CIINCIA POLlTICA

A ESTRUTURA DO PODER NAS NAÇÕES FEDERAIS

CHARLES AIKI;-';
Universidade da Califórnia, Berkeley

1. Uma 1)ação federal é composta de dois el('1/1enlos, um govêrno

rrntral e uma Oll mais unidades conslituintes.

o tênno "federalismo" não limita por si a divisão dos podêres

a apenas dois níveis de govêrno. Entretanto, a História e a prática
estabeleceram êste limite. Apesar disto, nem todos os estudiosos
aceitam a doutrina de que o poder público está dividido apenas
entre o goyêrno central e os Estados. Alguns comentadores ameri-
canos consideram os governos municipais um terceiro nível, argu-
mentando que as cidades e os condados possuem um grau de poder
constitucional quase independente, senão independente. Tal elas·
sificaçãd é inexata e conduz a erros. É verdade que o Estado ame·
ricano não é uma fôrça simples, unificada, coordenada - também
não o é, a êste respeito o goyêrno nacional. Encontra-se uma varie-
dade considerável de autoridades em cada Estado: cidades, vilas,
condados - cada uma operada democràticamente - juntamente
com distritos administrativos e eleitorais, corporações públicas, e
em alguns Estados instituições públicas educacionais governadas se-
paradamente. Encontra-se um grande número de entidades distin-
tas ocupando várias posições de responsabilidade no govêrno nacio-
nal: entre elas o poderoso e quase autônomo Sistema de Reserva
Federal ("Federal Reserve System") com o seu contrôle sôbre o
sistema bancário e o crédito; as poderosas e grandemente indepen-
dentes comissões reguladoras que baseiam a sua semi-independên-
cia parcialmente no fato de que a nação não foi capaz de decidir
se elas são responsáveis diante do Congresso ou do Executivo; O

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"Tenessee Valley Authory" que, se bem que não seja inteiramente
autônomo, é demasiado "sagrado" para ser seriamente atingido mes-
mo pelos presidentes poderosos; e a extraterritorial Estrada de Ferro
da Zona do Canal de Panamá ("Panama Canal Zone Railway") .
Cada agência, e elas são muitas, dispõe de uma parcela relatiya-
mente grande de autoridade. A distinção entre os Estados america-
nos e a nação em relação às suas entidades subordinadas separa-
das não é grande. Se bem que o caráter histórico da Yila e do
condado do "Commoml'calth" anglo-americano lhes confira uma P')-
~ição especial dentro do Estado, não os torna independentes do Es-
tado. Entretanto as distinções entre os dois nh'eis de govêrno são
Importantes, e a maior delas baseia-se no fato de que o govêrno cen-
traI vem para os Estados - não os Estados para a nação - trazendo
doações.

2. Cada unidade constituinte de uma nação federal está revestida

de lima área de j)()t!er independente ou de jnerrogati'ua consti-
tucional indepcndente.
Os têrmos unidade constituinte (ou federal) - prodncia, ter-
ritório, cantão ou Estado - e go\'êrno central (ou nacional, ou ft!-
deral) identifica os dois associados numa união federal, e cada qual,
numa na~ão verdadeiramente federal, possui uma parcela de poder
totalmente independente, baseada numa fundação segura e indepen-
dente.
3. Uma unidade federal não pode ser expulsa ou esrapar da nação
da qual faz parte pela Ilontade 011 ação unilateral seja do go-
vêrno ce1ltral, seja da própria unidade.

Esta afirmação está sujeita a ataques. A base de tais ataques não

são supostas incertezas a respeito do status das unidades federais
constituintes dentro das estru turas constitucionais formais. Por
exemplo, uma ação separatista da parte da proyíncia de Quebec
não poderia obter mais sucesso do que um mdYÍmento análogo no
Reino Unido da parte dos 1\ acionalistas escoceses, a não ser que
o Canadá ou a Grã-Bretanha dessem permissão. Uma tentativl
de secessão baseada em moti\'os econômicos, religiosos, raciais ou
~eminacionalistas não obteria sucesso, independentemente da infe-
lIcidade que uma tentativa dêste gênero poderia causar. Compare·
mos esta situação com a nação federal suíça. Suponhamos que num
momentd em que a nação suíça não estivesse absolutamente preo-

Rev. Dir. Publ, e Ci~ncia Politica - Rio de Janeiro - \'01. IX. n9 I - Jan./.\\ar. 1965
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cupada com a lealdade dos ~eus poderosos cantões, os cantões de
língua francesa decidissem separarem-se e unirem-se à França, e
que a nação francesa demonstra~se intenções de incorporar êsses
cantões: a troca se realizaria. O protesto da Suíça não poderia ir
muito além de uma queixa formal. EYidentemente a mesma situa-
ção poderia acontecer no C;1~0 dos cantões de língua italiana e
alemã.
Os g()\'ernos recém-criados da Asia e da Africa que pretendem
5er federais pelo seu car;Íter ou que Yieram a adotar um padrão
federal, têm que encontrar dentro dNes próprios as fôrças centrí-
petas adequadas, essenciais para estabelecer o federalismo, se a lUl.;t
dêles para eYi tal' o govêrno unitário fôr levada a sério. A sobrevi-
vência desta forma de govêrno pode ser ameaçada, entre outras coi-
sas, em virtudes das atitudes desen\'oh'imentistas das nações yizinhas.
Entretanto se cada unidade se formar numa base independente, o
que é essencial para estabelecer o federalismo, a única ameaça ao
poder - excetuando-se a guerra civil - se localizará no ataque ou
na conivência de uma fôrça externa. Uma federação internacional
totalmente baseada na vontade dos países-membros de participar
dela sem abdicar da sua liberdade fundamental de ação não pode
ser comparada ao Estado federal em busca da estabilidade. Um
membro de uma federação, comparativamente fraco, vendo-se inca-
paz de resguardar os seus próprios interêsses dentro da associação
internacional, poderia achar que era necessário separar-se da f~­
deração para proteger-se e para evitar a inten'enção de uma po-
tência, ou de várias potências estrangeiras. ]\ uma suposta nação
federal a possibilidade de uma unidade constituinte de separar-se
por sua própria vontade, sem inten'enção externa, indica que a
organização de que ela faz parte é uma federação e não uma nação
federal.

Um fato que apresenta um certo interêsse, se bem que não

tenha grande significado na análise do federalismo, é que os po-
dêres de cada uma das duas divisões nunca são distribuídos igual-
mente. A partir do momento que o poder exclusivo de cada divisão
está baseado em fundações constitucionais independentes, um equi-
líbrio - um equilíbrio não-geométrico - está estabelecido. Assim.

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independentemente do alcance do poder atribuído a uma das divi-
sões governamentais, ela n:: o pode preponderar sôbre o poder singu-
lar da outra, como demonstram as posições contrastantes da Suíça
e dos Estados V nielos. A. experiência através de um período de tem-
po deve, e em geral traz modificações dentro da estrutura dos sis-
temas federais. :\fas a experi{'ncia, as condições mutáYeis e as nc-
cessidades que mrgem s::r, os fatôres que dirigem a mudança, c
não a prC'ponclcrância elo Foder em qualquer das diYisões. O equilí-
brio federal n.1o esuí portanto fundamentado numa igualização
medmica de poder.

l\"uma nZlç.1o federal, cada divisão opera com grande margem

de independência em relac:ão às outras. Entretanto, como tanto o
gm'êrno central quanto as unidades constituintes são divisões de
uma Í1nicZl nação. a independência está firmemente ligada à coope-
rZlção interna - hem como a conflitos ocasionai, - e conseqüente-
mente, ;ír"as ele independência, de cooperação e de conflitos são
aspectos do feleralismo. O conflito pode nascer de uma divisão
de podêres mal definida ou de necessidades imprevistas, sendo
mais óbyio e dram:ítico cIo que numa cooperação interna esporá-
dica. Enuetanto. a cooperação é tanto mais significativa, qU~lI1ro
mais dinúmica, Um gOl'l'rno central com recursos financeiros ade-
quados pode participar ativamente, isto é, cooperar, da consolida-
ção das unidades constituintes e no desenyolYimento e administra-
ção dos seus programas pela maior prosperidade. ~ aturalmente, a
ajuda financeira pode ser concedida do mesmo modo para as uni-
dades locais nas nações llllit;írias ou federativas. :\1as as unidades
constituintes no sistema federal podem diferir enquanto recebedo-
ras dêste J.uxílio, porque ebs podem simplesmente recusar a ajudJ.,
modificar as restrições que possJ.m Yir ao mesmo tempo que a verba,
e finalmente elas podem. de aeôrdo com a própria vontade, encer-
rar totalmente a conces'i.1o. A aeei tação de doações de dinheiro
da parte do govêrno (entraI para o desenvolvimento elos progr<lmas
de bem-estar local não modificam de moelo algum a estrutura do
F,oder federal, a n~o ser quando a acei tação prolongada de t,11
ajuda prmoque um acontecimento comparável ao que, no direitn
privado anglo-americano, é chamado direito de prescrição,
Uma análise do federalismo não deve limitar-se apenas às re-
lações entre os dois níveis de poder; tais relações, consideradas em

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si mesmas, não podem explicar inteiramente a natureza de um:l
nação federal \"iá\"el, uma \"ez que, como demonstrou a experiência,
as unidades constituintes competem entre si quando lutam par;}
proteger interêsses e políticas pri\'ados, semipriYados e públicos.
Tal competição está em grande parte, mas não totalmente, baseada
na economia e em outras mudanças sociais e nas "árias taxas de
desen\"olúmento entre as unidades constituintes. :\Iais ceeb ou m~iis
tarde, a maior parte da unidade se encontra numa posiçãQ mino-
ritária: em rebção à população, à prosperidade e aos recursos. ao
esclarecimento soci<l!, às con"icç("íes religiosas, aos preconceitos r<l-
ciais, a uma mentalidade avançada ou até a uma paroquial. Os
conflitos baseados em tais situações nem sempre podem ser SO!tI-
cionados fàcilmente nem, tampouco, podem ser ignorados. Freqüen-
temente, o go\"êrno central ted que penetrar nessas áreas de con-
flito interestadual para ser"ir de ,írbitro entre as unidades em COIl-
flito, colaborando, assim, para proteger o bem-estar da nação.

