Causas y Perspectivas Fiscal - Guateque.v3

CAUSAS Y PERSPECTIVAS DE LA DEPENDENCIA FISCAL
Causas y perspectivas de la dependencia fiscal del municipio de Guateque- Boyacá
Jhoandry Espitia Agredo
Escuela de Administración Pública - ESAP
Faculta de Posgrados
Especialización en Gestión Publica
Tunja diciembre de 2018
joaespitia@yahoo.es
Causas y perspectivas de la dependencia fiscal del municipio de Guateque- Boyacá
Jhoandry Espitia Agredo
Trabajo de Grado para obtener el título Especialista en Gestión Publica
Doc. Orlando Velasco Oulloa
Escuela de Administración Pública - ESAP
Faculta de Posgrados
Especialización en Gestión Publica
Tunja diciembre de 2018
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Tabla de contenido
LISTA DE TABLAS ..................................................................................................................... 5
LISTA DE GRÁFICOS ................................................................................................................ 6
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 7
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN ......................................................................................... 8
Descripción del problema de investigación................................................................................. 8
Pregunta de la investigación ........................................................................................................ 9
Justificación ................................................................................................................................... 9
OBJETIVOS................................................................................................................................ 10
General ......................................................................................................................................... 10
Específicos.................................................................................................................................... 10
REFERENTES TEÓRICOS ...................................................................................................... 11
Aspectos normativos ................................................................................................................... 11

La constitución política de 1991 ............................................................................................... 11
Ley 60 de 1993 .......................................................................................................................... 11
-Ley 715 de diciembre 21 de 2001. Sistema general de participaciones .................................. 12
Distribución Sectorial de los Recursos...................................................................................... 13
Ley 1176 de 2007 ...................................................................................................................... 14
Certificación de los distritos y municipios ................................................................................ 14
Teorías del conocimiento ............................................................................................................ 14
METODOLOGÍA ....................................................................................................................... 21
Tipo de investigación .................................................................................................................. 21
Instrumentos para la recolección de información.................................................................... 21
Técnicas de análisis ..................................................................................................................... 22
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ANÁLISIS DEL MUNICIPIO DE GUATEQUE .................................................................... 23
Población ...................................................................................................................................... 23
Educación..................................................................................................................................... 23
Salud ............................................................................................................................................. 24
Recreación y deportes ................................................................................................................. 25
Sector económico ......................................................................................................................... 25
Comportamiento de las Finanzas municipio de Guateque 2014 – 2017 ................................ 26

Ingresos del municipio de Guateque 2014 - 2017 ..................................................................... 26
Ingresos Corrientes 2014 - 2017 ............................................................................................... 27
Ingresos Tributarios. 2014 - 2017 ............................................................................................. 28
Ingresos no tributarios 2014 - 2018........................................................................................... 29
Otros ingresos no tributarios ..................................................................................................... 31
Recursos de capital 2014 - 2017 ............................................................................................... 32
Gastos de Guateque 2014 – 2017 .............................................................................................. 32
Perspectivas ................................................................................................................................. 35
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES........................................................................ 37
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................... 38
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Lista de Tablas
Tabla 1 Crecimiento de los Ingresos Totales de Guateque 2014 -2017 .................................... 26

Tabla 2 Crecimiento de los Ingresos corrientes de Guateque 2014 -2017 ................................ 27
Tabla 3 Comportamiento de los ingresos tributarios de Guateque 2014 -2017......................... 29
Tabla 4 Comportamiento del SGP de Guateque 2014 -2017 ...................................................... 30
Tabla 5 Comportamiento otros ingresos tributarios de Guateque 2014 -2017 ......................... 31
Tabla 6 Comportamiento de los recursos de capital de Guateque 2014 -2017 ......................... 32
Tabla 7 Comportamiento de los Gastos del municipio de Guateque 2014 -2017 ..................... 33
Tabla 8 Grado de dependencia fiscal del municipio de Guateque 2014-2017 .......................... 34
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Lista de gráficos
Gráfica 1 Crecimiento de los ingresos de Guateque 2014- 2017 ............................................. 26

