de todos los niños, niñas y adolescentes, sin
discriminación alguna como sujeto de plenos derechos, cuyo respeto se debe
garantizar.

De la consideración del menor como objeto de compasión-represión y de tutela por

parte del Estado, a la consideración de los niños y adolescentes como sujeto de
plenos derechos, así como la previsión de los canales idóneos para exigirlos, es lo
que caracteriza el tránsito de una doctrina a otra.

La oposición entre el nuevo y el viejo paradigma podría enunciarse, resumidamente,

de la siguiente manera: “ningún derecho para muchos niños”, es la formulación de
la doctrina de la Situación Irregular; “todos los derechos para todos los niños”, es la
formulación de la doctrina de la Protección Integral.

III. La doctrina de la protección integral y el nuevo derecho para niños y

Adolescentes

Con el término “doctrina de la Protección Integral” se hace referencia a un conjunto

de instrumentos jurídicos internacionales que constituyen su marco referencial.
Tiene su antecedente directo en la “Declaración Universal de los Derechos del
Niño”, y se condensa en seis instrumentos básicos, a saber: la Convención
Internacional de los Derechos del Niño, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas
para la Administración de la Justicia Juvenil (Reglas de Beijing), las Reglas Mínimas
de las Naciones Unidas para los Jóvenes Privados de Libertad, las Directrices de
las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia Juvenil (Directrices de
Riyadh), el Convenio n°138 y la recomendación nº146 de la Organización
Internacional del Trabajo y la Carta de la UNESCO sobre la educación para todos.
Estos instrumentos contienen disposiciones idóneas y suficientes que permiten
construir un nuevo derecho para niños y adolescentes; propiciar un cambio en las
instituciones sociales a fin de activar ese derecho y pasar del reproche individual de
la situación del niño a una consideración estructural del problema.
El nuevo derecho, fundamentado en la doctrina de la Protección Integral debe
respetar una serie de principios rectores que constituyen sus pilares fundamentales:
el niño como sujeto de derechos; el interés superior del niño; la prioridad absoluta;
la participación y el rol fundamental de la familia en la garantía de los derechos de
los niños y adolescentes.

1.- El niño como sujeto de derechos

La nueva doctrina convierte las necesidades de niños y adolescentes en derechos
civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, así como garantiza para los
adolescentes en conflicto con la ley penal, una justicia que respete los mismos
derechos procesales consagrados para los adultos. En el marco de esta nueva
concepción jurídica y social se atribuyen derechos específicos a los niños y
adolescentes pero no derechos especiales excluyentes. La especificidad implica
reforzar los derechos otorgados a los seres humanos de cualquier edad,
adecuándolos a los niños y adolescentes como sujetos en formación. Asimismo se
amplían para ellos una serie de nuevos derechos que antes sólo se reconocían a
los mayores de edad, por ejemplo: el derecho a la libertad de opinión, a la
participación, asociación, a la seguridad social, entre otros.

Los derechos fundamentales de la infancia reconocidos por la Convención se

agrupan en cuatro categorías:

a) Derecho de Supervivencia:
Los derechos de supervivencia incluyen principalmente, el derecho a la vida (art. 6),
a la salud (art. 24), a un nivel de vida adecuado (art. 27), a la seguridad social (art.
26), a la protección en casos de conflictos armados (art. 38), a que los padres
tengan la asistencia debida para que puedan asumir su crianza (art. 18).

b) Derecho al Desarrollo:
Incluye entre otros, derecho a la educación (arts. 28 y
29), acceso a la información (art. 17), a preservar su identidad (art. 8), al nombre y
nacionalidad (art. 7), a no ser separado de sus padres (art. 9), a la libertad de
pensamiento, conciencia y religión (art. 14), a la recreación y la cultura (art. 31).

c) Derecho a la Protección:
La protección abarca todas las formas de explotación y crueldad (art. 19), a no ser
objeto de injerencias en su vida privada, familia, correspondencia (art. 16),
protección especial al niño refugiado (art. 22), protección al niño mental o
físicamente impedido (art. 23), contra abusos en el sistema de justicia penal (arts.
37 y 40), contra el abuso sexual (art. 34), contra la venta o trata de niños (art. 35),
contra el uso ilícito de estupefacientes (art.33).

d) Derecho a la Participación:
Los derechos a la participación incluyen la libertad
de expresión (art. 13), a expresar su opinión y ser escuchado en asuntos que le
conciernen (art. 12), derecho a la libre asociación y libertad de celebrar reuniones
pacíficas (art. 15), además del derecho a desempeñar un papel activo en la
sociedad en general.
2.- El interés superior del niño
Premisa fundamental de la doctrina de la Protección Integral es el principio del
interés superior del niño, consagrado en el artículo 3 de la Convención, que dice
expresamente:
“En todas las medidas concernientes a los niños, que toman las instituciones
públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades
administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se
atenderá será el interés superior del niño”. Este principio es la base para la
interpretación y aplicación de la normativa para los niños y los adolescentes,
establece líneas de acción de carácter obligatorio para todas las instancias de la
sociedad y pone límite a la discrecionalidad de sus actuaciones.

3.- Prioridad absoluta

Muy conectado a lo anterior se encuentra este principio que implica atender
prioritariamente antes que nada, las necesidades y derechos básicos de los niños.
Simplemente, el niño está primero. Así, ellos tendrán primacía en recibir atención y
socorro en cualquier circunstancia, precedencia en la atención en los servicios
públicos, preferencia en la formulación de las políticas públicas, prioridad en el
destino de recursos públicos, etc. En el marco del nuevo derecho el niño emerge
como prioridad absoluta debido a su valor intrínseco, puesto que es una persona
humana en condiciones peculiares de desarrollo, lo cual hace de él un ser humano
completo en cada fase de su crecimiento y a su valor prospectivo, porque cada niño
es la continuidad de su familia, de su pueblo y de la especie humana.

4.- Participación
La Convención distribuye la responsabilidad de proteger al niño entre tres actores:
el Estado, la Familia y la Comunidad. Cuando éstos no asumen la cuota de
responsabilidad que les corresponde para garantizar el respeto y cumplimiento de
los derechos del niño son ellos, los actores, quienes estarán en situación irregular.
Para hacer efectivos los derechos que la Convención consagra es necesaria la
plena participación y control de las personas, de las familias, de las sociedades
organizadas y del propio niño y adolescente. Sólo la observancia de este principio
hace posible la creación de los mecanismos efectivos de exigibilidad que garanticen
el cumplimiento de los derechos. La participación de la sociedad como
corresponsable de la protección de la infancia, no sólo impone la adopción de una
nueva ética social y de significativos cambios en la estructura institucional del
Estado sino que, de esa participación depende el éxito del nuevo paradigma.

5.- El rol fundamental de la familia

La Convención desde su preámbulo y en varios de sus artículos se refiere al papel
fundamental que debe desempeñar la familia en la garantía de los derechos del
niño. En efecto, el preámbulo dice expresamente que “el niño, para el pleno y
armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en el seno de la familia, en un
ambiente de felicidad, amor y comprensión”. Este principio genera cambios
fundamentales en las políticas sociales dirigidas a niños y adolescentes.
Tradicionalmente, en América Latina, se han aplicado medidas de internamiento en
instituciones como si fuesen medidas de protección. Con la adopción del nuevo
paradigma se privilegia la familia como el medio natural y primario donde se
garantiza el desarrollo y la protección del niño y del adolescente. Los padres son los
principales responsables de cuidarlos y educarlos. A tal efecto, el Estado debe
brindar a la familia la ayuda necesaria para poder asumir plenamente sus
responsabilidades. Apoyando a la familia se estará apoyando al niño. Este principio
obliga al Estado a evitar medidas que separen al niño de su familia, entendida en su
sentido más amplio. Ante cualquier circunstancia, se debe tomar en cuenta primero
la familia, luego los parientes más cercanos y sólo en casos excepcionales se
aplicarán medidas como colocación en hogares sustitutos o adopción y, en último
caso, su colocación en entidades de atención.

En cuanto a la estructura, la LOPNA está dividida en seis Títulos, éstos en

Capítulos y la gran mayoría de los últimos en secciones. El contenido de cada título
se desprende claramente de su denominación. Así, el
• Título I contiene las disposiciones directivas aplicables a toda la ley;
• Título II define los derechos, garantías y deberes de los niños y
adolescentes;
• Título III define y norma la actuación del Sistema de Protección del Niño y
del Adolescente;
• Título IV contiene las disposiciones relativas a las instituciones familiares, en
cuanto están referidas a niños y adolescentes;
• Título V construye el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente y,
por último,
• Título VI contiene las disposiciones adicionales, finales y transitorias de la
ley.

En conclusión, aunque cada una de las partes que integran el proyecto estén
cabalmente desarrolladas, se complementan necesariamente, son
interdependientes entre sí. Separarlas implicaría el desmembramiento de todo el
sistema propuesto como nuevo paradigma.

Disposiciones Directivas

Título I
Establece las disposiciones directivas, es decir, aquellas que prevén los principios y
regulaciones fundamentales que son aplicables a toda la ley y que determinan las
bases del desarrollo de su contenido. La primera disposición de este Título se
refiere al objeto de la ley, sintetiza todos sus principios y finalidades. Se contempla
inequívocamente que la ley persigue asegurar a todos los niños y adolescentes el
ejercicio y disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías, por medio de la
protección integral que el Estado, la familia y la sociedad deben brindarles, desde el
momento de su concepción. Es preciso subrayar dos ideas del contenido de esta
norma: en primer lugar, que la ley consagra y reconoce expresamente a todos los
niños y adolescentes la titularidad de un conjunto de derechos fundamentales,
garantizándoles adicionalmente el ejercicio personal de los mismos en forma
progresiva; y, en segundo lugar, que la responsabilidad de lograr este propósito
corresponde, de forma concurrente pero diferenciada, al Estado, la familia y la
sociedad, estableciendo una triada responsable de todos los niños venezolanos.
La Convención no hace distinción entre las personas con menos de 18 años, a
pesar de ello, se consideró imprescindible crear dos categorías dentro de este
grupo erario: los niños y los adolescentes. La finalidad perseguida con esta opción
es regular con mayor sencillez las materias relativas al ejercicio de derechos y
garantías, los deberes y las responsabilidades. Recuérdese que en estas materias
la Convención obliga a establecer un régimen que armonice el contenido de las
mismas con el desarrollo del niño, reconociéndoles de forma progresiva más
potestades, deberes y responsabilidades hasta llegar a los 18 años de edad. Así
pues, se ha establecido el límite entre estos dos grupos etarios en los 12 años de
edad. Esta decisión obedece a criterios pacíficos de la sicología evolutiva, los
cuales han sido adoptados de forma casi unánime en la legislación comparada.

