INSTITUTO ESCOLA SUPERIOR DE CONTAS E GESTÃO PÚBLICA

MINISTRO PLÁCIDO CASTELO

Curso Controle Externo: Aspectos Relevantes ao Exercício do Controle
Instrutor: Prof. Ms. Felipe Jorge Ferreira Koury

CURSO CONTROLE EXTERNO: ASPECTOS RELEVANTES AO

EXERCÍCIO DO CONTROLE

MÓDULO II

INSTITUTO ESCOLA SUPERIOR DE CONTAS E GESTÃO PÚBLICA

MINISTRO PLÁCIDO CASTELO
(Proibida a reprodução total ou parcial sem citar a fonte)
 1. TRIBUNAIS DE CONTAS NO BRASIL

Todos sabemos que o Brasil possui quase 30 Estados, mais de 5000 Municípios, 01 Distrito
Federal e a União. Atualmente não temos nenhum território, mas até pouco tempo tínhamos alguns
(Fernando de Noronha, Roraima, Amapá). Assim é a organização do Estado Brasileiro.

Tenho uma pergunta para vocês. Quem fiscaliza os recursos (dinheiro) aplicados por
cada um dos entes acima citados?

Bem, antes de respondermos a essa pergunta, vamos elencar todos os tribunais de contas
existentes no Brasil.

- 01 Tribunal de Contas da União, que é órgão federal;

- 26 Tribunais de Contas Estaduais, que são órgãos estaduais;
- 01 Tribunal de Contas do Distrito Federal, órgão distrital;
- 04 Tribunais de Contas dos Municípios, que também são órgãos estaduais¹; e
- 02 Tribunais de Contas do Município, que são órgãos municipais.

Um aspecto interessante sobre os Tribunais de Contas do Município, a partir da CF/1988,

nenhum outro Tribunal Municipal poderá ser criado, porém os que já existiam permaneceram em
atividade, que são os da cidade do Rio de Janeiro e de São Paulo. Ou seja: apenas esses dois
municípios brasileiros possuem Corte de Contas.

Os Tribunais de Contas dos Municípios (TC dos M) fiscalizam a aplicação efetuada por
todos os municípios de determinado estado. No Brasil há esses TC nos estados da Bahia, Ceará¹,
Goiás e Pará. Nada impede que outros destes Tribunais sejam criados, sendo perfeitamente possível
que os demais Estados criem Tribunais de Contas dos Municípios, se assim quiserem.

Ainda está sendo considerado o TCM-CE que foi extinto por Emenda Constitucional em
agosto/2017. Matéria foi judicializada (Supremo Tribunal Federal).

Ex: os recursos gastos por todos os municípios baianos serão fiscalizados pelo Tribunal de Contas
dos Municípios do Estado da Bahia.

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 Caso determinado Estado não tenha “TC dos M”, os recursos gastos pelos municípios serão
fiscalizados pelo TCE do estado, que é o caso da maioria dos Estados brasileiros.

Os Tribunais de Contas do Estado, que são 26, fiscalizam os recursos gastos pelo Estado.
Todos eles já possuem TCE.

Com tantas Cortes de Contas, não fica confuso identificar quem fiscaliza os recursos?

Sempre devemos verificar a origem do recurso para saber quem deve fiscalizá-lo, é bastante
simples! A partir de agora faremos alguns exemplos para que haja uma melhor fixação do assunto.

Qual Tribunal de Contas deverá fiscalizar os seguintes casos:

a) A cidade de São Paulo construiu uma ponte nova, com recursos da prefeitura;
Quem deverá fiscalizar a aplicação dos recursos para a construção dessa ponte é o
Tribunal de Contas de São Paulo (órgão municipal). Como o recurso é da cidade de São
Paulo, e existe um TC para essa cidade, ele que deve fiscalizar a aplicação desse recurso.

b) O Estado do Ceará contratou serviço de consultoria em tecnologia da informação.

Nesse caso o recurso é do Governo do Estado. Logo o TCE desse estado deverá
fiscalizá-lo. Resposta: TCE-CE.

c) A cidade de Belém (PA) está construindo uma nova escola. 20% dos recursos são da
prefeitura e os outros 80% são da União;
Nesse caso existem recursos originários da Prefeitura de Belém e da União. Como
já conversamos, prestemos atenção na origem dos recursos para sabermos quem os
fiscalizará. No presente exemplo, tanto o TCU quanto o TCM (do Pará) fiscalizará a
construção da escola, cada um dentro da sua competência. Caso o TCU faça uma
auditoria e constate que a escola ainda não saiu do chão, poderá pedir a devolução dos
recursos transferidos por ele. Jamais ele poderá pedir o total dos recursos para a
construção da escola, pois 20% pertencem a prefeitura.

