1.

1 Los desafíos del planeamiento y el diseño de proyectos

Un cambio de paradigma:
Conocimiento que muere y conocimiento que se transforma. Principales falencias de la Ley Federal de Educación
y las prioridades y reformas que debe enfrentar la nueva Ley Nacional de Educación.

Flavia Terigi (2005), como especialista integrante del Instituto Internacional de Planeamiento (IIPE), fue
convocada, durante la primera etapa de la última reforma educativa, para brindar cooperación técnica para
afrontar las diversas demandas existentes en aquel momento en materia educativa, con el objetivo de lograr
mayor unidad en el sistema educativo, y afrontar y dar respuesta a los marcados procesos de diferenciación,
segmentación y desarticulación.

La situación inicial sobre la que se demandaba esta cooperación, mostraba que, evidentemente la Ley Federal
de Educación no cumplió con sus objetivos esenciales, basados en la equidad y calidad de acceso y
permanencia. Asimismo, tampoco respondió a las demandas vinculadas a la diversidad de problemáticas
regionales, dado que el proceso de transformación que se derivó de la Ley, se produjo de manera desorganizada
y desarticulada.

Ante las diversas emergencias que surgieron en aquella época, para la implementación de la reforma de la nueva
Ley de Educación Nacional, uno de los primeros desafíos debió ser establecer un esquema para llevar a cabo
las políticas educativas. En este sentido, hubo que definir las prioridades pedagógicas, y en base a ello, proponer
las medidas necesarias para lograrlas.

La reforma de los años ’90 se caracterizó por un proceso de expansión y transformación estructural, y, al tiempo
que se extendió la obligatoriedad, las funciones que hasta ese momento eran función de la Nación, se
descentralizaron, ampliando la responsabilidad de las funciones administrativas en las provincias. Uno de los
objetivos que se sumó a la extensión de la obligatoriedad, fue favorecer procesos de inclusión, mientras que los
recursos financieros (gestionados por la Nación pero con cargo a las provincias) no dejaron de ser insuficientes.

Una de las principales problemáticas que se generaron a partir de estos cambios, fue que los equipos técnicos
de las provincias fueron formados, más que para consolidar los objetivos tradicionales del sistema educativo,
para implementar la reforma. Así, las problemáticas de larga data del sistema, se vieron sumadas a las propias
de la reforma. La búsqueda del federalismo fracasó, dando lugar a la profundización de procesos de
diferenciación, aquellos que justamente querían extinguir. Se produjo una separación entre el trabajo técnico y
el político, reflejado en el hecho de que mientras el Ministerio (dotado de recursos humanos y financieros) se
ocupaba de lo “técnico”, las provincias debieron hacer frente a cuestiones políticas vinculadas a la gestión de la
transformación y a problemáticas sindicales e institucionales.

La transformación no se consolidó porque, ni el consenso, ni una inversión sostenida, ni la capacidad estratégica

para analizar los distintos procesos históricos, estuvieron presentes.

La situación inicial en materia educativa en América Latina mostraban un claro vaciamiento de contenidos, y a
ello apuntaron las líneas de acción propuestas por el Ministerio Nacional, en coordinación con el Consejo
Federal, en lo que Terigi (2005) llama una lógica simplista, que apuntó a prescribir aquellos contenidos que se
encontraban ausentes en la escuela, por medio de un mega dispositivo, los Contenidos Básicos Comunes (CBC).
De esta manera, la explicación que se dio sobre que muchos niños o adolescentes no hubieran aprendido
conocimientos significativos se centró exclusivamente en la falta de contenidos y su consecuente necesidad de
prescripción, mientras que se dejaron fuera de discusión cuestiones relativas a la carencia de prácticas
específicas en las instituciones, de materiales y herramientas esenciales, de estrategias o metodologías
anquilosadas o equívocas.

El programa de CBC estuvo basado en un diseño de contenidos para promover la publicación de nuevos libros
de texto y gestionar el planeamiento curricular en base a los contenidos prescriptos en las provincias. Frente a
las emergencias surgidas a partir de aquella reforma, se plantearon diversos interrogantes vinculados a saber
cuáles eran las principales problemáticas que había dejado la reforma de la Ley Federal y las prioridades,
devenidas en políticas tendientes a enfrentarlos.
Terigi (2005) afirma que, autores como Saviani (1987), Braslavsky (1985), Tedesco (1987) y Libáneo (1990)
reconstruyeron en la década del ’80 un discurso sobre lo educativo, que rondaba en la meta de democratizar el
sistema, poniendo hincapié en acciones tendientes a lograr la inclusión en la educación de los sectores
históricamente desfavorecidos.

La Ley Federal de Educación vio comprometidos los recursos nacionales en la elaboración de diseños
curriculares orgánicos a las políticas de prescripción de contenidos, en detrimento de otras acciones que, dada
la situación inicial, hubieran sido igualmente o más necesarias. Los CBC se prescribieron por igual en los distintos
niveles y modalidades del sistema, soslayando el hecho de que la estabilidad curricular del sistema inicial no es
igual que la de la formación docente, que requiere estar constantemente actualizada. La política curricular se
caracterizó también por la construcción de conceptos – artificio tales como “expectativas de logro”, “trayectos”,
“estructuras curriculares”, que fueron extraídos de la teoría curricular, pero, ante la reasignación de significados,
resultaron poco consistentes.

Estos nuevos sentidos fueron internalizados con tal rigor por los inexpertos equipos técnicos provinciales, que
las prácticas de planeamiento no pudieron ser separadas de esos conceptos. Pese a ello, no pudo lograrse una
compatibilidad en las bases curriculares de las distintas provincias. Los CBC se transformaron en los nuevos
objetivos de enseñanza, y no fueron suficientes para conformar un verdadero federalismo en materia de
homologación de estudios. La yuxtaposición y la exhaustividad que pretendieron y caracterizaron a los CBC, la
confusión y desarticulación que generaron en los equipos técnicos provinciales, impidieron que los dispositivos
de evaluación reflejaran procesos semejantes de aprendizaje de contenidos significativos de la población
estudiantil.

¿Cómo podía entonces regularse la enseñanza? ¿Prescribiendo también las evaluaciones nacionales a manera
de curriculum? No debía entonces mostrarnos como resultado otra cosa que no hubiera estado ya en la situación
inicial: La desigualdad de las poblaciones estudiantiles de distintas provincias, e incluso de diversos sectores de
una misma población, en el acceso a saberes significativos.

Terigi (2005) destaca que los CBC tuvieron un gran impacto en la publicación de nuevos libros de texto por parte
de diversas editoriales que argumentaban su venta en base a la actualización de los materiales con los
contenidos prescriptos a nivel nacional.

El problema con esta actualización fue que, en la mayoría de los casos, condicionaron los procesos de
elaboración curricular, ya que los libros de texto fueron lanzados al mercado antes de que las mismas
jurisdicciones aprobaran los nuevos diseños.

Terigi (2005) cita a Gimeno Sacristán (1996:335), al destacar los libros de texto como instrumentos directamente
influyentes sobre las políticas curriculares, generando diversas prácticas alrededor de las mismas,
homogeneizando la cultura, y los contenidos que son internalizados por la población estudiantil. Cabe destacar
que no fue éste el efecto que se produjo en Argentina, ya que el balance de los últimos años de la reforma de la
Ley Federal de Educación muestra que, fuera de producir igualdad, se reprodujeron y profundizaron los procesos
de desigualdad en materia educativa.

La forma en que se distribuyó el financiamiento durante las etapas de planificación curricular por parte del
Ministerio Nacional a las jurisdicciones aceleró la aprobación de la currícula actualizada previo a que las
provincias pudieran consolidar sus capacidades técnicas. De esta manera, los fondos destinados a las provincias
no acompañaron el desarrollo de los planes curriculares a nivel institucional, sino solamente su diseño. Fuera de
promover el debate y la reflexión sobre los procesos de reforma en las instituciones, las prescripciones en torno
al diseño del proyecto curricular de la institución generaron una postura conservacionista y banal del mismo,
reduciéndose a meras instrucciones provenientes de la normativa oficial.

Dada la confusión entre los conceptos de organización y curriculum y la tendencia a abordarlos de igual manera,
se generó una marcada diversidad en la organización curricular y la estructura de las provincias. ¿Era y es el
Ministerio Nacional capaz de conocer y regular la particularidad de las prácticas y necesidades institucionales,
al trabajo de los docentes? ¿O es ésta tarea indelegable de las provincias? Se debería más bien, determinar
parámetros mínimos en relación a las prácticas didácticas, que deben ir a la par de las prescripciones
curriculares; que el rol de los tutores sea el dispositivo encargado de orientar determinadas prácticas.
Terigi (2005) planteaba la necesidad de reducir al mínimo posible las modificaciones en materia de organización
en las jurisdicciones sin anular las tradiciones y diversidades típicas desarrolladas en los últimos años de la
anterior reforma, apuntando sí, a lograr una mayor unidad en el sistema y una mejor calidad de los aprendizajes.

La organización de las instituciones y los procesos de enseñanza no tienen una relación necesaria u obligada.
En base a esta confusión y dificultad para analizarlos de manera separada, se planteaba la necesidad, de cada
provincia, de establecer qué tipo de organización institucional tendrá su sistema escolar, con respecto a al
mantenimiento o la reforma del sistema y la definición de los niveles y modalidades. Más que a homogeneizar,
se debería tender a establecer parámetros nacionales mínimos con los cuales sea posible homologar los
contenidos de las distintas provincias, conservando sí, las particularidades propias de su contexto.

Las contradicciones en las que incurría la Ley Federal de Educación, con respecto por ejemplo a la duración de
cada ciclo de formación de la EGB (Educación General Básica), contribuyó a dificultar dicha homologación de
títulos y formaciones provenientes de diversos circuitos formativos. Las instituciones con características diversas
(propias de cada tradición y cultura) no requiere necesariamente de estructuras únicas, aunque sí de formaciones
equivalentes, para evitar la profundización de circuitos diferenciados de educación, donde, aún dentro de una
misma ciudad, dos escuelas propongan saberes diferentes, donde los sectores más desfavorecidos son los que
se ven más perjudicados.

El Ministerio Nacional debe definir sus roles, entre diversas alternativas que menciona Terigi (2005): el de
asistencia financiera y técnica, el de elaboración de políticas generales, y la aplicación y desarrollo regional de
las políticas nacionales, interviniendo directamente en las instituciones escolares, teniendo en cuenta que esto
último no es una situación normal, a menos que responda a la solicitud directa de intervención por parte de una
jurisdicción específica.

En el rol de asistencia técnica y financiera, los recursos humanos y financieros se ponen al servicio de una
situación regional particular para poner en marcha una política nacional. Allí, la desigualdad se hace notar, en el
sentido de que las diferencias se convierten en diferenciación, y es entonces que el Ministerio Nacional cumple
un papel de compensación, aunque no debe confundirse ese rol que en el desarrollador directo a nivel institución
de las políticas nacionales, salvo contadas excepciones que responden a una solicitud particular.

En cuanto a la formulación de políticas generales, el Ministerio Nacional cumple el rol de coordinador en el

proceso de formulación de políticas que se acuerdan a nivel nacional y se desarrollan en las jurisdicciones. Esta
función se vincula cuestiones relativas al financiamiento, por ejemplo de becas, infraestructura edilicia, más que
con cuestiones estrictamente pedagógicas, hacia las cuales más bien deben generarse parámetros mínimos,
para el posterior desarrollo regional, por parte del Consejo Federal de Cultura y Educación.

Esta última condición no se vio cumplida en la década del ’90, ya que el desarrollo de las políticas en las
jurisdicciones se vio fuertemente condicionado a la intervención pedagógica del Ministerio Nacional, ocupándose
de funciones que no le correspondían como por ejemplo el mejoramiento de los escuela media, en detrimento
de funciones más importantes como la homologación de títulos y formaciones. El Ministerio se caracterizó en
esta época por una sobrecarga burocrática y dispersión de recursos, en la que abundaban equipos técnicos
destinados a multiplicidad de proyectos con los cuales se ven afectadas las gestiones provinciales, que también
se ven sobrecargadas a nivel administrativo.

Terigi (2005) entonces, planteaba la necesidad de redefinir las políticas pedagógicas del Ministerio Nacional,
orientadas a cuestiones relativas a la homologación de títulos y contenidos, evaluaciones nacionales y la
articulación organizativa. Dicha redefinición está determinada por aquellas decisiones que las provincias no
pueden tomar por sí solas, ya que requerirían de acuerdos bilaterales por parte de todas las provincias, cuestión
desde un principio impensada, teniendo en cuenta que los criterios de veintitrés provincias difícilmente pudieran
llegar a un arreglo.

Mientras que el Ministerio Nacional puede realizar opciones sobre dónde prestar servicio, estableciendo
prioridades, los ministerios provinciales se ven obligados a gestionar todos los niveles y modalidades a los que
prestan sus servicios educativos, y es por ello que la priorización específica debe ser tarea exclusiva del
Ministerio Nacional, dejando de lado las pretensiones de omnipresencia.
¿Cuáles fueron las prioridades que Terigi (2005) sugirió en la primera etapa de la última reforma? Para definirlas
proponía un diagnóstico que no intenta ser exhaustivo, sino un análisis puntual y concreto que revele el estado
de situación, su diversidad, y la magnitud de la crisis. La desigualdad educativa en términos de acceso a saberes
significativos se expone como variable principal, y frente a ella surgieron iniciativas1 para dar respuesta a este
problema y sus derivaciones:

• Priorizar a la infancia en los primeros años de escolaridad. Políticas que trabajen de manera interdisciplinaria
con áreas de Salud y Desarrollo Social, respondiendo a la particularidad de las demandas existentes en este
nivel, que no se circunscriben a cuestiones estrictamente pedagógicas, pero que se ven fuertemente reflejadas
en resultados educativos, donde es fácil caer en lógicas simplistas que recurren a llenar de contenidos los
espacios escolares que se encuentran “vaciados” de los mismos.

• Privilegiar la educación de adultos jóvenes, partiendo de un diagnóstico de la situación actual de las diversas
modalidades, en materia de procesos, prácticas específicas y resultados, (teniendo en cuenta que es un área en
desarrollo de hace muchos años en nuestro país) para potenciar aquellas prácticas que mejor hayan cumplido
con el objetivo de escolarización universal de jóvenes adultos analfabetos o con escasa escolarización. En esta
área, también se requiere una tarea interdisciplinaria, apuntando a la tarea conjunta entre educación y trabajo, y
a la vinculación de los padres a los procesos de escolarización de los hijos, partiendo de la base de estudios que
defienden el ambiente escolar desarrollado en los hogares como variable fuertemente influyente en el alto
rendimiento de los jóvenes en las escuelas.

• Las ciudades con grandes conglomerados deberán priorizar la educación de los adolescentes.

En resumen, los problemas relativos a la desarticulación del sistema, que deben resolverse de corto a mediano
plazo, son funciones del Ministerio, mientras que los problemas pedagógicos como la desigualdad, que deben
resolverse a largo plazo, implican políticas interdisciplinarias y su desarrollo se realiza de manera conjunta con
el Ministerio Nacional y las provincias.

Terigi (2005) compartió algunas propuestas como manera de enfrentar la crisis que entonces se vivía como
resultado de las acciones realizadas por la anterior reforma educativa, y que tienen que ver con abordar las
problemáticas de fondo fundamentales sobre las que venimos haciendo referencia.

Con respecto a la educación de la primera infancia:

 Trabajar de manera conjunta entre las políticas del Estado y las iniciativas de la comunidad.
 La educación de la infancia debe estar garantizada y realizada por gente capacitada.
 Dar lugar a iniciativas educativas en contextos no escolares que fomenten la vinculación activa del niño
con su entorno.
 Democratizar el acceso de todos los miembros de la comunidad a expresiones culturales mediante
ofertas educativas no formales.

Con respecto a propuestas para restituir horas de clase a los estudiantes que por diversas situaciones han
perdido jornadas escolares:
 Compensar los días de clase perdidos con materiales que estimulen actividades complementarias.
 Diseñar actividades complementarias en áreas especiales para compensar los aprendizajes de los
estudiantes que no tuvieron acceso a las mismas.
 Fomentar espacios de talleres y prácticas vinculantes con diversos contextos educativos en los centros
de formación docente.

Oportunidades educativas para estudiantes que abandonaron la escuela:

 Favorecer la reincorporación de los estudiantes que han abandonado la escuela, priorizando la inclusión
del mismo por encima de cualquier otro criterio.
 Desarrollar procesos de nivelación para compensar la carencia de saberes significativos, y promover
acciones tendientes a la promoción o posibilidad de inserción en niveles superiores de formación.
 Diseñar programas especiales donde se propongan tutorías y se tengan en cuenta los logros educativos
anteriores de los sujetos.
  Todas estas propuestas deberán estar centradas en la flexibilidad en su implementación y desarrollo,
para favorecer la inclusión y permanencia en el sistema educativo, de sujetos que por diversas razones
se encontraron excluidos del mismo.

Con respecto a la identificación de sectores en riesgo vinculados estrechamente al área de salud, las cuales
implican intervenciones puntuales, requiere de un compromiso real de diversos sectores, desde los cuales se
generen programas orientados a la salud en edades críticas de crecimiento vinculados al desarrollo intelectual.
Lo que se debe evitar es el intento, muchas veces seductor, de dar soluciones rápidas a problemáticas delicadas
y de larga data, con lo cual se soslaya o se subestima la complejidad de las mismas.

Terigi acuña el término de “accesibilidad didáctica” (Terigi, 2005, p. 282), para hacer referencia a la necesidad
de proponer políticas que consideren el conocimiento didáctico de los docentes para que les sea posible
desarrollarlas, y evitar de esta manera iniciativas pedagógicas irrealizables, demasiado ambiciosas, o sólo viable
en situaciones excepcionales. Las políticas deben planificarse en un nivel macro pero también garantizar su
desarrollo a nivel micro, en las instituciones concretas con sus realidades diversas y particulares.

Sobre los planes que se vayan a poner en marcha, debe hacerse un análisis de los logros, una eliminación de
los factores que obstaculizan la integración, y una definición de las alternativas para hacerles frente. La situación
inicial debe tenerse en cuenta siempre, como base necesaria para la realización de futuros proyectos.

1.2 Reflejo del cambio de paradigma en la visión de la planificación

Plan Plan estratégico

Normativ
o

Direccionalidad o aspecto Viabilidad o aspectos

Fuente: Libro “Adiós, señor presidente.
normativo del plan estratégicos Planificación, antiplanificación y Gobierno.” –
Carlos Matus, pág. 164.

Matus (1987, p. 159), define a la planificación

normativa, como …aquella que se reduce al ámbito económico, ignora que existen oponentes, distingue como
variables YO y el SISTEMA integrado por agentes económicos que actúan según comportamientos, considera
las relaciones de poder político como algo exógeno a su método y define la planificación como un problema de
diseño y cálculo técnico. La planificación económica o normativa entiende que trata con problemas económicos
bien estructurados.

Matus (1987), entiende por problemas bien estructurados, aquellos que el sujeto concibe como conformados por
reglas del sistema con características estrictas, puntuales, inflexibles y preestablecidas. La invariabilidad de las
reglas se conserva antes, durante y después de la solución de un problema. Aquí, Matus realiza una analogía
con los clásicos juegos que todos conocemos, como la rayuela, las damas, el teg, que poseen reglas
determinadas, y los problemas que se presentan durante el juego se resuelven en base a las mismas, muy
similar al área de las Ciencias Exactas.

En este sentido, las políticas educativas propias de la reforma de la Ley Federal de Educación, se
circunscribieron al ámbito de la prescripción de contenidos, estableciendo invariablemente aquellas reglas
estrictas de las que habla Matus, y prescribiendo, quizás sin esperarlo, las prácticas que los hacían posibles.

El hombre, según Matus, no se ve implicado en el problema, está fuera del mismo, y en base a las reglas
invariables y preestablecidas del “juego”, resuelve, o intenta resolver el problema, lo cual no crea otros
problemas, y la “forma” que toma la solución, si ha cumplido su objetivo, no se pone en tela de juicio.
De este modo, fue característico de la reforma de los ’90, solucionar el problema del vaciamiento de contenidos
denunciado por diversos autores ya citados, llenando de contenidos, lo cual no fue en ningún momento
replanteado ni se consideró la emergencia de otros problemas a causa de esa “solución”, pese a las críticas y
controversias que generaron.

El contexto de surgimiento del problema se analiza de forma lineal y dentro de una lógica simplista de causa -
efecto, delineando límites concretos sobre dónde cómo y por qué comienza y termina, sin considerar conceptos
como complejidad o multiplicidad de variables.

De esta manera, ¿quién podía afirmar a ciencia cierta que el vaciamiento de contenidos significativos no se veía
influida por otros factores? ¿El problema comenzaba y terminaba allí?

Las reglas son las que explícita o implícitamente, establecen el deber ser y lo “prohibido” para la solución del
problema.

Recordemos que, en muchos casos, la falta de experticia en los cuerpos técnicos de las jurisdicciones generó
una escasa adaptación de las políticas a las condiciones particulares de su contexto, aferrándose más bien a
cuestiones de reglas y conceptos aislados.

Los distintos problemas no se influyen ni se interrelacionan entre sí, y a cada uno le corresponde una solución
por separado, que no afecta de ninguna manera la solución de los restantes. Así, la anterior reforma fracasó en
el intento de tratar cada problema como algo aislado y separado de su historia y contexto particular, y darle a las
soluciones el mismo tratamiento.

Las reglas del sistema son también las que definen el espacio y el tiempo adecuados al problema. (Matus, 1987).
En muchos casos, las provincias vieron condicionados sus tiempos a factores externos a ellos, como los
cronogramas de financiamiento establecidos por la Nación para la planificación pero no para la implementación
o la prisa de las editoriales para publicar nuevos materiales fundamentados en contenidos que aún las
jurisdicciones no habían acordado. Por otro lado, la tendencia fue intentar obtener resultados inmediatos a
problemáticas que no surgieron de un día para el otro, y cuya solución, si es que existe como algo aislado y
puntual, no podría ser tampoco algo instantáneo.

Se consideran las variables intervinientes en el problema, como establecidas, conocidas, determinadas y

circunscritas. (Matus, 1987). Uno de los aspectos que Terigi consideraba había que revisar de la anterior reforma,
era la afición a aislar los problemas de las variables y áreas que lo afectan, definiéndolo como una cuestión
estrictamente pedagógica, sin considerar la educación vinculada a la política, la economía, la salud, entre otros.

El problema es considerado de manera excluyente dentro de las categorías de calidad o cantidad, nunca en
forma conjunta. (Matus, 1987).

La búsqueda de una solución a las problemáticas propias de la escuela, ¿podía reducirse a una cuestión de
número? ¿Podía o pudo la cantidad de contenidos prescriptos garantizar una educación de calidad? ¿O nunca
existió la intención de vincular cantidad y calidad?

Las alternativas para solucionar un problema son acotadas y conocidas, aunque no evidentes. (Matus, 1987).
De esta manera, Terigi (2005), junto al equipo técnico encargado de debatir propuestas para la implementación
de la nueva Ley, se centró en abrir el abanico de posibilidades a la solución de problemas, que escapen a lo
obvio y conocido, e intenten recorrer nuevos caminos en la búsqueda de la igualdad educativa.

El problema es considerado desde un enfoque científico-técnico, y se aborda desde un punto de vista objetivo.
(Matus, 1987). Si consideramos a la educación desde un punto de vista positivista, es lógico que las solucionen
se enfoquen desde una visión técnico científica e intenten la búsqueda de la objetividad y neutralidad valorativa.
Pero, si hablamos de la educación como un área desarrollada por y para seres humanos, comprendemos la
ambición de nuestro proyecto, en la medida en que somos parte de los procesos en los cuales nos vemos
implicados, y por lo tanto afectamos y nos vemos afectados por los mismos.
El proceso de búsqueda e implementación de soluciones se considera como algo simple y correcto. (Matus,
1987) No se consideran oposiciones. No se consideran obstáculos ni reelaboraciones sobre la marcha. No se
considera el conflicto propio de intereses cruzados. Cabe reflexionar, sobre si las soluciones simples y correctas
son posibles dentro del ámbito educativo.

En el momento en que conceptos como “expectativas de logro”, y las herramientas para lograrlos se ponderan
por encima de cualquier otro tipo de variable contextual, estamos en presencia de un modelo normativo.

Las políticas propuestas por el Ministerio Nacional en los ’90, fueron implementadas por las provincias de manera
“correcta”, o según el “deber ser” de las reglas establecidas por el sistema, teniendo en cuenta que los tiempos
y el financiamiento eran acotados, y las acciones debían responder a los requerimientos de los mismos.

Quedan fuera de juego entonces, las cuestiones políticas propias de toda actividad educativa. La factibilidad
económica diseña todo el estado de situación. (Matus, 1987).

Vimos que otra falencia de las políticas educativas de los ’90 fue el hincapié sobre la planificación,
estableciéndola como una relación de causa-efecto entre el saber y la normativa del diseño, en desmedro de la
acción necesaria para poner esas políticas en marcha, separando ambos procesos como si la teoría o el
conocimiento fuese algo completamente aislado de la práctica o la acción. (Matus, 1987).

La planificación de las políticas de los CBC en Argentina, fue considerada casi un trabajo de laboratorio, un
modelo aplicable a cualquier situación, problemática u objetivo, donde los únicos recursos valorables son los
económicos, y donde una sola verdad, obtenida de un minucioso diagnóstico, era posible. (Matus, 1987)

La oposición y el conflicto no estuvieron considerados. La pretendida omnipresencia de las políticas de

prescripción de contenidos no trazó en sus diseños la existencia de fuerzas encontradas que pudieran dar lugar
a la crítica y cuestionamiento de las propias prácticas. Esto es trabajar con problemas bien estructurados. En
este sentido, existe una desvinculación entre historia y plan: los problemas y las oposiciones están presentes en
el desarrollo del diagnóstico, pero no así en las acciones en base a ese diagnóstico, donde desaparecen de
cualquier consideración las oposiciones, los conflictos y la transformación social.

La exhaustividad y el detallismo de los contenidos demostraron e impidieron la imprevisibilidad propia de cada

espacio escolar, generando confusiones e ideas erradas sobre la tarea educativa. Las fuerzas sociales de menor
poder, pero no menos influyentes en las problemáticas, se vieron extinguidas por la respuesta unívoca hacia los
requerimientos del nivel central. (Matus, 1987).

Frente a la situación previamente planteada y a las problemáticas fundamentales que dejó la crisis de la reforma
de los ’90, Terigi (2005), junto con el equipo técnico a cargo del debate sobre la nueva Ley de Educación,
plantearon una nueva visión sobre planificación más centrada en la interdisciplinariedad y las distintas fuerzas
que se ponen en juego en el escenario educativo.

1.3 Planificación estratégica

En el 2010, la IIPE (Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación) presentó un informe disponible en

su página Web, donde se plantea el rumbo que han tomado en Argentina las políticas de planeamiento con
respecto a la anterior reforma. En dicho informe, se manifiesta que el planeamiento normativo de los ’90 dio paso
a otro tipo de planeamiento más estratégico, siempre teniendo en cuenta que cierta normativa es necesaria
aunque no suficiente para la elaboración de planes.

Estas nuevas líneas de acción comenzó en parte con el informe que Terigi y otros colaboradores brindaron al
Ministerio Nacional sobre el escenario de situación inicial que existía en el 2005 en materia educativa, y a partir
del cual se plantean novedosos planes y programas basados por ejemplo en el análisis de escenarios diversos,
los cuales requieren de planes diversos, que se atengan a sus necesidades particulares. Aquí, se vislumbra la
intención de diálogos de tipo técnico e multidisciplinario, donde cada actor social involucrado en el curso de
acción del espacio institucional, tenga la posibilidad y el derecho de decidir sobre su implementación.

La IIPE tiene un programa de capacitación técnica destinada a una amplia gama de funcionarios (responsables
políticos, directivos, supervisores). Entonces, el manejo de herramientas técnicas y conocimientos teóricos
aplicados a problemáticas de los establecimientos escolares, garantiza de alguna manera la promoción de la
independencia de criterio en el actuar profesional, lo cual evita un contenido que responde al formato de “paquete
de información o de acción”, aplicado a diversos contextos y de cualquier manera. (IIPE, 2010).

Las propuestas tienen que ver con la consideración de la oposición, de la existencia de otro, desde el momento
en que propone programas interdisciplinarios, en trabajo conjunto con diversas áreas sociales como las de salud,
mercado laboral, etc. De esta manera, aquello que escape al control de la fuerza que lo propone, es un poder
que se traslada hacia una fuerza opositora, y es controlado o compartido por ella. Las acciones de
comportamiento no son tan comunes como las acciones estratégicas, basadas en un juicio estratégico.

Terigi propuso una acción conjunta de interacción constante que tuviera en cuenta, dentro de sus decisiones,
las posibles reacciones de los oponentes, considerando los conflictos, la cooperación y la comunicación entre
los actores involucrados (Matus, 1987).

A partir del 2010, y por un fuerte programa lanzado desde el Ministerio, comenzó a cobrar importancia el uso de
las Tecnologías de la Información en la educación, por lo que los planes pedagógicos adquirieron un fuerte matiz
“informático”, que permitiera incluir los nuevos aparatos tecnológicos en las actividades educativas, sumadas al
formato tradicional. Esto se vincula fuertemente a la orientación hacia la investigación, lo cual se ve reflejado en
el informe mencionado, que ofrece un cambio paradigmático en relación a los diagnósticos hasta ahora
existentes y cuya tendencia es a la difusión pública de los informes.

Ejemplo de ello es: En cuanto a la línea Equidad, acceso y calidad, estudios sobre la heterogeneidad de
escenarios y políticas sociales y educativas integradas en tres países de América Latina, como la Argentina,
Chile y Perú; una investigación evaluativa sobre la mejora de la calidad de la enseñanza de las Ciencias
Naturales y la Matemática. (IIPE, 2010, p. 14).

Los programas implementados son una respuesta a las demandas de las distintas jurisdicciones, y son
acompañadas de procesos constantes de capacitación y evaluación durantes su desarrollo. Y son estas líneas
de acción las que dan pie por ejemplo, a informes sobre problemáticas de regiones de América Latina con
características muy particulares (IIPE, 2010).

Las políticas de planeamiento tuvieron un gran apoyo de las máximas autoridades de IIPE con su sede central
en París, y del Consejo de Administración del Instituto, encargados del financiamiento de los proyectos, lo cual
se ve acompañado de profundas transformaciones en distintos países de América Latina, a nivel político, cultural,
social y económico. (IIPE, 2010).

No se desconocen de ninguna manera los obstáculos que sigue teniendo la educación a nivel de calidad y
equidad, porque si bien se han incluido en el sistema a un gran número de personas históricamente excluidas
de este sistema, continúa habiendo escenarios de desigualdad en el acceso y permanencia al mismo. En este
sentido, resulta difícil hasta hoy definir políticas que combinen de manera equilibrada la calidad con la inclusión.
Se hace necesaria la insistencia sobre los debates de expertos, donde surjan propuestas para enfrentar estas
problemáticas. (IIPE, 2010).

En Argentina, la IIPE trabaja realizando asistencia técnica a la Secretaría de Políticas Universitarias. Se realiza
un seguimiento y evaluación de los distintos proyectos y carreras que vinculadas a la educación en las
Universidades de gestión pública y privada, así como también la implementación de proyectos, que incluyen
asistencia técnica, en pos del mejoramiento de la calidad educativa en las universidades. (IIPE, 2010).

En el informe “Atlas de las Desigualdades Educativas en América Latina”, SITEAL va delineando el estado de
situación actual en la región en torno a diversas problemáticas socioculturales. Así, el analfabetismo es analizado
como una realidad producto de procesos que jamás tuvieron inicio, y en torno a ello, y conscientes de las diversas
dificultades que existen y existieron de larga data, se intenta un acercamiento estratégico al problema.

En Argentina, por ejemplo, la situación no es crítica, teniendo en cuenta la historia del sistema educativo, se
descubre que, a causa de su pronto surgimiento en el proceso de organización del Estado, hoy podemos
observar que los niveles de analfabetismo no son extremadamente elevados, y comparados con otros países de
Latinoamérica analizados, las políticas a definir serían cualitativa y cuantitativamente diferentes.
En el caso de especialistas en el área de planeamiento, por ejemplo Terigi, han hecho hincapié en la necesidad
de priorizar, entre otros aspectos, la educación de la infancia. Esa necesidad se hace evidente en una serie de
investigaciones que dan cuenta de que, si bien se ha generalizado el acceso a la educación, no ha sucedido lo
mismo con respecto al acceso a contenidos significativos.

El gráfico anterior da cuenta de en qué medida se ha generalizado en distintas regiones de América Latina, el
acceso a la escuela tanto primaria como media. En el gráfico a continuación, se pueden observar los resultados
de una investigación más específica, donde se traza el atlas de los resultados de las estrategias puestas en
juego por diversos docentes de distintos países, en torno a procesos de enseñanza. Las evaluaciones realizadas
luego de la observación de estos procesos, muestran los resultados medidos en términos de apropiación de
contenidos significativos.

Una planificación más estratégica, se observa en la fundamentación de nuevas líneas de acción que son
coherentes con el cuadro de situación planteado por el 2005, y que aún hoy asume compromisos vinculados a
la retroalimentación de sus desarrollos o puestas en marcha en diversos contextos.

1.4 Planeamiento en Argentina: los proyectos de educación

El Programa Educativo Nacional para el Mejoramiento de la Enseñanza de la Lectura (Plan Lectura) del
Ministerio de Educación de Argentina, tiene como finalidad asistir a las instituciones con diversos proyectos
(talleres de lectura, provisión de libros a las bibliotecas escolares, charlas de autores en distintos puntos del país,
entre otros), tendientes a generar nuevas estrategias por parte de los docentes y responsables de las
instituciones, que fomenten nuevos espacios de enseñanza de la lectura, no sólo en la escuela, sino en el ámbito
de la familia. (IIPE, 2010).

Otro plan es el de las escuelas del Bicentenario, que tiene como objetivo mejorar la oferta educativa de las
escuelas públicas de nivel primario en las provincias argentinas. En este momento se puso en marcha en las
provincias de Tucumán, Chaco, Corrientes, Córdoba, Buenos Aires y Santa Cruz. Este plan responde tanto al
Ministerio Nacional como a los Ministerios provinciales. Apunta a las escuelas de sectores sociales más
vulnerables, y se basa en la capacitación de recursos humanos y en la distribución de recursos materiales. Para
ello, las líneas se han centrado en los siguientes ejes:

 Mejoramiento de los trayectos de formación docente.

 Mejoramiento de los recursos sanitarios para garantizar condiciones de salud óptimas para el
aprendizaje.
 Perfeccionamiento en las áreas de Matemática, Lengua y Ciencias Naturales.
 Mejoramiento de la gestión institucional. (IIPE, 2010).

Las tareas de investigación son otra política primordial dentro de las actividades de IIPE, teniendo en cuenta que
aportan datos fundamentales provenientes de prácticas de los sistemas educativos, y de las situaciones de
desarrollo de los diversos programas, que guían la acción en torno a la planificación y realización de líneas de
acción políticas, ubicadas en contextos específicos. (IIPE, 2010).

Con respecto a las políticas de equidad en Argentina, la IIPE trabaja en forma conjunta con el financiamiento de
la fundación Ford. Aquí, las políticas se basan en la articulación entre desigualdades sociales y diversidades
culturales. (IIPE, 2010).

Los objetivos con los que se trabaja son:

 Plantear un estado del arte para definir el concepto de equidad, teniendo en cuenta las necesidades que
devienen de las desigualdades económicas (derivado de la noción rawlsiana de dar más a los que menos
tienen) sino además los que surgen de la diversidad cultural, sobre las que las diferencias son de tipo
cualitativo.Analizar, en contextos puntuales de la región, los matices que adquieren estos fenómenos
particulares, como instrumento para una mejor comprensión de aquellos aspectos que profundizan las
desigualdades educativas de la región, y para la orientación hacia políticas tendientes a transformarlas.
(IIPE, 2010).
En Argentina el diagnóstico se centró en el análisis de las comunidades del conurbano bonaerense con gran
cantidad de tribus urbanas y de migrantes de origen boliviano. (IIPE, 2010).

Los resultados obtenidos de estas intervenciones, fueron publicados en un seminario internacional realizado en
Buenos Aires, donde fueron partícipes distintos especialistas de las regiones con las que se trabajó. (IIPE, 2010).

El Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL) se realiza junto con la
Organización de Estados Iberoamericanos (OEI). Fomenta conocimiento sobre las distintas actividades de los
sistemas educativos y la vinculación entre educación y calidad de vida en América Latina, mediante la difusión
de datos cuantitativos provenientes de distintos organismos públicos regionales, y también el conocimiento
formulado a partir de la misma. El SITEAL está publicado en Internet2 desde marzo del 2004. (IIPE, 2010).

Los objetivos de SITEAL son:

 Indagar sobre las tendencias, en base a la observación de indicadores que representen las dimensiones
fundamentales de las áreas social y educativa.
 Percibir la complejidad de los distintos contextos sociales que se van perfilando a nivel regional,
puntualizando en la particularidad de los escenarios en los que debe accionar el sistema educativo.
 Discernir emergentes sociales y educativos, en base a un sondeo constante de la información disponible.
 Diseñar escenarios futuros, que guíen la acción educativa a mediano y largo plazo. (IIPE, 2010).

La base del proyecto consta de una serie de indicadores provenientes de procesamiento de datos de las
Encuestas de Hogares. Estos indicadores son complementados con documentos que aportan orientaciones para
la interpretación de la información, formulados por especialistas de la región. Se sumarán a estos datos los
estudios provenientes de los Censos de Población de los países de Latinoamérica. (IIPE, 2010).