Gráfica 2 Crecimiento de los ingresos corrientes de Guateque 2014 -2017........................... 27
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Introducción
A mediados de la década de los ochenta Colombia inició un proceso de descentralización
fiscal y administrativa que afectó en cierto grado las relaciones tradicionales entre el gobierno, los
ciudadanos y las autoridades locales.
Con la Constitución de 1991, este proceso se fortaleció formulando parte de la
reestructuración y modernización del estado, bajo las corrientes neoliberales basadas en la apertura
e internacionalización económica. El efecto de la implantación de este tipo de políticas se
manifestó con la puesta en marcha del proceso de privatización y el incremento desproporcionado
del gasto del sector público.
La debilidad en las finanzas municipales se manifiesta en la insuficiencia de recursos, bajo
nivel de recaudo en las rentas propias, lo cual aumenta la dependencia económica de las
transferencias del nivel nacional, se suma a lo anterior el déficit acumulado por la irresponsabilidad
en el manejo presupuestal y en gran parte a la corrupción, entendida no sólo como la apropiación
indebida de recursos públicos sino los costos y gastos que ocasiona la ineficacia y el grado de
irresponsabilidad y los débiles sistemas de control interno.
En particular el municipio de Guateque a pesar de que los principales rubros que conforman
los ingresos corrientes, como son el impuesto predial y el impuesto de industria y comercio,
muestran crecimientos bajos durante los últimos tres años, lamentablemente los gastos generales,
durante igual período, aumentan proporcionalmente más, lo que determina ahorros operacionales
muy pequeños o incluso negativos.
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Problema de investigación
Descripción del problema de investigación
Conscientes de la importancia y responsabilidad con que un municipio debe manejar sus
Finanzas y contado con los cambios, el aspecto financiero de las entidades territoriales debe ser
tenido en cuenta como uno de los más importantes dentro de su funcionamiento; conocer el
comportamiento de los movimientos financieros es de vital importancia por las implicaciones no
solo económicas sino generales que están inmersas en el municipio, especialmente dentro de un
conjunto de normas establecidas por el Gobierno Nacional.
Con las políticas descentralistas de los últimos tiempos, se aspira a que a través de éstas
se logre la satisfacción de las necesidades más apremiantes de la población. Con la adopción de
dichas políticas, se espera que el municipio colombiano recupere el campo perdido en el entorno
regional, a la vez que va a permitir generar un crecimiento de éste mediante la captación de
mayores recursos que a la postre conllevará a dedica una mayor cantidad de estos a proyectos de
inversión social.
Partiendo de ese breve esquema se precisa que el municipio de Guateque, así como muchos
municipios de Colombia carece de una planificación financiera que le permita establecer la
financiación de sus proyectos de inversión.
En este sentido el problema se enfoca en determinar el grado de dependencia que tiene el
municipio para financiar sus necesidades durante la vigencia 2014 – 2017.
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Pregunta de la investigación
¿Cuáles han sido las Causas y perspectivas de la dependencia fiscal del municipio de
Guateque?
Justificación
Independientemente de la concepción del Estado que haya prevalecido en los últimos 35
años, es una realidad el tránsito de un esquema de manejo fiscal de corte centralista hada una
organización de las finanzas públicas, que involucra mayor autonomía y responsabilidad para los
departamentos y municipios. Tal situación no obsta para preguntarse si en esencia el nuevo
esquema fiscal que se viene configurando es más abierto a la participación de las administraciones
territoriales en lo concerniente a su administración financiera.
En términos generales, en las iniciativas gubernamentales presentadas para modificar la
naturaleza de las relaciones entre la administración central y los territorios prevalece, de una
manera bastante evidente, el afán fiscalista, entendido éste como la necesidad de actuar con la
mayor brevedad para corregir o al menos no profundizar el desequilibrio financiero del agregado
del Sector Público no Financiero. Deben destacarse como puntos clave de las decisiones más
recientes en materia fiscal: la reducción de asignaciones presupuéstales para programas de
inversión, las cortapisas al endeudamiento territorial y los reajustes al gasto de funcionamiento,
Sin embargo, en el nuevo esquema no se ha incorporado, en modo alguno, la noción del
desequilibrio estructural surgido de la actual distribución de las competencias sobre ingresos y
gastos.
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Objetivos
General
Analizar las Causas y perspectivas de la dependencia fiscal del municipio de Guateque-
Boyacá.
Específicos
- Realizar un diagnóstico de las finanzas municipales de Guateque durante la vigencia 2014
– 2017.
-Examinar las causas de la dependencia fiscal del municipio de Guateque del orden
nacional.
- Sugerir algunas estrategias para disminuir la dependencia fiscal de las finanzas de la
Nación en el municipio de Guateque.
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Referentes teóricos
Aspectos normativos
Para llevar a cabo el análisis del estudio se tienen en cuenta las siguientes leyes generadas
dentro del proceso de descentralización administrativa y fiscal como antecedentes:
La constitución política de 1991
La Constitución de 1991 estuvo enmarcada en todos sus debates por un claro espíritu
descentra lista en materia fiscal. Desde un comienzo de las deliberaciones 1
se hizo claridad en que se quería ir lejos en cuanto a transferencias de recursos hacia las
entidades descentralizadas territorialmente.
Ley 60 de 1993
El Estado ―con el ánimo de garantizar la prestación de los servicios de salud y