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 d) A cidade de Natal está construindo uma nova escola, 20% dos recursos são da prefeitura e
os outros 80% são da União;
O exemplo é quase igual ao anterior. A única diferença é que não existe Tribunal de
Contas dos Municípios no Rio Grande do Norte, logo quem fiscalizará essa despesa será o
TCU (que verificará 80% da despesa) e o TCE-RN (que verificará 20% da Despesa).

Conclusão: Sempre veremos quem está investindo o recurso para sabermos qual Tribunal irá auditá-
lo. Será sempre assim.

E caso o Governo Brasileiro resolva investir em algum país estrangeiro, nesse caso o
TCU fiscalizaria esses recursos, mesmo sendo aplicados em outro país?

Exatamente isso!.. Caso o Governo do Brasil decida construir algo no Japão, será o TCU que
fiscalizará se esses recursos financeiros foram bem aplicados.

2. ASPECTOS CONSTITUCIONAIS

Conforme dito no início da aula, trarei os dispositivos constitucionais e farei breves

comentários. A metodologia que usarei será a apresentação de artigos e em seguida breves
comentários.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Comentários:
De início fica claro que o titular do Controle Externo é o Congresso Nacional, e não o TCU.
Outro ponto muito importante é que as fiscalizações não serão apenas financeiras, mas como deixou
claro o artigo analisarão os aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e
patrimoniais. Ou seja: a fiscalização envolve tudo!!!
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 Outro ponto é que o Controle Externo não se restringirá aos aspectos da legalidade, mas
analisará também os da legitimidade e da economicidade dos gastos.

Vamos diferenciar a legalidade, legitimidade e economicidade?

Segundo a definição constante do Manual de Auditoria de Natureza Operacional do TCU,

economicidade significa a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma
atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade, seria realizar uma atividade com o mes-
mo padrão de qualidade, mas com menos recursos.

A legalidade é verificar se os atos praticados atenderam as exigências legais. Se houve des-

respeito a legislação vigente. Já a legitimidade verifica se o interesse público foi atingido.

O ideal é que todos os atos sejam legais, legítimos e econômicos. Caso algum desses “prin-
cípios” sejam desrespeitados, caberá ao Tribunal de Contas tomar as medidas cabíveis.

Apenas para ficar claro qual seria a análise da legitimidade, segue um exemplo bem “exage-
rado”.

Suponha que determinado Governador resolva adquirir veículos superluxuosos esportivos

para cada um dos seus secretários. Realizou corretamente todo o processo licitatório e comprou os
carros por apenas R$ 300 mil cada um. Uma pechincha, pois cada Ferrari adquirida custa no merca-
do o dobro, R$ 600 mil. Tal governador alega que houve economia para o Estado, e que ele fez tudo
de acordo com a Lei de Licitações, não havendo portanto nenhum problema com essa compra.

Não é bem assim Sr. Governador. Apesar de legalmente tudo ter sido feito conforme o figu-
rino, o seu ato não foi legítimo nem econômico. O Estado poderia ter comprado carros de R$ 70 mil
para cada secretário, o que geraria uma grande economia para o Estado. Nesse caso, o interesse pú-
blico primário não foi atingido.

O parágrafo único evidencia quem deverá prestar contas dos recursos públicos. Percebemos
que o seu alcance é bastante amplo, e que todos aqueles que manipulam recursos públicos possuem
a obrigação de prestar contas desses valores. Essa obrigação faz todo sentido, pois o dinheiro é pú-
blico, e não particular, logo se deve apresentar o que foi feito com esse dinheiro.

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 Nunca devemos nos esquecer disso amigos, o dinheiro que o estado aplica é público (do
povo). Logo a prestação de contas é obrigatória, cabe a nós fiscalizar esses gastos. Não resta dú-
vida que o Controle Social no Brasil ainda é embrionário, mas estão sendo criados mecanismos que
possibilitam o seu desenvolvimento, como a Lei de Acesso a Informação que começou a vigorar no
1º semestre de 2012, mas isso é assunto para outro curso ...

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

O TCU auxilia o Congresso Nacional no exercício do Controle Externo. Deve-se ficar claro
que tal tribunal possui competências exclusivas determinadas pela própria CF. Outro ponto é que
não há hierarquia entre o Congresso Nacional e o TCU, o auxílio que nossa lei maior refere-se não
indica qualquer espécie de subordinação. Já comentamos rapidamente esse ponto no final da nossa
primeira aula.