El principio de igualdad y no discriminación, contemplado en el artículo 3, es el

principio más importante para asegurar a los niños y adolescentes el pleno y
efectivo ejercicio y goce de sus derechos y garantías. Esta disposición ordena la
aplicación de esta ley a todos los niños y adolescentes sin discriminación de ningún
tipo, independientemente de los motivos que puedan originarlas e inclusive si la
misma es producto a su vez de la discriminación en contra de sus padres,
representantes, responsables o familiares. Este principio se ratifica en muchas de
las disposiciones de la ley cuando se emplea la palabra “todos” al referirse a los
niños y adolescentes. En efecto, al utilizar la frase “todos los niños y adolescentes”
se persigue subrayar que la ley no admite en forma alguna la posibilidad de excluir
de su ámbito de aplicación y protección a ningún niño o adolescente.

Como se ha planteado a lo largo de esta exposición de motivos, la Convención

obliga a crear un sistema de protección en donde exista una participación del
Estado, la familia y la sociedad. Las obligaciones y responsabilidades de estos
actores encuentran su fundamento inicial en las Disposiciones Directivas. En este
sentido, el artículo 4 establece expresamente que el Estado tiene la obligación
indeclinable o irrenunciable de adoptar todas las medidas, de cualquier naturaleza,
que sean conducentes e idóneas para lograr el goce efectivo y pleno de los
derechos consagrados y reconocidos en la ley.

El artículo 5, al referirse al papel de la familia prevé que ésta tiene una

responsabilidad prioritaria, inmediata e irrenunciable en la materia. Esta disposición
desarrolla el mandato constitucional de considerar a la familia como la célula
fundamental de la sociedad y persigue reforzar sus obligaciones y
responsabilidades con el niño y el adolescente. A tal efecto, se reconoce que es ella
la que está vinculada directamente al niño y al adolescente y, que por tanto, tiene
una función prioritaria en su protección y desarrollo. Todo esto obliga al Estado a
tomar medidas, de diferente naturaleza, para que la familia pueda asumir y cumplir
apropiadamente las obligaciones y responsabilidades que se les reconoce.

Los principios orientadores del papel de la sociedad se encuentran regulados en el

artículo 6 de la ley. Esta disposición desarrolla el artículo 57 de la Constitución de la
República, que contempla lo que parte de la doctrina nacional ha llamado el “Deber
de Solidaridad Social”, al consagrar el deber de la sociedad de participar en el logro
de la vigencia plena de los derechos y garantías de los niños y adolescentes.
Asimismo, se reconoce que la sociedad tiene el derecho a participar directamente
en esta materia, como consecuencia necesaria de la aplicación de los principios
democráticos. Como se observa, se prevé un deber - derecho de la sociedad en
materia de protección de niños y adolescentes.

La Prioridad Absoluta, mencionada varias veces en esta exposición de motivos,

encuentra su desarrollo en el artículo 7. Al incorporarse expresamente en la ley esta
premisa de la doctrina de la Protección Integral se transforma en una norma que
debe ser acatada, de forma imperativa y en todo momento, por el Estado, la familia
y la sociedad en sus actuaciones que estén relacionadas con niños y adolescentes.
En consecuencia, está protegida a través de los órganos competentes y su
incumplimiento conlleva responsabilidad.

El Interés Superior del Niño también ha sido regulado expresamente por el artículo
8. Se ha logrado una definición que obedece a su naturaleza, indicando que es un
principio de interpretación y aplicación de la ley, de imperativo cumplimiento para el
Estado, la familia y la sociedad en la toma de todas las decisiones relacionadas con
niños y adolescentes. De esta forma se cumple cabalmente con el contenido del
artículo 3 de la Convención. Es importante advertir que uno de los objetivos de esta
disposición es limitar la amplísima discrecionalidad que existe en la Ley Tutelar de
Menores en materia de toma de decisiones concernientes a los niños y
adolescentes, sin llegar al extremo de impedir la posibilidad de adecuar la toma de
decisiones a las circunstancias específicas de los niños y adolescentes en los casos
concretos. Por este motivo, se establece claramente cual es la finalidad que debe
perseguirse, así como un conjunto de elementos y reglas que deben apreciarse
obligatoriamente para determinar en casos concretos cuál es el Interés Superior del
Niño. El incumplimiento, infracción o no apreciación de ellos conlleva
responsabilidad y está protegido en los mismos términos que en el caso de la
Prioridad Absoluta.

El último artículo de este Título consagra el principio de gratuidad de las

actuaciones, relativas a los asuntos de niños y adolescentes, manteniendo la
tradición normativa sobre este particular, con el objeto de garantizar el acceso
universal de todos los niños y adolescentes al Sistema de Protección previsto en
esta ley.

Derechos, garantías y deberes

El Título II
Regula lo relativo a los derechos, garantías y deberes de todos los niños y
adolescentes, de una manera amplia, en cumplimiento absoluto de las obligaciones
derivadas de la Convención. Una lectura rápida o superficial de este Título podría
llevar a pensar que repite innecesariamente muchas disposiciones que ya se
encuentran previstas en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, esta percepción es
equivocada, aun cuando reconozcamos ser cierto que algunas disposiciones
consagran derechos contemplados en la legislación sin diferencia alguna. Se optó
por regular ampliamente los derechos, garantías y deberes de los niños y
adolescentes por muchas razones, entre ellas:
a) la obligación de consagrar expresamente los derechos específicos previstos en la
Convención y otros tratados e instrumentos jurídicos internacionales;
b) la necesidad de adecuar los derechos consagrados en la Convención a la
realidad nacional y el ordenamiento jurídico;
c) el imperativo de dotar de contenido y limites a los derechos y garantías de los
niños y adolescentes para asegurar su vigencia plena y efectiva, especialmente de
algunos derechos ya contemplados en la legislación nacional, requieren precisiones
específicas; y,
d) la necesidad de establecer una gama de garantías de los derechos de los niños y
adolescentes, que no se encuentran previstas en el ordenamiento jurídico.

Adicionalmente, es imprescindible recordar que en la redacción de toda la ley se ha

prestado especial atención a su finalidad pedagógica y a la necesidad de que la
misma sea fácil de entender, interpretar y analizar por sus beneficiarios y usuarios
(los niños, adolescentes, sus familias y el ciudadano común). Desde esta
perspectiva es que cobra mayor importancia que la redacción de los derechos,
garantías y deberes sea simple, amplia y abarcante. En efecto, se busca que los
niños, los adolescentes y sus familias tengan acceso a una ley de fácil lectura, sin
remisiones a otras leyes o tratados internacionales difíciles de ubicar y entender, y
que sea de muy sencilla interpretación y aplicación. Si se logra este objetivo, se
estaría dando un paso importante en el logro de la vigencia plena y efectiva de los
derechos y garantías de los niños y adolescentes.

Se establece expresamente que los niños y adolescentes son sujetos de derecho. A

pesar de que ello es así más allá de la disposición que contiene esta afirmación,
pareció necesario incorporarla debido a que en la historia reciente del país se ha
negado a niños y adolescentes esta condición, tanto en la ley como en la realidad.
Es imprescindible eliminar definitivamente la idea del niño como “objeto” de tutela
estatal, que es el axioma que subyace en la doctrina de la Situación Irregular.
El artículo 12 da contenido a la naturaleza jurídica de los derechos y garantías de
los niños y adolescentes, indicando expresamente sus caracteres. De todos ellos
parece conveniente destacar dos: la interdependencia entre sí y la indivisibilidad.
Esta es la primera vez que se reconoce en la legislación Venezolana estos dos
caracteres propios de los derechos inherentes a la persona humana, reconocidos
como tales en la Cumbre Mundial sobre Derechos Humanos de las Naciones
Unidas, realizada en 1993. Estos dos caracteres son complementarios: el primero,
implica que estos derechos dependen unos de otros y están vinculados
estrechamente entre sí, por tanto, la violación de uno de ellos implica seguramente
la vulneración de otros. El segundo, es la consecuencia del primero, ya que si estos
derechos son interdependientes, luego es imposible dividirlos y respetar o
reconocer algunos de ellos y otros no. La esencia de estos dos caracteres puede
resumirse en una oración: para lograr el disfrute efectivo y pleno de todos los
derechos inherentes a la persona humana es imprescindible el respeto y la garantía
a su vez de absolutamente todos esos derechos.

En este Capítulo se reconoce a niños y adolescentes el ejercicio progresivo de sus

derechos y garantías, así como en el cumplimiento de sus deberes. Este régimen
progresivo de derechos, garantías y deberes es uno de los principios fundamentales
de la doctrina de la Protección Integral, no consagrarlo expresamente implicaría una
clara contravención a la Convención. Ahora bien, este régimen progresivo no
implica que el niño o el adolescente pueda ejercer de forma inmediata, después de
la vigencia de la ley, todos sus derechos y garantías. Por el contrario, se consagra
un régimen en el cual el niño y el adolescente se le va reconociendo el ejercicio de
sus derechos y garantías conforme a su desarrollo o evolución de sus facultades, el
cual va acompañado de un incremento progresivo de sus deberes y su
responsabilidad, inclusive en materia penal. Asimismo, se indica expresamente que
los padres, representantes y responsables tienen el deber de orientarlos en el
ejercicio de sus derechos y garantías de forma que contribuya a su desarrollo
integral y a su incorporación en la ciudadanía activa. En definitiva, no se trata de
otorgar capacidad plena a los niños y adolescentes, si no más bien de reconocer el
ejercicio personal de sus derechos y garantías con la debida orientación.
Adicionalmente, es necesario señalar que en ciertos derechos, usualmente en
aquellos vinculados a la defensa de otros derechos, se ha considerado pertinente
establecer expresamente que a partir de determinada edad los niños o
adolescentes pueden ejercerlos por sí mismos, ya que ello implica una garantía
adicional de protección.