En la página oficial de SITEAL, se puede acceder a:

 Una base de datos que contienen 41 indicadores acerca de los escenarios educativos de 18 países de
la región desde 1990 hasta la fecha. Los datos se pueden consultar separados por diversas variables:
nivel socioeconómico, grupos de edad, sexo, nivel de escolarización, zona de residencia urbano/rural y
región.
 Informes anuales acerca de tendencias sociales y educativas en los países latinoamericanos. En el año
2010 se pone el acento en lo que implica la proyección de las metas 2012 en la región.
 Discusiones del SITEAL, a cargo de reconocidos analistas para discutir sobre la articulación entre
educación y sociedad, en base a un número de indicadores en común planteados por el SITEAL. Al
cierre de cada debate se publica un libro virtual con toda la información elaborada en el proceso.
 Cuadernos sobre temáticas que se consideran fundamentales para el planeamiento educativo, incluidos
los indicadores comparados para los países Latinoamericanos.
 Datos relevantes: se desarrollan los descubrimientos más importantes del procesamiento de la
información.
 Mapa de las desigualdades educativas en países Latinoamericanos: se publican distintas reflexiones
poniendo énfasis en alguna dimensión de las desigualdades educativas en la región, en base a mapas,
gráficos y textos.
 Dentro de la producción del SITEAL se pueden destacar la cristalización de una línea de trabajo diferente
sobre de la calidad educativa. (IIPE, 2010).

El Estudio e informe sobre Atención y Educación de la Primera Infancia en los países de América Latina realizado
por OREALC (Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe) UNESCO
Santiago.

Este estudio desarrolla un atlas de las condiciones de los niños de la región y una consideración de las políticas
más relevantes en desarrollo al día de hoy en Latinoamérica, que apuntan a la primera infancia. (IIPE, 2010).

A nivel nacional, en Argentina se realiza la Cooperación con la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación
de la Educación Argentina. Es un Plan Decenal de Educación a cargo de la Presidencia de la Nación. (IIPE,
2010).
Esta unidad, solicitó asistencia técnica y en investigación para elaborar informes y herramientas que contribuyan
con el diseño de programas y acciones tendientes al desarrollo del Plan Decenal de Educación de la Argentina
y lograr las Metas 2021 de la región. Para ello se produjeron distintos elementos:

a. Investigación acerca de opiniones y actitudes de docentes de Argentina.

Dicha investigación tenía como objetivo indagar sobre algunas particularidades subjetivas y objetivas de los
docentes argentinos de Nivel Inicial, Primario y Secundario de zonas urbanas.

Con este objetivo, se elaboró y administró un cuestionario a una muestra nacional representativa en distintas
regiones. El cuestionario agrupa una serie de indicadores sobre las siguientes categorías: situación y trayectos
de los docentes en la estructura social, formación académica y condiciones laborales, cuestiones pedagógicas
de su trabajo, puntos de vista acerca de programas y políticas educativas, vinculación con las nuevas tecnologías
de la información y la Comunicación, entre otras, que daban lugar a la producción del informe final.

b. Costeo y financiamiento del Plan Educativo.

El trabajo radicó en la producción por provincia de una matriz de demandas por parte de la oferta en relación a
las metas propuestas de matrícula: cargos docentes, infraestructura y recursos materiales. También se
establecieron por provincia, los equipamientos y se definieron sus costos en relación a los objetivos del plan y
los diversos contextos con sus particulares características económicas y sociales que conforman las regiones
proyectado hacia años venideros.

Finalmente, se consideraron las posibles fuentes de recursos y diseños de financiamiento según nivel educativo
y acción, en base a la naturaleza del gasto. Basado en ello, se analizó la repercusión de dichas propuestas
durante los primeros años.

c. Estudios específicos.

Análisis acerca de las particularidades de los docentes de Argentina en base a los registros administrativos de
los que se dispone. Basados en esa información se analizaron, entre otras cuestiones, cómo se distribuyen
según sus funciones, el tipo de contratación, características salariales, estructura de los haberes (básico y
adicionales), carga horaria, antigüedad docente y sexo.

Análisis acerca del planeamiento institucional de programas socioeducativos regionales y en países

desarrollados. Se abarcaron diversos sistemas educativos para indagar, entre otros elementos, los vínculos entre
los niveles de gobierno, los dispositivos para la asignación los recursos para tal fin y los bienes y servicios que
se distribuyen.

Análisis acerca de la carrera docente argentina y estudios de experiencias en países de América Latina y de
otros sistemas educativos. Asimismo, se define una propuesta de transformación orientada a acuñar cuestiones
de carreras horizontales; se estudiará el escenario y los actores más relevantes. (IIPE, 2010).

El Proyecto de Cooperación con el Instituto Nacional de Formación Docente (INFOD) está a cargo del Ministerio
de Educación de Argentina.

Tiene el objetivo de favorecer el perfeccionamiento del planeamiento de las líneas de acción de Formación
Docente Inicial y Continua, y de la capacitación Técnico Profesional del Nivel Superior en Humanidades, el
Ministerio de Educación Nacional, en colaboración con INFOD, demanda el desarrollo de diversas acciones de
diagnóstico, asistencia técnica e investigación. (IIPE, 2010).

Las líneas de acción del proyecto están estructuradas de la siguiente manera:

Componente A: El Proyecto de Cooperación para la instrumentación de acciones de formación docente e

investigación pedagógica del INFOD se basa en propuestas de asistencia técnica con el objetivo de favorecer el
perfeccionamiento de los procesos de planificación de acciones de formación profesional de los capacitadores
de IFD (Institutos de formación docente); desarrollar conceptos que den fundamento al plan de formación
profesional docente de los capacitadores; generar procesos de retroalimentación y evaluación, lo cual contribuya
al perfeccionamiento de los procesos de planificación curriculares de los IFD; otorgar asistencia técnica a las
direcciones de educación de nivel superior de las provincias; elaborar materiales que guíen el proceso de
implementación del Plan Nacional de Formación Docente. (IIPE, 2010).

Componente B: El estudio “Regulaciones sobre Formación Docente Inicial y Continua en el MERCOSUR”

recupera las cuestiones más relevantes de las reformas llevadas a cabo por los países miembros en los últimos
años; las características destacadas de la normativa del sistema y los actores fundamentales y el rol que juega
en su conducción y gestión. El escrito formula también una descripción de los objetivos, historiales, cuestiones
clave y estado de situación del llamado Proceso de Bolonia, con vistas a superar las implicaciones que podrían
estar presentes en la futura armonización de las normativas de la formación docente regional. (IIPE, 2010).

El Estudio “Desarrollo humano, inclusión y calidad educativa en la Argentina”, depende de PNUD (Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo), Argentina.

PNUD requirió de la IIPE-UNESCO Buenos Aires, para la formulación de un documento acerca de las
características educativas actuales y las metas fundamentales para la región. (IIPE, 2010).

Este documento consta de dos partes. Primero, se intenta inscribir a la Argentina en el escenario educativo de
Latinoamérica. En segundo lugar, se analizan las disposiciones recientes en los procesos de escolarización y se
intenta definir las desigualdades que todavía perduran en el acceso a saberes significativos. (IIPE, 2010).

El informe se publicó como parte de los tres capítulos del libro lanzado por PNUDArgentina en la Serie Aportes3.

La Investigación evaluativa del Programa de Mejora de la Enseñanza de las Ciencias Naturales y de la

Matemática, está a cargo del Ministerio de Educación de Argentina en forma conjunta con la Universidad Católica
de Uruguay y el BID.

En el transcurso de los años 2009 y 2010 el IIPE-UNESCO Buenos Aires en colaboración con el Instituto de
Evaluación Educativa de la Universidad Católica de Uruguay, realizaron una investigación que tenía como
objetivo evaluar la puesta en marcha piloto del programa antes mencionado, para que sea implementado por el
Ministerio de Educación de la Nación en colaboración con el BID. (IIPE, 2010).

Este Programa nacional se llevó a cabo en una muestra de escuelas primarias en situación de riesgo, ubicadas
específicamente en Buenos Aires y Tucumán. La investigación tenía como objetivo evaluar el impacto de cada
programa en los conocimientos de los docentes, en los saberes y las potencialidades de los alumnos y en los
procesos de enseñanza. Con este objetivo se realizó una investigación experimental con grupo control y
mediciones ex-ante ex-post. (IIPE, 2010).

La evaluación incluyó estrategias de procesamiento de datos cuantitativos y cualitativos.

En el transcurso del 2009 se administraron unas 12.000 pruebas estandarizadas a estudiantes en dos instancias,
se efectuaron 200 entrevistas a diferentes miembros de las instituciones y gestores de los programas, se
registraron clases en todas las áreas involucradas en la muestra de evaluación y se estudiaron cuadernos de
clase en etapas previas y posteriores al año de ejecución de cada programa. En el transcurso del 2010 se
procesaron los datos y se elaboró el informe final dirigido a las responsables del Ministerio de Educación al BID
y a las autoridades de los programas. (IIPE, 2010).

La investigación evaluativa, radicó en la formulación de una estrategia evaluativa de programas de educación

que lograran vincular los resultados de aprendizaje de estudiantes con resultados en los conocimientos de los
docentes y los procesos de enseñanza, y también la correlación costo – efectividad. Estos elementos fueron
fundamentales en las decisiones que se tomaron en materia de las políticas públicas educativas. (IIPE, 2010).

El IIPE-UNESCO Buenos Aires publica los logros de las actividades de capacitación, investigación y asistencia
técnica por medio de distintos medios de comunicación:

a. producción de seminarios y jornadas, durante el 2010 formaron parte alrededor de 900 personas;
b. colaboración de especialistas en acciones de transmisión de información (congresos, foros, seminarios)
desarrollados por otros organismos en países de Latinoamérica con la participación de
 aproximadamente 10.000 autoridades de ministerios de educación, docentes, directivos, alumnos, entre
otros;
c. publicación de las distintas actividades por medio del sitio Web y documentos impresos y en soporte
digital. (IIPE, 2010).

Seminario Internacional sobre “Escuela, identidad y discriminación”, 2010.

Dicho seminario tenía por objetivo las reflexiones acerca de las problemáticas de la interculturalidad en los
procesos de enseñanza y de aprendizaje, haciendo hincapié en las situaciones que atraviesan afrontan las
comunidades originarias, las afrodescendientes, y las comunidades migrantes. Las indagaciones que orientaron
el debate tenían que ver con: - definir el escenario actual de la región con respecto a la diversidad cultural - ¿Qué
acciones debe implicar este escenario para los sistemas educativos? - ¿Qué tipo de respuestas puede/debe dar
el sistema educativo frente a esta situación? (IIPE, 2010).

Webinar 2010

La integración de las TICS (Tecnologías de la información y la comunicación) en los ámbitos educativos, es un

tema central en materia de políticas educativas en América Latina. Así, han surgido, desde los distintos ámbitos
de la educación, aceptación y también controversia. (IIPE, 2010).

Ternium es la mayor empresa siderúrgica de Argentina. Fabrica aceros laminados en caliente y en frío,
galvanizados, electrocincados, prepintados y hojalata. Cuenta con el compromiso de más de cinco mil empleados
altamente capacitados que trabajan a diario en sus siete centros productivos.

Basado en ello, el IIPE-UNESCO Buenos Aires en forma conjunta con FLACSO (Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales) Argentina desarrollan un seminario en la Web (Webinar) intentando fomentar las discusiones
entre los responsables de procesos de diseño, el desarrollo y la evaluación de la incorporación de TIC en la
región. (IIPE, 2010).

Estas discusiones tienen como objetivo proponer sugerencias políticas para las acciones relacionadas con la
integración de TIC en las áreas educativas. (IIPE, 2010).

El Webinar está dirigido a funcionarios, cuerpos técnicos, académicos, responsables de proyectos, asesores
pedagógicos, directivos, representantes de empresas creadoras de contenidos y prestadores de TIC. (IIPE,
2010).

Ciclo de Debate de Educación, San Nicolás (Buenos Aires, Argentina). TERNIUM SIDERAR Argentina.

En base al convenio firmado con TERNIUM SIDERAR se diagrama el Ciclo de debate de Educación, en
colaboración con diversos especialistas de la educación y empresarial, en las comunidades educativas y sociales
de San Nicolás.

Los debates están conformados por tres encuentros, en los que se tratan los siguientes temas: I) “Educación y
trabajo; II) Inclusión educativa con calidad; y III) Escuela y comunidad.” (IIPE, 2010, p. 66)

Durante el 2010 se realizó el primer encuentro con especialistas en el área.

Se creó a fines de 2000 y fue, a lo largo de una década, marcando una impronta en relación a la vinculación con
las TIC para difundir sus actividades e implementar redes virtuales en relación a la investigación, asistencia
técnica y capacitación en gestión y políticas educativas de Latinoamérica. (IIPE, 2010).

Al principio, el sitio Web publicaba datos acerca de las actividades escolares vinculadas a formación cooperación
y comunicación. Paulatinamente se fueron realizando mejoras y transformaciones en su estructura y navegación,
para facilitar a los usuarios el acceso a los documentos digitales. Asimismo se fueron implementando otros
vínculos, herramientas, secciones y páginas relacionadas con las acciones de la sede en la región. Durante los
10 años de su funcionamiento, el sitio Web tuvo un crecimiento sostenido, en base a información estadística
vinculada con el número de visitantes suscriptos y entrados por mes que atienden sus sitios. (IIPE, 2010).
Con respecto a la información y links visitados en el año 2010, la información analizada entre enero y junio
muestran que los usuarios visitan con más frecuencia la sección de Publicaciones, a ésta le sigue la de

Documentos del IIPE y en tercer lugar la de Unidad de Formación. (IIPE, 2010).

Los datos obtenidos durante primer semestre de 2010 muestran datos sobre las campañas de información entre
los visitantes por medio del Newsletter electrónico y la utilidad que la encuentran a dicha información. (IIPE,
2010).

“El modelo 1 a 1: un compromiso por la calidad y la igualdad educativa” es un documento elaborado por el
Ministerio de Educación de la Nación Argentina y el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
Sede Regional Buenos Aires (IIPE-UNESCO Buenos Aires).

Este proyecto apunta a los responsables de las escuelas de nivel medio que comienzan a llevar a cabo el modelo
1 a 1 en los procesos de aprendizaje. (Lugo y Kelly, 2011)

Se elabora, desde el IIPE, dicho proyecto, que tiene como objetivo puntualmente dar apoyo a las escuelas en el
contexto del programa Conectar Igualdad y se basa en las líneas de acción políticas y estratégicas de la
educación secundaria obligatoria (Ley de Educación Nacional Nº 26.206), en las resoluciones aprobadas por el
Consejo Federal en el año 2009 (Cfe. n.º 79/09, 84/09, 88/09 y 93/09) y los materiales de apoyo para la escuela
media en base a la planificación para la puesta en marcha del Plan de Mejora Institucional (pmi). (Lugo y Kelly,
2011).

Desde la sanción de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 en 2006, el sistema educativo argentino ha sido
partícipe de una serie de profundas transformaciones. Estos procesos de transformación están basados en
momentos anteriores del sistema educativo. Ciertamente, es necesario analizar la situación presente de la
escuela media en Argentina, como una construcción producto de una larga tradición plagada de fragmentaciones
y continuidades, plagada de controversias e incoherencias internas, y no exenta tanto de conflictos pasados aún
vigentes, como de retos futuros. (Lugo y Kelly, 2011)

Se hace primordial, entonces, diseñar nuevos desafíos, con los cuales se adquiera un compromiso de recorren
el camino que conduce hacia la universalización de la escuela secundaria, favoreciendo procesos no sólo de
inclusión, sino además de permanencia y egreso, a la vez que se redoblan los esfuerzos para lograr aprendizajes
de mejor calidad. Así, un diseño para la integración de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC)
realizado de manera crítica, es uno de los aspectos fundamentales para contribuir a la expansión y mejora de la
escuela media. (Lugo y Kelly, 2011)

En base a estas metas, se elabora este documento que plantea la necesidad de abordar de manera integral los
procesos de transformación y de mejora de la escuela secundaria con sus nuevos desafíos, apoyando la
implementación de proyectos TIC en los contextos escolares para alcanzar los objetivos de calidad de manera
universal. (Lugo y Kelly, 2011).

La planificación y desarrollo de los Planes de Mejora Institucional, enmarcados en los Planes Jurisdiccionales,
están guiados por los siguientes objetivos:

a. Diseñar la implementación en las instituciones a corto y mediano plazo, con el objetivo de lograr una
mayor calidad en las estrategias docentes, y los procesos de aprendizaje de los alumnos.
b. Trazar un modelo de escuela que permita transformaciones en la cultura institucional sentando bases
para transformar las tradiciones pedagógicas del nivel medio y para que la escuela tenga un alcance
más universal y diversificado.
c. Proponer acciones tendientes a la inclusión y permanencia de los estudiantes en la escuela y fomentar
el diseño de estrategias de enseñanza que permitan obtener conocimientos significativos, haciendo
hincapié en la atención de sectores considerados en riesgo en materia educativa.
d. Diseñar propuestas curriculares orientadas a las demandas, necesidades y capacidades de los
estudiantes, y al rol de transmisión de conocimientos que juega la escuela, poniendo el acento en la
importancia de la enseñanza y la adaptación de los conocimientos a los cambios socioculturales
actuales. (Lugo y Kelly, 2011).
Basado en dichos objetivos, el Plan de Mejora Institucional se configura en un dispositivo para que cada
institución vislumbre sus trayectos y potencie los logros en materia de resultados obtenidos hasta el momento.
De manera conjunta, y en el contexto de las nuevas propuestas que diagrama el programa Conectar Igualdad,
el diseño del Plan de Mejora Instituciones traza el camino necesario para evaluar, reorientar e implementar las
TIC en la escuela. (Lugo y Kelly, 2011).

Estos programas implican

… repensar tanto la configuración institucional como las prácticas que de ella derivan, el desarrollo
curricular-escolar, así como el trabajo de docentes y alumnos en las aulas, orientados a integrar estas
herramientas en la formación de ciudadanos críticos, creativos y responsables, así como de nuevos perfiles
formativos para el mundo del trabajo. (Consejo Federal de Educación, Resolución 123, Anexo I, Buenos Aires,
Pág. 3, 2010.)

En base a los objetivos anteriormente mencionados, el documento ofrece una guía que intenta generar espacios
de reflexión acerca de problemáticas relevantes para la integración de las tic, tales como los desafíos actuales
en torno a las estrategias de enseñanza puestas en juego y los procesos de aprendizaje, y los nuevos diseños
institucionales y del papel del docente; asimismo se incentiva a las acciones de gestión para el diseño de la
inclusión de TIC en la escuela, su desarrollo, seguimiento y retroalimentación. (Lugo y Kelly, 2011).

Se parte de la base de que la gestión de la escuela no se restringe a la acción individual, sino que es necesario
el trabajo conjunto de equipos de todas las áreas de la institución, cuyo trabajo está relacionado con la toma de
decisiones y las tareas de liderazgo. Por esa razón, el documento del proyecto se encuentra orientado a
supervisores, directores, coordinadores de área y departamentos, responsables de TIC y los miembros de la
comunidad educativa cuya función está orientada a la planificación y la gestión pedagógicas en una escuela de
nivel medio. (Lugo y Kelly, 2011).

Se parte de la base de que los escenarios y las instituciones poseen sus particularidades, implicadas en la cultura
y en la historia institucional. De esta manera, se considera de importancia destacar que cada equipo de gestión
tiene la misión de readecuar los documentos de orientación conforme a las problemáticas, fortalezas y demandas
particulares de su institución educativa. (Lugo y Kelly, 2011).

Actualmente la nueva escuela media implica un arduo trabajo interdisciplinario con el objetivo de potenciar sus
capacidades de diseñar, actuar y definir propuestas curriculares legítimas y transformadoras que guíen las
acciones diarias tanto de docentes como alumnos, con el objetivo de alcanzar una mayor calidad en la educación.
La implementación de prácticas educativas novedosas con el uso de TIC pondrá a la escuela en un lugar
orientado a la producción y resignificación de saberes significativos, cuyas características y peculiaridades estén
vinculadas a dar lugar a procesos de intercambio entre los distintos miembros de la institución educativa y la
consideración de la diversidad. (Lugo y Kelly, 2011).
La coyuntura que plantea el uso de las TIC implica una apertura frente a las antiguas limitaciones que establecía
la escuela tradicional y fomenta un redireccionamiento de los docentes y responsables de cada establecimiento
educativo, con el objetivo de universalizar su acceso y posibilidad nuevos procesos de aprendizaje, haciendo
hincapié en el lugar central de la enseñanza y la contextualización de los conocimientos a los diversos cambios
socioculturales. (Lugo y Kelly, 2011).

Es insoslayable que las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) se están insertando y forman ya
parte importante de la escuela. En abril de 2010, la Presidencia de la Nación, en base al del Decreto Nº 459/2010,
dio inicio al programa “Conectar Igualdad”, que establece la distribución de dispositivos electrónicos portátiles
(netbooks) a todos los alumnos de establecimientos públicos de nivel medio, en todos sus niveles y modalidades,
en la totalidad del país. (Lugo y Kelly, 2011).

La puesta en marcha de los modelos 1 a 1 (una computadora por estudiante) trae a colación, a nivel social
primordialmente, un viejo debate propio del ámbito educativo, que discute sobre lo que implica la inclusión de
las TIC en las instituciones. Temas relativos a la equidad, calidad educativa, transformación, actualización,
comunicación, así como mercado laboral, demanda de trabajo, brecha digital, actualización profesional, son parte
de esta discusión que se va generalizando paulatinamente a nivel social y, más específicamente, en el ámbito
educativo. (Lugo y Kelly, 2011).
Al mismo tiempo, desde la sanción de la Ley de Educación Nacional en 2006, la implementación del Plan
Nacional de Educación Obligatoria en 2009 y los informes siguientes aprobados por el Consejo Federal de
Educación en ese año (Resoluciones Cfe. Nº 79/09, 84/09, 88/09 y 93/09), dio pie a la apertura hacia un
destacado proceso de organización, potenciación e innovación del nivel medio. (Lugo y Kelly, 2011).

La base normativa anteriormente mencionada da lugar a profundas transformaciones institucionales, que

permiten cambios organizativos espacio temporal, en términos de diseños curriculares, de gestión de la
organización de los alumnos, la presencialidad frente a lo virtual, entre otros. (Lugo y Kelly, 2011).

En el marco de este escenario, la inclusión de TIC en los establecimientos educativos, y más específicamente
la puesta en marcha del modelo 1 a 1, es la base sobre la cual se posibilita la transformación de esta nueva
escuela media, teniendo como meta el mejoramiento de la calidad, tanto de las estrategias de enseñanza
implementadas por los docentes, como de los procesos de aprendizaje de los estudiantes. Es innegable que los
objetivos propuestos implican un cierto proceso temporal, necesario en todo proyecto sociocultural, y una firme
conciencia sobre los logros que se quieren cumplir. Asimismo, implica un conocimiento de procesos culturales y
comunicaciones que permiten la inclusión de las TIC en el ámbito educativo, produciendo un claro cambio
paradigmático en torno a procesos de enseñanza y de aprendizaje. (Lugo y Kelly, 2011).

En este plano de acción, son primordiales los procesos llevados a cabo por los equipos técnicos y profesionales.
Por esta razón, es importante centralizar el foco particularidades que se configuran en los procesos de gestión
de las escuelas. (Lugo y Kelly, 2011).

Pero más allá de las diversidades propias de cada cultura institucional, los responsables de la gestión siguen
indagando sobre algunas cuestiones:

 ¿Cuál es la metodología más pertinente para la inclusión de las netbooks del programa Conectar
Igualdad en los establecimientos?
 ¿Quiénes deberían ser los responsables de los procesos de inclusión de las TIC en la escuela?
 ¿De qué manera se insertan las nuevas propuestas de enseñanza con las tradicionales?
 ¿Cuáles son los principales cambios que se producen en la institución con la implementación del modelo
1 a 1 en los Planes de Mejora Institucional?
 ¿Qué estrategias pedagógicas específicas son viables de realizar en los establecimientos y de manera
conjunta entre las instituciones de cada zona o región con el asesoramiento de los Ministerios
provinciales para debatir sobre acciones en común e intercambiar resultados de prácticas?
 Las TIC, ¿se encuentran incluidas en los diseños curriculares o están consideradas como cuestiones
separadas?
 ¿En qué medida y cómo pueden acceder a las TIC en los establecimientos los docentes y alumnos en
el momento de recibir las netbooks?
 ¿De qué manera se pueden aprovechar los conocimientos previos y prácticas que tienen los estudiantes
sobre el uso de las netbooks en particular y sobre el mundo de las TIC en general?
 ¿En qué medida los docentes están capacitados en torno al saber y al uso de las nuevas TIC?
 ¿De qué manera se pueden profundizar los lazos entre los distintos miembros de la comunidad educativa
con el uso de las TIC?
 ¿De qué manera se organizan y se gestionan las herramientas y la infraestructura vinculadas con las
TIC?
 ¿Qué tipo de equipamiento debe ser el soporte para problemáticas típicas vinculadas a solucionar
eficientemente las estos proyectos?
 ¿De qué manera controlar el proceso de inclusión de las TIC?

Éstos son los interrogantes que guían el documento con objetivos formadores para que cada establecimiento y
los encargados de su gestión tengan a su alcance una serie de dispositivos para guiar el proceso de
implementación del programa Conectar Igualdad para fortalecer la calidad de las prácticas pedagógicas. Sobre
esta base, el documento redactado y publicado por IIPE tiene como objetivo ser un apoyo con la configuración
de una escuela media orientada de manera conciente y crítica hacia el saber y la praxis, un modelo de escuela
íntimamente vinculada a las demandas y requerimientos de los alumnos y en constante relación con la
comunidad. En síntesis, una escuela media que favorezca prácticas de inclusión, de manera justa y equitativa,
y que promueva la construcción de herramientas y conocimientos formadores de ciudadanos crítico reflexivos.
(Lugo y Kelly, 2011).
(Lugo y Kelly, 2011) manifiestan que la inclusión de las TIC en la escuela, debe ser un proceso sobre el cual se
consideren distintas dimensiones que se desarrollan de manera compleja.

La dimensión social. Es la primera instancia para reflexionar acerca de las razones por las cuales las TIC en las
instituciones se vinculan fuertemente con el rol de la escuela en el ámbito social, en la medida en que es el área
principal para la inclusión por medio de la transmisión del saberes culturales y el aprendizaje de conocimientos
esenciales para una sociedad con más justicia y equidad. No es posible soslayar que la inclusión de las TIC en
las escuelas ya es un hecho, y también lo son las acciones de índole cultural, social, económica y política en las
que las mismas están insertas. De esta manera, el saber sobre las TIC y las prácticas que rodean a las mismas,
para ser verdaderamente democráticas y universales, deben ser enmarcadas desde los espacios educativos y
no sólo desde los ámbitos individuales. Sobre la base de esta certeza, los distintos países, durante la última
década, el uso de las TIC en los ámbitos escolares forma parte de una de las acciones pedagógicas principales
que trabajan en forma conjunta con las más altas ramas del gobierno. (Lugo y Kelly, 2011).

En Argentina, la Ley de Educación Nacional (Nº 26.206), en los artículos 7 y 8, afirma que la democratización
del acceso a las TIC por medio de la escuela, juega un papel esencial en la universalización del acceso a saberes
significativos:

El Estado garantiza el acceso de todos/as los/las ciudadanos/as a la información y al conocimiento como

instrumentos centrales de la participación en un proceso de desarrollo con crecimiento económico y justicia
social. La educación brindará las oportunidades necesarias para desarrollar y fortalecer la formación integral de
las personas a lo largo de toda la vida y promover en cada educando/a la capacidad de definir su proyecto de
vida, basado en los valores de libertad, paz, solidaridad, igualdad, respeto a la diversidad, justicia,
responsabilidad y bien común. (Ministerio de Educación: Ley de Educación Nacional 26.206, Título I:
Disposiciones generales, Capítulo I: Principios, derechos y garantías, artículos 7 y 8, 2006).

Por otro lado, dichas tecnologías sientan las bases para dar lugar a la universalización de los conocimientos y la
consideración de las diversas trayectorias de los alumnos. Asimismo, brindan apoyo a las acciones tendientes
al acceso para los sectores más desfavorecidos: adultos desescolarizados, sujetos con capacidades diferentes,
sujetos en contextos de encierro, etc. (Lugo y Kelly, 2011).

Si el objetivo es lograr la inclusión en escuelas que legitimen prácticas con mayor justicia social, mejor
distribución con calidad, es necesario definirlas con inclusión de tecnologías. Esto no implica de ninguna manera
que la inclusión de las TIC en las escuelas garantice aprendizajes de mejor calidad. Sin embargo, sí se puede
decir que para los alumnos que concurren a los establecimientos educativos, las TIC conforman una herramienta
diferencial en el contexto de la era de la información. (Lugo y Kelly, 2011).

De esta manera, se puede establecer un paralelo con lo que ocurrió en torno al conocimiento y la tecnología
hace varios siglos. La invención de la imprenta marcó un antes y un después en torno a la exclusión en el ámbito
del saber. Antes de que surgiera, la alfabetización estaba destinada a una pequeña elite, mientras que, luego de
su invención, quien no supiera leer y escribir sí se consideraba excluido. (Lugo y Kelly, 2011).

La dimensión pedagógica. La segunda instancia para entender el significado de la inclusión de las TIC en el
ámbito escolar, reside en las estrategias pedagógicas que se llevan a cabo en los contextos institucionales y que
ocupa el lugar central de sus funciones. (Lugo y Kelly, 2011).

Lo que se intenta es analizar cómo estas herramientas pueden configurarse en un apoyo para lograr aprendizajes
más significativos y mejores estrategias de enseñanza. En síntesis, las TIC como puerta abierta para la
innovación de las prácticas escolares para alcanzar una mayor calidad educativa. (Lugo y Kelly, 2011).

Sobre esta argumentación, uno de los objetivos más importantes del programa Conectar Igualdad es la
distribución universal de netbooks para promover la inserción de herramientas digitales y lograr una mejor calidad
educativa, afirmando que

…la entrega masiva de computadoras portátiles en las escuelas promoverá un clima propicio para el uso
cotidiano de la tecnología integrando las actividades pedagógicas en el aula, el aprendizaje de los alumnos,
fortaleciendo procesos de formación y de innovación en la práctica docente y multiplicando recursos para la
enseñanza. (Cfe., 2010). (Lugo y Kelly, 2011).

Como ya se ha señalado, incluir una netbook por alumno, tener un espacio físico con computadoras o conectar
el establecimiento a la red, por sí mismo, no garantiza un mejoramiento en la calidad educativa. Sin embargo,
eso no quiere decir que no pueda hacerse un uso provechoso del mismo, siempre y cuando se incluyan de forma
crítica y con un marco pedagógico. (Lugo y Kelly, 2011).

Sobre esta base, la inclusión de las TIC en las instituciones puede definirse como un proceso pertinente para
reflexionar y analizar prácticas educativas que colaboren con los estudiantes en:

 Ser partícipe activo de la sociedad, reflexionar y debatir de manera fundamentada, ser genuinos
ciudadanos vinculados a las herramientas digitales.
 Interactuar de manera relevante.
 Reflexionar de manera crítica y comprender la información al interactuar con ella.
 Construir y organizar los contenidos y configurarla en saberes significativos.
 Dar cuenta de los saberes no manifiestos.
 Resignificar de manera conjunta el saber.
 Redefinir los escenarios en torno a realidades y demandas diversas.
 Ser capaces de trabajar con la incertidumbre.
 Comprender y diferenciar lo público de lo privado en el contexto de la globalidad y complejidad.
 Innovar y construir saberes en distintos formatos.

Específicamente, el modelo 1 a 1, en la medida en que favorece el uso individual, universal, conectado y en red
de los alumnos, conjuntamente con novedosas estrategias pedagógicas, también permite apoyarlos en:

 Aprendizaje en línea: indagar diversos recorridos para lograr aprendizajes de manera conjunta
(miembros de la comunidad educativa, información, herramientas tecnológicas).
 Ser partícipe activo de los propios procesos de aprendizaje.
 Ser capaces de construir un aprendizaje autónomo en la búsqueda de nuevos recorridos.
 Relacionar y construir escenarios internos y externos a la escuela.
 Analizar prácticas innovadoras como ciudadanos vinculados a las nuevas tecnologías, internalizando
paulatinamente un estilo propio.

Este proyecto da lugar a vínculos novedosos con las herramientas y los contenidos, pero también configura
diferentes formas de vincularse con los profesores, con sus compañeros, y con la sociedad en general. Esto
requiere reflexionar acerca de procesos de aprendizaje, diversos, con sus matices, sobre los que será necesario
indagar al mismo tiempo que se implementen en las instituciones. (Lugo y Kelly, 2011).

Actualmente se requiere indagar sobre los recursos de que disponen las instituciones, y tener en cuenta que
paulatinamente, tanto docentes como estudiantes, tendrán una computadora portátil y a raíz de eso, la
oportunidad de idear nuevas prácticas de enseñanza que permitan generar procesos de aprendizaje en red.
(Golzman, 2010).

Un primer elemento a tener en cuenta para reflexionar sobre las formas de insertar las TIC en las prácticas
escolares es la que acuñan Pelgrum y Law (2004), quienes refieren, en base al estudio de diversas prácticas en
distintos países, tres tipos básicos de inclusión de las TIC:

 Aprender sobre las tic. En este punto, las TIC se incluyen en los establecimientos como un saber puntual
del diseño curricular que consta de una carga horaria definida, la mayoría de las veces en un espacio
físico determinado (el gabinete de computación) y un docente capacitado que dicta su clase (cualquiera
sea su denominación: computación, informática, etc.) Se configura de distintas formas y con diversos
enfoques pedagógicos, pero en cualquier caso como una asignatura determinada, sin influir en el diseño
de otras asignaturas.
 Aprender con las tic. Esta manera de “hacer” consta en insertar herramientas informáticas y
multimediales para los procesos de aprendizaje de los saberes tradicionales del currículum sin cambiar
los enfoques y las estrategias didácticas. También en esta situación, las TIC interactúan con las
 asignaturas tradicionales del currículo y son un recurso más para su puesta en marcha. No configuran
nuevas prácticas reales, pero forman a los estudiantes en el manejo de recursos necesarios como
requerimiento para la sociedad globalizada en la era de la información. (Lugo y Kelly, 2011).
 Aprender a través de las tic. Desde este lugar las tecnologías configuran una dimensión global e
intrínseca del diseño curricular, y transforman las estrategias de enseñanza y procesos de aprendizaje
escolares y su contexto. Esta alternativa es la que promueve prácticas nuevas y la más compleja. Esto
requiere que las tecnologías se enmarquen en un diseño educativo distinto y lo potencien, lo cual implica
acciones vinculando este enfoque con el anterior. (Lugo y Kelly, 2011).

En referencia con este modelo, la planificación del programa Conectar Igualdad está de acuerdo con este
planteo: Las herramientas tecnológicas irrumpen en los escenarios educativos con el fin de reconstruir las bases
y recursos de la educación, y universalizar el acceso al conocimiento. La inclusión de las TIC configura
estrategias de tipo transversal y un recurso para la acción adaptable a distintas asignaturas. (Consejo Federal
de Educación, 2010).

De esta manera, cuando se observa el proceso de desarrollo de los nuevos conocimientos relativos al papel que
la escuela debe jugar en dicha implementación, es necesario resignificar lo que se entiende por alfabetización.
Del mismo modo en que se tienen ciertas expectativas en torno a los saberes que debe tener un estudiante al
terminar la escuela (en términos de conocimientos básicos y esenciales) también se hace necesario reflexionar
acerca de qué conocimientos de los vinculados con las TIC deben incluirse como saberes básicos para el perfil
del egresado. Para que esta inclusión sea genuinamente universal, un sujeto alfabetizado en la actualidad tendría
que ser capaz, por ejemplo, de poder construir y distribuir información en Internet, conocer de qué manera se
tiene acceso, se crea y mantiene un blog para comunicar sus ideas, subir o bajar contenidos, libros, música o
videos, dar su opinión en foros de de diversos temas o en redes sociales, acceder a contenidos relevantes, poder
discernir las fuentes de información serias de otras, ser un ciudadano incluido en el mundo digital. (Lugo y Kelly,
2011).
2.1 Rol de la Nación y las provincias. La reforma educativa

"El aprendizaje en equipo es el proceso de alinear y desarrollar la capacidad del equipo para crear los resultados
deseados por sus integrantes. Se construye sobre la disciplina del desarrollo de una visión compartida. También
se construye con maestría personal".

Peter Senge

Las alternativas que se pueden planificar para disponer de políticas educativas se han diversificado, y no
obstante hemos analizado durante el desarrollo del módulo 1, los elementos, objetivos y supuestos que subyacen
a los planes y proyectos que lleva a cabo el Ministerio Nacional en los últimos años, muchas veces en
colaboración con otros organismos, para ir acotando información, en este apartado del programa se ha decidido
abordar una dimensión determinada. (Terigi, 2005).

En esta instancia, se analiza detenidamente el rol que incumbe al Ministerio Nacional de Educación en la
disposición de políticas educativas que aborden las problemáticas puntuales de desarticulación del sistema y la
desigualdad educativa, frente a la cual son los sectores considerados en riesgo los que históricamente se han
visto desfavorecidos. (Terigi, 2005).

Se analizarán las bases fundantes que pueden identificarse dentro de lo que fueron y son las prioridades dentro
del proyecto general de las políticas de índole pedagógica del Ministerio Nacional. (Terigi, 2005).

Se realizará también una descripción de algunas iniciativas que, en algunos casos, dieron lugar posteriormente
a distintos planes y proyectos, y que se habrían propuesto para dar respuesta a los emergentes que planteaba
el panorama educativo durante la primera etapa de la nueva Ley de Educación Nacional. (Terigi, 2005). También
es necesario resaltar cuáles son los aspectos que deberían evitarse en la planificación de estrategias. (Terigi,
2005).