educación― sancionó la Ley 60 del 12 de febrero de 1986, por medio de la cual asignan
competencias a los municipios en sectores como educación, salud, agua potable, saneamiento
básico, vivienda, subsidios en servicios públicos, sector agrario, justicia, recreación y deporte,
prevención y atención de desastres, desarrollo institucional, pago de servicio a la deuda,
1 Constitución Política de Colombia 1991 articulo 103
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construcción y mantenimiento de redes viales; serán dirigidos por los municipios a través de las
dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales
competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social.
De esta forma se le da mayor participación a los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación.
Con la utilización adecuada de esta herramienta descentralista el municipio podrá dar mejor
cobertura a las necesidades básicas insatisfechas principalmente.
Decreto 111 de 1996
Este decreto compila la Ley 38 de 1989; la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que se
refiere al Estatuto Orgánico del Presupuesto.
-Ley 715 de diciembre 21 de 2001. Sistema general de participaciones
Base de cálculo. Los valores que sirven de base para establecer el Sistema General de
Participaciones en 2002 corresponderán a los señalados en el parágrafo 1° del artículo 357 de la
Constitución Política, sin que en ningún caso el monto sea inferior a diez mil novecientos sesenta
y dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento será el señalado en el mismo artículo.
No formarán parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional
de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación
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en virtud de las autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio
de la Constitución Política.
Del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, previamente se
deducirá cada año un monto equivalente al 4% de dichos recursos. Dicha deducción se distribuirá
así: 0.52% para los resguardos indígenas que se distribuirán y administrará de acuerdo a la presente
Ley, el 0.08% para distribuirlos entre los municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande
de la Magdalena en proporción a la ribera de cada municipio, según la certificación del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, 0.5% a los distritos y municipios para programas de alimentación
escolar; y 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, FONPET, creado
por la Ley 549 de 1999 con el fin de cubrir los pasivos pensionales de salud, educación y otros
sectores.
Estos recursos serán descontados directamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público en la liquidación anual, antes de la distribución del Sistema General de Participaciones.
Distribución Sectorial de los Recursos
El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos,
se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el
sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al
24.5% la participación de propósito general corresponderá al 17.0%
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Ley 1176 de 2007
Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones.
Certificación de los distritos y municipios
Los municipios y distritos al momento de la expedición de la presente ley seguirán siendo
los responsables de administrar los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua
Potable y Saneamiento Básico y de asegurar la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento básico. En todo caso, deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos
por el Gobierno Nacional.
Teorías del conocimiento
Cuando se habla de las finanzas públicas es relevante tener en cuenta la definición histórica
de la Hacienda Pública, donde se retoman conceptos de varios autores:2
Según el tratadista Gerhard Colm: “Hacienda Pública estudia la forma en que se logran los
objetivos del sector público a través de los medios de ingreso y gasto público, dirección de la
administración de la deuda y de las transacciones correspondientes”.3
2
3 MIRANDA TALERO, Alfonso. El Derecho de las Finanzas Públicas. Agora Editores. 1991. Pág. 30.
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Maurice Duverger distingue en dos definiciones las concepciones clásica y moderna de la
hacienda pública. La primera es: “La ciencia de los medios por los que el Estado se preocupa y
utiliza los recursos necesarios para la cobertura de los gastos públicos mediante el reparto entre
los individuos de las cargas resultantes”. 4
La concepción moderna la define como: “La ciencia que estudia la actividad del Estado
cuando utiliza medidas especiales llamadas medidas financieras: gastos, tasas, impuestos,
empréstitos, etc”. 5
Según Richard Musgrave: “La hacienda Pública es el conjunto de problemas que se centran
en torno al proceso ingreso gasto del Estado”.6
Por esta razón los aspectos estructurales relativos a la hacienda pública, determinan la
forma como se asignan los recursos y se obtienen los ingresos con el manejo de una política
adecuada, ya sea cambiaría, monetaria o fiscal.
Al analizar las definiciones que dan los diferentes autores respecto a la hacienda pública;
Gerhard Colm, en su descripción da a conocer dos elementos centrales de ésta: en primer lugar se
refiere a una disciplina que analiza los objetivos buscados por el sector público, a través de los
ingresos y los gastos presupuestales. Es por ello que el estudio del sector público como perceptor
de recursos fiscales e inversor de los mismos, constituye el objeto central de la Hacienda Pública.
En segundo lugar, la Hacienda Pública es una disciplina autónoma, pero muy vinculada a
otras ciencias y artes, debido a la complejidad que el sector público a adquirido en las sociedades
modernas, exige que el análisis de los mecanismos con que dicho sector se financia y de la forma
como se invierten los recursos que maneja, debe ser de un estudio multidisciplinario.
4 Op. Cit. Pág. 31