Este Capítulo no organiza los derechos por categorías o tipos. Se optó más bien por
un orden que parece mucho más acorde con la materia que regula la ley. Así, se
consagró los derechos y garantías en un orden cronológico que corresponde a la
forma en que éstos cobran importancia en la vida y desarrollo del niño y del
adolescente. Tal vez el derecho más novedoso de todo el Capítulo es el Derecho a
opinar. Este derecho garantiza a todos los niños y adolescentes la facultad de
opinar en todos los asuntos que les conciernan y, adicionalmente, obliga a todas las
personas a tomar en cuenta sus opiniones, de acuerdo a su desarrollo. Por tanto,
tienen derecho a expresar su forma de ver las cosas en todos los ámbitos de la vida
y, a que las opiniones que han expresado sean consideradas por las demás
personas, nunca desechadas de antemano.

Este derecho no intenta en modo alguno establecer que sus opiniones sean de
obligatorio acatamiento o imperativas para las demás personas, si no más bien
asegurar que los niños y adolescentes sean respetados como sujetos en desarrollo
y que como tales tienen algo que decir y un lugar en nuestra sociedad. Este
derecho se considera un medio idóneo para la formación de personas con
capacidad y responsabilidad para ejercer sus derechos y cumplir con sus deberes.

Otro conjunto de derechos que luce novedoso, aunque en su totalidad no lo sean,

son los derechos vinculados a la participación de los niños y adolescentes en la
sociedad, dentro de los cuales encontramos los derechos de participar, de reunión,
de manifestar, de libre asociación, de defender sus derechos, de petición, de
justicia. A excepción de los derechos a participar y a defender sus derechos, el
resto ya se encuentran previstos en la legislación a favor de todas las personas, sin
embargo se decidió regularlos porque era imprescindible establecer precisiones que
los adaptaran a la condición específica de los niños y adolescentes. Resultaba
inconveniente que niños y adolescentes continuasen ejerciéndolos bajo las mismas
regulaciones que los adultos, por ello, se establecieron límites y restricciones
adicionales, dentro de los cuales se incluyeron aquellos derivados de las facultades
legales que le corresponden a los padres, representantes y responsables. En todo
caso, conviene recordar que no consagrar expresamente los derechos vinculados a
la participación de los niños y adolescentes implicaría una abierta contradicción con
la doctrina de la Protección Integral y con los compromisos internacionales de la
República.
Mención especial merecen los derechos vinculados a la salud sexual y reproductiva,
a la libertad de expresión y a la información, porque todos ellos responden a
imperativos y necesidades que existen actualmente en nuestro país, los cuales
deben abordarse urgentemente. Un tema como la salud sexual y reproductiva,
tradicionalmente solapado por prejuicios sociales, debe ser abordado
decididamente ante las alarmantes estadísticas que evidencian el alto índice de
embarazos precoces y el aumento de enfermedades de transmisión sexual entre
adolescentes, inclusive el VIH y el SIDA. Ante esta realidad, se reconoció el
derecho a ser informado y educados en esta materia, pero estableciendo
claramente que ello debe realizarse de acuerdo al desarrollo de los niños y
adolescentes y para inculcar valores sobre una conducta sexual, y una paternidad y
maternidad responsable, sana, voluntaria y sin riesgo. Ahora bien, de nada sirve
esta labor de prevención si los adolescentes no tienen acceso efectivo a servicios
de salud y consulta en esta materia, esto hizo necesario establecer mecanismos y
garantías que les aseguraran este acceso. Existe consenso entre la sociedad y las
autoridades estatales sobre la gravedad del problema de los niños y adolescentes y
la información a la que tienen acceso. A pesar que esta ley no es la llamada a
solventarlo en su globalidad, se consideró oportuno establecer algunas limitaciones
en torno a al tema, debido a que por imperativo de la Convención se debe
consagrar expresamente y proteger los derechos de la libertad de expresión y de la
información. En este sentido, se estableció en el artículo 68 que todos los niños y
adolescentes tienen derecho a recibir, buscar y utilizar todo tipo de información,
pero siempre que esta sea acorde con su desarrollo y bajo los limites que les
corresponde establecer a los padres, representantes y responsables. Fundados en
estas importantes limitaciones a este derecho, se desarrolló una serie de
restricciones al acceso a determinadas informaciones y medios. Para complementar
estas limitaciones se estableció algunas disposiciones para impulsar una política
pública de producción de informaciones dirigidas específicamente a niños y
adolescentes.

También este titulo se refiere al Derecho de la Protección en Materia del Trabajo. La

protección de los niños y adolescentes trabajadores es un tema de actualidad en
nuestro país, el cual no ha sido abordado adecuadamente por la legislación ni por
las autoridades estatales. No obstante, el trabajo de niños y adolescentes ha
aumentado en la medida en que se ha incrementado la pobreza. Con este Capítulo
se da cumplimiento a las obligaciones fundamentales que ha asumido la República
en materia de trabajo de niños y adolescentes, que derivan de la Convención y el
Convenio N° 138 sobre edad mínima de la Organización Internacional del Trabajo.
Con sus disposiciones se busca la protección de niños y adolescentes contra todo
trabajo que sea peligroso, resulte nocivo para su salud o desarrollo integral, o que
afecte negativamente su proceso educativo. Para lograr estas finalidades era
imprescindible modifica y derogar algunas de las disposiciones de la Ley Orgánica
del Trabajo referidas al trabajo de menores, para lo cual se trató en la medida de lo
posible de reformar el menor número artículos. Se mantiene la edad mínima para
trabajar en 14 años conservando, la posibilidad, por vía excepcional y previa
autorización, de que adolescentes de 12 a 14 años de edad puedan trabajar. A
pesar de que el Convenio N° 138 establece como regla general que la edad mínima
debería fijarse a los 15 años de edad, debido a la realidad nacional en esa materia,
se optó por establecer una edad mínima inferior, en apego a las excepciones
previstas en este tratado internacional, que permiten hacerlo cuando así lo
impongan las circunstancias específicas del Estado Parte. Debe subrayarse que se
fijó esta edad mínima para cualquier clase de trabajo, aumentando su ámbito de
aplicación en relación al artículo 247 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual se
refiere única y exclusivamente a trabajos industriales, comerciales y mineros, y deja
fuera otros trabajos como los agrícolas, pesqueros y de servicios.

Todos los adolescentes para trabajar deben inscribirse en un Registro de

Adolescentes Trabajadores, llevado por el Consejo de Protección, con el objeto de
facilitar al Ministerio del ramo la inspección y supervisión del trabajo. Para el caso
de los adolescentes de 12 a 14 años se prevé que sólo pueden trabajar después de
haber obtenido una autorización del Consejo de Protección. Es importante subrayar
que se optó por atribuir estas competencias a un órgano municipal porque se
consideró que tiene las condiciones necesarias para conocer en forma directa y
cercana las circunstancias específicas de los casos sometidos a su consideración.
Un órgano local tiene mejores y mayores posibilidades para determinar la
conveniencia o no de otorgar una autorización para trabajar. En materia de jornada
de trabajo de los adolescentes se mantiene el número máximo de horas diarias y
semanales establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, pero se ha introducido dos
modificaciones importantes: primero, se prohibe expresamente el trabajo en horas
extraordinarias, lo cual ya está previsto en la Ley Tutelar de Menores y es una
obligación derivada del Convenio Nº 138; y, segundo, se redujo el período de
descanso dentro de la jornada de 2 a 1 hora, con el objeto de disminuir el tiempo del
adolescente dedicado al trabajo de 8 a 7 horas y facilitar el disfrute de otros
derechos como el descanso, la recreación y, sobre todo, la educación. Se ha
aumentado a 22 días hábiles el período de vacaciones remuneradas de los
adolescentes trabajadores, 7 días más que los trabajadores mayores de 18 años.
Esto tiene como finalidad asegurarles el disfrute de los derechos al descanso y a la
recreación; así como adecuar la legislación al contenido del Convenio Nº 138 que
obliga a otorgar un período mínimo de 4 semanas de vacaciones.

La innovación más importante de este Capítulo es reconocer a los dolescentes

trabajadores los derechos a la sindicalización y de huelga. Al hacerlo se da
cumplimiento a varias obligaciones derivadas de diversos tratados internacionales
ratificados por la República, y sobre todo, se otorga a los adolescentes trabajadores
medios idóneos para la defensa de sus derechos e intereses en el trabajo, por ello
estos derechos aparecen como garantías adicionales al resto de los derechos.
Ahora bien, se ha establecido límites al ejercicio de los mismos, que se derivan de
la condición específica de los adolescentes, por lo que se ha respetado la
importancia que tienen las facultades legales que corresponden a los padres,
representantes y responsables en la materia.

Sistema de protección del niño y del adolescente.

El Titulo III
El hecho de que los niños y adolescentes sean sujetos de derechos exige que la
nueva legislación, además de reconocer y dar contenido a los derechos, cree vías
efectivas a fin de garantizarlos. Para ello el proyecto, mediante el Sistema de
Protección del Niño y del Adolescente, desarrollado en el Título III, estableció
claramente:
1. Las estrategias, actores, órganos, instancias y procedimientos idóneos para
lograr ese objetivo esencial;
2. Un conjunto de medidas sancionatorias para quienes, estando obligados a ello,
no garanticen, amenacen o violen dichos derechos;
3. Los mecanismos que garanticen los fondos necesarios para brindar protección
integral a los niños y adolescentes.

Atendiendo al principio de la Participación, según el cual la sociedad en su conjunto

es responsable de hacer efectiva la garantía de los derechos de los niños y
adolescentes, el proyecto diseña una estructura coherente, integrada por entes del
sector público y del sector privado, con atribuciones planificadoras, coordinadoras,
deliberativas, controladoras y ejecutoras de modo de crear una red eficiente de
atención, defensa y garantía de los derechos del niño y del adolescente, observada
la descentralización político-administrativa.

