AUTONOMÍA MUNICIPAL VS.

ESTADO CENTRAL

por Federico Andrés LEGAL AGUILAR*

La versión original de este artículo fue publicada en Revista Jurídica La Ley Paraguaya, Año
35, Noviembre de 2012, N° 9, pp. 1593-1596. La presente versión contiene mínimas
correcciones materiales, de edición y de estilo.

Sumario: I. Sumario del Acuerdo y Sentencia N° 253/12. II. Introducción.

III, ¿La Administración Municipal está subordinada a la Administración
Central? IV. ¿Existe la Autonomía Municipal Absoluta? V. Conclusión.

I. Sumario del Acuerdo y Sentencia N° 253/12

 "Son bienes del dominio público del Estado: e) los
caminos...". Nótese que se hace referencia al Estado en particular, el cual se
diferencia de los municipios en base a otro artículo del mismo cuerpo legal,
cual es el 1906 cuando expresa: "Los bienes que no pertenezcan al Estado
ni a las Municipalidades, son bienes particulares...'", con esto surge
claramente una distinción entre bienes del Estado central y los
pertenecientes a las Municipalidades, reconociéndose como de dominio
público del Estado a los caminos. Estos a su vez, pueden ser cedidos a los
municipios y de hecho así lo contempla la propia Constitución cuando
establece la autonomía de aquellos en su artículo 156 y de la siguiente
manera " A los efectos de la estructuración política y administrativa del
Estado, el territorio nacional se divide en departamentos, municipios y
distritos, los cuales, dentro de los límites de esta Constitución y de las
leyes...". Así, se concluye con facilidad que todos los caminos son del
Estado;- que a fines de una distribución administrativa estos pasan a ser
manejados por las reparticiones aunque agrega el texto constitucional
"dentro de los límites de esta Constitución y de las leyes", como evidente
condicionante.
 […] el Estado paraguayo el que detenta la potestad
absoluta sobre ellos [los caminos] y que por una cuestión de
administración los "cede", circunstancia que perfectamente puede variar
en base a las disposiciones constitucionales y legales señaladas. Esto
último, a su vez presenta otra situación adversa a los accionantes. Como
señala el texto constitucional, art. 156, establece que a fines de la efectiva

* Abogado por la Universidad Nacional de Asunción (2011).

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distribución territorial, se exigirá una doble conformación jurídica para

ello, la constitucional y la legal.
 Como se desprende tanto del análisis de los textos
constitucionales como de los legales con cuales concuerdan dando así
cumplimiento al artículo 156 de la Constitución, corresponde entender que
siendo el Estado paraguayo el señor de su territorio, el Gobierno Central
como administrador del mismo y dentro de sus atribuciones dispone de
aquel en la forma que lo entienda conveniente a la funcionalidad del
aparato estatal y con ello a la sociedad misma.
 Para ejercer ese control [reglamentación y fiscalización
del tránsito], los municipios precisan de jurisdicción territorial […], con la
nueva normativa municipal esa jurisdicción es ejercida por el Estado
central en ejercicio de su soberanía territorial en todo el país […], al
reclamar esa soberanía, los municipios pierden jurisdicción y por ende no
puede hablarse conculcación ya que no se trata de la intromisión de otro
ente en su jurisdicción, sino el traspaso mismo de ésta sobre rutas tanto
nacionales como internacionales al Estado central.
 […] el artículo 3º de la Constitución Nacional articula la
estructura política y jurídica del Estado y por lo tanto, no existe argumento
jurídico que posibilite sustentar alguna suerte de autonomía absoluta del
municipalismo, dado que, la misma Carta Magna autoriza, merced a
procedimientos reglados, previstos en ella y en normas complementarias,
la intervención de los municipios y gobernaciones, incluso, con facultades
de remoción de sus autoridades.
II. Introducción
En el campo del derecho administrativo, existen principios
fundamentales1 que deben aplicarse en para la resolución de conflictos
jurídicos-administrativos (juicio contencioso-administrativo). Es así que
tenemos principios como “el principio de la legalidad de la
administración”, “supremacía del interés general”, “principio de igualdad”,
“preservación de los derechos humanos”, “auto-administración”,
“responsabilidad de la administración y sus agentes”, “publicidad”,
“moralidad”, “justicia administrativa”; etc.