En un principio, afirma Terigi, durante y después de los procesos de descentralización, la cuestión que atañe a
las funciones del Ministerio Nacional fue la menos tratada. Debemos tener en claro que cuando hablamos del
Ministerio lo hacemos en referencia a la institución ministerial y no a una gestión en particular. En definitiva, se
alude al sistema educativo y a las autoridades educativas provinciales. (Terigi, 2005).

En el marco de los procesos de transformación, ordenamiento y mejora de la educación argentina, existen tres
alternativas prioritarias de roles, entre las cuales, el Ministerio en su organización interna con la Secretaría de
Educación, no termina de encontrar su lugar. (Terigi, 2005).

El primer rol es el de asistir técnica y financieramente a las provincias; el segundo tiene que ver con el del diseño
de políticas generales; y el tercero es el de puesta en práctica de las políticas nacionales a nivel local, con
intervención en las instituciones. (Terigi, 2005).

Este último rol no debería corresponder al Ministerio, sobre todo en lo que tiene que ver con la intervención
directa en las instituciones escolares. La excepción tiene que ver con una solicitud particular de la institución de
asistencia técnica, en casos puntuales. (Terigi, 2005).

La experiencia sobre casos de gestión de políticas de intervención del Ministerio en los centros escolares con
planeamiento propio, no han tenido buenos resultados, y dan cuenta de que no es aconsejable realizar las
iniciativas de este modo. No así, el rol de asistencia en lo técnico y financiero, que es una de las funciones más
relevantes del Ministerio Nacional. (Terigi, 2005).

Dentro de lo que concierne a este último rol, el Ministerio debe reunir recursos humanos por un lado, y
presupuestarios por otro, de manera tal que pueda brindar asistencia a las provincias, según su situación
particular, para el desarrollo de las distintas políticas. Este rol debe partir de la base de que la situación de las
provincias, al igual que la calidad de la enseñanza del sistema en general, es desigual. Y para revertir esta
desigualdad primero se hace necesario revertirla en materia política y técnica, donde se sitúa, sobre todo en los
gobiernos provinciales. (Terigi, 2005).
De este modo, son las provincias más desfavorecidas económicamente las que más carencias tienen en materia
de equipos técnicos. Y las políticas que serían las adecuadas para enfrentar las problemáticas de los distintos
niveles de los sistemas escolares regionales, no se pueden enfrentar a causa de falta de recursos suficientes, y
finalmente se terminan eligiendo las políticas más prioritarias en detrimento de otras, sin dejar lugar para la
innovación, o, en el mejor de los casos, dejándola en segundo plano. Aquí, surge la función de compensación
del Ministerio, enfocándose sobre todo en las desigualdades técnico-políticas más que en las desigualdades
entre las distintas escuelas. (Terigi, 2005). De esta manera, el Ministerio colabora con el desarrollo y
sostenimiento de los sistemas escolares de las administraciones provinciales. (Terigi, 2005).

Sin embargo, no debe confundirse la intervención del Ministerio para el desarrollo de políticas nacionales
(definidas según prioridades centrales) a nivel local, con el rol de asistencia técnica y financiera. (Terigi, 2005).
Ha habido experiencias a nivel regional, donde ciertas problemáticas como por ejemplo edilicias han sido
resueltas mediante la intervención del Ministerio Nacional. (Terigi, 2005). En estos casos particulares la
intervención del Ministerio fue necesaria para la resolución de dichas problemáticas. (Terigi, 2005).

El rol de diseño de políticas generales es complejo, siendo por lo tanto primordial distinguir las funciones
ministeriales. (Terigi, 2005).

Es claro que el rol fundamental del Ministerio tiene que ver con la coordinación del diseño y el acuerdo de políticas
a desarrollar en las distintas jurisdicciones del sistema educativo. En estos casos, siempre deberá tener en
consideración la autonomía de las provincias, por lo tanto se requiere de un cierto balance de las posibles
políticas. (Terigi, 2005).

El Ministerio puede, por ejemplo, sin afectar la autonomía de las provincias, poner en marcha políticas generales
en áreas de inversión, siempre teniendo en cuenta los modos y los destinos de ese financiamiento (por ejemplo:
infraestructura, becas, etc.). (Terigi, 2005). En cambio, en los casos de las áreas pedagógicas, es más compleja
la definición del rol del Ministerio Nacional, que suele intervenir en algunas fases, sin embargo es función del
Consejo Federal de Cultura y Educación y más concretamente de las administraciones provinciales la aprobación
y desarrollo de las políticas respectivamente. (Terigi, 2005).

Sin embargo, en este esfuerzo por definir los roles del Ministerio, es necesario aclarar que en muchos casos la
capacidad técnica y la autonomía política de las administraciones educativas provinciales son desiguales, y esto
debilita cualquier intento de construcción, y de puesta en marcha de políticas para enfrentar esas mismas
desigualdades. (Terigi, 2005).

Es discutible si las limitaciones de las jurisdicciones educativas provinciales para el enfrentamiento de las
diversas problemáticas de los sistemas escolares se explican a partir de las administraciones mismas, o si son
producto de los resabios de los procesos de descentralización de los servicios educativos a las provincias, que
intentaron federalizarse en un proceso confuso y no sin contradicciones en el que el Ministerio delegó a las
provincias funciones que eran su responsabilidad. (Terigi, 2005).

Fue propio de las políticas educativas de los ’90, que el Estado tuviera una fuerte centralidad en políticas
educativas pedagógicas que apuntaban a asuntos que tradicionalmente habían estado a cargo de las provincias,
mientras que, sus funciones propiamente dichas, tales como la validación y homologación de títulos, no fueron
cumplidas. (Terigi, 2005).

Se observaba, en las primeras etapas de la nueva Ley Nacional de Educación, que el Ministerio poseía una
sobrecarga administrativa en términos de equipos técnicos, especializados en distintas áreas, niveles, tipos de
proyectos, que planteaban una gran cantidad de iniciativas pedagógicas a nivel central que, para ponerlas en
marcha, se requería del arduo trabajo de las administraciones educativas provinciales, lo que provocaba una
superposición de proyectos y equipos técnicos. (Terigi, 2005).

Como resultado, las políticas educativas centrales propuestas eran muy generales para las particularidades de
las provincias y distorsionaban las agendas y las políticas de las mismas, poniendo en primer plano el desarrollo
de las propuestas por el nivel central. Esto generó muchas veces una gran tensión en la gestión de las
instituciones, y una superposición de trabajo. (Terigi, 2005).
Terigi (2005) planteaba entonces la necesidad de rever la función del Ministerio en materia de diseño de políticas
centrales con contenido pedagógico. Para ello proponía ciertas líneas de análisis.

• La primera línea de análisis tiene que ver con la definición de las prioridades pedagógicas federales,
teniendo en cuenta que en estas áreas es fundamental la intervención del Ministerio Nacional y es allí en primer
lugar donde debe concentrar sus esfuerzos. (Terigi, 2005).

Ejemplos de temas pedagógicos federales son los que tienen que ver con la articulación y homologación de
títulos, la evaluación del estado general de la educación a nivel nacional y la articulación de los distintos niveles
de los sistemas educativos provinciales dentro de un sistema organizacional común. (Terigi, 2005).

¿Cómo se determina cuáles son los temas federales diferenciándolos de los de las provincias? Terigi (2005) lo
determina afirmando que corresponde a aquellos temas pedagógicos que, de no intervenir el Ministerio Nacional,
impelen a las gestiones provinciales a definir cada una un acuerdo bilateral, acuerdos que se expondrían al
riesgo de que existan diferencias irreconciliables de criterios entre las distintas provincias. (Terigi, 2005).

Ejemplo de ello puede ser el de la articulación y homologación de títulos, ya que se podría resolver mediante los
acuerdos bilaterales anteriormente mencionados, pero no sería necesario si el Ministerio estableciese criterios
generales, con lo cual podría al tiempo defender la unidad del sistema educativo. En este sentido, la articulación
es resultado del accionar de una autoridad superior y no de un acuerdo entre provincias. (Terigi, 2005).

Sin embargo, en las políticas educativas de los ’90, se observaba que el Ministerio había priorizado otras
temáticas para las políticas centrales, como por ejemplo el diseño curricular de la formación técnica, mientras
que los temas anteriormente mencionados quedaron sin intervención. Se observaba por ejemplo una gran
falencia en la validación de planes de estudio, en la homologación de las estructuras provinciales y en los
sistemas de evaluación de los aprendizajes y de relevamiento estadístico por citar algunos ejemplos. (Terigi,
2005).

• La segunda línea de análisis que ayuda a definir el rol del Ministerio en materia de diseño de políticas
centrales tiene que ver con la distancia que existe entre las problemáticas que deben abarcar las provincias y
las que debe abarcar la nación. (Terigi, 2005).

De este modo, mientras el Ministerio debe abocarse a definir ciertas prioridades, las provincias tienen la
responsabilidad de abarcar todos los niveles y modalidades del sistema educativo provincial. (Terigi, 2005).

No es función de las provincias definir prioridades pedagógicas sino definir y gestionar políticas para la totalidad
del sistema, sin dejar de lado ningún nivel o modalidad. (Terigi, 2005).

El Ministerio no debe atender tantas áreas como las provincias, es por eso que se le hace posible priorizar
estratégicamente en qué temáticas pondrá en juego sus recursos técnicos y financieros. (Terigi, 2005).

Es en este punto donde recaían mayormente las críticas al Ministerio en los ’90, en la falta de definición de
políticas pedagógicas centrales. (Terigi, 2005).

Se planteaba entonces la necesidad de redefinir las maneras de llevar a cabo la política educativa, atendiendo
la diversidad propia de las distintas jurisdicciones, evitando las medidas y procedimientos globales y
descontextualizados. Para evitar que la consideración de la desarticulación, por lo tanto de las diferencias
devenga en diferenciación. De esta manera, se estaría negando el problema, se crearía una tendencia a
homogeneizar las políticas a desarrollar en las provincias con el objetivo de obtener resultados similares, que no
tendrían en cuenta la particularidad de las problemáticas de cada jurisdicción. (Terigi, 2005).

De esta manera, una misma prioridad pedagógica se debería desarrollar de maneras diferentes en cada
provincia: articular los niveles por ejemplo, no requiere de las mismas medidas en Salta que en Córdoba. Las
realidades del sistema educativo de cada una de estas provincias son diferente aunque exista un marco
regulador común, y por lo tanto requiere de acciones diferenciadas, aunque estemos hablando de la misma
prioridad pedagógica planteada desde el nivel central. (Terigi, 2005).
Este modo de plantear prioridades abre las puertas a otras formas de plantear políticas pedagógicas dentro de
distintas temáticas o áreas, tanto de parte del Ministerio Nacional como de las provincias. (Terigi, 2005).

De este modo, reduciendo la cantidad de políticas nacionales, las provincias estarían posibilitadas de desarrollar
iniciativas sobre la base de algunas prioridades comunes diseñadas a nivel central, sin embargo estas acciones
tendrían la posibilidad de adaptarse a la particularidad de las realidades que sobre la problemática presente cada
una. De esta manera tampoco se descuidarían temas urgentes en la agenda de las provincias, poniendo los
recursos financieros y técnicos del Ministerio nacional a su servicio se fuese necesario. (Terigi, 2005).

Es una ardua tarea definir prioridades pedagógicas, renunciando a otras dentro del amplio abanico de temas a
abordar. Pero, sólo de esta manera es posible evitar la mala distribución de recursos que fue característico tantas
veces por parte del Ministerio Nacional, sobre todo en las políticas de los ’90, y saldar la deuda de desigualdades
que existen en distintos contextos del sistema educativo nacional. (Terigi, 2005).

Estas líneas de análisis permiten arribar a la conclusión de que el Ministerio debe puntualizar sus esfuerzos en
las políticas nacionales que atiendan genuinamente a las prioridades federales y estén acordadas por las
jurisdicciones provinciales. (Terigi, 2005).

Debe renunciar, por lo tanto, al intento de abarcarlo todo, y a intervenir directamente en el sistema, con la
excepción de las jurisdicciones que soliciten expresamente una intervención del Ministerio Nacional en alguna
problemática en particular, situación que deberá ser revisada según su contexto particular. (Terigi, 2005).

Estrategias de planeamiento en políticas de descentralización y autonomía: La descentralización de los diseños

centrales

Las políticas educativas de los ’90 estuvieron caracterizadas por la expansión y la transformación de la estructura
del sistema educativo nacional. (Terigi, 2005).

El aporte de la Ley Federal de Educación a la extensión de la obligatoriedad fue que acrecentó las
responsabilidades del Estado en materia educativa. (Terigi, 2005).

El proceso de descentralización de los servicios educativos desde la nación hacia las provincias había
comenzado durante la última dictadura militar, y fue en los ’90 cuando terminó de ponerse en marcha. Con el
mismo, se ampliaron los compromisos y responsabilidades de las provincias, al trasladarse a sus gestiones
cuestiones que tradicionalmente habían estado a cargo de la Nación. (Terigi, 2005).

Previamente a la sanción de la Ley, se acordó mediante los distintos debates, que el sistema debía transformar
su estructura al tiempo que los servicios fueron transferidos a las provincias. (Terigi, 2005).

De este modo, la gestión llevada a cabo por los equipos técnicos en las jurisdicciones tuvo como prioridad la
puesta en marcha de la reforma, en detrimento del diseño de políticas que consolidaran las funciones
tradicionales del sistema educativo y el afianzamiento de las reformas que se implementaban. (Terigi, 2003).

Una década después de estos procesos, no sólo se observaba la desigualdad en las distintas provincias, en
cuanto a la disponibilidad de recursos financieros que hicieran posible el derecho genuino al acceso y
permanencia de los estudiantes en el sistema educativo, sino que peligraban, por un lado, los pocos progresos
y mejoras que se habían producido durante las primeras etapas de la reforma de la educación argentina, y por
otro los avances históricos del sistema. (Terigi, 2005).

Ejemplo de ello son las provincias que más se comprometieron en la expansión de la obligatoriedad del sistema
implementada por la Ley Federal de Educación, que incluyeron a una gran cantidad de estudiantes al sistema,
y que durante los primeros años de la década del 2000, corrían el riesgo de retroceder cuantitativamente en esa
inclusión. (Terigi, 2005). Otro ejemplo es el desfasaje entre el proceso de recuperación de algunas áreas del
sistema productivo y la carencia en la formación de técnicos que puedan ser validados y reconocidos por el
mercado laboral. (Terigi, 2005).
Una de las grandes falencias del Ministerio Nacional estuvo basada en que, como estrategia aparentemente
lógica, se homogeneizaban las políticas para dar solución a problemáticas aparentemente similares,
descuidando la particularidad y las necesidades de cada contexto. (Terigi, 2005).

De esta manera, los esfuerzos se concentraron en realizar el cambio, más que en consolidarlo, y la gran
controversia fueron las estrategias centralizadoras legitimadas por la experticia e impulsadas por medio de
recursos, enmarcadas en un proceso de descentralización. (Terigi, 2005).

Por otro lado, la prescripción de contenidos básicos comunes como respuesta al vaciamiento de contenidos que
se observaba en la década del ’80, fuera de alcanzar la igualdad en torno a la enseñanza, limitó a las provincias
en las posibilidades de compatibilizar criterios con respecto a los currículos. Las formulaciones se adaptaban al
criterio de respetar un determinado porcentaje de contenidos por capítulo, campo, etc. (Terigi, 2005).

Frente a dicha problemática, el Ministerio optó por determinar ciertas restricciones en los diseños curriculares,
por ejemplo que en la estructura curricular de los diseños de las provincias existieran ciertos espacios
curriculares, o la determinación de cargas horarias. (Terigi, 2005).

Estas limitaciones mellaron en las posibilidades de acción de las provincias, por ejemplo, con respecto a la carga
horaria, muchas instituciones tuvieron que reorganizarse por lo que la nación trascendió sus incumbencias y vio
peligrada su legitimidad, al tiempo que las provincias sufrieron una modificación de sus políticas curriculares.
(Terigi, 2005).

En este punto, cabe el siguiente interrogante: Las estrategias puestas en juego por la nación durante el proceso
de descentralización, ¿fueron efectivas para contribuir a solucionar las problemáticas detectadas en los
diagnósticos previos a la sanción de la Ley Federal de Educación? ¿Podría afirmarse aquello teniendo en cuenta
que la población históricamente desfavorecida a nivel económico y cultural, que había transitado por los mismos
trayectos educativos obtenía claramente aprendizajes de mejor valor? (Terigi, 2005).

Queda claro que los objetivos iniciales a la reforma, que estaban basados en el mejoramiento de la calidad y la
igualdad educativa, no fueron logrados mediante las políticas curriculares que se implementaron como estrategia
en aquel momento lógica de resolución de las problemáticas de partida. (Terigi, 2005).

El enérgico hincapié en los diseños y prescripciones curriculares falló en el momento en que no posibilitaron la
toma de conciencia acerca de las particularidades de cada institución, e incluso de cada clase. (Terigi, 2005).

Una de las principales carencias de la Ley Federal de Educación fue la de la consideración del trabajo docente
en las aulas. Así, Cascante y Rozada, 1990, Pág. 23), afirman que “cualquier reforma que aspire ciertamente a
serlo, ha de estar planteada atendiendo, verdadera y no retóricamente, a la naturaleza del trabajo de los
profesores”. (Terigi, 2005).

Se dejó de lado lo que Connell (1997) llama “justicia curricular” en el momento en que no se determinaron
contenidos prioritarios. (Terigi, 2005).

Algo que sí es tarea de la nación tiene que ver con llevar a cabo una serie de acciones que tiendan a redefinir la
normativa federal para determinar acuerdos mínimos y para el seguimiento de su realización por parte de las
provincias, y en cuanto a la prescripción de contenidos, establecer parámetros mínimos y comunes como por
ejemplo una mayor igualdad en los recursos materiales y en el apoyo pedagógico a las instituciones, sobre todo
si hablamos de poblaciones consideradas en riesgo, la cantidad de días de clase, las condiciones para la
titulación en el acceso al trabajo docente. (Terigi, 2005).

Uno de los resultados de la reforma fue que, a partir de la identificación tan estrecha entre currículum y
organización, se diversificó la organización del sistema educativo de las distintas provincias, lo cual generó un
impacto en los diseños curriculares y planes de estudio respectivos. (Terigi, 2005).

La diversificación de las estructuras organizacionales podría mantenerse ofreciendo distintos tipos de educación,
pero siempre teniendo en cuenta parámetros curriculares federales mínimos, que son producto de las
restricciones curriculares de los ’90 pero sin perder su carácter vinculante. (Terigi, 2005).
Por ejemplo, existiendo estructuras organizativas diferenciadas pero con esos parámetros mínimos como
condición, aún podría ofrecerse un tipo de educación que sea susceptible de homologarse. (Terigi, 2005).

2.2 Descentralización de la gestión

La transferencia de servicios o proceso de descentralización educativa de los ’90 que venimos tratando en
apartados anteriores, estaba basada en el análisis de una situación inicial de los ’80 que evidenciaba una
alarmante desigualdad en el acceso y permanencia de los estudiantes (sobre todo si hablamos de aquellas
poblaciones consideradas vulnerables) en el sistema educativo.

Este diagnóstico fue la base para plantearse como objetivo la federalización del sistema frente a la desigualdad
existente. Sin embargo, estas pretensiones de federalismo fracasaron, y a continuación se describirán las
diversas estrategias que, llevadas a cabo de manera parcial o equívocas, contribuyeron a dicho fracaso.

A partir de la descentralización o transferencia de servicios, una gran parte de las provincias, junto con la Ciudad
de Buenos Aires, experimentaron una fuerte modificación en sus sistemas educativos, lo cual implicó, a nivel
administrativo del sistema, un redoblamiento de esfuerzos. Los procesos implicados en la reforma demandaban
adaptaciones de las estructuras gubernamentales de las provincias, entre las cuales, una de las más importantes
fue el desarrollo de los equipos técnicos de las provincias en su tarea de planificar y sostener las políticas
educativas públicas. (Terigi, 2005).

No obstante estos procesos intentaban contribuir a dar respuesta a problemáticas existentes de larga data, lo
que se observaba durante los primeros años de la última reforma que impulsó la nueva Ley de Educación
Nacional, era que, en muchos casos, la reforma de los ’90 contribuyó a profundizar los signos característicos
previos, lo cual devino en una alarmante desarticulación del sistema, que mostraba características diversificadas
como si fuese federal, pero sin los ordenamientos que demanda un sistema federal para evitar que los intentos
de diversidad no produzcan o profundicen la diferenciación o desarticulación. (Terigi, 2005).

De cualquier manera, y aunque se observaba claramente en aquel momento que la enseñanza aparentemente
federal arrojaba no obstante resultados disímiles, esa diferencia no era producto de la federalización propuesta
por medio de la reforma que impulsó la Ley Federal de Educación, al contrario, este signo venía arrastrando
desde mucho años anteriores. Lo que sucedía, era que hasta el momento, no se había realizado un análisis lo
suficientemente abarcativo de lo que había dejado o estaba dejando la reforma educativa argentina de la década
de los años ’90. (Terigi, 2005).

Al mismo tiempo que se produjeron los más importantes cambios de la reforma, se desarrollaron abordajes
críticos, mayormente en el área política, y en algunos casos abordando analíticamente cuestiones técnicas. Sin
embargo, había una gran carencia de un análisis más completo, no sólo sobre las distintas dimensiones sobre
las que ya se había realizado un balance, sino también sobre los distintos matices que habían adquirido los
distintos sistemas educativos provinciales. (Terigi, 2005).

La separación entre lo técnico y lo político.

Una de las características principales de las políticas educativas de la década de los años ’90 fue la marcada
brecha entre lo técnico y lo político. (Terigi, 2005).

Esta separación entre lo técnico y lo político es susceptible de traducirse como el modo de intentar dar respuestas
lógicas a problemáticas que en realidad responden al ámbito de lo político y que en muchos casos quedan aún
sin analizar. (Terigi, 2005).

Durante la década de la reforma de la Ley Federal de Educación, esta división, que se reproducía entre la nación
y las provincias, establecía que el Ministerio nacional se ocupase de lo “técnico”; es decir, del establecimiento
de parámetros del área curricular, del diseño de un sistema evaluativo de la calidad, de la recopilación de datos,
entre otras cuestiones, para lo cual se ponía a disposición de las distintas provincias una gran cantidad de
recursos, complementados con intelectuales provenientes del área educativa. (Terigi, 2005).

Por otro lado, lo “político” se asociaba a la gestión provincial de las reformas técnicas, establecidos a nivel central
y con los enfrentamientos y en algunos casos solución de problemas de índole gremial e institucional, quedó a
cargo de las provincias. (Terigi, 2005). De este modo, el Ministerio Nacional diseñaba las políticas educativas,
que, para las problemáticas a las que se hacía frente, parecían las únicas viables. Entonces, si la problemática
era la misma, la resolución también debía ser compartida, y eso era una respuesta lógica dentro del cuadro de
situación que se construía. (Terigi, 2005).

Los análisis posteriores que se hicieron de estas políticas curriculares y de este tipo de cuestiones que las
caracterizaban, daban cuenta de la necesidad de romper con este tipo de lógicas. Se intentaba no reducir los
análisis sólo a las cuestiones técnicas de las acciones que se pretendían llevar a cabo. También se pretendió
evitar debatir abiertamente cuestiones a realizar sin un diagnóstico previo de la situación anterior. En cambio, se
plantea la necesidad de realizar análisis que traigan nuevamente al campo de juego la variable política de la
inclusión de los distintos sectores, enfocándose primordialmente en los intelectuales y los que dirigen el ámbito
educativo, en el diseño, el desarrollo y sustento de las políticas de índole educativa. (Terigi, 2005).

En definitiva, esta separación evidenció que el conocimiento pedagógico estuvo en este caso dando fundamento
de manera racional a estrategias que, con el tiempo, no fueron suficientes para cumplir con las metas que se
habían propuesto en un comienzo. El primer paso para evitar esto en el futuro, fue la identificación de las
responsabilidades, lo cual no obstaculiza la generación de nuevas propuestas, al contrario, le imprime una cuota
de legitimidad a partir de la cual se sienta un precedente que evita que en el futuro se tomen medidas para el
futuro sin dar cuenta de los diagnósticos previos (Terigi, 2005).

La política curricular de los años 90

Coherentemente con los estudios del estado de situación de los ’80 que evidenciaba un vaciamiento de
contenidos en la educación latinoamericana, las políticas curriculares que se propusieron desde el Ministerio
Nacional y se acordaron por medio del Consejo Federal tenían que ver con la prescripción de contenidos. De
esta manera, la política curricular de educación en Argentina no estaba vinculada a diseñar un currícula, sino
más bien realizar una definición de contenidos. Dentro de esta lógica, los contenidos básicos comunes
cumplieron el rol de un megadispositivo del cual, teóricamente, debían devenir los siguientes procesos del diseño
curricular, los cuales debían cumplimentarse en cada provincia. (Terigi, 2005).

Para lograr este propósito, esta reforma definió tres niveles dentro de los cuales se especificaba el currículo, a
saber:

Currículo

Federal

(Consejo Federal de Jurisdiccional Institucional

Cultura y Educación) (Cada escuela)

(Provincias y Bs. As.)

Aprueba los CBC y

Proposición de criterios Desarrollo de diseños Elaboración de PEI

Similares. Similares
Durante la primera instancia, las políticas curriculares intentaron ser exhaustivas, dado que
estaba presente la proposición de contenidos básicos comunes por igual a todos los niveles y
modalidades del sistema educativo argentino. Estas acciones implicaron un enorme esfuerzo
que incluían el aporte de los recursos de la nación en el nivel central para el diseño de los
documentos, dejando de lado otras tareas no menos importantes, sin las cuales la anterior
carecía de demasiado sentido, o no respondería con eficacia. (Terigi, 2005).

En segundo lugar, estableció las mismas metas (el diseño de los contenidos básicos comunes)
para todos los niveles y modalidades por igual, sin discriminar por ejemplo el nivel inicial o la
educación básica, que tienen una mayor estabilidad temporal que otros como la formación
docente o técnica, que poseen una dinámica diferente en la elaboración de conocimientos, la
cual necesitan una continua renovación. Esa falta de diferenciación de los criterios de diseño
curricular para los distintos niveles y modalidades, la política curricular de contenidos básicos
comunes no produjo una reacomodación para que lograse mantenerse temporalmente. (Terigi,
2005).

En tercer lugar, estas políticas intentaron proponer criterios, no sobre currículos generales o
nacionales, sino sobre los contenidos, lo que de alguna manera ayudó a las autonomías de las
provincias. Para poder plantear una división entre lo que significaba el diseño de los contenidos
básicos comunes del diseño curricular, las políticas curriculares trajeron a colación un número
considerable de artificios técnicos extraídos de diversas fuentes, fusionados de una manera
inverosímil. Ejemplo de estos artificios son “campos”, “expectativas de logro”, “espacios
curriculares”, entre otros. En algunos casos los conceptos estaban vinculados a la Teoría del
Currículo, sin embargo, las definiciones iban más allá de aquella teoría. Un ejemplo de ello fue
la noción de estructura curricular, alrededor de la cual se establecieron forzosamente ciertos
compromisos, (estableciendo por ejemplo que cada “espacio curricular” tuviera una determinada
carga horaria), lo cual supera los límites del concepto. Esto es así, porque la noción de estructura
curricular tiene que ver en realidad con la vinculación entre saberes y a la implicación de esos
saberes de diverso tipo según los objetivos formativos del currículo. Las cargas horarias, por otro
lado, son relativas al diseño, de puesta en práctica en un currículo en particular de la propuesta
de formación que explicita la estructura. En otros casos, a otros artificios se les dio origen en esa
misma instancia, tal es el caso de los “capítulos”, bajo el cual, subyacía la noción de área o
disciplina. (Terigi, 2005).

Dichos artificios volvieron más compleja aún la labor de diseño del currículo, dentro de una
instancia donde la mayoría de los equipos técnicos de las provincias incursionaba por vez
primera en estos trabajos. Pasados unos años, los resultados fueron que la mayoría de los
equipos técnicos de las provincias enmarcan los procesos de diseño curricular dentro de estos
parámetros que definieron las políticas curriculares de la década de los ’90. Así, se evidenciaba
durante los primeros años de la nueva Ley de Educación Nacional, que gran parte de los técnicos
de las provincias no pueden mencionar la formación profesional sin hacer mención a la noción
de “perfil”, y sin vincular esta noción a otras relacionadas con la realización de acciones. Se
entiende por supuesto, que las nociones provenientes de la teoría curricular son artificios en
cualquier caso. Sin embargo, se trata de mostrar a partir de esta explicación el nivel hasta el cual
se excedieron los límites de esa artificialidad, y la vinculación entre este exceder el concepto y
la instancia de elaboración del currículo propio de aquella década, en la cual, el poder que se
delineaba entre la nación y las provincias, lo hizo vinculado a ciertos conceptos pedagógicos
herméticos que no hicieron más que profundizar el inflexibilidad técnica. (Terigi, 2005).

Como ya se mencionó, por medio de la prescripción de contenidos básicos comunes por igual a
los diversos niveles y modalidades del sistema educativo, se intentaba establecer parámetros
para los procesos de diseño curricular a nivel provincial , influir en la publicación editorial,
establecer disposiciones para que los títulos y certificados oficiales sean homologados así como
también para los procesos de evaluación a nivel nacional y, de esta manera, generar un impacto
que produzca una mejoría en los procesos de enseñanza. (Terigi, 2005).

En el ámbito que más influyeron los contenidos básicos comunes fue en el diseño curricular que
se elaboró a nivel provincial. A excepción de las provincias que, en materia de diseño curricular,
ya habían desarrollado o consiguieron desarrollar una tradición propia, los currículos de las
jurisdicciones provinciales se identificaron directamente con los contenidos básicos y comunes.
Así, lo que en la Teoría de los Contenidos Básicos comunes se llamó “expectativas de logro”,
ocuparon el lugar de lo que hasta el momento se denominaba objetivos de enseñanza. En la
elaboración curricular se internalizó que la organización interna del currículo se correspondiera
con la división en capítulos que existía al interior de los CBC. En la mayoría de los currículos, los
contenidos se diferencian como conceptuales, procedimentales y actitudinales, y de esta manera
se prescribió lo que en realidad se había creado para evitar o cortar con procesos de exclusión.
(Terigi, 2006b). De esta manera se identificó directamente el modelo de los contenidos básicos
comunes con los modelos curriculares. (Terigi, 2005).

Es necesario aclarar que este proceso de identificación antes señalado, para el que contribuyó
en gran medida el Ministerio Nacional, no produjo sin embargo una equiparación de los currículos
entre las distintas provincias. Al contrario, debajo de estos parámetros documentales, en los que
se incluían las expectativas de logro según ciclos, contenidos según ejes y años, explicaciones,
distinciones de contenidos procedimentales, actitudinales y conceptuales, entre otras cuestiones;
subyace una heterogeneidad no despreciable que obstaculiza lo que teóricamente querían
asegurar los CBC: compatibilizar la enseñanza a nivel federal. Es considerable que el exceso de
regulaciones del currículo (CBC, parámetros federales para los diseños curriculares compatibles,
estructuras a nivel federal, documentos curriculares equiparados) no alcanzó para garantizar
marcos comunes para los procesos de enseñanza y parámetros para la compatibilización de los
estudios. (Terigi, 2005).

Los contenidos básicos y comunes propuestos en la política curricular de la década de los ’90
fueron propuestos al mismo tiempo como criterios para el diseño de las evaluaciones a nivel
nacional. No obstante, a causa de sus rasgos técnicos no configuran un dispositivo propicio para
determinar los saberes que se espera que todos los estudiantes del sistema educativo de la
nación integren en ciertas instancias de sus trayectos escolares. Sea a causa del exceso de
especificidad a la que se llevó la definición de contenidos, o por la complejización que
caracterizaron a las formulaciones, o por la superposición de parámetros que no fueron
explicitados (Terigi, 2006c), los CBC resultaron amplios, confusos e inconexos, y como resultado
es poco probable que guíen previsiblemente los procesos evaluativos a nivel nacional. (Terigi,
2005).

2.3 El microplaneamiento, como forma de superar crisis regionales y locales.

La persona responsable del proceso de planificación, lo dirige hacia propósitos preestablecidos,
teniendo en cuenta que el contexto en el que actúa no es estático y debe sortear diversas
complicaciones y resistencias poniendo en juego capacidades que en muchos casos son
limitadas frente a las diversas fuerzas del contexto en que actúa. Es necesario, para sobrellevar
esas resistencias y obstáculos mostrar facultades para gobernar. (Matus, 1987).

Esas facultades tienen que ver con la constante interrelación entre tres variables que configuran
un sistema de tres vértices donde las tres variables se interrelacionan constantemente:
El Proyecto de Gobierno, al que se refiere Matus (1987), tiene que ver con el contenido referente
a los propósitos de los proyectos de acción que un planificador intenta llevar a cabo para
conseguir esos objetivos. Los debates sobre los proyectos de gobierno giran en torno a las
reformas de índole política, el tipo de desarrollo, la política en materia económica, entre otras
cuestiones vinculadas al caso y al nivel de gobernabilidad del sistema.

La Gobernabilidad del sistema es una interrelación entre las variables que puede o no controlar
un actor en el gobierno, las cuales se tienen en cuenta por su importancia en la acción que realiza
ese actor. En la medida en que se puedan controlar más variables que coadyuven a los procesos
de decisión se eleva el nivel de gobernabilidad del sistema y de libertad de acción. Al contrario,
a medida que no es capaz de controlar una serie de variables, decrece el nivel de libertad en la
acción y de gobernabilidad del sistema. (Matus, 1987).

El nivel de gobernabilidad del sistema varía en relación a la acción de un determinado actor, su

capacidad de gobierno, y las exigencias que ese proyecto de gobierno le plantea. La razón por
la cual un sistema es más o menos gobernable según el actor que intervenga en el mismo tiene
que ver con la cantidad de variables que ese actor en particular tenga la capacidad de controlar.
Otra condición para la gobernabilidad del sistema tiene que ver con el carácter del contenido
propositivo del proyecto de gobierno, así, se eleva el nivel de gobernabilidad cuando los objetivos
que se proponen son más sencillos, y disminuye cuando éstos son más considerables. Una
última condición para la gobernabilidad del sistema está vinculada a la capacidad de gobierno
del actor involucrado, así mientras más capacidad tenga ésta, mayor es la gobernabilidad del
sistema, y ésta es menor cuando disminuye la capacidad del actor involucrado en gobernar el
sistema. (Matus, 1987).

La Capacidad de gobierno está relacionada a la facultad para conducir o dirigir y tiene que ver
con el conjunto de técnicos, métodos, capacidades y pericias que poseen un actor determinado
y su equipo de gobierno para guiar el proceso hacia propósitos explicitados, teniendo como
condición el nivel de gobernabilidad del sistema y los propósitos del proyecto de gobierno. La
experticia en el manejo de las técnicas para el proceso de planificación es uno de los factores
que determinan la destreza de un equipo de gobierno. El nivel de dominio del gobierno del
sistema, tiene que ver entonces con la destreza en el manejo de técnicas de planificación. La
capacidad de gobierno entonces fluctúa, en la medida en que lo hagan el manejo de teorías,
métodos y técnicas de planificación. La capacidad de gobierno se traduce en la facultad para
dirigir, gerenciar, administrar y controlar el sistema. (Matus, 1987).
En este esquema de tres vértices, existen variables que, por un lado se distinguen, y por otro se
interrelacionan y se influyen entre sí, configurando así el proceso de gobierno como una unidad
común y compleja donde se vinculan estas tres variables. (Matus, 1987).

La distinción tiene como objetivo definir sistemas de diverso tipo: el proyecto de gobierno,
entendido como un sistema de proposición de acciones; la gobernabilidad del sistema, entendido
como el sistema social; y la capacidad de gobierno, que se entiende como el sistema donde
están implicados los procesos de planificar y dirigir. (Matus, 1987).

La interrelación y la influencia mutua permiten observar una unidad común entre los sistemas,
que es la acción de los actores. El proyecto de gobierno está conformado por una serie de
propuestas para llevar a cabo, la gobernabilidad del sistema tiene que ver con las viabilidades
de llevar a cabo esas proposiciones y la capacidad de gobierno se identifica como la facultad de
producir y dirigir acciones. (Matus, 1987).

Los planes deberían ser concebidos como sistemas gestionados por el gobierno. (Matus, 1987).

Debemos preguntarnos si el proceso de planificación es factible bajo cualquier tipo de

condiciones o requiere de circunstancias especiales para su realización. ¿De qué manera se
debe actuar ante situaciones adversas cuando las relaciones de fuerza se caracterizan por la
precariedad e inestabilidad, donde hay un marcado conflicto político y económico? Podríamos
decir en primer lugar que la planificación, bajo estas condiciones, no es posible. Y si es imposible
llevar a cabo un proceso de planificación, lo que resta realizar es la improvisación para abordar
este tipo de situaciones antes descritas. Sin embargo, podríamos concluir también que si la
improvisación es eficaz en situaciones hostiles, también será eficaz en situaciones regulares.
Esto nos llevaría a la conclusión falaz de que la improvisación es más eficaz y práctica que la
planificación. (Matus, 1987).

En realidad, la respuesta lógica es que la planificación es posible en cualquier caso, sea ésta
una situación adversa o regular, sin embargo, es necesario aclarar que no cualquier tipo de
planificación se aplica a cualquier tipo de situación problemática. Es necesario entonces, la
consideración del contexto como variable fundamental para la aplicación de cualquier tipo de
estrategia, método o técnica. Es entonces, cuando podemos concluir, que para situaciones
donde prevalece el conflicto y el poder compartido, la planificación es el recurso más pertinente.
Es necesario pensar y analizar la planificación aplicada a diversas situaciones, con sus diversos
niveles de complejidad, los cuales pueden ser analizados desde innumerables puntos de vista.
La planificación debe ser llevada a cabo en el marco de problemáticas mal estructuradas,
imprecisas, pobremente definidos y delimitados. En estas situaciones se hace difícil predecir el
futuro, que no aparece nítido, sino que se van realizando las acciones, en base a objetivos no
necesariamente compatibles, a medida que se van desenvolviendo las características del
contexto en el cual se trabaja. (Matus, 1987).