5 Ibíd. Pág. 32
6 Op. Cit. Pág. 31.
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El objetivo central de la Hacienda Pública consiste en el estudio de los propósitos que busca
desarrollar el sector público cuando actúa como recaudador o inversor de los recursos
presupuestales.
Existe un primer propósito que el Estado procura realizar y es dotar a la comunidad de
ciertos bienes colectivos, pero la Hacienda Pública, no sólo se preocupa de este objetivo, sino
además de la redistribución, la estabilidad y el desarrollo económico.
Para los tratadistas clásicos:
“Los tratadistas clásicos pueden ser clasificados desde el punto de vista de la ciencia
económica, como los seguidores de Adam Smith, cuyas ideas han experimentado un interesante
replanteamiento”.7
Los fines de la Hacienda Pública se clasifican en: fiscales, sociales y económicos.
Los fines fiscales consisten en los mecanismos para obtener el dinero necesario, destinado
a la satisfacción del gasto público. Los fines sociales hacen referencia al bienestar de la comunidad,
es decir, a la satisfacción de las necesidades primordiales y apremiantes de la comunidad a través
del servicio.
Económicos: consisten en la posibilidad que tiene el gobernante de regular y dirigir la
economía de un país, a través de la Hacienda Pública, por medio del modelo de instrumentos de la
Constitución y la ley pone a su alcance en materia fiscal, monetaria y cambiaria.
Para los tratadistas modernos: “Son considerados en general, como seguidores de las ideas
de John M. Keynes y de la escuela postkeynesiana”.8
7 MIRANDA TALERO, Alfonso. El derecho de las Finanzas Públicas. Agora Editores. 1991. Pág. 20.
8 Op. Cit. Pág. 21.
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Los fines económicos son los más importantes de la Hacienda y consisten en utilización de
los bienes, ingresos y de las facultades de dirección de la cual dispone el sector público, utilizando
el poder que tiene el Estado en el mantenimiento de las situaciones que se consideran deseables,
como el equilibrio económico, el crecimiento, el desarrollo, etc.
Los medios de Hacienda Pública se refieren al manejo que puede hacer el Estado de los
ingresos y los gastos públicos. Los medios de la Hacienda Pública ponen al alcance del gobernante,
le permiten utilizar el dinero estatal y las medidas de control monetario y fiscal para regular la
economía del país.
De la temática regional son múltiples las disciplinas que se ocupan, en este caso, para
establecer la conexión necesaria entre la problemática regional y del presupuesto público, se han
utilizado algunos planteamientos como los de Jaime Castro. Este refiriéndose a este fenómeno de
las disparidades regionales y sociales en el país anota que pese a la transformación de la estructura
socioeconómica en las últimas tres décadas “al lado de las ventajas de dicho proceso de cambio,
se han acentuado dificultades antes existentes y han surgido nuevas situaciones de conflicto y
tensión. Entre los principales desajustes sociales que se manifiestan en marginamiento de amplios
sectores de población y desequilibrio regionales que se expresan en el relativo desarrollo de
algunas zonas frente al atraso y pobreza de otras”. 9
El resurgimiento del interés por el estudio de las instituciones ha abierto un nuevo campo
de análisis, discusión e interpretación de la realidad social. Desde diversas disciplinas y enfoques
teóricos las estructuras institucionales, los incentivos que estas ofrecen y los escenarios dentro de
los que se establecen las interacciones entre actores sociales y políticos, marcan el aparecimiento
de lo que en la literatura especializada se denomina neo institucionalismo.
9 CASTRO, Jaime. Elección Popular de Alcaldes. Ed. Oveja Negra. Bogotá. 1987. 100 - 110
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los agentes económicos y una adecuada capacidad para interpretar y procesar los ajustes de
los mercados, todo lo cual conduce a decisiones racionales y óptimas, la literatura ha venido
reconociendo progresivamente que en la realidad abundan mercados imperfectos, la información
es incompleta y los agentes tienen una capacidad muy limitada para interpretar los desequilibrios
de los mercados y sus ajustes. Estas deficiencias pueden reducirse a medida que se desarrollan las
economías y se avanza en el conocimiento, pero este mismo proceso supone un auge institucional
que defina las reglas del juego y los sistemas de incentivos en los nuevos mercados. Estas se
fundamentan en las instituciones políticas y económicas, incluidas las regulaciones estatales."10
Por otra parte, para fines prácticos del presente trabajo resulta necesario definir el concepto
de institución porque generalmente se utiliza como un sinónimo de organización. Por organización
se entiende: un individuo o conjunto de individuos que tienen un mismo fin. También, se puede
entender organización como el espacio físico donde los individuos entran en contacto para llevar
a cabo su cometido actuando de acuerdo a las reglas existentes.
En tanto institución se define como:
“El conjunto de reglas que articulan y organizan las interacciones económicas, sociales y
políticas entre los individuos y los grupos sociales. Las instituciones son construcciones históricas
que, a lo largo de su evolución los individuos erigen expresamente ,Un conjunto de reglas solo se
transforma, strictu sensu, en institución cuando se comparte su conocimiento y se acepta su
cumplimiento, voluntaria o coercitivamente impuesto por el Estado."11
10 SERRANO, Santiago. Instituciones e Institucionalismo en América Latina. Editorial CIPEC. 2007. P.

