Constitución y Justicia para Adolescentes

CONSTITUCIÓN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Serie ESTUDIOS JURÍDICOS, Núm. 114
Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero
Edición y formación en computadora: Isidro Saucedo
OLGA ISLAS DE GONZÁLEZ MARISCAL
MIGUEL CARBONELL
CONSTITUCIÓN
Y JUSTICIA
PARA ADOLESCENTES
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

MÉXICO, 2007
Primera edición: 2007
DR ã 2007. Universidad Nacional Autónoma de México
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n

Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN 978-970-32-4412-6
CONTENIDO
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX
Olga ISLAS DE GONZÁLEZ MARISCAL
Miguel CARBONELL
Constitución y menores de edad . . . . . . . . . . . . . . 1

Miguel CARBONELL
I.Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II.Problemas de titularidad de derechos . . . . . . . . 2
III.La protección constitucional de los menores . . . . 5
IV. Restricción de derechos por la minoridad . . . . . . 9
V. Los menores en el derecho mexicano y en el derecho
internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
VI. La Opinión Consultiva 17/2002 de la Corte Intera-
mericana de Derechos Humanos, sobre condición
jurídica y derechos humanos del niño . . . . . . . . 24
VII. El artículo 18 constitucional y la justicia para adoles-
centes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
La reforma al artículo 18 constitucional . . . . . . . . . . 37

I. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1. Objetivo de la reforma . . . . . . . . . . . . . . 37
2. Regulación de la materia en los códigos penales . 40
3. Sistemas tutelar y garantista . . . . . . . . . . . 46
4. El problema de la imputabilidad de los menores . 51
VII
VIII CONTENIDO
II. Postulados que se desprenden del artículo 18 consti-

tucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
III. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
ANEXOS
Exposición de motivos de la Ley de los Consejos Tutelares

para Menores Infractores del Distrito y Territorios Fede-
rales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Exposición sobre el Proyecto de Ley de los Consejos Tute-
lares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Sergio GARCÍA RAMÍREZ
Exposición de motivos de la Ley para el Tratamiento de
Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia
Común y para toda la República en Materia Federal . . 107
Exposición de motivos de la reforma al artículo 18 constitu-
cional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Dictamen de reforma al artículo 18 constitucional . . . . . 127
Declaratoria de reforma del artículo 18 constitucional . . . 131
Constitución y justicia para adolescentes,
editado por el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, se terminó de
imprimir el 3 de agosto de 2007, en los
talleres de Impresores Profesionales,
S. A de C. V., Calle 6, número 208, co-
lonia Agrícola Pantitlán, 08100 México
D. F. En su edición se empleó papel cultu-
ral 57 x 87 de 37 kg. para las páginas inte-
riores y cartulina couché de 162 kg. para
los forros, y consta de 1,000 ejemplares.
PRESENTACIÓN
Una de las reformas constitucionales más importantes de los últi-

mos años fue publicada en el Diario Oficial de la Federación del
12 de diciembre de 2005. Se trató de una modificación sustancial
al artículo 18 de la carta magna, cuyo objetivo de mayor importan-
cia fue establecer un régimen de justicia para adolescentes com-
pletamente nuevo.
Aunque breve en su literalidad, la mencionada reforma llamó de
inmediato la atención de los especialistas, tanto en el ámbito del
derecho penal como en los estudios constitucionales. La novedad
de la regulación constitucional exigía a sus destinatarios poner ma-
nos a la obra para estar en posibilidad de hacerla completamente
aplicable cuando entrara del todo en vigor, el 12 de septiembre de
2006.
No todos estuvieron a la altura del reto —ciertamente comple-
jo— que imponía la Constitución; todavía hoy, a más de tres meses
de haber cruzado la fecha señalada, hay entidades federativas que
no han emitido las normas necesarias para aplicar la reforma.
Para contribuir a ese proceso de comprensión y discusión, que
no se agota con la entrada en vigor de la reforma, sino que —por el
contrario— apenas comienza, es que nos dimos a la tarea de escri-
bir los textos que el lector podrá encontrar a continuación. Se in-
tenta, por un lado, poner el texto reformado en perspectiva dentro
de un cuadro más amplio, que atañe a la lógica de la teoría gene-
ral de los derechos fundamentales y, en particular, de aquellos de-
rechos que tienen que ver con la cuestión penal. Por otro lado, bus-
camos también situar al lector en el contenido y los antecedentes de
los nuevos postulados, de manera que pudiera ubicarse en el pre-
sente, sin perder de vista el pasado que la reforma propone dejar
IX
X PRESENTACIÓN
atrás, pero que tiene muchos elementos de interés, incluso para en-
tender los textos modificados.
Hemos pensado que podría ser interesante para el lector tener a
la mano varios de los documentos que sirven para explicar la ruta
hacia la reforma (puesto que son sus antecedentes) y la discusión
sobre la misma. Dichos documentos pueden encontrarse en la
sección de “Anexos”.
No nos resta sino desear a todos los involucrados en la puesta en
práctica de la reforma al artículo 18 constitucional el mayor de los
éxitos. Lo que está en juego es no solamente una pieza esencial del
Estado mexicano, sino acaso algo más: la posibilidad de demos-
trarles a los más jóvenes que en México hay lugar para el trato dig-
no y respetuoso entre las personas, con independencia de la situa-
ción jurídica en la que se encuentren. Es una tarea de futuro; ojalá
que sea no solamente promisoria, sino cumplida a cabalidad.

Miguel CARBONELL
CONSTITUCIÓN Y MENORES DE EDAD
Miguel CARBONELL
I. INTRODUCCIÓN
Los derechos de los menores han sido incorporados de manera re-

ciente a los textos constitucionales. Tradicionalmente, el tema de
los menores de edad se ha ubicado en el terreno del derecho priva-
do, ya que su regulación estaba incluida en las disposiciones del
derecho civil. De hecho, aunque en términos generales la legisla-
ción sobre menores comienza a surgir a principios del siglo XX, no
es sino hasta hace pocos años cuando el tema alcanza rango consti-
tucional.
La regulación de los menores y de sus derechos por el ordena-
miento jurídico tiene que ver con dos importantes procesos que
han marcado el desarrollo del constitucionalismo contemporáneo:
por un lado, el proceso por medio del cual se han ido constitucio-
nalizando cada vez más parcelas de la vida humana, en la medida
en que los textos constitucionales han dejado de contener simple-
mente la regulación de los poderes públicos; por otro lado, el pro-
ceso de especificación de los derechos, gracias al cual los textos
constitucionales ya no consideran a los sujetos de los derechos en
forma abstracta (tratando como sujetos a “la persona” o “al ciuda-
dano”, por ejemplo) sino que toman en cuenta los distintos roles o
características que las personas asumen o desarrollan en su vida, a
fin de lograr una mejor protección.
En términos históricos, puede decirse que los derechos de los
menores comienzan a ser reconocidos cuando la infancia como ca-
tegoría adquiere importancia; no es sino hasta bien entrado el siglo
1
2 CONSTITUCIÓN Y JUSTICIA PARA ADOLESCENTES
XVII en que surge el concepto de infancia, tal como se lo entiende

hoy en día. Antes de eso la infancia no existía, de forma que las
personas pasaban de una etapa de estricta dependencia física al
mundo de los adultos.1
El descubrimiento del concepto de niñez y la tutela de los dere-
chos de los menores están animados por una mezcla de vergüenza
y necesidad de orden. Por un lado, la vergüenza de saber las condi-
ciones en que los menores eran tratados, particularmente en el ám-
bito de la represión penal; por otro lado, la necesidad de poner or-
den en la organización social, de forma que la niñez se pudiera
prolongar a través de la escuela, que junto con la familia, era la ins-
titución encargada de mantener la separación entre el mundo de los
menores y el mundo de los adultos.2
Si es verdad que los derechos son, en palabras de Ferrajoli, las
“leyes del más débil”, el sujeto por naturaleza de tales derechos de-
ben ser los niños, en tanto que son los miembros de la comunidad
que se encuentran en una situación de extraordinaria debilidad y
necesitan una serie de cuidados y protecciones adicionales a las
que tienen los adultos. Los derechos de los niños se concretan en
diversos contenidos constitucionales: educación, salud, prohibi-
ción de trabajo a ciertas edades, creación de procedimientos judi-
ciales y de sanciones específicas para los menores, etcétera.
II. PROBLEMAS DE TITULARIDAD DE DERECHOS
Para poder comprender el régimen de la justicia para los me-

nores, es necesario reparar en un aspecto de la teoría general de
los derechos fundamentales; en concreto, se trata de revisar el te-
1 García Méndez, Emilio, Infancia-adolescencia. De los derechos y de la

justicia, México, Fontamara, 1999, p. 38. El libro clásico sobre la concepción de
la infancia (en el que se explica la “invención” del concepto de infancia) es el
de Ariés, Philippe, El niño y la vida familiar en el Antiguo Régimen, México,
Taurus, 2001 (la edición original francesa es de 1973).
2 García Méndez, Emilio, op. cit., nota precedente, p. 38.
CONSTITUCIÓN Y MENORES DE EDAD 3
ma de los sujetos de dichos derechos. Esto es muy relevante ya

que, como es obvio, el menor de edad es ante todo persona y como
tal portador de la misma dignidad humana que los mayores de edad
y titular de los derechos que para todos establece la Constitución.3
Con respecto a la titularidad de los derechos fundamentales por
parte de los menores, hay que considerar los siguientes puntos:
A) En primer lugar, la mayoría de los derechos que establece la
Constitución mexicana protegen a “toda persona” o a “todo indivi-
duo”; en estos casos, sobra decir que los menores son también titu-
lares de estos derechos en tanto que son personas. Como señala
Aláez,4
Si el objeto de los derechos fundamentales hace referencia al ámbito

de libertad que trata de garantizar el tratamiento normativo en que
aquéllos consisten, no se puede negar que éste es el mismo durante la
minoría y la mayoría de edad del individuo, y lo único que varía son
las circunstancias personales en las que éste se encuentra. Por ello, el
derecho a la vida y la integridad física, la libertad ideológica y de con-
ciencia, la libertad personal, la intimidad y la propia imagen, la liber-
tad de reunión y manifestación, la libertad de circulación y residencia,
la libertad de expresión y creación artística, la libertad de asociación,
la tutela judicial efectiva, o la educación, por citar algunos de ellos,
constituyen los ámbitos de libertad a través de los cuales el individuo
se autodetermina y se autorrepresenta.
B) En segundo lugar, el artículo 1o. constitucional en su párrafo

tercero establece la prohibición de discriminar por razón de edad,
lo cual nos hace suponer que la no asignación o negación de la titu-
laridad de un derecho fundamental a una persona por el hecho de
ser menor de edad es algo que solamente la Constitución puede ha-
cer y que si lo hiciera el legislador sería inconstitucional.
3 Al respecto, Aláez Corral, Benito, Minoría de edad y derechos fundamen-

tales, Madrid, Tecnos, 2003, pp. 21 y 22.
4 Ibidem, pp. 173 y 174.
C) Hay algunas referencias a la edad en varias partes de la Cons-

titución; por ejemplo, en el artículo 34 se establece la edad a partir
de la cual se adquiere la “ciudadanía” (18 años); el ser ciudadano
es un requisito para poder ejercer los derechos de carácter políti-
co-electoral, como el derecho de sufragio activo (artículo 35 frac-
ción I constitucional). También el artículo 123 de la carta magna
hace referencia a la edad, al señalar en la fracción III de su aparta-
do A que “Queda prohibida la utilización del trabajo de los meno-
res de catorce años. Los mayores de esta edad y menores de dieci-
séis tendrán como jornada máxima la de seis horas”. Como se
puede ver, la Constitución establece ciertos límites por razón de
edad para ser titular de los correspondientes derechos.
D) En otras disposiciones constitucionales, la edad figura como
un requisito para poder desempeñar algunos puestos públicos; por
ejemplo, para ser diputado se requiere haber cumplido 21 años (ar-
tículo 55 fracción II constitucional), para ser senador se requiere
haber cumplido 25 años (artículo 58), para ser presidente de la Re-
pública se requiere tener 35 años (artículo 82 fracción II), que es la
misma edad que la Constitución exige para ser ministro de la Su-
prema Corte (artículo 95 fracción II).
E) Hay algunos derechos que aunque no están circunscritos ex-
clusivamente a los menores, se dirigen a ellos de forma primordial;
tal es el caso del derecho a la educación, con todas las especifica-
ciones que marca el artículo 3o. constitucional y el correspondien-
te deber de completar la educación preescolar, primaria y secunda-
ria que impone el mismo precepto y que repite el artículo 31 de la
propia Constitución.
F) En orden a que, como se verá en seguida, la Constitución es-
tablece un sistema mixto de protección de los menores, la legisla-
ción ordinaria puede, en algunos casos, restringir no la titularidad,
pero sí la capacidad de ejercicio que el menor tiene respecto a sus
derechos fundamentales, de forma que en ciertos supuestos esos de-
rechos sean ejercidos en nombre y representación del menor por
otros sujetos.
En síntesis, podemos decir que la regla general es que siempre

que el texto constitucional atribuya un derecho a todas las perso-
nas, debemos entender que la titularidad del mismo corresponde
también a los menores, sin distinción alguna. Por excepción, el
propio texto constitucional puede imponer como requisito para ser
titular de un derecho, alcanzar cierta edad (es el caso del derecho al
trabajo o el derecho de sufragio, ya mencionados ). En otros casos,
la edad puede configurarse como requisito para desempeñar cier-
tos cargos y en este sentido la edad puede ser un factor de diferen-
ciación entre dos o más personas. Finalmente, la titularidad de un
derecho por parte del menor no asegura de forma automática su
ejercicio directo por el mismo menor, ya que la capacidad de goce
del derecho (su titularidad) no equivale a su capacidad de ejercicio
(traducible, por ejemplo, en la posibilidad de plantear ante los tri-
bunales una acción para reparar la violación de un derecho).
III. LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS MENORES
En México, los últimos párrafos del artículo 4o. constitucional,

del sexto al octavo, contienen diversas disposiciones sobre el ré-
gimen constitucional de los menores. En ellos se establecen obli-
gaciones para los padres y para el Estado, en orden a garantizar la
satisfacción de las necesidades, la salud física y moral; la educa-
ción, el sano esparcimiento, etcétera, de las niñas y los niños. Su
texto es el siguiente:
Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesida-

des de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su
desarrollo integral.
Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar
estos derechos. El Estado proveerá lo necesario para propiciar el res-
peto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos.
El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyu-
ven al cumplimiento de los derechos de la niñez.
Estos últimos tres párrafos del artículo 4o., en su redacción ac-

tual, son producto de una reforma constitucional publicada en el
Diario Oficial de la Federación del 7 de abril de 2000.
Como se puede apreciar con su simple lectura, el sexto párrafo
establece una serie de derechos para “los niños y las niñas”: ali-
mentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarro-
llo integral. Varios de estos derechos ya estaban previstos en el
propio artículo 4o. (como la salud) o en otros artículos constitucio-
nales (en el artículo 3o. la educación) como derechos asignados a
todas las personas, por lo que este párrafo parece agregar más bien
poco, aunque precisa el objeto y la finalidad de dichos derechos: el
desarrollo integral de los menores, concepto que como luego vere-
mos se concreta en un conjunto de disposiciones legislativas desti-
nadas a su consecución de forma integral, proyectándose tanto en
el ámbito laboral, como en el educativo y familiar.
La obligación correspondiente a lo dispuesto por ese párrafo,
según entiendo, corre prima facie a cargo de los adultos que tienen
a los menores bajo su resguardo; esto no obsta para señalar que
también las instituciones públicas tienen deberes positivos en esta
materia, pues deberán legislar e implementar políticas públicas
que protejan y hagan realidad las prerrogativas mencionadas. El
Poder Judicial también deberá velar, dentro del ámbito de sus
competencias, por hacer realidad estos derechos; particularmente,
asegurándolos en los procesos jurisdiccionales en que aquéllos
sean parte o en los que les reporten algún posible perjuicio. De he-
cho, en el párrafo siguiente del mismo artículo 4o. —el séptimo—
se señala como obligados a “preservar” esos derechos a los ascen-
dientes, tutores y custodios; para propiciar lo anterior, el Estado
proveerá lo necesario para el ejercicio pleno de los derechos de
los niños y para el respeto de su dignidad. Es decir, la obligación
la tienen en primer lugar los ascendientes, tutores y custodios y
de forma subsidiaria el Estado. A la misma conclusión llega Be-
nito Aláez respecto al sistema constitucional español cuando seña-
la que
Los padres son los destinatarios, en primer término, de las obligacio-

nes y facultades legales, a través de los cuales se garantiza el correcto
desarrollo del proceso evolutivo del menor... y al Estado sólo le co-
rresponde una función supervisora y aseguradora de que los padres o,
en su defecto, las instituciones tutelares cumplan adecuadamente
aquella función constitucional.5
El último párrafo del artículo 4o. aparentemente se encarga de

repetir lo que ya se dijo en el anterior: que el Estado otorgará facili-
dades a los particulares para que “coadyuven al cumplimiento de
los derechos de la niñez”. Extraña un poco que este párrafo le asig-
ne a los particulares tal “coadyuvancia”, pues en el párrafo anterior
les había impuesto no ese papel, sino el de los directamente obliga-
dos, pues particulares y no otra cosa son los padres, tutores y cus-
todios. Quizá de lo que se trate con este párrafo es de poner de ma-
nifiesto la responsabilidad colectiva que tenemos todos como
sociedad en el cuidado de la niñez y en el aseguramiento de sus de-
rechos.
El hecho de que los sujetos de las obligaciones que contienen
los párrafos mencionados sean múltiples (la Constitución mencio-
na al Estado, a los ascendientes, a los tutores, a los custodios y a los
particulares en general) enfatiza el esfuerzo social que se debe ha-
cer para preservar los derechos de los menores. Esta parte del ar-
tículo 4o. debe leerse junto con la Convención de los Derechos del
Niño de 1989 (publicada en el Diario Oficial de la Federación
del 25 de enero de 1991),6 que han firmado y ratificado más de 190
Estados del planeta y a la que más adelante nos referiremos con al-
gún detenimiento.
Del panorama que muy brevemente se acaba de trazar se des-
prende el hecho de que los menores son titulares de los derechos
5 Ibidem, p. 68.
6 Consultable en Carbonell, Miguel et al. (comps.), Derecho internacional
de los derechos humanos. Textos básicos, 2a. ed., México, Porrúa-CNDH, 2003,
t. I, pp. 119-143.
fundamentales que la Constitución atribuye a todas las personas,

pero que además el propio texto constitucional prevé mecanismos
y obligaciones especiales para lograr el desarrollo integral de los
menores, para lo cual se enlistan una serie de sujetos obligados. De
esta forma podría decirse que el menor de edad es por un lado suje-
to de una autoprotección establecida por la titularidad de los dere-
chos y de una heteroprotección determinada por las obligaciones
de los mencionados sujetos en relación con los menores.7
Hasta antes de la reforma al artículo 18 constitucional publicada
en el Diario Oficial de la Federación del 8 de diciembre de 2005,
se solía plantear la duda acerca de otra cuestión de orden general
referida a los derechos de los menores; nos referimos a la determi-
nación de los sujetos a los que protegen los derechos de los meno-
res, o en otras palabras, la determinación de quiénes son menores;
en la Constitución no encontrábamos resuelta con toda claridad
esa duda, ya que aunque el texto hacía varias menciones de la edad
(que ya se han analizado en los párrafos precedentes), no lo esta-
blecía en alguno de sus artículos.8 No podía tomarse sin más como
único criterio lo establecido en el artículo 34 para adquirir la ciu-
dadanía puesto que en otros países la mayoría de edad y los dere-
chos de ciudadanía no se alcanzan conjuntamente. Lo que está di-
ciendo el artículo 34 es que para ser ciudadano se tiene que tener
más de 18 años, pero ¿también para ser mayor de edad? ¿Podría el
legislador diferenciar ambos conceptos y decir que son mayores de
edad los que tengan más de 14 años?
Para resolver estas dudas (cuya respuesta tiene importantes re-
percusiones prácticas, por ejemplo en materia penal, como vere-
7 Aláez Corral, Benito, Minoría de edad y derechos fundamentales, cit., no-

ta 3, pp. 41 y 59.
8 Una de las conclusiones del IV Congreso Nacional de Derecho Constitu-
cional, celebrado en la ciudad de México entre el 6 y el 9 de febrero de 2001, fue
la siguiente: “Establecer en el texto constitucional el límite de la minoría de
edad”; todas las conclusiones del Congreso pueden verse en Valadés, Diego y
Gutiérrez Rivas, Rodrigo (coords.), Derechos humanos. Memoria del IV Congre-
so Nacional de Derecho Constitucional, México, UNAM, 2001, t. III, pp.
265-271.
mos más adelante), conviene acudir en primer término a los instru-

mentos internacionales de derechos humanos; concretamente a la
Convención de los Derechos del Niño de la ONU, cuyo artículo
1o. establece: “Para los efectos de la presente Convención, se en-
tiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad,
salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanza-
do antes la mayoría de edad”. Lo que nos dice la Convención es
que a los 18 años se alcanza la mayoría de edad como regla gene-
ral, aunque la ley que le sea aplicable a una persona puede considerar
otra edad anterior. Ahora bien, para que esa ley pueda determinar una
edad inferior en la que se alcance la mayoría de edad (por ejemplo
14 o 16 años) el legislador tendrá que justificar la necesidad de esa
medida, su proporcionalidad —ya que se trata de una medida res-
trictiva de derechos fundamentales— y que con ella no se violenta
el objeto general de la Convención, que es proteger los mejores in-
tereses del niño.
De todas formas, junto con la Convención hay que pensar que a
partir de la mencionada reforma constitucional del 8 de diciembre
de 2005, al menos para efecto de su responsabilidad penal, se con-
sideran como menores de edad a quienes no hayan cumplido 18
años. De esa manera México se suma a la postura recogida por la
Convención (es decir, cumple con uno de sus mandatos) y además
se integra en una firme corriente del derecho internacional de los
derechos humanos, que sugiere no tener como mayores de edad a
quienes todavía no han cumplido 18 años.
IV. RESTRICCIÓN DE DERECHOS POR LA MINORIDAD
De lo dicho hasta aquí podemos concluir que contamos con

ciertos elementos para comprender la forma en que la Constitución
trata a los menores (autoprotección por un lado y heteroprotección
por otro) y el criterio para determinar quiénes lo son. Sin embargo,
queda un aspecto importante por mencionar. Se trata del tema, ya
apuntado líneas arriba, de si el deber de cuidado que tienen los su-
jetos obligados por los derechos de los menores puede tener alguna
repercusión no en la titularidad de los derechos fundamentales, si-
no en su ejercicio. La pregunta concreta sería si el legislador puede
restringir la capacidad de ejercicio de los menores en relación a
alguno o algunos de los derechos que les reconoce el texto consti-
tucional. Es evidente que la respuesta a esta cuestión depende del
tipo de derecho fundamental de que se trate; aquellos que sólo pue-
den ser ejercidos directamente por la persona no suscitan mayor
discusión; tal es el caso de la libertad de conciencia, la libertad de
expresión, el derecho a no ser discriminado, el derecho a la educa-
ción, etcétera.9
El caso es distinto cuando se trata de los derechos fundamenta-
les que pueden tener carácter patrimonial y cuando se trata de los
derechos que sirven como cauces de tutela para otros derechos
(es decir, el derecho de acudir ante los tribunales). Veamos cada
caso.
En relación a los derechos que tienen o pueden tener bajo deter-
minadas circunstancias contenido patrimonial (el derecho de pro-
piedad, la capacidad general de realizar actos jurídicos de carácter
mercantil, el derecho a la propia imagen, etcétera) habría que aten-
der al grado de madurez del menor; en cualquier caso, el mandato
de protección reforzada impone que sus intereses sean siempre tu-
telados, de forma que si un menor firma un contrato de compra-
venta en el que sus intereses salgan claramente perjudicados, dicho
contrato podría ser declarado nulo. Ahora bien, si el menor tiene la
madurez suficiente para realizar ciertos actos jurídicos relaciona-
dos con los derechos fundamentales, la ley no puede impedirle o
prohibirle que los lleve a cabo, ni le puede exigir que lo haga a
través de un representante. Aláez cita los casos de un menor que
contrata un seguro médico privado, cuando decide asociarse a

ta 3, pp. 126 y 127.
un club de futbol o a una organizacion política, o bien cuando deci-

de celebrar un contrato de edición.10
Junto a esta posibilidad de autonomía del menor hay que consi-
derar el deber de heteroprotección que impone el texto constitucio-
nal, de acuerdo con el cual los menores pueden ver condicionado
el ejercicio de algunos derechos, que debe ser realizado por medio
de algún representante. En caso de duda debe tomarse en cuenta
que el ejercicio de un derecho requiere la voluntad de querer y en-
tender el acto que se está realizando.
Esto es justamente lo que sucede en materia de ejercicio de ac-
ciones procesales en las que, como regla general, los menores de-
ben estar representados, ya sea por sus familiares o bien por el
Estado. En este caso el deber de heteroprotección alcanza mayor
amplitud porque lo que está en juego es justamente la protección
de algún derecho del menor.11 Además, en estos casos también de-
berá tomarse en cuenta la madurez del menor, de forma que el le-
gislador debería de prever que el inicio de ciertos procedimientos
pudiera efectuarse por el menor, así como el derecho de los meno-
res a exponer su propia postura dentro de un proceso judicial en el
que se vean afectados sus intereses (por ejemplo en un proceso del
orden de lo familiar).
V. LOS MENORES EN EL DERECHO MEXICANO

Y EN EL DERECHO INTERNACIONAL
El estudio del régimen jurídico de la Constitución sobre los me-

nores debe completarse con dos instrumentos normativos de la
mayor importancia: la ley reglamentaria del artículo 4o. en materia
de menores (se trata de la Ley para la Protección de los Derechos de
Niñas, Niños y Adolescentes, publicada en el Diario Oficial de la
10 Ibidem, pp. 132 y 133.

11 Ibidem, p. 136.
Federación del 29 de mayo de 2000), y la Convención de la ONU

sobre los derechos del niño, a la que ya nos hemos referido.
La Ley desarrolla varios de los derechos contenidos en la Con-
vención, creando también un mandato para las autoridades encarga-
das de la procuración de justicia a fin de que cuenten con personal
capacitado para la efectiva observancia de los derechos recogidos
en la misma Ley. La Ley distingue entre los niños y las niñas, por
un lado, y los adolescentes, por otro; los primeros son todas las
personas que tengan hasta doce años, mientras que los segundos
son todas las personas que tengan entre 12 y 18 años.
Tal como lo hace el artículo 4o. constitucional, la Ley no sola-
mente señala obligaciones a cargo de los poderes públicos, sino
que también las establece para los ascendientes y tutores; por
ejemplo, el artículo 11 de la Ley dispone que
Son obligaciones de madres, padres y de todas las personas que tengan

a su cuidado niñas, niños y adolescentes:
A. Proporcionarles una vida digna, garantizarles la satisfacción de
alimentación, así como el pleno y armónico desarrollo de su personali-
dad en el seno de la familia, la escuela, la sociedad y las instituciones,
de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo.
Para los efectos de este precepto, la alimentación comprende esen-
cialmente la satisfacción de las necesidades de comida, habitación,
educación, vestido, asistencia en caso de enfermedad y recreación.
B. Protegerlos contra toda forma de maltrato, prejuicio, daño, agre-
sión, abuso, trata y explotación. Lo anterior implica que la facultad
que tienen quienes ejercen la patria potestad o la custodia de niñas, ni-
ños y adolescentes no podrán al ejercerla atentar contra su integridad
física o mental ni actuar en menoscabo de su desarrollo.
Las normas dispondrán lo necesario para garantizar el cumplimien-
to de los deberes antes señalados. En todo caso, se preverán los proce-
dimientos y la asistencia jurídica necesaria para asegurar que ascen-
dientes, padres, tutores y responsables de niñas, niños y adolescentes
cumplan con su deber de dar alimentos. Se establecerá en las leyes res-
pectivas la responsabilidad penal para quienes incurran en abandono
injustificado.
Las autoridades federales, del Distrito Federal, estatales y munici-

pales en el ámbito de sus respectivas atribuciones, impulsarán la pres-
tación de servicios de guardería, así como auxilio y apoyo a los ascen-
dientes o tutores responsables que trabajen.
En el cumplimiento de esas obligaciones, la Ley involucra a las

autoridades de todos los niveles de gobierno e incluso de los particu-
lares que sin tener una responsabilidad directa sobre los menores
guardan algún tipo de relación con ellos, como puede ser el caso de
médicos, maestros, vecinos o trabajadores sociales. En este senti-
do el artículo 13 de la Ley señala que
A fin de garantizar el cumplimiento de los derechos establecidos en

este capítulo, las leyes federales, del Distrito Federal y de las entidades
federativas podrán disponer lo necesario para que se cumplan en todo
el país:
A. Las obligaciones de ascendientes o tutores, o de cualquier per-
sona que tenga a su cargo el cuidado de una niña, de un niño, o de un o
una adolescente de protegerlo contra toda forma de abuso; tratarlo con
respeto a su dignidad y a sus derechos; cuidarlo, atenderlo y orientarlo
a fin de que conozca sus derechos, aprenda a defenderlos y a respetar
los de las otras personas.
B. Para que el Estado, en los ámbitos federal, estatal y municipal
pueda intervenir, con todos los medios legales necesarios, para evitar
que se generen violaciones, particulares o generales del derecho de
protección de niñas, niños y adolescentes. Especialmente se proveerá
lo necesario para evitar que salgan del país sin que medie la autoriza-
ción de sus padres, tutores o de un juez competente.
C. La obligación de familiares, vecinos, médicos, maestros, traba-
jadores sociales, servidores públicos, o cualesquiera persona, que ten-
gan conocimiento de casos de niñas, niños o adolescentes que estén
sufriendo la violación de los derechos consignados en esta Ley, en
cualquiera de sus formas, de ponerlo en conocimiento inmediato de
las autoridades competentes, de manera que pueda seguirse la investi-
gación correspondiente.
En las escuelas o instituciones similares, los educadores o maestros
serán responsables de evitar cualquier forma de maltrato, perjuicio,
daño, agresión, abuso o explotación, en contra de niñas, niños o ado-

lescentes.
La Ley llama la atención sobre el papel que pueden jugar los

medios de comunicación masiva en relación con los derechos de
los menores de edad; en su artículo 43 establece lo siguiente:
Sin perjuicio de lo previsto en la normatividad aplicable a los medios

de comunicación masiva, las autoridades federales, en el ámbito de
sus competencias, procurarán verificar que éstos:
A. Difundan información y materiales que sean de interés social y
cultural para niñas, niños y adolescentes, de conformidad con los ob-
jetivos de la educación que dispone el artículo 3o. de la Constitución y
la Convención sobre los Derechos del Niño.
B. Eviten la emisión de información contraria a los objetivos seña-
lados y que sea perjudicial para su bienestar o contraria con los princi-
pios de paz, no discriminación y de respeto a todas las personas.
C. Difundan información y materiales que contribuyan a orientar-
los en el ejercicio de sus derechos, les ayude a un sano desarrollo y a
protegerse a sí mismos de peligros que puedan afectar a su vida o su
salud.
D. Eviten la difusión o publicación de información en horarios de
clasificación A, con contenidos perjudiciales para su formación, que
promuevan la violencia o hagan apología del delito y la ausencia de
valores.
E. Además, las autoridades vigilarán que se clasifiquen los espec-
táculos públicos, las películas, los programas de radio y televisión, los
videos, los impresos y cualquier otra forma de comunicación o infor-
mación que sea perjudicial para su bienestar o que atente contra su
dignidad.
Por lo que hace a la Convención, vale la pena apuntar que es la

que más países han ratificado de entre las declaraciones interna-
cionales de derechos humanos. En ella se recogen varios derechos
de libertad, económicos, sociales y culturales de los niños. Vale la
pena recordar, como ya se ha señalado, que el artículo 1o. define a

los “niños” como todos los individuos menores de 18 años.
La Convención ha tenido un impacto significativo en las legis-
laciones nacionales sobre menores, dando origen a las leyes de
“segunda generación”, inspiradas por una protección integral de los
menores.12 La Convención tiene entre sus múltiples méritos el de
haber considerado a los menores como sujetos de derechos y no
como objetos de la mera compasión social, además de haber pro-
ducido un efecto sensibilizador con respecto a esos derechos, tanto
en el nivel de la opinión pública como en el nivel de los especialis-
tas, que han comenzado a examinar con mayor detalle las posibili-
dades jurídicas de protección de los menores.13
La Convención contiene tanto previsiones que por su carácter
general ya estaban previstas en otros ordenamientos (no solamente
para los menores sino para todas las personas), como otro tipo de
disposiciones que fueron incluidas para proteger algunas peculia-
ridades de los menores, teniendo en cuenta el deber reforzado de
protección que existe respecto de ellos. Interesa en este momento
destacar los preceptos de la Convención que son especialmente
aplicables a los menores.
Uno de los conceptos novedosos, que se repite en varias partes
de la Convención y que supone la clave interpretativa de la misma
y de las disposiciones internas sobre menores, lo constituye el de-
nominado “interés superior del niño”, establecido en el artículo 3o.
de la Convención, conforme al siguiente texto:
1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las insti-
tuciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las au-
toridades administrativas o los órganos legislativos, una considera-
ción primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.
2. Los Estados partes se comprometen a asegurar al niño la protec-
ción y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en
12 García Méndez, Emilio, Infancia-adolescencia. De los derechos y de la