1. Estrategias
El proyecto concibe varias estrategias de protección. Se trata de las políticas,
programas y medidas de protección. Las primeras, previstas en el artículo 120, se
explican por sí solas. Los programas son estrategias de protección por excelencia
puesto que incluyen todas las acciones realizadas por individuos o entidades para
desarrollar las políticas y ejecutar las medidas de protección previstas en la ley. El
artículo 124 enuncia un conjunto de programas de la más variada índole, pero las
posibilidades de crear otros son infinitas, siempre y cuando dichos programas se
adecuen a las exigencias de la propia ley. Mención más detenida merecen las
medidas de protección previstas en el artículo 125, porque su concepción y
desarrollo suponen la superación de una de las características más importantes de
la doctrina de la Situación Irregular: la judicialización de todos los problemas de la
infancia. De acuerdo a este paradigma, el juez de menores tiene competencia para
resolver problemas sociales y jurídicos, para todo lo relacionado con el niño, se
encuentre éste en situación de abandono, de peligro o sea infractor. Sea víctima o
victimario. En la práctica esto significa que una única autoridad (el juez), siguiendo
el mismo procedimiento, da soluciones similares tanto en los casos de niños y
jóvenes a quienes se les ha vulnerado sus derechos, como en aquellos otros en los
que son los niños y adolescentes quienes vulneran los derechos de los demás. La
moderna concepción de la protección integral obliga a conceder un tratamiento
diferente a las dos situaciones antes mencionadas y en consecuencia, encontramos
en este proyecto dos sistemas claramente diferenciados:
• El Sistema de Protección para los Niños y Adolescentes que son víctimas y
otro,
• El Sistema Penal de Responsabilidad Penal del Adolescente (Título V), para
los victimarios.
A los primeros se les aplica las medidas de protección y a los segundos, sanciones
con finalidad socioeducativa. En el primer caso interviene la autoridad
administrativa, en el segundo, la judicial. El proyecto, acogiendo plenamente los
mandatos de la Convención, reduce los márgenes de discrecionalidad y
desjudicializa el proceso de imposición de las medidas de protección. En tal sentido,
atribuye competencia para la imposición de las medidas, salvo las de colocación
familiar o en entidad y la adopción, que por su alcance y consecuencias serán
aplicadas por el juez, a los Consejos de Protección, órganos administrativos que
ejercen función pública y estarán ubicados en cada municipio del país. Asimismo,
se indica claramente, tanto a los Consejos de Protección como a la autoridad
judicial, según corresponda, cuáles medidas de protección pueden aplicar,
eliminándose con ello la absoluta discrecionalidad consagrada en la Ley Tutelar de
Menores, que dejaba a la libre voluntad del funcionario público la vida y libertad de
un niño o adolescente.

Los órganos a través de los cuales opera el Sistema de Protección, son

administrativos, judiciales y el Ministerio Público. Los órganos administrativos son
los Consejos de Derechos y los Consejos de Protección del Niño y el Adolescente y
los judiciales son el Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente, y la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
a) Órganos Administrativos
Consejos de Derechos y los Consejos de Protección. Con la creación de estos dos
tipos de Consejos el proyecto se dispone a proteger tanto los derechos difusos y
colectivos como los derechos individualmente considerados.
Los Consejos de Protección que funcionarán, en cada municipio, se ocuparán de
imponer medidas de protección cuando los derechos de un niño, de un adolescente
o varios de ellos hayan sido violados de forma individual. Se prevé que cada
Consejo de Protección esté integrado por tres consejeros, como mínimo, escogidos
por la propia sociedad. Luego serán investidos de función pública para que sus
decisiones tengan fuerza conminatoria. Los Consejeros son funcionarios
especialísimos, porque estando vinculados a la alcaldía, no son subordinados al
alcalde en sus decisiones. Esta figura tiene características similares, en cuanto a su
naturaleza, a la del edil.
Los Consejos de Derechos han sido creados con la finalidad de proteger los
derechos difusos y colectivos. Aun cuando se haya optado por no definir tales
derechos difusos y colectivos dejando que la propia dinámica de la norma, a través
de la interpretación jurisprudencial se encargue de ello, debe tomarse en cuenta
que no estamos creando una categoría nueva de derechos a favor de niños y
adolescentes sino poniendo énfasis en el destinatario de la protección y por
consiguiente en la violación o amenaza, con miras a la preservación o restitución
del derecho violado o amenazado. Podríamos decir que son colectivos y difusos
aquellos derechos y garantías consagrados en la ley cuando se refieren a los niños
y adolescentes, o a un grupo de ellos, genéricamente considerados.

Los Consejos de Derechos, presentes en tres ámbitos: nacional, estadal y

municipal, son órganos deliberativos y controladores, constituyéndose con
representación y responsabilidad paritaria y compartida entre el sector público y la
sociedad en ejercicio de la democracia participativa. Los Consejos de Derechos a
nivel nacional, estadal y municipal deben funcionar en forma coordinada, por lo que
la existencia de los tres niveles obedece a la necesidad de coherencia en materia
de protección al niño y al adolescente. Los Consejos de Derechos tienen dos vías
para garantizar los derechos de los niños y adolescentes: la formulación de políticas
de protección y atención y la actuación cuando se viola o amenaza sus derechos
difusos y colectivos. En esta última vía, los Consejos de Derechos tendrían a su
disposición dos instrumentos: la posibilidad de recomendar y efectuar sugerencias a
otros órganos del sector público encargados de prestar distintos servicios a niños y
adolescentes y la posibilidad de intentar la acción de protección, un recurso judicial
al cual se hará referencia más adelante.Tanto los Consejos de Protección como los
Consejos de Derechos prestarán, dentro de su ámbito de competencia, servicios
actualmente inexistentes en el país. Las directrices básicas de esta nueva forma de
protección, que deben orientar la creación y funcionamiento de estos novedosos
órganos, se encuentran en este proyecto.
Llevaran el registro y control de las entidades de atención, las cuales son en
definitiva las unidades primarias que estarán encargadas de la instrumentación de
los programas de atención que se ejecuten en el respectivo municipio, la inscripción
y funcionamiento de tales programas, así como el manejo de los recursos de los
Fondos de Protección del Niño y del Adolescente, todo ello de acuerdo a lo
dispuesto en las Secciones 1ª, 2ª y 3ª del Capítulo VII y en el Capítulo XIII,
respectivamente.

La LOPNA hace especiales referencias a las Defensorías del Niño y del

Adolescente, concebidas como un servicio que debe prestarse en el ámbito
municipal. Obsérvese que las Defensorías, cuya regulación se encuentra en las
secciones 1ª, 2ª y 3ª del Capítulo VIII, son servicios que ya están operando, con
éxito, en algunas alcaldías y organizaciones no gubernamentales del país, por lo
cual al incluirlas en el Sistema de Protección, el proyecto las legitima y confiere
rango a los Defensores que las integran.

Órganos Judiciales y Ministerio Público

Se concibe al Ministerio Público como órgano fundamental dentro del sistema de
protección. Se prevé que cuente con fiscales especializados y, para el cabal
ejercicio de las funciones que les son propias, se les otorga amplias facultades de
inspección y vigilancia, así como para la obtención de datos fundamentales para la
promoción y defensa de los interese legítimos de niños y adolescentes. Puntal del
nuevo sistema es la concepción del Tribunal de Protección del Niño y del
Adolescente, órgano jurisdiccional especializado para conocer todos los asuntos
que afecten directamente la vida civil de niños y adolescentes, en materia de
familia, patrimoniales y laborales; para ejercer el control judicial sobre la actuación
de los Consejos de Protección y de los Consejos Municipales de Derechos; para la
imposición de las sanciones civiles por infracciones a la protección debida y,
finalmente, para la decisión sobre la acción de protección, máxima expresión de la
potestad jurisdiccional en materia de resguardo a los derechos colectivos y difusos
del niño y del adolescente.

Esto evidencia la magnitud de la importancia del tribunal, diseñado para una

especial, integral y cabal protección. La integración del mismo en una Sala de Juicio
y en una Corte Superior, permite el máximo aprovechamiento de los recursos. El
hecho de que la Sala de Juicio esté integrada por cuantos jueces sean necesarios,
quienes conocerán unipersonalmente los asuntos que se les encomiende, permite
que especialistas en las distintas materias, pero formando parte del mismo tribunal,
se distribuyan, equitativamente, las causas según su naturaleza y de acuerdo a un
programa preestablecido, que asegure la garantía del Juez legal y previo, conforme
a la organización interna. Se prevé también Salas de Apelaciones que deben
funcionar dinámicamente e integrarse con los jueces, para conocer exclusivamente
de los recursos de apelación, debidamente formalizados, lo que conlleva a un
conocimiento puntual del asunto impugnado, puesto que se ha eliminado la figura
de la consulta. Cada tribunal, a los fines de garantizar un análisis integral de los
asuntos, debe contar con servicios propios o en su defecto presupuesto para
servirse de médicos, psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales y cualquier otro
experto. Además, para preservar la actuación de los jueces solo a los asuntos
propiamente jurisdiccionales, se ha dispuesto una sala encargada de efectuar
oportunamente las citaciones y notificaciones necesarias para el eficaz desarrollo
de los procesos. Se contará asimismo con funcionarios ejecutores de medidas
cautelares o definitivas.

Acciones y procedimientos
El Sistema de Protección estaría incompleto y sería del todo inoperante, si el
proyecto no contemplase los mecanismos procesales, para exigir, ante las
instancias anteriormente mencionadas el cumplimiento de los derechos
consagrados en esta ley. Por ello, ha previsto un conjunto de acciones y
procedimientos, tanto administrativos como judiciales. Entre las acciones se
destaca, como uno de los institutos más novedosos de este proyecto la Acción de
Protección contra hechos, actos u omisiones de particulares, órganos e instituciones
públicas y privadas que amenacen o violen derechos colectivos o difusos del niño y
del adolescente. Su finalidad es un mandato judicial de protección, mediante la
imposición al requerido de obligaciones de hacer o de no hacer, siempre que sea de
posible cumplimiento. La idea es evitar judicialmente que los derechos y garantías
consagrados en favor del niño y del adolescente, en abstracto, puedan no
concretarse por conducta activa u omisiva de quien tenga el deber de
asegurárselos; pero soslayando pronunciamientos idealmente correctos pero
fácticamente incumplibles. Se otorga al Ministerio Público el ejercicio de la acción
de protección cuando el solicitante sea la Nación, los estados o los municipios,
independientemente del requerido, de modo que éstos deben presentarle al
Ministerio Público su pretensión y éste la hará valer, sólo si encontrara fundamento
en el pedido. Se pretende así evitar que, para eximirse de su propia
responsabilidad, la Nación, los estados o los municipios, entablen querellas unos
contra los otros.