188.
11 Ibid. 172.
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Las organizaciones y los individuos, intentan alcanzar sus intereses dentro de un ámbito
institucional delimitado por reglas que pueden ser formales (constituciones, códigos, reglamentos)
y/o informales (ética, preceptos religiosos y valores personales).
La justificación para utilizar la teoría neoinstitucionalista es el creciente reconocimiento de
que las reformas de primera generación contenidas en el Consenso de Washington, si bien son
condiciones necesarias para el crecimiento y el desarrollo hasta el momento no han generado los
resultados de ellas esperados. Por lo cual, se busca complementar dichas reformas con el desarrollo
institucional – en un principio irrelevante - que les sirva de soporte.
“Si bien existe un amplio reconocimiento - aunque no pleno- de que las reformas de
“primera generación” -que dieron origen a un nuevo estilo de desarrollo– indujeron importantes
progresos en distintos ámbitos del acontecer económico, aún es preciso profundizar en algunas de
ellas y emprender otras. “Una segunda ola de reformas” para encaminar a las economías hacia
tasas sostenidas de crecimiento económico y abatir la pobreza en mayor medida. Se trata, de ir
más allá del Consenso de Washington."12
El Banco Mundial destaca, “si bien se preveía que la globalización y las reformas
conducirían a más altas tasas de crecimiento y reducirían notablemente la pobreza y la desigualdad,
“ello no ocurrió”. Esos resultados, reitera, exigen profundizar las reformas de “primera
generación” y poner en marcha reformas de “segunda generación” que entrañan cambios
institucionales significativos."
La globalización de las economías, la aplicación de las reformas de primera generación y
el proceso de democratización en los países de la América Latina están contribuyendo a aumentar
la demanda por reformas institucionales.
12 Ibid. 172.
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“Lo que está en debate durante los años noventa es una reforma del Estado en sus
dimensiones políticas e institucionales de acuerdo al llamado de democratización y de
modernización. Los primeros aspiran a una participación que vaya más allá de las puras formas
electorales y al desarrollo de una institucionalidad política estable. Las segundas surgen a partir de
la vocación internacional que se afirma en todos los ámbitos de la sociedad. Esta modernización
institucional del Estado parece ser una condición de viabilidad para la consolidación de las
relaciones económicas."13
El neoinstitucionalismo se inserta en lo que el Banco Mundial denomina “reformas de
segunda generación”. En el caso de la OCDE las ideas neoinstitucionalistas se reflejan en lo que
ese organismo ha denominado la “reforma regulatoria”, estas reformas no tienen como fin regresar
a una participación estatal directa en la economía, sino más bien que el gobierno en su papel de
regulador propicie -a través de crear reglas claras- el mejor funcionamiento posible de los
mercados.
13 Ibid. 188
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Metodología
Tipo de investigación
De acuerdo a la naturaleza del estudio a realizar y los objetivos anteriormente planeados,
el desarrollo del presente trabajo se hace en forma descriptiva y analítica, basado en la información
existente y logrando la interpretación adecuada de los datos recopilados.
Instrumentos para la recolección de información
Las herramientas metodológicas se dan a través de las fuentes en primarias y secundarias
según el caso:
- Fuentes de información primarias. Charlas informales con los administradores
municipales, que han participado en forma directa o indirecta en el municipio con el fin de indagar
acerca del manejo tributario en el municipio.
- Fuentes secundarias. Presupuestos de la Alcaldía municipal de Guateque para el período
de estudio, separatas de periódicos, folletos y demás documentos relacionados con el tema, como
el manejo presupuestal para sus correspondientes análisis.
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Técnicas de análisis
Para abordar la presente propuesta se tendrá en cuenta las técnicas para el análisis de
Gestión Financiera y Presupuestal de las entidades Territoriales teniendo en cuenta:
Establecer la situación financiera del ente territorial desde el punto de vista presupuestal,
de tesorería identificando los factores de vista presupuestal, manejando el esquema de operaciones
efectivas para el municipio por manejo de subcuentas y subprograma presupuestal. Esta
información se manejará en millones de pesos y se manejarán crecimientos y participaciones de
cada uno de los rubros contemplados.
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Análisis del municipio de Guateque
Población
Guateque cuenta con 9.603 habitantes, del total de la población 4.849 son hombres
(50,49%) y 4.754 son mujeres (49,51%), el 74.7% concentrada en el casco urbano y el 25.3% en
el sector rural. La población potencialmente activa (Mayores de 15 años o menores de 59 años)
es de 5.678 (59,13%), de manera que la población inactiva corresponde al (40,87%). El grupo de
edad donde se concentra la mayor población es el de 10 a 14 años que corresponde al 8,34%,
seguido del grupo de 15 a 19 años con un 8,17%. De acuerdo al gráfico, el grupo de edad de 30 a
34 años (4,84%) se reduce significativamente respecto a la población joven lo que puede sugerir
que este grupo poblacional está emigrando. Por su parte, respecto al total de la población, existen
1665 adultos mayores (17,34%), de acuerdo al DNP (2016) a 2014 solamente 586 adultos
mayores hacían parte del programa Colombia Mayor. Sin embargo, el grupo de edad más
pequeño corresponde al grupo de 75 a 79 años con un 0,02%.
Educación
Respecto a educación, en Guateque se ofrece este servicio en cuatro (4) colegios, dos (2)
son Instituciones Educativas Técnicas de carácter oficial:
- Institución Educativa Técnica Enrique Olaya Herrera: la cual es técnica y tiene 12 sedes
(I.E. Técnica Enrique Olaya Herrera, Col Bas Hortensia Perilla, Julia Flórez, Rosales,
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Tincachoque, Esc Gaunza arriba, Esc Gaunza abajo, Esc Piedra Parada, Esc Chorro de Oro, Esc
Munanta, Esc las Juntas y Esc Ubajuca), del total de las sedes 2 son urbanas y 10 rurales.
- Institución Educativa Valle de Tenza: la cual tiene dos sedes (I.E. Valle de Tenza y
Conc Alianza) ambas urbanas.
Las dos (2) instituciones privadas son:
-Institución Educativa Eduardo Mendoza Varela.
-Institución Educativa Jean Piaget.
Salud
Según el Análisis de Situación de Salud - ASIS 2015 8788 habitantes están afiliados al
SGSSS (91.51%), donde 4799 son afiliados al régimen subsidiado y 3989 a contributivo2 . Si
bien los datos de población coinciden con la ficha municipal del DNP, los datos de afiliados
tomados de Min salud para la misma vigencia (Octubre 2015), no coinciden con el ASIS, ya que
son 4854 para régimen subsidiado y 4957 para régimen contributivo. De acuerdo al ASIS 2015,
el municipio cuenta con 3 IPS, dos de carácter privado las cuales son la Corporación IPS
Guateque y la IPS Colombiana de Salud, y una E.S.E. Hospital Regional Valle de Tenza de
carácter público, esta última habilitada con 97 servicios de II Nivel de atención y en el cual se
trabajará para el fortalecimiento a nivel gerencial, administrativo, financiero y operativo, con el
fin de mejorar su funcionamiento y la prestación de los servicios en salud.
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Recreación y deportes
En términos de infraestructura física para la práctica de estas actividades, el municipio de
Guateque cuenta con cuatro escenarios deportivos (El coliseo municipal, el CIC, cancha del
ITBOY en el barrio Centenario, Parque recreacional La Colina); por lo que es importante su
recuperación y mejoramiento, ya que no se encuentran en condiciones óptimas para la promoción
de la actividad física.
Sector económico
Según cifras del DNP (2016), Guateque cuenta con un valor agregado municipal per
cápita de 3’455.469 (Pesos M/CTE). Los sectores de mayor importancia son: Otros que
representa el 26%, Producción pecuaria y caza que representa el 16%, cultivo de otros productos
agrícolas 13% y el comercio que aporta un 11%. El sector con el menor porcentaje es el de
actividades de servicios a las empresas con 4% seguido del sector de hoteles, restaurantes y
bares; y el sector de administración pública y defensa que aportan un 5% cada uno.
El municipio tiene de las 731 hectáreas con vocación territorial del municipio 58% son
dedicadas al agro. El sector productivo de Guateque se caracteriza principalmente por las
actividades agropecuarias, ganaderas y de cultivos de tomate chonto, hortalizas, habichuela,
fríjol, arveja, pepino, arracacha, azúcar, plátano, chirimoya, lulo y papa.
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Comportamiento de las Finanzas municipio de Guateque 2014 – 2017
Ingresos del municipio de Guateque 2014 - 2017
El comportamiento de los ingresos Totales durante el período 2014 - 2017, se evidencia
un crecimiento promedio de 10%, los cuales pasaron de $10.824 millones en el 2014 a $15.130
Millones en el 2017. Igualmente se puede observar en la vigencia 2015 los ingresos alcanzaron
$17.909 Millones esto es un crecimiento del 20% con relación al año anterior y el porcentaje más
alto del periodo analizado.
Tabla 1 Crecimiento de los Ingresos Totales de Guateque 2014 -2017