Friedman (1980), hacía referencia a una paradoja que se basa en que, a menor requerimiento
de procesos de planificación, mayor es la eficiencia que produce la misma frente a la situación.
Sin embargo, cuando la necesidad de planificar es imperiosa, a causa de las problemáticas y
emergencias del contexto, los resultados que arroja la misma suelen ser escasamente eficientes.

Si hablamos de fenómenos sociales, la capacidad de predicción es mínima, y por lo tanto, el

proceso de planificación no puede fiarse de ésta. Por el contrario, si dejamos de lado ese afán
de predecir el futuro estaremos en presencia de una mediación, un equilibrio entre la acción y el
conocimiento de la realidad y su predicción. Ninguno de los dos debe tomarse individualmente.
(Matus, 1987).
Y precisamente aquí encontramos la definición acertada sobre planificación, y es la que se refiere
a la misma como el cálculo que antecede y guía a la acción. Ese equilibrio que debemos buscar
entre el cálculo y la acción en contextos adversos y de poder compartido en los procesos
creativos, no debe apuntar a una búsqueda de predicción del futuro, sino, al contrario a una
búsqueda de una constante relación con la incertidumbre. (Matus, 1987).

En este análisis del proceso de planificación, es pertinente realizar una distinción entre la acción
de predecir y la de preveer. La primera tiene que ver con una suposición sobre lo que podría
llegar a ocurrir en un tiempo próximo. La segunda, por el contrario, apunta a tener en cuenta
diversas alternativas o posibilidades y planificar para hacer frente a cualquiera de las mismas.
(Matus, 1987).

Ahora, bien, cuando nos encontramos ante realidades adversas donde prevalece el conflicto y el
poder compartido. ¿De qué manera se puede repensar el proceso de planificación? (Matus,
1987).

Aquí, Matus (1987), plantea diversos problemas:

a) La diferencia entre “yo” y el “otro” dentro de un sistema social; por tanto que, si no tengo
en cuenta al otro, anulo la posibilidad de conflicto. Por ejemplo, es característica de la
planificación de tipo normativa, que se lleve a cabo la planificación teniendo en cuenta los
elementos “YO” y el “sistema”, definiendo como sistema conformado por los comportamientos
pero no así por fuerzas sociales, que comprende a terceros que posean objetivos contrapuestos
los propios. (Matus, 1987).

b) Desde el momento en que consideramos un “Yo” y un “otro” dentro de lo que definimos

como planificación, estamos desechando supuestos vinculados a la planificación normativa, en
los cuales, el sistema está regido por determinadas leyes que lo condicionan, y que tienen que
ver con ciertos comportamientos sociales. Efectivamente, mi planificación no es una acción, sino
el resultado creativo de un juicio estratégico. Dentro de la misma lógica, la planificación del otro,
es también una acción creativa que no está condicionado por un conjunto de leyes. De esta
manera, mi plan se encuentra muchas veces confrontado con otros planes, y, al mismo tiempo
que “yo” y el “otro” somos parte de un mismo sistema y una misma situación, nos enfrentamos
dentro de los mismos. Por lo tanto, un sistema está compuesto de procesos creativos que se
repiten en acciones estratégicas y de comportamiento. (Matus, 1987).

La planificación normativa define los procesos sociales dentro de una lógica causa efecto. Por
otro lado, la planificación situacional hace una distinción entre la lógica causa efecto (la cual
identifica con los sistemas naturales), y la lógica iniciativa-respuesta, propia de la constante
interrelación entre los distintos actores sociales. (Matus, 1987).

En el gráfico anterior podemos observar, que dentro de la lógica causa-efecto, el efecto está
determinado por la causa; por otro lado, la respuesta a una problemática que se nos presenta en
base a una iniciativa no está determinada por ésta, y, por lo tanto, no es susceptible de predecir.
(Matus, 1987).

Los modelos matemáticos, con sus ecuaciones relativas a los comportamientos, sólo tiene en
cuenta los procesos repetitivos. Entonces, ¿cuáles son las herramientas con las cuales podemos
abordar los procesos creativos que influyen sobre el futuro sobre el cual queremos realizar una
planificación?

c) La consideración de la existencia del “yo” y el “otro” implica la cuestión de lo que Matus

(1987) llama cálculo interactivo. Así, la eficacia de mi plan está condicionado por el plan del otro,
y, a su vez, la eficacia del plan del otro depende de mi plan. ¿De qué manera entonces es posible
reconocer certeramente el plan con mayor eficacia? ¿Y de qué manera puede conocerlo el otro
si yo mismo no lo sé? En esto consiste lo incierto del cálculo interactivo en un sistema de actores
sociales, sensiblemente diferenciada de lo incierto de la naturaleza (clima, accidentes y
catástrofes naturales, entre otros.) o de los procesos sociales repetitivos, es decir, los notables
cambios en los parámetros de las ecuaciones relativas al comportamiento. (Matus, 1987).

d) Cuando nos enfrentamos a la consideración de la existencia del “Yo” y el “otro” como

fuerzas enfrentadas, desechamos la posibilidad de distinguir positivamente entre el actor que
realiza la planificación, y el objeto, aquello que ha planificado. Al mismo tiempo pierde la eficacia
la noción de “entorno” o “ambiente”, a la que hace referencia la teoría de sistemas. Así, “Yo”,
entendido como el actor que realiza la planificación, forma parte del objeto planificado y está
condicionado por los otros planes. De esta manera, el actor que realiza la planificación está
implicado en el objeto, y éste, a su vez, abarca varios actores que realizan la planificación. Pierde
fuerza entonces, la función del tradicional diagnóstico, con el cual se relacionan “yo y el sistema”,
dejando de lado otras explicaciones. Solamente se considera la explicación de la situación,
especificando quién y desde qué punto de vista lo explica. Así, la objetividad no es algo que se
pretenda alcanzar, sólo una mínima y necesaria rigurosidad en el análisis por medio de pruebas
de autorrefutación. A causa de lo expresado anteriormente en este apartado, el contexto también
implica sujetos planificadores. (Matus, 1987).

e) Si, consideramos, dentro de un sistema, a un “yo” y a un “otro”, debo tener en cuenta

que yo no tengo todo el poder en absoluto. En el mismo momento en que considero al otro dentro
de un sistema, estoy asumiendo lo limitado de mis recursos de poder y económicos. Así las
cosas, los sujetos planificadores se encuentran condicionados por un “vector de recursos
escasos” conformados por dos componentes: poder y recursos económicos. De esta manera,
cálculo político y cálculo económico son las dos caras de una misma moneda, y no se puede
aumentar la eficacia de uno sin disminuir la de otro. En este sentido, las eficacias resultan ser
contradictorias. (Matus, 1987).

f) Dentro de este cuadro de situación problemática, la planificación se acerca más a la idea

de un sistema de final abierto, que al resultado de una serie de ecuaciones con final cerrado;
existe la posibilidad de ser vencidos por nuestros antagonistas y en el caso en que ganemos, es
nuestro deber vencer al otro. De esta manera, los objetivos sobre los que se basa la planificación
no son estáticos, sino más bien dinámicos y ambiguos. Es una de las características de los
sistemas de final abierto el avance es en realidad un camino de cambio situacional en el que se
interrelacionan diversas problemáticas que se reemplazar en sus rasgos, y la pretendida
respuesta a algunos de ellos hace surgir otros. De esta manera, los objetivos deben determinar
prioridades dentro de las problemáticas que se consideran más urgentes o importantes. Dicha
priorización no se realiza necesariamente de manera consiente. Así las cosas, un sistema de
estas características, donde la complejidad y el dinamismo están presentes, no requieren de
criterios estáticos que apuntan a optimizar las respuestas, porque lo eficaz de una respuesta
depende de la viabilidad de dar respuesta a las problemáticas subsiguientes. (Matus, 1987).

g) Una vez que consideramos la existencia del “yo” y el “otro”, es necesario redefinir la
noción de tiempo dentro de los sistemas donde los distintos sujetos interactúan. Es decir, no
podemos considerar el tiempo como un transcurso lineal e inmutable de la misma manera para
mí que para el otro. Surgen diversas percepciones acerca del tiempo, el cual escapa a nuestro
control, sobre todo si hablamos de la producción de los procesos de índole social, manejamos
diversos horizontes temporales, y con respecto a las problemáticas futuras sobre las que
planificamos, se aplican niveles de descuento psicológico de diversa dimensión. Y todos estos
elementos influyen sobre los parámetros con los que “yo” y “otro” definen las situaciones y
elaboran las posibles resoluciones. (Matus, 1987).
h) Los procesos en los que están implicados las relaciones sociales, en los que están
implicados complejos procesos humanos, no pueden ser reducidos, en su intento de análisis, a
valores numéricos. Es necesario vincular tanto elementos cualitativos como cuantitativos para
elevar la precisión de la planificación y la explicación de las situaciones. Dentro de la escala de
prioridades de las precisiones, se ubica en primer lugar los aspectos cualitativos para luego dar
lugar a los aspectos cuantitativos. Esta es una de las condiciones muchas veces necesaria pero
no suficiente, para lograr una mayor precisión. Es necesario aclarar, entonces, que no es
conveniente dejar de lado la calidad en la planificación, o separarlo tajantemente de la cantidad,
argumentando que lo cualitativo no es de demasiada influencia en los procesos. La precisión se
logra mediante la rigurosidad en el uso de variables lingüísticas. Así, el vocabulario que
utilizamos requiere de precisión, sin ambigüedades, para abordar la realidad de manera rigurosa
y precisa. (Matus, 1987).

i) Podemos arribar a la conclusión de que las características de la planificación

anteriormente abordada, se aleja notablemente de la planificación económica tradicional,
teniendo en cuenta que, dentro de la naturaleza de las problemáticas que debe enfrentar un
sujeto en situaciones adversas, lo político debe articularse a lo económico, existe una gran dosis
de incertidumbre, la noción tradicional de diagnóstico impide un real conocimiento del ambiente,
la planificación se asemeja a un juego donde el objetivo último es derrotar al oponente, entre
otras cuestiones. (Matus, 1987).

¿De qué manera podemos abordar el plan económico, si está implicado en un plan de gobierno
en situación adversa? Es necesario responder a esta pregunta sin proyectar falsas oposiciones.
Que la planificación económica tradicional no sea capaz de analizar el sistema social en toda su
complejidad, no quiere decir que los instrumentos o herramientas propios de este tipo de
planificación sean obsoletos abordándolos con otro tipo de planificación. Un eficaz enfoque de la
planificación debe ser capaz de dar respuesta a las problemáticas antes mencionadas, utilizando
herramientas prácticas y concretas. Sólo de esta manera se puede enfrentar a la complejidad del
sistema social, poniendo en juego la diversidad de la planificación estratégica. (Matus, 1987).

Una nueva concepción de planificación, requiere de herramientas que, adaptadas en algunos

casos, provienen del campo de la planificación económica tradicional. La principal crítica que se
realiza a este tipo de planificación, recae sobre el todo, y no sobre cada parte, o sobre lo
económico propiamente dicho. (Matus, 1987).

Resulta necesario, para poder articular lo económico con lo político:

a. Dar cuenta de los elementos políticos dentro del plan económico. Lo político posee una
cuota más elevada de incertidumbre que lo económico, esa incertidumbre se debe
abordar con técnicas que enfrenten rápidamente aquello que no estaba previsto. (Matus,
1987).
b. Debe existir cierta coherencia entre los criterios de los objetivos y los medios económicos
y políticos, lo cual se debería analizar poniendo en juego determinados métodos. (Matus,
1987).
c. También se deben poner en juego métodos con el objetivo de analizar los resultados
políticos de las acciones económicas y viceversa. (Matus, 1987)
d. La existencia de recursos escasos, tales como el poder, los recursos económicos, entre
otros, evidencia la necesidad de mejorar el rol de producción social que realizan los
sujetos planificadores. (Matus, 1987).
e. Las distintas dimensiones sobre las que se trabajan (política, económica, organizativa,
entre otras), requieren de categorías que permitan integrarlas a nivel explicativo y de la
acción. (Matus, 1987).
Cabe preguntarnos también de qué manera es posible realizar la planificación de manera práctica
y operacional. Por lo que venimos diciendo, es evidente que la teoría proveniente de una visión
normativa no resulta pertinente en la búsqueda de respuestas frente a contextos plagados de
incertidumbre. Incluso si nuestras predicciones sobre el futuro se cumplieran de hecho, la eficacia
de lo operacional de la planificación carecería de sentido. De este modo, las “recetas”
provenientes de la Teoría de la Planificación no son tan aplicables a un plan de gobierno como
sí a una investigación económica. Si analizamos la forma de actuar del sujeto planificador,
podemos observar que el mismo no realiza sus acciones separando programas o políticas por
dimensiones o sectores. Tampoco basa su accionar en investigaciones, sino que, en base a las
mismas, realiza propuestas suceptibles de ser ejecutadas. (Matus, 1987).

El planificador elabora su accionar sobre la base de problemáticas y acciones. Una manera de

lograr que la planificación se caracterice por la practicidad, la operacionabilidad y la adaptabilidad
a las diversas situaciones, tiene que ver con estrcuturarla según problemáticas y acciones.
Dentro de la autorreferencia de un sujeto, se define problemática como comprobaciones de
conflicto presente o posible. (Matus, 1987).

Entonces, si en lugar de las “recetas” obtenidas por la Teoría de la Planificación, se opta por
realizar un análisis y selección de problemáticas y operaciones, encontraremos la practicidad de
la estructura modular de la planificación. Podría estar representado como un sistema que,
automáticamente, elimina y genera nuevos módulos. (Matus, 1987).

Para Matus, (1987) sería necesario pensar la planificación de manera diferente, que se
identifique más con la idea de una matriz de problemáticas y operaciones, y donde éstas, como
módulos recursivos, abren la posibilidad de integración de lo económico, político y organizativo.
La noción de operación posee innumerables cualidades, representa un módulo dinámico que
sintetiza de manera práctica las diversas acciones que tiene como objetivo un sujeto planificador.
Esos módulos puede consistir en:

a. Solamente rigurosos en elementos de poder.

b. Solamente rigurosos en elementos económicos.
c. Solamente rigurosos en facultades de organización.
d. Solamente rigurosos en la interrelación de los elementos anteriormente nombrados.
(Matus, 1987).

Al mismo tiempo, las operaciones rigurosas en elementos económicos permiten abarcar gasto
corriente, inversiones o los dos al mismo tiempo. (Matus, 1987).

De esta manera, con la noción de operación se rescata la unidad inseparable de la acción que
se ha planificado, y también se configura la planificación en una estructura organizativa orientada
a la acción, en la que cada una de las operaciones persigue un objetivo y de las cuales cada
sujeto es responsable. (Matus, 1987).

La planificación estratégica conformada por una estructura modular, es también una forma de
enfrentar de manera pertinente los requerimientos de articulación de la planificación con el
presupuesto por programas. Esto es algo que era imposible lograr con los métodos tradicionales,
porque no existe una equivalencia entre los módulos de asignación de recursos y los pasos de
la planificación descritos por una teoría descontextualizada de la planificación. Por otro lado, el
problema es susceptible de resolverse si existe una real equivalencia entre la estructura modular
del plan y la estructura modular del presupuesto. (Matus, 1987).

Matus, (1987), plantea el siguiente interrogante:

¿De qué manera podemos arribar, por medio de la planificación, a ese cálculo al que hacíamos
referencia anteriormente, que guía la acción al tiempo que la precede? La planificación tiene que
ver con el presente, pero sólo a través de ella y las acciones que propone, es posible construir
el futuro. Para lograr esto, es necesario seguir este esquema:

PLAN A LARGO PLAZO

PLAN A MEDIANO PLAZO

PLAN ANUAL

PLAN DÍA A DÍA

El plan de largo plazo debe ser la referencia direccional del plan a mediano plazo; éste debe ser
la referencia direccional del plan anual; y a su vez, éste debe ser la referencia direccional del
plan diario.

Así, se genera el requerimiento de planificar en base a la coyuntura para llegar al cálculo que
guía y precede a la acción concreta. El resultado final del plan tiene que ver entonces con el
cálculo que guía y precede la acción diaria. Después, los cálculos sobre el futuro son un resultado
intermedio. (Matus, 1987).

Existen variados recursos metodológicos para dar respuesta a las problemáticas del proceso de
planificación en la coyuntura. Uno de los más efectivos tiene que ver con la idea de una “Sala de
situaciones” basada en un sistema de “gerencia por operaciones”. Existen actualmente a nivel
global, una gran diversidad de softwares en constante actualización, aplicados al área de la
planificación, para hacer posible el seguimiento y la evaluación del desarrollo e impacto de las
acciones sobre las problemáticas. (Matus, 1987).

El plan realizado en el día a día, es el punto en común donde se cruzan gobierno y planificación.
Pero para poder manejar el presente, resulta necesario el uso de información actualizada,
dinámica y aplicada. Los tradicionales conceptos como los de “banco de datos” o banco de
proyectos de inversión”, deberían ser suplidos por sistemas recursivos de información vinculados
a los sistemas de gerencia de los distintos niveles organizativos. (Matus, 1987).

Los elementos principales de un sistema de información se definen actualmente conformando

un “estilo” organizativo descentralizado que se caracteriza por:

 Cada generador de información lleva a cabo ese rol, dado que es usuario necesario de
la misma.
 La información se genera, reglamenta y organiza con el parámetro preestablecido de
configurar indicadores con definiciones precisas para establecer niveles de acción,
impactos, afecciones indirectas y anticipaciones de las operaciones y de los problemas
propios del plan, de manera conjunta con los debates de carácter administrativo
anteriores y posteriores a las mismas. (Matus, 1987).
 La información abre la posibilidad de potenciar la autoevaluación de políticas y
operaciones en cada uno de los niveles de responsabilidad descentralizada, para que
los indicadores no se dirijan indistintamente hacia los niveles centrales del gobierno, sino
que deberían usarse para los directivos de cada uno de los niveles y dirigirse hacia el
nivel central solamente cuando la autoevaluación se encuentra fuera de las
incumbencias internas. (Matus, 1987).
  El medio por el cual puede realizarse una evaluación del impacto de las acciones sobre
las problemáticas está conformado por el sistema de control. Así, además de utilizarlo
como referencia direccional, como lo mostraba el gráfico, cada nivel de responsabilidad
descentralizada debe rendir cuentas al nivel inmediato superior acerca de los problemas
que los afectan y las operaciones que se llevan a cabo en consecuencia. (Matus, 1987).
 Se desecha la noción de masas de información generadas por niveles más bajos para
ser usadas por niveles superiores. Cada nivel produce la información que necesita
internamente. (Matus, 1987).

El rol del Ministerio Nacional en la identificación de prioridades.

En lo que respecta al rol del Ministerio Nacional, en su análisis de la situación de la educación

que nos había dejado la Ley Federal de Educación, Terigi (2005), hacía referencia a la necesidad,
de parte del Ministerio Nacional de Educación, de establecer prioridades en materia educativa
para hacer frente a las diversas problemáticas existentes en ese momento. Pero más allá de las
prioridades que en ese momento se sugerían como inminentes, se destaca la función indelegable
del Ministerio en esa búsqueda y determinación.

Las prioridades que se proponían entonces tenían que ver con lo generacional. En primer
término, se intentaba dar respuesta a las problemáticas relacionadas con la infancia en edad
escolar. Esto tenía que ver con cuestiones que en ese momento se evaluaban como relacionadas
al riesgo en que se encontraba su futuro educativo, resultado de un proceso de empobrecimiento
masivo. Al mismo tiempo, se debatía sobre la necesidad de priorizar a la población adulta joven
analfabeta o escasamente escolarizada. Estas dos prioridades apuntaban en su momento a darle
la oportunidad al Estado para revertir la situación de desigualdad, tanto en el acceso como en la
calidad educativa que se brindaba, y que existía en el sistema educativo argentino durante la
primera etapa de la nueva Ley de Educación Nacional. También tenía como objetivo potenciar
los ideales que dieron origen a nuestro sistema educativo. (Terigi, 2005).

Se destacaba el papel del Ministerio en la priorización de la enseñanza básica, la educación

general y obligatoria que en ese momento establecía la Ley Federal de Educación. Pero esa
priorización, no debía realizarse sólo apuntando a la observancia de la obligatoriedad, sino más
bien para garantizar el derecho al acceso y permanencia de los niños y jóvenes adultos a la
escolaridad básica. (Terigi, 2005).

Se intentaba, entonces, que el Ministerio Nacional de Educación concentrara sus recursos a

mediano plazo en la generación que en ese momento cursaba la escolaridad básica.
Manteniendo los niveles históricos de escolarización y sumar años de educación. Para lograr
este tipo de metas, es necesario poner en juego una serie de políticas, sin restringirlas a lo
educativo; dado que las prioridades, sobre todo en estos casos, apuntan a la intersectorialidad;
y tampoco soslayando su importancia. (Terigi, 2005).

Se trata entonces de concebir recursos para brindar educación en contextos de extrema

desigualdad, aumentando horas de enseñanza o actividades complementarias en espacios no
formales, para los sectores de la población más desfavorecidos. Aquí, es necesario capacitar a
los docentes con herramientas que les permitan elaborar programas educativos para el
incremento y rendimiento del tiempo escolar. Es decir, generar políticas educativas con
centralidad de índole pedagógica. Es función del Ministerio Nacional entonces, trazar el mapa
nacional de emergencia, y determinar, para dar respuesta a ello, recursos financieros y humanos
en la medida en que lo requiera y establezca ese mapa de emergencia. (Terigi, 2005).
La idea no consiste en establecer prioridades para cada nivel, o para cada área, sino que es
mucho más puntual. Un número determinado de prioridades seleccionadas estratégicamente,
que diagraman acuerdos puntuales con las provincias, dan lugar a que, poniendo énfasis en
ellas, (entiéndase por ello diversificar iniciativas, convergiendo la designación de recursos y
políticas de diversas áreas del gobierno y estableciendo objetivos que se puedan evaluar
temporalmente), se pueda generar un impacto considerable en la resolución de las problemáticas
a las que se enfrenta. (Terigi, 2005).

2.3 Macroproyectos, microacciones y actores sociales

Cuando reflexionamos acerca de la necesidad de planificar, esa pregunta nos guía a otra serie
de interrogantes que tienen que ver con el porqué de la existencia de la planificación, dónde
encontramos su justificación, a qué debemos atenernos si la desechamos, ¿dónde podemos
determinar que termina la reflexión que precede a la acción y dónde comienza el proceso de
planificación propiamente dicho? Las acciones que realizan los sujetos, generalmente no están
guiadas por la improvisación, sino que existe previamente un cálculo que las antecede y las guía.
La pregunta es si este tipo de cálculos previos a la acción pueden denominarse como un proceso
de planificación. Si generalmente los sujetos actúan de manera calculada,
¿Por qué se menosprecia tanto a la planificación? ¿La planificación es verdaderamente
necesaria? ¿Es un recurso para lograr la eficacia? ¿Cuál es el grado de importancia de la
planificación dentro de los ámbitos educativos? (Matus, 1987).
En primer lugar, resulta necesario establecer los límites de las incumbencias de la planificación.
Partimos de la base que la planificación es un proceso que implica un cálculo que antecede y
guía las acciones. El cálculo que se realiza, ¿es todo lo que se requiere para dar fundamento a
las acciones? Para ello es necesario explicitar cuales son los distintos niveles de sistematicidad
y extensión que caracterizan al cálculo precedente y guía de la acción. (Matus, 1987).

El casillero C1To, en el espacio donde coinciden el cálculo intuitivo y asistemático con el

horizonte temporal “hoy”, pertenece al cálculo reflexivo, inmediato, asistemático y con
perspectivas limitadas. (Matus, 1987).

La columna vertical que se inicia en C1To y finaliza en C1T15 representa al cálculo netamente
intuitivo que se desplaza desde el inmediatismo hacia el futurismo. Aquí estamos frente al cálculo
intuitivo que guía y precede la acción. (Matus, 1987).

La celda que se inicia en C1To y finaliza en CsTo, podemos observar que se encuentran distintos
niveles de sistematicidad y extensión de las perspectivas de análisis. Esa línea tiene origen en
la intuición inmediatista y finaliza en el cálculo situacional inmediatista. (Matus, 1987).

Para finalizar el análisis del cuadro, si observamos la columna que se inicia en CsTo y finaliza
en CsT15, podemos analizar que existe una articulación entre el cálculo situacional inmediatista
y el cálculo situacional a futuro. Dicho cálculo situacional articulado y sistemático conforma lo
que llamamos planificación propiamente dicha. (Matus, 1987).

Los políticos generalmente siguen el trayecto de la zona A del inmediatismo situacional. Los
planificadores llamados “tecnócratas”, por otro lado, se encuentran en la zona C de la columna
C4, que se inicia en C4T1 y finaliza en C4T15. (Matus, 1987).

Para comprender la variable relacionada con el conflicto en lo que respecta al proceso de

producción social, resulta práctico compararlo con un juego. El juego posee reglas que son
comparables con las del sistema social. En cada instancia del juego existe una realidad que se
modifica, y cada nueva realidad es un producto del cambio de la anterior. Los jugadores ven
aumentados sus recursos, su calidad disminuye o aumenta según la certeza de sus acciones.
Dentro de la competencia del juego, los sujetos asumen roles equiparables a los que
desempeñan los actores sociales en situaciones similares. Los jugadores hacen uso de los
recursos de los cuales disponen para realizar acciones de juego que son similares a las acciones
de tipo político y económico dentro de los procesos de producción social. (Matus, 1987).
Las diversas jugadas son el medio por el cual los sujetos que juegan para modificar sus recursos,
igual que los actores lo hacen por medio de las acciones. Finalmente, los jugadores poseen una
motivación hacia el triunfo, la acumulación, el éxito, los cuales resultan conflictivos y le aportan
una dinámica interactiva propia a todo el juego. Esto mismo ocurre en el sistema social, a partir
de los valores e ideologías de los distintos actores sociales. (Matus, 1987).

Las reglas sobre las que se basa un juego configuran la genoestructura del mismo. Le aportan
identidad. A partir de las mismas se definen las características con las cuales se desarrollará el
juego (por ejemplo: número de jugadores, jugadas posibles, cantidad de fichas iniciales, etc.).
Los jugadores poseen, al momento de iniciar el juego, ciertas facultades para dirigir y producir,
lo cual se denomina fenoestructuras humanas. Los movimientos que realizan los sujetos en el
juego desde la fenoestructura configuran la producción del sistema. (Matus, 1987).

Los distintos movimientos en el juego, dan lugar a poder acumular o perder activos económicos,
por medio de lo cual, se modifican las fenoestructuras económicas que poseen los distintos
jugadores. De esta manera, los movimientos de juego se fenoestructuran a manera de
acumulación económica, relaciones de poder, fuerza o destreza entre los sujetos que juegan.
(Matus, 1987).

Luego de cada jugada, la situación de juego cambia, pero para jugador cambia de manera
distinta, ya que después de cada movimiento alguno puede perder poder, recursos económicos
o incluso quedar fuera del juego. Al comienzo del juego todos se encuentran en igualdad de
condiciones, pero cada uno de ellos posee fenoestructuras humanas que le aportan diferentes
habilidades para jugar. (Matus, 1987).

Luego de avanzado el juego, las situaciones de los jugadores son diversas, y esto es algo que
la noción de diagnóstico no puede abarcar. Durante el transcurso del juego, y en base a las
experiencias anteriores, es que cada uno de los jugadores adquiere capacidades de producción.
Dicho proceso de adquisición de capacidades es el proceso de fenoestructuración, que está
vinculado a la identidad de cada uno de los sujetos intervinientes. En el transcurso del juego,
también como en el sistema social, el mismo se ve influido por una multiplicidad de dimensiones.
Así, los sujetos fenoestructuran capacidades para vencer a los demás jugadores, habilidades
para aprovechar al máximo las reglas de juego a su favor, estrategias para prever problemas
futuros, ganar eficacia en cada jugada. También elaboran cambios en relación a sus valores y
en la manera de jugar. Entonces, este proceso de fenoestructuración los configura como seres
sociales o sujetos de juego. (Matus, 1987).

Estas fenoestructuras se potencian en distintas situaciones de la vida humana o del juego y son
diferentes según los distintos tipos de actores y generan distintos espacios de producción
potenciales. La producción real de cada sujeto, podrá llevarse a cabo sólo dentro de esos
espacios de producción. De este modo, cada uno de ellos, según su fenoestructura, sabrá
aprovecharlas en beneficio del cumplimiento de sus objetivos. (Matus, 1987).

De esta manera, a medida que aumenta la habilidad del sujeto para realizar buenas jugadas,
aumenta su capacidad de incrementar sus recursos y cumplir sus objetivos. En relación a esos
recursos es posible solucionar los distintos problemas que se presentan y aprovechar las
oportunidades que surjan. Mientras más compleja y variada es la fenoestructura de un sujeto, la
producción que realice será también compleja y variada. En este sentido, identificamos a los
sujetos como fenoestructuras, es decir, como seres sociales que poseen distintas
acumulaciones, otras fenoestructuras. (Matus, 1987).

Muchas veces, los jugadores olvidan que la diversidad de acciones y sucesos del juego está
determinada por la genoestructura, es decir, las reglas del juego. Aquí, el juego se aleja un poco
de los sistemas de producción social, ya que en la realidad, si es posible cambiar las reglas de
juego. Es posible realizar acciones que tiendan a consolidar las reglas tradicionales o
modificarlas. De esta manera, la situación inicial estaba planteada para todos igual, sin embargo,
las acciones posibles son diversas como diversos pueden ser los impactos de las mismas. Las
acciones pueden poseer entonces diversas genoestructuras, y la modificación de las mismas
depende del poder económico-político obtenido por los distintos actores. Esto implica un proceso
de aprendizaje. (Matus, 1987).

Existe otra diferencia entre los sistemas sociales y los juegos, y es que los objetivos que nos
planteamos en la realidad son conflictivos y diversos. No todos apuntan hacia los mismos
ámbitos. (Matus, 1987).

Las genoestructuras son susceptibles de modificarse durante diversos cursos de acción, aunque
no sean precisamente los mismos actores que realizan las acciones los que la modifican. Todos
los sujetos sociales asumimos nuestras acciones y planteamos objetivos en el marco de una
genoestructura determinada, y eso nos dificulta comprender que es posible modificarla.
Tendemos, al contrario, a actuar dentro de estructuras rutinarias, desconociendo que es mucho
más productivo elaborar acciones tendientes a transformar la realidad vigente. (Matus, 1987).

Las fenoestructuras, entonces, se desarrollan durante los procesos de producción social y en el

interior del espacio establecido por la genoestructura, en cambio, ésta tiene que ver con los
marcos que regulan esos espacios de producción. Las grandes transformaciones históricas
tienen que ver con modificaciones en la genoestructura que, de otra forma, tiende a permanecer
estable. La estabilidad de la genoestructura depende del nivel de satisfacción que posean los
sujetos que participan en ella. Los que son conservadores de la misma, evidentemente sienten
una gran satisfacción con su situación. Por el contrario, aquellos que dan cuenta de las
problemáticas a las que la genoestructura no es capaz de hacer frente, son los que intentarán
modificarla. Esto permite diferenciar, tanto en el juego, como en el sistema social, dos clases de
jugadores: aquellos que compiten para ganar dentro de las reglas del juego, de aquellos que
compiten para cambiar las reglas de juego. (Matus, 1987).

Esta comparación nos permite comprender que las acciones, los eventos, las variables, son sólo
la superficie de la realidad. Debajo de ella subyacen acumulaciones de capacidades
denominadas fenoestructuras que condicionan los flujos de producción social, que a su vez,
producen más fenoestructuras y no pueden superar sus capacidades. De esta manera, no son
los bienes y servicios los que forman parte de la creación de una empresa, sino las
fenoestructuras. (Matus, 1987).

Las fenoestructuras podemos ser nosotros mismos, otro tipo de fenoestructuras son las que
poseemos, otras a las cuales pertenecemos y otras con las que generamos intercambios. Todas
son capacidades acumuladas en distintas dimensiones de la realidad social.

Las genoestructuras tienen origen en los sistemas sociales. Las acciones de los actores sociales
se genoestructuran. Ellos mismos son los que producen los cambios que definimos como
revoluciones. (Matus, 1987).

Toda esta comparación es de suma importancia para el ámbito de la planificación. En ocasiones

nos fijamos objetivos estereotipados en flujos de producción externos a los espacios de
diversidad de las genoestructuras existentes en el momento; en otras ocasiones deseamos hacer
frente a problemas cuando los factores que lo provocan se encuentran en el ámbito de las
fenoestructuras, a veces tratamos de consolidar nuestras fenoestructuras fuera de los límites que
establece la genoestructura. Y en otras instancias deseamos transformar la genoestructura
cuando en realidad nuestras acumulaciones fenoestructurales no tienen el poder o el peso
suficiente para llevarlo a cabo. Este análisis da cuenta de la necesidad de diseñar estrategias,
considerando las posibilidades y restricciones existentes en los distintos planos de la realidad.
(Matus, 1987).

Los sujetos tienen la capacidad de transformar los flujos de producción que modifican las
fenoestructuras, y que dan lugar a acciones y decisiones que transformen a su vez la
genoestructura. El modo de realizarlo tiene que ver con producir una serie de acciones que tiene
origen en el desarrollo de las que se encuentran dentro de nuestras capacidades vigentes y que
posibilitan el incremento de las mismas. (Matus, 1987).
Aquí, se ha evitado mencionar el término “estructura”, dado que el mismo hace referencia a
muchas dimensiones. La estructura de producción se encuentra por ejemplo en el ámbito de los
flujos de producción, la estructura del capital nacional, por otro lado, se encuentra dentro de la
dimensión de la fenoestructura, por último, la estructura de la propiedad de los medios de
producción, forma parte de la genoestructura. (Matus, 1987).

Conocer las distintas dimensiones de una realidad nos permite analizar de manera correcta los
problemas e identificar en qué planos se ubica cada uno de ellos. Es muy distinto actuar dentro
del ámbito de los flujos de producción porque somos conscientes de nuestro deficiente poder
para modificar la fenoestructura, o actuar sin tener conciencia de cuál es el ámbito en el cual
trabajo. (Matus, 1987).

Tampoco es conveniente pretender conocerlo todo. Dentro de la realidad existen muchos

aspectos que no comprendemos o no conocemos, e igualmente debemos tomar decisiones
sobre los problemas que se presentan en la misma. (Matus, 1987).

El micro plan en la institución: proyecto educativo de la institución. El proyecto educativo

institucional.

Iniciar un proyecto implica, en una primera instancia, fijarse objetivos claros y viables, y un
trayecto que nos permita alcanzarlos. Marcar la intencionalidad de un proyecto implica también
definir las acciones con las cuales pretendo lograr mis metas y gestionar mi proyecto, y al mismo
tiempo es necesario tener en cuenta que ese trayecto que definimos en un comienzo, no está
libre de obstáculos y conflictos, que muchas veces nos obligan a variar el camino, aplicar
respuestas alternativas. Sin embargo, para todo ello debemos estar preparados y tener listas, al
menos dos opciones para enfrentar eventuales problemas.

Cada proyecto está fundamentado en una perspectiva particular acerca de la realidad, y esa
base epistemológica es la que nos permite planificar nuestras acciones y tomar decisiones de
manera coherente. Dentro del proyecto se pueden diferenciar tres momentos: la situación inicial
(basada en un diagnóstico de las acciones anteriores), presente y situación-objetivo, es decir,
aquello que quiero alcanzar llevando a cabo mis acciones. Como bien habíamos mencionado
anteriormente, un proyecto se basa en la mediación entre el presente y el futuro, sin olvidar la
importancia de lo trabajado anteriormente y los posibles errores que pudiéramos haber cometido,
y que nos generan diversos espacios de aprendizaje.

Un proyecto se realiza a partir de la intervención, ya sea directa o indirecta, de diversos actores

involucrados en la realidad sobre la cual se trabaja, los cuales no siempre comparten o logran
compatibilizar sus puntos de vista acerca de la mejor forma de dar respuesta a la situación.

Dentro de una institución, el trabajo conjunto tiene que surgir de la necesidad de tomar conciencia
de las necesidades que existen y de las acciones requeridas para hacerles frente. Por otro lado,
el trabajo en equipo permite generar un sentimiento de pertenencia con la institución y con todo
lo que ocurre dentro de la misma, lo cual le otorga un mayor significado a las acciones que se
llevan a cabo. Así, el proyecto no debería ser el resultado de la suma de acciones particulares,
sino que debería estar fundado en acciones racionalizadas de forma coherente, constantemente
evaluadas en los distintos pasos del proceso, y orientadas siempre hacia el logro de objetivos
comunes.

La escuela, la institución educativa, tiene la función de transmitir el bagaje cultural a las nuevas
generaciones, formándolos además en los valores esenciales de la sociedad. Pero además,
posee una organización particular, que implica distribuir los espacios y los recursos de una
manera determinada, designar a sus docentes, definir roles y funciones, entre otras cuestiones.

Dentro de la organización escolar, cada actor o miembro de la misma internalizar dicha

organización, bajo la forma de normas, roles, formas de comunicación, significado de los distintos
espacios, objetivos en común.

La institución educativa, además de tener como objetivo principal la transmisión de saberes

relevantes a todos los estudiantes por igual, responde y está regulado por las demandas y
prescripciones de niveles centrales superiores, más allá de que la forma en que se lleven a cabo
en forma concreta esas regulaciones y prescripciones, sean diversas como distintos son los
contextos en los cuales se ubica cada una de las instituciones. De este modo, las decisiones
sobre el currículo escolar representan determinadas perspectivas más o menos compartidas
sobre los saberes significativos que es necesario transmitir.