Infracciones a la Protección Debida. Sanciones.

El proyecto contempla un conjunto de sanciones, tanto civiles como penales,
aplicables en caso de infracciones contra los bienes jurídicos más relevantes
consagrados en favor de niños y adolescentes. En este sentido son medulares los
siguientes aspectos incluidos en la LOPNA:
a) el carácter de acción pública de todos los hechos punibles cuyas víctimas sean
niños y adolescentes, de modo que el Ministerio Público, en virtud del principio de la
oficialidad, está obligado a investigarlos.
b) la abolición de las instituciones del nudo hecho y el antejuicio de mérito,
protectora de la cualidad del funcionario público y que han derivado en un obstáculo
para la averiguación y sanción de los hechos punibles cometidos por abuso de
autoridad y por ende fuente de impunidad, en caso de malos tratos, tortura, lesiones
e incluso muerte de niños y adolescentes.
c) la consagración legal de la figura de comisión por omisión, de amplio arraigo en
la doctrina penal, que asimila a la comisión, la omisión de quien, estando en
posesión de garante, no evita, pudiendo hacerlo un resultado lesivo para el orden
jurídico.
d) la tipificación como delitos autónomos del uso de niños o adolescentes para
delinquir y la inclusión de éstos en grupos criminales. Se pretende, con la inclusión
de este nuevo tipo, sancionar severamente a quienes, aprovechando la
inimputabilidad de los niños y adolescentes, se sirven de ellos en eventos
criminales.
e) la fijación de multas por meses de ingreso, lo cual pretende que la afectación del
nivel de vida sea lo más igualitaria posible, cosa que no se logra tomando como
base para el cálculo, sumas determinadas o días salario.
f) la previsión de otras formas accesorias de sanción tales como: cierres,
suspensiones, retiro de circulación, incautaciones y restituciones.
g) la disposición de que las multas impuestas reviertan en beneficio de los niños y
adolescentes al destinarlas a los Fondos de Protección.

Recursos
En relación con los recursos que serán necesarios para lograr la protección y
atención integral a niños y adolescentes, la ley ha creado un sistema de Fondos de
Protección del Niño y del Adolescente a nivel nacional, estadal y municipal,
previstos en el Capítulo XIII del Título III. Se trata de fondos que funcionan como
servicios autónomos sin personalidad jurídica. Así esta ley consagra lo que
constituye un punto clave en la nueva concepción del recurso humano, y dentro de
él como sector prioritario el de la niñez y la juventud, al erigir su protección y
atención en empresa básica de prioridad absoluta. Por ello, se define los Fondos de
Protección como el conjunto de recursos vinculados a la ejecución de programas,
acciones o servicios de protección y atención al niño y al adolescente. En relación a
posibles problemas presupuestarios para la implantación de esta nueva
organización administrativa es importante recalcar que se ha tenido especial
cuidado en minimizar los gastos administrativos de los órganos a ser creados. Así,
la función de Consejero de los Consejos de Derechos tiene carácter no
remunerado. Los Consejos de Protección, por su parte, se componen tan sólo de
tres funcionarios cuyas remuneraciones afectarán los respectivos presupuestos
municipales, siendo que el monto de tales remuneraciones será fijado de forma
autónoma en cada municipio. En el caso del Consejo Nacional de Derechos, se ha
previsto la creación de la Dirección Ejecutiva, cuya instrumentación tampoco tendrá
mayores repercusiones a nivel presupuestario. Al contrario, lejos de producirse un
incremento en el gasto público motivado por la creación de nuevos órganos, se
producirá una reducción y una reasignación de recursos.

Instituciones familiares

Título IV
De las instituciones familiares, se aborda lo concerniente a la patria potestad y
dentro de ella la guarda, con enfoques muy precisos sobre aquellos aspectos cuya
regulación era imprescindible adecuar a los requerimientos de la Convención
Internacional Sobre los Derechos del Niño, tales como, obligación alimentaria,
visitas y autorizaciones para viajar; así mismo, se aborda la regulación de la familia
sustituta, especialmente en las modalidades de colocación familiar y adopción.
Se consideró importante establecer el concepto de familia de origen, concebida
como familia nuclear, pues la misma es el centro de gravedad de una serie de
disposiciones de la mayor importancia, las cuales van desde el derecho reconocido
al niño y al adolescente de ser criado y educado dentro de tal familia, hasta el hecho
de considerar excepcional la separación del seno familiar.
En el articulado referido a la titularidad de la patria potestad se ha incorporado
algunas orientaciones que hagan posible, en caso de desacuerdo entre los padres,
que éstos arriben a una solución conjunta en todo lo que concierne a los hijos,
dejándose la intervención judicial como última posibilidad.

En el caso de los hijos habidos fuera del matrimonio (artículo 350) se estimó
beneficioso, para ellos, atenuar la rigurosidad del artículo 261 del Código Civil, el
cual supedita la atribución de la titularidad conjunta de la patria potestad al
establecimiento simultáneo de la filiación. En tal sentido, se hizo extensiva la
titularidad y el ejercicio conjunto de la patria potestad a aquellos casos en que el
progenitor que no hubiese podido concurrir con el otro a presentar o reconocer el
hijo, haga dicho reconocimiento dentro de los seis meses siguientes al nacimiento
del respectivo niño.
Debido a la conveniencia de agrupar en el proyecto todas las disposiciones que se
refieren a la patria potestad, se incorporó la previsión contenida en el artículo 192
del Código Civil en cuanto se refiere a las medidas en caso de divorcio, separación
de cuerpos o nulidad de matrimonio, dentro de las cuales se estimó importante que
el juez tuviese en cuenta las previsiones de los cónyuges en materia de guarda,
visitas y obligación alimentaria, cuando el divorcio se solicita con base a la causal
contenida en el artículo 185-A. En lo relativo a la afectación de la patria potestad, se
consagra la privación de la misma reformulándose algunas de las causales
previstas en el Código Civil y añadiéndose otras, evitando en lo posible el uso de
adjetivos, a fin de que el juez decida en cada caso con base en la gravedad,
reiteración, arbitrariedad y habitualidad de los hechos. Además, se da contenido al
enunciado de extinción de la patria potestad al cual alude el Código Civil,
colocándose, entre las causales de la misma, el haber consentido en la adopción
del hijo.
Acorde con el compromiso de brindar una mayor protección a los niños y
adolescentes, se faculta al Ministerio Público para interponer la acción de privación
de patria potestad, no solo de oficio sino también a petición del hijo cuando tenga
doce años o más, a la persona que ejerza la guarda y al Consejo de Protección.

Como respuesta a la tendencia general y a la conveniencia de impedir la separación

del niño o adolescente de la familia de origen solo por razones económicas, en el
artículo 354 se afirma la improcedencia de la privación de la patria potestad por la
falta o carencia de recursos materiales. En tal caso, se considera que la solución es
mantener al niño o adolescente con sus padres, a los cuales deberá incluirse en un
programa que ayude a resolver la problemática familiar.
La guarda, cuyo contenido se amplia y se hace énfasis en el requisito del contacto
directo con los hijos, lo cual posibilita decidir el lugar de residencia de los mismos.
Se incorporó una norma que sanciona, con la imposibilidad de conceder la guarda,
en los casos de incumplimiento de la obligación alimentaria, cuando tal negativa
resulte injustificada, y haya pronunciamiento judicial en la materia. Las medidas
sobre guarda en caso de divorcio, separación de cuerpos y nulidad de matrimonio
se las considera extensivas a los casos en que los padres tengan residencias
separadas, pues las situaciones que plantean con respecto a los hijos son similares.

Dentro de estas medidas se incorporó la posibilidad de que los hijos de siete años o
menos no permanezcan con la madre a solicitud expresa de ella, lo cual responde a
la necesidad de algunas madres de confiar la guarda de los hijos al padre, cuando
sean razones estrictamente personales y no de salud o de seguridad las que les
impidan el ejercicio de la guarda.

En cuanto a la obligación alimentaria, se introdujo importantes modificaciones con

miras a hacer más efectivo su cumplimiento y dar respuesta más adecuada a los
intereses en juego. Entre estas modificaciones, algunas de las cuales han venido
siendo aplicadas por la jurisprudencia, podemos encontrar: la referencia al
contenido de la obligación alimentaria; la declaratoria de subsistencia de la misma
con independencia de la titularidad de la patria potestad o del ejercicio de la guarda;
la ampliación del número de personas obligadas, con inclusión de personas ajenas
al círculo familiar, tal y como sería el caso en aquellas colocaciones familiares
donde se prevea tal obligación; la fijación de la obligación alimentaria en salarios
mínimos con miras a disponer de una referencia por todos conocida y de
divulgación nacional; el ajuste en forma automática y proporcional del monto,
teniendo en cuenta, para ello, la tasa de inflación que se determine por los índices
del Banco Central, pero siempre dentro de los parámetros que constituyen la
necesidad e interés de quien requiere el cumplimiento de la obligación y la
capacidad económica del obligado. El convenimiento para fijar el monto de la
obligación tiene especial importancia, se permite la solución del caso entre las
partes sin intervenciones de terceros o a través de las Defensorías y Defensores del
Niño y del Adolescente.

A la fijación por convenimiento de las partes se incorporó lo relativo al incremento

automático del monto para evitar que las partes tengan que modificar el convenio
solo con ese fin. Asimismo se establece el deber para el juez de cuidar los intereses
del niño o del adolescente, los cuales pueden resultar afectados si el obligado se
aprovecha de la inexperiencia de quien suscribe el convenio. Resultó también
novedoso concederle fuerza ejecutiva al convenimiento homologado por el juez
para hacerlo efectivo en caso de incumplimiento, sin tener que acudir al
procedimiento judicial. Todo eso refuerza el procedimiento especial de alimentos, en
el cual se propicia el convenimiento como primera solución (artículo 516).