DESCRIPCION 2014 2015 2016 2017
INGRESOS 14.940 17.909 17.106 15.130
Fuente: Presupuestos de Guateque. 2014-2017
Gráfica 1 Crecimiento de los ingresos de Guateque 2014- 2017

18,500
18,000
17,500
17,000
16,500
16,000
15,500
15,000
14,500
14,000
13,500
13,000
2014 2015 2016 2017
Fuente:
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Ingresos Corrientes 2014 - 2017
Acorde con el cuadro 2, los ingresos corrientes vienen presentando desde el 2013 una
tendencia creciente del 5%, pasaron de $5.120 millones en el 2014 a $5.888 millones en el 2017,
siendo la vigencia 2016 la de mayor recaudo con $6.224 millones del periodo analizado,
alcanzado un 8% comparado al año anterior, este es el resultado al seguimiento de los diferentes
tributos y a la implementación de incentivos y beneficios tributarios, acciones que mantienen un
promedio tanto en los tributarios como los no tributarios durante el periodo analizado.
Tabla 2 Crecimiento de los Ingresos corrientes de Guateque 2014 -2017

INGRESOS 2014 2015 2016 2017
TRIBUTARIOS 1.513 1.704 1.603 1.766
NO TRIBUTARIOS 3.607 4.081 4.621 4.122
INGRESOS CORRIENTES 5.120 5.785 6.224 5.888
Gráfica 2 Crecimiento de los ingresos corrientes de Guateque 2014 -2017
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
2014 2015 2016 2017
TRIBUTARIOS NO TRIBUTARIOS INGRESOS CORRIENTES
Fuente:
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Ingresos Tributarios. 2014 - 2017
Impuesto Predial Unificado. La Administración Municipal contabilizó recaudos en el
2014 de $473 millones, llegando a $521 millones en el 2017, creciendo en un promedio de
participación del 29% y un promedio de variación en el periodo 2014-2017 del 6%. Esto se debe
a las campañas y alivios sobre este impuesto en el 2017.
Industria y Comercio. La Secretaría de Hacienda contabilizó recaudos en 2014 de $302
millones de pesos teniendo un comportamiento creciente hasta el 2017 de $409 millones,
logrando crecer hasta finales del periodo analizado un promedio de participación 23% y un
promedio de variación del 16%.
Sobretasa al Consumo de Gasolina Motor. La sobretasa a la gasolina ha tenido un
comportamiento creciente tanto en el promedio de participación 21%, y un promedio en la
variación del menos 2% respectivamente hasta la vigencia 2017, en el 2014-2013 refleja la
variación más baja (-16%).
Impuesto de Alumbrado Público. La variación porcentual relativa de un año con
respecto a la anterior muestra que en el periodo 2014 muestra un porcentaje creciente del 119%
con respecto al año 2013, en los comparativos (2015/2014 y 2016/2015) mantienen un
crecimiento estable del 1% aumentando a un 16% en el comparativo (2017/2016). El porcentaje
promedio de participación en los periodos 2014 al 2017 de este impuesto refleja un 14%.
Otros impuestos Tributarios. De acuerdo al detalle de la gráfica siguiente, se puede
observar que la contribución de Sobretasa Bomberil, Sobretasa Corporación Autónoma Regional,
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Avisos y Tableros, Delineación Urbana, estudios y licencias, registran un porcentaje promedio
de participación del 4, 5, 2 y 1% respectivamente durante el periodo 2014-2017.
Tabla 3 Comportamiento de los ingresos tributarios de Guateque 2014 -2017

DESCRIPCION 2014 2015 2016 2017
PREDIAL 473 459 475 521
INDUSTRIA Y COMERCIO 302 503 344 409
AVISOS Y TABLEROS 32 39 37 40
DELINEACION URBANA 23 19 21 46
SOBRETASA A LA GASOLINA 302 286 330 318
ALUMBRADO PUBLICO 245 247 250 291
SOBRETASA BOMBERIL 48 70 65 68
SOBRETASA CAR 75 69 74 73
OTROS IMPUESTOS 13 12 7 0
TOTAL INGRESOS TRIBUTARIOS 1.513 1.704 1.603 1.766
Ingresos no tributarios 2014 - 2018
Sistema General de Participaciones- SGP. El Sistema General de Participaciones SGP
está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357
de la Constitución Política de Colombia a las entidades territoriales – municipios, distritos y
municipios, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación y los definidos
en el Artículo 76 de la Ley 715 de 2001. De acuerdo con la Ley 715 de 2001 está conformado de
la siguiente manera:
a. Una participación con destinación específica para el sector educativo, denominada
participación para educación; con un porcentaje de los cincuenta y ocho puntos cinco 58.5%.
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b. Una participación con destinación específica para el sector salud, denominada participación
para salud; con un porcentaje del veinte cuatro punto cinco 24.5%.
c. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y
saneamiento básico, denominada participación para propósito general; con un porcentaje del
diez y siete 17.0%.
Para el caso del Municipio de Guateque el Sistema General de Participaciones evidencia
la mayor participación en el periodo 2014-2017 de los ingresos no tributarios con un promedio
del 44% del total de estos.
Dentro de las partidas presupuestarias del Sistema General de Participaciones el sector de
Régimen Subsidiado alcanza el mayor porcentaje promedio en participación con el 30%, seguido
por Propósito General de Inversión con el 29%, a continuación de este encontramos Propósito
General Libre Destinación con el 20%, seguido por el sector de agua potable y saneamiento
básico y Educación ambos sectores con un porcentaje del 9%, y finalmente los sectores
alimentación escolar con un 2% y apoyo a la integración de la infancia con el 1%
respectivamente. (Ver siguiente cuadro y gráfica)
Tabla 4 Comportamiento del SGP de Guateque 2014 -2017

DESCRIPCION 2014 2015 2016 2017
PROPOSITO GRAL L.D. 734 693 821 923
EDUCACION 336 324 325 355
ALIMENTACION ESCOLAR 31 36 38 35
APOYO A LA INFANCIA 0 87 21 0
AGUA POTABLE 340 360 378 340
PROPOSITO GRAL. INVERSION 1127 1080 1159 1004
REGIMEN SUBSIDIADO 1148 1208 1280 1389
TOTAL SGP 3.716 3.788 4.022 4.046
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Otros ingresos no tributarios
Transferencias y Participaciones Departamentales y Nacionales Después del Sistema
General de Participaciones SGP, las Transferencias y Participaciones Departamentales y
Nacionales han tenido un promedio de participación creciente del 26% en el total de los Ingresos
no tributarios, siendo el 2016 el año donde mayor alcance de participación obtuvo 35% y el de
menor participación fue el año 2015 con un 20%.
Los demás Ítems no alcanzan a superar el digito de participación en el total de los
Ingresos no tributarios, estos oscilan entre el 6 y 8%.
Tasas y Derechos - Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios En términos totales las
tasas y Derechos han mostrado a lo largo del periodo analizado un comportamiento estable
durante el periodo 2014-2017 mostrando un porcentaje promedio del 8% para la vigencia 2017 la
ejecución presupuestal no refleja movimientos presupuestales.
Tabla 5 Comportamiento otros ingresos tributarios de Guateque 2014 -2017

DESCRIPCION 2014 2015 2016 2017
TRANSFERENCIAS NALES. 860 834 1638 998
RENTAS CONTRACTUALES 253 266 143 260
TASAS Y DERECHOS 391 452 447 0
MULTAS Y SANCIONES 6 8 22 14
VENTA DE BIENES Y SERVICIOS 177 144 104 718
ESTAMPILLAS 242 481 304 322
FONDOS ESPECIALES 14 202 41 75
TOTAL OTROS INGRESOS NO TRIBUTARIOS 1.943 2.387 2.699 2.387
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Recursos de capital 2014 - 2017
En cuanto a los Recursos de Capital las partidas con mayor participación son las de
Recursos de Balance que es el de mayor participación en el promedio total del periodo 2014-
2017 con el 48% seguido por los Recursos de Cofinanciación con un 35%, los Recursos del
Crédito con un 5%.
Tabla 6 Comportamiento de los recursos de capital de Guateque 2014 -2017