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante

parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e

valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

O inciso II diz que o TCU julgará as contas das pessoas elencadas nesse dispositivo.
Já o inciso I afirma que a Corte de Contas não julgará as Contas do Chefe do Executivo, mas
apenas emitirá um parecer prévio sobre elas, conforme pode ser visto abaixo:

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 Deve ficar claro que quem julga as contas do Chefe do Executivo é o Poder Legislativo. Os
Tribunais de Contas emitem parecer prévio sobre elas. Esse assunto esteve bastante em pauta, com
as Contas do Governo federal de 2014, que estão sendo apreciadas pelo TCU, as chamadas
“pedaladas fiscais”. Foi aqui que “nasceu” o impeachment da Presidente Dilma.

O TCU emitirá um parecer prévio sobre as contas do presidente e encaminhará para que o
Congresso Nacional as julgue.

Parecer Prévio é uma opinião sobre algo, nesse caso seria sobre a Gestão do Governador,
Presidente ou Prefeito.

No inciso II está expresso que a fiscalização dos Tribunais de Contas alcança qualquer um
que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.

Tentarei explicar com um exemplo: Caso uma empresa firme convênio para realizar alguma
obra, e receba recursos estaduais, ela estará sujeita a fiscalização do TCE, pois gerenciará dinheiro
público. Supondo que esse recurso tenha sido desviado, o TCE tentará recuperá-lo, mesmo ele
tendo sido gerido por um particular.

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 III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em
comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

Comentários:

Este inciso trata das nomeações e aposentadorias. Para elas, o TCU aprecia a sua
regularidade. Apenas após tal apreciação é que o cidadão estará com sua nomeação ou
aposentadoria realizada. A nomenclatura correta é “registrar o ato” de aposentadoria ou nomeação.

As nomeações para cargos comissionados não são apreciadas pelo TCU.

Deve estar claro que o TCU não registra aposentadorias de servidores que se aposentam pelo
INSS, apenas os que se aposentam pelo Regime Próprio do Estado.

IV – realizar, por iniciativa própria da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de

Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

Comentários:
Neste dispositivo constata-se a competência do TCU de realizar auditorias ou inspeções por
iniciativa própria, ou seja, não é preciso pedir autorização a nenhum outro órgão para que o
Tribunal inicie qualquer auditoria em um dos seus jurisdicionados. Este inciso ratifica a autonomia
funcional dos Tribunais de Contas.

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de

contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário;

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Comentários:
Aqui a CF ressalta a competência do TCU de aplicar sanções (multas), desde que previstas
em lei, essa é a função sancionadora das Cortes de Contas. Além de imputar o débito (que é o
ressarcimento do valor irregularmente gasto), ainda é possível a aplicação de multa. No caso do
TCE-CE, as multas estão disciplinadas na sua Lei Orgânica (art. 61, 62 e 63).

IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao

exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

Comentários:
Assinar prazo significa “estabelecer um prazo” para que os órgãos adotem providências
para corrigir ilegalidades detectadas pelos Tribunais de Contas. Caso nada seja feito no prazo
concedido pelo Tribunal, poderá ser aplicada uma multa ao gestor que descumpriu a determinação
da Corte de Contas.

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à

Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso

Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não
efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

Comentários:
Além da aplicação da multa citada no Inciso IX, o Tribunal de Contas poderá sustar
diretamente a execução do ato, caso o gestor não atenda as suas determinações.

Sustar um ato significa “congelá-lo”, é como se o ato fosse suspenso até que as irregularidades
sejam corrigidas.

Quando o objeto da ilegalidade for decorrente de um contrato, o tratamento que o Tribunal

de Contas deve dar é um pouco diferente, conforme § 1º e § 2º do artigo 71. Nesse caso, se as
determinações do TCU não forem atendidas, a própria Corte comunica os fatos ao Poder
Legislativo, que susta o contrato e solicita ao Poder Executivo as medidas cabíveis, caso o Poder
Legislativo e o Executivo, no prazo de 90 dias, não tomem nenhuma medida, o TCU decidirá a
respeito.
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 A principal diferença nas irregularidades detectadas entre atos x contratos, é que o Tribunal
de Contas pode sustar diretamente a execução de atos administrativos. Já os Contratos devem ser
sustados pelo Poder Legislativo. O TCU apenas sustará a execução de contratos administrativos se
o Legislativo e Executivo ficarem inertes por 90 dias.