Existen, según Alfiz (1997) cuatro dimensiones propias de la organización escolar, las cuales
consisten en:

 Dimensión pedagógica, en la cual está implicado lo que se entiende por enseñanza,

aprendizaje, currícula, metodologías y estrategias.
 Dimensión organizacional, la cual representa la forma en que se realiza la distribución
de funciones, roles, espacios físicos y temporales y formas de comunicación.
 Dimensión económica y administrativa, que establece las maneras en que se llevan a
cabo los procesos y la gestión de los diversos recursos.
 Dimensión socio-comunitaria, vinculada a la comunidad, la participación y el trabajo
conjunto entre la institución y el entorno.

Estas dimensiones, que otorgan una noción de la escuela condicionada por múltiples variables,
deberían internalizarse en cada uno de los sujetos intervinientes en el proceso de planificación,
y guiar y dar fundamento a las acciones que den fundamento al proyecto educativo institucional.

El PEI debe tener como base fundante un modelo pedagógico, el cual es resultado de la
explicitación de las distintas perspectivas e ideas de los actores intervinientes sobre lo que
significa la enseñanza, el aprendizaje, la cultura, la ciencia, la tecnología, entre otros, todo ello
ubicado dentro de un marco legal, un contexto social determinado, y además, tiene que ver con
los objetivos en común de los integrantes de la institución.

A partir de la cultura institucional, y en el marco de una política educativa determinada, (es decir,
objetivos, metas, perspectivas, políticas, historia,rutinas y valores de la institución), es que se
elabora el PEI. Sin embargo, el mismo no debe reducirse a planificar una determinada cantidad
de acciones para conseguir objetivos o hacer frente a determinadas problemáticas. El proyecto
educativo institucional debe caracterizarse por la objetivación de valores e ideales con relevancia
social, en contextos plagados de conflictos, producto de la interacción de múltiples y diversos
actores.

Existen dos metas principales que deben guiar la elaboración del proyecto educativo institucional:

 La generación del sentimiento de pertenencia de los actores intervinientes: individuos,

grupos o instituciones.
 La institución, entendida como comunidad educativa, debe alcanzar una coherencia
expresada a través de la formación de grupos o equipos de trabajo con potencial para
elaborar y evaluar propuestas.

La elaboración conjunta del proyecto educativo institucional basado en una lógica sistémica,
genera espacios de participación democrática por parte de todos los actores involucrados, los
cuales, conscientes de sus recursos y posibilidades, pueden llevar a cabo acciones relacionadas
con el debate, la ejecución y la evaluación, a sabiendas de que, muchas veces, la producción y
organización de acciones no lleva necesariamente a cumplir con la idea- objetivo propuesta
preliminarmente.

Dependiendo del momento histórico social en el cual estamos ubicados, la sociedad refleja una
serie de ideales y valores a los que aspira alcanzar a través de sus instituciones. Teniendo en
cuenta esto, el PEI debe ser un reflejo de esos ideales a nivel nacional, en tanto y en cuanto
expresa un conjunto de concepciones, valores y representaciones sobre la cultura y de los
procesos que están implicados en la misma.

El PEI debe explicitar una intencionalidad, la cual es una manifestación de índole filosófica que
hace referencia a los fundamentos, metas y trayectorias institucionales a nivel general. Una
proyección dinámica del futuro de la institución, producto de la acción de prever posibles
escenarios. Por otro lado se encuentra la misión, que está vinculada a los objetivos comunes, y
hace referencia a lo operativo, a la puesta en marcha de lo planificado. Los propósitos, tienen
que ver con una serie de propuestas que expresan la intencionalidad de objetivar determinados
valores, ideas y expectativas. Esto último tiene que ver con decisiones institucionales muy
particulares, y que le imprimen un sello característico. Por ejemplo, una escuela pública con
orientación artística, privilegiará la formación creativa y libre de los estudiantes. Los objetivos del
PEI tiene que ver con los aprendizajes que se espera obtengan los estudiantes.

La identidad institucional está relacionada a la mediación entre estado de situación actual, y las
proyecciones futuras. Se produce a través de un mapa institucional que se diseña según la
imagen objetivo.

El proceso de diagnóstico es una instancia que permite plantear objetivos sobre la base de las
necesidades y demandas reales del contexto.

Hemos visto en apartados anteriores, de qué manera la planificación normativa o tradicional,

entendida como “recetas” que muchas veces se intenta aplicar a contextos diversos
infructuosamente, no responde a las necesidades particulares de cada situación. Es mucho más
conveniente la planificación estratégica, que se realiza de manera democrática, participativa y
dinámica, con lo cual es posible responder a las demandas propias de cada espacio.

El PEI debe tener una fundamentación, que es el marco conceptual que da fundamento y guía
el resto de la propuesta formativa del proyecto. Deben estar vinculados a los lineamientos y
marcos filosóficos, antropológicos, sociológicos, científico-tecnológicos, pedagógicos y
didácticos, y expresa concepciones, valores y propósitos.

Se debe tener en cuenta también, la contextualización del proyecto educativo institucional. La

institución se encuentra ubicada en un espacio en particular, el cual posee características
particulares relativas a historia, demandas, necesidades, etc. Al mismo tiempo, la institución no
puede ser considerada una isla, pues está ubicada dentro de una red de interacciones donde se
vinculan y cruzan una multiplicidad de variables, que son el producto de las vinculaciones de la
institución con su comunidad local y global.

También debe establecerse y tomar decisiones acerca de la concreción de la currícula escolar.

Es a partir de la materialización de la currícula, que es posible objetivar categorías como: planes
de estudio, cargas horarias, espacios curriculares, procesos de enseñanza y de aprendizaje,
metodologías, entre otras.

La concreción del currículo escolar es una manera de explicitar la teoría pedagógica que subyace
al proyecto, una manera de delinear una trayectoria de acción. Es una forma de mediar entre esa
teoría y las prácticas concretas. De esta manera, existen tantas concreciones curriculares como
modelos pedagógicos puedan existir.

La evaluación del proyecto es el medio por el cual es posible regular y ajustar los distintos
componentes del proyecto a las eventualidades que pueden presentarse en el contexto en el
cual se actúa. La evaluación permite alcanzar los objetivos planteados preliminarmente,
modificando aquellos aspectos que obstaculizan su realización.

Todo este proceso, debe estar guiado por un sistema de gestión y administración, para la
continua creación de estrategias para la coordinación, planificación y designación de recursos,
en coherencia con las metodologías y necesidades identificadas preliminarmente.

Es necesario aclarar, que todos estos procesos no siguen necesariamente una secuencia lineal,
pero sí deben estar interrelacionados en un trabajo conjunto, como un sistema, guiados por un
marco institucional, lo cual otorgará coherencia a todo el proyecto.

El PEI debe estar constantemente vinculado al contexto y sus variaciones, de otra manera,
pierden sentido en sí mismo.
Para Pérez (1995), dentro del proyecto educativo, la cultura existe en distintas dimensiones, a
saber:

 La cultura política: formada por saberes significativos y legitimados a nivel histórico y

cultural, transmitidos de generación en generación.
 La cultura académica: selección de saberes provenientes de la cultura pública y
destinados a ser transmitidos en las instituciones escolares, saberes y valores que se
pretende que los estudiantes logren internalizar.
 La cultura social: saberes y rutinas dominantes en el contexto: valores, normas,
concepciones, instituciones y modos de acción que caracterizan a las relaciones
sociales.
 La cultura escolar: saberes y rutinas que produce la escuela desde su lugar de institución
social: tradiciones, comportamientos, rutinas, rituales tradicionales que se reproducen
para profundizar valores, concepciones y metas sociales de la institución escolar.
 La cultura experiencial: conformada por formas de actuar y nociones específicas que los
alumnos elaboran en forma personal influidos por el contexto que precede y que existe
en su vida escolar, caracterizada por relaciones entre su entorno familiar y su entorno
social. Es un producto de su experiencia de vida en su comunidad.

La cultura institucional, por otro lado, es la base explicativa de los procesos organizativos de las
instituciones y sus significados. Por lo tanto, el PEI, y los procesos que implica, son un reflejo de
la misma.
3.1 Funciones del planeamiento. Surgimiento y desarrollo de la planificación educativa

"Hay un diálogo entre la práctica y la teoría cuyo tema es el verbo planificar. La profesora doña
Práctica le pide a la Srta. Teoría Normativa: ‘Conjuga el verbo planificar’. La Srta. Normativa
responde: ‘Yo planifico...’. ‘Sigue, que vas bien’, le dice doña Práctica. ‘Ya terminé, profesora’,
responde la Srta. Normativa. Doña Práctica, algo perpleja, mira s sus alumnas. La Srta.

Situacional está ansiosa por hablar y recita antes que nadie se lo pida: Yo planifico, tú planificas,
él planifica, etc."

Carlos Matus.

La planificación debería estar basada en una Teoría de la Producción de Acciones

Humanas. Los métodos que se utilizan en los procesos de planificación están basados
en acciones humanas, y los impactos que las mismas generan son los que se intentan
producir en un sistema de gobernabilidad. El problema de la gobernabilidad surge,
según seamos capaces de describir un sistema de manera compleja o simplificada. De esta
manera, si describimos de una manera simple el sistema social, las conclusiones
pueden llevarnos a pensar que existe una alta gobernabilidad del sistema. (Matus, 1987).

Matus (1987) describe cómo, aparentemente, el modelo que posee más gobernabilidad es
aquel en el cual un sólo sujeto es el que planifica y gobierna el sistema. Dicho modelo,
puede ser descripto de la siguiente manera:

 Un sujeto realiza la planificación y la dirige, los otros sujetos cumplen la función de

agentes económicos.
 Como están basadas en una teoría del comportamiento social, las operaciones que
realizan los agentes económicos son cuantificables y previsibles.
 La incertidumbre que se genera en el sistema sólo se refiere a probabilidades de sucesos
e impacto de las operaciones previsibles; no se tiene en cuenta lo imprevisto y lo no
cuantificable.
 Las variables que no puede controlar el actor que planifica y dirige no poseen conducción
inteligente creativa, dado que no responden a otros sujetos planificadores.

De este modo, aparentemente el sistema tiene un alto nivel de gobernabilidad

y se rige, según Matus (1987), bajo los siguientes supuestos:

 Todas las acciones son el resultado de un comportamiento, a excepción de la acción

planificadora.
 Las variables que escapan al control del actor planificador se definen como movimientos
inexplicables, no poseen un actor inteligente y creativo que tenga otros objetivos.
 Es factible asignarle probabilidades a la incertidumbre, y las posibilidades son
cuantificables.
 La planificación está fundamentada en una Teoría del Comportamiento Social, basada
en las relaciones sistémicas de causa-efecto, teniendo como premisa que los efectos
son un comportamiento de carácter predecible.

Este tipo de razonamiento hipersimplificante es el que caracteriza a la planificación económica

normativa. Las variables que intervienen en este modelo se pueden clasificar en:

 “YO”, que es el sujeto que realiza la planificación, el gobierno y centraliza la creatividad

en la acción.
 “EL SISTEMA”, que se entiende como el objeto planificado.

Entonces, una de las características principales de la planificación normativa es el

hecho de reducir arbitrariamente las acciones a comportamientos. Y la evidencia de
que la variable “YO” se asume como un poder absoluto, está en que se elimina a los otros sujetos,
ubicándolos en el lugar de “supuestos escondidos”. (Matus, 1987).
El modelo estratégico de la planificación.

En contrapartida con el modelo descripto en párrafos anteriores, el modelo estratégico responde

a un sistema en el que el nivel de gobernabilidad está influido por la variable “YO”, en
confrontación con el “OTRO”, para desarrollar las operaciones que guían hacia el logro
de objetivos. (Matus, 1987).

En el marco de este modelo, se plantea la existencia de varios actores que realizan la

planificación en una red de objetivos conflictivos. En este caso, el nivel de gobernabilidad del
sistema no disminuye a causa de un deficiente control de las variables, sino porque “YO” no tiene
o no controla lo que tiene o controla “OTRO”. Si “YO” no cumple con su objetivo, “OTRO” es el
que lo cumple, de manera tal que si mi capacidad de gobernabilidad disminuye, la capacidad
de “OTRO” es la que aumenta el nivel de gobernabilidad. (Matus, 1987).

En el modelo estratégico, en el cual se asume que el poder y el conflicto son compartidos, sólo
algunas acciones se reducen a comportamientos, como en el modelo anterior, la mayoría de
las acciones, por el contrario, están estratégicamente fundamentadas en un juicio
estratégico. Es así, como la teoría del comportamiento social no fundamenta a la
planificación estratégica. (Matus, 1987).

Las técnicas de planificación

La planificación puede ser concebida como método, teoría y tecnología, desde el momento en
que, según la naturaleza de los problemas y situaciones que se pretenden abordar, es posible
fundamentar diversas teorías y enfoques de la planificación. De otra manera, el proyecto y la
capacidad de gobierno se analizan como una misma cosa, y generalmente las pensamos como
una misma cosa en nuestros discursos. La consideración de las técnicas de planificación y de
gobierno como una teoría sobre la cual podemos realizar una reflexión, es posible sólo cuando
consideramos la verdadera complejidad del vínculo:

Naturaleza del Técnicas de planificación

caso o problema pertinentes

Fuente: Libro “Adiós, señor presidente. Planificación,

antiplanificación y Gobierno.” – Matus, Carlos, pág. 40.

De este modo, para las personas que sólo consideran un tipo de planificación (la
económica normativa), las diversas técnicas no son un problema teórico cuando se da
cuenta de las problemáticas de índole teórica en Latinoamérica. Para ellos, siemplemente
los buenos resultados son productor de buenas acciones políticas o económicas. Entonces
el triángulo de gobierno al que hacíamos referencia en el módulo anterior, pierde sentido,
y queda reducido sólo al proyecto de gobierno. (Matus, 1987).

Esto sucede así, porque la realidad donde se maneja el ser humano, se corresponde con
la cantidad de conceptos que maneja. Sólo consideraré agentes económicos si dentro de
mi realidad no existen el concepto de “oponente”. Si tampoco entra en mi bagaje de
conceptos el de acción estratégica, sólo seré capaz de concebir la idea de acción-
comportamiento desde la Teoría Económica Normativa. De esta manera, estoy negando una
dimensión importante de la realidad. Es necesario entonces enriquecer el repertorio de
conceptos que poseemos, para poder entonces enriquecer nuestras acciones. (Matus, 1987).

Si poseo ciertas limitaciones para conocer ciertos conceptos y actuar en consecuencia en

el ámbito de la planificación, mis propuestas concretas de acción y decisiones se concentrarán
dentro de un espacio limitado. Y cualquier error que se cometa en la realización de una
acción planificada será atribuido a un mal manejo de teorías y métodos, y no al hecho de que
éstas realizan una constante simplificación de la realidad. Se corre el riesgo asimismo, de dejar
de lado problemas abstractos para focalizarme sobre problemas más concretos y, por lo
tanto, desde mi punto de vista, más prácticos. (Matus, 1987).

El concepto de situación

El mismo concepto de conflicto nos impele a comprender la realidad desde distintas

perspectivas. Es por esto que, para cada uno de los sujetos, la realidad en la que habita
es vista de manera diferente. (Matus, 1987).

La noción de situación fue abordada por teóricos muy reconocidos. Gramsci, por ejemplo, elaboró
una tesis acerca de las correlaciones de fuerzas y de las nociones de estrategia, táctica y plan
estratégico. Al mismo tiempo distinguió entre los conceptos de movimientos y hechos orgánicos
y movimientos y hechos coyunturales que tienen lugar en la situación. Abordado por Gramsci, la
noción de situación no se restringe a una observación del hoy, sino que es una categoría que
también se orienta hacia pensar el mañana, y dar cuenta del pasado.

No obstante, los aportes más importantes para la noción de situación, fueron realizados
por autores como Sartre (1943), Heidegger (1927), Gadamer (1975) y Ortega y Gasset
(1936), quienes plantearon nociones como las de estar envuelto en una situación, ser y hacer
en una situación, conocer y explicar dentro de una situación. (Matus, 1987).

El enriquecedor aporte de Ortega se basaba en resaltar la razón vital situacional, por sobre
la razón abstracta. En una primera instancia, Ortega resalta la circunstancia como
condicionante de la realidad situacional específica en la que se encuentra el sujeto. (Matus,
1987).

La situación posee su propio lenguaje y complementa al formal, definiéndolos

inequívocamente. El contexto situacional se complementa con lo dicho en el lenguaje de los
debates y diálogos, igual que el contexto situacional da complemento a la descripción del texto
situacional vinculado a la práctica de la acción vital. Las definiciones no tienen lugar fuera de la
situación. (Matus, 1987).

La definición de situación da cuenta del interlocutor, que ocupa el rol de oponente durante
el conflicto extremo. Es por esto que, describir el contexto en el que se está situado
implica obligadamente dar cuenta del rol de los demás sujetos y comprender sus explicaciones.
La explicación sino, es inacabada, desvinculada de su contexto situacional. (Matus, 1987).

Existe una evidente distancia entre el diagnóstico tradicional y la explicación situacional.

El diagnóstico consiste en una argumentación no situada y restringida a una única
perspectiva. La explicación situacional, por otro lado, consiste en un intercambio entre el
YO y los OTROS, cuyo texto toma uno de los sujetos de forma conciente del relato y el contexto
de situación que lo incluye en un ámbito plagado de conflicto que hace propios otros textos. Mi
relato es un intercambio con la situación que comparto con el otro. (Matus, 1987).

Para finalizar, Ortega analiza la historia de manera coherente con la Teoría de Situación, dado
que reconoce que la misma vive en la situación del hoy. De esta manera, para la planificación
situacional, las acciones se realizan en el presente y no a la distancia. (Matus, 1987).

Matus, (1987), hace referencia finalmente, a la síntesis de las ideas de Ortega, las cuales
consisten en:

La situación obliga al actor social a cumplir su rol.

No existe acción externa a la situación.
Mientras que el diagnóstico no realiza ningún intercambio, la explicación implica establecer un
diálogo con la situación.
La historia vive en la situación.
La acción se realiza en el presente y no en la distancia.
Otro teórico que abordó el concepto de situación fue Hans Georg Gadamer, quien acuña otra
perspectiva al respecto, y afirma que no es posible alcanzar una explicación objetiva de
la realidad en la cual nos ubicamos. (Matus, 1987).

La noción de situación planteada en Planificación de Situaciones (FCE, México, 1980; pp.

62-122) pretende dar cuenta de esta complejidad y definir la categoría de formación social
al plano operativo. Para lo cual, se requiere:

Permitir la diferenciación y la constancia en las transformaciones sociales que se configuran en

la formación social, dentro de los parámetros de los sujetos en la situación.

Elegir dentro de la totalidad los elementos pertinentes según el caso para la acción de un
sujeto puntual inserto en la realidad que se explica, por lo tanto, donde exista una explicación
de la realidad, estará implicada una explicación de sí mismo.

Reconocer las dimensiones de la realidad que limitan los condicionamientos, facultades y

potencialidades de los sujetos para desarrollar acciones tendientes a lograr los objetivos
propuestos.

Identificar qué actor es el que aporta la explicación de la realidad, siendo conciente que esa
explicación es una perspectiva particular para analizarla y está relacionada con los propósitos
de ese sujeto y la situación en la que se encuentra en la realidad. Entonces, detrás de las
explicaciones subyace un productor identificable, y está vinculada a la situación del sujeto que
realiza la misma.

Dar cuenta de lo que plantea el párrafo anterior, permite identificar al autor de una explicación
determinada sobre la realidad como alguien que interactúa con otros, en un juego de objetivos
conflictivos y contrapuestos que posibilitan diversas explicaciones e igualmente verificables de
la realidad, según el punto en el cual se ubica, observa y actúa cada uno de los actores.

Es necesario tomar conciencia de que lo expresado anteriormente no niega la presencia de

leyes objetivas y de procesos creativos objetivos, externos a las situaciones, voluntades y
puntos de vista particulares.

La corrección o falsedad en el intento de explicación de una realidad, está relacionada a la

situación que ocupa el actor que realiza la explicación. De esta manera, debemos dar cuenta
que coexisten diversas verdades verificables en la realidad. (Matus, 1987).

Si dos exploradores, A y B, ubicados en dos planetas diferentes, despiden simultáneamente

disparos de su pistola de bengalas desde el punto de vista del observador, sin embargo A
afirma que disparó antes, y B sostiene lo mismo. ¿Cuál es la verdad de la realidad?

A partir de la problemática planteada en el cuadro, podemos verificar la verdad de ambas

afirmaciones, las cuales son relativas a la ubicación en el espacio de cada uno de los
exploradores. Y esto es así, porque la velocidad de la luz está enmarcada en una ley objetiva a
nuestra voluntad, propósitos y ubicación en el espacio. Esto es lo que posibilita que A afirme que
disparó antes que B, pero esta verdad es útil también para B, desde su ubicación en el disparo.
Esa ley objetiva a la que hacemos referencia es la que aporta verificabilidad al argumento
del observador, que se encuentra a la misma distancia de ambos exploradores. En el
relato planteado en el cuadro, entonces, existen tres verdades relativas que son
verificables a nivel empírico. (Matus, 1987).

La noción de diagnóstico, ¿puede explicar esta compleja realidad? Si el diagnóstico toma uno
de los argumentos como verdad única, ¿está rechazando otras verdades relativas igualmente
verificables?

¿Existe una verdad objetiva? ¿A qué punto de vista corresponde la verdad de la explicación
que se realiza a partir del diagnóstico de una planificación económica normativa?
La explicación no se encuentra separada del sujeto que la realiza, de sus propósitos, de
su ubicación en la realidad y de los otros sujetos con los cuales coexiste en la misma.
(Matus, 1987). En una explicación de situación, están siempre implicados varios actores u
observadores intelectuales. De esta manera, es necesario diferenciar la explicación propia
de aquella que trata de comprender la explicación de esos otros sujetos, e identificar si
hablamos de un observador o un actor. (Matus, 1987).

Anteriormente a realizar una explicación, debemos diferenciar, al menos preliminarmente,

lo que denominamos situación de lo que denominamos escenario, trasfondo escénico o
entorno. Dicha diferenciación implica resaltar determinados criterios. Un actor debe ser
capaz de diferenciar diversas situaciones según diversos objetivos en el marco de una
misma realidad. Así, hay diversas formas de diferenciar el sistema situación, con sus
límites borrosos, del escenario. La situación entonces, configura un espacio de producción
social donde los actores cumplen un rol al mismo tiempo que lo hacen sus oponentes, y
donde los eventos de producción social están condicionados por las acciones que
realizan todos ellos, interactuando en un escenario que los enmarca. (Matus, 1987).

Es posible analizar la dimensión subjetiva de una explicación situacional a partir de la categoría

de distinción, desde la visión de Spencer Brown (Spencer Brown, The Laws of Forms”.
Allen and Unwin; 1969, London, Julian Press, N. York, 1972). El autor, desde esta categoría,
alcanza hasta la de indicación. Justamente, cuando se realiza una distinción apuntando a un
objetivo determinado de quien realiza la distinción, se llega a una indicación. (Matus,
1987). De esta manera, la explicación que se realiza de la situación y desde una ubicación
determinada, resulta en una sucesión de indicaciones. Se pueden indicar entonces
problemáticas, causas, decisiones, refutaciones, entre otras. (Matus, 1987).

La formulación teórica de la planificación situacional se origina en una indicación que

abarca un espacio de relaciones de producción social perceptible sólo si quien lo indica
se encuentra en el espacio indicado. En esta instancia, la indicación del sujeto no surge de la
motivación de saber, sino de realizar una acción y transformar la realidad ubicada en el espacio
indicado. La indicación entonces, es la forma que existe de dividir la realidad para actuar
sobre la misma. Por lo tanto, diversas realidades admiten indicaciones distintas. (Matus,
1987).

Dentro de la Teoría de la Planificación Normativa, el diagnóstico equivale a la explicación de la

realidad, y, si tiene intenciones de rigurosidad, el mismo debe reflejar una verdad única. Sin
embargo, tomamos conciencia de que dentro de un diagnóstico pueden coexistir varias
explicaciones de la realidad, desde el momento en que damos cuenta de que la
fuerza planificadora se encuentra inmersa en el sistema planificado, el cual incluye explicaciones
y planificaciones contrapuestas. Por lo tanto, el proceso de diagnóstico no debería apuntar
hacia la objetividad, rigurosidad y unicidad en la explicación de la realidad. Entonces se
requiere de una explicación situacional. (Matus, 1987).

Dentro de un proceso social caracterizado por el conflicto y la contradicción,

la realidad implica la visión propia y la de otros actores involucrados. Esto es un punto
muy importante para la planificación estratégica, dado que el cálculo interactivo obliga a
reconocer los objetivos y las acciones en consecuencia posibles de los otros, y las mismas
son independientes de la explicación situacional propia, sino que dependen de la explicación del
otro. (Matus, 1987).

Epistemología de la planificación: Teoría de la Acción y Teoría de la Planificación.

Presentación de los tipos de planificación.

Existe un supuesto que configura la Teoría de la Planificación tradicional. Y ese supuesto tiene
que ver con:

El sujeto que realiza la planificación se encuentra afuera o en la realidad

planificada y por lo tanto no se vincula en dicha realidad con otros sujetos
planificadores.
Sin embargo, los actores que realizan planificaciones basados en la Teoría de la Planificación
Normativa, no admitirán que la teoría con la que se manejan está basada en ese
supuesto. Y esto es porque ese supuesto, se encuentra comprendido o puede discernirse
de los rasgos teóricos que subyacen a las acciones provenientes de la planificación
económica tradicional. Este supuesto es sobre el cual descansa la lógica de la
planificación normativa. (Matus, 1987). Es decir, comprendiendo este supuesto, podemos
explicar los demás postulados de la planificación normativa, los cuales se pueden
sintetizar, según Matus (1987), gráficamente de la siguiente manera:

REALIDAD
ESTADO (SUJETO QUE
PLANIFICA)
(OBJETO
PLANIFICADO)

Postulado 1: En la planificación existen dos elementos: un “sujeto” que planifica y un objeto

planificado. El Estado es el sujeto y la realidad económica- social es el objeto. El sujeto controla
al objeto, y ambos no son dependientes entre sí.

Postulado 2: El diagnóstico es el requisito previo que debe lograr el sujeto para poder realizar su
planificación. El diagnóstico se logra de manera objetiva y debe ser, por lo tanto, único. A cada
actor le corresponde un diagnóstico, una sola conceptualización temporal y una verdad única y
omnisciente.

Postulado 3: Es necesario conocer las “leyes” con las cuales funciona la realidad para poder
comprenderla y adquirir facultades para prever su desarrollo futuro. Si la realidad es entendida
como un objeto social, la misma se puede reducir a comportamientos sociales. Es decir, la
interacción del sujeto con las cosas a manera de una asociación invariable entre actuaciones y
variables relacionadas y restrictivas de las mismas. Por lo tanto, la realidad social puede ser
expresada a través del diseño de modelos de análisis fundamentados en las relaciones
sistémicas de causa-efecto. Se identifican los conceptos de predicción y previsión. La eficacia
del método es probable por su capacidad de predecir. Las acciones son acción-comportamiento,
a excepción de la acción que realiza el actor planificador.

Postulado 4: Basado en el supuesto de que el sujeto planificador no coexiste con otros sujetos
con las mismas capacidades, se argumenta la no existencia de oponentes y la planificación sólo
está orientada a lo económico- social. Por lo tanto, la eficacia y el cálculo previo a la acción son
sólo económicos. Por lo tanto, la planificación significa: diseño de un deber ser, que es distinto
del tiende a ser producto del diagnóstico. El cálculo estratégico no es tenido en cuenta, solamente
el Estado es capaz de transformar los comportamientos de los sujetos económicos.

La realidad donde se desarrolla el plan se caracteriza por la armonía y el acuerdo centralizado.

El objeto planificado no supone la existencia de actores sociales productores de acciones
estratégicas, sino agentes económicos condicionados a acciones previsibles.

Postulado 5: En la medida en que la planificación se oriente hacia el deber ser, está basada en
una normativa económico-social donde no se considera la incertidumbre y los hechos
probabilísticos no definidos, y donde lo político es un marco condicionante externo al plan
económico-social. No existen los problemas cuasiestructurados.

Postulado 6: El plan es el resultado de una capacidad estatal, y tiene que ver con una serie de
propósitos y un final cerrado, dado que los eventos de cierre y los medios para lograrlos son
previsibles. Dentro de la lógica causa- efecto, y al no considerarse la incertidumbre, planificar se
reduce a realizar acciones para alcanzar los objetivos. Prima la racionalidad técnica para
solucionar los problemas de manera óptima.

Los postulados anteriores rigen la práctica de la planificación normativa, postulados que

rara vez son cuestionados. Incluso las explicaciones sobre la ineficacia de este tipo de
planificación aplicada a diversas situaciones, no apuntan al supuesto sobre el que se
basan los seis postulados descriptos anteriormente, sino que se orientan hacia coyunturas
políticas, la calidad del trabajo de quienes planifican, la ineficacia de las estadísticas, el escaso
poder de los niveles centrales de la planificación, la falta de experiencia o formación de los
economistas, la falta de interés de los políticos, entre otros factores. (Matus, 1987).

Sin embargo, las causas de los resultados poco eficaces de la planificación normativa se están
buscando en los lugares equivocados. Dado que, en realidad, se encuentran en el supuesto
mencionado anteriormente, y que da fundamento a una noción limitada de la planificación y
del sujeto que planifica. Además, soslaya la dimensión política de la planificación como
sistemática del cálculo que guía y antecede a la acción. (Matus, 1987).

La negación de este tipo de planificación restrictiva, da lugar a una reformulación

teórica del proceso y del rol del sujeto que planifica. (Matus, 1987).

A1 (OPONENTE)

A2 (ESTADO)

REALIDAD

Se asume, desde esta otra perspectiva, un nuevo supuesto, que da lugar a nuevos postulados:

El sujeto planificador está inmerso en la realidad y se vincula con otros actores planificadores.

Postulado 1: El sujeto planificador está implicado en el objeto planificado. El objeto planificado,

a su vez, implica a otros sujetos planificadores. De esta manera, no es posible hacer una división
entre sujeto planificador y objeto planificado. Como resultado, el sujeto planificador no puede
garantizar su capacidad de controlar el objeto planificado, porque en el proceso está implicada
la acción del otro sujeto. Hay diversos grados de gobernabilidad del sistema para cada actor
social.

Postulado 2: En la realidad coexisten diversos actores con capacidades diferenciadas para la

planificación, por lo tanto, existe una igual cantidad de explicaciones sobre la realidad,
condicionadas por la ubicación de cada actor dentro de la misma, por lo tanto, es imposible
realizar un diagnóstico único basado en una realidad objetiva. La explicación que se realiza es
situacional. El tiempo se analiza según la situación de los sujetos, y los criterios de eficacia y las
racionalidades son múltiples.

Postulado 3: No es necesario reducir las acciones humanas a comportamientos para comprender

la realidad y tener capacidad para prever su desarrollo futuro. Es más propio de este nuevo tipo
de planificación, el juicio estratégico o el cálculo interactivo, que caracteriza a las interacciones
humanas. De esta manera, se admite que el sujeto planificador se relaciona con los objetos y
con los oponentes. Las relaciones iniciativa –respuesta se combinan con las relaciones causa-
efecto. La imposibilidad de predecir, da lugar a la previsión. Así, no puede explicarse la realidad
social con modelos de análisis que reducen las acciones a comportamientos. La “simulación
humana” se orienta a la comprensión y la previsión de la interrelación de acciones estratégicas
y acciones-comportamiento.
Postulado 4: Teniendo en cuenta que el sujeto que planifica coexiste en la realidad social con
otros sujetos planificadores, la planificación debe desarrollar la capacidad de enfrentarse a la
resistencia de los otros frente al plan propio. Por lo tanto, la planificación no debe identificarse
con el modelo normativo tendiente al “deber ser”, sino que debe abarcar el “puede ser” y la
“voluntad de hacer”. Debe, al mismo tiempo, sistematizar la previsión política y apuntar a la
coyuntura. La realidad en la que se inserta el plan se entiende como un trayecto constante entre
conflicto, acuerdos y consensos. El objeto tiene planes propios y una resistencia a ser planificado.
La planificación normativa es considerada sólo como una dimensión de la planificación
sociopolítica. La centralidad del plan no está ocupada por los agentes económicos sino por los
actores y fuerzas sociales.

Postulado 5: Si la planificación de un sujeto tiene lugar en un contexto plagado de resistencia y

conflicto con otros sujetos, lo normativo es sólo una dimensión de lo estratégico y de lo
operacional, por lo tanto, la realidad contiene incertidumbre mal definida, que no nos permite
cuantificar las posibilidades ni otorgarles probabilidades. El contexto nos obliga a abordar
problemas cuasiestructurados.

Lo político no se considera ya como un condicionante de lo económico, los problemas deben

reconocerse a través de variables políticas internas en la sistemática de la planificación.

Postulado 6: La planificación no es exclusiva del Estado. Diversas y múltiples fuerzas sociales

intentan alcanzar sus propósitos y poseen la capacidad de realizar una previsión que guía y
antecede a la acción. Por lo tanto existen planes enfrentados con final abierto a las posibilidades
de resultados. Lograr los objetivos del plan no se restringe a manejar variables económicas, sino
que requiere de vencer a los oponentes para ganar el plan personal. Ya no hablamos de
soluciones óptimas sino de soluciones que satisfagan los propósitos personales que tienen en
cuenta que los problemas tienen una continuidad temporal.

Las dos posturas extremas que aquí se explicaron a partir de los distintos postulados, no deben
ser buscados de manera “pura” en la práctica de los procesos de planificación. Sin embargo,
es necesario evidenciar que el primer caso se acerca más a la experiencia metodológica
y se aleja de la realidad social, por otro lado, el segundo caso aborda con mayor realismo el
proceso de gobierno pero rechaza la experiencia de planificación formal. (Matus, 1987).

En este desequilibrio entre teoría y práctica se encuentra la solución de los condicionantes y las
problemáticas prácticas de la planificación tradicional. De esta manera, es recomendable acercar
nuestra práctica de la planificación a la que se identifica con la planificación situacional. (Matus,
1987).

Este último enfoque de la planificación es una clase de planificación estratégica,

con la cual comparte aspectos en común y también diferenciados. Las
características fundamentales de este enfoque de la planificación tienen que ver con abarcar
la noción de situación, y desde un enfoque práctico implica planificar situaciones. (Matus, 1987).

Incidencia y usos de la investigación. Modos de gestionar programas y proyectos.

Para poder realizar un análisis de las alternativas de cambio, para poder decidir entre
diversas posibilidades y desarrollar la elegida, la cual consiste en la tarea del actor
planificador. Es conveniente utilizar toda la información de la que se dispone, dado que la
tarea de planificación carece de sentido si no poseemos información. La investigación es el
medio más eficaz que el hombre desarrolló para tomar datos disgregados provenientes de
diversas fuentes y transformar los mismos en información seleccionada y analizada, disponible
para búsquedas específicas. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

No obstante, realizando un análisis del tipo de información que generalmente

se utiliza en los procesos de planificación, es posible observar que no se aplica de manera
exhaustiva la información que proviene de los resultados de distintos tipos de investigación. En
efecto, la mayor parte de la información que se utiliza para los procesos de planificación está
basada en descripciones provenientes de datos básicos, escasamente analizados, y hay una
gran ausencia de marcos teóricos o modelos conceptuales. Lo conveniente, entonces, es
hacer, en la medida de lo posible, un uso íntegro de los datos provenientes de los resultados
de investigación, en cualquier caso en que se requiera realizar una planificación.
(SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

En la gran mayoría de los procesos que generalmente se llevan a cabo en materia de

planificación, se realizan sin hacer uso práctico de las diversas aportaciones que hace la
investigación formal, las cuales implican utilización de marcos teóricos, métodos
comparativos, análisis de cuantificación de datos, experimentos sobre los que
se realizan seguimientos y evaluación, y el incremento lógico de interpretaciones
alternativas. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

En algunas ocasiones es posible identificar en los proyectos y planes ciertas acotaciones

evidentes a las vinculaciones entre variables y eventualmente alguna referencia a resultados
de ciertos experimentos. Sin embargo, en general los procesos vinculados a la
planificación son desarrollados utilizando escasamente fuentes de información y
problemas de generalización de conclusiones. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Esta situación no es ya muy común en otras regiones donde los resultados de la ciencia son
tomados por los planificadores en la toma de decisiones.

Esto es así por la existencia de sistemas de información para la administración en

las distintas burocracias. Se genera una gran cantidad de bases de datos a partir de la cual
la planificación puede extraerlos para llevar a cabo sus procesos. Sin embargo, aun
en esos contextos informatizados, la planificación suele considerarse como un proceso
separado de la investigación. De hecho, los sujetos que realizan la planificación no
suelen manejar de manera relevante los conceptos y técnicas provenientes del ámbito
de la investigación. Es por esto la urgente necesidad de integrar los elementos de la
investigación al campo de la planificación. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Dentro de las prácticas tradicionales de la planificación, desde el momento en que se identifica

a la misma con la programación y a la administración con la toma de decisiones, se está
dejando de lado la importancia de la información. De hecho, la mayoría de los planes
consiste sólo en la definición de una serie de propósitos viables en referencia a los recursos
de los que se dispone. En algunas ocasiones los planes incluyen el diseño de algunos
proyectos que tratarán de alcanzar las metas propuestas. De esta manera, dichos planes
no son más que una serie de “recetas” destinadas a que los administradores lleven a cabo
acciones puntuales, sin atender a las características del contexto. Queda poco espacio para la
previsión y para la explicación. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Sin embargo, y como afirmábamos en el módulo anterior, la utilidad de la planificación se

acrecienta justamente en situaciones adversas caracterizadas por la escasez de
recursos, de eficiencia o de oportunidades. Aquí es donde cobra importancia el uso de
información. La importancia de la planificación aumenta en situaciones en las cuales se espera
operar algún tipo de transformación. Es frente a la existencia de alternativas que cobra sentido
real la toma de decisiones. Y, justamente, el uso de la información es inminente cuando somos
capaces de reconocer las alternativas para el cambio y definir criterios para decidir
entre diversas posibilidades. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

El principal aporte que es capaz de hacer el actor planificador se encuentra entre prevenir futuras
problemáticas y modificar positivamente la situación en la que se encuentra. (SCHIEFELBEIN y
MCGINN, 1992).