justicia, cit., nota 1, p. 29.
13 Ibidem, pp. 66 y 67.
cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas

responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas
legislativas y administrativas adecuadas.
3. Los Estados partes se asegurarán de que las instituciones, servi-
cios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los
niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competen-
tes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y compe-
tencia de su personal, así como en relación con la existencia de una su-
pervisión adecuada.
Lo que nos viene a decir el precepto transcrito es que las autori-

dades deben tomar en cuenta que hay un interés superior que debe
ser preservado: el del niño, y que debe imponerse siempre que en-
tre en conflicto con otro tipo de intereses. El artículo 3o. de la Con-
vención lo que establece es una especie de cláusula de prevalencia,
por medio de la cual se declara que el interés del niño tendrá prefe-
rencia sobre los demás y deberá ser un objetivo a perseguir por
particulares y autoridades: “La realización del interés del menor
aparece, por tanto, como piedra angular de toda la regulación jurí-
dica de la minoría de edad, y, en particular, de la que afecta a los
derechos fundamentales”.14 El interés superior del niño deberá ser
observado con mayor intensidad por quienes tienen a su cuidado al
menor, es decir, los progenitores, tutores o custodios, los cuales
deberán velar por ese interés en todas las facetas de la vida del me-
nor; también deberán observarlo —en la esfera en que tengan
competencia— los educadores, los jueces, la administración pú-
blica, etcétera. El concepto de interés superior de niño aparece
además de en el artículo 3o. ya mencionado, en los artículos 9o.,
18, 20, 21, 37 y 40 de la Convención.
Que las mayores y originales obligaciones respecto al menor in-
cumben a los familiares, queda muy claro a partir del artículo 5o.
de la Convención cuando establece que

ta 3, p. 157.
Los Estados partes respetarán las responsabilidades, los derechos y

los deberes de los padres o, en su caso, de los miembros de la familia
ampliada o de la comunidad, según establezca la costumbre local, de
los tutores u otras personas encargadas legalmente del niño de impar-
tirle, en consonancia con la evolución de sus facultades, dirección y
orientación apropiadas para que el niño ejerza los derechos reconoci-
dos en la presente Convención.
A partir del artículo 5o. debe entenderse que la responsabilidad

primaria es de los progenitores o custodios, y que el Estado deberá
respetar sus decisiones siempre y cuando no sean contrarias al in-
terés superior del niño, en cuyo caso será el propio Estado el que
podrá sustituir a aquellos en las responsabilidades sobre el menor.
En el mismo sentido y sobre el mismo tema, debe atenderse tam-
bién a lo dispuesto por el artículo 18 de la Convención, el cual dis-
pone que:
1. Los Estados partes pondrán el máximo empeño en garantizar el re-

conocimiento del principio de que ambos padres tienen obligaciones
comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño.
Incumbirá a los padres o, en su caso, a los representantes legales la res-
ponsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño. Su preo-
cupación fundamental será el interés superior del niño.
2. A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados
en la presente Convención, los Estados partes prestarán la asistencia
apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempe-
ño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán
por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cui-
dado de los niños.
3. Los Estados partes adoptarán todas las medidas apropiadas para
que los niños cuyos padres trabajan tengan derecho a beneficiarse de
los servicios e instalaciones de guarda de niños para los que reúnan las
condiciones requeridas.
La idea que se encuentra en el artículo 18 parece estar presente

en todo el texto de la Convención; aparece de nuevo en forma es-
pecífica en su artículo 27.15
Uno de los primeros derechos que deben ser materializados des-
pués del nacimiento del menor es el que tiene que ver con su ins-
cripción en el registro público competente y la asignación de un
nombre, tal como lo establece el artículo 7o. de la Convención; el
mismo precepto establece claramente el derecho de todo menor a
conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos, cuestión que reitera
y amplía el artículo 9o. de la misma Convención, en cuyo primer
párrafo se puede leer lo siguiente:
1. Los Estados partes velarán por que el niño no sea separado de sus
padres contra la voluntad de éstos, excepto cuando, a reserva de revi-
sión judicial, las autoridades competentes determinen, de conformi-
dad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separación es
necesaria en el interés superior del niño. Tal determinación puede ser
necesaria en casos particulares, por ejemplo, en los casos en que el ni-
ño sea objeto de maltrato o descuido por parte de sus padres o cuando
éstos viven separados y debe adoptarse una decisión acerca del lugar
de residencia del niño.
Otra disposición interesante tiene que ver con el concepto de

reunificación familiar, es decir, con la obligación que se establece
para los Estados partes a fin de que faciliten que los menores pue-
dan reunirse con sus familiares cuando por alguna circunstancia
15 El artículo 27 dispone, en sus tres primeros párrafos, lo siguiente: “1. Los

Estados partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado pa-
ra su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social. 2. A los padres u otras
personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de pro-
porcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones
de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño. 3. Los Estados partes, de
acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán
medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por
el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asis-
tencia material y programas de apoyo, particularmente respecto a la nutrición, el
vestuario y la vivienda”.
vivan en países diferentes. El artículo 10 de la Convención en su

párrafo primero dispone que “...toda solicitud hecha por un niño o
por sus padres para entrar en un Estado parte o para salir de él a los
efectos de la reunión de la familia será atendida por los Estados
partes de manera positiva, humanitaria y expeditiva”.
Como ya se ha comentado en uno de los apartados anteriores,
hay algunos derechos que los menores no pueden ejercer por sí
mismos, como los que tienen que ver con promover acciones ante
los tribunales o realizar ciertas solicitudes ante la administración
pública; sin embargo, del hecho de que no puedan personarse di-
rectamente ante un juez o ante una autoridad administrativa, no se
desprende que su opinión, si su madurez lo permite, no pueda ser
expuesta y tomada en cuenta por los órganos de autoridad. Así lo
establece el artículo 12 de la Convención:
1. Los Estados partes garantizarán al niño que esté en condiciones de

formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremen-
te en todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en
cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del
niño.
2. Con tal fin, se dará en particular al niño oportunidad de ser escu-
chado, en todo procedimiento judicial o administrativo que afecte al
niño, ya sea directamente o por medio de un representante o de un ór-
gano apropiado, en consonancia con las normas de procedimiento de
la ley nacional.
A partir del artículo 12 de la Convención, los Estados partes es-

tán obligados a introducir en sus códigos procesales las previsio-
nes necesarias para que los menores puedan opinar en todos los
procedimientos en que se vean involucrados, para el efecto de dar
cumplimiento al precepto transcrito.
Un derecho que tienen los menores —y que no está previsto co-
mo tal para los mayores de edad— es el derecho a jugar, el derecho
a la recreación (lo más parecido para los adultos quizá pueda ser el
derecho a tener vacaciones). El artículo 31 de la Convención dis-

pone que:
1. Los Estados partes reconocen el derecho del niño al descanso y el

esparcimiento, al juego y a las actividades recreativas propias de su
edad y a participar libremente en la vida cultural y en las artes.
2. Los Estados partes respetarán y promoverán el derecho del niño
a participar plenamente en la vida cultural y artística y propiciarán
oportunidades apropiadas, en condiciones de igualdad, de participar
en la vida cultural, artística, recreativa y de esparcimiento.
Tal como puede apreciarse, la Convención es un instrumento

sumamente rico en conceptos, extenso en artículos y de gran inte-
rés para comprender el régimen jurídico de los menores en su con-
junto. A partir de su texto se han emitido un par de protocolos adi-
cionales que también deben ser tenidos en cuenta al estudiar los
derechos de los menores en el derecho internacional de los dere-
chos humanos. Se trata del protocolo relativo a la participación de
niños en conflictos armados y del protocolo relativo a la venta de ni-
ños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la porno-
grafía.16
Para mejorar su aplicación en el nivel interno conviene tener en
cuenta la Observación General número 5 del Comité de los Dere-
chos del Niño de la ONU, que se refiere justamente a las “Medidas
generales para la aplicación de la Convención de los Derechos del
Niño”.17
El propio Comité de los Derechos del Niño ha resaltado el he-
cho de que la tutela de esos derechos requiere de una infraestructu-
ra institucional que se encargue de la tarea y ha recomendado una
16 El texto de ambos protocolos puede consultarse en Carbonell, Miguel et

al. (comps.), op. cit., nota 6, t. I, pp. 143-159.
17 Dicha Observación General fue aprobada en el 34o. periodo de sesiones
del Comité, celebrado entre el 19 de septiembre y el 3 de octubre de 2003, y figu-
ra en el documento CRC/GC/2003/5.
serie de pasos que los responsables pueden ir tomando para cum-

plirla.18
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966
establece también una consideración especial para los menores en
su artículo 24, a partir del cual el Comité de Derechos Civiles y Po-
líticos de la ONU ha dictado su Observación General número 17,
de 1989.19 En consonancia con lo que ya se ha dicho, esta Observa-
ción General considera que
La obligación de garantizar a los niños la protección necesaria corres-

ponde a la familia, a la sociedad y al Estado. Aunque el Pacto no indi-
que cómo se ha de asignar esa responsabilidad, incumbe ante todo a la
familia, interpretada en un sentido amplio, de manera que incluya a to-
das las personas que la integran en la sociedad del Estado parte intere-
sado, y especialmente a los padres, la tarea de crear las condiciones fa-
vorables a un desarrollo armonioso de la personalidad del niño y al
disfrute por su parte de los derechos reconocidos en el Pacto. No obs-
tante, puesto que es frecuente que el padre y la madre ejerzan un em-
pleo remunerado fuera del hogar, los informes de los Estados partes
deben precisar la forma en que la sociedad, las instituciones sociales y
el Estado cumplen su responsabilidad de ayudar a la familia en el sen-
tido de garantizar la protección del niño. Por otra parte, en los casos en
que los padres falten gravemente a sus deberes o maltraten o descui-
den al niño, el Estado debe intervenir para restringir la patria potestad
y el niño debe ser separado de su familia cuando las circunstancias lo
exijan. En caso de disolución del matrimonio, deben adoptarse medi-
das, teniendo en cuenta el interés superior de los niños, para asegurar-
les la protección necesaria y garantizar, en la medida de lo posible, re-
laciones personales con ambos padres. El Comité considera útil que,
en sus informes, los Estados partes proporcionen información sobre
las medidas especiales de protección que han adoptado para proteger a
los niños abandonados o privados de su medio familiar, con el fin de
18 El Comité lo ha señalado en su Observación General número 2, aprobada

en su 32o. periodo de sesiones, celebrado entre el 13 y el 31 de enero de 2003. La
OG 2 figura en el documento CRC/GC/2002/2.
19 Carbonell, Miguel et al. (comps.), op. cit., nota 6, t. I, pp. 419-422.
permitir que se desarrollen en las condiciones que más se asemejen a

las que caracterizan al medio familiar (párrafo 6).
El artículo 40 de la Convención de los Derechos del Niño, en su

apartado 1, señala que
Los Estados partes reconocen el derecho de todo niño de quien se ale-

gue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse o declare
culpable de haber infringido esas leyes a ser tratado de manera acorde
con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el
respeto del niño por los derechos humanos y las libertades fundamen-
tales de terceros y en la que se tengan en cuenta la edad del niño y la
importancia de promover la reintegración del niño y de que éste asuma
una función constructiva en la sociedad.
El mismo artículo 40, en su apartado 3, dispone que
Los Estados partes tomarán todas las medidas apropiadas para promo-
ver el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e institu-
ciones específicos para los niños de quienes se alegue que han infrin-
gido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber
infringido esas leyes, y en particular: a) el establecimiento de una edad
mínima antes de la cual se presumirá que los niños no tienen capacidad
para infringir las leyes penales.
Como ya se ha visto, el propio artículo 1o. de la Convención de-

fine como niño a toda persona menor de 18 años.
De lo transcrito parece que pueden derivarse dos cuestiones cla-
ves; la primera es que existe un límite a la capacidad punitiva del
Estado: una edad por debajo de la cual se entiende que las personas
todavía no son capaces de asumir las consecuencias de sus conduc-
tas (por lo menos de aquellas que tienen carácter penal).
Por otro lado, del contenido de la Convención puede derivarse
un mandato de “razonabilidad” en la determinación de la edad pe-
nal; en este sentido habría algún elemento, derivado de varios de
los artículos de la Convención y principalmente de los transcritos,
para suponer que dicha determinación no tendría que estar por de-
bajo de los 18 años, o por lo menos, para deducir que para los me-
nores se tendría que crear un régimen jurídico-penal específico,
acorde con su capacidad de entendimiento y con la protección de
su dignidad.
Este último punto, además, encontraría un sustento adicional en
la Regla 4 de las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la
Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing), que
establece que
En los sistemas jurídicos que reconozcan el concepto de mayoría de

edad penal con respecto a los menores, su comienzo no deberá fijarse a
una edad demasiado temprana habida cuenta de las circunstancias que
acompañan la madurez emocional, mental e intelectual (Resolución
40/33 de la Asamblea General, de 28 de noviembre de 1985).20
Además, en el ordenamiento jurídico internacional se establece

que la pena privativa de libertad impuesta a un menor debe ser “el
último recurso”, por el periodo mínimo necesario y limitarse a ca-
sos excepcionales (Regla 1 apartado 2 de las Reglas de las Nacio-
nes Unidas para la Protección de Menores Privados de Libertad, de
14 de diciembre de 1990).21 Esto quiere decir que la decisión de un
país de prever penas privativas de la libertad para menores deberá
ser cuidadosamente argumentada, tanto en su establecimiento co-
mo en su duración (más adelante explicaremos que una de las he-
rramientas para valorar si se ha realizado esta apreciación es el
principio de proporcionalidad).
Por otra parte, para reforzar el argumento que se viene defendien-
do, hay que recordar que en su Observación General número 21, rela-
tiva al contenido del artículo 10 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, el Comité de Derechos Humanos de la ONU ha
señalado que del contenido del Pacto puede inferirse que “todos los
20 Consultables en Carbonell, Miguel et al. (comps.), op. cit., nota 6, t. II, pp.
1281 y ss.
21 Ibidem, pp. 1251 y ss.
menores de 18 años deberían ser tratados como menores, al menos en

las cuestiones relativas a la justicia penal” (párrafo 13).22
Hasta antes de la reforma constitucional al artículo 18 de la
Constitución, de diciembre de 2005, algunas de estas cuestiones
no habían sido correctamente observadas en ciertos códigos pena-
les locales de la república mexicana. Existía en varios de ellos una
edad penal que estaba por debajo de los 18 años. A partir de la re-
forma se resuelve ese y otros problemas. Vamos a examinar el con-
tenido de la reforma, pero antes creemos que sería útil tomar como
premisa de nuestra exposición uno de los elementos que dio el im-
pulso necesario para que la reforma fuera realizada. Nos referimos
a la Opinión Consultiva 17/2002 de la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos, que junto con la Convención de los Derechos del
Niño, fue el principal elemento inspirador de la reforma constitu-
cional mexicana.
VI. LA OPINIÓN CONSULTIVA 17/2002 DE LA CORTE

INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,
SOBRE CONDICIÓN JURÍDICA Y DERECHOS
HUMANOS DEL NIÑO
El 28 de agosto de 2002 la Corte Interamericana de Derechos

Humanos emitió la opinión consultiva 17/2002 que tiene mucha
relevancia para el tema que nos ocupa, ya que está referida a la
condición jurídica y a los derechos humanos del niño.23 La Opi-
nión fue solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos debido que este órgano entiende que algunas medidas
especiales de protección dirigidas a los menores tienden al debili-
tamiento de las garantías judiciales de los propios menores. Con-
cretamente, a la Comisión le preocupaban las siguientes medidas:
22 Ibidem, t. I, p. 432.
23 Ibidem, t. II, pp. 1099-1185.
A) La separación de jóvenes de sus padres y/o familia por consi-

derarse, al arbitrio del órgano decisor y sin debido proceso legal,
que sus familias no poseen condiciones para su educación y man-
tenimiento.
B) La supresión de la libertad a través de la internación de me-
nores en establecimientos de guarda o custodia, por considerárselos
abandonados o proclives a caer en situaciones de riesgo o ilegali-
dad; causales que no configuran figuras delictivas sino condicio-
nes personales o circunstanciales del menor.
C) La aceptación en sede penal de confesiones de menores obte-
nidas sin las debidas garantías.
D) La tramitación de juicios o procedimientos administrativos
en los que se involucran derechos fundamentales del menor, sin la
garantía de defensa del menor.
E) La determinación en procedimientos administrativos y judi-
ciales de derechos y libertades sin la garantía al derecho de ser oí-
do personalmente, como tampoco considerar la opinión y las pre-
ferencias del menor en esa determinación.
La Comisión le requería a la Corte que se pronunciara sobre
la compatibilidad de esas medidas con los artículos 8o. y 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos. El primero de esos
preceptos se refiere a los derechos que tiene toda persona ante una
autoridad judicial (fundamentalmente derechos para su oportuna
defensa); por su parte, el artículo 25 de la Convención Americana
establece el derecho a la protección judicial, es decir, el derecho de
toda persona para acudir, mediante un recurso “sencillo y rápido”,
ante un juez para que la ampare por la violación de sus derechos
fundamentales, de la ley o de la propia Convención.
Como puede apreciarse, varias de las cuestiones planteadas por
la Comisión ante la Corte Interamericana incumben no solamente
al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, sino a todo el
derecho internacional de derechos, pues se trata en buena medida
de la interpretación de preceptos contenidos también en la Con-
vención de los Derechos del Niño.
La Opinión Consultiva que emite la Corte es muy extensa y, co-

mo en todas sus opiniones, demuestra un gran rigor jurídico al dar
contestación a las cuestiones planteadas. Su misma extensión
—derivada en parte del mucho espacio que ocupa la síntesis de los
alegatos de todos los órganos e instituciones que se interesaron por
la consulta y que aportaron elementos para su mejor solución—
hace imposible ofrecer un resumen mínimamente completo de
ella, por lo que nos limitaremos a destacar los puntos más intere-
santes.
Como en todas sus opiniones consultivas, la Corte comienza se-
ñalando su competencia y luego pasa a estudiar si para resolver las
cuestiones planteadas puede tomar en cuenta otros tratados inter-
nacionales aparte de la Convención Americana, tema al que res-
ponde afirmativamente con base en las consideraciones que había
hecho la misma Corte en alguna Opinión Consultiva anterior (ver
párrafos 20 a 23 de la OC/17).
La Corte se ocupa, en segundo término, de definir el concepto
de niño, para lo cual toma en cuenta el artículo 1o. de la Conven-
ción de los Derechos del Niño, al que ya hemos hecho referencia, y
realiza las siguientes consideraciones:
41. La mayoría de edad conlleva la posibilidad de ejercicio pleno de

los derechos, también conocida como capacidad de actuar. Esto signi-
fica que la persona puede ejercitar en forma personal y directa sus de-
rechos subjetivos, así como asumir plenamente obligaciones jurídicas
y realizar otros actos de naturaleza personal o patrimonial. No todos
poseen esta capacidad: carecen de ésta, en gran medida, los niños. Los
incapaces se hallan sujetos a la autoridad parental, o en su defecto, a la
tutela o representación. Pero todos son sujetos de derechos, titulares
de derechos inalienables e inherentes a la persona humana.
42. En definitiva, tomando en cuenta la normatividad internacional
y el criterio sustentado por la Corte en otros casos, se entiende por “ni-
ño” a toda persona que no ha cumplido 18 años de edad.
Comenzando a responder a las cuestiones planteadas por la Co-

misión, la Corte señala que
76. La carencia de recursos materiales no puede ser el único funda-

mento para una decisión judicial o administrativa que suponga la sepa-
ración del niño con respecto a su familia, y la consecuente privación
de otros derechos consagrados en la Convención.
77. En conclusión, el niño debe permanecer en su núcleo familiar,
salvo que existan razones determinantes, en función del interés supe-
rior de aquél, para optar por separarlo de su familia. En todo caso, la
separación debe ser excepcional y, preferentemente, temporal.
La Corte señala que la intervención en favor de los menores y de

la familia debe hacerse, cuando corresponda al Estado, por los me-
dios adecuados y contando con personal especializado, es decir,
que no basta con que el Estado disponga en términos generales de
juzgados y centros de asistencia social, sino que tiene que crear es-
tructuras especializadas en la atención de menores. La Corte lo ex-
plica en los siguientes términos:
78. La eficaz y oportuna protección de los intereses del niño y la fami-

lia debe brindarse con la intervención de instituciones debidamente
calificadas para ello, que dispongan de personal adecuado, instalacio-
nes suficientes, medios idóneos y experiencia probada en este género
de tareas.... no basta con que se trate de organismos jurisdiccionales o
administrativos.
79. ...No basta con disponer protecciones y garantías judiciales si
los operadores del proceso carecen de capacitación suficiente sobre lo
que supone el interés superior del niño y, consecuentemente, sobre
la protección efectiva de sus derechos.
Para la Corte, los deberes del Estado en relación con los meno-
res de edad no se agotan en actos de abstención por parte de los po-
deres públicos, sino que requieren y exigen de políticas activas pa-
ra la preservación de sus derechos, entre las cuales la educación
tiene un papel fundamental:
88. ...los derechos de los niños requieren no sólo que el Estado se abs-
tenga de interferir indebidamente en las relaciones privadas o familia-
res del niño, sino también que, según las circunstancias, adopte provi-
dencias positivas para asegurar el ejercicio y disfrute pleno de los
derechos. Esto requiere la adopción de medidas, entre otras, de carác-
ter económico, social y cultural.... es sobre todo a través de la educa-
ción que gradualmente se supera la vulnerabilidad de los niños. Asi-
mismo, el Estado, como responsable del bien común, debe, en igual
sentido, resguardar el rol preponderante de la familia en la protección
del niño; y prestar asistencia del poder público a la familia, mediante
la adopción de medidas que promuevan la unidad familiar.
En cuanto a la participación de los menores dentro de los proce-

dimientos judiciales, la Corte señala que en términos generales el
órgano aplicador del derecho (sea judicial, o bien de carácter ad-
ministrativo) debe atender a la capacidad del niño para acordar su
intervención:
102. En definitiva, el aplicador del derecho, sea en el ámbito adminis-

trativo, sea en el judicial, deberá tomar en consideración las condiciones
específicas del menor y su interés superior para acordar la participación
de éste, según corresponda, en la determinación de sus derechos. En
esta ponderación se procurará el mayor acceso del menor, en la medi-
da de lo posible, al examen de su propio caso.
Una cuestión de la mayor relevancia es la que tiene que ver con

la separación que los Estados deben observar entre mayores y me-
nores de edad para efectos de su enjuiciamiento penal. La Corte
considera, citando expresamente el artículo 40.3 de la Convención
de los Derechos del Niño, que
109. ...los menores de 18 años a quienes se atribuya la comisión de

conductas previstas como delictuosas por la ley penal, deberán quedar
sujetos, para los fines del conocimiento respectivo y la adopción de las
medidas pertinentes, sólo a órganos jurisdiccionales específicos dis-
tintos de los correspondientes a los mayores de edad.
La Corte también precisa que las medidas restrictivas de la li-

bertad personal de los menores también están regidas, como para
los mayores, por el principio de legalidad en materia penal, por lo

cual la imposición de algún tipo de sanción deberá darse solamente
cuando el menor haya violado alguna norma que establezca con
claridad la conducta a sancionar, pero no por meras situaciones de
riesgo o peligro. La Corte emite su criterio en los siguientes térmi-
nos:
110. Es inadmisible que se incluya en esta hipótesis (se refiere al so-

metimiento del menor a órganos jurisdiccionales específicos) la si-
tuación de los menores que no han incurrido en conducta penalmente
típica, pero se encuentran en situación de riesgo o peligro, por desvali-
miento, abandono, miseria o enfermedad, y menos aún la que aquellos
otros que simplemente observan un comportamiento diferente del que
caracteriza a la mayoría, se apartan de los patrones de conducta gene-
ralmente aceptados, presentan conflictos de adaptación al medio fami-
liar, escolar o social, en general, o se marginan de los usos y valores de
la sociedad de la que forman parte. El concepto de delincuencia infan-
til o juvenil sólo puede aplicarse a quienes se hallan en el primer su-
puesto mencionado, esto es, a los que incurren en conductas típicas,
no así a quienes se encuentran en los otros supuestos.
La Corte sintetiza todo su estudio en la parte final del fallo, que

constituye todo un resumen del régimen jurídico internacional de
los menores; en esa parte de la Opinión se asienta, entre otras cues-
tiones, lo siguiente:
1. Los niños son titulares de derechos y no solamente su objeto

de protección.
2. El interés superior del niño implica que el desarrollo del me-
nor y el ejercicio pleno de sus derechos deben ser considera-
dos criterios rectores para la elaboración de normas y la apli-
cación de éstas en todos los órdenes relativos a la vida del
niño.
3. La familia constituye el ámbito primordial para el desarrollo
del niño y el ejercicio de sus derechos. Por ello, el Estado de-
be apoyar y fortalecer a la familia, a través de los diversas
medidas que ésta requiera para el mejor cumplimiento de su

función natural en este campo.
4. Debe preservarse la permanencia del niño en el medio fami-
liar. La separación del menor de su familia debe ser una me-
dida excepcional y de preferencia temporal, solamente apli-
cable cuando así lo requiera su interés superior.
5. El Estado debe contar con instituciones idóneas y personal
capacitado para atender a los menores.
6. En los procedimientos judiciales o administrativos en los que
se resuelve sobre los derechos del niño, se deben observar los
principios del debido proceso legal, lo que incluye las reglas
del juez natural —competente, independiente e imparcial—,
doble instancia, presunción de inocencia, contradicción, au-
diencia y defensa. En ellos, además, se deberá tomar en cuen-
ta las particularidades que se puedan desprender de la partici-
pación personal del menor, así como las medidas de
protección que sean indispensables en favor del mismo.
7. Los menores de 18 años a quienes se les atribuya la comisión
de una conducta delictiva deben quedar sujetos a órganos ju-
risdiccionales distintos de los correspondientes a los mayo-
res de edad. Las características de la intervención que el
Estado debe tener en el caso de los menores infractores deben
reflejarse en la integración y el funcionamiento de estos tri-
bunales, así como en la naturaleza de las medidas que pueden
adoptar.
A partir de los análisis realizado, tanto del marco constitucional

derivado de los tres últimos párrafos del artículo 4o., como del de-
recho internacional de los derechos humanos, podemos ahora
adentrarnos en el sentido y los alcances de la reforma al artículo 18
de la carta magna.
VII. EL ARTÍCULO 18 CONSTITUCIONAL

Y LA JUSTICIA PARA ADOLESCENTES
Los párrafos cuarto, quinto y sexto del artículo 18 constitucio-

nal disponen, a partir de la reforma de 2005, un sistema integral de
justicia para adolescentes. Se trata de una regulación que sin duda
alguna mejora lo que existía anteriormente y que supone un salto
cualitativo desde varios puntos de vista.24 Con ella, México cum-
ple en alguna medida con lo que disponen distintos instrumentos
del derecho internacional de los derechos humanos en la materia,
como los que ya hemos analizado en los apartados anteriores. La
importancia del nuevo contenido del artículo 18 es tanta, que algu-
nos autores sostienen que introduce “un paradigma distinto de
atención a la infancia en conflicto con la ley penal”, el cual supone
un completo replanteamiento incluso de las “bases ideológicas”
del tema.25
Para empezar, la Constitución ya establece con precisión el uni-
verso de los sujetos que tendrán derecho al sistema integral: aque-
llas personas que tengan más de 12 años y menos de 18. Con esta
disposición se termina con la facultad que anteriormente ejercían
algunas entidades federativas para considerar mayores de edad a
efecto de su enjuiciamiento penal a personas que no habían cum-
plido 18 años; sobra decir que al hacerlo violaban diversos trata-
dos internacionales, que exigían un tratamiento distinto para adul-
tos y para menores, entendiendo por menores a quienes no
hubieran cumplido 18 años. El artículo 18 aclara que los menores
24 Para una primera aproximación a su contenido y sobre el procedimiento de

reforma constitucional que dio lugar al nuevo texto del artículo 18, pueden verse
los trabajos de García Ramírez, Sergio, “Jurisdicción para menores de edad que
infringen la ley penal. Criterios de la jurisdicción interamericana y reforma cons-
titucional”, Vasconcelos, Rubén, “Comentarios en torno a la reforma al artículo
18 de la Constitución” y González Contró, Mónica, “Derechos, necesidades y
justicia penal para adolescentes”, todos incluidos en Derechos humanos de los ni-
ños, niñas y adolescentes, México, SRE-Unión Europea, 2006.
25 Vasconcelos, Rubén, “Comentarios en torno a la reforma al artículo 18 de
la Constitución”, cit., nota anterior, p. 414.
de 12 años solamente serán objeto de rehabilitación y de asistencia

social, pero no de sanción (se crea una barrera de edad frente al po-
der punitivo del Estado).
La justicia para menores de edad está sujeta a varios de los más
conocidos principios que rigen al proceso penal de adultos y que le
incorporan una importante dosis de certeza y seguridad jurídica. El
párrafo cuarto del artículo 18 constitucional menciona el principio
de tipicidad y agrega que en este tipo de procesos se respetarán “los
derechos fundamentales” (es la primera vez que el texto de la Cons-
titución mexicana recoge esta denominación moderna, que es acep-
tada como la mejor para designar a estos derechos), que tienen todas
las personas, además de los derechos adicionales que les pudieran
corresponder por el hecho de ser menores de edad.
La mención de la tipicidad —si se interpreta junto con el párrafo
tercero del artículo 14 constitucional que exige en materia penal la
existencia de una ley “exactamente aplicable” al delito de que se
trate— nos puede llevar a sostener que existe un principio de taxa-
tividad en materia de justicia para adolescentes. La taxatividad
añade una exigencia de carácter “cualitativo” a la ley penal; en
efecto, para que una ley sea “exactamente” aplicable a una cierta
conducta debe tener ciertas “cualidades” lingüísticas, pues es se-
guro que no toda descripción lingüística tendría la posibilidad de
ser aplicada con exactitud a la conducta humana calificada como
delito.
La taxatividad de la ley penal consiste en que los textos que
contengan normas sancionadoras describan claramente las con-
ductas que están regulando y las sanciones penales que se pueden
aplicar a quien las realicen. La taxatividad es una especie del gené-
rico principio de legalidad en materia penal y tiene por objeto pre-
servar la certeza jurídica (que a su vez es una especie de la seguri-
dad jurídica) y la imparcialidad en la aplicación de la ley penal.26
26 Ferreres Comella, Víctor, El principio de taxatividad en materia penal y el

valor normativo de la jurisprudencia (una perspectiva jurisprudencial), Madrid,
Civitas, 2002, p. 21. Ver también Moreso, José Juan, “Principio de legalidad y
Luigi Ferrajoli describe el principio de taxatividad penal (que tam-

bién se puede llamar “principio de estricta legalidad”) con las si-
guientes palabras:27
Este principio... puede ser caracterizado ahora como una regla semán-
tica metalegal de formación de la lengua legal que prescribe al legis-
lador penal: a) que los términos usados por la ley para designar las fi-
guras de delito sean dotados de extensión determinada, por donde sea
posible su uso como predicados “verdaderos de los” hechos empíricos
por ellos denotados; b) que con tal fin sea connotada su intención con
palabras no vagas ni valorativas, sino lo más claras y precisas posible;
c) que, en fin, sean excluidas de la lengua legal las antinomias semán-
ticas o cuando menos que sean predispuestas normas para su solución.
De ahí se sigue, conforme a esta regla, que las figuras abstractas de de-
lito deben ser connotadas por la ley mediante propiedades o caracterís-
ticas esenciales idóneas para determinar su campo de denotación (o de
aplicación) de manera exhaustiva, de forma que los hechos concretos
que entran allí sean denotados por ellas en proposiciones verdaderas, y
de manera exclusiva, de modo que tales hechos no sean denotados
también en proposiciones contradictorias por otras figuras de delito
connotadas por normas concurrentes.
El párrafo quinto del artículo 18 ordena que se les respete el de-

recho al debido proceso legal, con lo que se incorpora a favor de
los menores de edad un conjunto muy amplio de derechos dentro
del proceso y durante la averiguación previa, derechos que se en-
cuentran tanto en la Constitución como en los tratados internacio-
nales. También exige el texto constitucional que se atienda la pro-
tección integral del menor y su interés superior, siguiendo en esto
la senda abierta por la Convención de la ONU.
causas de justificación (sobre el alcance de la taxatividad)”, Doxa, Alicante,

núm. 24, 2001, pp. 525 y ss., en donde se plantea la interesante discusión sobre la
distinta forma en que la taxatividad se aplica a los tipos penales y a las causas de
justificación de ciertas conductas penalmente relevantes.
27 Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, 6a. ed., Madrid, Trotta,
2004, p. 121.
Todo el sistema de procuración y administración de justicia pa-

ra adolescentes será específico, dispone el párrafo sexto del artícu-
lo 18, es decir, estará especializado y será diferente del que atiende
a los adultos. El mismo párrafo ordena que las autoridades que
“efectúen la remisión” y las que impongan las medidas deberán ser
independientes unas de las otras; a partir de este mandato parece
lógico concluir que los órganos sancionadores deberán pertenecer
orgánicamente al respectivo Poder Judicial (federal o local), pues
de esa manera se asegura la señalada independencia.
El propio párrafo sexto se refiere a las formas alternativas de
justicia, las cuales deberán ser empleadas siempre que sea posible.
Recoge también el principio de proporcionalidad de las medidas,
con lo que incorpora una poderosa herramienta hermenéutica con
la que los jueces podrán ejercer un importante y sustantivo control
de constitucionalidad de las leyes en que se prevean dichas medi-
das.28 Recordemos de forma sumaria que el principio de propor-
cionalidad exige que cualquier determinación de una autoridad
que restrinja los derechos fundamentales es aceptable en caso de que
no vulnere el contenido esencial del derecho de que se trate y siem-
pre que sea proporcional. Para que se verifique la proporcionali-
dad es necesario que se observen los subprincipios de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; es decir, existirá
proporcionalidad cuando: a) la regulación o limitación de un dere-
cho fundamental sea adecuada para la obtención de un fin constitu-
cionalmente legítimo; b) la medida adoptada sea la más benigna
posible respecto del derecho en cuestión, de entre todas las que re-
vistan la misma idoneidad para alcanzar el fin propuesto; y c) las
ventajas que se obtengan con la restricción deben compensar los
posibles sacrificios del derecho para su titular y para la sociedad en
general.29
28 Sobre el funcionamiento del principio de proporcionalidad, Bernal Pulido,

Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, Madrid,
CEPC, 2003.
29 Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos
fundamentales, cit., nota anterior, pp. 35 y 36.
¿Cómo se aplica lo anterior a las leyes en materia penal? La re-

flexión sobre este tema debe partir del hecho de que cualquier ley
penal supone una intervención en los derechos fundamentales,
concretamente sobre el derecho de libertad según el cual toda per-
sona puede hacer lo que no esté prohibido por el ordenamiento ju-
rídico. La proporcionalidad supone un límite a la “cantidad” de
prohibiciones que el legislador puede establecer así como a la can-
tidad de “penalización” que se puede determinar para una conduc-
ta penalmente regulada. Es decir, la proporcionalidad en materia
penal vendría dada por el monto de la sanción que el legislador de-
cide imponer para la realización de X o Y conducta.
Ferrajoli explica el principio de proporcionalidad con las si-
guientes palabras:30
El hecho de que entre pena y delito no exista ninguna relación natural

no excluye que la primera deba ser adecuada al segundo en alguna
medida. Al contrario, precisamente el carácter convencional y legal
del nexo retributivo que liga la sanción al ilícito penal exige que la
elección de la calidad y la cantidad de una se realice por el legislador y
por el juez en relación con la naturaleza y la gravedad del otro. El
principio de proporcionalidad expresado en la antigua máxima poena
debet commensurari delicto es en suma un corolario de los principios
de legalidad y de retributividad, que tiene en éstos su fundamento lógi-
co y axiológico.
La proporción que debe existir entre los delitos y las penas ha-
bía sido advertida ya por Beccaria, quien así lo señalaba de forma
tajante en De los delitos y de las penas. Esta necesidad surge, para
el autor, de la siguiente consideración:
Si el placer y el dolor son los motores de los entes sensibles, si entre

los motivos que impelen a los hombres aun a las más sublimes opera-
ciones, fueron destinados por el invisible legislador el premio y la pe-
na, de la no exacta distribución de éstas nacerá aquella contradicción
30 Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón..., cit., nota 27, pp. 397 y 398.
(tanto menos observada, cuanto más común) que las penas castiguen
los delitos de que hayan sido causa. Si se destina una pena igual a los
delitos que ofenden desigualmente la sociedad, los hombres no encon-
trarán un estorbo muy fuerte para cometer el mayor, cuando hallen en
él unida mayor ventaja.
La finalidad de las medidas, nos indica el artículo 18, se parece

a la que existe para el caso de los adultos, pero tiene alguna pecu-
liaridad; las medidas tienen por objetivo la “reintegración social y
familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su perso-
na y capacidades”. La medida concreta que consiste en el interna-
miento del menor (equivalente juvenil aproximado a lo que es la
prisión en el caso de los adultos), deberá ser utilizada sólo en caso
extremo, pero solamente para quienes hayan cumplido 14 años; es
decir, para quienes tengan entre 12 y 14 no será aplicable.
Como puede apreciarse, la incorporación de los tres párrafos
que se han comentado al texto del artículo 18 (el cuarto, quinto y
sexto), mejora notablemente el régimen jurídico de la justicia para
adolescentes, que antes estaba en alguna medida librado a princi-
pios paternalistas que lo alejaban de los modernos esquemas de
protección de derechos. Lo que hizo la reforma constitucional
de 2005 fue introducir un régimen completo de derechos, dispo-
ner de ciertas garantías orgánicas (especialización, independen-
cia) y, en suma, racionalizar el sistema, de manera que quede claro
que los adolescentes que se enfrenten a la ley estarán asistidos de
un amplio abanico de derechos y garantías, suficientes y necesa-
rios para asegurar la tutela de su dignidad, al menos sobre el papel.
LA REFORMA AL ARTÍCULO 18 CONSTITUCIONAL
I. ANTECEDENTES
1. Objetivo de la reforma
El 29 de marzo de 2004 el Ejecutivo federal presentó al Congreso

de la Unión un extenso proyecto de reformas denominado “Refor-
ma estructural del sistema de justicia penal mexicano”. La iniciati-
va incluía una reforma al artículo 18 constitucional. Después de un
largo periodo, el 12 de diciembre de 2005 se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el decreto que declaraba reformado el pá-
rrafo cuarto del artículo 18 de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos, adicionaba al mismo artículo los párrafos
quinto y sexto; además, recorría en su orden los últimos dos párra-
fos.
En el artículo primero transitorio se precisa que dicho decreto
entraría en vigor a los tres meses siguientes de su publicación, es
decir, el 12 de marzo del 2006 y, en el segundo, se dispone que los
estados de la Federación y el Distrito Federal contarían con seis
meses, a partir de la entrada en vigor del decreto, para crear las le-
yes, instituciones y órganos que se requieran para la aplicación del
mismo decreto.
El objetivo de esta reforma fue, precisamente, postular los prin-
cipios fundamentales que deben regir a un sistema integral de jus-
ticia para adolescentes.
En la exposición de motivos, con el fin de subrayar la necesidad
de la creación del sistema integral, se hace un relato histórico de
37
las diversas etapas por las que ha transitado la justicia para los me-
nores. Se anota como parteaguas, en el reconocimiento de los de-
rechos del menor, la Convención de Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño, de 1989, la cual concibe a los niños hasta los 18
años de edad; se alude, asimismo, a la importancia de los artículos
37 y 40 de dicho instrumento. Subraya que
México ratificó la Convención el 10 de agosto de 1990 y al hacerlo se

comprometió a adoptar todas las medidas administrativas, jurídicas,
legislativas y de cualquier otra índole, necesarias para dar efectividad
a los derechos en ella reconocidos, dentro de los que se encuentra el
debido proceso legal, en caso de infracción a la ley penal.
Para atender este compromiso, en diciembre de 1999 se reformó

el artículo 4o. de la Constitución a fin de incorporar en su texto a
las niñas y niños como sujetos de plenos derechos, y el 29 de mayo
de 2000 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley pa-
ra la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes,
reglamentaria del artículo 4o. constitucional. Esta Ley reproduce
en buen número los principios postulados en la Convención y de-
sarrolla, en su título cuarto, el “derecho al debido proceso en caso
de infracción a la ley penal”; establece, además, los lineamientos
fundamentales de un sistema especializado de justicia para adoles-
centes, acorde a lo estipulado por la Convención sobre los Dere-
chos del Niño. A pesar de todo esto —se dice en la exposición de
motivos—, las legislaciones locales, con muy pocas excepciones
(Campeche, Coahuila, Chiapas, México, Nayarit, Querétaro y el
Distrito Federal), han permanecido ajenas a los cambios y exigen-
cias planteados en la Convención.
En este contexto, la reforma al artículo 18 constitucional puede
verse como una respuesta a los compromisos internacionales ad-
quiridos por México, con mucha anterioridad, como país signata-
rio de instrumentos internacionales sobre justicia de menores, tales
como: las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Admi-
nistración de Justicia de Menores, conocidas como Reglas de Bei-
LA REFORMA AL ARTÍCULO 18 CONSTITUCIONAL 39
jing,1 la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del

Niño,2 las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención
de la Delincuencia Juvenil, conocida como Directrices de Riad,
adoptadas el 14 de diciembre de 1990,3 y las Reglas de Naciones
Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad.4
1 Estas Reglas fueron propuestas y analizadas en la Reunión Preparatoria

Interregional del Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del
Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrada en Beijing, del 14 al 18 de mayo
de 1984. Las Reglas se presentaron en dicho Congreso, realizado en Milán, Italia,
en 1985 y fueron aprobadas el 6 de septiembre del mismo año. Ratificadas por la
Asamblea General de Naciones Unidas en su 96a. reunión el 29 de noviembre de
1985, en la resolución 40/33. Se asentó que “las Reglas representan las condicio-
nes mínimas aceptadas por las Naciones Unidas para el tratamiento de los delin-
cuentes juveniles en todo sistema de tratamiento de esas personas”. En su comen-
tario se anota: “Estas orientaciones básicas de carácter general se refieren a la
política social en su conjunto y tienen por objeto promover el bienestar del menor
en la mayor medida posible, lo que permitiría reducir al mínimo el número de ca-
sos en que haya de intervenir el sistema de justicia de menores y, a su vez, reduci-
ría al mínimo los perjuicios que normalmente ocasiona cualquier tipo de inter-
vención. Esa medidas de atención de los menores con fines de prevención del
delito antes del comienzo de la vida delictiva constituyen requisitos básicos de
política destinados a obviar la necesidad de aplicar las presentes Reglas”.
2 Adoptada en Nueva York el 20 de noviembre de 1989. Entró en vigor el 2
de septiembre de 1990. Se firmó por México el 26 de enero de 1990, se aprobó
por la Cámara de Senadores el 19 de junio de 1990. Se ratificó por el presidente de
la República el 10 de agosto de 1990. Se publicó en el DOF del 25 de enero de 1991.
3 Aprobadas en el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Preven-
ción del Delito y Tratamiento del Delincuente. Fueron reconocidas en la Reunión
Internacional de Expertos, celebrada en Riad, del 28 de febrero al 1o. de marzo de
1988. En sus puntos preliminares: “Exhorta a los Estados miembros a que, en sus
planes globales de prevención del delito, apliquen las Directrices en la legisla-
ción, la política y la práctica nacionales y las señalen a la atención de las autorida-
des competentes, inclusive los encargados de formular políticas, el personal de la
justicia de menores, los educadores, los medios sociales de comunicación, los
profesionales y los estudiosos” (punto 4).
4 Adoptadas por la Asamblea General en su resolución 45/113, de 14 de di-
ciembre de 1990. Entre las “Perspectivas fundamentales” se anota que “el objeto
de las presentes Reglas es establecer normas mínimas aceptadas por las Naciones
Unidas para la protección de los menores privados de libertad en todas sus for-
mas, compatibles con los derechos humanos y las libertades fundamentales, con
miras a contrarrestar los efectos perjudiciales de todo tipo de detención y fomen-
tar la integración en la sociedad” (punto 3).
En las Reglas y en las Directrices se encuentran postulados de

primer orden en materia de justicia sobre menores infractores, Re-
glas y Directrices que México debió ir incorporando por tratarse
de normatividad surgida y aprobada en la Asamblea General de
Naciones Unidas y por tener como base algunos tratados ratifica-
dos por México.5 En cuanto a la Convención sobre los Derechos
del Niño, por ser México país signatario, por mandato del artículo
133 constitucional, desde su ratificación por el Senado ya eran
“ley suprema de toda la Unión”; sin embargo, la reiteración que de
algunos de ellos se hace en la reforma al artículo 18 de nuestra car-
ta magna es, indiscutiblemente, oportuna y provechosa.
2. Regulación de la materia en los códigos penales
Para comprender cabalmente la trascendencia del contenido es-

pecífico de la reforma al artículo 18 constitucional de 2005, hay
que tener presentes algunos antecedentes muy significativos, espe-
cialmente la regulación de esta materia en los diversos códigos pe-
nales federales.
A. Código Penal de 1871
El Código Penal de 1871, orientado por la escuela clásica, dis-

tinguía tres etapas de la minoría de edad: a) los menores de nueve
años estaban exentos de responsabilidad;6 b) los mayores de nue-
ve años pero menores de 14, también quedaban exentos de respon-
sabilidad siempre que obrasen sin el discernimiento necesario para
conocer la ilicitud de la infracción. Si, por el contrario, se probare
que el menor obró con discernimiento se le consideraría plena-
5 Tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Interna-
cional de Derechos Civiles y Políticos, y otros instrumentos.
6 El artículo 34, que recoge las “circunstancias que excluyen la responsabi-
lidad criminal”, incorpora en ese catálogo a los menores de nueve años y a los
mayores de nueve años pero menores de 14 que hayan obrado sin discernimiento.
mente responsable, y c) los mayores de 14 años pero menores de

18 son considerados plenamente responsables.
No obstante estas distinciones, a todos se les recluía. A los me-
nores de nueve años se les imponía reclusión preventiva en esta-
blecimientos de educación correccional cuando se creía necesaria
esa medida; por ejemplo cuando las personas que tenían a su cargo
la educación de los menores no eran idóneas o cuando eran gra-
ves las infracciones en que incurrían (artículo 157). A los mayores
de nueve años pero menores de 14 que sin discernimiento hubieran
infringido la ley penal, también se les aplicaba la reclusión preven-
tiva en establecimiento correccional. El tiempo de reclusión lo fi-
jaba el juez, “procurando que sea bastante para que el acusado con-
cluya su educación primaria”, pero no excedía de seis años.
A los mayores de nueve años y menores de catorce, considera-
dos responsables por haber “delinquido” con discernimiento, se
les recluía en establecimientos de corrección penal. En estos esta-
blecimientos no sólo sufrirían su pena sino recibirían al mismo
tiempo educación física y moral (artículo 127). Además, algo su-
mamente grave y violatorio de la dignidad humana: al inicio de su
pena permanecerían en incomunicación absoluta de ocho a veinte
días, según la gravedad de su delito, pero una vez transcurrido ese
periodo ya podrían trabajar en común con los demás “reclusos”, a
no ser que su conducta posterior hiciere necesaria nuevamente la
incomunicación (artículo 128). La duración de esa reclusión no
debería bajar de la “tercia parte” ni exceder de la mitad del término
que debería durar la pena que se le impondría siendo mayor de
edad (artículo 224). Procedía la retención y, en caso de buena con-
ducta, la libertad preparatoria.
Las personas mayores de 14 años pero menores de 18 merecían
reclusión por un tiempo no menor de la mitad, sin exceder de los
dos tercios de la pena que se impondría siendo mayor de edad (ar-
tículo 225).
Como puede observarse, las sanciones, en todos los casos, eran
bastante severas y hasta inhumanas.
B. Código Penal de 1929
Este ordenamiento, nutrido del positivismo originado en Italia a

finales del siglo XIX y de la ideología de la responsabilidad social,
basada en la negación del libre albedrío, consideró al menor como
persona socialmente responsable, para así poder sujetarlo a trata-
miento educativo, consideración acorde con la ya existente Ley
sobre Previsión Social de la Delincuencia Infantil en el Distrito Fe-
deral y Territorios Federales, llamada Ley Villa Michel (publicada
en el Diario Oficial de la Federación del 21 de junio de 1928).
La comisión redactora tuvo muy clara la idea de que al menor
había que apartarlo por completo del Código Penal y formar el
contenido de una “pedagogía correctiva” exclusivamente para él.
Se dijo en la exposición de motivos que lo aconsejable era confiar-
lo, en situación de libertad vigilada, a una familia honrada o inter-
narlo en una escuela; en un establecimiento de educación o en un
taller privado. Asimismo, la propia comisión destacó que sólo po-
dría lucharse eficazmente contra la delincuencia juvenil si se reali-
zaban los siguientes postulados: a) tribunales especiales para me-
nores delincuentes; b) procedimientos esencialmente tutelares y
no represivos; c) sanciones adecuadas, que deberían aplicarse por
un personal competente, especializado y mediante la observación
y el estudio científico de la personalidad de cada menor; d) estable-
cimientos especiales organizados debidamente para conseguir el
fin educativo, el correctivo y el curativo.
La edad límite para la responsabilidad penal se fijó en 16 años.
A partir de esta edad, se les daba un tratamiento igual al de los
adultos. A los menores de dieciséis años (que se les nombra “de-
lincuentes menores”), se les podrían aplicar diversas sanciones,
unas leves y otras que resultaban sumamente graves para personas
tan vulnerables como lo son los menores de dieciséis años. Tales
sanciones, de acuerdo con el artículo 71, eran: I. Arrestos escola-
res; II. Libertad vigilada;7 III) Reclusión en establecimientos de

educación correccional;8 IV. Reclusión en colonia agrícola para
menores,9 y V. Reclusión en navío-escuela.10 Además, podían ser
objeto de extrañamiento, apercibimiento, caución de no ofender, y
otras procedentes como la amonestación y la pérdida de los instru-
mentos del delito y de las cosas que son efecto u objeto de él.
No se fijó límite inferior de edad, porque se entendió que era
improcedente, pues tratándose de menores, el Estado tiene la obli-
gación de aplicarles medidas educativas y tratamientos que los
transformen orgánicamente y los hagan aptos para la vida social, y
mientras más temprano y oportunamente se apliquen dichas medi-
das, mayores probabilidades de éxito ofrecerán.
En el capítulo correspondiente a la “aplicación de sanciones a
los menores de dieciséis años” (artículos 181-188)11 se establecían
pautas para determinar, de acuerdo con la situación en la que se en-
7 Artículo 121. La libertad vigilada consistirá: en confiar, con obligaciones

especiales apropiadas a cada caso, el menor delincuente a su familia, a otra fami-
lia, a un establecimiento de educación o a un taller privado, bajo la vigilancia del
Consejo Supremo de Defensa y Prevención Social, por una duración no inferior a
un año y que no exceda del cumplimiento de los veintiuno por el menor.
8 Artículo 122. La reclusión en establecimiento de educación correccional,
se hará efectiva en una escuela destinada exclusivamente para la corrección de
delincuentes menores de dieciséis años, con aislamiento nocturno y aprendizaje
industrial o agrícola durante el día, con fines de educación física, intelectual, mo-
ral y estética. La reclusión no será inferior a un año ni excederá del cumplimiento
de los veintiuno por el menor; pues desde que los cumpla, se le trasladará al co-
rrespondiente establecimiento para adultos o se le dejará libre a juicio del Conse-
jo Supremo de Defensa y Prevención Social.
9 Artículo 123. La reclusión en colonia agrícola, se hará efectiva en una
granja-escuela con trabajo industrial o agrícola durante el día, por un término no
inferior a dos años, y sin que pueda exceder del cumplimiento de los veintiuno
por el menor.
10 Artículo 124. La reclusión en navío-escuela se hará en la embarcación que
para el efecto destine el gobierno, a fin de corregir al menor y prepararlo a la ma-
rina mercante.
11 Artículo 181. Las sanciones que correspondan a los menores delincuentes,
tendrán la duración señalada para los mayores; pero desde que cumplan dieciséis
años, quedarán al cuidado del Consejo Supremo de Defensa y Prevención Social,
el que señalará el establecimiento adecuado al que deban trasladarse.
contraba el menor antes de la realización de su conducta, la institu-

ción o el lugar donde debía cumplir la sanción impuesta.
C. Código Penal de 1931
El Código Penal de 1931 reguló la materia relativa a los meno-

res en el título sexto, bajo el rubro simple: “De los menores”. Los
artículos 119 a 121 contenían la normatividad correspondiente.
Entre las bases generales que se tuvieron para elaborar este orde-
namiento había una dedicada a los menores, en la cual se precisa-
Artículo 182. El menor delincuente que no fuere moralmente abandonado

ni pervertido, ni en peligro de serlo y cuyo estado no exija un tratamiento espe-
cial, será confiado en situación de libertad vigilada a su familia, mediante caución
adecuada, a juicio del Consejo Supremo de Defensa y Prevención Social.
Artículo 183. El menor delincuente moralmente abandonado, será confia-
do en situación de libertad vigilada, a una familia honrada. Si esto no fuere posi-
ble, o si no se cumplen las obligaciones especiales a que se refiere el artículo 142,
el menor se confiará a una escuela, a un establecimiento de educación o a un taller
privado.
Artículo 184. Al menor que hubiere cometido un delito cuya sanción sea la
privación de libertad por más de dos años, si está moralmente pervertido o revela
persistente tendencia al delito, se le aplicará la sanción correspondiente, que
cumplirá en un establecimiento de educación correccional.
Artículo 185. El delincuente mayor de doce años y menor de dieciséis, po-
drá ser condenado condicionalmente, si el delito cometido no merece sanción
mayor de 5 años de segregación; en caso contrario, cumplirá su condena en colo-
nia agrícola.
Artículo 186. Si el delito tuviere una sanción mayor o si el menor revela
tendencia persistente al delito, se le destinará desde luego a la colonia agrícola o
al navío-escuela.
Artículo 187. En tanto se establecen las colonias agrícolas y el navío-es-
cuela, las sanciones que se impongan a los menores se extinguirán en la escuela
de educación correccional.
Artículo 188. Las sanciones con que se conminan los delitos en el libro ter-
cero de este Código, deberán sustituirse, para los menores de dieciséis años, de la
siguiente manera: I. Segregación y relegación, por reclusión, en establecimientos
de educación correccional, colonias agrícolas o navío-escuela; II. Confinamien-
to, por libertad vigilada; y III. Multa, por libertad vigilada, arrestos escolares o re-
clusión en establecimientos de educación correccional, según la temibilidad del
menor.
ba: “dejar a los niños completamente al margen de la función penal

represiva, sujetos a una política tutelar y educativa”. Se determinó
la edad de 18 años como límite máximo de la minoría de edad y se
postuló que los menores que cometieran infracciones a las leyes
penales serían internados con fines educativos, sin que este inter-
namiento pudiere ser menor (sic) a la reclusión que correspondería
si fueren mayores de edad (artículo 119).
Se consignó, asimismo, que según las condiciones peculiares
del menor y la gravedad del hecho, las medidas aplicables serían
de apercibimiento e internamiento en la forma de: a) reclusión a
domicilio; b) reclusión escolar; c) reclusión en hogar honrado, pa-
tronato o instituciones similares; d) reclusión en establecimiento
médico; e) reclusión en establecimiento especial de educación téc-
nica, y f) reclusión en establecimiento de educación correccional
(artículo 120).
Con estas formas de reclusión se tenía como fin sacar al menor
del sistema represivo penal.
Se dispuso, también, que los jueces podrían, cuando lo estima-
ren necesario, sustituir la reclusión en establecimiento de educa-
ción correccional por vigilancia del menor, siempre y cuando los
padres o los encargados de esta vigilancia, otorgaren fianza (ar-
tículo 121).
Se dejó muy claro que cuando el menor llegare a la edad de 18
años antes de concluir el período de reclusión al que estaba sujeto,
la autoridad encargada de la ejecución de sanciones “decidiría” si
debía ser trasladado al establecimiento destinado a las personas
mayores.
Nada se dijo sobre la edad frontera que marca el inicio de la res-
ponsabilidad del menor. Esta edad límite se estableció, muy poste-
riormente, en la Ley de la Administración Pública Federal, en el
espacio destinado a la Secretaría de Gobernación, que era la que
tenía a su cargo la ejecución de sanciones, en la fracción XXVI del
artículo 27, que prescribió la edad de seis años.
Cabe tener presente que en las entidades federativas en las que
ya existían tribunales de menores, éstos eran competentes para co-
nocer de las infracciones a las leyes penales cometidas por meno-

res. Desde la creación de los tribunales de menores ya no era com-
petencia de los jueces penales conocer y juzgar sobre los asuntos
de los menores, toda esta materia correspondería, precisamente, a
dichos tribunales especializados en menores.
3. Sistemas tutelar y garantista
La referencia a estos sistemas, aun cuando se haga de manera

esquemática, da luces en la valoración de la reforma al artículo 18
constitucional, que por ahora nos ocupa.
A. Sistema tutelar
a) Para sustraer al menor del derecho penal —etapa represiva y

hasta cruel para el menor— se tuvo que recorrer un camino largo;
pero en el último año del siglo XIX y a principios del XX aparecen,
en Estados Unidos y en otras partes del mundo, los tribunales de
menores con jueces paternales, el primero de ellos en Chicago, Illi-
nois, en 1899. En México, el primer tribunal surgió en San Luis
Potosí, en 1923, y el segundo en el Distrito Federal, en 1926.
Con el funcionamiento de estos tribunales y la ideología pater-
nalista reinante, sobreviene una segunda etapa en el tratamiento de
los menores, con el modelo o sistema tutelar. Dicho modelo tuvo
como finalidad, además de la idea firme de arrancar al menor de las
garras de la represión, brindarle la más amplia protección. Dentro
de esta corriente, que tuvo un amplio espacio, de más o menos 70
años, a partir de 1919
el Estado no actúa frente al menor infractor como autoridad, sino co-

mo padre o tutor sustituto, y puede desempeñarse fuera del control ju-
dicial, como lo hacen los encargados originales del menor, que dispo-
nen y aplican lo que conviene a éste sin necesidad de acudir a cada
momento ante el órgano judicial para que dirima cuestiones domésti-
cas… Esa “paternidad” del Estado, han dicho los críticos del sistema,
no sólo sustrajo al menor del derecho penal, sino lo excluyó de todo
derecho. No fue exactamente así, pero tampoco estuvo el menor in-

fractor amparado por un exigente sistema de derechos y garantías —al
menos nominales—, como las que tiene el adulto.12
Inmersa en esta corriente aparece en México la Ley que crea el

Consejo Tutelar para Menores Infractores del Distrito Federal (pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federación del 2 de agosto de
1974).
b) Esta Ley (que sustituyó a la Ley Orgánica y Normas de Pro-
cedimiento de los Tribunales de Menores y sus Instituciones Auxi-
liares en el Distrito y Territorios Federales de 1941) excluye, de
manera definitiva del Código Penal a los menores en el ámbito del
fuero común del Distrito Federal y los lleva a un régimen estricta-
mente tutelar. Su artículo 1o. transitorio deroga los artículos 119 a
122 del Código Penal, relativos a la “delincuencia de menores”.
El artículo 1o. destaca la naturaleza tutelar y correccional del
Consejo Tutelar, así como la edad límite entre la mayoría y la mi-
noría de edad, al señalar que dicho Consejo tiene por objetivo pro-
mover la readaptación social de los menores de 18 años, mediante
el estudio de personalidad, la aplicación de medidas correctivas y
de protección, así como la vigilancia del tratamiento.
No establece la edad de los menores que por su falta de desarro-
llo quedan exentos de toda responsabilidad.
En el artículo 2o. se especifican las conductas en las que puede
incurrir el menor y que determinan la intervención del Consejo Tu-
telar. Tales conductas son: a) infringir las leyes penales; b) infrin-
gir los reglamentos de policía y buen gobierno, y c) manifestar otra
forma de conducta que haga presumir, fundadamente, una inclina-
ción a causar daños, a sí mismo, o a su familia, o a la sociedad.
El primer supuesto recoge la conducta que, indiscutiblemente,
amerita el sometimiento del menor a un procedimiento ante el
Consejo Tutelar. Las otras dos son cuestionables: una por tener ca-
12 García Ramírez, Sergio, “Menores infractores, tema de controversia”,

prólogo al libro de Villanueva Castilleja, Ruth, Los menores infractores en Méxi-
co. Ámbito sensible en los derechos de la niñez, México, Porrúa, 2005, p. XVI.
rácter meramente administrativo, y la otra por ser simplemente una

conducta que denota peligro o riesgo para la sociedad o para el
propio menor (conductas irregulares de los menores).
Los demás artículos se ocupaban de la organización y atribucio-
nes del Consejo y del procedimiento correspondiente. Se preveía
la figura de los promotores que, en algunos aspectos, pudiera pare-
cerse a la del defensor, pero que en estricto sentido no lo era por-
que en este procedimiento no había contradicción. La función
principal del Promotor era vigilar la fiel observancia del procedi-
miento y la de asistir al menor desde el inicio del procedimiento.
Las medidas que se imponían al menor tenían una duración in-
determinada y su finalidad era su readaptación social. Tales medi-
das eran el internamiento institucional o la libertad vigilada, caso
este último en que el menor sería entregado a quien ejerciere la pa-
tria potestad o la tutela, o bien, sería colocado en hogar sustituto.
Por otra parte, existía un Consejo Tutelar Auxiliar para conocer
exclusivamente de las infracciones a los reglamentos de policía y
buen gobierno, así como de algunas transgresiones leves de la ley
penal (golpes, amenazas, injurias, lesiones que no pongan en peli-
gro la vida y tarden en sanar menos de quince días; además de daño
en propiedad ajena culposo hasta por la cantidad de dos mil pesos),
ello para simplificar el procedimiento en estos casos y evitar car-
gas de trabajo a los consejos tutelares.
c) Aunque, seguramente, atrás de este paternalismo legalizado
hubieron muy buenas intenciones, la realidad no coincidió con
ellas y las críticas que sobrevinieron fueron numerosas y profun-
das por parte de los especialistas en la materia. Zaffaroni manifestó
que un tribunal de menores “no puede ser un tribunal ‘paternal’ y
desjudicializado, en el que sólo cuenta la peligrosidad y se pasan
por alto las garantías individuales y la cuantía de la lesión al dere-
cho inferida por el menor”; y destaca que debe tenerse presente
que la “tutela” ha sido pretexto de casi todos los derechos penales
autoritarios idealistas, y el derecho del menor no se ha escapado de
esos extremos, pues ha llegado al exceso de privar de la defensa al
menor por no ser necesaria, ya que no pena sino que tutela.13 Gar-
cía Méndez denomina este modelo como “doctrina de la situación
irregular” del menor, y lo hace por dos razones. La primera, por-
que hay una “indistinción” entre los menores abandonados y los
delincuentes; y la segunda, porque legitima una intervención esta-
tal discrecional, entre otros puntos vulnerables.14 Además, anota
que el modelo tutelar tuvo una “visión seudoprogresista y falsa-
mente compasiva de un paternalismo ingenuo de carácter tute-
lar”.15
Se ha afirmado que el modelo o sistema de justicia tutelar se ca-
racteriza, entre otros, por los siguientes rasgos generales y especí-
ficos en el procedimiento:16
1. El menor de edad es considerado inimputable y, por ende, in-

capaz de responsabilidad penal.
2. Este sistema de justicia opera para dar solución al problema
de los menores considerados en “situación irregular” y su fin
es resocializarlos.
3. La intervención estatal es ilimitada y discrecional.
4. El juez es la figura central del procedimiento y tiene carácter
paternalista. Las funciones jurisdiccional y asistencial, apa-
recen confundidas en la actuación del juez o autoridad de
menores.
5. Se considera que el menor de edad en conflicto con la ley pe-
nal, es un ser inadaptado que requiere ayuda para su reincor-
poración a la vida social.
13 Tratado de derecho penal. Parte general, Buenos Aires, Ediar, 1998, t. I,

p. 226.
14 Infancia y adolescencia. De los derechos y de la justicia, México, Fondo
de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Distribuciones Fontamara,
2001, p. 73.
15 Ponencia presentada en el Congreso Internacional de Derecho Penal, VII
Jornadas sobre Justicia Penal, celebrado del 19 al 23 de junio de 2006, en el Insti-
tuto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
16 La base de estos datos se encuentra en Tiffer Sotomayor, Carlos, “Los ado-
lescentes y el delito”, Revista de Ciencias Jurídicas, Costa Rica, 2003, p. 259.
6. Se somete al menor a un procedimiento por cuestiones de ca-

rácter administrativo y hasta por conductas peligrosas.
7. El procedimiento para juzgar al menor es inquisitivo; por tan-
to, es secreto escrito y no contradictorio, y se puede iniciar
sin que exista acusación.
8. No se le reconocen al menor las garantías del derecho penal
de adultos. Las reglas procesales son consideradas un obs-
táculo para el eficaz desarrollo del procedimiento.
9. No se admiten medios probatorios a favor del menor y, por lo
mismo, no es necesario el defensor.
10. No existen medios de impugnación o son muy limitados.
11. Las medidas que se aplican son tutelares de tratamiento, de
protección, apoyo o asistencia: son medidas benéficas para el
menor. Las medidas de internamiento institucionalizado son
indeterminadas.
B. Sistema garantista
El sistema garantista se proclama corrector de todo lo vulnera-

ble y negativo del sistema tutelar. En él se reconoce que los meno-
res tienen todos los derechos y garantías de la persona adulta, ade-
más de algunos específicos que el menor merece por su situación
especial. Se considera al menor de edad (con ciertos límites) res-
ponsable de sus actos. El procedimiento al que se les somete es
muy similar al de los adultos y las medidas que se les aplican se ba-
san en principios educativos.
En México, en 1991, entró en vigor la Ley para el Tratamiento
de Menores Infractores para el Distrito Federal en Materia Común
y para toda la República en Materia Federal, a ella no se hará refe-
rencia concreta porque obedece a los principios de orientación ga-
rantista, que son comentados en todo el trabajo.
La Convención sobre los Derechos del Niño, que tiene como
objetivo la protección integral de los derechos de los menores,
constituye el instrumento jurídico modelo del garantismo. Sin em-
bargo, y a pesar de que todos los países latinoamericanos han
adoptado la Convención, las legislaciones de menores no han re-

cogido la letra y el espíritu de la Convención de manera integral,
algunas, se ha dicho, son hasta incompatibles con ella. De ahí que
García Méndez señale enfáticamente que ante esta situación las le-
gislaciones pueden adquirir
dos modalidades de naturaleza radicalmente diversa: a) una adecua-

ción formal-eufemística, o b) una adecuación real que signifique la in-
troducción efectiva de aquellos principios generales de derecho que
en forma explícita incorpora la Convención con todas las consecuen-
cias jurídicas de política social que ello implica.17
Con la reforma al artículo 18 constitucional, México ha dado un

paso firme hacia la incorporación efectiva de los postulados de la
Convención.
4. El problema de la imputabilidad de los menores
Otro aspecto que, aunque no lo menciona la reforma, debe abor-

darse, aun cuando sea de manera sintetizada y referida específica-
mente a los menores, es el tema de la imputabilidad o inimputabili-
dad de los menores, pues es piedra angular en esta materia.
La doctrina tradicional sostiene, en términos generales, que la
imputabilidad es una capacidad de entender y de querer (teoría ita-
liana), o bien, una capacidad de comprender la ilicitud de la con-
ducta y actuar conforme a esa comprensión (teoría alemana). La
legislación mexicana, a partir de la reforma penal de 1983, adopta,
en el Código Penal Federal, el criterio alemán, mismo que conser-
van, tanto el ordenamiento federal18 como el del Distrito Federal y
los de diversos códigos penales de las entidades federativas.
17 Op. cit., nota 14, p. 77.