1 Nos explica el reconocido jurista paraguayo, ya fallecido, Salvador

VILLAGRA M AFFIODO que “los principios jurídicos son reglas generales que pueden
abstraerse del Derecho positivo o que, enseñadas en la doctrina más autorizada, lo
sustentan y sirven para resolver las lagunas que pueden existir e n el mismo Derecho
positivo” (VILLAGRA M AFFIODO , Salvador. Principios de Derecho Administrativo.
Revisión y actualización normativa de Javier Parquet Villagra. Servi Libro: Asunción,
Paraguay, 2008, pág. 469).
2 V ILLAGRA M AFFIODO . Op. cit. ut supra, pág. 473.

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Adquiere una significativa importancia, en materia de

administración pública, el concepto de “Auto-administración”. En este
sentido, nos explica VILLAGRA MAFFIODO que “la centralización excesiva del
poder no sólo es inadecuada para la atención eficaz de los servicios a cargo
de la Administración, sino que es impropicia para el ejercicio de las
libertades y de la democracia. La Administración es autocrática en el
sentido de que sus órganos no son electivos y sus decisiones se toman
unilateralmente, sin consulta a los sectores afectados. Esta cualidad
adquiere graves proyecciones a medida que se multiplican los órganos con
facultades reglamentarias, en virtud de las cuales la regulación de
materias de las más importantes, como el régimen monetario, industrial,
comercial, sanitario, etc., no lo hace ya el Poder Legislativo sino la
Administración a cargo del Poder Ejecutivo. En este sentido es cierto y
seguramente inevitables en gran medida el fenómeno de traslación de
poder del legislativo, no necesariamente al jefe del Ejecutivo, sino a la
burocracia administrativa”2 (la cursiva nos pertenece).
La importancia del Acuerdo y Sentencia N° 253/12 es tal que
resuelve no sólo un conflicto de competencia territorial en materia
administrativa, sino que puede inferirse de la decisión judicial algunos
principios generales extraídos del derecho positivo paraguayo que
conforman una especie de guía lógica y fundada de “entendimiento”
respecto con la autonomía municipal y sus límites con el Estado Central;
los fundamentos esgrimidos se constituyen, así, en reglas de
jurisprudencia que deberían ser analizadas por los agentes de la
administración pública como guía para la realización de actos
administrativos, de modo a no atribuirse potestades que les son
prohibidas, tratándose de actos análogos.
El marco constitucional paraguayo establece, claramente, que la
República del Paraguay se constituye en un “Estado Social de Derecho,
unitario, indivisible, y descentralizado en la forma que establecen la
Constitución y las leyes” (Art. 1°). En consecuencia, el Estado paraguayo
tiene un ente central de administración, ejercido por el Poder Ejecutivo,
pero admite la descentralización administrativa de modo a delegar
ciertas competencias a determinados organismos, ya sean municipales,
departamentales, etc., para una mejor organización administrativa,
relevantes tanto para la ciencia de la administración como para el
derecho administrativo; esta delegación, como forma de
descentralización, es establecida de forma general y programática por la
Constitución y reglamentada por ley, según el principio de legalidad de
la administración pública.
Algunos razonamientos establecidos en el Acuerdo y Sentencia
N° 253/12 son tales como: “todos los caminos son del Estado”; “el Estado

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paraguayo es el que detenta la potestad absoluta sobre los caminos”;