Como afirmábamos anteriormente, en situaciones favorables disminuye la importancia de la

planificación. En esa instancia, el trabajo del planificador se limitará a utilizar la información
disponible para guiar y gestionar la situación. Como máximo, el planificador puede
identificar criterios alternativos, mediciones e indicadores que le sirvan para realizar
el diagnóstico de la situación donde se encuentra ubicado, o identificando formas de
aumentar el rendimiento en base a los criterios vigentes. Para lograr dicha labor, se
 acostumbra a realizar simulaciones de la realidad en modelos simplificados, como podemos
observar en el cuadro de la siguiente página. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

En esta instancia resulta útil diferenciar dos clases generales de enfoques de la planificación.
Los mismos suelen identificarse con los estilos propios o personalidades de los actores
que planifican, sin embargo, es necesario aclarar que los mismos son requeridos en
cualquier sistema, más allá de que la forma en que se desarrollen varía según las
características del sistema. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Características Modelo Modelo causal Diseño Modelo de

constituyentes diagnóstico (Analítico) (Tecnológico o gestión
del modelo (Histórico) artístico) (administración)

Elementos Indicadores Variables Componentes Recursos

básicos

Enlaces de los Definiciones. Variables exógenas Mecanismos, Normas,

elementos Categorías. explican los secuencias, instrucciones
modelados Hipótesis de cambios de estrategias, (manuales)
trabajo. variables operaciones. operaciones.
dependientes

Sesgos valóricos Reconocer Cuál modelo usar Especificar criterio Lealtad del
prioridad en análisis de control operador
problema/tema

Límites del Parámetros se Parámetros se Límites son Realidad sin

sistema definen en definen al principio ignorados límites, pero
modelado informe final restricciones

Fuentes para la Datos objetivos. Medición objetiva Objetos concretos Control ejercido
puesta en Opinión subjetiva. y observación de y acciones en las acciones de
práctica Registros orales o efectos específicas(probar) personas y
escritos. materiales

Enfoque Dialéctico Inductivo Intuitivo Normativo

(axiomático, (retroalimentación) reestructuración (estándares)
deductivo e pragmático activa.
inductivo)

Método Heurístico Analítico Articulación de Supervisión,

(empírico, (desagrega en componentes por seguimiento y
histórico) elementos y ensayo y error ajustes.
relaciones)

Procedimientos Opinión subjetiva % aceptado de Formativa. Sumativa

de evaluación sobre error tipo III error tipo I y II Sumativa final (también
formativa)
Procedimientos Opinión sobre Simulación Operación factible Ejecución genera
de validación alcances, numérica con produce objetivo estándares
consistencia, información (fin) esperados.
precisión e histórica
interpretación

Criterios de Opinión subjetiva % de varianza Operador opina de Minimiza costos o

optimización (opinión de explicada (R2) eficiencia o maximiza
jueces y usuarios suele ser baja consistencia resultados

Resultado de la Perfil de realidad Ecuación y Prototipo o PERT (diagrama

aplicación y de necesidad margen de error manual de programación
(escrita o gráfica) (desviación y de evaluación)
estándar)

Objetivo Describir realidad, Explica para Crear Operar un

(General) necesidades prever alternativas. programa
(dudas y (pronóstico Conceptualizar específico
problemas) “ceteris Paribus”)

Uso de resultado Verifica si Valida hipótesis Valida causas Valida eficacia del
por planificador situación que sugiere el sugeridas por el prototipo en
(descripta) tiene diagnóstico análisis (por los aplicación
una causa (no es resultados) masiva/escala
un resultado
aleatorio)

Ambos enfoques se diferencian entre sí en nivel en que esperan que el sujeto que planifica
pueda preestablecer los propósitos finales de la acción a planificar. El primer enfoque tiene que
ver con el proceso de explicitación de objetivos, sobre los cuales se realiza la planificación,
definiendo los medios para alcanzar esos objetivos en referencia a los recursos de los que se
dispone. Se recolecta información que posibilite decidir entre diversos medios disponibles.
Este es un proceso que se realiza cotidianamente. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

El segundo enfoque sobre el proceso de planificación está relacionado con la acción en

situaciones adversas en el contexto social sobre el que actúa el sistema educacional. En dichas
situaciones no es pertinente el uso de recursos para el logro de objetivos que en futuro resulten
ser contraproducentes, sino determinar los fines más relevantes en la situación en la que se
encuentra. Cabe preguntarnos entonces: ¿Qué propósito deseable se puede lograr? En lugar de
preguntarnos, ¿cuál es el medio más óptimo para alcanzar el propósito deseado?

La información que se necesita en este segundo enfoque no requiere ser muy específica,
pero debe dar lugar al cotejo entre una serie de propósitos alternativos, tanto los internos como
aquellos obtenidos de experiencias de otros sistemas educativos. La evaluación de propósitos
alternativos debe realizarse en el contexto social en el cual actúa el sistema educacional.
(SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).
Si el primero de los enfoque se identifica con la idea de “logro de objetivos”, el segundo puede
considerarse como “búsqueda de objetivos”.

Cada uno de estos enfoques se encuentra vinculado a distintos tipos de investigación.

El segundo de los enfoques, se identifica con el modelo de investigación “libre de sesgos

valóricos” mencionado en el cuadro anterior. En este caso, el rol del planificador, al igual que el
del investigador, es externo, es decir, intenta observar el problema desde afuera del sistema
que interviene. La decisión acerca de los objetivos no está dentro de sus responsabilidades.
Intentan seleccionar variables de estudio de manera objetiva. Intentarán evitar errores de
tipo I (Sugiriendo lo que hay que evitar) y los de tipo II (no recomendando lo que se debe hacer),
y no son responsables de los posibles errores que puedan llegar a cometerse. Es menor el
cuidado que deben tener sobre la validez y la confiabilidad de sus resultados primarios, dado
que, posteriormente, una vez determinados los fines, los responsables de la planificación pueden
adaptar sus conclusiones por medio de un proyecto piloto. (SCHIEFELBEIN y MCGINN,
1992).

El primero de los enfoques se identifica con lo que se llama investigación tecnológica. La

mayor preocupación radica en los resultados de las acciones. En base a una hipótesis
preliminar y una serie de condiciones, se proponen un conjunto de acciones o estrategias.
En este sentido, la planificación debe describir las características de la situación particular
con el establecimiento de un paradigma determinado, y además justificar las acciones en
base a la “fe” en la hipótesis. La validez está definida en términos de realizar exitosamente
las acciones, más no se analizan los resultados. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Dado que las acciones se realizan una sola vez, y la oportunidad de observar a las mismas y sus
resultados es única, la noción tradicional (analítica) de confiabilidad, proveniente del ámbito de
la investigación, pierde sentido. Es más identificable con los estudios de caso. Es decir que
las definiciones convencionales de investigación realizan escasos aportes a este tipo de
planificación. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

El paradigma vigente suele fallar o rechazarse dado que se ponen en práctica nuevas
ideas exitosamente o porque hay una gran cantidad de anomalías que el paradigma vigente
no puede solucionar. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

No es tarea fácil que dentro de este enfoque se rechace un paradigma. Las comunidades
científicas, y en este caso las organizaciones dedicadas al planeamiento, restringen la
prueba de nuevas ideas, ignorándolas u ocultándolas. Por tal razón, las prácticas suelen
anquilosarse en paradigmas ya superados ampliamente. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Dentro del primer enfoque de la planificación, suelen existir dos variantes. Una de ellas tiene
lugar cuando integrantes nuevos de la organización aportan nuevas ideas según los criterios de
novedosos paradigmas, que dan lugar a nuevas alternativas de acción. El proceso de
planificación está centrado en las primeras etapas, en la justificación de la transformación y el
margen de acción del modelo. Más adelante se planifican acciones alternativas a la
situación vigente. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

La segunda variante del primer enfoque tiene lugar en el momento posterior a la

creación de un nuevo paradigma, pero antes de que entre en vigencia del todo. El proceso de
planificación en este caso, se centra en la inserción y sostenimiento de novedosas formas de
organización y acción. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Estos tres tipos de planificación (el primer enfoque con las dos variantes), podrían reorganizarse
de la siguiente manera: Planificar como búsqueda de fines; planificar para establecer el
paradigma que de justificación a propósitos y acciones; y planificar para organizar y hacer un
seguimiento del sistema educativo para realizar acciones específicas.

La justificación de todos estos tipos de planificación depende de la situación dentro de la cual

está ubicado el planificador. Cada uno de ellos necesita de distintos tipos de información, por
lo cual varía el tipo de investigación necesaria para cada caso. Los modelos de
procesamiento de información son muy aproximados. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

3.2 Etapas del desarrollo de la planificación

Los elementos que forman parte de un modelo evaluativo

I- Especificaciones conceptuales.
1- Marco teórico general.
2- Las dimensiones y variables: Nociones conceptuales y operativas.
II- Elementos metodológicos.
1- Proceso metodológico general.
2- Técnicas propuestas/ Instrumentos. 3- Fuentes.
4- Sujetos que participan.
5- Cronograma operativo y focos.
III- Esquema síntesis del modelo de evaluación.
IV- Instrumento de evaluación.

En primer lugar, el modelo evaluativo debe contener la teoría que subyace al objeto de
evaluación, en este caso, el plan, proyecto o programa. Es así, como el modelo evaluativo debe
abarcar la definición de la transformación que da sustento a la intervención social. Se da
por sentado que si se desarrollan ciertas acciones se alcanzarán los objetivos propuestos.
El modelo debe evidenciar los supuestos, las necesidades del contexto, las estructuras
requeridas y las acciones con las cuales se espera alcanzar los objetivos. (NIRENBERG;
BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Esos elementos configuran las cuestiones conceptuales del modelo evaluativo, las
cuales varían según donde se ubique el objeto de evaluación (en el área de salud, educación,
adolescencia, entre otros.). Dentro de ese campo de conocimiento específico, el modelo
evaluativo tiene la función de explicitar el estado del arte del mismo. (NIRENBERG;
BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

A manera de ejemplo, si se intenta desarrollar un modelo de evaluación para un proyecto

que apunta a la educación inicial en niños de 2 a 5 años de familias de escasos recursos, con el
objetivo de prevenir futuros riesgos de bajo rendimiento académico, repitencia o deserción
de dichos niños en el nivel primario, el primer paso consistirá en profundizar el conocimiento
y evidenciar los avances en el ámbito de la Psicopedagogía, conocer las técnicas y
estrategias más pertinentes para la enseñanza en la educación inicial, que garanticen un
óptimo desarrollo del niño en su trayecto escolar. Las definiciones sobre un mismo campo del
conocimiento varían según el momento histórico en el cual nos ubiquemos, siendo que en
algunas áreas, las redefiniciones son más aceleradas que en otras. (NIRENBERG;
BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

En esta primera instancia, uno de los problemas más frecuentes es que en las diversas
disciplinas sociales, no rige un único paradigma sino que coexisten múltiples teorías,
contrapuestas o superpuestas, y en muchos casos sin pruebas de validez sobre su nivel
de eficacia. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

En la instancia de definiciones conceptuales debe explicitarse dentro de qué marco teórico se

inserta el proyecto, y además, se debe prever qué aportes se pretenden lograr con la puesta
en marcha del modelo evaluativo para elevar el nivel de validación de dicha teoría. En
el ejemplo anterior, se debería aclarar la Teoría Pedagógica (del Aprendizaje) sobre la
cual se desarrolla el proyecto, y cuáles son las contribuciones que va a realizar la evaluación
para su afianzamiento o para la reelaboración de algunos elementos. (NIRENBERG;
BRAWERMAN y RUIZ, 2000).
Lo que en algunos casos complejiza aún más la construcción del modelo, tiene que ver
que en algunas áreas, aún no se ha desarrollado un marco teórico definido, por lo cual
es necesario construirlo sobre la base de diversos campos disciplinarios. (NIRENBERG;
BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Además de definir el marco teórico del ámbito donde se va a desarrollar el modelo evaluativo,
se dará cuenta de las conceptualizaciones, variables e indicadores incluidas en el mismo.
A su vez, se deberá plantear cuál es la noción de transformación que alberga esa teoría a la
que se hace referencia, así como la definición de estrategias que se pondrán en juego para
realizar el análisis de la realidad, técnicas e instrumentos que se necesitan para cada caso, con
el instructivo correspondiente para su aplicación, lo que irá anexado en el apartado
referido a lo metodológico. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

El marco teórico de la evaluación consistirá en la retroalimentación del marco conceptual

del proyecto. El problema es que en la mayoría de los casos el documento del proyecto no
es del todo completo, por lo tanto, para diseñar el modelo de evaluación se necesita interactuar
con los evaluadores y los planificadores y gestores del proyecto, para dar respuesta a los
siguientes interrogantes: (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

¿Cuáles son los propósitos del proyecto? ¿Cuáles son los impactos que se esperan generar?
¿Qué acciones se han realizado para guiar el proyecto? ¿De qué manera se vinculan los
procesos con los objetivos propuestos?

Es necesario precisar, además, las fuentes bibliográficas de las que se extraerá la

información, especificando si se trata de datos primarios o secundarios. Es conveniente
precisar un cronograma de intervención evaluativa durante el trayecto de gestión del
proyecto, aunque se sepa de antemano que se modificará sobre la marcha. En ese
cronograma, se deberá especificar en qué dimensiones o variables se hará hincapié, qué
técnicas se utilizarán para recolectar datos y quiénes son los actores que intervendrán en esas
instancias de evaluación. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Dimensiones del modelo evaluativo

Consiste en un nivel más de especificación del marco conceptual. Se define a nivel conceptual
y operacional, conjuntamente con el equipo de gestión del proyecto. En primer lugar, las
dimensiones que selecciona el modelo evaluativo están íntimamente relacionadas con las
propuestas de acción y las estrategias definidas por los responsables del proyecto.
(NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Existen ciertas dimensiones que se consideran sustanciales, dado que se corresponden

inequívocamente con los propósitos más sustanciales del proyecto, los nombres de las
mismas tienen que ver con los que se corresponden con las líneas de acción
más importantes del proyecto. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Otras dimensiones son las que se relacionan con las acciones instrumentales,
son los medios para la posible ejecución de las líneas de acción sustantivas, por ejemplo
la formación y coordinación de los equipos de trabajo. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ,
2000).

Un último tipo de dimensión tiene que ver con las características de las estrategias
específicas de la gestión de los proyectos, que están relacionadas por ejemplo con
modalidades participativas y multidisciplinarias. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ,
2000).
 Tipo de dimensiones Ejemplos

Sustantivas Control del niño sano; desarrollo

integral del niño; complementación
escolar; capacitación laboral de
adolescentes; alfabetización de
adultos; desarrollo de ciudadanía;
complementación alimentaria.

Gerenciales o instrumentales Capacitación de recursos humanos;

comunicación social; trabajo en
equipo; administración;
financiamiento; adquisición de
equipos e insumos; construcciones.

Estratégicas o de atributos Integralidad: sinergismo;

asociatividad; participación;
multidisciplinariedad;
multiactoralidad.

Se deberá realizar una especificación de las dimensiones en otras variables menos complejas,
que necesitarán de un proceso de operacionalización por medio de la identificación de
indicadores pertinentes. La selección de las variables se realiza identificando qué aspectos
estructurales y qué procesos se requieren para lograr los resultados puntuales de cada
dimensión, a su vez, recordemos que este último tiene que ver con el objetivo de la línea de
acción. Para poder realizarlo, es necesario que el responsable de la evaluación se
pregunte continuamente: ¿A qué está condicionado el cumplimiento de este objetivo?
Esto nos llevará inevitablemente a las líneas de acción puestas en marcha para el logro de
objetivos. Sobre ello, se deberá evaluar entonces si se encuentran correctamente planteadas
y ejecutadas. Asimismo, el evaluador deberá tener en cuenta cuál fue la naturaleza de los errores
cometidos para poder preverlos y evitarlos en el futuro. (NIRENBERG; BRAWERMAN
y RUIZ, 2000).

Un ejemplo de cómo identificar las variables, es el siguiente: la línea de acción “potenciar

capacidades de liderazgo en los adolescentes” expresada en dimensión es “capacidades de
liderazgo adolescente”. Para desglosarla en variables, debemos preguntarnos: ¿A qué
está condicionada la potenciación o afianzamiento de las facultades de liderazgo en
los adolescentes? Por ejemplo estará condicionada a que los integrantes del equipo de
trabajo compartan la noción de liderazgo, para acordar qué aspectos se deben potenciar.
En ese caso, una de las variables sería: acuerdos sobre la noción de liderazgo entre los
actores responsables del proyecto. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Ya que la determinación de las variables necesita un trabajo en equipo entre los evaluadores y
los planificadores y gestores, el papel del evaluador es el de facilitador externo, ya que debe
realizar las preguntas pertinentes que ayudan a ver qué se propone la acción y el modo en
que se quiere poner en marcha. Así se obtiene la reprogramación o perfeccionamiento del
diseño de las líneas de acción. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

La manera de operacionalizar las variables es a través de los indicadores. Los indicadores

son una cuantificación o análisis de un hecho, una situación o una definición. Son, al
mismo tiempo, variables, aunque con un mayor nivel de concreción. Son observables y
cuantificables, permiten deducir conclusiones analíticas sobre las variables. Es resumen,
se corresponde con la especificación de las variables. (NIRENBERG; BRAWERMAN
y RUIZ, 2000).

Lo que permiten los indicadores, es organizar la recopilación de datos, por medio del diseño de
instrumentos facilitadores de la estandarización que se necesita. (NIRENBERG; BRAWERMAN
y RUIZ, 2000).

Tomemos el ejemplo anterior sobre las variables. “Ingreso de los líderes formados a los procesos
de gestión”. Para elaborar el indicador de dicha variable debemos elaborar tres procesos:

 Proceso a: Diseño del cronograma de reuniones de programación de los equipos de

líderes.
 Proceso b: Reuniones con actores de la institución y políticos locales.
 Proceso c: Producción de comunicaciones a ser difundidos en los medios masivos
locales.

El nombre del indicador podría ser: Cantidad de líderes formados e integrados en

los tres procesos. El valor estándar del indicador dependerá de la cantidad de líderes que hayan
sido formados. A su vez, la cantidad de categorías está condicionada al nivel de especificidad
con que pretendamos analizar. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Existen otros casos en los que los indicadores tienen estándares preestablecidos
para realizar el cotejo, como en el caso de la evaluación del rendimiento escolar: hay
evaluaciones de rendimiento que realizan estándares de niveles de rendimiento deseados
frente a los que se cotejarán los datos reales obtenidos de las pruebas realizadas por los
estudiantes. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

El ejemplo de indicador citado anteriormente es cuantificable. Los datos cuantificables no son

suficientes para dar cuenta de la situación, por lo cual se requiere de indicadores cualitativos que
den lugar a una triangulación de datos. Estos pueden obtenerse por ejemplo, diseñando
entrevistas por medio de las cuales se obtengan testimonios de los sujetos formados.
(NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Las técnicas y las fuentes

El proceso de selección de indicadores da lugar al establecimiento de técnicas pertinentes y de

los instrumentos para la recopilación de datos. En el ejemplo anterior, un instrumento podría ser
la planilla de registro de asistencia a las reuniones formativas, y la técnica aplicada en este caso
sería el análisis estadístico de los datos. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Al momento de seleccionar los indicadores debemos tener en cuenta su factibilidad para

obtener los datos necesarios. Además deben cumplimentar los requisitos de validez y
confiabilidad, para asegurar la utilidad de la información. Esto se realiza mediante
pruebas piloto o pretest. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

En todos los casos se deben precisar las técnicas y los procedimientos para cuantificar u
observar, explicitando los instrumentos necesarios para poder realizar la evaluación en base
a la información lograda. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Las preguntas orientadoras

El método socrático es el más pertinente para obtener la información requerida. De este

modo, la precisión en la selección de las dimensiones, las variables y los indicadores permitirá
realizar preguntas precisas e intentar darles respuesta a partir de razonamientos, fundamentos
y evidencias, con la información obtenida. El análisis de las respuestas obtenidas dará lugar a
las valoraciones evaluativas fundamentadas. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).
Las preguntas se formulan en función de las variables y de los indicadores, y, al mismo tiempo,
las variables e indicadores son identificados a partir de la formulación correcta de preguntas.
Las mismas se formulan de manera deductiva: de lo general a lo particular.

Esquema síntesis del modelo de evaluación

El esquema de los pasos descriptos hasta el momento y que configuran el modelo evaluativo
consiste en:

 Dimensiones.
 Variables correspondientes a cada dimensión.
 Indicadores correspondientes a cada variable.
 Técnicas y fuentes de información.
 Preguntas orientadoras.

Se puede agregar además el cronograma para la recopilación de datos de cada indicador

o variable. Este esquema debe explicitar cuáles son los aspectos a evaluar, de qué
manera, en qué momentos se cuantificarán y analizarán, y qué respuestas deberá elaborar
el informe de evaluación. Las definiciones y especificaciones sobre dichos elementos
deberán desarrollarse de manera más extensa y discernible en el capítulo donde se aborda lo
conceptual y lo metodológico. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

El instrumento valorativo: medir lo cualitativo

El instrumento valorativo está implicado en el modelo de evaluación y permite cuantificar las

distintas variables y dimensiones. Creando una base de datos se facilita el seguimiento y los
cotejos entre momentos y proyectos. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Para poder realizar cuantificaciones (en el caso de las variables cualitativas se aplican las
categorías “mayor/menor”, “más/menos”, etc.), es necesaria la elaboración conjunta
(evaluadores y planificadores) de un informe preliminar donde se realicen descripciones,
análisis y explicaciones. (NIRENBERG; BRAWERMAN y RUIZ, 2000).

Detalle de las etapas del proceso, sus actores, dinámicas y encuadre dentro de la visión
estratégica-situacional.

En un juego de ficción, Matus (1987) crea un escenario basado en la realidad de cualquier

país democrático. En ese escenario interactúan el Presidente y su equipo de asesores y
ministros, y, durante una de las escenas, el Ministro de educación realiza un análisis de
la teoría que fundamenta y el concepto de situación que sustenta lo dicho y registrado en el
debate del Consejo de Ministros. He aquí el análisis desde un modelo estratégico
situacional.

Principales representantes: El Presidente, Ministro de Obras Públicas, Secretario General del

Partido, Ministro de Relaciones Interiores.

Momento explicativo:

a) ¿Qué actores sociales y alrededor de qué redes de intereses construirán una política
efectiva sobre este tema? El gobierno es una red de poderes, esa red de poderes no construye
una decisión ni una elección, sino que produce convenios y luchas que dan lugar a una política
efectiva, dependiendo del grado de poder de los actores y subactores que intervienen en la
situación. Dichos actores realizan análisis y tienen propósitos muchas veces contrapuestos.
Dentro de una red de poderes resulta difícil dejar de lado el desinterés. Y en el caso que se trata,
el desinterés se corresponde con el equilibrio presupuestario y la recesión. Es complejo también
vencer el poder de los organismos financieros internacionales, los cuales, teniendo propósitos
explícitos, se alían al desinterés recesivo. (Matus, 1987).

Si queremos revertir la inercia se necesita más poder que para afianzarla. Si prevalece la
confrontación de análisis y propósitos, lo que resulte de ello será la incertidumbre, es decir, el
desinterés. Por lo tanto, en la incertidumbre que deviene de la inercia prevalece
generalmente la inacción fiscal que apoyan el Ministerio de Hacienda, la Dirección del
presupuesto y el Banco Central. (Matus, 1987).

b) Los actores que intervienen en esta situación son: 1) el Presidente, el cual tiene el peso
para tomar decisiones, sin embargo es vacilante.

3.3 Etapas del proceso de planificación

3.3.1 Detalle de las etapas del proceso, sus actores, dinámicas y encuadre dentro de la
visión estratégica-situacional.

En un juego de ficción, Matus (1987) crea un escenario basado en la realidad de cualquier

país democrático. En ese escenario interactúan el Momento explicativo:

Presidente y su equipo de asesores y ministros, y, durante una de las escenas, el Ministro de

educación realiza un análisis de la teoría que fundamenta y el concepto de situación que sustenta
lo dicho y registrado en el debate del Consejo de Ministros. He aquí el análisis desde un modelo
estratégico situacional.

Principales representantes: El Presidente, Ministro de Obras Públicas, Secretario General del

Partido, Ministro de Relaciones Interiores.

a) ¿Qué actores sociales y alrededor de qué redes de intereses construirán una política
efectiva sobre este tema? El gobierno es una red de poderes, esa red de poderes no
construye una decisión ni una elección, sino que produce convenios y luchas que dan
lugar a una política efectiva, dependiendo del grado de poder de los actores y subactores
que intervienen en la situación. Dichos actores realizan análisis y tienen propósitos
muchas veces contrapuestos. Dentro de una red de poderes resulta difícil dejar de lado
el desinterés. Y en el caso que se trata, el desinterés se corresponde con el equilibrio
presupuestario y la recesión. Es complejo también vencer el poder de los organismos
financieros internacionales, los cuales, teniendo propósitos explícitos, se alían al
desinterés recesivo. (Matus, 1987).
Si queremos revertir la inercia se necesita más poder que para afianzarla. Si
prevalece la confrontación de análisis y propósitos, lo que resulte de ello será la
incertidumbre, es decir, el desinterés. Por lo tanto, en la incertidumbre que deviene
de la inercia prevalece generalmente la inacción fiscal que apoyan el Ministerio
de Hacienda, la Dirección del presupuesto y el Banco Central. (Matus, 1987).
b) Los actores que intervienen en esta situación son: 1) el Presidente, el cual tiene el peso
para tomar decisiones, sin embargo es vacilante para dar una explicación al conflicto.
Acerca de este problema, no forzará una disposición; 2) Los Ministros de la economía
(excepto el de Planificación), el Ministro de Relaciones Interiores y otros
ministros que se orientan por el sentido común y el clásico equilibrio
presupuestario (lo que los motiva es el temor a la inflación que devendría en un déficit
presupuestario); 3) El Ministro de Fomento y las organizaciones empresariales
que manejan un discurso poco coherente a corto plazo: desean la reactivación, están
al tanto que la empresa privada ve limitada su inversión hasta que crezca el mercado, y
también desean que disminuya el gasto público, lo cual hace aún más débil al
mercado; a largo plazo podrían conseguir la reactivación y reducir el Estado que ellos
asimilan con el grado de gasto público, razonan en un espacio temporal diferente del
Presidente; 4) Las organizaciones gremiales que desean reactivar para acometer contra
la desocupación y para ello sugieren elevar el gasto público y reajustar los
sueldos, sin embargo estas organizaciones se encuentran autolimitadas, les es
posible protestar sólo con silenciador, el redoblante está vedado porque
las organizaciones gremiales se encuentran supeditados a la disciplina del partido de
Gobierno; 5) Algunos Ministros como el de Obras Públicas, el Secretario General
del Partido, ¿el Presidente? y el Ministro de Relaciones Interiores que
 proponemos graduar temporalmente la reactivación económica con utilidades políticas
en el ámbito de la división del poder; este enfoque debe ser capaz de enfrentar
dos pujas: aquellas que están en contra de la reactivación hoy, y las que están en
contra hoy y en el futuro, a redistribuir el poder; 6) La oposición, que exigen la
reactivación, y también exigen una disminución del gasto público (carecen de
una propuesta factible y lógica); y 7) Los organismos financieros internacionales
que exigen una política económica que asegure el pago de la deuda externa, en
situaciones que, a corto plazo, la reactivación económica pone en jaque la posibilidad de
pago. (Matus, 1987).
c) No existe una coexistencia de pujas para lograr la reactivación; los que la apoyan
carecen de propuestas lógicas sin peso político; los objetivos y los debates se
encuentran en conflicto; la incertidumbre produce que muchos de los actores
desconozcan cómo hacer valer sus intereses y no prevénganlos impactos de sus
propuestas al mediano plazo. En la incertidumbre y las confrontaciones predomina la
indecisión y la inercia burocrática. (Matus, 1987).

¡Despidámonos de la reactivación! Existe una salida política: la del estancamiento

económico. (Matus, 1987).

¡La forma de trabajo del Consejo de Ministros sostiene la indecisión y obstaculiza las
decisiones creativas! ¡Se realizan todos los debates sin un pertinente análisis y con una
perspectiva inmediatista! (Matus, 1987).

¿Cuánto falta para el año que viene? ¿Cuánto falta para el juicio final, cuando el Presidente
entregue el mando?

La planificación estratégica-situacional

La planificación estratégico-situacional se define en el marco de un conjunto de

decisiones, en las cuales están implicadas diversas acciones tendientes hacia uno o
múltiples objetivos. Esas decisiones no se resuelven de manera simultánea. Lo que se
intenta explicar es que la planificación posee diversos momentos en cada uno de los
cuales aborda distintas decisiones. Así, el sujeto que planifica puede encontrarse al mismo
tiempo colaborando para la definición de propósitos en algún momento del sistema,
mientras que en otro momento selecciona variables o determina acciones y realiza
una evaluación de los impactos. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Aunque se trate del mismo proyecto, el rol del planificador puede abarcar diversas clases
de análisis y decisiones. Dentro de las decisiones existen otras subdecisiones dado
que generalmente es difícil reconocer una instancia puntual en el tiempo, en el
que se realice cada una de ellas. En mayoría de los casos, las denominadas
decisiones en las organizaciones burocráticas no son otra cosa sino acciones, es decir,
actividades donde se pone el acento en la acción más que en el análisis de aquello
que debe hacerse. Las acciones dependen de las decisiones, y, en cada organización, los
actores deben elegir qué realizarán. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Resumiendo, la planificación se encuentra representada en tres momentos al interior de las

organizaciones, a saber:

• Momento político (estratégico).

• Momento programático (Tácticos).

• Momento administrativo (operacional).

Se entiende como momento político, donde se da inicio al proceso de planificación,

es decir, se realiza la toma de decisiones para realizar el proceso de planificación,
y se producen expectativas. El momento programático implica el diseño y la
organización de una serie de proyectos concretos. El momento administrativo incluye la
organización de recursos humanos y materiales y el control de las acciones que se llevarán
a cabo en el proyecto. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Las necesidades de información varían en función de las tareas particulares propias de

cada momento y en toda una dimensión que implica la consideración del medio
en el que el sistema lleva a cabo sus operaciones (dimensiones políticas, económicas,
culturales, entre otras) y por otro lado tener en cuenta la organización de elementos internos
(moral, poder, entre otros). (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Al interior de cada uno de los momentos para tomar decisiones existen un conjunto de
actividades o procesos:

 Diagnóstico.
 Análisis.
 Diseño de alternativas.
 Puesta en práctica.

Las actividades responden a esta secuencia lógica, aunque no deben ser analizadas
de manera lineal. En cualquier momento del proceso puede volverse sobre algunas de
las actividades para rever o para recolectar más información. (SCHIEFELBEIN y MCGINN,
1992).

En el cuadro expuesto a continuación, se puede observar que las decisiones ubicadas en

los momentos de análisis y diseño o de diseño y ejecución corresponden a los más
relevantes momentos de elección. Existen en realidad otras resoluciones que se llevan a
cabo en y entre cada etapa, pero resulta pertinente distinguir las primeras.
(SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

El diagnóstico tiene lugar cuando se denota la existencia de un problema, aunque en un

principio no se encuentre bien delimitado. Más adelante se incluyen más variables para
analizar la situación correctamente. Dentro de cada momento existe un diagnóstico, y
tres subprocesos. El primer subproceso consiste en seleccionar los criterios que se
utilizarán para definir la situación y precisar los requerimientos de acción. El segundo
subproceso tiene que ver con establecer las dimensiones afectadas. El tercer subproceso
consiste en la cuantificación de la situación sobre la base de los criterios y sujetos
anteriormente especificados. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

La etapa de análisis se encarga de establecer la naturaleza del problema. La información

que se necesite para cada momento varía, dado que esta es una función del momento o de
la clase de toma de decisiones. El análisis intenta dar cuenta, por medio del
establecimiento de relaciones de causa efecto. Establece un modelo de la realidad que
ayuda a explicarla y comprenderla y son de gran utilidad en la etapa siguiente. Debe tener
en cuenta también en cada uno de los momentos las variables que pueden ser
observadas, maleables o condicionadas por los sujetos que intervienen en la situación.
(SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

La actividad de diseño de alternativas comienza con una estimación de la viabilidad de

utilizar variables especificadas en el análisis. La viabilidad se evalúa según la disponibilidad
y características de los recursos materiales, humanos y políticos. En segundo lugar
se producen acciones que configuran programas. En un tercer momento se realiza una
 evaluación de los programas en función de sus costos y las expectativas de resultados.
(SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Es necesario diferenciar entre el diseño y la organización de recursos y técnicas requeridas

para la puesta en práctica de un determinado programa. Las actividades que están
implicadas dentro de la puesta en práctica muchas veces no se encuentran explicitadas en
el diseño, pero son necesarias para dar objetivación al mismo. La puesta en práctica de un
diseño media entre el proceso de toma de decisiones y la operacionalización de las mismas.
(SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

Una vez que a nivel político se dicta la orden de ejecución del proyecto, los administradores
deben realizar un diagnóstico que determine los propósitos que se desea
alcanzar para luego cuantificar y evaluar la situación vigente del sistema según
esos propósitos. (SCHIEFELBEIN y MCGINN, 1992).

REPRESENTACIÓN DE LOS MOMENTOS Y ACTIVIDADES DE LA PLANIFICACIÓN

Actividades o etapas

Momentos Diagnóstico Análisis D Diseño de D Puesta en

(Niveles) E alternativas E práctica
C C
Político 1 2 I 3 I 4
(Estratégico) S S
I I
Programático 5 6 Ó 7 Ó 8
(Táctico) N n

Administrativo 9 10 11 12
(Operacional)

3.4. La planificación normativa. Etapas lineales

En la planificación normativa, el planificador suele reducir todas las acciones a

comportamientos, y es por esto que asume que la teoría del comportamiento social es el
fundamento de la Teoría de la Planificación. Esto, en realidad es un desvirtuación
economicista, proveniente de la manera particular y artificiosa que está elaborada la Teoría
Económica. (Matus, 1987).

La Teoría Económica, generalmente es una Teoría del Comportamiento Económico y el

comportamiento se realiza en función de leyes; no da lugar a procesos creativos. (Matus,
1987). No obstante, la Teoría de la Planificación tiene que ver con una clase particular
de acción humana o social. Es una acción intencional y reflexiva, por medio de la cual el actor
que realiza la acción intenta alcanzar de manera consciente, una serie de resultados.
(Matus, 1987).

No es unánime el acuerdo sobre la definición de acción para todos los sujetos por igual.
La interpretación que suele realizarse de la acción es situacional, y su definición carece de
sentido si no se da cuenta del contexto situacional y de los propósitos del actor. Las acciones
que realizan los actores sociales exceden los límites de lo que ellos manifiestan realizar. En
definitiva, la interpretación que se realiza de la acción varía según la situación. (Matus,
1987).
Es pertinente traer a colación como ejemplo la anécdota de Bernard Shaw con su vecina. Shaw
arreglaba con una herramienta el jardín de su casa y su vecina, que pasaba por el lugar, le
dice con una pregunta afirmativa: “¿Trabajando Sr. Shaw?, ante lo cual, él le dice: “No,
estoy descansando”. Otra vez de paso por la vereda de Shaw, la vecina ve que su vecino
está sentado fumando una pipa y mirando el horizonte. Entonces pregunta, buscando una
observación de consenso: “¿Descansa, Sr. Shaw?, y él le contesta: “No vecina, estoy
trabajando”. (Matus, 1987).

Esto resulta un buen ejemplo de cómo una misma acción puede interpretarse de
maneras distintas. Para el protagonista, trabajar en el jardín es una forma de descansar,
mientras que reflexionar es un trabajo, y para su vecina tiene la interpretación contraria. Con esto
se puede observar que la interpretación que se realiza de una acción no es unívoca, se
encuentra condicionado a la autorreferencia de los actores involucrados en la misma. Esta es
una primera aproximación a la definición de la Teoría de la Planificación. (Matus, 1987).

Un segundo punto para analizar acerca de la Teoría de la Planificación, tiene que ver
con la cantidad de actores involucrados en la acción, sus funciones, sus propósitos y los
modos en que se realiza la interacción entre los mismos. (Matus, 1987).

En el cuadro de la siguiente página, Matus (1987) describe cómo la acción intencional y reflexiva
se divide en dos grandes clases de acción:

• La acción social interactiva, y

• La acción social no interactiva.

Esa diferenciación es de suma importancia para entender lo que diferencia a la planificación

normativa de la planificación estratégica. (Matus, 1987).

La acción social interactiva da lugar al cálculo interactivo que vincula al “YO” y “TU” dentro
de la situación, en tanto la acción social no interactiva traza una vinculación lineal entre “YO” y
el “SISTEMA”. (Matus, 1987).

La acción interactiva determina un feedback de interacciones y definiciones entre dos o más

actores. El actor A1 realiza la acción X1, en tanto el actor A2 produce Y1; los dos actores realizan
una evaluación de la situación y toman la decisión sobe la acción que sigue tomando en
cuenta las probables acciones y reacciones de los oponentes. (Matus, 1987).

Por otro lado, la acción no interactiva, posee en todo momento un actor que construye una
acción en base a un objeto, intentando que el mismo responda con un comportamiento
esperado. No existe interacción entre el objeto y el sujeto, el objeto se limita a generar
resultados previsibles. (Matus, 1987).