18 En el artículo 15, que da cabida a las “causas de exclusión del delito”, en la
fracción VII, se prescribe: “Al momento de realizar el hecho típico, el agente no
tenga la capacidad de comprender el carácter ilícito de aquél o de conducirse de
acuerdo con esa comprensión, en virtud de padecer trastorno mental o desarrollo
Respecto de los menores, un sector importante de la doctrina

afirma que todos los menores, de manera indiscriminada, son
inimputables en razón de carecer de la citada capacidad. Se dice,
asimismo, que en relación con los menores hay una presunción ju-
ris et de jure por lo que respecta a la inimputabilidad, lo que hace
innecesario entrar al examen particular y concreto de su capacidad
individual. Esta consideración es contraria a la naturaleza misma
de la imputabilidad. Es absurdo pensar que la capacidad de com-
prender la ilicitud del hecho (aspecto sicobiológico personal) y de
actuar conforme a esa comprensión se adquiera por disposición
legal.
Una persona no puede ser inimputable un día antes de cumplir
los 18 años, y convertirse al día siguiente, como por arte de magia,
en un ser plenamente capaz, es decir, plenamente imputable. Raúl
Zaffaroni, llevando hasta el absurdo la tesis, afirma que, de admi-
tirse el criterio dominante en la doctrina, que presume (presunción
juris et de jure) la inimputabilidad de los menores, ésta no debe en-
tenderse como una presunción, sino como una ficción, ya que la
presunción se establece con lo que generalmente acontece, y no
sucede que un menor, después de su cumpleaños, amanece con ca-
pacidad de culpabilidad.19
También es importante dejar asentado que, de acuerdo con los
conceptos tradicionales sobre la imputabilidad, y aun si se tomaran
en cuenta otros conceptos más modernos —y posiblemente más
acertados desde el punto de vista sicobiológico—, no se puede
concluir que los menores de 18 años sean inimputables.
Por otra parte, no obstante que se acepte que la mayoría de edad
penal se adquiere a los 18 años, ello no implica aceptar que las per-
sonas menores de esa edad sean incapaces o inimputables. No es
racional pensar —vale la pena reiterarlo— que la capacidad de
comprender la ilicitud y de actuar conforme a esa comprensión,
intelectual retardado…”. El Código para el Distrito Federal contiene de fondo el

mismo concepto.
19 Tratado de derecho penal. Parte general, cit., nota 13, p. 231.
que depende de las funciones cerebrales, se adquiera o se pierda

por decreto o por disposición legislativa. La imputabilidad es algo
totalmente independiente del límite que marca la ley para determi-
nar la mayoría y la minoría de edad. Con o sin disposiciones lega-
les, un sujeto es: a) imputable; b) inimputable, o c) todavía no im-
putable.
En derecho mexicano, no existe norma penal ni jurídica de otra
naturaleza que estipulen la inimputabilidad de las personas meno-
res de 18 años. Se trata, pues, de una apreciación doctrinaria.
El universo de las personas mayores de 18 años no es un univer-
so homogéneo, en el que todos, por el simple hecho de tener 18
años o más, son capaces, maduros y sensatos; muy por el contrario,
es un universo heterogéneo de personas diferentes en cuanto a la
capacidad de comprender la ilicitud y, sobre todo, en lo referente a
la capacidad de actuar conforme a esa comprensión.
Lo mismo acontece con los menores de 18 años: ni son todos ca-
paces o imputables, ni son, tampoco, todos incapaces o inimputa-
bles. El universo de los menores como el de los mayores es, igual-
mente, heterogéneo. En consecuencia, será su real desarrollo y
estado sicobiológico el decisivo para calificarlos de imputables o
todavía no imputables20 en cada caso concreto.
La imputabilidad del menor, al igual que la del mayor, debe ser
determinada, en cada caso particular, por médicos especialistas en
la materia. Parece lógico pensar que en esta calificación médica, y
especialmente en el caso de los menores, es importante la corres-
pondencia entre la edad biológica y la edad mental.
Al decir de Maurach, a los menores les falta madurez ético-inte-
lectual. Esta carencia es propia de la etapa del crecimiento natural
y fisiológico, por ello —afirma—, debe evitarse la expresión
“inimputabilidad” respecto de los menores, en virtud de que se re-
20 Rodríguez Manzanera también afirma que “los menores pueden ser impu-
tables o inimputables, según reúnan o no los requisitos de capacidad de compren-
sión del ilícito y la facultad de adecuar su conducta a dicha comprensión”, Crimi-
nalidad de menores, México, Porrúa, 2000, p. 328.
fiere a perturbaciones de índole patológica.21 En este mismo senti-

do García Ramírez afirma que
en rigor, la exclusión penal de los menores… no obedece a una inim-

putabilidad real. Afirmar la existencia de inimputabilidad en estos su-
jetos exigiría, exactamente como en el caso de quienes han sufrido un
trastorno mental transitorio o se hallan privados de razón, un juicio in-
dividual acerca de una condición personal no colectiva: capacidad de
conocer y querer, en el sentido en que lo definen las legislaciones ita-
lianas y alemanas y otras muchas —también mexicanas— en pos de
aquéllos.22
Por otra parte, debe apuntarse que los menores que no han al-
canzado aún su desarrollo sicobiológico, por su corta edad (toda-
vía no imputables), sin discusión alguna deben estar exentos de to-
da responsabilidad. Estos menores quedan, de plano, fuera del
ámbito penal.
Finalmente, ha de quedar claro que el sostener que los menores
de edad, que han cumplido 12 años pero no 18, son imputables, no
implica que se les deba juzgar por los mismos jueces o autoridades
que juzgan a los mayores de edad (deben quedar en el ámbito del
sistema de justicia para menores); tampoco implica que se les apli-
quen las mismas sanciones penales que a los mayores; eso sería
irracional.
II. POSTULADOS QUE SE DESPRENDEN DEL ARTÍCULO 18

CONSTITUCIONAL
1) La obligación de la Federación, los estados y el Distrito Fe-

deral de establecer, en el ámbito de sus respectivas competencias,
un sistema integral de justicia para adolescentes.
21Tratado de derecho penal, Barcelona, Ariel, 1962, t. II, p. 124.

22“Menores infractores, tema de controversia”, prólogo al libro de Villanue-
va Castilleja, Ruth, op. cit., nota 12, p. XV.
Construir este sistema integral no será tarea fácil —pero es tarea

absolutamente indispensable— dado que existen 31 entidades fe-
derativas y un Distrito Federal con sistemas diferentes, unos tute-
lares y otros garantistas, y con instituciones y normatividad muy
diversas.
La Convención sobre los Derechos del Niño claramente postu-
la que
Los Estados partes tomarán todas las medidas apropiadas para promo-
ver el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e institu-
ciones específicos para los niños de quienes se alegue que han infrin-
gido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de
haber infringido esas leyes…
Un sistema integral de justicia para “adolescentes” debe com-

prender forzosamente los siguientes ámbitos: a) el preventivo; es
decir, la prevención de la antisocialidad de los menores; b) el legis-
lativo; c) el judicial, que implica, de manera inevitable, la procura-
ción de justicia, que debe llevar a cabo un órgano acusador (Minis-
terio Público) y un órgano de defensa (defensoría pública o
privada), y d) el ejecutivo.
A) Por lo que respecta a la prevención, es necesario instrumen-
tar una integral, consistente y bien planificada política de preven-
ción de las conductas antisociales cometidas por los menores. Esto
implica, en primer término, el despliegue de medidas que fortalez-
can los programas de prevención no penal, para lo cual habrá que
coordinarse con las autoridades de educación, del sector salud, del
sector de desarrollo social y de desarrollo integral de la familia.
No hay que olvidar que las conductas antisociales de los meno-
res (como las de los adultos) guardan relación directa con múlti-
ples factores que las propician, por ejemplo, la disfuncionalidad
familiar, la “situación de calle” de los niños, el desempleo, la po-
breza extrema (cada vez más extendida), la marginación, la proli-
feración de las drogas y la facilidad para obtenerlas; la deficiente
prestación de los servicios públicos y todo esto relacionado con la
corrupción y la impunidad. Todos estos factores deben combatirse

de manera decidida con las medidas correspondientes a cada
uno de ellos.
La política de prevención no penal hace necesaria la creación de
instancias dedicadas a estudiar la realidad social para: a) detectar
las formas como operan las personas menores (en lo individual y
en bandas) que cometen conductas antisociales; b) conocer y re-
gionalizar los factores que propician la antisocialidad, y c) estruc-
turar y poner en juego las medidas idóneas para, primero, combatir
esos factores y, segundo, inhibir a los menores (mediante medidas)
a fin de que no caigan en antisocialidad.
Esta instancia o etapa, en un integral sistema de justicia, es de
especial importancia porque cumple, a la vez, con los principios
de racionalidad y de ultima ratio del derecho penal.
B) En la instancia legislativa se debe atender puntualmente a los
postulados constitucionales, especialmente los contenidos en el ar-
tículo 18, y a los instrumentos internacionales ratificados por Mé-
xico, anteriormente señalados. En todos los ámbitos (legislativo,
judicial y ejecutivo) se debe tener presente, de manera prioritaria,
“el interés superior del niño”.
Por otro lado, el legislador no debe olvidar que, antes de elabo-
rar la normatividad que ha de conformar el sistema integral de jus-
ticia, debe conocer perfectamente la realidad subyacente, lo cual
es muy difícil, como ya se anotó, pero no imposible.
La normatividad actual es claramente heterogénea en cuanto al
sistema que adopta (tutelar o garantista); la edad frontera (supe-
rior) entre la mayoría y la minoría de edad, para efectos de respon-
sabilidad penal; la edad frontera (inferior) para deslindar de toda
responsabilidad a los niños; los organismos dedicados a la aten-
ción de los menores infractores; el procedimiento al que se les so-
mete; las medidas que les son aplicables y la ejecución de tales me-
didas.
C) En el ámbito de la procuración de justicia se requiere perso-
nal profesional en la función que desempeña, es decir, especializa-
do en menores (adolescentes).
La profesionalización del Ministerio Público y de la defensoría

es insoslayable, así como el establecimiento del servicio civil de
carrera. Los menores no pueden quedar en manos de los agentes
del Ministerio Público con los que ahora cuentan las procuradu-
rías: agentes cuyo funcionamiento está lleno de vicios y que ha
merecido el temor de la sociedad por sus prácticas de abuso de po-
der, de extorsión y hasta de tortura. Por tanto, debe crearse una
Procuraduría para atender, de manera exclusiva y especializada,
los problemas de los menores o adolescentes.
D) En la instancia judicial, tanto los jueces como los magistra-
dos deberán ser profesionales altamente calificados e integrados
en un tribunal especial. (A este tema se hará referencia más ade-
lante).
E) En el área de ejecución, como se desprende del artículo 18, se
deberá contar con los lugares adecuados para el tratamiento en in-
ternamiento, que siempre deberá tener como finalidad “la reinte-
gración social y familiar del adolescente, así como el pleno desa-
rrollo de su persona y capacidades”. Como puede verse, no se trata
de cualquier lugar que se destine para esos efectos, como suele su-
ceder, sino del lugar que cuente con las instalaciones necesarias y
adecuadas para el fin propuesto. Un verdadero centro de interna-
miento, idóneo para proporcionar las medidas de tratamiento que
amerite el menor. (La Ley Federal de Justicia para Adolescentes,
todavía no aprobada, habla de un juez de ejecución para adoles-
centes).
En cuanto a los recursos humanos, los custodios y demás perso-
nal de cierto nivel deben ser especialistas en problemas y trato de
menores.
2) El sistema tiene como objetivo: “que se garanticen los dere-
chos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo in-
dividuo,23 así como aquellos derechos específicos que por su con-
23 Este señalamiento es acorde con el artículo 1o. de la Constitución, que

postula: “En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garan-
dición de personas en desarrollo les han sido reconocidas” a

quienes tienen entre 12 años cumplidos y menos de 18 años, que
han cometido una conducta tipificada como delito por las leyes pe-
nales.
Los derechos específicos de las personas en desarrollo son, sin
lugar a dudas, los derechos dispuestos en leyes nacionales, como la
Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adoles-
centes, y en instrumentos internacionales de los cuales México es
parte, muy especialmente la Convención sobre los Derechos del
Niño que, como su nombre lo indica, es un verdadero catálogo de
estos derechos. En las Reglas de Beijing se puntualiza que “el sis-
tema de justicia de menores hará hincapié en el bienestar de éstos”.
Por su parte, las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección
de Menores Privados de Libertad destaca: “El sistema de justicia de
menores deberá respetar los derechos y la seguridad de los meno-
res y fomentar su bienestar físico y mental”.
Cabe señalar que la Ley para el Tratamiento de Menores Infrac-
tores para el Distrito Federal en materia común y para toda la Re-
pública en materia federal señala que “En la aplicación de esta Ley
se deberá garantizar el irrestricto respeto a los derechos consagra-
dos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
los tratados internacionales” (artículo 2o.).
3) El sistema se aplicará, únicamente, a quienes se “atribuya la
realización de una conducta tipificada como delito por las leyes
penales”, postulado de especial trascendencia porque, a partir de
esta reforma, ningún estado de la república podrá procesar a los
menores (o “adolescentes”) por la realización de conductas peli-
grosas para la sociedad o para ellos mismos o por situaciones de
“riesgo”, o simplemente por mal comportamiento. Con el sistema
tutelar se privaba de la libertad a los menores en instituciones co-
rreccionales para “protegerlos” de influencias negativas. Con este
postulado se le da vigencia plena al principio de legalidad, ya que
tías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspender-
se, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece”.
se delimita, con toda precisión, el ámbito de lo punible y, como

consecuencia, se conoce, con certeza, lo que no es punible.
En las Reglas de Beijing se dice que menor delincuente es “todo
niño o joven al que se le ha imputado la comisión de un delito o se
le ha considerado culpable de la comisión de un delito” (2.3.c.).
La Convención sobre los Derechos del Niño, al respecto, pre-
viene que “no se alegue, acuse o declare culpable a ningún niño…
por actos u omisiones que no estaban prohibidos por las leyes na-
cionales o internacionales en el momento en que se cometieron”
(artículo 40, punto 2, inciso a).
La Ley para la Protección de las Niñas, Niños y Adolescentes
prescribe que la privación de la libertad sólo se aplicará “cuando se
haya comprobado que se infringió gravemente la ley penal” (ar-
tículo 45-c).
4) La edad de las personas comprendidas en este sistema será de
“entre 12 años cumplidos y menos de 18 años”, señalamiento claro
que termina con la tentación de las autoridades y de algunos gru-
pos sociales que, sin conocer la realidad de este problema, pre-
tenden, de manera reiterada, la disminución de la edad para la
responsabilidad penal de los adultos. Esta disposición trae como
consecuencia que las diversas entidades federativas tengan que
uniformar la edad de los menores, tanto en su límite inferior como
en su límite superior, para la responsabilidad minoril. En tanto no
hagan esta reforma legislativa, deben acatar de inmediato la dispo-
sición establecida en el artículo 18 constitucional.
La legislación mexicana hasta este momento no ha sido homo-
génea. Las diferencias son profundas. Hasta antes de la reforma al
artículo 18 constitucional, doce estados establecían una edad de
dieciséis años, uno (Tabasco) la de diecisiete años y, con una co-
rrecta orientación, el Distrito Federal y 18 entidades federativas
adoptaban como límite el de la mayoría de edad civil: 18 años. Los
partidarios de la disminución de la edad hablan de la necesidad de
“bajar la imputabilidad a dieciséis años”; esta expresión revela que
no se ha logrado superar la confusión de dos materias diferentes: la
imputabilidad y la edad frontera entre mayoría y minoría de edad

para la responsabilidad penal (límite superior).
El límite superior de 18 años de edad ya estaba previsto en la
Convención sobre los Derechos del Niño, que postula en su artícu-
lo 1o.: “Se entiende por niño todo ser humano menor de 18 años de
edad”. Por su parte, las Reglas de las Naciones Unidas para la Pro-
tección de los Menores Privados de la Libertad anota: “Se entiende
por menor una persona de menos de 18 años de edad” (11. a). La
Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adoles-
centes anota, puntualmente, que son niñas y niños “las personas de
hasta 12 años incompletos, y adolescentes los que tienen entre 12
años cumplidos y 18 años incumplidos”.
El establecimiento de la edad frontera entre los menores que
pueden ser legalmente responsables y los menores que, por su cor-
ta edad no deben ser objeto de ninguna responsabilidad, ha sido
motivo de polémica por los especialistas; sin embargo, la doctrina,
en forma unánime, acepta que hay un sector de menores que, por
no haber alcanzado aún su desarrollo sicobiológico, indiscutible-
mente debe quedar exento de toda responsabilidad. La determina-
ción legal de la edad que limita este sector ha ido variando a través
del tiempo. El Código Penal de 1931 no la fijó, tampoco la Ley que
crea el Consejo Tutelar para Menores Infractores. Curiosamente,
fue la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de
1976, la que estipuló seis años (artículo 27 fracción XXVI). La
Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito
Federal en Materia Común y para Toda la República en Materia Fe-
deral, adoptó la edad de once años y, actualmente, la Ley para la
Protección de Niñas, Niños y Adolescentes determina 12 años.
La precisión de esta edad en el artículo 18 constitucional, res-
ponde, en mucho, a la obligación, consignada en la Convención
para los Estados partes, de establecer “una edad mínima antes de la
cual se presumirá que los niños no tienen capacidad para infringir
las leyes penales” (artículo 40, punto 3, inciso a).
5) Las personas menores de 12 años que realicen una conducta
prevista como delito en la ley, únicamente serán sujetos a rehabili-
tación y asistencia social. La especificación constitucional de este

límite inferior de 12 años es sumamente trascendente, porque pone
fin a la especulación sobre cuáles personas deben quedar someti-
das a un procedimiento por atribuírseles responsabilidad y cuáles
quedan al margen de ella. Debe subrayarse que, a partir del día en
que entró en vigor esta adición constitucional, las autoridades co-
rrespondientes, independientemente de la actitud pasiva del legis-
lador, deben descartar cualquier otra disposición que aparezca en
sus leyes y proceder a proporcionar la asistencia social a estas per-
sonas de corto desarrollo considerados niños. Obviamente la reha-
bilitación y asistencia social debe proporcionarse en absoluta li-
bertad del niño.
Este señalamiento relativo a la edad del menor es acorde a lo
previsto en la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Ni-
ños y Adolescentes.
6) La operación del sistema (en cada orden de gobierno) estará a
cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en
la procuración e impartición de justicia para adolescentes. Esto
quiere decir que los tribunales serán especiales, como lo es, por
ejemplo, el Tribunal Agrario y el Tribunal Federal Electoral, y no
un conjunto de jueces y magistrados incorporados al Poder Judi-
cial mediante una simple división por materia.
La creación de nuevos tribunales conlleva múltiples problemas
que hay que resolver, como: contar con el edificio que los albergue
y con el equipo necesario para el cumplimiento de la función, la
preparación y selección del personal idóneo para el trato que debe
darse a los menores. De ninguna manera se puede pensar en dos o
tres meses de capacitación del personal, porque eso sería una farsa.
No cabe la improvisación. Estos mismos problemas van a gravitar
sobre los órganos que tendrán a su cargo la custodia y defensa de
los adolescentes. En resumen, son necesarios nuevos recursos hu-
manos capaces para el desempeño de la función y conscientes de la
responsabilidad que van a asumir; asimismo, son indispensables
los recursos materiales necesarios y suficientes para el caso. De no
ser así, la reforma constitucional va a quedar en un buen deseo.
Los criterios en el ámbito internacional se han manifestado en la

forma siguiente:
Las Reglas de Beijing puntualizan que el personal encargado de
administrar la justicia de menores debe tener “siquiera una forma-
ción mínima en materia de derecho, sociología, sicología, crimino-
logía y ciencias del comportamiento”. Además, subrayan que “para
garantizar la competencia profesional necesaria a todo el personal
que se ocupa de casos de menores, se impartirá enseñanza profe-
sional, cursos de capacitación durante el servicio y cursos de repa-
so, y se emplearán otros sistemas adecuados de instrucción” (ar-
tículo 22.1). La Convención también prevé la especialidad de
leyes, procedimientos y autoridades para atención de los niños (ar-
tículo 40-3).
7) Se prescribe que
en todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará

la garantía del debido proceso legal. Esto significa, en un sentido muy
amplio, que se actuará, en todo momento, con respeto absoluto a las
garantías constitucionales que deben regir el enjuiciamiento al que se
les someta, que en realidad debe ser, sin lugar a dudas, un enjuicia-
miento penal acusatorio. Fix-Zamudio entiende por debido proceso
legal el conjunto de requisitos de carácter jurídico y procesal que son
necesarios para poder afectar legalmente los derechos de los goberna-
dos.24
En todos los instrumentos internacionales signados por México

se da pleno reconocimiento a la garantía del “debido proceso le-
gal”, insoslayable en un juicio imparcial y justo.
En las Reglas de Beijing se consigna:
En todas las etapas del proceso se respetarán las garantías procesales

básicas tales como la presunción de inocencia, el derecho a ser notifi-
cado de las acusaciones, el derecho a no responder, el derecho al ase-
24 Diccionario jurídico mexicano, México, Porrúa-UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas, 1999, p. 820.
soramiento, el derecho a la presencia de los padres o tutores, el dere-

cho a la confrontación con los testigos y a interrogar a éstos y el derecho
a la apelación ante una autoridad superior (7.1).
Todos estos principios están consagrados, de manera más explí-

cita, en la Convención sobre los Derechos del Niño, la cual agrega
otros referentes a los niños que no comprenden o hablan el idioma
utilizado por las autoridades en el procedimiento (artículo 40).25
Además, en su artículo 37, prescribe la obligación que tienen los
Estados de velar por que se protejan los derechos fundamentales
de los niños privados de su libertad.
8) Deberá haber independencia entre las autoridades que efec-
túen la remisión y las que impongan las medidas.
25 Artículo 40, parte 2, inciso b) Que todo niño del que se alegue que ha in-
fringido las layes penales o a quien se acuse de haber infringido esas leyes se le
garantice, por lo menos, lo siguiente:
i) Que se le presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad con-
forme a la ley;
ii) Que será informado sin demora y directamente o, cuando sea proceden-
te, por intermedio de sus padres o sus representantes legales, de los cargos que pe-
san contra él, y que dispondrá de asistencia jurídica u otra asistencia apropiada en
la preparación y presentación de su defensa;
iii) Que la causa será dirimida sin demora por una autoridad u órgano judi-
cial competente, independiente e imparcial, en una audiencia equitativa confor-
me a la ley, en presencia de un asesor jurídico u otro tipo de asesor jurídico u otro
tipo de asesor adecuado y, a menos que se considerare que ello fuere contrario al
interés superior del niño, teniendo en cuenta en particular su edad o situación y a
sus padres o representantes legales;
iv) Que no será obligado a prestar testimonio o a declararse culpable, que
podrá interrogar o hacer que se interrogue a testigos de cargo y obtener la partici-
pación y el interrogatorio de testigos de descargo en condiciones de igualdad;
v) Si se considerare que ha infringido en efecto las leyes penales, que esta
decisión y toda medida impuesta a consecuencia de ella serán sometidas a una au-
toridad u órgano judicial superior competente, independiente e imparcial, confor-
me a la ley;
vi) Que el niño contará con la asistencia gratuita de un intérprete si no
comprende o no habla el idioma utilizado;
vii) Que se respetará plenamente su vida privada en todas las fases del pro-
cedimiento.
Este postulado marca, con toda exactitud, la separación que de-

be establecerse entre la autoridad que realiza la investigación y la
autoridad judicial como órgano de decisión. Su fundamento se en-
cuentra en el artículo 21 constitucional en el cual se dispone que la
imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judi-
cial, en tanto que la investigación y persecución de los delitos in-
cumbe al Ministerio Público.
9) A los adolescentes se les “podrán aplicar las medidas de
orientación, protección y tratamiento26 que amerite el caso, aten-
diendo a la protección integral y el interés superior del adolescen-
te”.
Aquí es oportuno recordar que, a partir de la aprobación de la
Convención sobre los Derechos del Niño, surge la “doctrina de
protección integral de los derechos de la infancia”, que entraña un
conjunto de principios y directrices destinados precisamente a ga-
26 La Ley para el tratamiento de menores infractores establece las siguientes

medidas de orientación (artículo 97):
I. La amonestación;
II. El apercibimiento;
III. La terapia ocupacional;
IV. La formación ética, educativa y cultural; y
V. La recreación y el deporte.
Artículo 103. Son medidas de protección, las siguientes:
I. El arraigo familiar;
II. El traslado al lugar donde se encuentre el domicilio familiar;
III. La inducción para asistir a instituciones especializadas;
IV. La prohibición de asistir a determinados lugares y de conducir vehícu-
los; y
V. La aplicación de los instrumentos, objetos y productos de la infracción,
en los términos que determine la legislación penal, para los casos de comisión de
delitos.
Artículo 112. El tratamiento se aplicará de acuerdo a las siguientes modali-
dades:
I. En el medio sociofamiliar del menor o en hogares sustitutos, cuando se
aplique el tratamiento externo; o
II. En los centros que para tal efecto señale el Consejo de Menores, cuando
se apliquen las medidas de tratamiento interno.
rantizar la protección integral de la infancia. Se busca la satisfac-

ción plena de sus derechos.
La Convención indica: “Todas la medidas concernientes a los
niños, que tomen las instituciones públicas o privadas o de bienes-
tar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los ór-
ganos legislativos, deberán tomar como consideración primordial
el interés superior del niño” (artículo 3o.).
Las Reglas de Beijing también subrayan que el tratamiento
de menores tiene como objeto “garantizar su cuidado y protec-
ción, así como su educación y formación profesional para per-
mitirles que desempeñen un papel constructivo y productivo en
la sociedad” (26.1). Asimismo anota que los menores confinados
en establecimientos penitenciarios “recibirán los cuidados, la pro-
tección y toda la asistencia necesaria —social, educacional, profe-
sional, sicológica, médica y física— que puedan requerir debido a
su edad, sexo y personalidad y en interés de su desarrollo sano”
(26.2).
Esto significa que en la aplicación de cualquier medida debe te-
nerse presente el interés superior del niño y el respeto pleno de los
derechos humanos.
El interés superior del niño, de acuerdo con Cillero Bruñol, es
una garantía, en virtud de la cual, en toda decisión concerniente al
niño se deben considerar, primordialmente, sus derechos; dicha
garantía no sólo obliga al legislador sino, también, a todas las auto-
ridades e instituciones públicas y privadas y hasta a los padres del
menor; es, también, una directriz política para la formulación de
políticas públicas.27 De acuerdo con la Opinión Consultiva 17/
2002 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre
condición jurídica y derechos humanos del niño (a la que ya se re-
firió con amplitud el doctor Carbonell), implica que el desarrollo
27 “El interés superior del niño en el marco de la Convención Internacional

sobre los Derechos del Niño”, en García Méndez, Emilio y Beloff, M. (comps.),
Infancia, ley y democracia en América Latina, Santa Fe de Bogotá, Temis-De-
palma, 1998, p. 84.
del menor y el ejercicio pleno de sus derechos, deben ser conside-

rados como criterios rectores para la elaboración de normas y apli-
cación de éstas en todos los ordenes relativos a la vida del niño.
10. Se dice que las formas alternativas de justicia deberán ob-
servarse en la aplicación del sistema siempre que resulte proce-
dente.
Esto es así, en razón de que con el nuevo sistema de justicia, se
pretende que los adolescentes padezcan sólo los daños o sufri-
mientos necesarios para el caso.
En las Reglas de Beijing se dispone que para evitar en la medida
de lo posible el confinamiento en establecimientos penitenciarios,
la autoridad competente podrá adoptar una diversidad de medidas,
algunas de las cuales pueden aplicarse simultáneamente. Entre
otras, figuran: a) órdenes en materia de atención, orientación y su-
pervisión; b) libertad vigilada; c) órdenes de prestación de servi-
cios a la comunidad; d) sanciones económicas, indemnizaciones y
devoluciones; e) órdenes de tratamiento intermedio y otras formas
de tratamiento; f) órdenes de participar en sesiones de asesora-
miento colectivo y en actividades análogas; g) órdenes relativas a
hogares de guarda, comunidades de vida u otros establecimientos
educativos; h) otras órdenes pertinentes (artículo 18.1). Por su par-
te, la Convención postula que siempre debe preferirse la adopción
de medidas (alternas) para evitar procedimientos judiciales y anota
las siguientes: “el cuidado, las órdenes de orientación y supervi-
sión, el asesoramiento, la libertad vigilada, la colocación en hoga-
res de guarda, los programas de enseñanza y formación profesio-
nal…” (artículo 40 punto 4).
11. Las medidas deberán ser proporcionales a la conducta reali-
zada.
Este es un principio fundamental para la vigencia de la justicia
en cualquier sistema, ya sea para adultos o para menores. La san-
ción, o la medida, debe ser acorde a la gravedad del delito cometi-
do; de otra forma, será una medida arbitraria e irracional. (A este
principio ya se refirió Miguel Carbonell en el ensayo previo).
Las Reglas de Beijing puntualizan que “La respuesta que se dé

al delito será siempre proporcionada, no sólo a las circunstancias y
la gravedad del delito, sino también a las circunstancias y necesi-
dades del menor, así como a las necesidades de la sociedad” (ar-
tículo 17.1.a). En el mismo sentido la Convención (artículo 40-4).
12. Las medidas que se impongan a los menores tendrán como
fin la reintegración social y familiar del adolescente, así como el
pleno desarrollo de su persona y capacidades.
La Convención destaca “la importancia de promover la reinte-
gración del niño y de que éste asuma una función constructiva en
la sociedad” (artículo 40-1). Las Reglas de Beijing, por su parte,
establecen como objetivos del tratamiento garantizar el cuidado y
protección del menor, así como su educación y formación profe-
sional, para permitirle que desempeñe un papel constructivo y pro-
ductivo en la sociedad.
13. “El internamiento se utilizará sólo como medida extrema y
por el tiempo más breve que proceda”.
Con esta disposición se pretende proteger a los menores de las
influencias negativas que se pueden dar en el internamiento en ra-
zón de su vulnerabilidad, por la “temprana etapa de desarrollo en
que se encuentran”.
La Convención postula que “la detención, el encarcelamiento o
la prisión de un niño se llevará a cabo de conformidad con la ley, y
se utilizará sólo como medida de último recurso y durante el perio-
do más breve que proceda” (artículo 37, punto b). Las Reglas de
Beijing prevén este principio y, además, anotan que “la pérdida
de la libertad como estar aislados de su contexto social habitual
agudiza los efectos negativos” del confinamiento (artículo 19, par-
te 1).
14. El internamiento podrá aplicarse a los adolescentes mayores
de 14 años de edad únicamente por la comisión de conductas anti-
sociales calificadas como graves.
A propósito de este postulado, las Reglas de Beijing prescriben
que “sólo se impondrá la privación de la libertad personal en el ca-
so de que el menor sea condenado por un acto grave en el que con-
curra violencia contra otra persona o por la reincidencia en come-