Antes de concluir esta exposição inicial, de\"C-se referir ao pa-

pel que pode ser desempenhado pelas unidades federais constitu-
intes ao tentarem influenciar ou ao influenciarem com sucesso o
govêrno central em questões que nem sempre fazem parte da ,irea
normal de conflitos entre o go"êrno central e as unidades. Uma
demonstração Yálida de poder da parte do govêrno central pode
prejudicar ou ameaçar de prejudicar uma ou mais unidades federais.
1\uma situação como esta uma unidade poderia tomar uma ati-
tude. Ag;r;í sozinha se o problema surgir apenas no seu territó-
rio. Se algumas unidades eSli\'erem en"ol"idas, elas poderão co-
operar numa tentati"a de prevenir, ou ao menos ele modificar o
que êlcs consideram hostil ao seu bem-estar. fIes confiarão nos
seus representantes na legislatura nacional para defender os r,eus
interêsses, e êles, ou uma ou mais das suas subdivisões, poclerã,)
montar escritórios na capital do país para influenciar a lcgislaçlo
ou a administração nacional. fIes podem procurar a ajuda dos lí-
deres dos partidos políticos e através dêles alcançar os chefes do
executivo nacional, e nas nações não parlamentares pessoas estra-
tegicamente colocadas na legislatura nacional. fIes podem até pr'J-
por ações no tribunal ou apoiar demandas judiciais instigadas por
outros em litígio designados para proteger o interêsse da unidade
ou de uma das suas organizações subsidiárias. As ações propost;!S
dentro ou fora da justiça por uma unidade podem por si sós ferir

Re\', Dir. Ptibl. e Ciência Politica - Rio de Janeiro - \'01. IX, n~ 1 - Jan./,\lar. 19136
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o prestigIO nacional mas isto pode não ser necessiniamente um fatnr
de desencorajamento, uma vez que a posição constituição da uni-
dade dentro do complexo governamental protegê-la-ü das pen:di,
t!:ldC', impmtas nacionalmente,
É dentro desta estrutura de poder gO\ernamental. de correllt:?s
e contracorrentes. que o estado federal contemporàneo será exami-
nado. dando-se. entretanto, enfase especial ;'t experiência american:;,

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:\s na~'ões federais resultam de \;irios estímulos, :\a malOlla

dos c'asos o plano federal foi adotado \olun tàriamente porque a
estrutura federal pode ,er imposta com sucesso em determinada <Íre.l
e população, só ,se houwr para ela uma base e\idente e dcfens<Í\eI.
e se os habitantes da no"a naÇIO puderem compreender a estrutura
do seu poder e quiserem adotá-Ia, A organização constitucional
própria que será adotada pela nação refletirá uma ou mais \aria-
ções, enquanto o país se adapta aos problemas de geografia. his-
tória. população e aos anseios e temores do seu po\'o, Quando uma
naç;io federal adquire fôrça e estabilidade, ela está apta a sobre-
YÍwr, A diferença do estado unitário, ela será capaz de minimizar
a ameaça da tirania. sempre pronta a atacar, Quando o go\'êrno
cen trai de uma nação federal é \'encido pelo tirano \'i torioso no
plano nacional. a tirania é contida; quando ela aparece num.!
unidade constituinte. ela é isolada, Assim. um grupo semi-re\'ob-
cion;írio, um corpo de crtllaclos, ou um movimento radical terá que
enfrentar sérios problemas se quiser capturar uma nação fede]';]!,
E\identemente. isto não se dará. se a constituição nacional permitIr
a suspensão formal das prerrogativas constitucionais e se hou\'Cr
uma tendê'ncia dos habitantes a permitir tais suspensões, O Fede-
ralismo significa a unidade, a par com a variedade. As complexi-
dades e a lentidão aparente da nação federal contribuem para
preservar uma grande margem de liberdade, proteger muitos inté:-
rêsses locais e algumas vêzes para defender preconcei tos, O valor
básico do federalismo repousa nestas características .
..-\S democracias liberais unit<Írias tendem a aderir a uma o:'
outra elas variantes do parlamentarismo, As nações estáveis estão
preparadZts para agir com \'Clocidade e eficiência. De fato, uma
nação unitária na qual o poder gO\'ernamental é firmemente (0:1-

RC\'. Dir. Publ. e Ciência Politica - Rio de Janeiro - \-01. IX. n Q 1 - Jan./,\\ar. ,1966
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tido por um homem ou por um grupo compacto de homens, pode
agir com presteza em qualquer situação de emergência e pode ma-
nobrar com rc!atiya facilidade. O bem-estar interno e externo da
nação depende dêles. Ao exercer o poder público em qualquer mo-
mento êles podem agir sem a influência potencialmente esfacelea-
dora do tipo de unidades locais que são encontradas nos países
federais. Uma nação unitária dêste tipo não precisa ligar-se a n('-
IIhuma estrutura particular ou objetiyo social - seja parlamentar
ou não, liberal ou totalitário - e a sua liberdade de ação é com-
pleta a não ser que os seus líderes estejam limitados por uma tra-
dição opressora ou por uma burocracia estável e habilidosa. Ou-
tras nações unitárias podem não ter tal integração de poder, mas
;I,fraquezas que elas tenham não podem ser atribuídas às unidades
ronsti tuintes parcialmente independentes.
Os podêres exclusivos das unidades constituintes do sistema
federal americano, dificilmente comparáwis aos do Domínio dt)
Canadá, formam uma barreira parcial mas eficiente contra uma
expansão do exercício do poder pelo gO\ú'no central. 19ualment(',
a posição consti tucional do goyêrno central restringe as unidade-.
Assim, quando o gO\'êrno nacional age dentro da sua área de poder
exclusivo e independente, as fronteiras dos Estados desaparecem;
quando os Estados agem dentro dos limites dos seus podêres específi-
cos, não podem ser molestados, isto é sem seu consentimento. Entre os
dois níveis elo govêrno nos Estados Unidos formou-se uma penumbra.
Por exemplo, cada nível pode exercer algum poder sôbre o co-
mércio interestadual, aderindo a uma fórmula que por si pr6pria
será sempre falha em especificidade. Tomando um outro exemplo.
o govêrno nacional pode (e o faz) regular parte dos problemas que
se originam da venda de narcóticos através do exercício do seu :Im-
pio poder de taxar. Ao mesmo tempo, os Estados podem (e o Lllem)
regular o tráfico de narcótico dentro dos seus amplos podêres de
legislar no interêsse da saúde, moral e bem-estar geral. Neste caso
específico prevalece a cooperação. Em outros campos. as relações
entre os níyeis não são tão cordiais. Um observador, ciente dos sé-
rios problemas não encaminhados, quiçá insolúveis poderia COll-
cluir que as intransigências e as incertezas do federalismo contri-
buem para a desarmonia e que, na melhor das hipóteses, tal govêr-
no não passa de um arranjo temporário, possivelmente a caminho
de tempos melhores. Tal observador, se êle existe, não terá en~en-

Rev. DiT. públ. c Citncia Política - Rio de Janeiro - \'01. IX, n Q 1 - Jan./;I\ar. 1966
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dido a naturela da autoridade em nações federais amadurecid'fs.
nem tamp0l!(o a estrutura e a fluidel dos seus podêres.

f~ste trabalho. C0l110 foi dito acima, limita-se ao estudo do fe-

derali,mo nacional . .l\ão se refere nem ilS federações internacionais
nem ;\ atribuição de autoridade e responsabilidades a departamen-
les. distritos, condados, metrópoles ou cidades, enquanto o po{!er
central detém um poder ilimitado de modificar ou reYogar tais
((l!lte~,õe~. A linha que di\ide a descentralização da di\isão de pn-
citres sob o federali~mo é forte e profunda. A diferença está enl:'c
a "delegação", de um lado, e a "di\isão", de outro. Dificilmente
jJoder-se-ia afirmar que o gO\êrno suíço delegou podêres a cantrjes
já existentes, por exemplo, ou que o go\êrno nacional dos Esta(~os
Unidos - êle próprio uma criação dos Estados - delegou, confim;
ou atribuiu podêres a todos os Estados ou qualquer um dêles. ~Ies-
1110 o ".-\( 1 of British Parliament", de caráter federali/ante, 'Iue

concedia uma prerrogati\a independente para a Irlanda do ~orte

constituiu uma limitação aceita do poder britânico proyocada pelô
pO\o da Irlanda do l\"orte . .l\ão obstante, como mencionamos aci-
ma. a lista de organi/ações goyernamentais classificadas na rubricl
de "feder:dismo" é longa. O têrmo foi aplicado ao Reino Unido
em yirtude de um único direito irre\og{l\'el que \restminster cO\~­
cedeu a Stonnont quando da imtituição dos Condados do );'orte
da Irlanda como uma unidade do Reino Unido; ao Canadá, ape-
sar da posiç;lo priYilegiada concedida ao Domínio executiyo; e para
os btados Unidos.