DESCRIPCION 2014 2015 2016 2017
RENDIMIENTOS FINANCIEROS 19 841 16 10
RECURSOS DEL CREDITO 0 762 0 0
RESERVAS 674 1549 2090 4285
RECURSOS DEL BALANCE 1864 1267 497 622
OTROS RECURSOS DE SALUD 257 246 174 181
RECURSOS DE CAPITAL 2.814 4.665 2.777 5.098
Gastos de Guateque 2014 – 2017
Los Gastos Totales han tenido una tendencia variable durante el periodo 2014-2017,
como se puede observar en la siguiente tabla, refleja un porcentaje promedio del 10%. El periodo
2014-2015 es el de mayor porcentaje 42% y el de mayor porcentaje negativo está en el periodo
2017-2016 con el 13%.
Para el año 2014 los gastos de funcionamiento fueron de $ 1.641 millones y en el 2017
ascendieron $2.026 millones, lo que evidencia un crecimiento promedio del 7%. Cabe resaltar
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que el periodo más significativo es 2016/2015 con 18%, el periodo con el porcentaje negativo es
2015/2014 con el 1%.
La inversión paso de $ 9.724 millones en el 2014 a $10.353 millones para el 2017, que en
términos porcentuales el promedio de crecimiento es de 12%, el crecimiento más notorio se
refleja en el periodo 2015/2014 con 47%. Y el de menor crecimiento se ve reflejado en el
periodo 2017/2016 con el -16%.
Tabla 7 Comportamiento de los Gastos del municipio de Guateque 2014 -2017

DESCRIPCION 2014 2015 2016 2017
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO 1555 1641 1938 2026
GATOS DE INVERSION 9724 14332 12284 10353
SERVICIO DE LA DEUDA 146 273 307 267
TOTAL GASTOS 11.425 16.246 14.529 12.646
Análisis fiscal y perspectivas
Al realizar un análisis de la dependencia fiscal a través de los ingresos tributarios, SGP y
transferencias nacionales se puede observar a lo largo del período que se depende más de la
Nación Vía SGP y de transferencias nacionales para convenios que lo que realmente recauda el
municipio a través de sus ingresos tributarios. Así las cosas, se precisa que el mayor porcentaje
de dependencia es de SGP (59%), y de las transferencias nacionales con un 16%, en tanto que el
25% lo asume con recursos propios.
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Tabla
Cuadro 88. Grado deDependencia
Grado de dependenciafiscalfiscal del municipio
del municipio de Guateque
de Guateque 2014 -2017 2014-2017
DESCRIPCION 2014 2015 2016 2017 TOTAL %
INGRESOS TRIBUTARIOS 1513 1704 1603 1766 6586 25
SGP 3716 3788 4022 4046 15572 59
TRANSFERENCIAS NALES. 860 834 1638 998 4330 16
TOTAL 6.089 6.326 7.263 6.810 26488 100
Fuebte: Presupuesto
Fuente: Presupuestos de Guateque.
de Guateque. 2014-2017 2014-2017
De esta manera para mejorar dicha tendencia la gestión financiera del Municipio de
Guateque durante el período de estudio presenta un diagnóstico de la siguiente manera:
-Es evidente una tendencia decreciente en términos reales de los Ingresos Corrientes
municipales, situación que compromete el financiamiento del gasto corriente, derivando en una
situación deficitaria.
-La administración tributaria presenta una deficiente gestión de recaudo que conlleva a la
subutilización del potencial de ingreso.
-El Municipio tiene una gran dependencia de los recursos de la Participación en los
Ingresos Corrientes de la Nación, especialmente del Sistema General de Participaciones, no sólo
para financiar gastos de capital, sino también los gastos corrientes.
-Se manifiesta un crecimiento de los gastos de funcionamiento, causado por el
incremento de los servicios personales, debido entre otros factores al sostenimiento de personal
por órdenes de prestación de servicio.
-Existe una tendencia al desahorro corriente, originada por el decrecimiento de los
Ingresos Corrientes y por el incremento de los gastos de funcionamiento.
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De continuar así, el municipio se vería abocado a una situación de desfinanciamiento del
gasto corriente, que generaría una grave situación financiera si no se establecen los correctivos
necesarios, máxime si se tiene en cuenta las condiciones económicas actuales por las que
atraviesa el País, las que afectan directamente los ingresos locales, por vía del SGP.
Perspectivas
-El Municipio tiene potencial de ingresos tributarios que debe ser aprovechado.
-El desarrollo comercial del Municipio puede jalonar el aumento de los ingresos
tributarios, aprovechando, por ejemplo, la actividad agrícola para impulsar proyectos de centros
de abastos que adicionalmente podrías convertirse en nuevas fuentes de empleo.
-Los recursos del Sistema General de Participaciones se han utilizado en forma moderada
para financiar inversión en sectores como educación, salud, agua potable y saneamiento básico,
principalmente.
-Sumando lo anterior, el Municipio cuenta con una alta capacidad de endeudamiento, de
esta manera puede buscar financiamiento para fortalecer los gastos de inversión, que no
contempla el SGP.
En consecuencia, las perspectivas deben apuntar a:
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-Incrementar los ingresos tributarios mediante la modernización del sistema tributario
local, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la actualización de las bases de registro de los
contribuyentes, de los avalúos de los predios y de las declaraciones de ingreso, la modificación
de las tarifas y una política de cobro oportuna, mediante la adopción de incentivos por pronto
pago de los impuestos.
-Controlar el crecimiento de los gastos de funcionamiento, haciendo una revisión de la
planta de personal, acompañada de un estudio de análisis ocupacional que permita determinar los
recursos humanos real y profesionalmente necesarios para que la administración municipal
pueda prestar de manera eficiente los servicios a su cargo.
-Apalancar la inversión aprovechando la capacidad de endeudamiento, para financiar
proyectos de gran impacto que permitan satisfacer las necesidades de la población.
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Conclusiones y recomendaciones
 El municipio de Guateque tiene una actividad económica basada en el turismo y
sector agropecuario principalmente, no obstante, debe posibilitar dentro de otros sectores jalonar
el turismo y comercial con el fin de mejorar las finanzas territoriales y por ende transferir
recursos hacia la inversión social.
 Es necesario resaltar el hecho que, aunque las transferencias participan en un 40%
en el grado de dependencia del municipio, se presenta una dinámica en los ingresos tributarios
del municipio en especial los ingresos de industria y comercio, predial y sobretasa de algunos
impuestos generados por administraciones anteriores.
 En materia de gastos el Gobierno Municipal debe analizar en retrospectiva de
gastos de funcionamiento. En tal sentido revisar las condiciones administrativas en las que debe
operar la gestión municipal.
 Con el esquema de operaciones presentado y dado su bajo endeudamiento, el
Municipio podrá buscar su estabilidad económica y generará para las próximas administraciones
la cultura del aporte ciudadano, dejando de un lado el paternalismo dado por el Sistema General
de Participaciones y las Aportes del Orden Nacional.
 En definitiva, para poder generar una menor dependencia deberá establecer un
mayor control del gasto de funcionamiento y que paralelamente actualice el Estatuto de Rentas
que reflejen en materia fiscal sus verdaderas metas en el recaudo fiscal para incrementar sus
recursos propios.
joaespitia@yahoo.es
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EL NUEVO CONTROL FISCAL EN COLOMBIA. Normas Constitucionales y legales.
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OSSA ESCOBAR Y OTROS. Entre la exclusión y el desarrollo 1 edición, 2002 Alfa
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PARRA VARGAS, Rodrigo, Manual de presupuesto municipal. Editora Jurídica de
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PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. La modernización en acción, programa de
modernización de las entidades territoriales Santa fe de Bogotá. Noviembre 1993.
RESTREPO, Juan Camilo. Nuevos rumbos para la descentralización, 2000. Ministerio de
Hacienda y crédito público. Pág. 14.
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CAUSAS Y PERSPECTIVAS DE LA DEPENDENCIA FISCAL