ter otros delitos graves, y siempre que no haya otra respuesta ade-
cuada”.
La determinación de que los menores de 14 años no puedan ser
sometidos a internamiento va a crear problemas serios en las enti-
dades federativas que han reducido la edad límite para la responsa-
bilidad penal.
Por otra parte, es lamentable que en este sistema de justicia para
menores se haga referencia a la clasificación de delitos graves y no
graves (institucionalizada en la reforma constitucional de 1993 a
propósito de la procedencia de la libertad provisional), misma que
ha sido sumamente criticada por los especialistas. La especifica-
ción de los delitos graves se dejó a las leyes procesales, las que,
con la máxima facilidad, incrementan el catálogo de tales delitos,
lo cual va a repercutir sensiblemente en la privación de la libertad
de los adolescentes.
Cabe destacar que la reforma guardó silencio respecto al límite
superior de la sanción o la medida en internamiento. En esta forma,
dicho límite se puede disparar —como ya está aconteciendo— en
algunas leyes de los estados, situación que va a dar margen a in-
consistencias en lo que debe ser el sistema integral de justicia. Ya
se empieza a ver que algunas entidades proponen más de cinco
años: unas, 7 años, otras, 9 años y alguna hasta de 15 años.
15. Artículos transitorios. En el artículo segundo transitorio se
prevé un plazo de seis meses, a partir de la entrada en vigor del de-
creto (12 de marzo de 2006), para que los estados de la Federación
y el Distrito Federal creen “las leyes, instituciones y órganos que
se requieran para la aplicación del mismo decreto”; lo cual signifi-
ca que el sistema integral de justicia para adolescentes debió em-
pezar a operar el 12 de septiembre de 2006. Sin embargo, no fue
así y, en este momento, la reforma ha quedado sólo en el texto del
artículo 18 constitucional. Las leyes de los estados de la Repúbli-
ca, además de haberse elaborado con premura y sin la reflexión su-
ficiente, duermen el sueño de los justos: algunas de ellas no han si-
do aprobadas por sus legislaturas, otras ya fueron aprobadas pero

no se han publicado, y otras más no han entrado en vigor.
El plazo constitucional (de seis meses) debió haber sido lo sufi-
cientemente amplio, posiblemente de dos años, para poder cumplir
a cabalidad con la integración de un verdadero sistema integral de
justicia para adolescentes. En la fijación de ese plazo se debieron
prever, básicamente, los tiempos necesarios y suficientes para:
a) la elaboración de las leyes correspondientes de cada entidad fe-
derativa y del Distrito Federal; b) la construcción de edificios o de
espacios adecuados para albergar a cada una de las áreas especiali-
zadas de procuración, impartición y ejecución de la justicia de me-
nores, y c) la formación de un personal altamente calificado para
integrar las diferentes áreas del sistema de justicia que —valga la
aclaración— no se logra en pocos meses.
En cuanto a la elaboración de las leyes reglamentarias, en cada
entidad federativa hubiera sido conveniente la creación de un grupo
de especialistas que de manera conjunta analizaran la viabilidad y
las implicaciones de la instauración del sistema de justicia de meno-
res, así como la posibilidad de crear un proyecto modelo de ley para
evitar contradicciones al interior y al exterior del sistema.
Todo esto ha motivado que diversas entidades de la república
estén considerando la posibilidad de un nuevo plazo de un año que
haga factible la operatividad del sistema.
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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY
DE LOS CONSEJOS TUTELARES PARA MENORES
INFRACTORES DEL DISTRITO Y TERRITORIOS
FEDERALES*
C. C. Secretarios de la Cámara de Senadores

del H. Congreso de la Unión.
Presentes.
El Estado mexicano ha puesto especial empeño en la prevención del
delito y el tratamiento del delincuente, problemas que interesan profun-
damente a la colectividad y que han dado lugar, en el curso del presente
periodo de gobierno, a la expedición de diversos y modernos ordena-
mientos orientados por la técnica criminológica contemporánea, y a la
creación de eficaces instituciones, por obra del esfuerzo concertado de
autoridades federales y locales. La renovación legislativa en este ámbito
fue iniciada, por lo que toca al tratamiento de adultos delincuentes a tra-
vés de la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación So-
cial de Sentenciados, con la que coincidieron, en el tiempo y en el propó-
sito, las reformas introducidas en el Código Penal y en el Código de
Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales. Aquella
Ley y estas reformas impulsaron, a su turno, un vasto proceso de recrea-
ción jurídica penitenciaria, que numerosos estados de la república han
acometido y que otros se disponen a emprender. Con ello se ha consolida-
do el primero de los capítulos de la reforma penitenciaria nacional, pro-
puesta por el Ejecutivo de la Federación en los primeros momentos de su
ejercicio.
En forma paralela al interés penitenciario corre la preocupación por
mejorar de manera sustantiva las normas y procedimientos vigentes en
* Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, XLIX Legislatura, De-

partamento de Secretaría y Comisiones, año primero, periodo ordinario, ramo pú-
blico, Comisiones Unidas, primera sección de estudios legislativos, previsión so-
cial, y primera de justicia, Diario de Debates, 27 de noviembre de 1973, sección
primera, núm. 79.
75
materia de menores infractores en el Distrito y Territorios Federales y

en los estados de la república, esto último por la vía de convenios de coor-
dinación técnica, en los términos previstos por la citada Ley que establece
las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, cuyo
artículo 3o. alude a la concertación de dichos pactos para la creación y el
manejo de instituciones destinadas a menores infractores, entre otros su-
puestos.
En la iniciativa se propone la sustitución de los actuales tribunales pa-
ra menores, que han cumplido con dignidad la tarea para la que fueron
creados, conforme a sus posibilidades, por el Consejo Tutelar para Meno-
res. El cambio de designación del organismo obedece al propósito de
subrayar el carácter tutelar, en amplio sentido, de esta institución, así co-
mo a la finalidad de deslindarla con nitidez, ante la opinión pública, fren-
te a los órganos de la jurisdicción penal. Por lo demás, la designación pro-
puesta no es desconocida en el derecho mexicano.
Conforme a las tendencias más modernas, que poseen plena justifica-
ción práctica, se confiere a este órgano la competencia necesaria para ex-
tender su acción tutelar sobre los menores en tres hipótesis: la comisión
de conductas previstas por las leyes penales, la ejecución de conductas
que contravengan los reglamentos de policía y buen gobierno y la presen-
tación de situaciones o estados de peligro social. Los dos primeros su-
puestos no requieren especial comentario, como no sea para recordar que
al través de ellos se reafirma, de nueva cuenta, que los menores han que-
dado para siempre excluidos [sic] del derecho penal (así el común como
el administrativo) y sujetos a un régimen jurídico especial y diferente del
ordinario. En cuanto a la tercera hipótesis, ha de recordarse que el estado
de peligro ha merecido, desde hace un siglo, reiterado y abundante trata-
miento doctrinal y legislativo, y que hoy día es corriente la admisión de
que los órganos del género de los Tribunales para Menores o Consejos
Tutelares pueden y deben intervenir, por vía preventiva, cuando los me-
nores se hallen en tal estado. Éste se advierte, conforme a la ley, al través
de la conducta peligrosa o antisocial que amerite la actuación preventiva
del Consejo. Se ha de estar en presencia, pues, de la potencialidad o pro-
clividad delictiva de la que abundantemente ha hablado 1a doctrina, que
ha sido objeto de atención en congresos especializados y que, con una u
otra formulación, se ha recogido en leyes extranjeras sobre peligrosidad
sin delito. Cabe subrayar, por lo demás, que este supuesto es suficiente-
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY 77
mente conocido, con variedad de términos, por la legislación mexicana,

que acepta situaciones diversas de los tradicionales tipos penales: casos
de abandono material y moral, corrupción o peligro de corrupción, prosti-
tución, mendicidad, etcétera. El Consejo deberá ponderar cuidadosamen-
te los estados de peligro y justificar su intervención.
Es oportuno advertir, glosando las atribuciones de los consejos, que
éstos no están facultados para tomar a su cargo, en modo alguno, la aten-
ción de casos meramente asistenciales, cuyo manejo corresponde a otros
órganos del Estado.
El Consejo ha de promover la readaptación social del menor. Para ello
se previene el estudio de la personalidad —que está en la base de todo sis-
tema— la aplicación de medidas correctivas —esto es, de las medidas de
seguridad pertinentes: médicas, sociales, pedagógicas, laborales, etcéte-
ra— y la vigilancia del tratamiento.
Se ha organizado con detalle al Consejo Tutelar, que funcionará tanto
en Pleno como por medio de salas, estas últimas en el número necesario
para atender los apremios de la realidad, en consonancia con las posibilida-
des presupuestales. Se conserva la composición colegiada de las salas, que
rige hoy día en los tribunales para menores, con el propósito de mantener
las ventajas de la acción interdisciplinaria, mediante la coordinación de
conocimientos y opiniones de técnicos en la conducta humana, habida
cuenta de que importa esencialmente el conocimiento de la personalidad
del infractor, para el establecimiento del diagnóstico, el pronóstico y la
terapia, y de que tal conocimiento sólo puede ser adquirido mediante una
recta función interdisciplinaria.
De los consejeros se reclaman requisitos personales y profesionales
que permiten asegurar, hasta donde ello es posible, el adecuado desem-
peño de su tarea. Además de calificación profesional especializada, se so-
licita que sean padres de familia, como medio para obtener un conoci-
miento verdadero, directo y vivo de los problemas de la adolescencia y la
juventud. Uno de los consejeros será mujer.
Entre las novedades que aporta la porción orgánica del proyecto, cabe
hacer especial referencia a la creación de una nueva figura, desconocida
hasta hoy en los preceptos y en la experiencia de nuestros tribunales para
menores: Promotoría de Menores, llamada a garantizar, con diligencia,
adecuado sentido técnico y firme apego a la ley, la debida marcha del pro-
cedimiento, el respeto de los derechos e intereses del menor y el buen tra-
to que, en todos los órdenes, se debe dispensar a éste. En el promotor de

menores, por lo demás, encuentran un enlace estructural con el Consejo y
el procedimiento que ante éste se sigue los padres o tutores del menor, cu-
yo interés por sus descendientes o pupilos se ha procurado respetar escru-
pulosamente, sin olvido de que, a la luz de la legislación civil familiar
aplicable, la patria potestad se encuentra sujeta a las limitaciones que
emanen de las resoluciones dictadas de conformidad con la legislación
sobre menores infractores.
A la parte orgánica sigue la porción procesal, también cuidadosamen-
te reelaborada en relación con las vigentes normas sobre los tribunales
para menores. A este respecto, es debido informar que se ha diseñado un
procedimiento breve y expedito, atento a la naturaleza de la acción tutelar
que se ejerce sobre los jóvenes infractores y distinto, por ende, hasta don-
de es factible y conveniente, del enjuiciamiento destinado a los adultos
delincuentes. No es preciso justificar estos propósitos: la doctrina, la le-
gislación y la jurisprudencia, nacionales y extranjeras, son prácticamente
unánimes sobre este particular. Conviene poner énfasis empero, sobre la
preocupación, evidente a todo lo largo del proyecto que se contiene en es-
ta iniciativa, de rodear de justas y adecuadas garantías el procedimiento
sobre menores infractores. No se ha querido, en modo alguno, que éstos
queden sujetos al puro arbitrio del Consejo y que el procedimiento se ha-
lle sólo sujeto a la libre determinación de 1os Consejeros, por ilustrada
que ésta se suponga.
En mérito de lo anterior, el procedimiento que ahora se consulta reúne
las calidades de oral, concentrado y secreto. No se recoge intervención al-
guna por parte del Ministerio Público, pues no existe acción penal que
ejercitar. No habiendo un verdadero contradictorio, tampoco se precisa
de un defensor, en el riguroso sentido del concepto. Empero, el proyecto
ha preferido establecer la figura del promotor, a la que se ha hecho refe-
rencia líneas arriba con el propósito de reforzar la vigilancia y la observa-
ción de las garantías del procedimiento.
En virtud de los mismos principios básicos, se ha dispuesto que el pro-
cedimiento se apoye y justifique, en todo caso, en una resolución funda-
mental, dictada dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes al recibo
del menor. Esta resolución, pieza maestra del procedimiento, permitirá
una múltiple determinación: sobre las causas del procedimiento, que de-
berán quedar debidamente acreditadas, y sobre la liberación absoluta o
condicional, o bien, el ingreso del menor en el Centro de Observación

que corresponda. La misma resolución acota el ámbito de conocimiento
del Consejo; en efecto, si con posterioridad apareciese que éste debe co-
nocer de otros hechos o de diversa situación, se dictará nueva determina-
ción. Ha de advertirse, además, que antes de expedir la resolución de que
se trata, el instructor informará al menor y a sus guardadores las causas
que determinan el procedimiento y escuchará a uno y a otros.
En la misma línea de garantía, se ordena que sólo mediante manda-
miento escrito del consejero instructor pueda llevarse a cabo la presenta-
ción de un menor que deba quedar sujeto a conocimiento por parte del
Consejo. Mediante un debido acopio de elementos probatorios, habrá
de establecerse, en el curso del procedimiento, la realidad de los hechos
o de la situación de peligro, la participación del menor en aquéllos [sic] y
la personalidad del infractor.
Se ha puesto particular cuidado en la fijación de plazos, para evitar
que el procedimiento de menores, que por naturaleza debe ser breve, se
demore innecesariamente. A este efecto, se incorpora otra novedad: la
excitativa de presentación del proyecto, formulada al consejero instruc-
tor, y la correspondiente posibilidad de turnar el caso a diverso instructor,
en la hipótesis de que aquél se muestre remiso en el cumplimiento de sus
deberes. La Ley sanciona esta negligencia, en determinados casos, con la
separación temporal o definitiva del cargo.
En un capítulo sobre disposiciones generales concernientes al proce-
dimiento, se regula el despacho de los negocios, el turno —que compren-
derá las veinticuatro horas del día, en atención al propósito de impedir de-
tenciones impertinentes y nocivas—, la celebración de audiencias, la
estructura de las resoluciones, las comunicaciones, apremios y correccio-
nes, la aplicación de los objetos e instrumentos de la conducta irregular,
los impedimentos e incompatibilidades y las sustituciones.
En orden a la observación, es oportuno señalar, especialmente, que en
el proyecto cuya aprobación se propone a vuestra soberanía ha dejado de
establecerse la relación de capítulos con los que se integrarán los estudios
de personalidad, común en nuestras leyes e incorporada a la vigente en el
Distrito Federal. En efecto, resulta más acertado, desde un punto de vista
técnico, disponer simplemente que se realicen todos los estudios condu-
centes al conocimiento de la personalidad del menor, de acuerdo con las
técnicas aplicables en cada caso, y practicados institucionalmente o en li-
bertad. Siempre serán pertinentes, por lo demás, y en tal virtud se enun-

cian en el proyecto, los exámenes médico, sicológico, pedagógico y so-
cial.
Entre las novedades estructurales más importantes que el proyecto
aporta, con inmediatas consecuencias procesales y prácticas, figura la
creación de los consejos auxiliares, ante los que se sigue un trámite espe-
cial, notablemente abreviado. El establecimiento de estos consejos auxi-
liares obedece a un doble propósito: por una parte, incorporar, también en
este ámbito, el proceso de desconcentración de servicios que se ha venido
operando ya en la ciudad de México —con equivalencia que, para tal
efecto, sea posible aplicar a los territorios federales, en las respectivas dele-
gaciones o municipios—; y, por otra parte, resolver, con sentido práctico,
máxima sencillez y eficacia, el conocimiento de irregularidades menores,
de muy escasa importancia, para cuya determinación no resulta pertinen-
te el procedimiento ordinario que se sigue ante el Consejo Tutelar.
Se establecen con precisión los casos sujetos al conocimiento de los
consejos auxiliares, a cuya gradual creación proveerá el Consejo Tutelar,
en los términos de las necesidades que plantee la realidad, y se busca la
participación de órganos ya existentes para fortalecer la acción comunita-
ria de éstos y evitar una innecesaria expansión burocrática: en la integra-
ción de los consejos auxiliares participarán por lo que atañe a la Ciudad
de México, miembros de juntas de vecinos establecidas por la Ley Orgá-
nica del Departamento del Distrito Federal.
No se ha perdido de vista la posibilidad de que la aparente insignifi-
cancia de un caso oculte intrincados problemas de personalidad, que sólo
pueda valorar adecuadamente, por su mayor calificación científica, el
Consejo Tutelar. En estos casos se autoriza el pertinente envío.
Considerando, por último, la naturaleza de las faltas sometidas a los
consejos auxiliares, la peculiar integración de éstos y las notas caracterís-
ticas de su procedimiento, se ha creído pertinente determinar que aqué-
llos [sic] sólo puedan imponer amonestación y proceder, además, a la
orientación del menor y de quienes le tengan bajo su guarda.
Por su propia naturaleza, las medidas de seguridad son revisables, en
función de los cambios que se produzcan en la situación o estado que las
produjo. Sobre esta cuestión existe también clara unanimidad. De ahí,
pues, que nunca causen estado las resoluciones en las que se dispone la
aplicación de una medida asegurativa, a diferencia de lo que ocurre con
las sentencias judiciales que imponen una pena. Por ello, el proyecto con-
tiene un capítulo dedicado, específicamente a la revisión de la medida im-
puesta, que no es, por cierto, un medio de impugnación. Se ha considera-
do pertinente determinar que las medidas sólo son revisables, y por lo
tanto revocables o modificables, por la Sala que las impuso, no así por
la autoridad ejecutora, la que, sin embargo, puede instar la revisión anti-
cipada, y debe, invariablemente, poner en conocimiento del Consejo los
resultados obtenidos a través del tratamiento.
Entre las novedades más interesantes que el proyecto postula figura un
régimen de impugnación. También aquí se ha querido servir al propósito
de garantizar, en la más amplia medida, el recto ejercicio de las delicadas
atribuciones depositadas en manos del Consejo. Dado que este órgano no
depende de la jurisdicción común —como no depende de ella ninguno de
los órganos de juzgamiento enmarcados en la administración pública—
ha sido preciso instituir un sistema sui generis de recurso ordinario: las
resoluciones de la Sala pueden ser combatidas ante el Pleno del Consejo,
en inconformidad, con efectos devolutivo y suspensivo. Ahí donde no
haya más de una Sala, sólo será practicable el recurso de reconsideración
ante el mismo órgano que dispuso.
Para evitar dilaciones y complejidades innecesarias, del todo incon-
gruentes con el procedimiento sobre menores infractores, se ha estableci-
do que sólo son recurribles, con breve trámite, las resoluciones definiti-
vas de Sala que impongan medida diversa de la amonestación. No son, en
ningún caso, las de los consejos auxiliares ni las que determinan la libera-
ción incondicional del sujeto. Tampoco lo son las pronunciadas en el pro-
cedimiento de revisión, pues de ser éstas impugnables el procedimiento
desembocaría en una inagotable sucesión de revisiones e impugnaciones.
Contiene también el proyecto, como es frecuente en este ámbito, una
porción sustantiva. El establecimiento de las medidas aplicables a los me-
nores infractores se ha hecho con máxima sencillez, sin incurrir en proli-
jas enumeraciones ni incorporar ilusorias e impracticables medidas de
tratamiento. En definitiva, son dos los tipos básicos que en este campo se
plantean, a saber: tratamiento en libertad, que siempre será vigilada, y
atención institucional del sujeto.
Bajo el género de tratamiento en libertad caben tanto la entrega a la
propia familia, cuando no sea ésta un factor criminógeno, como la colo-
cación en hogar sustituto. Por lo que hace al cuidado institucional, se es-
tablece la posibilidad de que el menor quede en la institución que corres-
ponda, según las circunstancias del caso. Puede ser aquélla [sic], por lo
mismo, de carácter médico o pedagógico, pública o privada, abierta, ce-
rrada o semi-abierta, etcétera. La iniciativa se pronuncia en favor de la vi-
gilancia cada vez que el menor quede sujeto a tratamiento en libertad, y
obliga a establecer en la resolución que en cada caso se dicte las modali-
dades a las que el tratamiento habrá de sujetarse, modalidades que debe-
rán ser fielmente instrumentadas por la autoridad ejecutora, la Dirección
General de Servicios Coordinados de Prevención y Readaptación Social.
Entre las disposiciones finales se alojan varias que resultan ser natural
consecuencia de la sustracción de los menores a la jurisdicción para adul-
tos. Conviene llamar la atención, empero, sobre los nuevos mandamientos.
En primer término, se prohíbe a los medios de difusión identificar, en las
noticias que transmitan, a los menores infractores. Esta limitación a la li-
bertad informativa, que es corriente en numerosos países y que obedece al
evidente propósito de impedir que la publicidad sobre hechos antisociales
afecte negativamente al propio menor y dañe a la comunidad de la que éste
forma parte, encuentra apoyo en el artículo 7o. constitucional que establece
límites a la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia,
cuando así lo exijan el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz públi-
ca. A su vez, el artículo 2o. de la Ley de Imprenta entiende, en su fracción I,
que constituye un ataque a la moral la propagación pública de vicios, faltas
o delitos. Ahora bien, propagar tiene, entre otros, el sentido de “extender el
conocimiento de una cosa”. En fuerza de esta interpretación, se ha estima-
do posible recoger la prohibición de que se trata.
Por otra parte, se ha determinado que la responsabilidad civil que re-
sulte de la conducta antisocial del menor se exija en los términos de la le-
gislación común aplicable. Esto así, porque en ningún caso tienen los
consejos tutelares jurisdicción sobre adultos, a quienes se exigiría el re-
sarcimiento de los daños causados por los menores sujetos a su cuidado.
En virtud de lo anterior, y con apoyo en la fracción I del artículo 71 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito
someter a la consideración de esta H. Cámara de Senadores, por conducto
de ustedes, la siguiente INICIATIVA DE LEY DE LOS CONSEJOS TUTE-
LARES PARA MENORES INFRACTORES DEL DISTRITO Y TERRITORIOS
FEDERALES.
EXPOSICIÓN SOBRE EL PROYECTO DE LEY
DE LOS CONSEJOS TUTELARES1
Sergio GARCÍA RAMÍREZ
El Senado de la República, que en calidad de Cámara de origen conoció

de la iniciativa de la Ley de los Consejos Tutelares para Menores
Infractores del Distrito y Territorios Federales, enviada por el Ejecuti-
vo Federal, invitó al subsecretario de Gobernación, doctor Sergio Gar-
cía Ramírez, para que expusiera ante los integrantes de dicha Cámara,
acompañados en tal oportunidad por un grupo de diputados federales,
los aspectos fundamentales de la iniciativa. Para este propósito, se reali-
zó una reunión de trabajo en el edificio del Senado el 13 de diciembre de
1973, presidida por el profesor Enrique Olivares Santana, presidente
de la Gran Comisión, y por el senador Vicente Juárez Carro, presidente de
la Cámara durante ese mes.
En el curso de la reunión indicada, el doctor García Ramírez hizo una
exposición general de carácter introductorio, a la que siguieron las res-
puestas dadas a las preguntas que, sobre temas específicos de la iniciati-
va, formularon los senadores Ignacio Maciel Salcedo, Gustavo Aubanel
1 Publicada en Criminalia, México, año XXXIX, núms. 7-8, julio-agosto de

1973, pp. 229-249. De esta exposición se tomó lo exclusiva y directamente rela-
cionado con la Ley que Crea los Consejos Tutelares de Menores Infractores del
Distrito y Territorios Federales. Esta Ley se publicó como resultado del proyecto
de reformas penales del Ejecutivo federal, que contenía diversas iniciativas de
ley, que posteriormente fueron publicadas; tal es el caso de la Ley que Establece
las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, la Ley Orgáni-
ca de la Procuraduría General de Justicia del Distrito y Territorios Federales, así
como diversas reformas sustanciales al Código Penal para el Distrito Federal en
Materia del Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal,
al Código de Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales, y a
la Ley Orgánica de Tribunales del Fuero Común del Distrito Federal. (Se trans-
cribe con la actualización editorial correspondiente).
83
Vallejo, Salvador Gamiz Fernández, Raúl Lozano Ramírez, Aurora Na-

via Millán y Aurora Ruvalcaba Gutiérrez...
El doctor García Ramírez ha incorporado las referencias y notas bi-
bliográficas que aparecen a pie de página en el texto correspondiente a
su explicación general y a las respuestas relativas a las preguntas que le
fueron planteadas.
El C. Lic. Sergio García Ramírez: Señor presidente de la Gran Comi-
sión de la Cámara de Senadores; señor presidente de la Cámara de Sena-
dores; señor gobernador del estado de Puebla; señores senadores, señores
diputados:
...
En nuestro país tienen una larga y fecunda tradición los tribunales para
menores, que con honor han desenvuelto su alto cometido social. Esta
tradición emparenta con la hispánica, que se haya en la base, en la raíz de
estos órganos de protección tutelar.2 En México, como sabemos, el pri-
mer tribunal para menores funcionó desde 1923 en San Luis Potosí; y
desde 1926 en el Distrito Federal hubo de emprender tareas un Tribunal
Administrativo para Menores.3 Hemos celebrado en estos últimos días,
con asistencia, por cierto, de un selecto grupo de señores senadores y di-
putados, en las instalaciones de los Tribunales para Menores, el XLVII
aniversario de vida de estos organismos fecundos.
De tiempo atrás hubo de cuestionarse y de establecerse como respues-
ta a estos cuestionamientos la naturaleza de los Tribunales para Menores,
que hoy cobijará, señores, la naturaleza, también, de los Consejos Tutela-
res para Menores Infractores que el proyecto pretende introducir en nues-
tras instituciones jurídicas.
Se dijo entonces que estos órganos ejercen, y así habrá de ser también
en el futuro, hemos de subrayarlo, una función eminentemente tutelar; no
punitiva, no represiva en modo alguno, sino tutelar, de guarda, de custo-
dia, de guía, de readaptación, de rehabilitación, de reincorporación. Una
amable tarea que, como lo ha dicho la jurisprudencia mexicana4 y lo ha
2 Se alude al Padre de Huérfanos, creado el 6 de marzo de 1337 en Valencia,

por Pedro IV de Aragón, y a los Toribios de Sevilla, establecido por Toribio Ve-
lasco en 1725.
3 El 10 de diciembre de 1926. En la fundación participaron Roberto Solís
Quiroga, Guadalupe Zúñiga de González y Salvador M. Lima.
4 Ejecutoría de Ezequiel Castañeda, apéndice de: Ceniceros y Garrido, La
delincuencia infantil, México, Botas, 1936, pp. 317 y ss.
EXPOSICIÓN SOBRE EL PROYECTO DE LEY 85
reiterado con abundancia la doctrina, constituye una sustitución de las

obligaciones paternas o de los deberes del tutor cuando aquéllas, o éstos,
no pueden ser eficientemente cumplidos. Y esta idea que preside el esta-
blecimiento de los Tribunales para Menores y que presidirá la creación,
en su caso, de los Consejos Tutelares, se halla ya claramente planteada en
la legislación civil mexicana, pues como es de todos sabido la patria po-
testad y la tutela se encuentran explícitamente limitadas por las determi-
naciones que emanen de los órganos que ahora nos ocupan.5
Quisiera yo también, en ésta que debe ser una muy breve exposición
sobre temas generales, atraer la atención de ustedes sobre el objeto de la
acción de los Consejos Tutelares.
Se habla de que ellos proveerán a la readaptación social de los meno-
res infractores sujetos a su cuidado.6 En derecho penal, y el derecho co-
rreccional de menores infractores es un feliz desarrollo del derecho penal
que gradualmente ha conquistado autonomía, las medidas pueden tener
un cuádruple objetivo, o son retribución, o son ejemplo, o son expiación,
o son corrección.7 Por lo que atañe a los menores infractores, hoy día, son
sólo medidas destinadas a corrección, a la recuperación social, a la rea-
daptación social, dicho en un giro que nuestra Constitución utiliza8 y que
es corriente en la doctrina. No queremos verlas, en modo alguno, penetra-
das ni de lejos por espíritu retributivo, expiatorio o ejemplar. Y son tres
los métodos que el mismo precepto nos impone como instrumento para
obtener esta readaptación: el estudio de la personalidad, la aplicación de
medidas correctivas y de protección y la vigilancia del tratamiento.
Hace tiempo la medicina dejó de ver síntomas para ver enfermedades,
y luego, más allá de las enfermedades, quiso advertir a los enfermos. De
manera similar ha evolucionado el derecho penal. De los delitos a los de-
5 Así, en cuanto a la guarda y educación de los menores, por los artículos