En cuanto a la responsabilidad solidaria que tradicionalmente se ha hecho recaer

sobre el empleador o quien haga sus veces, por dejar de retener las cantidades que
los tribunales les indican de los sueldos, salarios y otras remuneraciones del
obligado, la misma se hace extensiva a los administradores o directivos de
personas jurídicas, como por ejemplo, bancos o instituciones financieras, que
tengan la administración, el depósito o la custodia de bienes pertenecientes al
obligado, todo ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles, o penales que
ocasione su conducta. El término para que prescriba la obligación de pagar lo
adeudado por concepto de obligación alimentaria se elevó a diez años, con la
finalidad de desestimular el incumplimiento de la misma. No se trata con ello de
equiparar la naturaleza de la obligación alimentaria con la patrimonial, sino de
concederle la importancia que tiene. Se ha considerado conveniente penalizar el
retardo en el cumplimiento de dicha obligación, mediante el pago de intereses que
serán calculados a la rata del doce por ciento anual. Se ha previsto la posibilidad de
que la obligación alimentaria pueda ser cumplida a través de otros medios distintos
al pago de una mensualidad, siempre que ello suponga la entrega periódica de una
cantidad de dinero que satisfaga las necesidades del solicitante, ejemplo de estos
medios son la constitución de un usufructo a favor del niño o adolescente, o su
designación como beneficiario de determinados intereses económicos.

En cuanto a las visitas, previstas en la Sección 4ª, se tuvo presente la importancia

de conservar y favorecer los nexos del niño y del adolescente con su familia de
origen. Debido a que, en interés de los hijos, pueden sus padres resultar privados
de la patria potestad o de la guarda, se previó un régimen de visitas, el cual puede
hacerse extensivo a otros familiares y, aún a terceras personas, cuyo contacto con
el niño o adolescente se repute conveniente al mismo. Estas visitas se las puede
entender no solo como el derecho o la oportunidad de acceder a la residencia del
hijo, sino también, como la facultad de llevarlo a un lugar diferente al de su
residencia habitual, por un período limitado de tiempo que se fijará entre las partes,
de común acuerdo, o por el juez competente. Se consideró conveniente incluir esta
definición del contenido de las visitas a fin de ocasionar menos discusiones al
respecto y, en especial, para alertar al juzgador, en caso que las conceda, acerca
de la extensión que les puede fijar. Dentro de las normas sobre visitas se incorporó
a la previsión referida a la retención o sustracción del hijo por parte de un
progenitor, a sabiendas que la guarda del mismo ha sido conferida a otra persona,
consecuencias económicas dirigidas a desestimular la cada vez más frecuente e
indeseable práctica de desconocer las decisiones judiciales en materia de guarda y
la afectación a los intereses del hijo, el cual es tratado como un objeto cuya
propiedad pareciera estar en discusión.

Al igual que en el caso de la guarda, se niega el derecho de visita al progenitor que

incumple injustificadamente la obligación alimentaria, pese a habérsele impuesto
judicialmente y a disponer de recursos económicos para ello.
En lo referido a las autorizaciones para viajar, las cuales constituyen una materia
muy delicada por su cercanía con el tráfico de niños, lo cual justifica las
precauciones que se establecen en el proyecto, a fin de brindar una mayor
protección a los niños y adolescentes se establecen más controles para los viajes al
exterior que para los realizados al interior del país. La intervención judicial está
prevista para aquellos casos en que exista desacuerdo entre las personas llamadas
por ley a otorgar la respectiva autorización o se nieguen a darla, legitimándose al
hijo, si es un adolescente o al padre que autorice el viaje, para solicitar tal
intervención.

El Capítulo III de este Título trata de la familia sustituta, la cual surge cuando los
niños y adolescentes son privados temporal o permanentemente de su medio
familiar, ya sea porque hay ausencia total de padres, o porque estos son afectados
en la titularidad o ejercicio de la patria potestad o de la guarda sobre sus hijos.
Como modalidades jurídicas substitutivas del medio familiar se menciona la
colocación familiar o en entidades de atención, la tutela y la adopción.

La familia substituta debe ser entendida como aquella que, no siendo la familia
natural del niño o el adolescente, lo acoge para que forme parte de la misma, con la
finalidad de suministrarle protección, afecto y educación. La familia sustituta puede
estar conformada por una o más personas.
En cuanto a la eliminación de la declaratoria del estado de abandono, se propone
sustituirla por la privación y la extensión de la patria potestad para posibilitar así la
decisión del juez acerca de la medida de protección que más convenga en el caso
particular. Por cuanto la colocación familiar podría también presentar algunas
dificultades para la pronta y efectiva atención de algunos niños y adolescentes, se
propone como última alternativa, la colocación de los mismos en entidades de
atención. En estos casos la guarda y representación de estos niños y adolescentes
estaría confiada a los responsables de tales entidades u otras personas que
trabajan en las mismas, siempre que satisfagan los requerimientos que se exijan
para tal designación y se les controle adecuadamente. Para que pueda dar
resultado la colocación, estas personas solo podrán tener bajo su responsabilidad
un número razonable de niños o adolescentes.

En cuanto al concepto y contenido de la guarda que constituye el objeto

fundamental de la colocación familiar o en entidades de atención, los mismos son
similares a los de la guarda, considerada como parte de la patria potestad.

En cuanto a la representación, ésta puede ser otorgada para todos los actos que
conciernan al niño o adolescente, o solo para ciertos actos. A los fines de propiciar
los mejores resultados a través de la intervención de una familia sustituta, en el
artículo 395 aparecen señalados los principios que deberá tener presentes el juez
para decidir, en cada caso, la modalidad más apropiada de familia sustituta. Es
importante destacar que solo el funcionamiento de toda la estructura prevista en el
proyecto hará posible la sustitución exitosa de la tutela del Estado y de la
declaratoria del estado de abandono.

La adopción, desarrollada en la Sección 3ª del Capítulo III, constituye otra de las

instituciones familiares que prevé el proyecto. Para su regulación se mantuvo
muchas de las normas de la Ley de Adopción, se modificaron algunas y se crearon
otras. Entre las principales modificaciones podemos mencionar la eliminación de la
adopción simple, por cuanto la misma había quedado reducida en la Ley de
Adopción a permitir una adopción sin ruptura de nexos entre el adoptado y su
familia de origen y sin constitución de vínculos entre adoptantes y adoptado, lo cual
se produce cuando la adopción plena no es posible. Así mismo se eliminó el
requisito de los tres años de casados que se exige a los cónyuges que desean
adoptar, por cuanto este requisito ha estado vinculado en nuestra legislación sobre
adopción a dar oportunidad de tener una descendencia propia. Sin embargo, una
vez que se eliminó la prohibición de adoptar para quienes tenían descendientes, tal
requisito ya no se justifica y tampoco se justificaría si se pretende que el mismo sea
un indicativo de la estabilidad de la respectiva unión matrimonial, pues, en tal caso,
resultaría insuficiente. Otra modificación se produjo en lo que se refiere a la
duración del período de prueba, el cual se elevó a seis meses como mínimo, pues
tres meses resultaba muy poco tiempo para determinar con relativa certeza si la
convivencia de adoptantes y adoptado resulta exitosa. Se previó, además, la
obligación de que se produzcan durante ese lapso no menos de dos evaluaciones
acerca de los resultados de dicha convivencia. Estas evaluaciones pueden ser
realizadas por la respectiva oficina de adopciones o por el equipo multidisciplinario
del tribunal. Entre las nuevas previsiones que se incorporaron en materia de
adopción están referidas a supeditar la validez del consentimiento de la madre a
que el niño haya nacido; exigir asesoramiento a todas aquellas personas cuyo
consentimiento es necesario en una adopción, así como suministrar a estas
personas información acerca de los efectos que tendrá dicha adopción; prohibir la
obtención de beneficios económicos o de cualquier otra clase para consentir en la
adopción; exigir elaboración del correspondiente informe sobre el candidato a
adopción, con miras a determinar su adoptabilidad, comprendiéndose, en dicho
informe a la familia y evolución personal y médica del posible adoptado; así como
elaborar el informe necesario que permita determinar la aptitud para adoptar de los
solicitantes de la adopción; salvaguardar la confidencialidad del contenido de toda la
información que conforme un expediente de adopción y hacer posible que el
adoptado o su representante accedan a esta información, si su interés lo hace
aconsejable. Otro aspecto novedoso de la regulación en esta materia está
constituido por las normas sobre adopción internacional previstas en la Sección 4ª.
En tal sentido, se estimó necesario dar una definición de lo que debe entenderse
por adopción internacional para lo cual se utilizó el concepto de residencia habitual
de las partes, debiendo estas estar en países distintos con independencia de su
nacionalidad. Se tuvo en cuenta que Venezuela puede ser tanto país de residencia
habitual de los niños o adolescentes a ser adoptados, como de los solicitantes de la
adopción. Una previsión muy importante constituye la exigencia de tratados o
convenios internacionales para que se pueda realizarse una adopción internacional.
La razón de tal exigencia está en la necesidad de proteger adecuadamente a los
niños o adolescentes que son dados en adopción a personas que residen en otros
países, sin garantía alguna acerca de la información que suministran dichas
personas para solicitar la adopción, ni tampoco del seguimiento que debe realizarse
durante el período de prueba o de lo que pueda pasar con el candidato a adopción,
si los solicitantes desisten de la adopción después que el niño o el adolescente ya
se encuentran en otro país.

Otro aspecto importante de la adopción internacional es el referido a la

subsidiariedad de la misma, lo cual significa que se debe agotar primero las
posibilidades de una adopción interna y solo si ello no es posible o no es lo más
conveniente para quien va a ser adoptado, se utilizaría el recurso de la adopción
internacional. Asimismo, se incorporan algunas exigencias referentes a la
habilitación de los solicitantes, a la autorización que debe obtenerse del Estado al
cual va a ser trasladado el candidato a adopción para que el mismo pueda entrar y
permanecer allí, a la presentación de las solicitudes de adopción y a los
responsables por los informes de seguimiento durante el período de prueba.

Los tres últimos Capítulos del Título IV están dedicados a los aspectos procesales y
comprenden, respectivamente, un procedimiento contencioso en asuntos de familia
y patrimoniales, un procedimiento para la adopción y un procedimiento para
alimentos y guarda. El procedimiento contencioso en asuntos de familia y
patrimoniales resulta aplicable en asuntos de familia, excepto la adopción,
obligaciones alimentarias y guarda, para los cuales se prevén procedimientos
especiales; asimismo, se aplica en asuntos patrimoniales, dentro de los que se
incluyen los conflictos laborales. Dicho procedimiento se enmarca dentro de una
serie de principios rectores destinados a lograr una eficaz y pronta justicia en los
casos en que se aplique. Como rasgos más relevantes de este procedimiento se
pueden mencionar la oralidad, brevedad de los lapsos, gratuidad, amplitud de los
medios probatorios, igualdad de las partes y ampliación de los poderes del juez
para conducir el proceso. Dentro de este procedimiento se previó la procedencia de
los recursos de revocación, apelación y casación, con las particularidades propias
de cada uno de ellos.