La acción social interactiva se puede presentar de dos maneras: estratégica conflictiva o

estratégica cooperativa (donde se realiza el intercambio de acciones), además se puede
presentar como estratégica comunicativa (donde se realiza el intercambio de actos de
habla, un diálogo entre los actores intervinientes). Al mismo tiempo, estas acciones
estratégicas pueden ser “abiertamente estratégica” o “encubiertamente estratégica”. (Matus,
1987).

La acción abiertamente estratégica puede presentarse como puramente conflictiva (como

en el caso de situaciones bélicas), puramente cooperativa o mixta. Por otro lado, la acción
encubiertamente estratégica puede configurar una estratagema (engaño artificioso), o
una estratagema inconsciente. (Matus, 1987).

La clasificación de la acción no interactiva se realiza según las vinculaciones entre el “YO” y el

“SISTEMA”. Por un lado se encuentra la acción instrumental, la cual es una acción intencional y
reflexiva acerca de un objeto, con el objetivo de que el mismo de una respuesta esperada. Por
otro lado se encuentra la acción- comportamiento, la cual se trata de una reacción estable
y previsible del objeto reactivo frente a la acción instrumental que intenta generar una
reacción. Finalmente, se encuentra la acción informativa, en la cual el elemento que genera la
reacción consiste en información. (Matus, 1987).

Dentro de esta clasificación de las acciones a manera de esquema, se puede observar que la
planificación económica tradicional explica al sistema como un espacio donde no hay interacción
entre los sujetos. La acción humana no es interactiva. Existe sólo la acción instrumental
(monopolio del Estado como único responsable de los procesos de planificación), y la
acción- comportamiento, exclusiva de los responsables económicos que forman parte del
sistema planificado ocupando el rol de objeto. (Matus, 1987).

Taxonomía de la acción social intencional y reflexiva

Principales críticas a la planificación normativa.

Nos referimos a planificación normativa como la que se restringe al ámbito económico, rechaza
la idea de oponentes, reconoce como variables YO y el SISTEMA, conformado por responsables
económicos que llevan a cabo acciones en función de sus comportamientos, las relaciones
de poder político se encuentran fuera de su método y entiende la planificación como una cuestión
de diseño y razonamiento técnico. La planificación económica normativa abarca problemas
económicos bien estructurados. (Matus, 1987).

La planificación normativa intenta hacer frente a dos problemáticas:

1- El que se corresponde con el diseño vinculado al “deber ser”, en los planos de los
objetivos y de los medios para alcanzarlos.

2- El de la viabilidad económica de los propósitos y los medios, otorgando un marco de

validación política en ambos.

Si dejamos de lado los elementos de factibilidad y planificación política, la viabilidad del plan
normativo se reduce a una cuestión de diseño de a política económica. En definitiva, la
viabilidad también se encuentra dentro del ámbito del deber ser. (Matus, 1987).

Matus (1987) afirma que para describir brevemente la planificación normativa podemos
caracterizarla como:
• NORMATIVA: Dado que está enmarcada dentro del deber ser, y toma de manera
mecánica la lógica causa-efecto, sin hacer diferencia entre los vínculos de interacción humana
iniciativa- respuesta.

La planificación es una interacción entre conocimiento y diseño normativo. Las acciones les
corresponden a los políticos. Considera la probabilidad de un intercambio dialógico entre el
técnico planificador y los políticos que lo operacionalizan, soslayando el hecho de que la
planificación es una unidad teórico-práctica que media entre el conocimiento y la acción.

• TÉCNICA Y NEUTRA: Ya que se la considera objetiva en la aplicación por parte de

cualquier actor, situación y propósitos. Está fundamentada en el conocimiento científico-
racionalista. El análisis de la realidad debe realizarse de manera objetiva y debe conducir a la
verdad científica.

La noción de diagnóstico da cuenta explícitamente de esta tendencia lineal.

• ECONÓMICA: Dado que la teoría que le da fundamento es la economía entiende que

los únicos recursos limitados son los económicos y admite que hay sujetos económicos con
prácticas cuantificables y previsibles.

• SIN OPONENTES: Un único actor (en general el Gobierno), posee el monopolio en la

capacidad de planificación, no existen en la situación otras fuerzas sociales que participen en el
proceso de planificación, menos aún la coexistencia y conflicto de propósitos y medios. A partir
de un artificio técnico se deja de lado el cálculo interactivo. Rechazando la idea de oponentes,
se realizan las acciones solamente con problemas bien estructurados y un sistema con final
cerrado.

• CIERTA: Ya que no considera la incertidumbre en las prácticas, reacciones, impactos y

hechos que están fuera del control del planificador, y por lo tanto los planes no tienen alternativas
de acción. Desconoce por completo la incertidumbre mal definida que caracteriza al cálculo
interactivo. Desde esta perspectiva no existe diferencia entre prever y predecir.

• DE MEDIANO PLAZO: Dado que la explicación que realiza del sistema social es viable
sólo a largo plazo, y en general no actúa en la coyuntura situacional. No considera la planificación
diaria, solamente importa el futuro descontando implícitamente una tasa de descuento
psicológico sobre la dimensión temporal.

• INCONSISTENTE: A nivel teórico se produce una división entre historia y plan, dado que
utiliza el método normativo para el diseño del plan y el diagnóstico no puede llevarse a cabo con
el mismo método. Como consecuencia, el diagnóstico es la historia de la recolección de
problemáticas en situaciones de coexistencia de poder con los oponentes, y el plan la previsión
del enfrentamiento de las problemáticas sin oponentes. En definitiva, en el diagnóstico se pueden
observar infinidad de problemas mal estructurados y un final abierto, y en el plan se observa un
final cerrado y problemas bien estructurados. Se fuerza la realidad de tal manera para que pueda
ser abordada por las ciencias tradicionales. Resultan así inconsistentes las vinculaciones entre
lo observable y lo numerable.

• DISCURSIVA: Porque el plan se realiza dentro del discurso normativo, el cual debe ser
enteramente manifiesto en el libro-plan. Dado que no es modular, no se caracteriza por ser
operacional ni práctica. La técnica de proyecciones económicas, la cual surge como método de
investigación acerca del futuro, corresponde a su antepasado, que deja como legado, en el hoy,
la tendencia hacia los textos escritos.

• ADMINISTRATIVA: Ya que solamente puede abarcar las problemáticas relativas a la

reproducción económica en el área de la eficacia económica y carece de categorías, marco
teórico y correspondencias para cubrir el problema complejo de las transformaciones de
estructura y social.

• OFICIAL: Dado que se maneja dentro de una lógica de planificación técnica que se
origina y se orienta al mismo tiempo hacia el Gobierno del Estado, que, frente a otras fuerzas
sociales, sobre todo las que se encuentran en situaciones de poco poder, carece de eficacia para
abordar las problemáticas propias de la planificación.

• INSINCERA: Dado que el programa direccional en la planificación normativa no es

coherente en sus implicancias causales, y las características formales de la metodología del
enfoque normativo tiende a ocultar esa falta de coherencia. Las formas usuales de llevar a cabo
los análisis técnicos puntualizan en la consistencia y moderación entre las relaciones
económicas, al tiempo que soslaya la comprobación del poder de los medios utilizados para
lograr los objetivos.

La inconsistencia permanece oculta porque se confunde al ámbito de las metas del sistema social
que tienen que ver con problemáticas puntuales, con los medios y los condicionantes para
alcanzarlos, dentro de lo cual son importantes las condiciones de equilibrio económico.

• DE TIEMPO RÍGIDO: Ya que el horizonte temporal del plan normativo se divide en

fracciones iguales e invariables de tiempo que implican el logro de objetivos en un tiempo
determinado y preestablecido. El tiempo del almanaque es más importante que los cambios
situacionales, como marco para diagramar cronológicamente el plan. Al no admitir la existencia
de actores sociales, no puede tener en cuenta la coexistencia de distintas tasas psicológicas de
descuento acerca del futuro que los mismos ponen en juego en sus acciones. El tiempo es
considerado lineal e interpretado por todos de la misma manera.

Las características detalladas anteriormente dan cuenta de las limitaciones de la planificación

normativa, no obstante, todo plan debe tener dentro de sus procesos una dimensión
normativa. Es por esto que, es posible enriquecer, adaptar e incluir las técnicas de la
planificación normativa en el diseño de la direccionalidad propia de la planificación
estratégica- situacional. Las técnicas normativas pretenden la neutralidad, el rigor y la
autolimitación, aunque, si evitamos estas características, el problema abordado con
dichas técnicas cambia su naturaleza. (Matus, 1987).

La dimensión normativa del plan estratégico consiste en la direccionalidad económica y política.

En definitiva, dentro de lo estratégico surge lo normativo, desarrollado por la vinculación
entre el deber ser y él puede ser, y la que existe entre las variables políticas y económicas.
(Matus, 1987). Es por ello que la planificación normativa ha sido superada por la planificación
estratégico-situacional, sin embargo, esta última articula aquella y la incluye como una
dimensión de una totalidad más amplia. (Matus, 1987).

Resumiendo, lo que se rechaza de la planificación normativa es su rigor, así como también sus
limitaciones, sin embargo, toda planificación posee una dimensión normativa que no podemos
soslayar. Sin reglas no tiene lugar el problema de la planificación. (Matus, 1987).
4.1. Planificación curricular: Mediación entre el futuro y el presente

Si bien en el módulo anterior definimos la noción de planificación, aún sigue vigente un

interrogante, y es el que tiene que ver con las razones por las cuales el cálculo situacional
sistemático y articulado en diversos horizontes temporales es más eficaz que el cálculo
situacional inmediatista o el cálculo netamente técnico. (Matus, 1987).

Para responder a esta pregunta, Matus (1987), plantea seis argumentos.

 Primer argumento: Se requiere mediar entre el futuro y el presente.

El sujeto actúa creando actos y acciones que vuelven hacia él como productos. Los resultados
de esas acciones influyen no sólo sobre él, sino también sobre otros sujetos que comparten la
misma situación. Estos otros sujetos, son también creadores de actos y acciones. El resultado
de estas acciones no se restringe al presente, sino que se extiende temporalmente y en algunas
ocasiones influye predominantemente en el futuro. (Matus, 1987).

De este modo, el futuro se construye conjuntamente con todos los sujetos planificadores, e
influye sobre los mismos enfrentándolos, ya sea a posibilidades o a problemas. Ese
futuro influye en el presente, dado que es el presente el momento en el que se pueden realizar
acciones para impedir los problemas y acceder a las oportunidades del futuro. Es por ello que
este argumento implicado en el proceso de planificación hace referencia a que el criterio para
tomar decisiones en el presente debe tener en cuenta si esa acción presente será eficaz
en el futuro. (Matus, 1987).

Este argumento resalta que es necesario tener en cuenta las posibilidades del futuro para
planificar anticipadamente las acciones a realizar en el presente. Se trata de la
característica de la acción proactiva: no se debe esperar que lo potencial tenga lugar, ya que
de esta manera las acciones se realizarán sobre los problemas y oportunidades de
esta manera inaprovechables. (Matus, 1987).

El principal problema de cumplir con este argumento, es que los sujetos tienden a observar
y analizar el futuro desde una mirada estática, igual que un hombre inmóvil observa una
distancia física. No es sencillo tomar conciencia acerca de la importancia de cambiar la
perspectiva en la mirada hacia el futuro. Intentamos acercarnos a aquello que dentro de
nuestra perspectiva se encuentra distante, sin embargo existen distintos niveles de conciencia
sobre esas aproximaciones, lo cual origina lo que el autor llama “tasas psicológicas de
descuento” en base al futuro, lo cual influye de manera terminante en las decisiones
presentes, dentro de las alternativas consideradas. De la misma manera en que el horizonte
parece lejano desde donde lo observamos, los problemas y posibilidades del futuro parecen
insignificantes comparado con los presentes. (Matus, 1987).

Los sujetos realizan una economía de preocupaciones realizando ese descuento

psicológico al que hace referencia el autor sobre las problemáticas futuras. (Matus,
1987).

Cuando el gobernante de turno entrega el mando al gobernante entrante, es tarde para reformar
su mandato. No así, si prevé al comienzo de su gobierno los posibles impactos de sus
decisiones presentes por medio de planes con diversas alternativas, en esa instancia
puede decidir y rehacer según los resultados que obtenga de los ensayos probados. (Matus,
1987).

Prever el futuro nos permite tomar decisiones presentes de manera más eficaz. (Matus,
1987).

A manera de ejemplo, el director de una escuela debe decidir en el presente qué requerimientos
hará sobre mobiliario para las aulas, equipamiento para los laboratorios, infraestructura edilicia
y material didáctico, sin embargo, esa decisión debe considerar el potencial crecimiento de
la matrícula, los materiales que necesitará para ello, así como los recursos humanos y
edilicios, la actualización profesional de los maestros, etc. Basado en esa proyección sobre
el futuro, tomará las decisiones que serán más o menos pertinentes según la precisión de
esas exploraciones futuras. (Matus, 1987).

Sin embargo, no es posible soslayar que las problemáticas y limitaciones del presente restan
tiempo y recursos. De esta manera, se va dejando para más adelante la proyección del futuro.
Esto es porque no está en la naturaleza del hombre observar con tanto detenimiento el futuro,
y si bien es proclive a realizar cálculos previos a la acción, es reticente a la planificación
de manera formal. También engaña la noción de incertidumbre del futuro, lo cual nos da la idea
de que muchos problemas se solucionen antes de que yo me haya molestado siquiera en
pensarlos. Entonces cabe la reflexión falaz de que los problemas complejos pueden ser
considerados más adelante con la idea de que pueden solucionarse por sí mismos. (Matus,
1987).

 Segundo argumento: Se requiere prever aunque la predicción no sea posible.

Existe una publicidad actual que, dando un consejo médico, advierte que un infarto no es
predecible, pero sí es posible prevenirlo.

Es cierto que es futuro no se puede predecir, salvo que contemos con poderes
sobrenaturales que nos permitan hacerlo, y esto es así, porque el mismo está influido por
una multiplicidad de variables que podemos conocer pero que muchas veces no podemos
manejar, dado que, como su nombre lo dice, son variables, cambiantes. Además otro factor
que influye en el futuro son los sujetos que dan origen a esas variables como
alternativas que superan su proyección y sus objetivos. De esta manera, ese futuro, no siempre,
pero en muchos casos, condicionará las decisiones presentes, y está fuertemente
condicionado por variables que nos son desconocidas, inconcebibles y difícilmente
cuantificables. La tasa de crecimiento de una población si puede predecirse de alguna
manera, no así las acciones que llevarán a cabo en el futuro esas nuevas personas. Podemos
agrupar ciertas posibilidades dentro de un marco probabilístico. Así, podríamos
considerar las posibles alternativas que podrían suceder, en tanto y en cuanto sea capaz
de diseñar tantos planes alternativos como respuestas posibles deba dar con los mismos.
Es por esto que el segundo argumento tiene que ver con la necesidad de prever alternativas
para prever decisiones, y, como resultado, realizar acciones de manera pertinente y eficaz.
(Matus, 1987).

El director de escuela citado en el ejemplo anterior, no puede estar seguro acerca de la

ejecución de sus planes de formación. Es probable que las mismas se lleven a cabo o
se cancelen. No debe realizar su planificación basado en adivinaciones o predicciones.
Eso significaría un salto al vacío con respecto al futuro que no previno en sus proyecciones.
De esta manera, necesita realizar un plan A para una alternativa deseable, y un plan B
si ocurre otra alternativa no tan optimista. Sin embargo, las alternativas A y B no abarcan todo el
universo de posibilidades. Muchas veces puede suceder que las medidas se llevan a cabo pero
sólo se ejecutan parcialmente. Podría suceder que la matrícula no aumente como estaba
previsto sino que disminuya. (Matus, 1987).

 Tercer argumento: Se requiere ser capaz de planificar reacciones frente a lo imprevisto.

Lo que sucederá en el futuro escapa muchas veces al esquema de posibilidades imaginables o

racionalizables sobre lo que podría pasar. De esta manera, el futuro puede ser imprevisto con
respecto a los planes que tenía. Llegado el caso, es necesario prever de qué manera dar
respuesta a lo imprevisto en el futuro, dado que no es posible esquivarlas por completo
con las proyecciones presentes. (Matus, 1987).

El tercer argumento entonces tiene que ver con el requerimiento de prepararse para
dar una respuesta dinámica y eficaz ante lo imprevisto. (Matus, 1987). De esta manera, la
escuela planifica sus acciones, no basadas en predecir los resultados de la deserción
escolar, o la cantidad de estudiantes que abandonarán la escuela en los próximos
semestres, sino basadas en la premisa de prepararse para cuando esto ocurra y estar listos
para dar respuesta según la envergadura de la situación con una pertinente eficacia. En otras
palabras, se puede prever que habrá deserción escolar, sin embargo no se puede predecir
con qué niveles cuantitativos nos encontraremos con respecto a la misma. Por lo
tanto, para estar preparados, podemos planificar acciones posibles frente a situaciones
ya sea de alta o regular tasa de abandono escolar. (Matus, 1987).

 Cuarto argumento: Se requiere que los sujetos planificadores medien entre el pasado y
el futuro.

En el caso en que fracase en el intento de dar respuesta a lo imprevisto de manera dinámica y

eficaz, se debe desarrollar la capacidad de lograr un espacio de aprendizaje a partir de
ello, y pagar sólo un costo necesario a partir de esos errores. En definitiva, se debe
poder prever la manera de obtener un aprendizaje pertinente acerca del pasado más próximo
y utilizar ese aprendizaje para otros argumentos discursivos. Este argumento entonces,
tiene que ver con la necesidad de generar espacios de aprendizaje sobre la práctica como una
manera de mediar entre el pasado y el futuro. (Matus, 1987).

Si el director de la escuela cometió una equivocación en la estimación de la tasa de deserción

en un determinado semestre, su facultad para dar respuesta a lo imprevisto
seguramente fue escasa o superó los niveles previstos. Entonces, debería ser capaz de
reconocer eficazmente sus errores, rectificarse sobre los mismos y obtener un aprendizaje
para poder prever mejor en el futuro. (Matus, 1987).

 Quinto argumento: Se requiere mediar entre el conocimiento y la acción.

Aun en el caso de que desconociéramos las problemáticas mencionadas en los anteriores

argumentos, no podemos soslayar la necesidad de realizar cálculos antes de llevar a cabo
las acciones que tenemos previstas, es como fijar el blanco antes de realizar el disparo, si
queremos obtener resultados eficaces. De esta manera, y siguiendo esta lógica, realizamos un
cálculo que guía la acción al tiempo que la precede. Ese cálculo previo no es una
condición suficiente que permita obtener conocimiento acerca de la realidad y de
planeamiento de las acciones con el objetivo de modificarlas. Dentro de una situación, y
para lograr conocerla, influyen múltiples variables, que no tienen que ver sólo con
herramientas técnicas y recursos económicos sobre los cuales debemos hacer un análisis
de su validez y confiabilidad (sujetas también a la visión contrapuesta proveniente de
debates de expertos), sino que esa realidad también está influida por los diversos puntos
de vista de los actores sociales intervinientes en la misma, y que se interrelacionan entre sí.
(Matus, 1987).

La perspectiva que puede llegar a desarrollar sobre una situación el sujeto que realiza la acción,
es sensiblemente diferente de aquella que pueda construir el científico. El primero actúa
basado en un compromiso por la acción. El sujeto que realiza la acción, no necesariamente
tiene en cuenta la variable técnico-científica, o muchas veces es sólo una de las perspectivas
que considera dentro del análisis de la realidad, sin embargo, para este sujeto, el
conocimiento de la realidad, sus problemas y posibles soluciones, no son evidentes. De la
misma forma, tampoco puede concluir en la existencia de una respuesta única, como la más
acertada para las diversas problemáticas que se presentan en la realidad, y que todos los
actores sociales debieran adoptar. El sujeto de acción es conciente que su propia
percepción es diferente de la de los otros actores sociales que ponen en juego sus
conocimientos y decisiones al servicio de los problemas de la realidad presente y futura.
(Matus, 1987).

Este quinto argumento, hace referencia entonces a que la planificación se encuentra a

medio camino entre la acción y el saber sobre la realidad en la que se realiza esa acción,
considerándola al menos como un análisis del hoy y para el hoy. (Matus, 1987).

Para el director de escuela citado en los ejemplos anteriores, la disposición de los espacios y
la elaboración de planes compensatorios son problemas que poseen muchas facetas,
dimensiones y puntos de vista con los cuales abordarlos. Si toma en cuenta un criterio
técnico-práctico, el mismo lo orientará a planificar y disponer del espacio físico de cierta
manera. Los investigadores del área de educación que estudian la deserción escolar y las
distintas formas de enfrentarla, propondrán otro tipo de soluciones que configuran de otra
manera el marco para la definición del problema en cuestión. Los investigadores poseen
una visión distinta de las variables temporales y de la política que los técnicos y la dirección
de la escuela. La comisión de padres tiene sus propias perspectivas al igual que los
Ministerios que son los encargados de asignar los recursos financieros. Los docentes están
organizados en sindicatos, los cuales aportan su propia experiencia y perspectivas. Por otro
lado, el cargo de director tiene diversas formas de designarse según se trate de un ámbito público
o privado, y no sólo tiene que hacer frente a las problemáticas diarias, semestrales y
anuales, sino que debe legitimarse en su cargo y alcanzar los resultados que la institución espera
lograr. Por último, existen agrupaciones que amparan una visión completamente diferente de
la educación, y que aporta otro matiz al cuadro de situación desde otra perspectiva
organizativa de la sociedad. (Matus, 1987).

Dentro de estos debates, los puntos de vista no poseen la misma cuota de poder. Algunas de
ellas están enmarcadas en fundamentaciones técnicas de carácter individual, o de equipos,
que el director puede rechazar o hacer propias, porque en la base fundante de las
mismas no hay una fuerza o poder político que exija a tenerlas en cuenta en la toma de
decisiones. Por otro lado, algunos puntos de vista muchas veces menos fundamentados a
nivel técnico, responden a perspectivas de actores sociales con mucho más poder, se trate
de ciertas personalidades reconocidas, organizaciones sociales o partidos políticos. El
peso de estos actores sociales responde a que están implicados en redes de poder
político y configuran centros de concentración y desconcentración del poder. (Matus, 1987).

Muchos de los actores sociales anteriormente mencionados están convencidos de que las
soluciones técnicas son las más acertadas para dar respuesta a un determinado problema, al
mismo tiempo que otros aseguran no existen soluciones al problema, sino modificaciones en la
naturaleza del mismo. En este debate que se genera entre los distintos actores y sus
diversas perspectivas, salen a la luz diferentes argumentaciones sobre las medidas más
adecuadas y los métodos más óptimos para diseñarlas: entonces se genera un
enfrentamiento entre las soluciones que se creen imponderables contra las soluciones buenas
o regulares; variables técnicas contra variables políticas; seguridad frente a los modelos de
análisis contra simulación de procesos sociales creativos; elementos cualitativos contra
elementos cuantitativos; diagnosis contra argumentaciones contextualizadas;
casuística fenoménica contra realidades complejas con múltiples variables; elevados niveles
psicológicos de descuento acerca del futuro contra niveles bajos, entre otras cuestiones.
(Matus, 1987). De esta manera, el director de escuela se enfrenta a un cuadro de
argumentaciones y perspectivas diversas, como las que se describen en el cuadro de la
siguiente página.

En dicho cuadro, el lugar de cada uno de los actores es diferente a causa de que cada uno de
ellos está ubicado de distinta forma frente al problema. Por otro lado, el lugar de cada uno de los
actores posee una cuota de las cuatro actitudes mencionadas, pero prevalece una de ellas
en cada uno de los sujetos. Cada una de las visiones tiene razones valederas y pueden
ser fundamentadas desde la perspectiva personal de cada uno de los actores involucrados.
(Matus, 1987).

Antes de decidir sobre una posible respuesta al problema, el director de la escuela deberá
considerar cada una de estas argumentaciones y propuestas, y sopesará cada una basado en
su intuición y según los acontecimientos que tengan lugar en ese momento en la realidad a
la que hace frente. Cabe preguntarse si la racionalidad de la respuesta técnica es mayor que
la de la política. Al analizar las argumentaciones y propuestas situacionales de los diversos
sujetos intervinientes en el problema, el director de escuela tomará conciencia que su modelo de
la realidad tiene lugar dentro de en el interior del espacio de su punto de vista analítico. Observará
que también él decide qué decisión tomar en base al problema. Se realiza su acción de
forma correcta, se interrogará acerca de si su modelo de la realidad es una representación
más fiel que el modelo de los otros sujetos. Entenderá al mismo tiempo que no es
posible comprobar nada con su modelo que no esté incluido en sus premisas. De esta
manera, si le es imposible comprobar que sus premisas son más fiables que las de los otros, su
modelo no supera al de los otros sujetos. Cada uno de los sujetos intervinientes en
el problema, lleva a cabo una selección de las variables que componen su modelo de la
realidad ya que, desde su punto de vista de la misma, le parecen pertinentes al caso.
Frente a esto, podemos preguntarnos cuáles son los límites que separan los cálculos sobre
el futuro de ese sujeto como producto de las políticas que ya decidió y la utilidad de esas
proyecciones para analizar otras políticas alternativas. ¿Qué criterios pone en juego al
encontrarse frente a una multiplicidad de alternativas? Estos y otros interrogantes
dan cuenta de que los cálculos que guían y anteceden a la acción no son evidentes,
y necesitan métodos cuidadosamente seleccionados y adaptados según el caso. (Matus,
1987).

Finalmente, todas estas reflexiones previas técnicas, políticas y sociales, deben guiar y
anteceder la acción, dado que, de otro modo, tenemos como resultado un proceso de
planificación que trata el problema y las oportunidades de la realidad de una manera muy
superficial. (Matus, 1987).

La noción de “gobierno” hace referencia a la acción práctica, y si la misma se orienta hacia la

eficacia, los procesos de gobierno y de planificación deben encontrarse en el presente
como una reflexión que antecede y guía a la acción. (Matus, 1987).

 Sexto argumento: Se requiere de cohesión global en las acciones puntuales de los

sujetos sociales.

Hay una infinidad de sujetos intervinientes en una realidad social, que llevan a cabo acciones
políticas, sociales, económicas, bélicas, entre otras. Cada uno de esos sujetos elabora esas
acciones basándose en sus puntos de vista y objetivos personales y nada de ello asegura que
los resultados sociales globales sean coherentes. Esto mismo sucede tanto en la acción llevada
a cabo por un actor donde están implicados una serie de subactores, como en la conflictiva
convivencia entre distintos actores. Para lograr la coherencia de una acción global, no sirven las
acciones espontáneas, sino que se requiere de una racionalidad central. Este argumento
entonces, tiene que ver con la necesidad de una acción central que se orienta a lograr la
coherencia global en base a acciones particulares de los distintos actores sociales intervinientes,
si el objetivo es guiar el sistema social hacia propósitos formulados de manera democrática
por los distintos sujetos. (Matus, 1987).

Si traemos a colación otra vez el ejemplo del director de escuela, observaremos

que es necesario que alguien ponga orden en lo que se refiere al mantenimiento de la matrícula
en equilibrio con la calidad educativa, lo cual no puede quedar librado a la voluntad o parecer de
cada organización de padres, de qué manera se dispondrá de los espacios, qué planes
se llevarán a cabo, cómo se capacitará a los docentes, y de qué forma se hará frente a la
eventual deserción escolar, sino cada docente, padre, alumno respondería a ese problema
desde su propia visión. (Matus, 1987).

Los seis argumentos anteriormente mencionados configuran en la práctica social un conjunto

interrelacionado de argumentos que profundizan el caso teórico de la planificación social
como recurso para la conducción o gobierno de los diferentes actores sociales. (Matus,
1987).

Los procesos de gobierno y de planificación poseen una potencialidad de todos los sujetos
y las fuerzas sociales, sobre la base de cualquier tipo de situación, ya sea ésta positiva o
de conflicto. (Matus, 1987).

Un sistema social está conformado por una red de gobiernos restringidos a áreas puntuales.
Aquellos que dirigen a los partidos políticos, los gremios, los centros educativos, entre otras
áreas, lo hacen en áreas puntuales del sistema social y no están condicionados
necesariamente por el gobierno del Estado Nacional, aunque éste represente el nivel central del
que se derivan todas las decisiones. Es igual para la planificación educativa: corresponde a un
caso determinado y condicionado por la teoría general de la planificación y por su
práctica a nivel social. (Matus, 1987).

4.2. Categorías de proyectos educativos

La categorización entre procesos repetitivos y creativos es de suma importancia en

la Teoría de la Planificación. Los sistemas repetitivos en general son propios de la
planificación normativa, dado que las leyes que regulan una situación son las que dejan
predecir de manera probabilística las consecuencias de un plan en la situación. En el caso
de los sistemas repetitivos, el plan tiene que ver con el dominio de un sistema que se
considera previsible. Al contrario, los sistemas aunque sean mínimamente creativos, dan lugar
a una planificación con un nivel más elevado de complejidad que implica un cálculo
interactivo plagado de incertidumbre. (Matus, 1987).

Lo que caracteriza a los sistemas creativos es la interacción entre iniciativa- respuesta, las
cuales, a excepción de las acciones automáticas y habituales, dan lugar al juicio estratégico
y a la acción interactiva. En los sistemas sociales también podemos encontrar
comportamientos estables y, de alguna manera, predecibles, sin embargo, los mismos ocupar
un lugar secundario. (Matus, 1987).

Frente a una situación adversa, la decisión que posee más eficacia en función de la
situación-objetivo es la que es considerada incierta o inédita por las demás fuerzas sociales
enfrentadas o asociadas. Los procesos de lucha social pueden analizarse como un cálculo
interactivo en el cual existe un mutuo condicionamiento de las resoluciones con mayor
grado de eficacia y una interdependencia de las incertidumbres. (Matus, 1987).

Esto es lo más importante del cálculo interactivo: el sujeto oponente nos dirige de la misma
manera que nosotros dirigimos al oponente. Aquello que me resulta con un alto grado de eficacia
está condicionado por el plan que ponga en marcha mi oponente para enfrentarme, y lo que
al oponente le resulta sumamente eficaz está condicionado por el plan que yo dirijo para hacerle
frente. Ninguno de los dos en este caso posee certezas sobre el plan que llevará a cabo. (Matus,
1987).

El fundamental problema teórico del cálculo interactivo consiste en que al ser un sistema
interactuante que configura la situación conflictiva, está formado por variables inciertas o
imprevisibles, y esa incertidumbre no se puede abordar accediendo a la información del
oponente, dado que el mismo, frente a la incertidumbre, elige varios planes condicionados
a las circunstancias particulares de la situación. Yo también procuro diversas alternativas
para poder hacer frente a las distintas variaciones previsibles. Además todo el tiempo debo
mantener la posibilidad de reformular mis planes, dejando de lado algunos y construyendo
otros. (Matus, 1987).

El cálculo interactivo de universo innumerable

El cálculo interactivo se corresponde con un cálculo situacional y genera un sistema recursivo

en el que la eficacia de la acción de un sujeto está condicionada por la acción del otro. Si
nos encontramos ante una situación adversa, la acción más eficaz de un sujeto es aquella que
ubica al oponente en una situación conflictiva. (Matus, 1987).

Un conjunto es recursivo si tiene origen en una serie de axiomas y la repetición de esos

axiomas alcanza para elaborar infinidad de alternativas posibles. Ejemplificando esta idea
podemos decir: Si Ud. tiene frente a sí una copa con agua y una manzana, al tiempo que en
su mano sostiene un caramelo, ¿cuáles son las alternativas posibles de acción que puede llevar
a cabo? En esta instancia se abren tres alternativas de acción, la que se inicia con comer el
caramelo, tomar la copa de agua o comerse la manzana en primer lugar. Este ejemplo
consiste en un sistema recursivo determinado, dado que desde la primera derivación de
alternativas pueden deducirse las que siguen. La ramificación de posibilidades puede
graficarse de la siguiente manera: (Matus, 1987).
Este ejemplo abarca en apariencia un número limitado y cuantificable de alternativas, en
el caso de que Ud. se restrinja a las asociaciones de los tres objetos mencionados. Sin embargo,
en esa instancia es donde puede radicar la confusión si trasladamos este ejemplo a la
realidad. Justamente, el número de alternativas es limitado si olvidamos que podemos
caminar y comer un caramelo al mismo tiempo, tomar la copa de agua mientras se está
sentado, y comerse la manzana mirando por la ventana. Y es que además, puedo comer
el caramelo y tomar la copa de agua en forma simultánea. (Matus, 1987).

No obstante, nuestras estructuras de pensamiento tienden a cambiar problemas

creativos por problemas bien estructurados. En el ejemplo, esto nos llevaría a pensar que las
alternativas son sólo las mencionadas, cuando en realidad son ilimitadas. (Matus, 1987).

La creatividad de los problemas es viable dado que no hay reglas que no se lo permita. De esta
manera, el reglamento de juego limita y condiciona lo permitido y lo prohibido; es necesario
pensar en dos clases de procesos interactivos (Matus, 1987):

a) Los enumerables y predeterminados en su estructura, al estilo de los juegos de mesa

entre contrincantes, los cuales poseen reglas prestablecidas; dichos procesos, a su vez, pueden
ser de ramificación limitada (como los juegos lúdicos) o de ramificación ilimitada (como
determinados sistemas recursivos o matemáticos).

b) Los no enumerables e indeterminados en su estructura, como los juegos de la realidad

social, en el que los que juegan, al ser generadores de las reglas de juego, tiene el poder de
cambiarlas y de crear, dentro de las mismas, subreglas e idear novedosas clases de jugadas.
Dichos procesos son de ramificación ilimitada y la previsión humana acerca del futuro los limita
artificialmente por causas de eficacia práctica o de limitaciones de cálculo. A dichos procesos se
los llama de final abierto. La principal característica de estos procesos es que no poseen origen
ni final en la realidad, y es el hombre el que establece su temporalidad de manera artificial.

Las características del primer tipo de proceso, según Matus (1987), son las siguientes:

 La serie recursiva de posibilidades es previsible y limitada, aunque sea numeroso.

 La matriz de ramificación de su recursividad se encuentra prestablecido, sigue una ley
generadora.
 La incertidumbre acerca del oponente se vuelve sobre el sujeto calculador de su propia
táctica. No tenemos certezas sobre las posibles jugadas del oponente.
 El juego es un sistema cerrado, y por lo tanto no posee interacción con el sistema más
amplio que lo enmarca. La totalidad del sistema se encuentra bajo el control de los que
juegan. No existe ningún factor que lo altere, el juego se lleva a cabo solamente por las
jugadas de los participantes.
 Son las reglas prácticas de juego o los criterios estratégicos los que pueden resolver las
estrategias de juego, si necesariamente representar exhaustivamente la ramificación
recursiva de posibilidades.

La puesta en práctica de estas reglas o criterios estratégicos de manera eficaz, aumenta

la diversidad propia y disminuye la diversidad del oponente durante el juego. Es decir, si se
aplica una eficaz estrategia de juego se disminuyen las posibilidades de jugadas posibles del
oponente y se aumenta la propia. (Matus, 1987).

El cálculo interactivo de universo teórico desconocido

Se trata de un caso preciso de los sistemas sociales en el que el proceso interactivo no

es cuantificable y es impreciso dado que las jugadas posibles son ilimitadas y no son previsibles.
Además, tampoco se reconoce una ley estructural de producción de las alternativas posibles.
Este caso tiene, según Matus (1987), las siguientes características:

 El conjunto recursivo de todas las alternativas del movimiento interactivo es imprevisible

y muy numeroso.
 La matriz de ramificación recursiva es imprecisa, dado que es creativa y está
condicionada por la imaginación, por el juicio estratégico y propósitos de las fuerzas
sociales frente a situaciones particulares. Al mismo, tiempo la capacidad de creatividad,
la imaginación, el juicio estratégico y los propósitos de las fuerzas sociales son
cuestiones dinámicas, se desarrollan en el juego social y se transforman por la práctica
del juego.
 El sistema posee rutinas y leyes de comportamiento, dependientes de la creatividad de
los actores sociales y no ocupan espacios determinados y estables del proceso social.
Los procesos rutinarios devienen en creativos y viceversa.
 La imprevisibilidad sobre el oponente se vuelve sobre el actor calculador de su propia
estrategia, y también la incertidumbre se origina en los elementos que configuran el
contexto del juego social. El juego social constituye un sistema inserto en otro sistema
más general con el que interactúa y sobre el cual los jugadores no tienen control o lo
controlan sólo en parte.
 La estrategia de juego se complejiza y no se reduce por completo a criterios estratégicos
de eficacia, y dichos criterios varían de acuerdo a la situación.
 Los procesos interactivos del universo teórico desconocido no responden a los patrones
de ramificación prestablecidos, dado que son procesos de inteligencia abierta, que
producen que la realidad sea una constante novedad. Son procesos recursivos
que poseen la facultad de transformarse a sí mismos y ser transformados por medio de
la interacción con el sistema más general que los enmarca. (Matus, 1987).

Fuera del ámbito del juego, que posee reglas estáticas que condicionan el número de
jugadas posibles, se encuentran las características del conflicto o del juego social, en el que
el universo de las jugadas posibles es incierto. (Matus, 1987).
Si se enfrentan dos fuerzas sociales que intentan concretar planes conflictivos, desde
la planificación situacional no es posible construir ramificaciones exhaustivas del universo
de posibilidades que articulen el desarrollo de las acciones de los oponentes. El primer
obstáculo para lograrlo radica en que no es posible cuantificar y previamente imaginar esas
acciones en su totalidad. Solamente es posible cuantificar algunas posibilidades propias
y algunas del oponente. (Matus, 1987).

Antes de realizar nuestras acciones se puede simular, y esa simulación puede dar apoyo
a nuestro plan. Esto es lo que fundamenta teóricamente el juego o la simulación humana,
es la técnica para abordar el cálculo interactivo en procesos creativos de universo teórico
desconocido. Es decir, por medio de una simulación humana de un proceso
conflictivo determinado, es posible tener un cierto conocimiento sobre los planes con los que mi
oponente se enfrentará a mí en diversas circunstancias. Durante esa simulación se diseñan
reglas que tratan de representar artificialmente la realidad y formaré a un sujeto para que simule
el papel de mi oponente real en una situación humana que se enmarque en esas reglas. (Matus,
1987).