413, sobre patria potestad, y 449, sobre tutela, del Código Civil de 1928.
6 Artículo 1o. de la Ley. El artículo 18 constitucional usa el giro para el caso
de adultos delincuentes y habla de tratamiento para el de menores infractores. Se
puede entender que el tratamiento es el cauce para obtener la readaptación.
7 Cfr. nuestro trabajo, de publicación próxima, Los problemas fundamenta-
les de la. prisión, segunda parte, 1.
8 Véase nota 6. Anteriormente se habló de “regeneración”.
lincuentes, de los delincuentes a los hombres.9 El régimen tutelar para

menores infractores no quiere atender a los delitos, no quiere hablar de
delincuentes; quiere, sí, pensar en individuos, en hombres, en seres hu-
manos en formación. De ahí que se nos ordene proceder a una indagación
de los hechos, claro está, pero sobre todo a una encuesta sobre la persona-
lidad del infractor. Más que importarnos —que nos importa— lo que ha
hecho, nos interesa, y superlativamente, quién es y quién puede ser.
Este influjo bienhechor del régimen correccional en materia de me-
nores infractores alcanza ya, por otra parte, al sistema para adultos, no
obstante que aquí siga dominando la investigación sobre los hechos, no obs-
tante que el proceso penal siga siendo fundamentalmente un enjuicia-
miento de hechos, de delitos y no de autores, de delincuentes. Lo cierto es
que en algunas legislaciones foráneas, así la francesa,10 principalmente,
se previene ya la realización de una encuesta de personalidad dentro de la
natural ansiedad, dentro de la preocupación de develar al individuo y de
advertir más allá de la conducta la dinámica del comportamiento.
Hablamos en segundo término de la aplicación de medidas correctivas
y de protección. Esto nos hace evocar las medidas de seguridad plantea-
das sistemáticamente por vez primera en 1893, en el proyecto de Código
Penal suizo de Carlos Stoss, como una respuesta a la insuficiencia, a la
flagrante insuficiencia de la pena, para combatir al delito y desarraigar
sus causas. Son aquí, pues, no penas las que habrán de imponerse a los
menores, sino medidas, medidas correctivas y de protección. El empleo
de estos nombres es también deliberado.
¿Por qué hablamos de medidas de protección? ¿A quién se trata de
proteger? El Segundo Congreso Internacional de Criminología lo dijo ya
y nos hemos acogido a su espíritu y a su letra. Proteger, en primer térmi-
no, a la sociedad contra la conducta que la agravia; y proteger, por otra
parte, al mismo infractor frente a la evolución delictiva que en él se ha es-
tado operando.11
9 Bajo este designio se trazó el Código Penal de 1931, según la formulación

de Teja Zabre. Cfr. Carrancá y Trujillo, Derecho penal mexicano, 8a. ed., Méxi-
co, 1967, p. 90.
10 En los términos del artículo 81 del Código de Procedimiento Penal.
11 Se dijo: “es preciso substituir [sic] la noción de pena por la de protección:
por una parte, protección de los ciudadanos contra los ataques criminales; por la
otra, protección contra una evolución criminal en las personas llevadas a la delin-
cuencia por su propia naturaleza o por circunstancias presionantes”. Kinberg, La
Hablamos, además, de medidas de protección, utilizando aquí el sinó-

nimo afortunado, hallado y puesto en curso por la Comisión Internacio-
nal y Penitenciaria, desde 1951.12
Finalmente, nos interesa que los Consejos Tutelares ejerzan una celo-
sa y sistemática vigilancia del tratamiento. Esto equivaldría, señores, de
alguna manera, a judicializar el tratamiento de los infractores, a rodearlo
de garantías, a otorgarle mayor técnica, a someterlo a un control estricto y
provechoso. Ha surgido, como todos sabemos, una fuerte tendencia a ju-
dicializar la ejecución de penas. En legislaciones tales como la italiana,13
la francesa,14 la portuguesa15 y otras más,16 surge la figura inteligente, in-
teresante, novedosa, del juez ejecutor, del juez de vigilancia, del juez de
la aplicación de las penas. Este progreso, en materia penal y penitencia-
ria, debe ser recibido con un sentido aún más avanzado en materia de me-
nores infractores. Bueno es que los Consejos Tutelares no se desentien-
dan ya de la suerte que corren los menores que han estado sujetos a su
conocimiento y que vigilen paso a paso, con devoción, con entusiasmo,
con amor, con diligencia técnica, el impacto y el efecto que la aplicación
de estas medidas produzca en los menores.
El proyecto, señores senadores, señores diputados, que el Ejecutivo
somete ahora a la elevada consideración de ustedes, permite al derecho
mexicano dar un paso más, un paso fundamental, y esperamos que por
otra parte también definitivo, en la gradual y segura exclusión de los me-
nores del derecho sancionador reservado a los adultos.
Aquí la evolución ha sido precisa en todos los países a lo largo de toda
la historia. Primero, se atenuaron las penas para los menores, se les exclu-
yó del rigor de la pena, luego se les eximió de la pena ordinaria y se dispu-
prison facteur criminogene, en Actas del II Congreso Intenacional de Criminolo-

gía, Presses Universitaires de France, Paris, 1954, t. V, p. 313.
12 Resolución de 6 de julio de 1951.
13 A través del giudice di sorveglianza, creado por la legislación de 1930.
14 Por medio del juge de l’application des peines, regulado por los artículos
721, 722, 730 a 733 y 741 a 743 del Código francés de procedimiento penal.
15 Cfr. Beleza dos Santos, “Le juge d’exécution des peines au Portugal”, Re-
vue Internationale de Droit Comparé, IV année, 1952, núm. 3, pp. 401 y ss.
16 Francois, “Le nouveau Code pénal monegasque”, Revue de Cience Crimi-
nelle et de Droit Pénal Comparé, 1968, núm. 2, p. 298; Cannat, “Les dispositions
penitentiaires du Nouveau Code de Monaco”, idem, p. 370; y Herzog, “L’avant
projet de Code d’exécution des peines du Brésil”, idem, 1965, núm. 3, pp. 641
y 642.
sieron para ellos penas especiales, más benignas, tenues penas; finalmen-
te, se les sacó del derecho penal.
A principios de siglo, Dorado Montero, en España, y Garçón, en Fran-
cia, proclamaron enfáticamente: el menor ha salido para siempre del de-
recho penal.17 Y lo mismo ha ocurrido en el curso de nuestra propia histo-
ria jurídica. Si conforme al Código clásico de Martínez de Castro, el
Código de 1871, la inimputabilidad absoluta, no condicionada ni dismi-
nuida, sino absoluta del menor,18 operaba por debajo de los 9 años de
edad solamente, en el Proyecto Macedo Pimentel, de 1912, elaborado por
encargo de Ramón Corral, entonces secretario de Gobernación, se pre-
tendió que operase por debajo de los 14 años. La renovadora Ley Villa-
michel, de 1928, habló ya, y ésta tuvo vigencia, de 15 años, el Código
Almaraz de 16, el Código vigente de 18. De esta manera, en forma gra-
dual pero firme y sistemática, el menor mexicano ha ido saliendo, insisto,
esperamos que para siempre, de los dominios del derecho penal. No sólo
del derecho penal ordinario, del encerrado en los códigos penales, sino
también ahora del derecho penal administrativo, del que se capta en los
reglamentos sancionadores de faltas de policía y buen gobierno.
Dentro de la preocupación general por los temas de readaptación y
rehabilitación, hace algunos años, y este es, señores, el ánimo que quisié-
ramos que en la actualidad nos presidiese, se dijo al ser inaugurado el III
Congreso Nacional Penitenciario, en 1969: “La rehabilitación implica
riesgos, sugiere dinámica constante, necesita decidida voluntad de reno-
vación, no temeridad, pero sí valor; no arrojo insensato, pero sí disposi-
ción resuelta de emprender todos y cada uno de los nuevos caminos que
la tarea solicite, y el elenco de estos caminos dista aún mucho de haberse
agotado. Por eso quien quiera llevar frialdad, timidez y burocratismo al
terreno (correccional), quien transforme la prudencia en cautela y la cau-
17 Acerca de Garçon, cfr. Nillus, “La minorité pénale dans la Iégislation et la

doctrine du xixe siecle”, Le probleme de l’Enfance delinquante, París, Institut de
Droit Comparé de l’Université de Paris, Lib. du Recueil, Sirey, 1947, p. 104. So-
bre Dorado, cfr. su obra El derecho protector de los criminales, Madrid, Lib.
Gral. de Victoriano Suárez, 1915, t. I, p. 224.
18 Por debajo de 9 años actuaba una presunción absoluta de haber delinquido
sin discernimiento; la presunción era juris tantum entre la edad mayor de 9 y me-
nor de 14 años (artículo 34).
tela en temor, quien combata con el escepticismo y la ironía lo que es in-

capaz de acometer con la voluntad, ha errado gravemente la función”.19
Yo quisiera, pues, dentro del ánimo impuesto en estas últimas pala-
bras, invocar el interés, la atención, el estudio de ustedes hacia la Ley que
pretende establecer en el Distrito y en los Territorios, los Consejos Tute-
lares. Al hacerlo convoco no sólo su calidad y condición de legisladores,
sino también, y acaso por encima de esta última, su calidad y condición
de padres de familia, de ciudadanos y, en definitiva, de mexicanos cons-
cientes, responsables y progresistas.
No quisiera yo, señores, sin embargo, terminar esta breve introduc-
ción al tema con palabras mías. Prefiero recurrir, si ustedes lo autorizan
de nuevo, a palabras de alguien, él sí grande, verdaderamente experto en
estas cosas, digno de ser escuchado, infinitamente más que yo, por tan
elevado foro.
Otero, Mariano Otero, nuevamente, cuando hace 130 años se dirigió a
El Ateneo, al instalarlo en sesión de 25 de febrero de 1844, defendió la re-
novación en materia correccional, e intentándolo dijo: “Esta semilla ge-
nerosa no será perdida; la vivificará esa juventud inteligente y ardorosa
que promete tan grandes esperanzas de reparación. Y entre tanto que esa
obra se realiza, a nosotros, reunidos en esta Asociación con el loable fin
de ser útiles a nuestro país, nos toca sólo pensar que para esta grandiosa
obra de piedad (agregaríamos: de justicia), se necesita la acción del pen-
samiento, el esfuerzo de la razón y el trabajo de todos los hombres ilustra-
dos que deben popularizar y facilitar las ideas útiles. Seguro estoy de que
El Ateneo (pero lo mismo podríamos decir: el Senado de la República) lo
hará así. Y me atrevo también a confiar en que vuestra indulgencia perdo-
nará al que hablando de esta materia ha querido escuchar el eco de vues-
tros sentimientos benévolos y generosos, más bien que al fallo, de otra ra-
zón severa e ilustrada”.20 Muchas gracias...
El C. senador Ignacio Maciel Salcedo: Como atinadamente lo ha ex-
presado el señor presidente de la Gran Comisión, multitud de cuestiones
y de puntos derivados del proyecto de nueva Ley de los Consejos Tutela-
res para Menores Infractores, han sido evacuadas en forma tan elevada,
19 La situación penitenciaria nacional, en nuestro Manual de prisiones, Mé-

xico, Botas, 1970, p. 59.
20 Indicaciones sobre la importancia y necesidad de la reforma de las leyes
penale, Obras, México, Porrúa, 1957, t. II, p. 661.
tan digna, como lo acaba de hacer usted, señor subsecretario de Goberna-

ción. Ello nos complace sobremanera, y de su amplia y pertinente diser-
tación, habremos de entresacar muchos puntos de vista que de seguro en-
riquecerán el dictamen que formulen las Comisiones de Estudio de esta
importante Ley, aun cuando se podrían hacer, disertar y dialogar sobre
tantos puntos tan interesantes que este nuevo régimen va a suscitar y va a
fundar.
Las Comisiones, entre otras cuestiones, han radicado su atención en el
artículo 2o. del Proyecto de Ley, al que me permito dar lectura: “El Con-
sejo Tutelar intervendrá, en los términos de la presente Ley, cuando los
menores infrinjan las leyes penales o los reglamentos de policía y buen
gobierno, u observen otra forma de conducta peligrosa o antisocial, y
ameriten, por lo tanto, la actuación preventiva del Consejo”. La segunda
parte de este artículo 2o., como se acaba de escuchar, habla de actuación
preventiva del Consejo respecto de conductas peligrosas o antisociales.
¿Cree usted, señor subsecretario, licenciado García Ramírez, que lo
anterior contradice o no la esencia de la Ley que se refiere esencialmente
a infracciones? En caso contrario ¿cuál será el ámbito competencial de la
Ley? Por otra parte, de esta misma disposición, y hablo de tres cuestiones
fundamentales que se derivan del estudio de este artículo segundo de la
Ley, ¿podría determinarse, puesto que así se sustenta la conducta preven-
tiva del Consejo, podría sustentarse a la vez cuál es esa conducta peligro-
sa o antisocial? En caso de considerarlo usted oportuno, ¿podría, si tiene
usted la gentileza, darnos algún concepto de lo que pueda entenderse por
tal tipo de conducta peligrosa o antisocial? Es decir, ¿podríamos nosotros
avizorar, si no una definición exacta, sí una idea, un propósito fundamen-
tal? Si bien es cierto que el principio de legalidad, inspirador de las garan-
tías individuales del proceso penal ha sido dejado, por fortuna, de lado, en
este nuevo criterio de juzgar a entidades humanas, como son los menores,
que por razón natural de su falta de reflexión y de su incompleta persona-
lidad, deben ser considerados en forma especial; si bien es cierto, repito,
la legalidad de las garantías individuales no debe contemplarse con el es-
tricto apego con el que se ha contemplado siempre en el derecho liberal
penal, sobre todo en el derecho penal mexicano, pues si en cambio tene-
mos una herencia de ese principio de legalidad, yo así en lo personal lo
considero, y esta es en cuestión de toda ley que implique una molestia, in-
discutiblemente que es el de la certidumbre; pues por esa certidumbre que
debe existir al tipificar, al ejemplificar, al hacer una similitud con las con-
ductas que ameriten esas molestias personales, sí quisiera que usted fuera
tan bondadoso de decirnos si podríamos hacer un límite a esta norma, un
límite a la normatividad del artículo 2o., de tal suerte que nos dejara fiel
constancia de la existencia de esa incertidumbre en esta cuestión tan im-
portante de menores, respecto de la conducta peligrosa o antisocial; por-
que de cualquier manera ese contorno de incertidumbre, sí hemos creído
las Comisiones pertinente que figurara en la Ley.
Son, pues, tres las cuestiones que de este artículo se derivan y que han
suscitado la curiosidad de las Comisiones. Si tiene usted la gentileza, se-
ñor subsecretario, le agradecería mucho que nos las aclarara.
El C. Lic. García Ramírez: Señor senador Maciel: de la muy interesan-
te y pertinente pregunta de usted, deduzco la necesidad de hacer referen-
cia con alguna amplitud a la competencia de los Consejos Tutelares, a la
triple competencia de los Consejos Tutelares.
Quiero, como apoyo de esta explicación, recordar que en la actuali-
dad, a la luz del Código Penal de 1931 y de la Ley de los Tribunales para
Menores de 1941, ambos vigentes sobre la materia, los Tribunales para Me-
nores únicamente conocen acerca de conductas típicas, es decir, acerca de
conductas que contravienen los preceptos de una ley penal, no conocen
de otro tipo de comportamiento.21
Esto, por lo que toca, señor senador, al Distrito Federal y a los Territo-
rios. No acontece lo mismo por lo que atañe a la gran mayoría de las enti-
dades de la república.22
En los estados del país se ha consumado ya una amplia renovación que
ahora desearíamos ver incorporada a la legislación distrital. Nos segui-
mos moviendo en el Distrito Federal dentro del marco, muy pertinente en
materia de adultos delincuentes, muy antiguo ya, muy poco pertinente
en materia de menores infractores, del principio de legalidad.23 Y quiero
21 Cfr. García Ramírez, “Los principios inquisitivo y acusatorio en el enjui-

ciamiento especial de menores infractores”, Revista de la Facultad de Derecho
de México, t. XX, núms. 77-78, 1970, pp. 192 y 193.
22 Ibidem, p. 193, nota 61.
23 Dice Jiménez de Asúa: “en materia de menores ya se ha abandonado total-
mente el requisito de legalismo, por la simple razón de que hoy no hay en puridad
niños delincuentes, confundiéndose bajo la denominación de menores de con-
ducta irregular, los infantes y los jóvenes que se hallan abandonados y los que
han transgredido la norma...”, Tratado de derecho penal, 3a. ed., Buenos Aires,
Losada, 1965, t. II, p. 292.
recordar que éste, establecido en el artículo 14 de nuestra Constitución

Política, se refiere única y exclusivamente a los juicios del orden crimi-
nal, y en la especie no nos encontrarnos ni ante un juicio, en el sentido
más riguroso del concepto, ni mucho menos ante un juicio del orden cri-
minal. No hay, por lo tanto, creo yo, un imperativo constitucional categó-
rico e inescapable que nos obligue a referir también al derecho de meno-
res infractores el principio de legalidad. Así lo han entendido, con acierto
a mi modo de ver, los legisladores de los estados.
El primer ámbito de competencia, pues, de los Consejos Tutelares es
este mismo: el de las conductas con las que se infringe la norma penal.
Viene un segundo ámbito de competencia, que es el de los comporta-
mientos con los que se transgrede lo previsto en los Reglamentos de Poli-
cía y Buen Gobierno.
¿Cuál ha sido la evolución de la materia en este sector? Hubo vuelcos
poco alentadores; se trata de dar un paso adelante. El Reglamento de Tri-
bunales Calificadores de 1940 ordenaba, de manera enfática, que cuando
un menor de 18 años de edad incurriese en una conducta típica adminis-
trativa, es decir, contrariase los Reglamentos de Policía y Buen Gobierno,
lo que en otras partes, lo que en los municipios se llama el Bando, queda-
ría sujeto al conocimiento de los Tribunales para Menores.24 Sin embar-
go, el Reglamento de los Tribunales de Faltas de 1970 vino a disponer
que de estos ilícitos conocieran los jueces calificadores adscritos a las de-
legaciones de policía.25 Con ello se dio lo que no vacilaría en calificar de
un paso atrás, un grave paso atrás en la legislación sobre menores infrac-
tores.
Para rectificar este desacierto, el Reglamento de la Secretaría de Go-
bernación de agosto del presente año confió una vez más a los Tribunales
para Menores —así se les llama todavía; es aún hoy su nombre—, el co-
nocimiento de las contravenciones reglamentarias.26
Quisiéramos absorber, pues, esta segunda materia, y hacerlo del modo
más fácil, más llano, más feliz, no exento, sin embargo, de asperezas que
24 Artículo 13, que con acierto se abstuvo de establecer variantes en la impu-

tabilidad administrativa.
25 Artículos 37-44. Menores de 12 años: absolutamente inimputables; indivi-
duos de entre 12 y 16 años: imputabilidad disminuida; sujetos de 16 a 18 años:
plena imputabilidad y especialidad ejecutiva.
26 Articulo 30, fracción I, del Reglamento publicado en el D.O. del 16 de
agosto de 1973.
pueden ser vencidas a través de los Consejos Tutelares Auxiliares que el

anteproyecto consulta, integrados fundamentalmente con miembros de
las Juntas de Vecinos.
Y veamos ahora lo relativo a la tercera porción competencial. Sabe us-
ted, señor senador, que el viejo binomio delito-pena se vio substituido en
algún momento, hace ya muchos años, por un concepto complicado de
cuatro términos: delito-pena-estado peligroso-medida de seguridad. En
rigor, la medida de seguridad es el instrumento que nuestra sociedad ha
diseñado para combatir más que al delito, al llamado estado peligroso.
Sobre el estado peligroso se han aportado definiciones numerosas. La
clásica, la de temibilidad, la de Garófalo, cantidad de mal que cabe prever
de una persona:27 éste es el indicio de su peligrosidad, de su temibili-
dad, de su estado peligroso.
Estamos aquí manejando conceptos que han sido muy tratados por la
ciencia penal, que han sido materia de doctrina abundante, de doctrina
copiosa, que han sido examinados también por congresos internacionales
y, lo que es más importante, que han sido introducidos ya y manejados
con éxito, sin peligro, sin arbitrariedad, sino en ejercicio de un saludable,
paternal, conveniente arbitrio por jueces, consejos, tribunales locales.
Yo quisiera poner énfasis sobre el hecho de que los actuales Tribuna-
les para Menores son ya competentes para conocer del estado peligroso;
sólo que esta competencia suya se ha mantenido en suspenso por falta de
herramienta procesal. Pero el mismo Reglamento de la Secretaría de Go-
bernación, al que hace un momento me referí —Reglamento de agosto
del año corriente—, permite a los Tribunales para Menores conocer de si-
tuaciones de menores que se encuentren en estado de peligro o en condi-
ción irregular. Son estos los conceptos que utiliza el Reglamento.28
Piénsese también que muchas legislaciones estatales han manejado
esta idea con términos que han adquirido ya carta de ciudadanía en el de-
recho y en las prácticas mexicanas. Se habla de perversión o de peligro
de perversión, de corrupción o de peligro de corrupción,29 y con todo ello
27 Concibió Garofalo a la temibilitá como “perversidad constante y activa del

delincuente y cantidad de mal previsto que hay que temer de él”. La criminolo-
gía, Madrid, trad. de Pedro Borrajo, Daniel Jorro, editor, 1912, p. 343.
28 Pueden los Tribunales conocer, en los términos de la legislación aplicable
—dice el precepto—, de los menores “que se encuentren en estado de peligro o en
situación irregular” (artículo 30, frac. I).
29 Véase, supra, nota 22.
se implica potencialidad delictiva, capacidad delictiva, como diría el Có-

digo italiano;30 proclividad delictiva o situación de predelincuencia. Esto
es a lo que ha querido referirse el anteproyecto al hablar de situaciones de
peligro. Pero no ha querido confiar a los Consejos Tutelares la función
tan delicada de estimar con arreglo a criterios demasiados subjetivos, si
existe o no potencialidad delictiva en un individuo. Ha hablado siempre
de conducta. Aquí la conducta, que es un dato objetivo, que es un dato
presente, patente, claro, fácilmente advertible, debe ser indiciaria de esa
situación de predelito.
Recuerde usted también, señor senador, cómo han ido prosperando en
el derecho contemporáneo los códigos y las leyes sobre estado de peligro,
predelictivo o sin delito, al lado del tradicional estado de peligro delicti-
vo.31
Pues bien, a todo ello es a lo que ha querido referirse la Iniciativa
cuando habla de conductas que revelen peligro social...
El C. senador Aubanel Vallejo: Señor subsecretario de Gobernación:
Con motivo del estudio de la presente Iniciativa de Ley y de las asam-
bleas públicas que realizamos, y que despertaron profundo interés en la
opinión pública y que se manifestó en la presencia de autoridades jurídi-
cas notables, vimos que prevalecieron dos opiniones con respecto a la
constitucionalidad de la Iniciativa de Ley.
La mayoría de los juristas declararon que la Iniciativa de Ley era per-
fectamente constitucional. Unos pocos, sin embargo, adujeron que en al-
gunos casos sí podían violarse las garantías individuales y podrían provo-
car amparo por violaciones a los artículos 14 y 16 de la Constitución.
¿Podría usted aclararme este concepto?
El C. Lic. García Ramírez: El tema de la constitucionalidad de los Tri-
bunales para Menores, de su derecho y de sus procedimientos, se ha veni-
do planteando en forma recurrente a lo largo de estos últimos 40 años.
De hecho, el interés de la materia decayó mucho y la posibilidad de
cuestionarla también, cuando en 1965 se habló, de manera expresa, de la
existencia de instituciones destinadas al tratamiento de menores infracto-
res. Acaso esa referencia, omitida por la Constitución de 1917, conforme
a su texto original, baste para jubilar todos los reparos que en materia
constitucional pudiesen hacerse a los Tribunales para Menores.
30 Artículo 133 del Código Penal italiano.

31 A partir, sobre todo, de la Ley española de vagos y maleantes, de 1933.
En un libro precioso, auténtica exposición de motivos del Código de

1931, Ceniceros y Garrido, los principales autores, con Teja Zabre, de aquel
ordenamiento, hablaban ya sobre las preocupaciones de la Comisión Re-
dactora del Código en torno a la constitucionalidad de los medios dis-
puestos para prevenir y resolver la conducta antisocial de los menores. Y
optaron por confiar a la jurisprudencia la entonces difícil tarea de consti-
tucionalizar, digámoslo entre comillas, la tarea de los Tribunales para
Menores.32
A partir de una muy famosa ejecutoria, a la que en el mismo sentido
han seguido otras, la dictada en el caso del menor Ezequiel Castañeda,
por la Suprema Corte de Justicia, quedó perfectamente claro que cuando
el Estado actúa a través de los Tribunales para Menores, no lo hace en
ejercicio de una función autoritaria y represiva, sino sustituyéndose de
manera paternal o tutelar, según el caso, a los padres que no han sabido,
querido o podido ejercer adecuadamente la patria potestad, o a los tutores
que no han podido, sabido o querido ejercer, buenamente, por su parte, la
tutela.33
No hay, pues, por qué pensar que los Tribunales por sí mismos, sus
procedimientos por sí mismos, o en su caso, el día de mañana los Conse-
jos Tutelares, puedan incurrir en vicio de inconstitucionalidad. Y a mayor
abundamiento podríamos juntos repasar las normas sobre enjuiciamiento
con motivo de hechos delictuosos que contiene nuestra Constitución, y
que algunas personas quisieran traer al ámbito de los menores infractores.
El artículo 13 proscribe los tribunales para el conocimiento de delitos,
creados excepcionalmente. Los Tribunales para Menores no son, ni los
Consejos Tutelares serían, Tribunales de Excepción.
32 Cfr. La Ley Penal Mexicana, México, Botas, 1934, pp. 200 y 201. La base
h) de la redacción del Código postuló: “Dejar a los niños completamente al mar-
gen de la función penal represiva, sujetos a una política tutelar y educativa”,
idem.
33 Se dijo que la Ley de 1928 “no establece una acción directa del Estado, de
la autoridad; sino que, en razón del alto interés social de preparar a las generacio-
nes futuras, el Estado hace una incursión, ejerce una intervención en la familia, se
substituye a quienes hasta hoy habían sido considerados como los únicos titulares
del derecho sobre los menores y encarga a un órgano social (hay que repetir el tér-
mino «social») la misión que dentro de la organización familiar secular no pudie-
ron desempeñar los primeros indicados”.
El artículo 14 se refiere a ciertas garantías que han de observarse en el

caso de juicios criminales. Aquí no estamos en presencia de juicios crimi-
nales.
El artículo 16 previene determinadas cautelas en orden al mandamien-
to de aprehensión. Aquí no hay orden de aprehensión.
El artículo 18 regula la prisión preventiva. Para los menores infracto-
res no hay prisión preventiva.
El artículo 19 se refiere a la formal prisión, usa el término acusado, usa
el concepto cuerpo del delito. Aquí no hay formal prisión, ni hay delito, ni
hay acusado.
El artículo 20 establece las garantías que en todo juicio del orden cri-
minal debe reconocerse al acusado, y aquí, insisto, ni hay juicio del orden
criminal, ni hay acusado.
Por fin, el artículo 21 habla de la intervención del Ministerio Público y
aquí no hay acción penal que ejercitar. Nada, pues, tiene que ver el enjui-
ciamiento criminal con el sistema tutelar de menores infractores...
El C. senador Dr. Gámiz Fernández: Señor subsecretario de Goberna-
ción: Después de haber conocido la Iniciativa de Ley sobre la creación de
los Consejos Tutelares para Menores Infractores, a las Comisiones a las
que ha sido turnada por la honorable Asamblea del Senado de la Repúbli-
ca, nos llamó bastante la atención la creación de Consejos Auxiliares, que
como usted lo ha dicho en su brillante intervención serán integrados esen-
cialmente por elementos de las Juntas de Vecinos, lo cual les da un carác-
ter especial, al que yo quisiera que usted nos hiciera referencia.
Pero, además, a los Consejos Auxiliares se les da la facultad de exami-
nar las infracciones de menor gravedad. Yo desearía que usted, señor
subsecretario, nos informara, con una mayor amplitud, sobre el ámbito
que abarcan los Consejos Auxiliares y hasta dónde cabe la posibilidad de
incluir en la Ley de referencia la conveniencia de capacitar, de establecer
mecanismos de asistencia técnica para el personal que integren estos
Consejos Auxiliares.
El C. Lic. García Ramírez: Señor doctor Gámiz: considero que la in-
troducción de los Consejos Tutelares Auxiliares en el panorama del dere-
cho correccional de menores, constituye una de las aportaciones más in-
teresantes y valiosas de la Iniciativa del Ejecutivo Federal.
Esto renueva, da un aire distinto, más fecundo, creo yo, más fructífero,
más abierto, al ejercicio de la misión tutelar sobre menores infractores.
Las Naciones Unidas han celebrado hasta el presente cuatro Congre-

sos sobre Prevención del Delito y Tratamiento de los Delincuentes e in-
fractores, al segundo de los cuales, reunido en la ciudad de Londres,
concurrió con la representación mexicana el entonces subsecretario de
Gobernación, licenciado Luis Echeverría.34
De ahí pues, arranca, quizás, la línea de preocupaciones de nuestro
primer mandatario, de preocupaciones formales en materia de menores,
preocupaciones formales que se han instrumentado materialmente al tra-
vés de todos esos mecanismos de creación legislativa, administrativa y fi-
nanciera a que he hecho referencia.
Pues bien, dentro de esta secuela de Congresos, todos ellos aportado-
res de inteligentes novedades en la materia, llegamos al cuarto, celebrado
en la ciudad de Kioto, en el año de 1970, y encontramos como uno de los
temas principales, acaso el principal, la intervención de los particulares
en la prevención del delito y el juzgamiento de los crímenes, el tratamien-
to de los delincuentes y el proceso de reincorporación de los liberados.35
En aquel entonces, el cuarto Congreso de Naciones Unidas resolvió
recomendar la más amplia y dinámica participación de los ciudadanos co-
munes y de los grupos de la colectividad, grupos no autoritarios, en la
planeación de las tareas de defensa social y en la ejecución de los pla-
nes.36
Al crear el Ejecutivo, o pretender hacerlo, los Consejos Tutelares Au-
xiliares, está recordando esta recomendación del Congreso de Naciones
Unidas y advirtiendo, sobre todo, que por ser el problema de la delin-
cuencia un problema que a toda la sociedad interesa, la sociedad misma
en su conjunto, a través de sus grupos construidos, debe intervenir en su
oportuno tratamiento.
Por otra parte, con esto se revela la fe en una institución, las Juntas de
Vecinos que el gobierno de la República recientemente ha creado. Son
34 Cfr. Segundo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Deli-
to y Tratamiento del Delincuente, Informe de la Secretaría. Nueva York, s.f., p.
73.
35 Cfr. Cuarto Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito
y Tratamiento del Delincuente, Informe de la Secretaría. Nueva York, 1972, pp.
37 y ss.
36 Cfr. idem, conclusiones 1 y 5, p. 51.
órganos democráticos, son órganos de bienestar social,37 que deben lle-

var esas ideas democráticas y de bienestar social al seno de la jurisdicción
para menores.
Por lo demás, la competencia que se les ha conferido, competencia pa-
ra el conocimiento de casos menores, les permitirá abocarse con felicidad
al desarrollo de su misión.
Por lo que toca al asesoramiento o a la asistencia de técnicos, debo in-
dicar, informando, que el presidente de estos Consejos Tutelares Auxilia-
res debe reunir las mismas condiciones personales y profesionales, indi-
viduales y académicas, técnicas, científicas, de cualquier miembro del
Consejo Tutelar Central. Esto nos da una garantía de buena técnica, por-
que la garantía de probidad, de sentido humanista nos la da, claro está, el
Consejo en su conjunto.
Por otra parte, los centros de observación y los técnicos que de ellos
dependen y en los mismos trabajan, se encuentran también al servicio de
los Consejos Auxiliares y no sólo al servicio del Consejo Tutelar Central.
Me gustaría advertir en este punto cuál es la línea de la evolución que
nos lleva a los Consejos Tutelares Auxiliares. Es la línea que conduce en
la jurisdicción común hacia el escabinado. Frente al juez profesional que
involu cra ciencia, que incorpora ciencia al pro ceso, y ante el jurado
que incorpora o involucra emoción, surge el tribunal de escabinos, que
reúne al profesional y al lego en un órgano de justicia en el que juegan al
parejo la ciencia y la emoción. Esos son los Consejos Auxiliares Tutela-
res...
El C. senador Raúl Lozano Ramírez: Señor subsecretario, como usted
estará enterado, tuvimos diversas audiencias públicas y una audiencia
privada, con eminentes juristas, criminólogos y especialistas en la delin-
cuencia infantil. De esas audiencias las Comisiones recogieron una preo-
cupación, que si no es una preocupación para los conocedores de la cien-
cia del derecho, sí lo es para las Comisiones, en el sentido de que pudiera
haber alguna confusión en cuanto a la interpretación del nombre que tiene
la iniciativa. Esta iniciativa que fue enviada a la Cámara de Senadores, se
37 En la exposición de motivos de la Ley Orgánica del Departamento del Dis-

trito Federal, de 1970, se indicó que la intervención de los miembros de las Juntas
de Vecinos “contribuirá al adelanto de su medio social y urbano, por propio inte-
rés, y los hará sentirse más unidos al gobierno, participantes de las responsabili-
dades de éste, coadyuvantes de sus realizaciones en bien de la comunidad, y mili-
tantes de una democracia efectiva”.
denomina Ley de los Consejos Tutelares para Menores Infractores del

Distrito y Territorios Federales.
Se piensa que podría confundirse con el Consejo Local de Tutelas, que
tiene una jurisdicción para los incapacitados en materia civil.
Por otro lado, también se piensa que de acuerdo con la evolución del
derecho penal, atentos al desarrollo que ha tenido la ciencia jurídica en
esta materia, se suponía que en lugar de designar a los menores como in-
fractores, llevando en la palabra infractores el sentido de la represión, se
pudiera cambiar ese nombre por “menores de conducta irregular”.
Estas dos preocupaciones fueron recogidas por las Comisiones Dicta-
minadoras y queremos pasárselas a usted con el objeto de que en la opi-
nión pública puedan tener una verdadera respuesta sobre este significado,
en el sentido de que para los que conocemos, tenemos alguna conforma-
ción en la ciencia jurídica, no se presta a ninguna confusión; pero sí de-
searíamos conocer la acreditada opinión de usted.
El C. Lic. García Ramírez: Con todo gusto, señor senador Lozano. Por
lo que toca a los menores infractores, convengo en que pudiera llamárse-
les “menores de conducta irregular” o “menores de conducta antisocial”
o “menores en estado antisocial”, como lo hizo recientemente el Congre-
so sobre el Régimen Jurídico del Menor,38 o “menores en estado de peligro”;
pero se optó por la voz, por la expresión, por el giro “menores infractores”,
en virtud de que es el que en su hora incorporó la Ley Suprema, de que
se ha acreditado ya a la luz del derecho mexicano y que al amparo de
ese mismo derecho y de su interpretación, no sólo corriente, no sólo ma-
yoritaria, sino unánime, engloba lo mismo a quienes infringen leyes pe-
nales que a quienes infringen reglamentos, que a quienes se encuentran
en situación o estado de peligro.
De allí, pues, que se haya preferido, por constitucional, en respeto a
nuestra tradición jurídica, hablar más bien que de conductas irregulares,
de menores infractores.
38 Cuyo tema IV ostentó el rubro El menor en estado antisocial. Ante el Con-

greso y bajo este tema se presentó la ponencia “Una reforma integral de los Tribu-
nales para Menores del Distrito Federal”, suscrita por las Direcciones de Servi-
cios Coordinados de Prevención y Readaptación Social y de los Centros de
Observación de los Tribunales para Menores, que fue aprobada por aclamación y
con la que la Secretaría de Gobernación dio cuenta de su proyecto de reformas en
este ámbito, Cfr. Revista Mexicana de Prevención y Readaptación Social, 1973,
núm. 11.
Y en lo que atañe a la expresión Consejo Tutelar, quisiera yo decir que