IH

.-\S Consti tuições das nações federais requerem alguma especi-

ficidade em relação à linha que diYide os dois nÍ\-eis do poder c
(onseqüentemente os autores das constituições dedicaram-se à di-
fícil tarefa de demarcar a linha. Esta linha não precisa ser explícita.
Se ela é em parte implícita, a constituição de"e indicar, ao menos
com alguma clareza qual a margem de poder de cada diYisão. Ne-
Ilhuma nação totalmente desenyohida pode definir a divisão de po-
dêres de modo que a sua forma original possa ser mantida indefini-
damente, porque uma perfeição possÍ\'el em dado momento pode
muito bem tornar-se uma armadilha em outro. De fato, sempre que

Rn', Dir. Ptibl. e Ciência Política - Rio de Janeiro - \'01. IX_ n~ 1 - Jan.lMar. 1966
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a divisão de podêres possa ser reajustada sem provocar a destruição
da idéia federal, o federalismo tornar-se-á maleável e forte.
Uma mudança constitucional, seja referente à divisão dos po-
dêres ou não, pode, se bem que não precise, involver modificações
textuais. Tôdas as constituições são mudadas nos seus interstícios.
'1 anto a experiência do Canadá como a dos Estados Unidos são
testemuuha de UIlla firme tradição de manutenção de certas linhas
de conduta constItucionais Illm.uÜcando apenas as interpretações
tIrmemente manudas. Ús tundadores da Constituição canadense
tomaram o cuidado de estabelecer uma clara divisão de podêres .
•\las quando os <Írbium estrangeuos do sistema completaram seu
u-ab,ullo ueterulInallos SUlllUOS ue uma linguagem intocada tinham
Illudallo. A dl\bão de polleres genulIla permaneceu tãO tirme quan·
to ;Ulles, Illas a dl\'lS;W era nO\ a. 19uaunente nem tOdos os cana-
llenses lIese J<llll Illolll1lcar lllleuamellte a sua (.1I\1são de padues
aptn<ls alra\t;s de ajustamentos grauuals. SiUIlO recentemenle, no
al:0 pass<túu U~lJjJ' LOlllou-se UIIla lIeusão espeual nu sentIúo UC
··IOllalecel a UllIau uauonal ..

A experiência alllericaua a êsle lespeilO, enquanto única é de

algulll InLtresse. .-\1 enconllalllOs UIlla tendênua quase continua
lI<t p;trte úe luturus laLeuores ue COnSlltlllçaO, tanlO uentro quanto
lora uo L.unglesso, a apellelçoar Ullla ou uUlla llIspuslçao constItu-
U0nal ou a aLltSlelllaf 110\as restnçoes as operaçoes gon:lnameUlab .
.\las apesar lIlSlu, e llO laLO ue que as lelaçoes (nue a naçao e us
t..stallus sOllel am lIlUUall<,as, lIélllllllua emenua slgIllllcau \ a LI ue aUll-
glsse a III Vlsau lle puueres lul allolalla uesue a rallllclç'1O ua ~Ull~­
LlLlIIÇ.W UH 1,1:)6 - alem lias l:.llleIlllas lle Ilúmeru 15, 1-± e lD que
,el\lI ,til! "pUlas para iIlLUrpUral au texlO eSlrItu lia CoustllUIÇ,w
us resulrau0s lia vuena L.l\ 11, e as l:.ulénllas llUlllelO H,
e ~l, :.t
pllllleil<l lias li L1.IIS lelllOll li CUII ti ol(: lia \ ellda c I!l,tlllllalUra de
IIlLUXIC<llllcs LI.,S lllaU~ lIOS Lst<tllO~, e <I ~Lglllllla, (U1l1pa~Slyamelllt;,
lIe\UI \'e LI o cull nole aos Lsl;ldos .
.:\ ão ,e desen\oh eu lIenhulll lllt:todo preferido de emendar 1or-
Ulallllcllté a~ constltulçoes tederals. l:.1I11elanto, Os v;irios processos
de emenda lürIllal - Índepellllentemenle das tormas que êles toma,·
ram - têm o mérito especial de indicar a todos os habitantes que
},á um possÍ\el caminho de fuga dos próprios erros ou dos de
seus ancestrais _ Isto é particularmellle verdadeiro em relação às pes-

Rtv. Oir. PitlJl. c Ci':ncia Púlitica - Hio ~c janeiro - \·01. IX. n" I - jan./.\\3r. 1966
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~oas que consideram que as constitUlçoes existem unicamente como

l:Ol U\uentos. A Suíça, a Austrália e os Estados Unidos dão especial
) e1ê\'o Ú proposiç'ão de emendas pelas legislaturas nacionais, e a
Austrália destaca o papel desempenhado pela câmara legislativa bai
xa. A Suí<," também tollla providências para possibilitar a propo-
,iç:io popular de emendas. Tanto a Austrália quanto os Estados
Cnidos prevêem um referendum de emendas propo~tas da parte do
eleitorado quando se cogita de aceitar ou rejeitar. O processo de
cl:lnda da Constituição da Suíça é particularmente interessante
porllue as demais nações federais além da Suíça raramente modi-
fiGllll a divisão constitucional de podêres através de emendas for-
m;:is ..-\s constituições escritas que são detalhadas e precisas podem
uiar dificuldade., diante de uma necessidade urgente de mudança,
UJr1 exceção dos Cl.,OS em que as técnicas para emendar as COIlSII-

llIi~ões não .,ão dem:l,iado complic3(bs.

IV

As instituições significatiyas que estão diretamente relaciona-

das com o federalismo são geralmente identificadas na constituição
escrita e. e\"Ídentemente, elas estão estreitamente ligadas à estrutura
e :1 organização do poder: a legislatura nacional, o poder executivo
e o Arbitro das disputas interdiYisionais. Ao lado destas institUl-
~ões existem outras que ficam do lado de fora da constituição es-
crita: os partidos políticos e a burocracia. Em algumas constitul-
çiiD lLí-~e grande atenç:io am direitos óús e às libenlades ci\"~, e
Ú~ lilHitac(ie~ ao exerlÍlio do poder que podem atingir :.IIl1bos us
Ilí\ei, do gO\t:rno.
:\;io C LÍl il lomparar legi.,laturas, exeCllti\os, partidos e serviço,
pú bl il (P, do~ gO\ êrnO'> (entrais de Estados federais (om insti tuiçües
at-: Ulil lei to ponto p;lralcLts 110'> ESladm lInitúrios. Os nomes sào
os m.::,mo': primeiro ministro, presidente, parlamento, gabinete,
( IJllgI (',~o, partidu e ,eniços pú blicm. Esta scmelhallça por si '('I

Ldl,a lIllla l erta (uni w,;io lima ,el (pie os funcÍon;Írios públicos dos
gU\ L'lIW, centrais Icderais e unit;ÍlIos têm muitas funções em Cl!-

IllUlll. Ampla autoridade no campo das relações internacionais e

dm negúóm militare~ loi atribuída tanlo ao presidellte da França

(i LI~tllto au do, Estado, C nidos. Cada um dê,tes (hefes do executivu
telIl o diJeito de talar pelo seu país sem lestri~'ões st' bem que ap:?'