El procedimiento de adopción conserva los rasgos generales del procedimiento

actualmente regulado en la Ley de Adopción; sin embargo, se incorpora al mismo
algunas previsiones dirigidas a responder a la adopción internacional y a las nuevas
disposiciones consagradas para la adopción en general.

Se estimó innecesario recargar la LOPNA con una serie de procedimientos

especiales aplicables a diversos asuntos, tales como, rectificación de los actos del
estado civil, oposición o suspensión del matrimonio, autorizaciones para los padres
y otros representantes, los cuales se encuentran debidamente regulados en el
Código de Procedimiento Civil, motivo por el cual se limitó a hacer la remisión
correspondiente.

Sistema penal de responsabilidad del adolescente

TITULO V
La Convención y los demás instrumentos jurídicos que integran la Doctrina de la
Protección Integral poseen todos los elementos para revertir el antiguo paradigma y
construir un Sistema Penal de Responsabilidad de Adolescentes que sustituya el
binomio “compasión-represión” por el binomio “severidad-justicia”.
El antiguo paradigma de la Situación Irregular hace eco de la postura “compasión-
represión”, visto que se caracteriza por:
a) la indefinición de lo que es hecho antisocial;
b) la aplicación de cualquier medida de seguridad, independientemente de la
infracción cometida;
c) competencia ilimitada del juez para decidir ambas cosas (qué constituye hecho
antisocial y qué medida aplicar) lo cual conduce a la impunidad o al exceso de rigor,
según la pertenencia del “menor” a una determinada clase social.
Los requisitos mínimos para la construcción del nuevo sistema penal de
responsabilidad son:
a) la consideración del adolescente infractor como una precisa categoría jurídica.
Sólo es infractor quien ha cometido actos previamente definidos como delito o falta
según la Ley Penal.
b) la consideración de los menores de dieciocho y mayores de doce años como
inimputables penalmente pero responsables. Los menores de doce años como
inimputables e irresponsables. La responsabilidad implica que a los adolescentes se
les atribuya, en forma diferenciada respecto de los adultos, las consecuencias de
los hechos que siendo típicos, antijurídicos y culpables, signifiquen la realización de
una conducta definida como delito o falta, pues aun cuando no esté plenamente
presente en él la capacidad de entender y de obrar conforme a esa comprensión,
hay ya un proceso de maduración que permite reprocharles el daño social que
causen, imponiéndoles una sanción que constituye una medida con finalidad
educativa.
La más moderna doctrina aconseja incluso dejar a un lado los eufemismos y asumir,
de una vez por todas, que los adolescentes infractores tienen responsabilidad
penal, de la misma naturaleza que la del adulto, si bien atenuada. Los estudios más
reputados advierten sobre la gran importancia pedagógica de establecer un
principio de responsabilidad para el adolescente y de no quedarse apegados a una
visión asistencial de la justicia para la niñez y adolescencia, que sólo le quita al
joven la conciencia de la responsabilidad de sus actos.
c) Garantía del debido proceso, adoptando todos los principios de la Convención:
humanidad, legalidad, jurisdiccionalidad, contradictorio, inviolabilidad de la defensa,
impugnación y legalidad del procedimiento. En otras palabras si el adolescente
comete una infracción de la Ley Penal debe tener los mismos derechos y garantías
previstas para los adultos, más aquellos inherentes a su especial condición, como la
reserva de su identidad y la confidencialidad de las actas del proceso.
d) Reducción de los márgenes de discrecionalidad del juez, mediante la
consagración de los principios de legalidad del acto, del procedimiento, de la
sanción y su ejecución.
e) Concepción de la privación de libertad como una medida de naturaleza
estrictamente judicial (salvo el caso de flagrancia) y excepcional (último recurso),
impuesta sólo en caso de infracciones graves. La ejecución de la medida privativa
de libertad es de competencia exclusiva e indelegable del Estado.

f) Previsión de una amplia gama de medidas educativas que permitan dar

respuestas diferenciadas según el tipo de infracción y a la edad del infractor.
g) Control judicial de las medidas impuestas al adolescente para garantizar sus
derechos, así como los objetivos que se atribuyen a la sanción. En este sentido, el
Título V, Capítulo I, en su Sección 1ª, comienza por definir el sistema, señalar sus
integrantes y consagrar los principios básicos de Derecho Penal sustantivo:
responsabilidad en la medida de la culpabilidad, por conducta típica y antijurídica y
que lesione o ponga en peligro el bien tutelado. La responsabilidad sólo puede ser
declarada en juicio y la sanción sólo puede ser la prevista en la ley según el caso,
cuya ejecución debe cumplirse en la forma que ésta regula.

Seguidamente, en la Sección 2ª, se precisa el ámbito de aplicación personal,

espacial y temporal de la ley, así como los casos de concurrencia de adultos y
adolescentes en un hecho punible y, finalmente, se da pautas de interpretación.
Punto de sumo interés es la determinación de que un niño que incurra en un hecho
punible no puede ser objeto de sanción penal sino de una medida de protección a
cuyo efecto el fiscal del Ministerio Público o el juez, según se haya establecido su
participación durante la investigación o el juicio, notificará lo conducente al Consejo
de Protección. Se dispone así un régimen progresivo de exigencia de
responsabilidad conforme a las enseñanzas de la sicología evolutiva sólo a partir de
los doce años de edad, que se hace más marcado a los catorce y que adquiere
plenitud a los dieciocho años. La Sección 3ª consagra una serie de garantías
fundamentales de orden sustantivo y procesal, acatando el mandato de la
Convención en el sentido de que el sistema penal de responsabilidad de
adolescentes debe, como mínimo, ser tan garantista como el de adultos, con las
particularidades de la especialidad en razón de la edad. Así, además de los
principios de igualdad, dignidad, proporcionalidad, inocencia, derecho de ser oído,
defensa, debido proceso y única persecución, se ha incluido los principios de
información clara y precisa de los motivos de la investigación, sobre el significado
de las actuaciones procesales y las decisiones que se produzca, con la finalidad de
que el proceso sea absolutamente conocido y entendido por el adolescente, lo que
además del desarrollo del derecho de defensa que trae consigo, contiene un sentido
altamente pedagógico, dirigido a la concientización de la responsabilidad. Se
consagra la confidencialidad de los datos del proceso; la excepcionalidad de la
privación de libertad; la separación de adultos cuando se esté detenido y, algo de
gran importancia, la consideración de los usos y costumbres de adolescentes
pertenecientes a comunidades indígenas, cuando se trate de establecer su
responsabilidad penal.

La Sección 2ª prevé fórmulas de solución anticipada que, por lo novedosas en

nuestra realidad procesal penal, merecen especial consideración. Así tenemos que
por el principio de oficialidad, el fiscal del Ministerio Público tiene la obligación de
investigar cuando tenga sospecha fundada de la existencia de un hecho punible,
pero la confirmación de la sospecha por la investigación no necesariamente debe
conducirlo a acusar al adolescente que lo cometió o participó. Por aplicación del
principio de oportunidad puede darse al asunto soluciones distintas a la acusación.

Dichas soluciones son:

a) la conciliación: fórmula mediante la cual el fiscal del Ministerio Público promueve
un acuerdo que, si es homologado por el Juez de Control, conlleva a la suspensión
del proceso a prueba. Si durante el lapso determinado para el cumplimiento de las
condiciones del acuerdo, éste es cabalmente satisfecho, procede el sobreseimiento.
Esto tiene la gran ventaja de permitir la reparación individual o social del daño y al
mismo tiempo pretende la concientización del adolescente a cuyo efecto se ordena
su orientación y supervisión por el ente más idóneo. Finalmente se evita llevar a
juicio oral una significativa cantidad de asuntos, que se solucionan favorablemente a
las partes sin que se renuncie a la responsabilidad del adolescente por su acto,
excluyéndose únicamente aquellos hechos punibles que por su gravedad y
repercusión social se estima deben ser enjuiciados;

b) la remisión: esta fórmula permite prescindir total o parcialmente del juicio en

atención a lo insignificante del hecho (criminalidad de bagatela) o a la mínima
participación del adolescente. También como recompensa a una contribución
decisiva en la investigación que permita evitar la comisión de otros hechos punibles,
esclarecerlos o determinar la participación de otras personas, caso típico del crimen
organizado y de las pandillas, que utilizan adolescentes entre sus miembros, para la
perpetración de crímenes de toda especie.

Se dispone que, si transcurridos tres meses con el adolescente en prisión

preventiva, el juicio no ha concluido con sentencia condenatoria, el juez que
conozca el mismo la hará cesar, sustituyéndola por otra medida cautelar.

La Sección 4ª regula el juicio oral, que se ha concebido según el modelo del Código
Orgánico Procesal Penal, con reducción de algunos plazos de modo de hacerlo lo
más breve posible, sin que ello signifique menoscabo del derecho de defensa.

Se dispone que la sentencia se pronuncie verbalmente, concluido el debate, y

cuando no fuere posible su redacción total se leerá su dispositiva, dándose una
explicación sintética de sus fundamentos con lo cual queda notificada, fijándose un
plazo breve para su redacción y publicación. La explicación ratifica una vez más el
sentido educativo del juicio y la necesidad de que el adolescente comprenda el
significado de las razones legales y éticosociales de las decisiones que se
produzca.

El Capítulo III está referido a las sanciones, es amplio y va desde la amonestación

hasta la privación de libertad, pasando por formas graduales de restricción de
derechos que comprende la imposición de reglas de conducta, servicios a la
comunidad, libertad asistida y semi libertad, siendo el denominador común a todas
las finalidades primordialmente educativas.

De fundamental importancia son las pautas para la determinación de la sanción

aplicable, sobre la base del reconocimiento de que la legislación penal versa sobre
conductas y la posible aplicación de sanciones proporcionales a quien
culpablemente las ejecutó y no cuestiones relativas a la personalidad o forma de
vida del autor, cuestión que si bien puede ser importante, corresponde a un enfoque
determinista sociológico propio del área de prevención, que debe separarse de lo
que corresponde en esencia a una ley penal y ser tratado de un modo distinto.