ésta no es una expresión hecha, no es una expresión de este momento, si-
no que tiene abolengo, tiene solera, tanto en el plano internacional como
en el nacional. Ciertamente, el giro más usado es el de Tribunales para
Menores.39 También se habla, sobre todo en países escandinavos, de Jun-
tas de Protección a la Infancia, y en los Estados Unidos de América, de
Autoridad Juvenil. Entre nosotros, tradicionalmente, de Tribunales para
Menores. Pero en numerosos países y en varios estados de la República,
se ha abierto ya camino el concepto de Juez Tutelar, Consejo Tutelar o
Tribunal Tutelar. Así ocurre en Europa, por lo menos en el caso de Espa-
ña;40 así en nuestra América, por lo menos en los casos de Panamá y de la
República Dominicana.41 Y así ha acontecido ya, desde hace algún tiem-
po, en este país.
El Código Tutelar de Menores del Estado de Michoacán, habla de Tri-
bunales Tutelares;42 de Juez Tutelar habla el Código del Niño del Estado
de Guerrero,43 y la expresión Consejos Tutelares para Menores infracto-
res [sic] fue expresamente introducida en el derecho mexicano, con esos
términos por la Ley de Rehabilitación de Menores de 1967 del Estado de
México.44
Al hacer referencia a Consejos Tutelares, se trata precisamente de
traer al derecho de los menores infractores, al derecho correccional reser-
vado para ellos, la idea de tutela. Si esto nos hace pensar en la otra tutela;
39 Cfr. García Ramírez, El artículo 18 Constitucional: prisión preventiva,

sistema penitenciario, menores infractores, México, UNAM, 1967, p. 98.
40 Ley española de 11 de junio de 1948.
41 Leyes panameña de 19 de febrero de 1951 y dominicana de 3 de noviem-
bre de 1941.
42 Artículos 56 y ss.
43 Artículo 123.
44 Artículo 1o. En la exposición de motivos del primer anteproyecto se advir-
tió: “Bajo el designio de orientar a la comunidad acerca de la naturaleza verdade-
ra y la inspiración funcional de estos organismos, se consideró adecuado denomi-
narlos Consejos Tutelares, por donde también se toma en cuenta la tesis de
nuestra Suprema Corte de Justicia, que ha estimado la función de los Tribunales
para Menores sustitutiva de la paterna en cuanto a la educación y corrección de
los menores”. García Ramírez, El Código Tutelar para Menores del Estado de
Michoacán, Morelia, Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, 1969,
p. 86. En la relación de antecedentes es oportuno incluir al Consejo paternal que
capta la Ley de Readaptación Juvenil del Estado de Jalisco, de 1958 (artículos
6o., 7o. y 8o. principalmente).
si esto despoja al órgano de la idea punitiva y le confiere idea paternal; si

esto mueve a una asociación de ideas entre la benéfica, la viva, la amable
institución tutelar del derecho civil familiar y la institución tutelar del de-
recho correccional para menores, bienvenida esa confusión...
El C. senador Olivares Santana: Tiene la palabra la senadora Navia
Millán.
La C. senadora Aurora Navia Millán: Señor subsecretario: Desde que
principiamos a estudiar la Iniciativa de Ley que crea los Consejos Tutela-
res, la consideramos como un esfuerzo de innovación, de transformación,
con un profundo sentido humano, como usted lo expresaba en su concep-
tuosa exposición. Al estudiarla encontramos en ella un nuevo elemento,
una nueva figura desconocida hasta ahora por el aspecto jurídico de los
menores infractores. Esa figura es el Promotor, cuyas funciones son im-
portantísimas. Citaré algunas de las que me vienen a la memoria en este
momento: agilizar el procedimiento, hacer que se cumplan las disposicio-
nes legales y, sobre todo, proteger los intereses del menor asomándose a
las instituciones encargadas de la readaptación o a los Centros de Obser-
vación.
Yo quisiera, señor subsecretario, y lo hago con todo respeto, que se me
aclarara cuál es el carácter de este Promotor, o hasta qué punto substituye
en funciones al anterior defensor de los que se empleaban en los Centros
de Readaptación o Tribunales para Menores.
El C. Lic: García Ramírez: Gracias, senadora Navia Millán. Hace unos
momentos, cuando tuve el honor de dar respuesta a la pregunta que se sir-
vió formular el señor senador Aubanel, pude indicar por qué, a mi juicio,
no debe el procedimiento para menores infractores plegarse a las garan-
tías que rodean y estrechan, y al mismo tiempo preservan, el enjuiciamien-
to para adultos delincuentes. No quisiera en modo alguno, sin embargo, de-
jar la impresión de que el procedimiento para menores infractores se
encuentra exento de garantías. Todo lo contrario, ha sido preocupación
del redactor de la Ley, por encargo expreso del Ejecutivo, rodear de ga-
rantías adecuadas el trámite que se sigue ante los Consejos en beneficio
del menor, de quienes sobre él ejercen la guarda, patria potestad o tutela,
y en definitiva en beneficio de la sociedad.
La pregunta de la senadora Navia Millán actualiza esta preocupación y
pone nuevamente [sic] sobre el tapete este tema. El procedimiento para
menores infractores se ha diseñado en forma tal que apareje un cúmulo
suficiente y expreso de elementales garantías procesales. Efectivamente,
se prevé allí que el trámite y el conocimiento han de iniciarse de inmedia-

to, sin permitir demoras injustificables ni promiscuidades en los centros
de observación.45 Se ha estatuido sobre una resolución básica, acaso el
equivalente del auto de forma[l] prisión en el enjuiciamiento para adul-
tos, al [sic] través de la cual habrá de precisarse si el menor queda o no su-
jeto al conocimiento por parte de los Consejos Tutelares.46 Se ha ordena-
do escuchar al menor, a sus padres o tutores, reconociéndoseles así un
elemental derecho de audiencia y de alegación en su favor.47 Se ha orde-
nado la comprobación precisa de la conducta o de la situación atribuidas
al menor y de la participación que él hubiese tenido en tales hechos.48 Se
ha establecido un mecanismo que no existía de impugnación de las deter-
minaciones del órgano.49 Se ha establecido un régimen que tampoco
existía, de revisión periódica, cautelar, de las determinaciones de los
Consejos Tutelares.50 Se ha incorporado un sistema de excitativa de justi-
cia, que tampoco existía, que tampoco existe en la ley vigente.51 Se ha in-
corporado una orden escrita de presentación del menor, motivada y fun-
dada, que tampoco existe en la legislación en vigor.52 Y se ha ordenado
una supervisión, que asimismo veníamos echando de menos, sobre el tra-
tamiento al que el menor se vea sujeto.53
Hay, pues, en esta Ley, de manera consecuente con las preocupacio-
nes justas, legítimas, jurídicas mexicanas, todo un sistema, toda una red
de garantías destinadas a hacer de este procedimiento no un trámite inqui-
sitivo, sino un luminoso procedimiento claro, humanista y seguro, que a
nadie engañe y que no encierre celadas y asechanzas.
45 Artículos 25, 34 y 35.

46 Artículos 35 y 36.
47 Artículos 27, 35, 39 y 50.
48 Artículo 35.
49 Cuya estructura instancial se tomó de la revisión promovible por las auto-
ridades ante el pleno del Tribunal Fiscal de la Federación, en los términos de los
artículos 240 y 241 del Código Fiscal de la Federación. Cfr. artículos 56 y 60 de la
Ley de los Consejos.
51 Institución tomada del derecho procesal fiscal, según las prevenciones de
los artículos 245 y 246 del Código Fiscal de la Federación. En la Ley de los Con-
sejos se refiere al tema el artículo 42.
53 Artículos 1o., 11, fracción V y 53.
En este marco surge la figura del promotor. En la actualidad no se per-

mite, por no autorizarlo la Ley, el acceso de defensores a los actos de los
Tribunales para Menores. El promotor viene a cubrir ese vacío; es una in-
novación de este proyecto, que tiene algunas simpatías, algunas afinida-
des con instituciones ya existentes en planos estatales específicos.54 El
promotor es un asistente del menor, es un defensor de la legalidad, es un
vigilante de la legalidad, es un vigilante de la buena marcha del procedi-
miento, es un coadyuvante de la función tutelar del Estado; es un abogado
defensor, pero es también más, mucho más que un abogado defensor, es
también un tutor del menor. Está inserto en el espíritu general tutelar de la
ley y viene con él a reforzarse la preocupación legislativa en materia de
garantías procesales...
El C. senador Olivares Santana: Tiene la palabra la compañera sena-
dora Aurora Ruvalcaba.
La C. senadora Aurora Ruvalcaba Gutiérrez: Señor subsecretario Ser-
gio García Ramírez: me permito atraer su acuciosa atención al análisis del
artículo primero transitorio de la Iniciativa que crea los Consejos Tutela-
res, y que en cierta manera usted tocó al contestar atinadamente a los re-
querimientos del señor senador Maciel Salcedo, relativos al artículo 2o.
Sabido es por usted, que aquí en el recinto de la honorable Cámara de Se-
nadores se llevaron al cabo algunas audiencias públicas, a las cuales asis-
tieron estudiosos del derecho, especialistas, que con su grano de arena
contribuyeron, dado el carácter generoso de la Iniciativa, a aportar sus
puntos de vista, a aportar su experiencia, de tal manera que esta Iniciativa
se convierta en una ley que proteja en realidad a todos los menores del
país.
La inquietud de ellos, aunada desde luego a la inquietud de los senado-
res que integran las Comisiones Dictaminadoras de la Iniciativa, en el
sentido del ámbito tanto de la extensión territorial de la República Mexi-
cana, como al ámbito de la población a la cual será aplicada la norma jurí-
dica, es decir, es meramente una proposición de redacción para dar una
mayor claridad al pueblo de México al cual se aplicará.
54 Así, artículo 43 de la Ley de Rehabilitación de Menores del Estado de Mé-

xico. V., además, en favor del establecimiento de promotores, procuradores o de-
fensores de menores, la recomendación I y la conclusión 4a. de las IV Jornadas
Iberoamericanas de Derecho de Menores (Caracas, octubre de 1972). Revista
Mexicana de Prevención y Readaptación Social, vol. II, núm. 10, 1973, p. 114.
En la actualidad, el artículo primero transitorio está redactado así: “La

presente Ley entrará en vigor a los 30 días de su publicación en el Diario
Oficial, y a partir de la misma fecha quedan derogados, por lo que toca al
Distrito y a los Territorios Federales, los artículos 119 a 122 del Código
Penal para el Distrito y Territorios Federales en materia del Fuero Común
y para toda la República en materia de Fuero Federal, de 13 de agosto de
1931...”. La propuesta, si es posible, o si no la aclaración, señor subsecre-
tario, consiste en substituir el texto por éste: “...el Código Penal para el
Distrito y Territorios Federales en materia del Fuero Común y para toda
la República en materia del Fuero Federal, sólo será derogado por lo que
toca al Distrito y Territorios Federales que seguirá vigente en otras enti-
dades de la República”. De otra manera, señor licenciado, se está inter-
pretando como que al entrar en vigor esta Ley, el resto de los estados de la
República quedará sin normas que rijan a los menores infractores. Mu-
chas gracias.
El C. Lic. García Ramírez: Senadora Ruvalcaba: en materia federal las
normas aplicables a menores infractores son las contenidas en el Código
Penal de 1931, artículos 119 a 122, en la Ley Orgánica de los Tribunales
de la Federación y en el Código Federal de Procedimientos Penales.
En materia común, las aplicables son las contenidas en la Ley de los
Tribunales para Menores del Distrito Federal y en los ordenamientos co-
rrespondientes y equivalentes de las diversas entidades federativas.
Esta Ley no pretende, ni podría pretender en modo alguno, so pena de
convertirse, desde ahora, en una ley anticonstitucional, no pretende, digo,
absorber todas las conductas antisociales en que incurran todos los meno-
res de edad de la República Mexicana.
La referencia contenida en el artículo al que usted se ha servido dar
lectura, obedece a esta preocupación: los jueces de Distrito, en diversas
entidades, vienen presidiendo tribunales federales para menores, aso-
ciándose para ello con las autoridades sanitarias y educativas de la locali-
dad, sólo en aquellos casos, por prevención expresa del artículo 500 del
Código Federal de Procedimientos Penales, en que no haya órgano local
para menores infractores.
No sería práctico, pues, derogar de un plumazo toda la materia penal
contenida, por lo que respecta a menores, en el Código de 1931 y en otros
ordenamientos, porque al hacerlo así estaríamos viendo solamente la si-
tuación del Distrito y de los Territorios, pero podríamos olvidar la situa-
ción de algún Estado en el que todavía no hubiese Tribunal Local para
menores infractores y en el que el juez de Distrito necesitan, por lo tanto,

acogerse aún a las prevenciones del Código Penal de 1931. Es una caute-
la, es una que quiere ser prudente reserva del proyectista.
Pero esto nos lleva, senadora, señores senadores, a reflexionar sobre
un tema de gran alcance: el carácter federal de la legislación sobre meno-
res infractores, asunto emparentado con el carácter federal de la legisla-
ción penal y de la legislación civil, así como de los ordenamientos proce-
dimentales penales y civiles. Hasta hoy ésta ha venido siendo materia
reservada a los estados de la República, y enhorabuena, digo yo, que sea
así. Responde esta variedad legislativa a nuestra tradición político-jurídi-
ca. Cuando, recuérdenlo ustedes, en 1916, 1917, Venustiano Carranza
planteó su proyecto de artículo 18 ante el Congreso Constituyente, quiso
el primer jefe que la materia penitenciaria fuese de competencia federal
en cierta proporción,55 y el proyecto carrancista fue retirado merced a la
oposición de la Asamblea.56
Cuando en 1964 se suscitó la reforma al artículo 18 constitucional, es-
tuvo allí presente, también, el celo federalista, la preocupación por reser-
var, por mantener incólume la soberanía, la autonomía legislativa de los
Estados de la República.57
Si, pues, desde un punto de vista académico, técnico, pudiera interesar
la adopción de un código penal, de un código civil, de códigos procesales
únicos para toda la República previa una reforma constitucional que lo
permitiese,58 desde otros puntos de vista, muy respetables, esto no es po-
sible hoy por hoy. Sin embargo, México ha sabido idear mecanismos que
permitan concertar esfuerzos, asociar acciones en una estrecha fraterni-
dad de entusiasmo y de creación, sin vulnerar el pacto federal. México ha
hallado, de tiempo atrás, el mecanismo de la coordinación consensual y al
55 Decía el segundo párrafo del proyecto de artículo 18: “Toda pena de más
de tres años de prisión se hará efectiva en colonias penales o presidios que depen-
derán directamente del gobierno federal y que estarán fuera de las poblaciones,
debiendo pagar los estados o la Federación los gastos que correspondan por el nú-
mero de reos que tuvieren en dichos establecimientos”.
56 Cfr. Diario de los Debates del Congreso Constituyente, México, 1922, t. I,
pp. 644 y ss.
57 Cfr. García Ramírez, El artículo 18 Constitucional..., op. cit., nota 39, pp.
53 y ss.
58 Síntesis sobre el tema, en “La unificación penal en México”, Manual de
prisiones, cit., nota 19, pp. 89 y ss.
través de él ha acometido numerosas empresas con éxito invariable y sin

detrimento ni de la autoridad de la Federación ni de la autonomía legisla-
tiva de los estados. Se ha venido trabajando así en áreas diversas, y, desde
fechas recientes y por lo que a nosotros atañe, en el área de la prevención
y de la readaptación social.
Éste fue uno de los mayores logros, creo yo, de la Ley que establece
las Normas Mínimas sobre la Readaptación Social de Sentenciados, per-
mitir, en uso de una interpretación extensiva del artículo 18 constitucio-
nal, la concertación de pactos o convenios entre los gobiernos de los esta-
dos y la Federación, para efectos de readaptación social.59
Pues bien, señores, si ustedes aprueban la Ley que establece los Con-
sejos Tutelares, como en su oportunidad aprobaron la Ley de Normas Mí-
nimas, podría el Estado mexicano acometer con sentido nacional la reno-
vación de las instituciones y de los procedimientos para menores
infractores, como ya lo ha hecho en el caso de los adultos delincuentes, y
lo haría, señores, sin vulnerar, sin restringir, sin alterar en lo más mínimo
la autonomía legislativa de los estados, respetándola y conviniendo con
ellos para que ellos mismos, en ejercicio de su soberanía se asocien con la
Federación en esta, que debe ser, que está siendo, que va a seguir siendo,
sin duda, si ustedes así lo ordenan, señores senadores, una gran tarea de
dimensión verdaderamente nacional...
59 Artículo 3o. de la Ley de Normas Mínimas.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY PARA EL
TRATAMIENTO DE MENORES INFRACTORES, PARA EL
DISTRITO FEDERAL EN MATERIA COMÚN Y PARA
TODA LA REPÚBLICA EN MATERIA FEDERAL
CÁMARA DE ORIGEN: CÁMARA DE SENADORES

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
MÉXICO, D. F. A 18 DE NOVIEMBRE DE 1991
INICIATIVA DEL EJECUTIVO
La prevención de los delitos y el adecuado tratamiento a quienes de-
linquen, son tareas prioritarias del Estado en atención al interés general y
por la afectación a la colectividad. Cuando se trata de menores infracto-
res, la prevención social cobra una mayor importancia en virtud de que en
este nivel existen posibilidades de corregir a tiempo conductas antisocia-
les, que más tarde pueden alcanzar altos niveles de gravedad.
El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, establece que el respeto a
las garantías individuales y la satisfacción de los derechos sociales y polí-
ticos son condiciones necesarias para el ejercicio pleno de la soberanía,
así como que la confianza en el orden jurídico y la certeza en la honesta
impartición de la justicia, conforman el ambiente propicio para la mani-
festación cabal de la actividad democrática.
Igualmente, se establece en el propio Plan, que deben asegurársele a la
juventud amplias oportunidades de educación y de capacitación para el
trabajo y que a los niños debe proporcionárseles el trato humano que me-
recen.
El artículo 18 de nuestra carta fundamental se ocupa del sistema para
los menores infractores, al prever que la Federación y los estados estable-
cerían instituciones destinadas al tratamiento de éstos.
En dicha materia se han expedido la Ley sobre Previsión Social de la
Delincuencia Infantil en el Distrito Federal, la Ley Orgánica y Normas de
Procedimiento de los Tribunales de Menores y sus Instituciones Auxilia-
107
res en el Distrito y Territorios Federales, y la vigente Ley que crea el Con-

sejo Tutelar para Menores Infractores del Distrito Federal, publicadas en
el Diario Oficial de la Federación de 21 de junio de 1928, 26 de junio de
1941 y 2 de agosto de 1974, respectivamente.
Desde entonces, adicionalmente, se han adoptado diversas medidas
jurídicas en la materia. No obstante, la evolución de la sociedad ha hecho
que sean nuevos los factores que provocan las conductas antisociales de
los menores lo que hace indispensable la modernización, tanto de los or-
denamientos jurídicos en la materia como de los respectivos medios para
la readaptación.
Durante mi gobierno se han dictado medidas de atención a los meno-
res, entre las que se pueden contar, fundamentalmente, las instrucciones
giradas a la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal para que
los servidores públicos de esa dependencia intervengan de inmediato
cuando menores e incapacitados estén relacionados en alguna averigua-
ción previa y se les origine una situación de conflicto, daño o peligro, pre-
viéndose que se les proporcione la atención y cuidados necesarios.
Asimismo, el alto crecimiento del número de investigaciones relacio-
nadas con menores, ha motivado la creación de agencias del Ministerio
Pública para la atención de asuntos relacionados con menores de edad,
con la finalidad específica de lograr y otorgar un trato más humanitario y
una atención pronta y expedita a los incapaces infractores o víctimas de
delitos.
Sin embargo, resulta necesaria la expedición de una nueva ley que re-
gule la función del Estado en la protección de los derechos de los meno-
res, así como en la adaptación social de aquellos cuya conducta se en-
cuentra tipificada por las leyes penales, ya que si bien la ley vigente abrió
un nuevo curso a la acción del propio Estado en la atención a los menores
infractores, es imperativa la modernización y adecuación de las institu-
ciones en la materia, acorde con los propósitos mencionados.
La aprobación a nivel internacional de las Reglas Mínimas de las Na-
ciones Unidas para la Nueva Justicia de Menores (Reglas de Beijing), las
Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia
Juvenil (Directrices de Riad) y la Adopción por México de la Convención
Sobre los Derechos del Niño, cuyo decreto de promulgación fue publica-
do en el Diario Oficial de la Federación del 25 de enero de 1991, dan sus-
tento y dirección a la iniciativa de Ley para el Tratamiento de Menores
Infractores, para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la Re-

pública en Materia Federal, que ahora someto a la consideración de ese
H. Congreso de la Unión.
La Ley que se propone cumple con los compromisos que el gobierno
de México ha asumido en los foros internacionales para la implantación de
una justicia congruente con los más adelantados principios que conforme
a los avances de la ciencia y del humanismo deben imperar.
Se da a los menores de edad la calidad de sujetos de derecho, abando-
nando paternalismos infructuosos, buscando tanto la adaptación social de
éstos como la protección de sus derechos, con irrestricto respeto a los de-
rechos humanos consagrados en nuestra carta fundamental y en los trata-
dos y convenios internacionales suscritos por nuestro país.
Asimismo, se promueve, con respeto a la competencia de los tribuna-
les o consejos tutelares de cada entidad federativa, el procedimiento para
que éstos puedan conocer de las conductas tipificadas por las leyes pena-
les federales, lo que dará congruencia a lo preceptuado en la actualidad.
De igual forma, la iniciativa establece la aplicación de la Ley a perso-
nas mayores de once y menores de dieciocho años de edad, lo que modifi-
ca en forma importante lo previsto por la Ley vigente, que se aplica a ma-
yores de seis años; lo anterior en virtud de que se ha considerado que el
grupo de edades que se excluiría no reviste especial peligrosidad y no
cuenta con plena conciencia de sus actos, por lo que dado el caso de que
llegaran a cometer una conducta tipificada por las leyes penales, serían
motivo de medidas de asistencia social, exclusivamente.
El artículo 1o. de nuestra Constitución establece que en México todo
individuo gozará de las garantías que la misma otorga; ante ello diversos
especialistas han observado que los derechos de los menores han estado
notablemente limitados, violentándose principios como el de legalidad,
audiencia, defensa, asesoría jurídica, impugnación y todos aquellos otros
que rigen el procedimiento.
El proyecto de Ley que me permito someter a su consideración, esta-
blece que el menor al que se le atribuya la comisión de una conducta infrac-
tora, tendrá derecho a un procedimiento en el que se respeten los principios
enunciados y a recibir un trato justo y humano, quedando prohibidos el
maltrato, la incomunicación, la coacción psicológica o cualquier otra ac-
ción que atente contra su dignidad o su integridad física y mental.
De acuerdo con los principios que establece nuestra Constitución, la

readaptación social constituye uno de los objetivos centrales de las leyes
penales. Tratándose de menores, se ha considerado que tal objetivo debe
entenderse como la obligación de las instituciones tutelares de brindar a
los menores el mayor número de elementos posibles que le permitan una
adecuada reinserción en su comunidad. La labor de los establecimientos
tutelares deben ser, fundamentalmente, una labor de carácter formativo,
dado que sólo una acción de ese carácter les permitirá lograr con éxito la
readaptación.
La formación entendida en su más amplia acepción, no implica sosla-
yar o negar que el menor ha infringido una ley; por el contrario implica si-
tuarlo dentro de un contexto que le permita entenderse a sí mismo como
un sujeto, es decir como parte de una comunidad, con los derechos y obli-
gaciones que ello supone. Para ello debe existir la convicción de que sólo
en un espacio donde rija el pleno respeto a los derechos humanos, podrá
desarrollarse un sujeto capaz de respetar las normas que regulan la convi-
vencia social.
Lo que se propone la presenta iniciativa es reorientar el cauce de las
organizaciones tutelares de menores dentro de un marco de pleno respeto
a los derechos humanos que tenga por fin último evitar que el menor vuel-
va a incurrir en una nueva infracción, mediante instrumentos formativos
eficaces.
Asimismo, con pleno respeto de legalidad se dispone claramente que
ninguna medida será aplicable sin la comisión de una conducta previa-
mente prohibida por las leyes penales, impidiendo que se sigan procedi-
mientos por simples violaciones a disposiciones administrativas como lo
prevé la ley vigente.
En la iniciativa se introduce la presunción de inocencia en la estructu-
ra del procedimiento, al impedir que el menor quede sujeto a las medidas
de tratamiento, en tanto no se haya probado su plena participación en la
comisión de la infracción.
Se da especial relevancia al derecho a la defensa, mismo que se prevé
con gran amplitud, estableciéndose la figura del Defensor de Menores,
que es asignado de oficio y en forma gratuita, así como la posibilidad de
nombrar a un abogado de su confianza para que pueda asistirlo y aconse-
jarlo y actúe como coadyuvante del defensor.
En el procedimiento se contemplan también las notificaciones al me-

nor de las acusaciones en su contra, el derecho de éste de abstenerse de
declarar y a utilizar todos los medios de defensa, careos, examen de testi-
gos, presentación de pruebas, acceso al expediente, amén de aquellos as-
pectos que en conjunto conforman un procedimiento ágil y expedito,
acorde con los principios de oralidad.
Entre los aspectos centrales de la presente iniciativa destaca la crea-
ción del Consejo de Menores en sustitución del actual Consejo Tutelar de
Menores Infractores que constituirá un moderno sistema con organiza-
ción lógica y jerarquizada, encargado de conocer, a través de órganos
unipersonales en primera instancia, de las infracciones cometidas por
menores, y a través de un órgano colegiado en superior grado, de los re-
cursos que se interpongan durante el procedimiento.
De esta forma, el Consejo de Menores estará conformado, de aprobar-
se la iniciativa, por una Sala Superior, integrada por tres abogados titula-
dos; por los consejeros unitarios que determine el presupuesto respectivo;
hasta por tres consejeros supernumerarios; y por el personal administrati-
vo que de igual forma determine el presupuesto.
Así, en la presente iniciativa se establecen las figuras que intervendrán
en el procedimiento, tales como el Comité Técnico Interdisciplinario, la
Unidad de Defensa de Menores y una unidad encargada de la prevención
y tratamiento de menores, esta última por conducto del Comisionado.
El Comité Técnico Interdisciplinario se integrará por un médico, un
pedagogo, un licenciado en trabajo social, un psicólogo y un abogado, y
tendrá la función de dictaminar el desarrollo y las medidas de orientación
previstas en la ley, así como evaluar las medidas de orientación, protec-
ción y tratamiento, y solicitar los diagnósticos biopsicosociales de los
menores, que deberán tomarse en cada caso.
La Unidad de Defensa de Menores, contaría con autonomía técnica y
tendría por objeto la defensa de los derechos e intereses legítimos de los
menores, ante el Consejo o cualquier otra autoridad administrativa o judi-
cial, tanto durante las etapas procesales, como durante la aplicación de las
medidas de orientación, protección, tratamiento interno y externo.
La presente iniciativa propone además, la creación, dentro de la es-
tructura orgánica de la Secretaría de Gobernación, de una unidad encarga-
da de la prevención y tratamiento de menores, con objeto de llevar a cabo
las funciones de prevención general y especial, así como las conducentes
a alcanzar la adaptación social de los menores infractores, mediante fun-

ciones de prevención y de procuración social, esta última a través de co-
misionados encargados de investigar las infracciones cometidas por me-
nores, de practicar las diligencias conducentes a la comprobación de los
elementos constitutivos de las infracciones en que haya participado un
menor, así como de intervenir, conforme a los intereses de la sociedad, en
el procedimiento que se instruya a los presuntos infractores.
Las leyes que precedieron a la vigente, ponían especial énfasis en la
apariencia externa y formalista de los actos de las partes, so pena de anu-
lación de los documentos, de las diligencias, de las fórmulas y declaracio-
nes sacramentales, lo que constituía una rutina formal, prolongada y cos-
tosa.
La ley vigente establece los principios de oralidad, expeditez e infor-
malidad, que se debe obtener en el desahogo del procedimiento; princi-
pios que se conservan escrupulosamente en la iniciativa propuesta; bus-
cándose además, imprimir una mayor sencillez al procedimiento, sin
perjuicio de, simultáneamente, hacer especial énfasis en el respeto a la
garantía de audiencia, para dar cumplimiento de esta manera al imperati-
vo constitucional.
El procedimiento que se propone en la presente iniciativa consiste
esencialmente en lo siguiente:
Cuando en una averiguación previa seguida ante el Ministerio Público
se atribuya a un menor la comisión de una infracción que corresponda a
un ilícito tipificado por las leyes penales, dicho representante social ten-
drá la obligación de ponerlo a disposición del Comisionado en turno a
efecto de que practique la averiguación y las diligencias para comprobar
la existencia de los elementos constitutivos de la infracción que se le atri-
buya; el Comisionado dentro de las veinticuatro horas siguientes turnará
las actuaciones al Consejero Unitario, quien radicará de inmediato el
asunto y abrirá el expediente respectivo.
Se prevé que el Consejero Unitario, dentro de un término de cuarenta
y ocho horas, dicte una resolución inicial, debidamente fundada y moti-
vada, la que determinará la situación jurídica del menor respecto de los
hechos con que se le relacione. Esta resolución inicial tendrá los efectos
de sujetar al menor al procedimiento propiamente dicho, pudiendo que-
dar éste bajo la guarda o custodia de sus representantes legales o encarga-
dos, o a disposición del Consejo, o bien declarar que no ha lugar a sujetar-

lo al procedimiento, con las reservas de ley.
En caso de determinarse la sujeción al procedimiento, quedaría abierta
la instrucción y se ordenaría la práctica de un diagnóstico biopsicosocial,
el cual serviría de base para el dictamen que emita el Comité Técnico
Interdisciplinario, y que a su vez debe ser tomado en consideración por el
Consejero Unitario para dictar la resolución definitiva.
Dada la naturaleza del sujeto activo, se considera que la instrucción no
debe durar más de quince días hábiles y constar de un periodo de ofreci-
miento de pruebas, de una audiencia de desahogo de pruebas y alegatos,
los que deberán formularse por escrito, sin perjuicio de que se conceda a
cada parte la oportunidad de exponerlos oralmente. La resolución defini-
tiva debe emitirse dentro de los cinco días hábiles siguientes.
La resolución definitiva debe contener, en cada caso, las medidas de
orientación, protección y tratamiento externo o interno que fueren nece-
sarias para encauzar la conducta del menor y lograr su adaptación social.
La iniciativa que se somete a la consideración de ese H. Congreso de la
Unión establece asimismo, un mecanismo de valoración de pruebas que
otorga certidumbre y seguridad jurídica a las resoluciones del Consejo.
A los seis meses de iniciada la aplicación de las medidas ordenadas, y
cada tres meses en lo subsecuente, el personal encargado rendirá un in-
forme detallado sobre el desarrollo y avance de las medidas dispuestas,
con el fin de que se practique su evaluación, y pueda modificarse o revo-
carse la resolución dictada por el Consejero Unitario.
Se prevé asimismo, un recurso de apelación ante la Sala Superior, con-
tra las resoluciones inicial, definitiva y las que modifiquen o den por ter-
minado el tratamiento del menor, el cual se propone deba ser resuelto
dentro de los tres días siguientes a su admisión, en tratándose de resolu-
ción inicial y dentro de los cinco días en el caso de resolución definitiva o
de aquella que modifica o da por terminado el tratamiento.
De igual forma, se prevén figuras tales como la suspensión del proce-
dimiento, el sobreseimiento, las órdenes de presentación, exhortos, extra-
dición y caducidad de la instancia.
Como una innovación importante del proyecto, se establece un proce-
dimiento para la reparación del daño por parte de los representantes del
menor, derivado de la comisión de una infracción. Para estos efectos,
existiría una audiencia de conciliación, en la cual se procuraría el aveni-
miento de las partes, proponiendo alternativas para la solución de la cues-

tión incidental planteada; si se llegare a un convenio, éste surte efectos de
título ejecutivo para el caso de incumplimiento; si no se llegare a un
acuerdo, se dejarían a salvo los derechos del afectado para que los haga
valer en la vía y términos que a sus intereses convenga.
La presente iniciativa regula el diagnóstico y las medidas de orienta-
ción, protección y tratamiento externo e interno que podrían aplicarse a
los menores a quienes se compruebe su participación en actos tipificados
por la legislación penal.
El diagnóstico tiene como objetivo conocer la etiología de la conducta
infractora y dictaminar cuáles son las medidas conducentes a la adapta-
ción social del menor.
Las medidas de orientación y protección que se propone establecer
comprenden: amonestación, apercibimiento, terapia ocupacional; forma-
ción ética, educativa y cultural, así como actividades recreativas y depor-
tivas.
Las medidas de protección consistirán en arraigo familiar; traslado al
lugar donde se encuentre el domicilio familiar; inducción para asistir a
instituciones especializadas; y la aplicación de los instrumentos, objetos
y productos de la infracción.
Por lo que hace al tratamiento, se prevé que pueda ser de carácter ex-
terno o interno, mediante la aplicación de sistemas o métodos especiali-
zados, enriquecidos con los aportes de las diversas ciencias, técnicas y
disciplinas para lograr la adaptación social del menor. Se da a dicho trata-
miento un carácter integral, interdisciplinario y dirigido al menor con el
apoyo de su familia.
La visión y amplitud con la que se concede el tratamiento externo, es-
tablece muy claramente la corriente humanitaria y científica que guía a
esta propuesta de ley, utilizando el internamiento sólo en casos extremos.
Esto último es acorde con las propuestas elaboradas en el seno de las Na-
ciones Unidas.
En el caso de internamiento, la unidad administrativa encargada de la
prevención y tratamiento de menores, contaría con los centros necesarios
para lograr la adecuada clasificación y tratamiento diferenciado de meno-
res, así como con establecimientos para la aplicación de medidas intensi-
vas respecto a menores que revelen alta inadaptación y pronóstico negati-
vo. Se prevé que el tratamiento externo no exceda de un año y el interno
de cinco, lo que pondría fin a la angustia que provoca la ley vigente al no