I~<v ['ir l'lIbI. e (ienei" Politica - llio de Janeiro - \"01. IX. n° I - Jan ...\lar. 1966
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nas um dêles possa fazê-lo. Cada um é um símbolo nacional. Cada
um pode até chegar a tentar estabelecer padrões de gôsto, cultUr:l.
e moralidade. Ambos influem na adoçJo de programas legisla ti-
yos. \fas aqui acabam as semelhanças.

o chefe do executi\'o de uma nação federal não pode falar

por todo o po\'o - se bem que êle possa desejar êste papel -
uma yez que a sua voz será ouYida apenas dentro da esfera limitada,
se bem que às vêles ampla, dos podêres que lhe são atribuídos . .E
nos Estados Unidos a sua posição é ainda mais limitada porque
fIe não di"ide as suas responsabilidades constitucionais com mem·
bru~ de gabinete ou outros executi\'os graduados, êle tem que Jivi-
di-las com o Congresso. Com exceção dos casos de guerra e de
cat;í~trllfes a\'assaladoras, o executivo federal não pode comandar
todo o consentimento nacional, se bem que podendo exercer alguma
influência súbre os neg<Ícios das unidades constituintes, êle não
tem poder sôbre elas. O executivo não possui estímulos, além da
assistência financeira que lhe possibilitem estimular o apoio vindo
ele dentro das unidades federais.

o parlamento {ederal, por mais fortemente aliado ao primeirc.

ministro, ou ao primeiro-ministro e ao gabinete, não possui a
liberdade do seu correspondente no forte e integrado sistema uni-
t;íl io, e, conseqüentemente, algumas das características de um go\'êr-
no unitário parlamentar bem estabelecido não são encontraLbs lIO
'.istema federal. .\ qualidade jurídica essencial (,e bem que não
necessàriamente efeti\'a) de um parlamento é a sua supremacia. O
parlamento de um go\'êrno central federal não é nem juridicamente
nem efetivamente supremo. O Parlamento canadense não pÜlle j)or
si s<': resol\'er o "problema de Quebec" do mesmo mocio que o
C'JW're,,(, dos Lo,tados Cnidos não poderia modificar. repelir ou
anular as antigas leis territoriais estrangeiras de alguns dos Estados
do Extremo Oeste americano. \Ias o Congresso americano, como
acontece com a legislatura dos demais goyêrnos centrais federais,
lJão tem pretensões Ú supremacia. O Estado da Austrália Ociden-
tal pro\'ú\'elmente foi constitucionalmente justificado passou por
cima da autoridade de go\'êrno do Commonwealth exigindo a wa
separação do Commonwealth atrayés de um apêlo ao ;írbitro estra-
geiro para (pie agisse em seu fa\'or, mas mesmo assim o recurso
fajhou.

Rtv. Dir. I'uul. e Ci':ncia 1'0lll1ca - llio dt janeiro - \'01. IX. n Y 1 - jao./.\\3r. 19tifJ
 -16 -

A idéia de um sistema p:lrlamentar responsável em um Estado

federal parece à primeira \"Ísta bastante senS:lto. O eX:lme em pro-
lUl1clidade dê~te ~istema, entretantO, torna claro que a divisão de
podêres nega a qualidade da supremacia que é fàcilmente associa-
da com lb sistem:l" parLtlilentares. Em conseqüência disto, é-se
leLldo a (OIbiderar se o gOVêlllO parlamentar organizado dentro dos
padrüe~ cLbsicm, pode ou r.ão ser confiado para fornecer a fôrça
c a estabilidade e.,senciai~ ao govêrno central de um estado federal;
l'ma vez que, onde existe ullla certa instabilidade parlamentar, a
p(,sição elo gO\êrno central, se êle tem que encarar unidades federais
agressIvas, fica enfraquecida. :'\os lugares em que a tradição cons-
titucional ou o siw~ma paltid:lrio fornecem a necessária estabili-
dade, não surge ê,te perigo. X um sistema federal a instabilidade
pall:unentar é lllil luxo a ser e\"itado. Entretanto, a existência de
Ullla bUrOCla(i~1 nacional forte e bem equipada pode superar algu.

mas fraque/as potenciais de um parlamentarismo bifurcado cúmo

eb dominou a illiciati\'a e a fôrça parlamentar nos Estados uniu!·
I ios, Em todo c",>o, sc'J se pode anliar o papel do parlamentarismo

delltro do contexto dos sistemas partidários.

Se bem que certos papéis incalculáveis desempenhados pelos
partidos l,olíticos tanto nos goyêrnos federais quanto nos unitá-
rios el1\'oh'a alguns perigos, não há nada no partido político den-
tro dos ~i.,temas parlamentares em si que diminua ineYità"elmentf.
a efi( iênci2. do [ecleulismo dentro das condições contemporâneas.
:'\lIlr:l nacão p:ll'lamentar, se não hoU\'er mais do q~l~ dois panidIJs
político,> grandes e poderosos, firmemente controlados e ideologíca-
mClll~ orientado, - o partido que esti\'er no poder poderá u'nder
a defender apenas 0-; pníprios interesses, doutrinários ou casuai",
como se êles coincidissem com o bem·estar nacional, Se o partido
políti, o numa nação parbmentar unitária é um [ato, numa na(io
parLmentar federal é lima coleção de [atos, "uma nação parlamen-
tar l!n!l:ína o primciro·mini,tro é o líder do partido e com U:11a
org:mi/:H;ão política adequad:l, uma m:tioria confon:ível, mas n:io
muito grande no parlamento e alguma habilidade, êle poderá do-
minar o partido e, através clêIe, a nação. Além di~so, a forte base
ideolúgiGI dê,tes partidos normalmcnte impede o primeiro.mini~tro
de se tornar representante e símbolo de tôda a nação mesmo se
em tênnos de poder êle é o dlefe do exeClllivo e do legi~lati\'o.

R<\", Dir. PubI. e Ciêilcia Pcliti.:a - Hio J< Janeiro - \'01. IX, 11" I - )3n./.\\3r, 19tjfi
 -17 -
Numa nação federal, em comparação com uma nação parla-
mentar unitária, o primeiro-ministro será apenas nominalmente o
chefe de todo o partido, uma vez que êle opera tanto no govêrno
central quanto em outras unidades constituintes. Com uma sólida
divisão de podêres, a sua liderança sôbre o partido de âmbito
nacional é mais animadora do que efetiva. A sua posição está ba-
seada na história e não no dogma constitucidnal, porque, se bem
que o primeiro-ministro da nação possa dominar o govêrno central
e tornar-se o líder simbólico de todo o partidd, os primeiros-minis-
tros estaduais ou provinciais encontrarão as suas bases de poder
dentro das próprias unidades constituintes. Assim no Canadá e
na Austrália o partido nacional não se tdrna um instrumento <ie
monopolização do poder. O primeiro·ministro liberal de um Estado
australiano não está mais sob o contrôle do primeird-ministro libe-
ral da nação do que está o governador democrático nos Estados
Unidos sob o poder do presidente democrático. E no entanto tanto
num como noutro sistema de dois partidos - por mais que êles sejam
diferentes na sua organização e teoria - prevalece a estabilidade.
Mesmo apesar do papel desempenhado pelo govêrnd central parla-
mentar australiano no contrôle das principais fontes de renda na-
cionais, as unidades constituintes mantêm a sua independência
constitucionalmente justificada. Os govêrnos centrais de sistemas
federais parlamentares multi partidários são enfraquecidos pela amea-
ça à estabilidade que é tão necessária ad poderio nacional. Acresce
que a adoção ou a imposição de instituições parlamentares em no-
vas nações federais independentes que não estão acostumadas com
a t~oria e a prática parlamentar básica corre o risco de destruir
a sua divisão de podêres. r\uma situação comd esta um govêrno
central autocrático poderia devorar as unidades; a instabilidade do
govêrno central pode tornar-se uma fôrça centrípeta que porá em
risco a integridade da própria nação.

Os partidos existem dentro do cdntexto de vários interêsses e

grupos de pressão tanto nas nações federais quanto nas unitárias.
Isto se reflete, entre outras coisas, na estrutura do partido, uma
vez que onde existe poder e êle pode ser identificado pode-se ter a
certeza de que haverá pressão. E se bem que por vêzes nãd tenha
sido fácil para os estudiosos avaliar e identificar a situação precisa

Rev. Dir. Públ. e Ci"ncia Politica - Rio de Janeiro - Vol. IX, n'" 1 - Jan./Mar. HI56
 -18 -
!lo poder político, os homens de negócios que freqüentam as ante-
salas das Cflluaras não encontram particular dificuldade em rela·
ç:lo a ê,te as,unto. Se, como e,C1eveu o falecido professor V. O.
Key, os grupos de pres,ão que operam IlUlILl 1l~IÇJ.O federal parecem,
em geral, capazes de se protegerem melhor negucialldo com a, legis-
laturas estatais do que com a legislatura e a uurocracia nacional.
pode ser que ao conlLírio de uma opinião amplamente mantida
a sÍluação real do poder numa nação uni t~íria grande e forte esteja
a tal ponto fragmentada dentro das infinitas complexidades do po-
der executivo que nem os líderes partidários nem os homens d ...
negócio sejam sempre (apazes de localiô-Ios. Entretanto onde um
partido político consegue capturar o govl:rno de uma na<;ão federal
- isto é, capturar tanto o exenllivo quanto o legi,blivo - poderosa,
pressües introduzidas no partido YÍtorioso rcfletem-se na política
do govl:rno, sem as efetivas restriçües baseadas na localidade, c!u('
são típicas das nações federais.

() dLlllLl ~1I11pbIllCI1lC rcconhecido pro\'ocado pelo "i·,telll:l

partidário nos Estados Unido, desenrola-se no nível nacional e não
estatal. .\ maior represenntação é ele quatro al1m. E do fundo d6tc
grande sl!ow pode admirar o quadro de dois partidos dommantes
e poderosos empenhado~ num combate moral e sem fim, enquanto
êles permanecem lado a lado em \\'ashington. l,to, como uma ca-
racterÍLação do sistema partidário nm Estados l'nidos, é pura ficção .
.-\ ação política nos Estados Lnidos é contínua e dilma. Ela é en-
contrada sob o grande para-sol conhecido como o Congre~so, n05
capitólios estaduais, I1a~ assembléias do, condado, e na, dunar..!,
das cidade - além do~ trabalhm dos homens q lIC Cerc.lln o pre~i­
dcnte e do próprio pre-;idente. Com uma tal plulaliLação da orga-
niza<;ão p.llticl;íria no sistema federal americano, o perigo de ullla
Illonopoli/asão do poder torna-~e \'erdadeiramente insigniiictl.lc .