“dentro del Gobierno Central, el Estado Paraguayo es señor de su
territorio”; “la jurisdicción es ejercida por el Estado central en ejercicio
de su soberanía territorial en todo el país”; no existe argumento jurídico
que posibilite sustentar alguna suerte de autonomía absoluta del
municipalismo”.
De tales afirmaciones se llega fácilmente a la conclusión de que
el Estado tiene un poder absoluto y soberano en materia de competencia
territorial, y él lo cede, en ejercicio de su soberanía, a la administración
municipal para mejor organización administrativa. Pero afirmar esto, sin
ningún fundamento, puede conculcar claramente el principio de la
autonomía que poseen los municipios; por lo tanto, es necesario saber si
existen límites, tanto del Estado Central como de los órganos
municipales.
III. ¿La Administración Municipal está subordinada a la
Administración Central?
Para comprender el concepto de “Administración Pública”,
nuevamente recurrimos a VILLAGRA MAFFIODO, quien nos dice que el
concepto “tiene un sentido amplio, sinónimo de Estado, comprensivo de
todo el organismo y actividad designados con este nombre; en tanto que en
sentido restringido designa solamente la administración a cargo del Poder
Ejecutivo…”. Si optáramos por el sentido amplio, no cabría duda que la
administración municipal está subordinada a la administración central;
pero afirmar esto, claramente sería atentatorio contra el concepto de
autonomía. Según no enseña el maestro citado, “la Constitución del
Paraguay prescribe en su Art. 238 inc. 1) que es atribución del
Presidente de la República ´representar al estado y dirigir la
administración general del país´ y si en esta ´administración general´ está
incluida la municipal, el Poder Ejecutivo tendría todos los medios de
control del poder central sobre las entidades centralizadas y
descentralizadas, aunque esos medios no estén previsto en la ley”3 (la
cursiva nos pertenece).
Con el argumento expuesto, no podríamos admitir que la
administración municipal esté subordinada a la administración central,
puesto que sería absolutamente atentatorio contra la naturaleza de la
autonomía municipal.
IV. ¿Existe la Autonomía Municipal Absoluta?
Siguiendo los principios administrativos, tal vez, el más
importante de todos es el “Principio de Legalidad de la Administración
Pública”, que se resume bajo el siguiente argumento: “todo lo que no esté

3 VILLAGRA M AFFIODO . Op. cit. ut supra, pág. 444.

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expresamente autorizado por la Constitución y las leyes, está

estrictamente prohibido”. Es decir, como primera medida, debemos
entender que tanto el Estado Central como la administración municipal
se rigen por este principio, de modo a que ir en contra del mismo
constituiría una arbitrariedad manifiesta y sería claramente
inconstitucional. El Estado Central posee potestad y soberanía según lo
que la Constitución le otorgue o reconozca; es así que la misma
Constitución cede parte de la soberanía del país, en ciertos casos, de
modo a reconocer ordenamientos jurídicos supranacionales. La
administración municipal posee autonomía expresamente reconocida a
nivel constitucional4; y en el mismo sentido, esa autonomía es ejercida en
el modo en que la Constitución y las leyes se la reconozcan. En
consecuencia, una ley que restrinja la autonomía municipal, sería una ley
inconstitucional siempre y cuando la misma Constitución no otorgue la
potestad de “absorber” esa autonomía.
V. Conclusión
En materia de caminos, abarca un problema significativo; si bien
los caminos recorren todo el territorio nacional asimismo traspasan el
territorio municipal. Consecuencia lógica de esto sería un conflicto de
competencia territorial. ¿A quién le corresponde el control y
fiscalización? La Constitución paraguaya, claramente otorga la atribución
y potestad a las municipalidades de ejercer el control y fiscalización
sobre su territorio, pero siempre atendiendo la norma legal en la cual se
fundamente. Debemos comprender que las municipalidades son creadas
por ley, poseen autonomía absoluta en los casos que la Constitución
establezca criterios absolutos (como la recaudación del impuesto
inmobiliario), así como criterios condicionantes para ejercer ciertas
potestades (delegación legal).
Es de importancia sumamente práctica la delimitación del
ámbito espacial de vigencia de la aplicación de las leyes y normas de
carácter nacional, en razón a los conflictos que puedan suscitarse dentro
del territorio nacional como consecuencia de la competencia territorial
de las municipalidades. Razón por la cual creemos que los fundamentos
expuestos en el Acuerdo y Sentencia N° 253/12 son sumamente
positivos, no sólo por resolver un problema jurídico importantísimo
como es el conflicto de competencia territorial en materia de control de
caminos, sino que establece, de forma razonada, un principio de

4 Artículo 166.- DE LA AUTONOMÍA

Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personería
jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y
normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos.

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limitación a la autonomía municipal, sin entenderse como un

“cercenamiento” de la misma. Consecuencia de tal solución es la
destacada contribución a la aspirada seguridad jurídica; razón por la
cual, también creemos que en situaciones análogas deberán aplicarse los
mismos criterios, con los mismos fundamentos y principios establecidos
en la resolución analizada.
VI. Bibliografía
Acuerdo y Sentencia Nº 253/12. ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: "CONTRA ART. 12 DE LA LEY
N° 3966/2010" AÑO 2010 - N° 188”.
VILLAGRA MAFFIODO , Salvador, Principios de Derecho
Administrativo, 2ª Edición, Servi Libro: Asunción, Paraguay, 2008.

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