establecer límite para la aplicación de dichos tratamientos.
En la iniciativa se contempla que el tratamiento que se brinde a los me-
nores con vistas a su rehabilitación, cuente con los enfoques adecuados y
con los instrumentos específicos que permitan el logro de sus objetivos,
entre otros, que se conozca la situación del menor como sujeto histórico y
social, para que se adapte a su realidad. Se pretende evitar que el proceso
de readaptación termine siendo una serie de requisitos burocráticos que el
menor deba cubrir para lograr su externación, al margen de los elementos
esenciales que la propia readaptación deba proporcionar, para evitar que
incurra en otra infracción.
De conformidad con las directrices criminológicas más avanzadas en
materia de centros de detención, es aconsejable que no se reúna en el mis-
mo sitio a mujeres y hombres y, específicamente en el caso de menores, a
individuos de edades muy distintas. Por ello se propone, además de la ya
contemplada separación por sexos, la separación por grupos de edades.
Mi gobierno está decidido a enfrentar el reclamo popular de mejorar y
fortalecer la justicia y la seguridad pública, siendo estas funciones de la
más alta prioridad. Dentro de estos reclamos se encuentre el de propor-
cionar una atención más humanitaria por parte de las autoridades que tie-
nen relación con la resolución de los problemas y delicadas situaciones
que afectan a los menores de 18 años, especialmente para que se les res-
peten sus derechos individuales y se les dé un trato más justo, actuando de
manera pronta y expedita.
Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento en la fracción I del
artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
por el digno conducto de ustedes, CC. Secretarios, me permito someter a
la consideración del Honorable Congreso de la Unión, la siguiente inicia-
tiva de
LEY PARA EL TRATAMIENTO DE MENORES INFRACTORES, PARA EL
DISTRITO FEDERAL EN MATERIA COMÚN Y PARA TODA LA REPÚBLICA
EN MATERIA FEDERAL
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA REFORMA
AL ARTÍCULO 18 CONSTITUCIONAL
4 DE NOVIEMBRE DE 2003
CAMARA DE ORIGEN: SENADORES
HONORABLE ASAMBLEA:
Los suscritos senadores y diputados, integrantes de la LIX Legislatura
del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por
los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos, 98 numeral 2 de la Ley Orgánica del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 fracción II del Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexi-
canos, sometemos a consideración de esta Soberanía, la presente iniciati-
va con proyecto de decreto mediante la cual se reforman y adicionan los
artículos 18 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos, con base en la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La justicia penal para menores de edad en nuestro país, no ha logrado

cumplir con los objetivos para los cuales fue diseñada y, por tanto, no ha
podido satisfacer las altas aspiraciones y reclamos de la sociedad frente al
problema de la delincuencia protagonizada por niños y adolescentes. Los
modelos de justicia administrativa que actualmente se aplican a nivel fe-
deral y local, han demostrado su falta de funcionalidad, lejos de ser siste-
mas eficaces, capaces de garantizar la adecuada protección de los intere-
ses de los sujetos a los que se dirige, y de la colectividad en general, se ha
convertido en un instrumento a través del cual, la autoridad violenta
constantemente los derechos fundamentales de los miembros más vulne-
rables de la sociedad: los niños, las niñas y los adolescentes.
La legislación vigente en la materia, se encuentra notoriamente retra-
sada en relación con las exigencias de un verdadero sistema de justicia
117
penal para adolescentes, respetuoso de sus derechos y garantías, pero a su

vez, capaz de responder a las demandas de seguridad y justicia de la po-
blación que sufre las consecuencias de este problema social. Las leyes en
vigor, continúan estructuradas en torno a principios tutelares propios de
épocas pasadas, por lo que resulta inminente la necesidad de que sean re-
visadas y ajustadas a los tiempos y tendencias actuales.
El primer paso en el proceso de redefinición de los sistemas de justicia
que se aplican a los menores de edad, consiste en sentar las bases, los li-
neamientos y los principios constitucionales que permitan el posterior
desarrollo de una legislación específica en la materia, tanto a nivel local
como federal, que encuentre un claro y sólido sustento en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; sustento que hoy, es inexis-
tente.
Si bien es cierto que el Estado mexicano es una República federal, lo
que conlleva a una doble organización jurisdiccional, la federal y la local,
también lo es que ambas jurisdicciones se rigen por los principios, linea-
mientos y criterios previstos en la Constitución federal, por lo que las re-
formas hoy planteadas, tienen el propósito de regular e impulsar la forma-
ción de todos los modelos de justicia para menores de edad en el País.
En suma, se trata de establecer en la Constitución, las bases, principios
y lineamientos esenciales, que permitan la implementación de un “Siste-
ma Integral de Justicia Penal para Adolescentes”, entendiendo por éstos a
toda persona mayor de 12 y menor de 18 años de edad, que haya cometido
una conducta tipificada como delito por las leyes penales.
La presente iniciativa se motiva en los siguientes antecedentes:
La creación de una justicia especializada para menores de edad, surge
a finales del siglo XIX, con el establecimiento del Primer Tribunal para
Menores, en Chicago, Illinois, en 1899. Antes de dicha fecha, se trataba a
los niños como adultos y sus conductas eran reguladas por los códigos
penales ordinarios.
Con la creación del Tribunal de Illinois, comienzan a desarrollarse en
todo el mundo, los llamados sistemas “tutelares” de justicia para meno-
res, basados en la doctrina conocida como de la “situación irregular”, de
acuerdo con la cual, los menores de edad eran concebidos como objetos
de tutela, y definidos de manera negativa y segregativa como incapaces.
La esencia de esta doctrina se resume en el establecimiento de un marco
jurídico que, en aras de la protección, legitima una intervención estatal
ilimitada y discrecional sobre los menores de edad.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA REFORMA 119
Dentro de este proceso de desarrollo de la justicia para menores de

edad, México no fue la excepción, para 1940 se habían instaurado en todo
el país sistemas tutelares de justicia administrativa, basados en los princi-
pios de la doctrina de la situación irregular, permaneciendo vigentes en
un importante número de estados de la República.
A mediados del siglo XX, estos sistemas comenzaron a ser fuertemen-
te cuestionados. El control socio-penal que el Estado ejercía sobre los
menores de edad, alcanzó limites inaceptables, que restringían y vulnera-
ban severamente sus derechos y garantías fundamentales, en una medida
mucho mayor que en el derecho penal de adultos. Las críticas a los siste-
mas tutelares, pusieron de manifiesto su falta de legitimidad jurídica y so-
cial, lo que llevó a la urgente necesidad de replantear los fundamentos de
tan importante materia en todo el mundo.
Con la aprobación de la Convención de Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño de 1989 y el surgimiento de la doctrina de la “protec-
ción integral de los derechos de la infancia”, la cual concibe a los niños,
hasta la edad de 18 años, como sujetos plenos de derechos, surge un nue-
vo modelo de justicia para menores de edad, basado en la idea de la “res-
ponsabilidad penal”. Se parte de que el niño no sólo es titular de derechos
que le deben ser reconocidos, respetados y garantizados, sino que además
lo es también de obligaciones, deberes y responsabilidades. En este senti-
do, cuando un menor de edad comete una conducta delictiva, se le debe
atribuir una responsabilidad específica por ese hecho. Como parte esen-
cial de esta responsabilidad, surge obligatoriamente, el tema de los dere-
chos y garantías fundamentales, tanto sustantivas como procesales, ya
que no se puede hablar de responsabilidad sin derechos y garantías. Toma
plena vigencia como derecho fundamental de las personas menores de
edad, la garantía del debido proceso legal, tesis sobre la que se sostienen
los modernos sistemas de responsabilidad penal.
El fundamento legal de este modelo de justicia, se encuentra principal-
mente en los artículos 37 y 40 de la Convención sobre los Derechos del
Niño, que han servido de base para que diversos países del mundo, espe-
cialmente de América Latina, hayan desarrollado nuevos sistemas de jus-
ticia para menores de edad, acordes con las exigencias que plantean las
sociedades democráticas modernas y respetuosos de los derechos funda-
mentales de este sector de la población.
México ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño el 10 de
agosto 1990, por lo que, junto con la Constitución Federal e incluso por
encima de las leyes federales, según reciente tesis de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, es Ley Suprema de la Unión. Al aprobar la Conven-
ción, México se comprometió a adoptar todas las medidas administrati-
vas, jurídicas, legislativas y de cualquier otra índole, necesarias para dar
efectividad a los derechos en ella reconocidos, dentro de los que se en-
cuentra el debido proceso legal, en caso de infracción a la ley penal.
En diciembre de 1999, el Congreso reformó el artículo 4o. de la Cons-
titución, a fin de incorporar al texto de la misma a las niñas y niños como
sujetos plenos de derechos. Como consecuencia de esta reforma, se hizo
necesaria la expedición de un nuevo ordenamiento que regulara de forma
integral los derechos de la infancia y sus garantías.
Casi once años después de la ratificación de la Convención, el 7 de
abril de 2000, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la “Ley pa-
ra la Protección de los Derechos de Niñas Niños y Adolescentes”, regla-
mentaria del artículo 4o. constitucional, cuyo objeto es el de “garantizar a
niñas, niños y adolescentes, la tutela y el respeto de los derechos funda-
mentales reconocidos en la Constitución”. Esta Ley busca responder, en
esencia, al modelo de la “protección integral de los derechos de la infan-
cia”.En su título cuarto, desarrolla el “derecho al debido proceso en caso
de infracción a la ley penal”. Establece los lineamientos básicos de un sis-
tema de justicia penal para adolescentes especializado, acorde a lo estipu-
lado por la Convención, por las normas internacionales que inspiran el
modelo de la protección integral de los derechos de la infancia y por los
derechos y garantías individuales reconocidos en la Constitución Políti-
ca, propias de un eficaz Estado de derecho.
A pesar de lo prescrito por la Constitución y por el título cuarto de la
Ley para la Protección de los derechos de Niñas, Niños y Adolescentes,
tanto la legislación federal como las legislaciones locales, han permane-
cido ajenas a los cambios y exigencias planteadas. De acuerdo con el aná-
lisis de las leyes vigentes en materia de menores infractores, únicamente
la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Fede-
ral en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, así co-
mo las existentes en los estados de Campeche, Coahuila, Chiapas, Méxi-
co, Nayarit y Querétaro, se han adaptado parcialmente a lo establecido
por la Convención sobre los Derechos del Niño. El resto, conserva una le-
gislación eminentemente tutelar, que además de seguir violando los dere-
chos fundamentales de los menores de edad, no responden a las actuales
exigencias de un verdadero y moderno sistema de justicia.
Los antecedentes antes referidos, conducen a la urgente necesidad de

replantear los sistemas de justicia para menores de edad todo el país, em-
pezando por los preceptos constitucionales que guardan relación con esta
materia, a fin de poder cumplir plenamente con lo dispuesto por la Con-
vención sobre los Derechos del Niño y por la Ley para la Protección de
los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, y así como con los com-
promisos que frente a la infancia tiene nuestro País.
Actualmente, el único precepto constitucional que toca esta materia es
el artículo 18, el cual en su párrafo cuarto señala que la “Federación y los
gobiernos de los estados establecerán instituciones especiales para el tra-
tamiento de menores infractores”. Este párrafo resulta a todas luces insu-
ficiente para servir de sustento a los procedimientos de justicia adminis-
trativa a los que se sujeta actualmente a los menores y, en general, para
cualquier tipo de procedimiento futuro. De la lectura del mismo, ligado a
la totalidad de disposiciones contenidas en dicho artículo, se observa que
únicamente alude a la organización del régimen de ejecución de senten-
cias relativo a los menores de edad, pero de ninguna manera legítima todo
un sistema específico e integral de justicia para ellos.
En esta virtud, la presente iniciativa pretende reformar el párrafo cuar-
to y adicionar los párrafos quinto, sexto y séptimo al artículo 18 de la car-
ta magna, con el objeto de legitimar y sustentar constitucionalmente, un
nuevo sistema de justicia para menores de edad y establecer las exigen-
cias mínimas a que éste deberá responder, alterando lo mínimo posible la
actual distribución temática de la Constitución.
Mediante las reformas y adiciones propuestas, se pretende introducir
al texto constitucional las bases, principios y lineamientos esenciales, ne-
cesarios para la implementación de un Sistema Integral de Justicia Penal
para Adolescentes en todo el país. Se trata de una reforma constitucional
a partir de la cual podrá desarrollarse la exigencia de una verdadera res-
ponsabilidad jurídica a los adolescentes, específicamente relacionada
con la comisión de conductas tipificadas como delito por las leyes pena-
les, a través de un procedimiento de naturaleza sancionadora educativa,
en el que se observen todas las garantías derivadas de nuestro ordena-
miento constitucional, lo dispuesto por los artículos 37 y 40 de la Con-
vención sobre los Derechos del Niño y por los artículos 44 y 45 de la Ley
para la protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Las normas constitucionales que se pretenden introducir son las si-
guientes:
Establecer bases para que la Federación, los estados y el Distrito Fede-

ral, implementen en el ámbito de sus respectivas competencias, un siste-
ma de justicia penal para adolescentes, de conformidad con los linea-
mientos y principios rectores, que ahí se fijen y que se desarrollen por la
ley reglamentaria que en su oportunidad expida el Congreso de la Unión.
Creación de una jurisdicción penal especial para adolescentes, dife-
rente de aquella prevista para los adultos, que de conformidad con lo esta-
blecido por el artículo 4o. constitucional y la Convención de los Dere-
chos del Niño, encuentre su fundamento en la concepción de los menores
de edad como sujetos plenos de derechos y, por tanto, de responsabilida-
des, y su justificación en la necesidad de concederles un trato diferenciado,
en razón de su condición de personas en desarrollo, que hace presumir una
mayor posibilidad de reintegración social y familiar; abandonando en
forma definitiva la noción de los menores concebidos como objeto de
tutela o protección, y definidos negativa y segregativamente como inca-
paces.
Reconocimiento expreso de los derechos y garantías procesales y de
ejecución que le corresponden a toda persona por el sólo hecho de serlo,
más aquellos derechos y garantías específicas que por su especial condi-
ción de personas en desarrollo, les han sido reconocidos en diversos ins-
trumentos internacionales y leyes locales.
Determinación de los límites de edad máxima y mínima, para la atri-
bución de responsabilidad penal a las personas menores de edad, estable-
ciendo, de manera definitiva, la mayoría de edad penal en los 18 años, de
forma que todos aquellos sujetos a quienes se impute la comisión de un
delito, que no hayan alcanzado esta mayoría, queden sujetos a una juris-
dicción especial. Asimismo, se precisa el límite mínimo de 12 años de
edad, por debajo del cual, no es posible atribuir a la persona una respon-
sabilidad específica, considerándose que los menores de esa edad que co-
metan algún delito, deben recibir un tratamiento diferente dentro del ám-
bito asistencial y de rehabilitación, sin necesidad de la intervención del
aparato sancionador del Estado.
El establecimiento de estos límites guarda concordancia con la distin-
ción que de la infancia (menores de 18 años de edad) hace la Ley para la
Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Esta Ley
considera niños a todas aquellas personas menores de 12 años y adoles-
centes a aquellas personas mayores de 12 y menores de 18 años. En virtud
de esta distinción es que la iniciativa se refiere a un sistema integral de
justicia penal para adolescentes, dejando fuera a los niños, al considerar

que por su corto desarrollo, no se les debe atribuir responsabilidad penal
por sus actos.
Determinación, en estricto apego al principio esencial de la legalidad,
de la comisión de conductas tipificadas como delitos por las leyes pena-
les, como único supuesto de intervención jurídico-penal del Estado frente
a los adolescentes.
Previsión del establecimiento, en todos los niveles de gobierno, de
instituciones, órganos y autoridades especializadas, destinadas a la pro-
curación e impartición de la justicia penal para adolescentes, así como pa-
ra la ejecución de las sanciones.
Establecer como principios fundamentales en la aplicación de la justi-
cia penal para adolescentes, el interés superior y la protección integral del
adolescente, lo que debe conducir a las autoridades, órganos e instancias
que intervengan en las distintas fases de la misma, a actuar en todo mo-
mento, de conformidad con aquello que sea más conveniente para su
reinserción social y familiar, así como para el pleno desarrollo de su per-
sona y capacidades.
Normar las formas alternativas al juzgamiento, basadas en el principio
de la mínima intervención del derecho penal, como mecanismos funda-
mentales en la aplicación de la justicia penal para adolescentes, que per-
mitan la solución de los conflictos por medios distintos a la tradicional
forma de intervención jurídico penal, atribuyendo al derecho penal un ca-
rácter meramente subsidiario, a fin de posibilitar la pronta y expedita re-
solución de los conflictos sin tener que sujetar al adolescente a procedi-
mientos largos, evitando en lo posible los efectos negativos que éstos les
pudiera generar.
Establecimiento de la obligación de observar la garantía del debido
proceso legal en todos lo procedimientos seguidos a los adolescentes, así
como de un sistema procesal acusatorio.
Inclusión del principio de proporcionalidad en la determinación de la
sanción y señalamiento de la reinserción del adolescente a su familia y a
la sociedad como fin esencial de la misma.
Garantía de que la privación de la libertad del adolescente, será una
medida de último recurso y por el tiempo más breve que proceda.
Las reformas y adiciones al artículo 18 constitucional, requerirán para
su plena vigencia en el orden jurídico nacional, de una Ley Reglamenta-
ria que expida el Congreso de la Unión. Dicha Ley, deberá desarrollar a
profundidad las bases, lineamientos y principios introducidos a la Cons-

titución, estableciendo la obligación constitucional, por parte de la Fe-
deración, los estados y el Distrito Federal, de implementar el Sistema
de Justicia Penal para Adolescentes, fijando las bases normativas, de
coordinación y organización a las que deberán sujetarse todos para su im-
plementación y eficiente funcionamiento.
Para facilitar la unificación en la aplicación de la justicia para menores
de edad y permitir un mejor desarrollo, se prevé, para esta materia, la
existencia de la competencia concurrente entre la Federación, los estados
y el Distrito Federal.
Se propone también, adicionar la fracción XXI del artículo 73 consti-
tucional, con un párrafo en el que se establezca la facultad del Congreso
de la Unión para expedir las leyes que fijen la concurrencia y las bases
normativas y de coordinación a las que deberán sujetarse la Federación,
los estados y el Distrito Federal, en la implementación y aplicación del
Sistema de Justicia Penal para Adolescentes.
Con las reformas constitucionales planteadas, México contaría con
una normatividad que le permitiría implementar uno de los sistemas de
justicia penal para adolescen tes más moder nos del mundo, a la altura
de un Estado democrático de derecho, que encuentra en el pleno desarro-
llo de la infancia y adolescencia, un componente fundamental de justicia.
Por todo lo anterior, nos permitimos someter a la consideración de esta
Honorable Asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto que
reforma y adiciona la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos, en los siguientes términos:
PROYECTO DE DECRETO
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los pá-

rrafos quinto, sexto y séptimo, recorriéndose en su orden los restantes del
artículo 18; y se adiciona un tercer párrafo a la fracción XXI del artículo
73, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
para quedar como sigue:
Artículo 18.-...
…
…
La Federación, los estados y el Distrito Federal, establecerán un siste-

ma integral de justicia penal para adolescentes, en el que se garanticen los
derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo indivi-
duo, así como aquéllos derechos específicos que por su condición de per-
sonas en desarrollo les han sido reconocidos.
El sistema será aplicable únicamente a las personas mayores de 12 y
menores de 18 años de edad, acusadas por la comisión de una conducta ti-
pificada como delito por las leyes penales. Las personas menores de 12
años de edad, quedan exentas de responsabilidad penal; en caso de ser
acusadas por la comisión de un delito, únicamente podrán ser sujetos de
rehabilitación y asistencia social.
La aplicación del sistema estará a cargo de instituciones, tribunales y
autoridades especializadas, previamente establecidas, específicamente
previstas para la procuración e impartición de la justicia penal para ado-
lescentes, así como para la ejecución de las sanciones, de acuerdo con los
lineamientos establecidos por esta Constitución y las leyes que al efecto
se expidan. Dichas instancias deberán actuar de conformidad con el inte-
rés superior y la protección integral del adolescente.
Las formas alternativas al juzgamiento deberán observarse en la aplica-
ción de la justicia penal para adolescentes, siempre que resulte procedente.
En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la
garantía del debido proceso legal y el sistema procesal acusatorio. Las san-
ciones deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como
fin la reintegración social y familiar del adolescente. La privación de la li-
bertad se utilizará sólo como medida de último recurso y por el tiempo
más breve que proceda.
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
I.
...
XX.
XXI.
…
Para expedir las leyes que establezcan las bases normativas y de coor-
dinación a las que deberán sujetarse la Federación, los estados y el Distri-
to Federal; en el establecimiento y funcionamiento del sistema de justicia
penal para adolescentes, previsto en el artículo 18 de esta Constitución.
XXII. ...-XXX.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su

publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones contrarias a este de-
creto.
En la ciudad de México a los TREINTA días del mes de OCTUBRE del
año de dos mil tres.
DICTAMEN DE REFORMA AL ARTÍCULO 18
CONSTITUCIONAL*
De las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; y de

Estudios Legislativos, Segunda, el que contiene [el] proyecto de decreto
por el que se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los párrafos quinto,
sexto y séptimo, recorriéndose en su orden los restantes del artículo 18 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
MODIFICACIONES A LA INICIATIVA
Por lo que hace a la adición propuesta al artículo 73 constitucional, en

el sentido de establecer la facultad del Congreso de la Unión para expedir
las leyes que fijen la concurrencia y las bases normativas y de coordina-
ción a que deberán sujetarse la Federación, los estados y el Distrito Fede-
ral, en la implementación y aplicación del Sistema de Justicia Penal para
Adolescentes, estas Comisiones consideran que la misma no resulta pro-
cedente.
Se considera que la intención de uniformar la justicia penal para ado-
lescentes, se encuentra colmada con las reformas y adiciones propuestas
al artículo 18 constitucional, por lo que el hecho de facultar al Congreso,
para expedir una ley que establezca las bases normativas a que deberán
sujetarse los estados y el Distrito Federal, resulta innecesario.
Se entiende que con las reformas y adiciones propuestas al artículo 18
constitucional, se establece claramente la concurrencia en materia de jus-
ticia penal para adolescentes. Derivado de esta concurrencia, la Federa-
ción, los estados y el Distrito Federal quedan facultados para legislar en
materia de justicia penal para adolescentes, sin mayor limitación que la
* Se ha omitido lo correspondiente a los antecedentes, valoración de la ini-

ciativa y consideraciones, por ser reiterativas de la iniciativa de reforma de la cá-
mara de origen.
127
observancia y el apego a las bases, principios y lineamientos esenciales

introducidos a la Constitución mediante la presente reforma, por lo que se
considera que la adición propuesta al artículo 73, podría invadir el ámbito
competencial del las legislaturas locales, en detrimento de la soberanía de
los estados.
Con base en lo anteriormente expuesto, estas Comisiones Dictamina-
doras convienen únicamente con el sentido y términos de las reformas y
adiciones al artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos sometidas a su estudio, considerando que a partir de éstas, po-
drá desarrollarse en el país un nuevo sistema de justicia penal para ado-
lescentes acorde con las exigencias que plantea una sociedad democráti-
ca moderna, respetuosa de los derechos y libertades fundamentales de la
persona humana, en el cual se pueda definir una verdadera responsabili-
dad jurídica a los adolescentes relacionados con la comisión de conductas
tipificadas como delito por las leyes penales, a través de un procedimien-
to justo y expedito, en el que se observen todas las garantías derivadas de
nuestro ordenamiento constitucional, acorde con lo dispuesto por la Con-
vención sobre los Derechos del Niño y por la Ley para la Protección de
los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
En esta virtud, estas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales,
Justicia y Estudios Legislativos Segunda, sometemos a la consideración
del Pleno de esta H. Cámara de Senadores, el siguiente proyecto de:
DECRETO
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los pá-

rrafos quinto, sexto y séptimo, recorriéndose en su orden los restantes del
Artículo 18.-...
...
...
La Federación, los estados y el Distrito Federal, establecerán un siste-
ma integral de justicia penal para adolescentes, en el que se garanticen los
derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo indivi-
duo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de per-
sonas en desarrollo les han sido reconocidos.
DICTAMEN DE REFORMA 129
El sistema será aplicable únicamente a las personas mayores de 12 y

menores de 18 años de edad, acusadas por la comisión de una conducta ti-
pificada como delito por las leyes penales. Las personas menores de 12
años de edad, quedan exentas de responsabilidad penal; en caso de ser
acusadas por la comisión de un delito, únicamente podrán ser sujetos de
rehabilitación y asistencia social.
La aplicación del sistema estará a cargo de instituciones, tribunales y
autoridades especializadas, previamente establecidas, específicamente
previstas para la procuración e impartición de la justicia penal para ado-
lescentes, así como para la ejecución de las sanciones, de acuerdo con los
lineamientos establecidos por esta Constitución y las leyes que al efecto
se expidan. Dichas instancias deberán actuar de conformidad con el inte-
rés superior y la protección integral del adolescente.
Las formas alternativas al juzgamiento deberán observarse en la apli-
cación de la justicia penal para adolescentes, siempre que resulte proce-
dente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se obser-
vará la garantía del debido proceso legal y el sistema procesal acusatorio.
Las sanciones deberán ser proporcionales a la conducta realizada y ten-
drán como fin la reintegración social y familiar del adolescente. La priva-
ción de la libertad se utilizará sólo como medida de último recurso y por
el tiempo más breve que proceda.
...
...
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su

publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones contrarias a este de-
creto.
Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República a los veinti-
dós días del mes de abril de 2004.
DECLARATORIA DE REFORMA DEL ARTÍCULO 18
CONSTITUCIONAL
8 DE NOVIEMBRE DE 2005
CÁMARA DE DIPUTADOS
OFICIO CON EL QUE REMITE:
Proyecto de declaratoria que reforma el párrafo cuarto y se adicionan
los párrafos quinto y sexto y se recorre en su orden los últimos dos párra-
fos del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Me-
xicanos.
SE REALIZÓ EL ESCRUTINIO DE VOTOS DE CADA UNO DE LOS
PROYECTOS DE DECRETOS Y EL PRESIDENTE DECLARÓ APROBADO
CADA UNO DE ELLOS, DE MANERA INDIVIDUAL. SE TURNARON AL
EJECUTIVO FEDERAL.
PODER LEGISLATIVO FEDERAL

CÁMARA DE DIPUTADOS
MESA DIRECTIVA LIX LEGISLATURA OFICIO No.: D.G.P.L. 59-II-1-1546
Secretarios de la H. Cámara de Senadores, Xicoténcatl No. 9, Ciudad.
Tenemos el honor de remitir a ustedes para sus efectos constituciona-
les, el expediente con el Proyecto de Declaratoria que reforma el párrafo
cuarto y se adicionan los párrafos quinto y sexto y se recorre en su orden
los últimos dos párrafos del artículo 18 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
México, D. F., a 4 de noviembre de
2005.
DIP. PATRICIA GARDUÑO MORALES
Secretaria
DIP. MA. SARA ROCHA MEDINA
Secretaria
131
PROYECTO DE DECLARATORIA
EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN

USO DE LA FACULTAD QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO 135 DE LA
CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLLCA Y PREVIA LA APROBA-
CIÓN DE LA MAYORÍA DE LAS HONORABLES LEGISLATURAS DE LOS
ESTADOS, DECLARA REFORMADO EL PÁRRAFO CUARTO Y ADICIONA-
DOS LOS PÁRRAFOS QUINTO Y SEXTO, Y SE RECORRE EN SU ORDEN LOS
ÚLTIMOS DOS PÁRRAFOS DEL ARTÍCULO 18 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍ-
TICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Artículo Único.- Se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los párra-
fos quinto y sexto, y se recorre en su orden los últimos dos párrafos del
Articulo 18. ...
...
...
La Federación, los estados y el Distrito Federal establecerán, en el ám-
bito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que
será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipifi-
cada como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumpli-
dos y menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los dere-
chos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo,
así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas
en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce
años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, so-
lo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.
La operación del sistema en cada orden de gobierno estará a cargo de
instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuración e
impartición de justicia para adolescentes. Se podrán aplicar las medidas
de orientación, protección y tratamiento que amerite cada caso, atendien-
do a la protección integral y el interés superior del adolescente.
Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación
de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedi-
mientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido
proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efec-
túen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser pro-
DECLARATORIA DE REFORMA 133
porcionales a la conducta realizada y tendrán como fin la reintegración

social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su per-
sona y capacidades. El internamiento se utilizará sólo como medida ex-
trema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse única-
mente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la
comisión de conductas antisociales calificadas como graves.
...
...
TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor a los tres meses si-

guientes de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. Los estados de la Federación y el Distrito Federal contarán
con seis meses a partir de la entrada en vigor del decreto, para crear las le-
yes, instituciones y órganos que se requieran para la aplicación del pre-
sente decreto.
SALÓN DE SESIONES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS DEL HONO-
RABLE CONGRESO DE LA UNIÓN.- México, D. F., a 4 de noviembre de
2005.
DIP. HELIODORO DÍAZ ESCÁRRAGA (presidente)
DIP. PATRICIA GARDUÑO MORALES (secretaria)

Constitución y Justicia para Adolescentes - Miguel Carbonell Sánchez - Olga Islas de González Mariscal

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Constitución y Justicia para Adolescentes - Miguel Carbonell Sánchez - Olga Islas de González Mariscal

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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DR ã 2007. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n

Impreso y hecho en México

Constitución y menores de edad . . . . . . . . . . . . . . 1

La reforma al artículo 18 constitucional . . . . . . . . . . 37

II. Postulados que se desprenden del artículo 18 consti-

Exposición de motivos de la Ley de los Consejos Tutelares

Una de las reformas constitucionales más importantes de los últi-

Olga ISLAS DE GONZÁLEZ MARISCAL

Los derechos de los menores han sido incorporados de manera re-

XVII en que surge el concepto de infancia, tal como se lo entiende

II. PROBLEMAS DE TITULARIDAD DE DERECHOS

Para poder comprender el régimen de la justicia para los me-

1 García Méndez, Emilio, Infancia-adolescencia. De los derechos y de la

ma de los sujetos de dichos derechos. Esto es muy relevante ya

Si el objeto de los derechos fundamentales hace referencia al ámbito

B) En segundo lugar, el artículo 1o. constitucional en su párrafo

3 Al respecto, Aláez Corral, Benito, Minoría de edad y derechos fundamen-

C) Hay algunas referencias a la edad en varias partes de la Cons-

En síntesis, podemos decir que la regla general es que siempre

III. LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS MENORES

En México, los últimos párrafos del artículo 4o. constitucional,

Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesida-

Estos últimos tres párrafos del artículo 4o., en su redacción ac-

Los padres son los destinatarios, en primer término, de las obligacio-

El último párrafo del artículo 4o. aparentemente se encarga de

fundamentales que la Constitución atribuye a todas las personas,

7 Aláez Corral, Benito, Minoría de edad y derechos fundamentales, cit., no-

mos más adelante), conviene acudir en primer término a los instru-

IV. RESTRICCIÓN DE DERECHOS POR LA MINORIDAD

De lo dicho hasta aquí podemos concluir que contamos con

9 Aláez Corral, Benito, Minoría de edad y derechos fundamentales, cit., no-

un club de futbol o a una organizacion política, o bien cuando deci-

V. LOS MENORES EN EL DERECHO MEXICANO

El estudio del régimen jurídico de la Constitución sobre los me-

10 Ibidem, pp. 132 y 133.

Federación del 29 de mayo de 2000), y la Convención de la ONU

Son obligaciones de madres, padres y de todas las personas que tengan

Las autoridades federales, del Distrito Federal, estatales y munici-

En el cumplimiento de esas obligaciones, la Ley involucra a las

A fin de garantizar el cumplimiento de los derechos establecidos en

daño, agresión, abuso o explotación, en contra de niñas, niños o ado-

La Ley llama la atención sobre el papel que pueden jugar los

Sin perjuicio de lo previsto en la normatividad aplicable a los medios

Por lo que hace a la Convención, vale la pena apuntar que es la

pena recordar, como ya se ha señalado, que el artículo 1o. define a

12 García Méndez, Emilio, Infancia-adolescencia. De los derechos y de la

cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas

Lo que nos viene a decir el precepto transcrito es que las autori-

14 Aláez Corral, Benito, Minoría de edad y derechos fundamentales, cit., no-

Los Estados partes respetarán las responsabilidades, los derechos y

A partir del artículo 5o. debe entenderse que la responsabilidad

1. Los Estados partes pondrán el máximo empeño en garantizar el re-

La idea que se encuentra en el artículo 18 parece estar presente

Otra disposición interesante tiene que ver con el concepto de

15 El artículo 27 dispone, en sus tres primeros párrafos, lo siguiente: “1. Los

vivan en países diferentes. El artículo 10 de la Convención en su

1. Los Estados partes garantizarán al niño que esté en condiciones de

A partir del artículo 12 de la Convención, los Estados partes es-