•\ PILO( lIp~lç;io
dos partidm políticos clue operam no Estado
aIllClictllO de lllinoi, e na cidade de Chie ago - para tontar o que
lI;io é exatalllente Ulll exemplo casllal - é com os problemas locais,
aquêles quc (onfrontam a~ Olganit.a<;ôe~ partid:llias na assembléia
do E,tado e na câmara Illunici paI. O partido nacional tem pouco a
oferecer-lhes. As \'l:/es os ramos estatais e locais do partido nacional

I..:cv Uir. Pul'), t Ci0nci~ Ptll:tka - HilJ dt: Ja!l~iro -- \'(11. IX n'·' I --- J:lfl./.\\3.f. lYtiu
 -19 -
prestam algo mais do que uma homenagem formai ao quase fantas-
magórico partido nacional, particularmente se tal atividade os a jud:l
no seu trabalho nos níveis estatal e municipal. Tanto o lucalismo
quanto o pluralismo prevalecem. Além disso as preocup:>ções bási-
cas da massa de cidadãos informados de Illinois sôbre questões, a
guerra fria, e os limites tarifários impostos pelo Mercado Comum
não estão e não devem estar refletidos no trabalho e no p~mamento
dos líderes políticos cIo Estado e da cidade. Não obstante, muitos
(leitores têm um apêgo quase emocional ao próprio nome do seu
partido, se bem que poucos dêles - além de homens de partido en-
durecidos e alguns professôres universitários - concordarr· que de-
cisões a respeito de impostos estaduais e locais, regubmentm de
comércio e educação públicl devam ser determinadas por inJivíduos
escolhidos a partir de sua posição a respeito de ajuda externa, das.
1':ações Unidas e da política de defesa nacional. Nos outros 49
Estados, subsistem variantes da situação em Illinois.

A constituição escrita ou a lei básica de uma nação federal

torna-se sua :\Iagna Carta. Mas uma nação dêste tipo - diferente-
mente daquela do Rei John da Inglaterra e de seus sucessores -
deve acrescentar a seu plano de govêrno uma autoridade, ou auto-
ridades, que sejam capazes de aplicar sua inteligência para a solu-
ção eficiente de disputas intenlivisionais. O árbitro habitual é
uma côrte de justiça embora a Suíça acrescente um referendum pQÓo
pular à ação judicial. Esta côrte carrega consigo o prestígio de
um órgão de cúpula e a aura de imparcialidade. Embora as ações
do juiz possam ser uma combinação de lei, política, histórica, ciên-
cia, imaginação, e algum preconceito, deve ser um juiz quem de-
cide.

l\ os Estados Unidos, diferentemente da situação na República

Federal Alemã, o poder de arbitragem cabe' às côrtes regulares -
tôdas as cônes, estaduais ou nacionais - com recurso final para a
Suprema Côrte dos Estados Unidos. Espera-se que a Suprema
Côrte, a quem cabe a principal responsabilidade, preserve as linhas
mestras da nação, embora fazendo ajustamentos ocaiionais. Durante

Rev. Dir. Públ. e Ci~ncia Política - Rio de Janeiro - \'01. IX, n9 1 - Jan./.\\ar. 1966
 - 20
um século e três quartos esta Côrte lutou para presen'ar a inteireza
do Estaelo e da nação, enquanto cada um, consciente ou incons-
cientemente, manobra em busca de posição e poder, O registrr>
elo trabalho ela Côrte é confuso, se bem que não exi~tam outras es-
calas, além da história, para medir o sucesso ou o fracasso, As cláu-
sulas convenientemente vagas da Constituição - O poder de decla-
rar a guerra, os poelêres ele taxar e de realilar despesas, o poder de
regular o comércio interestadual e os podêres financeiro e postal
- possibilitaram aos jUÍLes presernr uma balança nacional instá-
vel através elos tempos, 1\ as oportunidades em que a ação judicial
manifestou-se inepta, os novos juízes e as no\'as interpretações pude-
ram "endireitar o erraclo"_
Uma opinião curiosa a respeito da Suprema CtJrte americana,
da autoria de alguns advogados constitucionais e e.,tudiosos da po-
lítica, é que a Côrte, ao exercer os seus podêres de árbitro, age como
um membro do govêrno nacional, operando num plano de igual-
dade com o Congrcs.,o c o Pre.,identc. (omo uma das três cabeças
do govêrno central tripartido, Uma comeqüência desta opinião é
a suposição de que o Presidente da Cúrte, apontado pelo Presielept~
e sujei to à confirmacão pelo Senado :\ acionaI, inclina-se a favor
ela nação, O testemunho da histúria desafia esta opinião, Al-
guns juí/es podem fa\orecer a expansão ou a contração das ativi-
dades naCIOnais, e mesmo do poder nacional. elo mesmo modo que
podem tad~-lo alguns governadores de Estado c presidentes. Mas
os jUÍles im'estido vitallciamente nos seus cargos e percebenelo sa-
lários se não generosos, pelo menos adequados, apóiam, interpretam
e defendem uma Constituição federal lines de compromissos legais
ou morais em relação aos go\'êrnos do país ou dos Estados, Além
di.,to, os govêrnm do país e dos Estados têm aceitado e obedecido
as decisões da Côrte, registrando-se apenas raras exceções; as deci-
sões ela cúrte são acaLldas sem o uso da fúrça que opera sob o co-
mancIo ela C<Jlte. porque a Cilrte n;1O chefia ncnhum xerife,

;-\cresce que a Suprema Cúrte não está equipada para resolver

todos os problemas constitucionais; e os problemas que são de SU:l
alçada de\'cm ser expmtos na forma de açõcs adwrsárias normais
na justiça, Surgem disputas que desafiam a habilidade dos tribu-
nais; entre elas de~tacam-se as questões entre os próprios Estados_

Rev, Di r, Públ, e Ci;;ncia Polític3 ~ Rio de Janeiro - \'01. IX, nQ 1 - Jan./,\\ar. 19tiô
 - 21-
É estranho, mas acontece que muitas vêles a poslçao significativa
ocupada pelos Estados dentro da União é muitas vêzes esquecida
diante do papel muito mais dramático desempenhado pelo govêrno
central. A história desmente a teoria de que os Estados estão per-
dendo a sua importância. Neste assunto destacam-se dois fatos na
considerável história do federalismo americano. O primeiro é a
imensa expansão das atividades e da fôrça do govêrno central e o
tamanho e a autoridade seu ramo executivo. O segundo é a imensa
expansão das atividades e da fôrça dos gO\êrnos dos Estados e o
tamanho e a autoridades de seus ramos executivos.

O crescimento do pessoal administrativo nos Estados Unidos

reflete algo da mudança na personalidade da nação. A passagem
de 160 anos assistiu o número dos empregados do govêrno nacional
aumentar de 780 para 2.462.262. Em 1960 a cidade de Los Ange-
les, na Califórnia, possuía mais de 43.000 trabalhadores empregados
apenas em serviços administrativos, e havia mais do dôJ:-.ro desta
quantidade trabalhando para o condado de Los Angeles. O F. Po-
land acrescenta que 331.200 pessoas foram empregadas pelo Estado
da Califórnia e suas unidades locais em 1962. Êste crescimento
assombroso nos serYiços públicos tanto da nação quanto dos E,-
tados reflete o aumento da tomada de consciência das responsabili-
dades governamentais, se bem que nem o exemplo nacional, nem
o dos Estados, em si, reflitam um aumento dos podêres governa-
mentais.

Uma tal expansão das atividades conduliu fatalmente a dra-

máticos conflitos ocasionais, grandemente explorados entre a nação
e os Estados. A Guerra Civil americana foi o resultado de um dê~­
tes conflitos. En tretantO, êstes "incidentes" dramáticos não ficam
absolutamente isolados, se bem que êles sejam verdadeiros marcos
no desenvolvimento nacional. O crescimento gradual, a mudança,
o declínio e nO\'amente o crescimento conduziram inevitàvelmente
os Estados a conflitos entre si, assim como a conflitos com o govêrno
central.

Assim, os conflitos de Estado contra Estado, e os entre a nação

e os Estados, requerem a intervenção de um árbitro. :1\"0 entanto,
a própria natureza de muitos conflitos interestaduais muitas vêzes

Rev. Dir. Pilbl. e Ciência Política - Rio de Janeiro - \'01. IX. n Q I - Jan./Mar. 1966
 - 22-
encontra a Côrte Suprema mal equipada para agir. Em momentos
que a Côrte foi solicitada para fazer justiça - particularmente
quando havia problemas sociais do momento eD\'oh'idos - ela não
te\'C o poder e os meios necessários para garantir a reparação, Em
conseqüência, Os Estados muitas vêzes procuraram antes o Congresso
do que os tribunais para solucionar conflitos - isto é p:lra 'igir com
árbitro - e para fazê-lo, quando possível, sem o poder do sovlTno
central, ou pelo menos sem o seu poder significativo, em si.