A diferença entre ato e contrato administrativo não será visto neste curso, pois seria
necessário mais uma aula para tratarmos do assunto, porém a literatura é abundante, e a
encontraremos em todos os livros de Direito Administrativo.

Composição dos Tribunais de Contas

O art. 73 disciplina a composição do TCU, que é integrado por nove Ministros e tem sede no
Distrito Federal, possuindo quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional.

Para ser nomeado como Ministro do TCU alguns requisitos devem ser satisfeitos. Existem
exigências objetivas: idade mínima de 35 anos, nacionalidade brasileira e experiência em algumas
áreas. Também existem exigências subjetivas, tais como reputação ilibada e notórios conhecimen-
tos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública.

Como são escolhidos os Ministros do TCU?

Tentarei explicar de forma sintética:

- 1/3 dos Ministros (03 deles) são indicados pelo Presidente da República, com a pos-
terior aprovação do Senado Federal. Porém, um deve ser escolhido necessariamente do Mi-
nistério Público de Contas e outro dentre Auditores (Ministros-Substitutos) do próprio Tribu-
nal. Assim, resta apenas um para que o Presidente indique “livremente”, desde que atendidos
os requisitos para nomeação (35 anos de idade, nacionalidade brasileira, etc).

- Os outros 2/3 (6 Ministros) são indicados pelo Congresso Nacional. No caso dos
Estados, são 04 conselheiros que são indicados pela Assembleia Legislativa.

Em todos os casos quem nomeia é o Chefe do Poder Executivo, porém quem dá posse é o
Presidente do Tribunal de Contas.

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 Há uma pequena diferença do TCU para os demais TC, pois esses possuem 07 conselheiros
e não 09 ministros como no TCU. A diferença já foi destacada acima, uma vez que o Poder Legisla-
tivo do Estado indica 04 Conselheiros para os seus Tribunais de Contas, e na união, o Congresso
Nacional indica 06 Ministros. É apenas isso, todo o resto permanece igual!!

Quando algum Ministro ou Conselheiro se aposenta, como ocorre a sua substituição?

Já é recorrente as decisões do STF que se posiciona afirmando que a vaga deve ser
preenchida conforme a origem do Magistrado aposentado.

Ex: Caso o Conselheiro aposentado tenha sido indicado pela Assembleia Legislativa, o que
ocupará a sua vaga também deve ser indicado por ela. Caso tenha se aposentado um Conselheiro in-
gresso do Ministério Público de Contas, o que vier a ocupar a sua vaga, também deverá vir desse
mesmo órgão. Com essa forma de reposição dos seus Membros, a composição dos Tribunais perma-
neceria sempre com a mesma representatividade.

Por fim, para concluirmos a teoria e irmos para alguns exercícios de fixação, o artigo 75 da
CF dispõe que as normas estabelecidas nos art. 70 a 75 aplicam-se no que couber aos TCE, TC-DF,
TCM e Tribunais de Contas do Município. Assim, o que vimos nesta Unidade aplica-se a todos os
demais Tribunais de Contas, e não apenas ao TCU.

ATENÇÃO !
Com objetivo de compartilharmos nossas compreensões sobre o que estamos refletindo
nos textos, colocamos algumas questões para vocês responderem, lembrando que são opcio-
nais, pois as tarefas pontuadas são colocadas nos ambientes do Módulos.

Sugestão de exercício (As respostas podem ser postadas no Fórum do Módulo II)

1. Se o governo brasileiro decidir que a PETROBRAS formará com a Bolívia uma empre-
sa binacional de exploração de petróleo, caberá ao TCU fiscalizar as contas nacionais
dessa nova empresa.

2. Compete aos Tribunais de Contas dos Estados examinar as contas da Assembleia Legis-
lativa e do Poder Judiciário dos seus respectivos estado.

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3. É correto afirmar que os Tribunais de Contas são órgãos colegiados.

4. Os Tribunais de Contas fiscalizam apenas o aspecto da legalidade dos seus jurisdiciona-

dos.

5. No Brasil, a titularidade do Controle Externo pertence ao Tribunal de Contas da União.

6. Cabe ao TCU julgar as contas do Presidente da República.

7. O TCU registrará o ato de aposentadoria de funcionário do INSS, que é regido pela

CLT.

8. Por força constitucional, cada município brasileiro pode instituir um Tribunal de Contas
Municipal.

9. Caso algum TCE entenda ser necessário trabalhar com nove Conselheiros por conta da
grande demanda de trabalho, ele poderá seguir esse caminho. Pois o próprio TCU possui
nove ministros.

Na próxima aula, iniciaremos com a resolução dessas questões.

Bons Estudos!!!

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