Causas y perspectivas de la dependencia fiscal del municipio de Guateque- Boyacá

Jhoandry Espitia Agredo

Escuela de Administración Pública - ESAP

Especialización en Gestión Publica

Tunja diciembre de 2018

Causas y perspectivas de la dependencia fiscal del municipio de Guateque- Boyacá

Jhoandry Espitia Agredo

Trabajo de Grado para obtener el título Especialista en Gestión Publica

Doc. Orlando Velasco Oulloa

Escuela de Administración Pública - ESAP

Especialización en Gestión Publica

Tunja diciembre de 2018

LISTA DE TABLAS ..................................................................................................................... 5

LISTA DE GRÁFICOS ................................................................................................................ 6

PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN ......................................................................................... 8

Descripción del problema de investigación................................................................................. 8

Pregunta de la investigación ........................................................................................................ 9

REFERENTES TEÓRICOS ...................................................................................................... 11

Aspectos normativos ................................................................................................................... 11

Teorías del conocimiento ............................................................................................................ 14

Tipo de investigación .................................................................................................................. 21

Instrumentos para la recolección de información.................................................................... 21

Técnicas de análisis ..................................................................................................................... 22

ANÁLISIS DEL MUNICIPIO DE GUATEQUE .................................................................... 23

Recreación y deportes ................................................................................................................. 25

Sector económico ......................................................................................................................... 25

Comportamiento de las Finanzas municipio de Guateque 2014 – 2017 ................................ 26

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................... 38

Tabla 1 Crecimiento de los Ingresos Totales de Guateque 2014 -2017 .................................... 26

Gráfica 1 Crecimiento de los ingresos de Guateque 2014- 2017 ............................................. 26

A mediados de la década de los ochenta Colombia inició un proceso de descentralización

ciudadanos y las autoridades locales.

Con la Constitución de 1991, este proceso se fortaleció formulando parte de la

e internacionalización económica. El efecto de la implantación de este tipo de políticas se

manifestó con la puesta en marcha del proceso de privatización y el incremento desproporcionado

del gasto del sector público.

La debilidad en las finanzas municipales se manifiesta en la insuficiencia de recursos, bajo

en el manejo presupuestal y en gran parte a la corrupción, entendida no sólo como la apropiación

irresponsabilidad y los débiles sistemas de control interno.

muy pequeños o incluso negativos.

Descripción del problema de investigación

Conscientes de la importancia y responsabilidad con que un municipio debe manejar sus

comportamiento de los movimientos financieros es de vital importancia por las implicaciones no

conjunto de normas establecidas por el Gobierno Nacional.

se logre la satisfacción de las necesidades más apremiantes de la población. Con la adopción de

regional, a la vez que va a permitir generar un crecimiento de éste mediante la captación de

municipios de Colombia carece de una planificación financiera que le permita establecer la

financiación de sus proyectos de inversión.

En este sentido el problema se enfoca en determinar el grado de dependencia que tiene el

municipio para financiar sus necesidades durante la vigencia 2014 – 2017.

Independientemente de la concepción del Estado que haya prevalecido en los últimos 35

departamentos y municipios. Tal situación no obsta para preguntarse si en esencia el nuevo

territoriales en lo concerniente a su administración financiera.

En términos generales, en las iniciativas gubernamentales presentadas para modificar la

recientes en materia fiscal: la reducción de asignaciones presupuéstales para programas de

inversión, las cortapisas al endeudamiento territorial y los reajustes al gasto de funcionamiento,

Sin embargo, en el nuevo esquema no se ha incorporado, en modo alguno, la noción del

desequilibrio estructural surgido de la actual distribución de las competencias sobre ingresos y

Analizar las Causas y perspectivas de la dependencia fiscal del municipio de Guateque-

- Realizar un diagnóstico de las finanzas municipales de Guateque durante la vigencia 2014

- Sugerir algunas estrategias para disminuir la dependencia fiscal de las finanzas de la

Nación en el municipio de Guateque.