Os Estados americanos - à diferença das unidades constituintes

da Alemanha antes ela Primeira Guerra :\Iundial <io constitucio-
nalmente e legalmente iguais. :\Ias aí acaba a igualdade. As
vêzes acon tece que os Estados menos de~envohidm ali mais desfa-
voràvelmente situados se encontram diante de pedidos de reforma~
vindos dos Estados mais industrializados, e os Estados atrasados se
recusam a agir para atender aos desejos de forte, grupos de pressão.
Por exemplo, êstes grupos, para preservar as suas prerrogativas eco-
nômicas, pressionam os legisladores dos Estados no sentido de não
elevarem os padrões de salários e ele condiçôes de trabalho para os
níveis em Yigor nos Estados mais industriali/adm e ;Idiantaclos.
Assim é bem possível que dentro ela ",írea de li\Te comél'ci()" que
compreende a nação. os Estados menos (ksenvolvidcJ', possam bai-
xar os padrões estabelecidos nos Estados m<lis dC.,eIlvohidos. Obvia-
mente há muitô pouca coisa que a Suprema Córte possa faler em
benefício dos Est<ldm mais avançados. porqlle a ,,\ão dO'i outros
Estados é consti tucional.

Entretanto, é aqui que o govêrno central (leve entLlr em cena.

e êle já o fêz diversas vêzes. Xovamellte. êle opera numa larga
faixa de poder, aquêles que são concedidos exclusi"amente ;'1 na-
ção e os que são diyjclidos concorrentemente com os Estados. Onde
Estado e nação estão em conflito, a nação geralmente lc\':l V;l'lt;l-
gem. Qu:mdo o gm'êrno cen!r:l! age nestas circunst;incia'i. êle se
apoiará sobretuclo nos seus poc!êres de taxar. de regular o cc'"ércio
interestadual e os corr2ic'i. e, durante o século passado, nos s('us am-
plos podêles militares.

A tendência a proteger os padrões econômicos nos Estados mai,

avançados muitas yêzes \-em elos líderes elêstes Estados e elos seus

Fe\', Dir. Ptibl. e Ciência Politica - Rio de Janeiro - \'01. IX, nO I - Jan,/.\\ar. 1966
 - 23-
repre~entantes no Congresso. Assim, há muitos anos, um ngo-
roso movimento em fayor das crianças n" indústria leyou à adoçãa
de muitos estatutos e~taduais protetores. Acresce que logo tornou-se
claro que um ataque yálido ao trabalho infantil não obteria su·
cesso a não ser que a grande maioria dos Estados pusesse em yigor
uma fone legi~laç;io protetora. :\Ias uma minoria ~ignificati"a dos
Estados ICCllSaYa-Se a agir. Pressões proyenientes dos lideres do~
Estados e do go"êrno nacional Ie"aram os dois maiores partidos
políticos a rondamar a ação nacional para proteger as crianças na
indústria, fa"ol"Ccendo, assim, os padrões dos Estados mais progres-
sistas.
Os estatutos natlonalS foram adotados, baseados inicialmente
no poder da naç;io de regular o comércio entre os Estados, e mais
tarde no ~eu poder de taxar. O fato de que a Suprema Côrte botou
abaixo êste~ dois estatutos (apenas para mudar de idéia mais tarde)
não é tão importante para êste estudo quanto o fato de que o
Presidente e o Congresso entraram em cena para agir yerdadeira·
mente para arbitrar entre os interêsses conflitantes de muitos E~­
tados.

Entretanto, a questão cOlllinu<l"a de pé. O Congres~o propôs

uma emenda comtitucÍonal para proibir o trabalho infantil, que
nunca foi adotada. :\1 ais uma yel as pressões se exerceram sôbre
o Congresso no sentido de eliminar o trabalho infantil nas fábri·
raso A ê~te respeito. o Estado de ~o"a York, enquanto recusou-se a
ratificar a Emenda do Trabalho Infantil, adotou um estatuto q1l2
antecipay;! a futura legislação nacional para "diminuir a haix:l
cotação dm, ~em padrões de trahalho infantil <om produtos im-
portados de outros Estados que possuíssem leis menos rigorosas . . \
intenção principal da lei era de antecipar a legislação na qual
o Congresso poderia passar a regular ou proibir no comércio entre
os transportes de mercadorias fabricadas com trabalho infantil."
Então, durante o período de grande depressão dos anos 30, quando
o Congresso sofreu pressão da administração nacional e dos Estados
mais desem'oh'idos, fêz um estatuto que proibia a utilização do
trabalho infantil na manufatura de mercadorias que seriam "endi-
das ao govêrno nacional e, dois anos depois, um para negar os ca-
nais do comércio interestadual para as mercadorias feitas por crian-

Re\". Dir. Públ. c Ciência Politica - Rio de Janeiro - \"01. IX. nol - jan./Mar. 1<:166
 24 -
ças. A Côrte Suprema aprovou o último estatuto e colocou os Es-
tados em pé de igualdade em relação ao uso do trabalho infantil.
O govêrno central, como árbitro entre os Estados, impediu que
os Estados menos desenvolvidos rebaixassem os padrões nos Estados
mais desenvolvidos econômicamente em outras oportunidades, e,
dês te modo, pôs fim a certos conflitos interestaduais destrutivos.
Por exemplo, o Congresso proibiu no comércio interestadual o car-
regamento do petróleo extraído além das cotas estabelecidas para
proteger as reservas dos Estados concorrentes; adotou estatutos para
proteger os padrões de trabalho nos Estados mais avançados da im-
portação de mercadorias baratas fabricadas pelos presos, impedindo,
assim, um rebaixamento dos padrões de trabalho em bases nacio-
nais. Igualmente, o Congresso negou aos fabricantes de bebidas
tóxicas o privilégio de enviar os seus produtos aos Estados que
proibiam a fabricação e a venda de tais mercadorias. O Congresso
proibiu o embarque de material de loteria no comércio interesta-
dual, mesmo considerando que alguns Estados podem possuir lote-
rias. Nestes casos, e ainda há outros, o go\'êrno nacional, sem ser-
vir-se do poder para si, agiu como árbitro dos conflitos interesta-
duais a respeito de normas fei tas por êle próprio.
Por um processo um pouco diferente, o gm'êrno nacional, nova-
mente utilizando o seu poder de taxar, assumiu uma responsabili-
dade parcial na regulamentação da fabricação, "Cnda e posse de
narcóticos. Os esforços feitos pelos Estados isoladamente não tive-
ram resultados satisfatórios em Yirtude da própria natureza do trá-
fico de drogas. Os contrôles complementares postos em prática
pelos Estados e pela nação resultaram numa cooperação adminis-
trativa entre os dois níveis do govêrno. Sem a iniciati,-a tomada
pelo Congresso no contrôle de narcóticos, os Estados teriam as mãos
atadas para agir efetivamente.
Algumas vêzes o govêrno central amerIcano resolveu contro-
vérsias interestaduais através de um processo de cooperação Estado-
nação que continha um certo grau de coação efetiva, mas não legal.
O exemplo mais eloqüente se encontra no campo do seguro de
desemprêgo. tste programa de seguro foi adotado pelo Estado de
Wisconsin em 1932, em plena crise da Grande Depressão. Outros
dos Estadós mais progressistas planejavam executar programas aná-

Rev. DiT. públ. e Ciência Política - Rio de Janeiro - \'01. IX. n Q 1 - Jan./.'Iar. 1966
 25 -
lagos, mas hesitavam, temendo colocar-se em poslçao desvantajosa
quando tivessem que competir com os Estados menos desenvolvidos
econômicamente. Entretanto, pouco depois, o govêrno nacional de-
pois de estudar a situação e sofre alguma pressão da parte dos líde-
res de alguns dos Estados industriais, adotou um plano nacional
de seguro de desemprêgo, baseado no seu poder de taxar. O im-
pôsto foi cobrado em fôlha; a receita seria usada para sustentar os
desempregados. O Decreto regulamentou a administração do pro-
grama pelos Estados que decidissem participar do plano (todos
os Estados participaram, mesmo os que estavam hesitantes) dentro
de padrões que de início foram estabelecidos em \\Tashington.
Indiferente ao desagrado dos funcionários públicos e dos indus-
triais dos Estados menos desenvolvidos, o govêrno nacional solucio-
nou o conflito surgido entre os Estados no interêsse dos Estados
mais adiantados e do bem-estar de tôda a nação.