La conclusión de esta simulación, según Matus (1987), será la siguiente:

La simulación es posible sólo si los procesos sociales no son repetitivos y si no están regidos por
leyes de comportamiento que dan lugar a predecir las acciones y sus impactos. (Matus, 1987).

El juego es una técnica que deja cambiar un problema de universo teórico desconocido, en uno
de universo práctico conocible, el cual posee un determinado valor probabilístico.

Existen algunos líderes políticos que poseen una gran intuición, experticia y potencial que
simulan solos, abordando mentalmente todos los roles de las fuerzas conflictivas. Sin embargo,
la gran mayoría de los hombres no poseen estas capacidades, y ellos deben simular
sistemáticamente y verificablemente, para clarificar el universo práctico de un problema.
(Matus, 1987).

La técnica de simulación humana no se originó y se desarrolló desde la teoría hacia la

práctica, sino que se origina en la práctica para su desarrollo como técnica, es decir que es
pobre su fundamentación teórica y no está comprobada su validez como experimentación
social simulada. Es posible aprender los procesos repetitivos, pero no los procesos creativos,
los cuales se adquieren por medio del entrenamiento, la simulación o la experticia que proviene
de vivir las situaciones. (Matus, 1987).

Los ensayos y los entrenamientos son técnicas que se utilizan para anticipar con precisión el
universo práctico de posibilidades, para desarrollar eficacia en la instancia real de la acción y
evitar sorpresas. (Matus, 1987).

¿Qué probabilidades existen de que se haya logrado una correcta cuantificación de las
amenazas probables?

Esta pregunta es sumamente importante, dado que si se provocase una amenaza que
considerábamos de baja probabilidad, el resultado puede ser catastrófico. (Matus, 1987).

Es cierto que las nuevas amenazas no surgen de un día para el otro, sino que suelen
anunciarse a través del cambio situacional. Por tal motivo, es necesario un buen
seguimiento de la situación y de los planes. (Matus, 1987).

El universo práctico plantea posibilidades, y en la práctica social, las posibilidades prácticas

no se encuentran determinadas o cerradas, ya que dependen de los procesos creativos.
Los sujetos, parcialmente y bajo condicionamientos, dan origen al espacio de posibilidades
reales que más tarde tienen en cuenta en su práctica de la acción. El plan, entonces,
se considera igualmente un proceso de producción de posibilidades. (Matus, 1987).
La recursividad creativa es de suma importancia para el cálculo interactivo. La inteligencia
humana origina la creatividad humana, forma procesos creativos, sin embargo, no le brinda
la posibilidad de predecir su particular facultad de creación. (Matus, 1987).

Problemas bien estructurados y cuasiestructurados

Son distintos los tipos de problemas que se generan a partir de los sistemas creativos y los
repetitivos. Los sistemas que se enmarcan en leyes originan generalmente problemas bien
estructurados. Por otro lado, en los sistemas creativos, los sujetos se enfrentan a problemas
cuasiestructurados. (Matus, 1987).

La planificación normativa admite inconscientemente que tiene lugar en sistemas y con

problemas bien estructurados. En el caso de que la realidad posea límites difusos y sea creativa
a causa de los actores implicados en la misma, el positivismo determinista hace a un lado
esas complejidades engorrosas para convertirla en abordable con métodos que son típicos
de un sistema bien estructurado. De este modo, se adapta artificialmente la realidad a las
posibilidades de resolución a partir de los métodos científicos tradicionales. En el caso de que
no nos sea posible solucionar un problema real, sobre la base del mismo concebimos otro
susceptible de ser resuelto. El planificador que se basa en la Teoría Normativa, utiliza los
modelos matemáticos como una horma artificiosa que le quita complejidad a la realidad,
(aspectos cualitativos y creativos de los sistemas humanos y a la reducción a objeto de los
hombres entendidos como agentes económicos subyugados a comportamientos), para
adaptarla a su universo de posibilidades. (Matus, 1987).

Por otro lado, la planificación situacional, aunque simplifica la realidad por medio de una
clasificación de lo pertinente para los actores sociales, no simplifica los elementos más
importantes, a saber: la creatividad y subjetividad de los actores sociales , la pluralidad de
recursos escasos y racionalidades, la interrelación de actores con perspectivas y propósitos
diversos que operan desde bases sociales muy distintas en el proceso de producción social, la
unión entre lo ennumerable y lo analizable, entre otros aspectos. Es pos esto que la planificación
situacional aborda sistemas y problemas cuasiestructurados y sus métodos tratan de
adaptarse a la realidad tal como se presenta. (Matus, 1987).

El ámbito científico del sistema educativo nos forma para abordar problemas reales o
imaginarios bien estructurados, y nos hace pensar que somos capaces de enfrentar los
problemas sociales como si se trataran de problemas de esa clase. El hombre tiene la
capacidad de crear sistemas y problemas bien estructurados, sin embargo él forma parte y es
el resultado de un sistema social que se caracteriza por problemas cuasiestructurados. La
inteligencia del hombre que admira la belleza y distinción de los problemas simples
provocó que internalizáramos la premisa de que los problemas sociales son susceptibles
de ser abordados con los mismos métodos científicos que las ciencias naturales. No obstante,
son las mismas ciencias naturales las que resaltan la relatividad de la observación sobre la
ubicación del que observa. (Matus, 1987).

Problemas bien estructurados donde las variables son YO y el SISTEMA

En el caso de un problema real complejo, tal como el de estudiar el financiamiento y los

impactos de un presupuesto fiscal equilibrado puntual, el mismo se analiza de manera externa
al contexto político, sociológico y social para configurarlo en un problema matemático con
una cantidad determinada de ecuaciones, en los cuales los elementos son variables
cuantificables con relaciones delimitadas entre sí. (Matus, 1987).

Problemas bien estructurados donde las variables son YO y EL OTRO

En el caso de un juego, el mismo es estructurado, basado en reglas artificiales y

puntuales que condicionan un espacio limitado de soluciones probables, dado que las jugadas
posibles de los sujetos son cuantificables, limitadas y explicitados sin vaguedad. La Teoría
de los Juegos estructura esta clase de problemas y brinda soluciones. Sin embargo, un juego
que no posee reglas evidentes y estáticas, ¿es susceptible de abordarse con la Teoría de
Juegos? (Matus, 1987).

El encadenamiento de los juegos no modifica la estructura del problema, dado que la

solución de cada juego es autónoma. (Matus, 1987).

Problemas cuasiestructurados donde las variables son YO y EL OTRO

En el caso de un Ministro de Haciendo que intenta proponer una solución para hacer que el
Congreso Nacional autorice un incremento del gasto público financiado en su totalidad con
impuestos, en una situación donde se aproximan las elecciones parlamentarias. (Matus, 1987).

En este caso se hace difícil delimitar las variables que se ponen en juego. Las mismas
dependen, desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo, de la creatividad de los actores
involucrados. No existe una solución aceptable para todos por igual. El Ministro de Hacienda
y los parlamentarios no tienen la misma urgencia en dar solución al problema. El tiempo
no se concibe para todos los actores de la misma manera. (Matus, 1987).

Para comprender mejor la diferencia entre los problemas bien estructurados y

los problemas cuasiestructurados, he aquí las siguientes características de cada uno, según
Matus (1987):

Problemas bien estructurados:

 Las reglas que enmarcan el sistema que genera el problema y las vinculaciones del
hombre con él son precisas, exactas, sin variaciones y prestablecidas. Las reglas son
prexistentes a la resolución del problema y se mantienen así después de que se
soluciona.
 El hombre es externo al problema y se vincula con el mismo solamente para tratar de
darle una solución enmarcado en las reglas prexistentes. Las soluciones se dan de
manera externa. La solución de un problema no genera otros problemas vinculados a él
o al sujeto que lo soluciona, no existen dudas sobre la eficacia de la solución.
 Lo límites del problema y del sistema que lo origina se encuentran enteramente bien
definidos. No existen dudas acerca de dónde comienza y termina cada uno.
 Las reglas del sistema explicitan o tienen de manera implícita las definiciones
(posibilidades y condicionamientos) relevantes para la solución del problema.
 El problema es independiente de otros problemas, y si se encuentra encadenado a otros,
la solución de cada uno no altera la solución de los siguientes.
 El espacio y el tiempo relativos al problema tienen su definición en las reglas
constantemente o son constantes para cualquiera que se vincule con el mismo.
 Las variables que configuran el problema son fijas, cuantificables, previsibles y limitadas.
 Los aspectos cualitativos y cuantitativos no se encuentran relacionados, el problema se
maneja de manera excluyente en uno u otro ámbito.
 Las alternativas de solución del problema se encuentran en las premisas del mismo y
son limitadas. Las soluciones son previsibles, aunque no explícitas.
 El problema concibe un desafío de carácter científico-técnico, teóricamente susceptible
de objetividad.
 El sistema y los problemas bien estructurados son estéticos y sus soluciones prolijas.
Simple es bello.

Problemas cuasiestructurados:

 El problema se encuentra enmarcado por reglas, sin embargo éstas carecen de precisión
ni invariabilidad, ni son equivalentes para todos los actores por igual. Los hombres son
quienes producen las reglas y las modifican en ocasiones para solucionar los problemas.
 El hombre se encuentra dentro del problema y desde ese lugar lo comprende y lo explica,
aunque no trate de darle una solución. La solución de un problema origina otros
 problemas ligados dado que el sistema posee continuidad y termina como un juego. La
eficacia de una solución es discutible a los problemas que continúan.
 Los límites del problema y del sistema que le da origen son indefinidos.
 Las soluciones no son prexistentes, el hombre es el que crea las posibilidades de las
mismas. Las definiciones para comprender las alternativas de solución y sus
condicionamientos no se encuentran necesariamente dados. En algunas ocasiones
deben ser producidos por el hombre. El principal obstáculo para aproximarse
eficazmente a un problema cuasiestructurado radica en producir las definiciones para
comprenderlo.
 El problema se encuentra vinculado simultánea y diacrónicamente con otros; la solución
que se le da a un problema genera posibilidades u obstaculiza la solución de otros.
 El espacio y el tiempo dependen de las posiciones que ocupan los hombres y desde las
cuales se vinculan con el problema.
 El sistema es creativo y las variables que lo componen no son prexistentes, ni son todas
cuantificables, ni previsibles, ni limitadas.
 Los aspectos cualitativos y cuantitativos están íntimamente vinculados.
 Las alternativas de solución de un problema son producidas por los hombres e
innumerables.
 El problema traza un desafío complejo que comprende siempre el ámbito sociopolítico,
aunque comprenda una dimensión técnica. No es posible alcanzar la objetividad, sin
embargo, se debe aspirar a la rigurosidad.
 El sistema y los problemas cuasiestructurado no son estéticos y por lo tanto suelen no
utilizarse en el ámbito de la docencia y la investigación.

Las Ciencias Sociales deberían comprender estas diferencias, para poder renovar las
ciencias a partir de un mejoramiento de las bases teóricas de la planificación. (Matus, 1987).

Soluciones óptimas en intervalos aislados de tiempo finito y soluciones eficientes en

tiempo continuo

Una de las características más salientes de los problemas bien estructurados

es que se encuentran aislados como un tema problemático y son abordados como un caso
abstracto externo a su contexto situacional y a su continuidad en el tiempo. (Matus, 1987).

Abordemos el siguiente ejemplo. Un país A se vincula a nivel político y económico con el país B,
el cual es más vulnerable en ambos ámbitos que el país A. esta vinculación posee en la realidad
compleja, según Matus (1987) las siguientes características:

 Es estable a nivel temporal, no posee origen ni fin, es un proceso que posee su historia,
presente, y continúa de manera indefinida en el tiempo hacia el futuro; no es posible
precisar el inicio del presente ni otorgarle un sentido cronológico.
 Es un proceso que superpone dos dimensiones; los vínculos de poder entre los países
A y B y las vinculaciones de intercambio económico que se establecen en el espacio de
esas vinculaciones de poder.

Si nos basamos en las dos características mencionadas, la estrategia de interacción más

eficaz entre los dos países, analizada desde la visión de cada uno, es sensiblemente
diferente de la que se infiere racionalmente simplificando la situación descripta y se debe
admitir que, según Matus (1987):

 El proceso tiene origen en el tiempo to (cuadro lectura módulo 2) y finaliza en el tiempo

t1, así lo que sucede en ese intervalo discreto es totalmente aislado de lo que sucede en
un intervalo siguiente.
 El proceso de intercambio económico es una dimensión puntual analizable de manera
externa al contexto de vínculos de poder, de esta manera la solución del problema
económico es autónomo de los vínculos de poder y viceversa.
En la primera característica la situación es abordada igual que en la realidad: un problema
cuasiestructurado. Por otro lado, si tomamos los últimos dos supuestos, cambiamos nuestro
problema real por uno artificial, pero bien estructurado. (Matus, 1987).

Dentro de la complejidad real de la situación podemos distinguir un problema X1, el

relativo al intercambio económico en el intervalo temporal 1, y el contexto Y1 formado por
los vínculos de poder entre A y B en el intervalo temporal 1. Si los vínculos de poder
favorecen a A, ese país es el que establece la ideología y las reglas para dar solución al
problema. Si el libre intercambio de productos es favorable a A, la ideología y las normas de
comercio exterior en relación al país B constituirán una total libertad de comercio. Añadimos
a la situación, un país C que posee el mismo poder que

A. De inmediato podremos observar que las relaciones de intercambio económico entre A

y C estarán regidas por diferentes reglas que protejan la igualdad de poder entre A y C. (Matus,
1987).

Democracia y planeamiento

La vinculación entre democracia y planeamiento es un tema controvertido, dado que tendemos

a pensar en un gobierno nacional con mucho poder, que toma decisiones en nombre de los
ciudadanos y no en un director de escuela en el que depositamos nuestra confianza y que opera
de la mejor manera posible para realizar su función de manera correcta, condicionada y
determinada. Así, la planificación, como técnica de gobierno, otorga más eficiencia a la
hora de resolver de manera democrática los problemas a la vez que es útil para tener control
sobre los sujetos y perdurar en el poder. (Matus, 1987).

No existe una postura de consenso para las relaciones entre planificación y democracia, como
ocurre generalmente con los problemas sociales. Sin embargo, la gran mayoría identifica
a la planificación con la democracia, mientras que unos pocos realizan su crítica a la
planificación como una técnica autoritaria. (Matus, 1987).

 El argumento democrático

La planificación representa uno de los logros más destacados que obtuvo el hombre en relación
a su libertad. Y esto es así porque el plan representa al hombre intentando producir su futuro,
luchando contra las corrientes y tendencias, obteniendo espacios para elegir, dirigiendo
las acciones y las cosas, imponiendo su voluntad. La planificación implica oponerse a admitir
el resultado social que nos da de manera anárquica la realidad fragmentada en innumerables
acciones conflictivas, negar el inmediatismo, significa adherir la inteligencia propia a
la de otros para diversificarla y transformarla en colectiva y creadora. (Matus, 1987).

La planificación es una herramienta para la reflexión y la decisión que involucra a todos y

permite confrontar con medios más poderosos contra el poder de los hechos que nos arrastran
hacia un destino no elegido. (Matus, 1987).

Existe un argumento que afirma que el sujeto pierde libertad de opción frente al Estado
planificador. El Estado limita el espacio de opciones de los sujetos e incrementa el de las
alternativas. Este argumento está regido, según Matus (1987), por los siguientes supuestos:

 La libertad es una noción absoluta, no es un equilibrio relacionado con las pérdidas y

ganancias de libertad de valor diferente para cada sujeto.
 El sujeto no posee la facultad de planificar o de aliarse con otros para validar su plan, o
más bien, el sujeto no puede intentar realizar su plan por el poco poder que posee en
relación al Estado.
 La planificación sirve a un Estado autoritario que se impone ante los individuos y no
respeta sus deseos.
 No existe un control democrático sobre el gobierno del Estado y por lo tanto tiene el
poder de aplastar la voluntad de los individuos, no es responsable ante los ciudadanos
y los mismos no están preparados para realizar un control democrático efectivo.
  El sistema de planificación es autoritario y no da lugar a la participación, es una especie
de despotismo ilustrado llevado a cabo de manera central por medio de una
tecnoburocracia.

Estos supuestos configuran argumentos contra las limitaciones del sistema democrático y contra
determinados enfoques autoritarios de la planificación. Sobre lo expresado anteriormente
es necesario realizar algunas consideraciones: (Matus, 1987)

 La planificación puede ser, a su vez, un medio para la libertad o para la opresión.

 El nivel de información, el poder del conocimiento centralizado y el nivel de influencia
sobre los que toman las decisiones generan una proclividad autoritaria. Es entonces
cuando debe cobrar importancia las nociones sobre planificación participativa.

Acerca e este punto, la planificación situacional sugiere un sistema de planificación

descentralizado por problemas y eventualidades. Éstos representan módulos inteligibles para la
gran mayoría. La planificación situacional se caracteriza por la comunicación y la participación.
La noción de situación aquí, es útil para la comprensión de la posición de los otros, contrarresta
lo dogmático y vehiculiza la comunicación y la participación.

 La planificación normativa es la que generalmente se realiza desde el Estado, y la

planificación situacional representa a todas las fuerzas sociales.
 La planificación no puede ser más o menos democrática que el sistema social que la
enmarca. Su carácter democrático es externo a la misma y tiene que ver con el sistema
social que la diseña, la produce y la usa.

El argumento autoritario

En ocasiones, la noción de planificación se asocia al estatismo y a los controles opresivos.

Este es el argumento que sirve para oponerse a todo tipo de planificación. (Matus, 1987).

Las argumentaciones con las que se maneja esta postura consisten, según Matus (1987), en:

 La democracia demanda una armonía de poderes, el poder desmesurado del Estado

genera un desequilibrio que favorece a un estrato político burocrático dirigente.
 El mercado da solución a los problemas económicos de manera preferible a cualquier
plan.
 Mientras más compleja y eficaz sea la planificación del Estado, aumenta el peligro de
que los individuos se vean manipulados por medio de alta tecnología.
 La planificación responde a la racionalidad o coherencia central, y es este centralismo el
que deviene en autoritarismo.

4.3 Etapas de un proyecto

Las vinculaciones entre planificación e investigación requieren de distintos tipos de información

en cada uno de los momentos y actividades de la planificación. Un modelo general de
planificación muestra que se requiere de ambos tipos de información (investigación y
planificación) para lograr un objetivo prestablecido o para precisarlos. (SCHIEFELBEIN, y
MCGINN 1992).

 Diagnóstico – Momento político

El primer paso podría consistir en sintetizar la totalidad de los estudios previos, registrando
resultados e interrogantes, demandas y críticas en relación a los recursos, procedimientos y
resultados del sistema educativo. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Estos estudios deberían implicar documentos oficiales y evaluaciones externas y

críticas. En una instancia de transformación del equilibrio de poder, de cambio de
observancias al interior de la estructura del poder oficial, o de mera vaguedad sobre
el pasado, es importante realizar entrevistas a actores determinados por el planificador
como su grupo de referencia. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).
La elaboración es de suma importancia en este punto, dado que hasta en los regímenes más
autoritarios, existen diversas perspectivas sobre cuáles deben ser los propósitos principales de
la educación. En este punto es recomendable que los planificadores se acerquen a los oprimidos
y desfavorecidos, ubicándose cerca de las líneas de acción de los grupos políticos orientados
hacia el mantenimiento o búsqueda de la justicia social.

De esta manera, el planificador debería identificar actores políticos, grupos, movimientos o

ideologías que serán sus fuentes para precisar los criterios pertinentes para realizar el
diagnóstico. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

En segundo lugar, se definen los criterios. Generalmente se necesita realizar un análisis de los
contenidos de discursos, textos, entrevistas que permitan que el grupo de referencia ayude a
definir los objetivos. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

En tercer lugar, la investigación determina las tendencias presentes y pasadas del sistema
sobre la base de los objetivos y sus indicadores respectivos. Las informaciones
generalmente se presentan como promedios agregados que relacionan distintos niveles de
rendimiento en distintos espacios geográficos, para diversos estratos sociales o en
ocasiones para determinados niveles del sistema. No se busca en esta etapa demasiada
precisión ni cuantificación de las situaciones del sistema en un área determinada.
Sí se deben establecer, por otro lado, los niveles de satisfacción relativos, lo cual
se logra, mínimamente, por medio por los objetivos, y en gran medida por los niveles de
progreso o por el cotejo con ciertos patrones externos (por ejemplo indicadores provenientes
de otras regiones). Tampoco es recomendable intentar en esta instancia encontrar las
causas de los problemas, sino más bien determinar las áreas de conflicto que serán
analizadas más detalladamente en la siguiente etapa. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN
1992).

La instancia de diagnóstico debe fiarse de las fuentes de información que posee.

(SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

 Análisis – Momento político

El objetivo principal de esta instancia es estimar más detalladamente las razones de la

insatisfacción. La investigación es útil para reconocer las posibles causas de fallo para
lograr objetivos prestablecidos o puede reconocer dificultades para lograr nuevos
propósitos. Existen distintas categorías de “causas” que son factibles de ser analizadas. Los
fallos pueden ser el resultado de no tomar decisiones o planes previos, como
consecuencia de no determinar o utilizar recursos, o como resultado de no realizar
apropiadamente acciones puntuales aunque se hayan usado los recursos. (SCHIEFELBEIN,
y MCGINN 1992).

El fallo de un plan también podría ser resultado de una deficiente definición del problema
previamente, se puede haber elegido mal el diseño a causa de un errado diagnóstico. En esta
instancia se realizar las preguntas de qué llevar a cabo, en qué momento, cuánto tiempo
nos demanda y de qué manera realizarlo. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

En los estratos políticos nacionales estas preguntas se suelen presentar de manera indefinida.
A manera de ejemplo, el problema puede radicar en qué tasa del PNB (Producto Nacional Bruto)
se debe destinar a la educación (si existiese por ejemplo una situación de incremento de la
desocupación, disminución de la productividad o una estrategia nueva de desarrollo industrial).
La discusión es factible si se realiza en función de en qué medida se requiere de una clase de
educación específica; por ejemplo, si seguir el impacto del porcentaje de retorno de la educación
e invertir en mayor medida en incrementar la calidad educativa en el nivel primario, o dar
respuesta a los resultados del análisis de mano de obra que propone más elevados niveles de
formación universitaria. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).
No se puede utilizar la investigación en una coyuntura específica para conocer certeramente
cuáles son las causas del éxito o del fracaso, ni garantizar qué soluciones tendrán éxito.
Esta clase de estudios se basan en informaciones históricas (generalmente transversales - y se
suelen utilizar modelos analíticos simples que dejan de lado la gran mayoría de las
complejidades del sistema educativo real. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Sin embargo, esta investigación analítica no trata de determinar las posibles soluciones que
podrían tener éxito en la realidad, sino que tiene como objetivo colaborar en el proceso
político de tomar la decisión sobre qué soluciones poner a prueba (diseño de
alternativas, proyectos piloto). (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

 Diseño – Momento político

Es importante la decisión de tomar en cuenta diseños alternativos al sistema, dado que

pone en jaque a los grupos que tienen interés en mantener la estructura vigente.
(SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

La estrategia más adecuada para los que intentan resguardar sus intereses es admitir la
exigencia de un cambio y sugerir transformaciones a los programas o estructuras vigentes. Las
propuestas de cambio generalmente no se dirigen hacia el contenido específico sobre el cual
opera un programa existente, sino hacia programas determinados o elementos definidos del
mismo. Esto tiene lugar usualmente cuando el diagnóstico y el análisis se realizaron de manera
reducida a su ámbito, propósitos e imaginación. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

A manera de ejemplo, frente al problema del analfabetismo se pueden sugerir una diversidad de
tratamientos. Los mismos pueden implicar soluciones a largo plazo fundadas en: el incremento
de la matrícula de nivel primario, fuertes campañas de alfabetización, trayectos nocturnos para
adultos, utilización de medios de comunicación y formación de los padres para enseñar a sus
hijos. Sin embargo, en el caso de que el problema del analfabetismo esté enmarcado dentro de
un problema más serio, como por ejemplo la deficiente participación en las estructuras
económicas y políticas, las soluciones que se propongan serían sensiblemente distintas (aunque
se utilizaran las mismas técnicas). (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

En esta instancia, las posibilidades se valoran en función de su efectividad y viabilidad política

deseada. Las dos tienen que ver con los objetivos y valores vislumbrados en el diagnóstico. La
viabilidad hace referencia a la factibilidad de creación del programa más allá de la ocasional
solución del problema. Entonces, los programas para enfrentar el problema del analfabetismo
pueden evaluarse en función de si lograrán revertir las injusticias sociales, desde la perspectiva
de si se verán favorecidos los objetivos políticos de los gobernantes o analizando si realmente
los analfabetos aprenderán a leer y escribir. Dependiendo de la situación, los objetivos
anteriormente citados pueden ser o no compatibles. También es posible evaluar las posibilidades
desde la perspectiva de los costos financieros o políticos. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Este análisis puede necesitar la vigente operación de programas alternativos a manera de un

programa piloto o ser abordado como un problema de proyección en el que los costos-beneficios
estipulados se evalúan del análisis de experiencias semejantes anteriores, de la producción de
simulaciones o de hipótesis y puntos de vista. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

En esta etapa se encuentra implicada otra decisión. Elegir entre implicar a toda la organización
en la operacionalización de la planificación o elegir otra alternativa para alcanzar la estabilidad
(logro de objetivos). Generalmente, los que toman las decisiones en esta instancia son políticos
o funcionarios que ocupan cargos de responsabilidad política. La investigación en la que se
basan para brindar información acerca de sus decisiones responde a su visión sobre el mundo.
Es muy escasa la investigación utilizable para planificar y tomar decisiones en esta instancia.
Así, la investigación debería ser rediseñada para brindad información sobre esta instancia.
(SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

 Puesta en práctica – Momento político

La opción entre distintas alternativas (por ejemplo, decisión política para enfrentar el
analfabetismo por medio de una campaña masiva de alfabetización) es el medio para dar
comienzo a la planificación, que ocurre sólo en la estructura educativa. Sin embargo, para poder
darle inicio, es necesario que la decisión devenga en un conjunto de direcciones que den lugar
al financiamiento, la estructura de la organización, los propósitos y los términos que configurarán
el movimiento del equipo planificador. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

La primera clase de información que se requiere tiene que ver con las facultades técnicas y
administrativas, y características personales que deberían tener los que componen el equipo
planificador. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

La segunda clase de información se requiere para evaluar el tiempo, recursos humanos, o costos
de la producción del proyecto o proceso de planificación. Por ejemplo, cuando se toma la decisión
de poner en marcha una campaña de alfabetización, se debe tener en cuenta las características
de la organización que será la responsable de resolver los pormenores. (SCHIEFELBEIN, y
MCGINN 1992).

Las utilidades de la investigación en esta instancia tienen que ver con analizar la mano de obra
vigente, para trazar alternativas organizativas, para establecer costos (y consecuentemente
necesidades financieras). Las técnicas de investigación pueden utilizarse con el objetivo de
evaluar acciones anteriores e identificar donde radican los principales obstáculos para plantear
alternativas de organización y procesos eficientes. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Es prácticamente nula la utilización de técnicas sistemáticas de recopilación de datos en esta

instancia. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

 Diagnosis – Momento programático

La tradicional noción de planificación tiene lugar en esta instancia. La teoría sobre planificación
propone que los planificadores definan los objetivos que vehiculicen las acciones.
(SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Las decisiones políticas llevadas a cabo en la instancia anterior, establece los propósitos,
definiciones referenciales, procedimientos propuestos, entre otras cuestiones. (SCHIEFELBEIN,
y MCGINN 1992).

El proceso en el cual se incorporan esas cuestiones al trabajo del planificador, se ve despejado

cuando los responsables tienen a disposición una teoría técnica que vincula educación con el
propósito explicitado. Pareciera así, que esta instancia consiste en un problema de transformar
objetivos en operaciones. Identificar los mecanismos más propicios para objetivar las políticas.
Sin embargo, el estado del arte no aporta teorías que vinculen las políticas con los
procedimientos para ejecutarlas. Las teorías de las que dispone el planificador no están exentas
de ideología y es por esto que, la elección entre diversas alternativas no es neutral sino política.
(SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

De esta manera, el momento de diagnosis implica una nueva recopilación de datos, en la que se
redefinen los propósitos y se vuelve a evaluar sus logros más consistentemente con la facultad
de organizar el equipo responsable de la puesta en práctica. La información que se utiliza en
este momento de diagnosis se concentra en las cuestiones internas de la organización, más que
en su vinculación con otros sistemas. Por ejemplo, en esta instancia implica variables vinculadas
a la consideración a los alumnos, docentes, inspectores, contenidos o aulas. (SCHIEFELBEIN,
y MCGINN 1992).

Como la gran mayoría de esos datos son persistentes, el diagnóstico podría iniciarse recopilando
y sintetizando todas las investigaciones, entrevistas y textos previos. (SCHIEFELBEIN, y
MCGINN 1992).
Se requiere en esta instancia una mayor calidad de la información que en los momentos
anteriores. Se necesita una mayor precisión para determinar proyectos y puede utilizarse
también muestras representativas, series estadísticas continuas y procedimientos de
triangulación cuando existen incertidumbres sobre la calidad de los datos. (SCHIEFELBEIN, y
MCGINN 1992). Por ejemplo, un ministro al que le corresponde permitir el ingreso al 100% de
los que quieren inscribirse en el nivel primario, en un país que ha logrado esa meta en su mayor
parte. Aunque se tratara de un 1% de error en esta situación, (un porcentaje despreciable en
algunos países donde menos del 75% de niños en edad escolar asisten a los establecimientos
escolares), pudiera resultar en graves implicancias políticas. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN
1992).

En el momento político se hacía referencia a la necesidad de utilizar estadísticas muy agregadas,

para dar cuentas de las características de los potenciales problemas, sin embargo, en el
momento programático se deberían desagregar dado que las oscilaciones entre las distintas
regiones, entre niveles o entre establecimientos pueden afectar la serie de soluciones sugeridas.
Es de suma importancia contar con estudios de clasificación que establezcan el logro de los
objetivos según variables. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

En síntesis, el diagnóstico tiene como finalidad decidir de qué manera explicar el problema para
que se pueda proponer una solución pertinente. La investigación prospectiva posee un conjunto
de técnicas que pueden usarse para esta clase de definición de problemas. (SCHIEFELBEIN, y
MCGINN 1992).

 Análisis – Momento programático

Uno de los objetivos de esta instancia es determinar los probables motivos de los grados de
rendimiento observados en el diagnóstico. Otro de los objetivos es desarrollar un modelo de
sistema. El análisis anterior tiene que ver más con la investigación sincrónica convencional, en
la que se utiliza información de encuestas y estadística para determinar la presencia de
vinculaciones entre pares de variables. Esta clase de análisis es útil en el momento político en el
que se requiere de un menor nivel de adaptación a la estructura, pero en el momento
programático se exige posibilitar la siguiente fase de diseño de alternativas que tendrán lugar en
el interior de la organización más amplia vigente. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Existen diversas investigaciones que se pueden utilizar en esta instancia, por ejemplo, acerca de
las razones por la que se produce el fracaso y el abandono escolar. En los primeros estudios se
observaron pares de variables que vincularon al fracaso escolar con la cantidad de alumnos por
aula, con la edad o con la formación del docente. La inserción de técnicas analíticas multivariadas
demostró que ciertas vinculaciones eran el producto de otras vinculaciones de variables con el
fracaso y la deserción. En estos casos se han usado las técnicas econométricas (análisis de
regresión, análisis de la función de producción) y los procedimientos de clasificación (reunión de
categorías como docentes con escasa formación vinculados a la frecuencia de la variable crítica).
(SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Dichas técnicas suelen establecer qué surtirá efecto en el momento de ensayar algún
cambio. Sólo la acción, como investigación de diseño e investigación-acción) es capaz
de afirmar las razones con los que se alcanzarán los objetivos esperados.
(SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Otra alternativa a los proyectos-piloto es identificar los elementos críticos de los programas
nuevos para discernir qué clase de problemas es posible prever. Esto requiere saber por ejemplo,
de qué manera han tenido lugar proyectos en contextos símiles e información que posibiliten
evaluar las vinculaciones entre las variables. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Lo que resulte de esta instancia debería ser una serie de modelos explicativos, es
decir, teorías que den cuenta de las razones por las cuales ocurren los eventos de esta u otra
manera y que se utilizan para diseñar nuevos programas. Si se ha utilizado una
investigación instrumental, las instancias de análisis y diseño suelen unificarse, pero no hay que
dejar de lado otras alternativas potencialmente más efectivas. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN
1992).

 Diseño – Momento programático

En esta instancia es muy importante el tiempo de ejecución, dado que suele ser breve el tiempo
en el que los políticos mantienen el respaldo a un nuevo proyecto, constantemente hay nuevas
demandas que disputan los recursos escasos. Para reducir el tiempo, un buen recurso consiste
en revisar las experiencias previas para realizar el diseño de alternativas. Es muy común que los
docentes hagan sus propias experiencias en los centros educativos que no poseen una periódica
inspección de los niveles centrales. Estos proyectos suelen ser útiles al planificador; los mismos
no suelen tener un control sistemático, y el papel del planificador suele limitarse a diseñar
modelos de evaluación muy simples. Es por esto que los diseños cuasiexperimentales y los
procedimientos analíticos son de suma importancia. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Esta instancia debe llevar a una decisión. Será necesario estimar la viabilidad, los costos, el
tiempo, los recursos humanos, y diseñar un modelo evaluativo de resultados. (SCHIEFELBEIN,
y MCGINN 1992).

La decisión de esta instancia tiene que ver con el enfoque de “logro de metas” y con la
investigación tecnológica. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

 Puesta en práctica – Momento programático

La información que se necesita en esta instancia está vinculada con la relación entre los
requerimientos para la operacionalización del nuevo programa y los recursos de los que
se dispone. El planificador deberá utilizar su imaginación para trabajar con esos
recursos. Por ejemplo, pensará en maneras de motivar el compromiso de los actores
involucrados. Aparte de esta tarea y de lo que concierne a la organización, el planificador debe
analizar cómo adaptar los nuevos programas a los ya vigentes. Esto implica datos acerca
de la autoridad legal y reglamentaria de los responsables de la ejecución.
(SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Los mandatos para realizar la operacionalización deben realizarse de manera escrita,

para producir el financiamiento, la estructura organizativa y la temporalidad en la que el
equipo involucrado debe realizar determinadas acciones. En esta instancia se brinda
el marco para la operación. Los fallos podrían ser resultado de desviaciones de
las puntualizaciones realizadas en alguna de las etapas. Es por esto que se sugiere el
uso de los resultados de investigaciones para realizar una evaluación formativa del
proceso de operacionalización. (SCHIEFELBEIN, y MCGINN 1992).

Pasos de un proyecto

Es necesario aclarar previamente, que los pasos de un proyecto no se llevan a cabo de manera
lineal ni unidireccional, sino que son procesos rediseñables y que requieren de una constante
gestión y evaluación, es decir que la numeración de los pasos sólo se realiza como una
formalidad.

1. Diagnóstico: Es el paso previo a la identificación de un problema, sobre el cual se realiza

un proyecto. La situación es su objeto de estudio. En esta instancia se describe, prevé,
y evalúa a las personas involucradas en la situación, y las características del entorno en
general. Se identifican y delimitan los problemas y sus posibles causas, desde la
perspectiva de los actores involucrados; se determinan las necesidades (discriminando
reales de imaginarias), prioridades, los destinatarios, los recursos y la ubicación
geográfica; y se sugieren líneas de acción para resolver los problemas identificados.
2. Título del proyecto: Esta instancia tiene la función de brindar datos sobre el
tema/problema que se abordará, las organizaciones responsables del proyecto.
3. Caracterización del proyecto: Está formado por los siguientes elementos:
 a) Identificación.
b) Fundamentación: Describe las razones fundantes del proyecto y la utilidad para la
resolución del problema que aborda.
c) Marco institucional, social y teórico: Se aportan datos acerca de la
organización/institución responsable del proyecto y su entorno socio- cultural.
d) Finalidad: No es necesario en todos los casos pero hace referencia a un propósito macro.
e) Objetivos: Explicitación de los propósitos principales que se persiguen y que se orientan
o bien a producir un efecto o a realizar una transformación en el espacio donde se
interviene.
f) Destinatarios: Es decir, los que se verán beneficiados con el proyecto.
g) Cobertura. Contexto del proyecto: Se realiza una delimitación geográfica, espacial para
poder analizar su viabilidad.

4) Espacio de operaciones: Esta es la instancia de realización de acciones tendientes al

logro de objetivos. Se deben determinar las actividades que se realizarán distribuidas
temporalmente (según el tiempo estimado y del que se dispone), determinación de personal, de
recursos.

financieros y técnicos, los cuales se distribuirán según las tareas que estén previstas realizar.

5) Instrumentos, métodos y técnicas: La elección de un método determinado debe posibilitar

el trabajo interdisciplinario, una correcta contextualización de la situación con las variables
involucradas, una atención a las problemáticas fundamentales de la situación, identificación de
posibles alternativas de solución y versatilidad.

6) Cronología: Es una manera de organizar las distintas actividades, determinando su

duración, lo cual estará definido si el proyecto se plantea a corto, mediano o largo plazo, y el
carácter de las prioridades (una mayor extensión implica mayor tiempo requerido).

7) Recursos y costos: Se describe qué y cuántos recursos serán necesarios para la

realización de cada una de las actividades (transporte para los encuestadores, material didáctico,
fotocopias, entre otros). Se necesita un listado de los recursos requeridos para poder evaluar los
costos y estimar el costo aproximado del proyecto, para poder destinar el financiamiento acorde.