Se pretende ahora, bajo parámetros fundamentalmente objetivos, dar la pauta para

la aplicación de una auténtica sanción, entendida como medio para lograr por una
parte la concientización y reinserción en la sociedad del adolescente infractor de la
ley penal y por la otra, dar respuesta a la sociedad que exige seguridad y, para ello,
contención del fenómeno criminal.

La Sección 2ª define clara y precisamente cada una de las sanciones previstas y su

forma de cumplimiento, dando preeminencia a nuevas formas alternativas a la
privación de libertad y cabida a programas socio educativos, incluso de iniciativa no
gubernamental, con lo cual se integra a la sociedad civil a esta tarea fundamental
de rescate del adolescente infractor, para si mismo, su familia y su comunidad. La
privación de libertad se admite como sanción únicamente cuando el adolescente
haya resultado culpable de uno o varios de los hechos punibles taxativamente
dispuestos que son, por regla general, los de mayor significación social, por sus
resultados, por la violencia que les es intrínseca o por la generalización del
fenómeno y su vinculación con el crimen organizado; o cuando fuere reincidente y el
hecho punible objeto de la nueva sanción, se prevea en la legislación ordinaria pena
privativa de libertad, que en su límite máximo sea igual o mayor a cinco años; o
cuando incumpliere injustificadamente otra sanción que le haya sido impuesta, caso
en el cual se considera su internamiento como un presupuesto necesario para un
programa socio-educativo eficaz.

Se regula además con la mayor precisión el lapso mínimo y máximo que puede
durar la privación de libertad según la edad del adolescente, los distintos supuestos
de procedencia de esta sanción y se agrega que en ningún caso podrá imponerse al
adolescente un lapso de privación de libertad mayor al límite mínimo de pena
establecido en la ley penal para el hecho punible correspondiente. Esto, sumado a
que el lapso máximo por el que puede privarse de su libertad a un adolescente
mayor de catorce años es de cinco años, y de dos en caso de que tengan menos
edad, da cuenta del absoluto respeto a la concepción de que se trata de una
responsabilidad penal especialmente atenuada y que la privación de libertad como
medida sancionatoria excepcional, sólo es procedente en casos muy graves y como
sustrato para la aplicación de un programa acorde con el objetivo pedagógico de la
sanción.

La Sección 3ª regula lo concerniente a la ejecución de las sanciones, aspecto

medular que explica cuestiones de tanta importancia como la exigencia de
entidades y programas, públicos o privados, debidamente registrados, para
garantizar su adecuado cumplimiento y el logro de su finalidad educativa.
Se dispone la obligatoriedad de la escolarización, formación para el trabajo y
recreación en los institutos de internamiento, que deben ser establecimientos
públicos y pertenecer al sistema previsto en esta Ley; se resalta la necesidad de
seleccionar cuidadosamente el personal según su capacitación, lo que pretende
hacer efectiva una auténtica especialidad.

Asunto trascendental es el plan individual de ejecución de la sanción de privación

de libertad, en cuya elaboración debe participar el adolescente y el cual atiende al
estudio de los factores y carencias que incidieron en su conducta y al
establecimiento de metas concretas y estrategias idóneas para fortalecer sus
potencialidades y suplir o manejar sus deficiencias.
Es aquí y no en la determinación de la sanción, donde cobra un rol significativo la
personalidad del infractor, de modo que atendiendo a sus especiales necesidades
se atiende también a la prevención.

El Capítulo culmina con la Sección 4ª que prevé el control judicial de la ejecución de

las sanciones impuestas al adolescente, para garantizar el cumplimiento de sus
objetivos. El Derecho Penal ha comprendido que resulta incompatible la concepción
de un sistema sustantivo y procesal garantista con la práctica de echar al olvido al
condenado. En este contexto, además de la prohibición de condiciones
penitenciarias crueles o degradantes, que destruyen la personalidad, se ha
dispuesto la intervención judicial especializada que, entre otras atribuciones, debe
revisar las sanciones impuestas por lo menos cada seis meses para verificar si
están cumpliendo los objetivos que las fundamentaron, lo que garantiza un régimen
progresivo en los programas socio-educativos.

El Capítulo IV, último del Título, diseña y estructura la justicia penal del adolescente.
La Sección 1ª regula la actividad del Ministerio Público en este campo y de la
Policía de Investigación. Al Ministerio Público corresponde la investigación y el
ejercicio de la acción penal pública. Para el primer aspecto rige el principio de la
oficialidad y para el segundo los criterios de oportunidad reglados a los cuales ya se
ha hecho amplia referencia. La Policía de Investigación es el órgano encargado de
auxiliar en la investigación de los hechos punibles y sus responsables y debe contar
con personal especialmente capacitado para trabajar con adolescentes. Puede
practicar aprehensiones pero en ningún caso disponer la incomunicación. Otros
cuerpos policiales también están facultados para aprehender adolescentes en cuyo
caso deben ponerlos de inmediato a la orden de la policía de investigación. Esta
debe siempre comunicarlo de inmediato al fiscal del Ministerio Público.

La Sección 2ª regula al sujeto procesal imputado, disponiéndose sus derechos y en

especial la participación de su defensor desde el inicio de la investigación y durante
todo el proceso; este puede ser particular pero se prevé la defensa pública
especializada, tal cual está concebida para los adultos. Se dispone que los padres,
representantes o responsables puedan intervenir en el proceso como coadyuvantes
en la defensa sin perjuicio de su participación como testigos del hecho investigado.

La Sección 3ª está referida a la víctima, la que de conformidad con la ley tiene

amplia participación en el proceso, aun no constituyéndose en querellante,
pudiendo incluso recurrir en apelación contra el sobreseimiento o la absolución. La
definición de víctima, sobrepasa al directamente ofendido por el hecho punible,
extendiéndose a otros afectados e incluso a asociaciones, fundaciones y otros
entes legalmente constituidos, en caso de delitos que afectan intereses difusos o
colectivos, siempre que el objeto de la agrupación se vincule directamente con esos
intereses. Para el enjuiciamiento de hechos punibles que requieren instancia
privada, la víctima deberá ejercer la acción mediante querella, conforme dispone el
artículo 556 y en los delitos de acción pública podrá adherirse a la acusación fiscal
en el plazo establecido en el artículo 572.

Culmina el Capítulo con la Sección 4ª dedicada a los órganos jurisdiccionales. En

busca de una economía de acciones que brinde la mayor eficiencia con el máximo
aprovechamiento de los recursos, se ha concebido la Sección de Adolescentes del
Tribunal Penal. Esto permite la utilización del nuevo concepto funcional de la
administración de justicia que prevé el Código Orgánico Procesal Penal y
caracteriza el proceso de adolescentes dentro del marco que le es propio, un
tribunal penal, pero eso sí, como órgano especializado tanto a nivel de la
investigación como del proceso mismo y posteriormente en la etapa de ejecución de
la sanción. Este tribunal se concibe asistido de un servicio auxiliar de equipos
multidisciplinarios y de una sala de citaciones y notificaciones, además, dotado de
instalaciones, equipo y personal, necesarios para el cabal cumplimiento de sus
funciones.

Disposiciones Transitorias y Finales

TITULO VI
Bajo este Título genérico encontramos tres tipos de normas: disposiciones que
tienen carácter preparatorio, otras con carácter verdaderamente transitorio y por
último, las finales. Los órganos y la normativa complementaria estén dispuestos
para hacer efectiva la protección a los niños y adolescentes, previstas en la ley. Las
disposiciones transitorias están concebidas especialmente para garantizar la
protección, aun cuando determinados órganos no estén debidamente instalados en
toda la República.
Las disposiciones transitorias obligan a la profundización del proceso de
descentralización del Instituto, previendo un lapso no mayor de un año para que
concluya. Hasta tanto, el INAM, para evitar traumas y favorecer la continuidad
administrativa, seguirá funcionando como instituto autónomo. Vencido el plazo o
finalizado el proceso de transferencia, las disposiciones transitorias establecen que
el primer Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Derechos será quien
desempeñe el cargo de Presidente del INAM para la época.
Las disposiciones finales se circunscriben a las derogatorias expresas y tácitas.
Sobre este particular se impone comentar que por virtud de la organicidad,
especialidad y posterioridad de esta ley, quedan derogadas todas las disposiciones
que le son contrarias, previstas en las leyes ahora vigentes. Esta derogatoria puede
ser total, cuando la disposición es enteramente sustituida, o parcial, cuando sólo se
sustituye en cuanto afecte a niños o adolescentes, quedando vigente en lo relativo a
adultos. Además hay derogatorias expresas como los artículos 413 y 439 del
Código Penal, que no han sido sustituidos por otros porque simplemente contenían
una discriminación negativa inaceptable contra niños y adolescentes.

Lamentablemente, las previsiones legales no se han visto materializadas del todo,

porque la trilogía familia, sociedad y Estado no ha funcionado adecuadamente. Aun
cuando existe un sistema rector nacional para la protección integral de los niños y
adolescentes, después de cinco años de vigencia de la mencionada Ley Orgánica,
no han formulado aún políticas de protección y atención a la familia. Ello puede
apreciarse en la carencia de directrices para el desarrollo de programas de
fortalecimiento de vínculos familiares, que permitan la integración o reintegración de
muchos niños y adolescentes a sus medios familiares.

Por otra parte el cambio de paradigma que supone esta ley, obliga a los miembros
del nuevo sistema de protección, a abandonar la política hasta el momento llevada
a cabo, en el cual el niño y el adolescente es un objeto de derecho y no sujeto.

Lamentablemente, el interés superior del niño y la prioridad absoluta son las

dos grandes deudas que en general, no solo en Venezuela, los sistemas judiciales
tienen con la infancia.

REFERENCIAS

• Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, LOPNA

• Concejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente
http://www.cndna.ve/
• Los derechos de los niños privados de su medio familiar (Ponencia P. Araya,
2003)
• Infancia Venezolana (CECODAP)
• Proyecto Pobreza, Universidad Católica Andrés Bello. 2.003
• FUNDANA. http:// www.fundana.org
• O C E I. informática, Índice y Entorno del Desarrollo Humano en Venezuela
1.998
• El Nacional, Sin padres ni hogar, Abril, 2.003