As leis eleitorais americanas apresentam problemas bastante

diferentes, mas que também se colocam no nível dos Estados. 1'\0-
vamente estamos diante de um campo no qual o govêrno nacional
não pode agir diretamente, uma vez que, apenas com uma exceção
potencial, a instituição e a administração das leis eleitorais é uma
prerrogativa dos Estados, uma prerrogativa que não pode ser atin-
gida pelos impostos, ou pelos podêres militares do Congresso. Há
seis anos atrás o govêrno central tardiamente tomou conhecimento
de sérias injustiças nas leis eleitorais e na sua administração em
alguns Estados, e, em conseqüência, adotou a primeira Lei dos Di-
reitos Civis dêste século. A lei não pretendia mudar as leis elei-
torais de nenhum Estado nem adotar leis eleitorais de âmbito na-
cional. Pelo contrário, ela autorizava os procuradores da nação
a propor ações para proteger os direitos de voto constitucionais
onde êstes direi tos estivessem sendo negados, sobretudo em certas
regiões do Sul. É evidente que esta providência ia de encontro a
orientações políticas profundamente arraigadas em determinados
Estados. Mas o resultado foi o comêço de um programa que viria
a colocar os cidadãos, independentemente do seu domicílio, raça
ou côr, em um plano nacional de igualdade. O govêrno central não
interferiu em nada que possa ser chamado de "direitos dos Esta-
dos", se bem que tenha desafiado programas políticos muito arrai-

Rev. Dir. Públ. e Citncia Politica - Rio de Janeiro - Vol. IX. n" 1 - Jan./.\\ar. 1966
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gad()~ em alguns E,lado~ .. \,.,im, algum E~taclos. agindo ~ob a pres-
s,io do goyêrno central e com o apoio dos Estados mais liberai"
estão progredindo, se bem <Iue relutantemente, no sentido ela igual-
dade de yoto. De tal :nodo que, enquanto a nação requer os ser-
,il,os de um ;írbitro, torna-se claro que o processo de arbitragTm
n;l espécie de federalismo americano. não se pode limitar às ((')rtes

de justiça. A direç'i.o dos progressos dentro de uma nação feeleral

requer muito mais do que a decisão das questões judiciais súbre
a',>untos constitucionais esperando manter um equilíbrio, o statl/S
qllo aI/te. Oll permitindo modificações parciais dentro elo campo
limitado fm ljue operam as côrtes. O equilíbrio, no sentido em que
() t(T1l10 é empregado aqui, requer tanto proYidênciais judiciais
quanto n~o-judiciais que ajudam a tornar possíyel a proteção de
uma naS',io em cre,cimento e em mutaç:io. e que impede as partes <k
destruir o todo. ou de enfraquecê-lo ..-\ bte respeito, a experiência
americana pode ser esclarecedora.

VI

.\lguns publici,tas americanos ,(-em parcialmente escondida por

detrás da diúsão dos podêres uma competição entre os interêsses
ccon{mlicos. .-\ S organi/açõe~ comerciais atualmcnte são considera-
das como dependendo grandemente elos Estados para a sua prote-
ção, enquanto o trabalho sindicalizado recentemente tem procurado
o apoio do gon'\rno central. :\fas o j()go das fôrças econômicas, mais
do que a divisão dos )locllTes, é fluida . .\ diYisão cios poclêres é,
cm grande p,llte c,táyel, uma diyi,ão eficiente e aprovada que é
capaz de ;;justar-sc em face (bs mudanças. e além disto é acomp;l-
nhada por uma área essencial cle podêres nacionais e estatais con-
correntes ou sobrepostos. Tais limitações do caráter preciso da divi-
são tornam o sistema em parte yiáyel. O eterno clamor pelos "direi-
tos dos Estados" que se levanta contra a ação cIo goyêrno central
na ;írea dos problemas sociais e econômicos é significativo apenas
como uma arma nas mãos dos que se opõem ao exercício dêste poder
por razões pessoais e não constitucionais. Ao lado daqueles que cla-
mam pelos direitos dos Estados estão outros que alegam que a di-
Yisão de podêres é de fato absolutamente jurídica, mas que ela,
na realidade, está morrendo porque o govêrno central está desem-

Rc\'. Dir. rubI. c Ciência Politica - Rio de Janeiro - Vol. IX. no 1 - Jan./.\\ar. 196fi
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penhando um papel cada ,ez mais preponderante nos programas
do bem-estar público, Esta acusação parece ser feita na suposição
de que o trabalho dos Estados e da nação constitui-se amplamente
de tais programas,
Gmêrno central dos Estados Unidos não pode interferir nos
Estados no que concerne o contrôle das relaçôes domésticas, por
mais que a maior parte da nação se preocupe com o tratamento
que é dado ao problema do diyórcio no Estado de ::\enda, l\"em
por esta razão pode o goyêrno nacional impedir um Estado de pos-
suir uma loteria ou as pes~oas de comprar bilhetes de loteria ou
de apostar nas corridas de cayalo, A na(:;io não puniu, e proY;'lyeI-
mente não pode punir, o Estado de Delaware por suas leis que
regulam os sindicatos e que têm apenas uma relação fictícia com o
Estado da sua criação apesar do tremendo impacto que estas leis
têm sôbre a economia americana.

A nação n;io poderá supenisionar a construção de aeroportos

ou de autoestradas pelos Estados ou guiar o seu planejamento pú-
blico e os seus programas de agricultura, ou a higiene das fayclas
e a defesa dos ciús, ou as suas tentatiyas de proteger o ar e a
água contra a poluição senão atrayés de dotações feitas aos Estados
para êstes fins, que caela Estado poder;í ou não aceitar, O gm'êrno
dos Estados Unidos não pode impor regulamentos para a constru-
ção comercial oU residual às cidades ou aos Estados; nem licenças
profissionais, negr'>eios ou qualquer outro tipo de atiyidades coIeti-
ns ou indiyiduais fora dos endaycs territoriais do gm'êrno central,
Ele não rode regular o tráfego nas ruas e nas estradas: não pode
controlar a disposição testamentúia da propriedade senJo tirando
uma grande porção da propriedade do testador em forma de im-
postos; não pode definir crimes exceto dentro da sua limitada esfera
de operações, nem determinar a pena para tais crimes: ('Ie não in-
terfere, e hoje proyawlmente não poderia interferir nos progra-
mas dos Estados para a indenização dos trabalhadores; êIe não pode
regular a yasta ;írea de práticas comerciais que se localizam fora
do campo do comércio interestadual e estrangeiro, a feitura e a
exigência dos contratOs, por exemplo, e a inspeção de comidas e
ele outras mercadorias manufaturadas e consumidas localmente;
êle não pode controlar a educação pública a não ser que o estado

R.,'. Dir. Ptibl. e Ciência Politica - Rio de Janeiro - \'01. IX, n~ 1 - Jan./.\\ar. 1966
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conceda à nação comprar uma pequena parcela dos ~eus vastos po-
dêres neste campo; êle não pode desenvolver um sistema nacional
uniforme para a transferência de títulos de propriedade territorial;
êle não pode participar do crescimento e do desenvolvimento muni-
ripal mesmo nos casos em que o Congres'Jo aprove uma solicitação
do Presidente no sentido de estabelecer um departamento do govêr-
no nacional para lidar com os negócios urbanos; êle não pode es-
tabelecer uma política pública em relação às atiYidades culturais
urbanas; c, se bem que o govêrno nacional ocupe uma pequena área
de contrôle no campo da saúde pública, êle não pode interferir na
vasta área das regulamentaçõe~ não nacionais no interêsse da saú-
de, higiene e ~egurança.

A supen'isão de tôdas estas atividades é negada ao govênlü

central como a~~unto de direito com bases constitucionais. l\Ias a
lista pode ser quase indefinidamente aumentada. Assim os E~tados
e não o govêrno nacional superYisionam a conselTação ou a utilila-
ção dos seus recursos naturais: minerais, petróleo e gás; êles podem,
e o fazem muitas vêzes, operar emprêsas de capital público; êles
superYisionam a distribuição da despesa; êles supervisionam os se-
guros; êles liberam e regulam a venda de tóxicos; os seus podêres
sôbre a produção industrial que se localiza fora do comércio inte-
restadual não têm limites enquanto contribui para o bem-estar
geral; êles controlam a nomeação e a eleição das pessoas para os
cargos públicos, limitados apenas por direitds civis estremecido<,;
êles diYidem com o govêrno nacional o poder de regular o tra-
halho; e tanto geral como especificamente recai sôbre os seus om-
hros o encargo de manter a paz e eYÍtar a desobediência ci"il inju~­
tificada. O contato individual das pessoas mais comum com o go-
vêrno central fal-se atra\'és do correio. As suas relações com o Estado
são tão penetrantes e contínuas, que a média das pessoas mal sabe
que elas existem.
Esta enumeração dos podêres e funções específicos e indepen-
dentes dos Estados de modo algum contradizem a natureza mutá-
vel da união federal, porque, como mencionamos acima, tanto a
adaptação quanto a rígida simetria se mantêm ativamente compe-
titivas. Em tempos de guerra, ocorre uma súbita mudança no po-
der, pois a nação age como uma unidade sob a direção nacional.

Rev. Dir. PúbL e Ciência Politica - Rio de Janeiro - \'01. IX, n Q I - Jan./Mar. 1955
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Uma grande calamidade pode forçar a nação a reorganizar os seus
recursos de modo a contrariar a letra da lei, Se bem que estas
mudanças sejam temporárias, elas deixam atrás de si um resíduo
que nunca é totalmente removido; o desequilíbrio cede fàcilmente
o passo ao equilíbrio e a uma "volta" ao federalismo que nunca
existiu realmente antes, Em outras pala nas, quando uma nação
federal desenvolve a possibilidade de ecostir através dos tempos.
as adaptações "dentro das formas" podem ser feitas,

Nem todos os ajustamentos que ocorrem nos govêrnos federais

são o resultado de fôrças que repentinamente nrrem a nação, nem
tampouco se baseiam tôdas elas numa evolução econômica e social
que provoca mudanças constitucionais quase imperceptíveis, pois o
govêrno central dos Estados Unidos pode, e já lançou mão diversa~
vêzes das reservas de poder dos Estados com o consentimento dos
Estados e sem impedimento da parte da Côrte Suprema, O processo
usado nestes casos, à semelhança do que é feito nas outras nações
federais, é a concessão de fundos para os Estados para assisti-los,
em têrmos que nem sempre são fixados pelo govêrno central, seja
melhorando programas já existente, seja mo\"Ímentando-se em novas
direções,

Xuma nação federal, onde as unidades locais são diversas finan,

ceiramente, geogràficamente e ecologicamente, assim como no desen-
volvimento interno, o impacto de tais programas varia tão ampla-
mente de Estado para Estado que as generalizações superficiais são
perigosas, Alguns Estados dependem a tal ponto das verbas nacio-
nais que se êstes fundos faltassem, falharia um ou mais dos progra-
mas básicos do Estado; em outros Estados, a retirada desta ajuda
não passana de uma pequena perturbação,

Um Estado que possua uma seção do govêrno executin bem

organizada e estreitamente integrada, estará habilitado a participar
mais efeti\'amente do desembôlso dos fundos concedidos nacional-
mente e assumir uma posição de maior independência em ques-
tões de política pública do que poderia um Estado com uma maior
difusão cio poder executi\'o e administrativo, Além disso, há casos
em que os padrões gerais administrativos de um Estado foram ele-
ndos através da aplicação do Estado dos altos padrões requeridos

Re\', Dir. Publ. t Ci<ncia Política - Rio Ut Janeiro - \"01. IX. n Q I - Jan./.\Iar, 1966
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pelo goyüno nacional na administração de programas ajudados na-
cionalmente. .\ possibilidade de um Estado expandir o seu con-
trôle elas políticas relacionadas com tais programas depende, em
grande pane, da f{lI ça e da maturidade do Estado.

Atualmente jú se aceita quase integralmente que os programas

ele ajuda financeira, principalmente as wrbas concedidas para a
educação, estradas. habitação e assistência, tornaram-se instrumen-
tos que dão fôrça e estímulo a alguns Estados no exercício dos seus
próprios poelêres constitucionais. Isto os compensa parcialmente
da tomada temporária pela mão de algumas das suas funções. E
ainda mais, êstes programas de ajuda nacional tornaram mais difí-
cil para as legislaturas estatais ignorar problemas que de outro modo
poderiam ser postos de lado. A experiência demonstrou t:lInbém
que aO passo que os Estados melhoram a sua situação econômic"
êles adquirem maior autoridade mesmo nas negociações estado-fe-
derais, e na adlllinistra<,ão dos fundos concedidos.

Os progLllIlas nacionais de concessão de fundos ti\'eram um

efeito igualiLante sôbre os Estados americanos, se bem que menor
do que o que se esperaria. Assim, por êste processo desenyolwu-se
um equilíbrio parcial entre os Estados que de outro modo não
existiria. :\" ovamen te neste caso, en tretantli, a generalização é pe-
rigma.

VII

Freq lientemente as atitudes cio gCH i:-mo centLtl americano sJ.ü

influenciadas por pressões diretas ou indiretas dos Estados, cu ia
liberdade de ação não é absolutamente limitada pelo programa da
concessão de fundos. O [ato de que cada deputado e senador in-
gresse no Congresso a partir de uma base de dentro de um Estado,
indica que o que poderia ser chamado o ponto de vista de um
estado, (luando êste possa ser identificado, tem possibilidades de
ser apresentado no Capitólio da nação. Os congressistas dos Esta-
dos maiores, :'\ ova York e California. por exemplo, abandonam as
linhas particLírias e se reúnem para considerar os projetos nacio-
naIS que interessam particularmente os seus Estados, numa tenta-
tiva de assegurar que um ponto ele vista determin.1do será apre-

ReI". Dir. l'ulJl. e Ciéncia Política - Rio de )3ntiro - \'01. IX, n" I - )an./.\Iar. lY56
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sentado e defendido em Washington. Não obstante, as atividades
dos senadores e dos congressistas nem sempre são adequadas. Nor-
mahnente espera-se que os representantes encarem os problemas
públicos pelo menos até um certo ponto, de uma perspectiva antes
nacional do que paroquial; e os senadores, os delegados mais sig-
nificati\"05 dos Estados, freqüentemente se excedem bastante em tal
pro\"idencialismo.

A~sim, alguns go\"ernos de Estado, assIm como algumas das um-

dadcs municipais dos Estados, contrataram representantes especi~is
- homens de antecâmara - que operam no Congresso nacional
para se manterem focalizados nos negócios importantes dos Estados.
Quando problemas de interêsse geral aparecem alguns Estados ch~­
gam a se unir, contratando pessoas que defenderão os seus interêsses
em ·Washington. Bem recentemente o Estado do Mississippi contri-
buiu para um "lobby" criado com o único propósito de derrotar,
ou pelo menos enfraquecer um projeto de direitos ci\"is que esta-
\"J diante do Congresso. Os funcionirios dos Estados, em certos casos

até chefiados pelo go"ernador do Estado, fazem representações espe-

li ais diant.e dos funcionários do go"êrno central em assuntos nacio-
nais que digam respeito ao Estado. Por exemplo, uma disputa sôbre
;ígua e irrigação que interesse a mais de um Estado pode, e realmente
provocou tntre os Estados em que os funcionirios estatais tinham de-
fendido seus interêsses a esperan~'a do desemolvimento de uma polí-
tica nacional favori"el. E ainda, o interêsse de um Estado em prote-
ger as indústrias locais pode conduzir a um ataque espe(ial, a uma
tarifa ji existente ou apenas propostas . .-\s pressões exercidas pelos
Estados conseguem numerosos sucessos; mas uma nação que opera em
rondições democr{lticas sofre a influência exercida pelos Estados, ve-
nha a pressão de dentro do Congresso, do go"ernador, dos funcioni-
rios para se manterem focalizados nos negócios importantes dos esta-
dos administrativos ou dos "lobbyists".

VIII

Em resumo: os elementos e~senciais de um estado federal alta-

mente desenvohido são poucos. fIes incluem uma nação constituí-

Rev. Dir. f'ubl. e Ciência Política - llio Je Janeiro - Vol. IX. n" 1 - Jan.,!.\!ar. 19titJ
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da sob uma constituição que identifica a divisão de podêres en-
tre as unidades central e constituintes e que fornece um meio ar-
mado de poder para manter estas divisões governamentais dentro
dos limi tes gerais da sua autoridade definida constitucionalmente.
A estrutura dinal da nação federal, se ela é ao mesmo tempo ma-
dura e está em desenvolvimento, envolve numerosos papéis gover-
namentais distintos. A primeira e mais importante das funções é
o interminável conflito entre as unidades constituintes e o govêr-
no central, acompanhado por uma enérgica política de cooperação.
A segunda é menos evidente: o conflito contínuo, se bem que nem
sempre aparente, entre as próprias unidades constituintes. A ter-
ceira função é de um tipo diferente; o papel desempenhado na de-
terminação das políticas do govêrno central pelas várias unidades
constituintes. Êstes elementos de uma nação federal colocam-na nu-
ma posição de violento contraste com as nações unitárias.

Os conflitos entre o govêrno central e as unidades constituin-

tes continuarão. As consequentes mudanças governamentais se ba-
searão em parte no caráter e na competência das burocracias e de
ambos os níveis governamentais, assim como na habilidade e na
dedicação dos funcionários políticos. Se a nação fór forte, a esta-
bilidade se manterá enquanto a nação se adapta às mudanças. As
diúsões mantêm, em grande escala, a estabilidade das suas muita~
posições mesmo através de períodos de espetacular crescimento
administrativo. Os estudiosos, entretanto, têm tendência a exage-
rar a mudança.

Os conflitos entre as unidades constituintes (do mesmo mo-

do que entre elas e o govêrno central) continuarão enquanto per-
sistirem as desigualdades básicas, ou quando o abuso da parte do
Estado ou do govêrno central ameaça ras prerrogativas do outro.
O julgamento destas disputas cabe à legisTatura nacional e aos
tribunais, e em algumas nações a uma única córte. O Congresso
americano, no seu papel de árbitro, deve fazer as suas regras quan-
do surgem os problemas, porque nenhum precedente cria obrigação;
por outro lado, os tribunais procurarão os fundamentos das suas
decisões na doutrina consagrada enquanto êles confirmam e modi-
ficam as regras constitucionais. As disputas entre as unidades cons-

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tituintes às vêzes podem ser resolvidas através de acôrdo formal in-
terestadual, se o Congresso o permitir.

Finalmente, uma nação federal forte e segura deve montar as

suas unidades central e constituintes em bases de poder firmes
mas separadas. A nação forte e segura, e ao mesmo tempo dinâ-
mica, pode variar com facilidade do equilíbrio para o desequilí-
brio, e retornar ao equilíbrio, certa de que muito desta mudança
é transitório e que tanto a lei quanto a tradição favorecem o equi-
líbrio.

Rev. Dir. Pub~ e Ciência Politica - Rio de Janeiro - VaI. IX, n Q 1 - Jan./Mar. 1~