C-426 de 2002

 Ponente: Rodrigo Escobar Gil

 Se demanda la inexequibilidad o exequibilidad condicionada del Art 84 del C.C.A.
◦ Texto: Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante,
que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos
administrativos infrinjan las normas en que debería fundarse, sino también cuando hayan
sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, o mediante falsa motivación con
desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de
certificación y servicio.”
◦ Aparentemente vulnera: arts. 2, 29 y 229 de la CP.
▪ El problema ha sido la interpretación del Consejo de Estado entre sus secciones primera
y tercera frente a la doctrina de los “motivos y finalidades”.
 Sección primera: “la acción de simple nulidad aplica contra actos generales y
abstractos, y solo contra aquellos enunciados por el legislador”.
 Sección tercera: “la acción de simple nulidad aplica contra actos generales y
abstractos, y solo contra aquellos particulares y concretos que trasciendan a lo social,
así el legislador no los haya previsto”.
▪ La Sala Plena de lo Contencioso Admin. del Consejo de Estado señaló que no se
puede admitir demanda que careza de trascendencia social y solo interese al actor
unificando la doctrina de los “móviles y finalidades”.
◦ Dicho esto, el demandante señala que esta doctrina viola el derecho a la administración de
justicia al impedir que se demanden actos particulares y concretos por medio de la acción
de simple nulidad.
▪ El art. habla del “derecho de audiencias y defensa”, asunto que solo es predicable de los
actos administrativos de carácter particular y concreto.

 Intervenciones
◦ Min. Jus. y derecho.
▪ Inhíbase Corte porque se acusa la interpretación y no el texto literal.
▪ Las pretensiones están erradas.
◦ UNAL y Otros
▪ “móviles y finalidades” busca limita a fines altruistas la acción de simple nulidad.
◦ Procurador
▪ No hay un cargo concreto de inconstitucionalidad.
▪ Hay que respetar la separación de jurisdicciones.

 La corte es competente por referirse a un decreto con fuerza de ley

 Problema jurídico
◦ Verificar si los requisitos formales y sustanciales de la inconstitucionalidad se cumplen
(Dec. 2067/91)
◦ La interpretación del C.Est. al art 84 del C.C.A. que condiciona la procedencia de simple
nulidad contra actos de contenido particular, a los casos de ley o interés común es
inconstitucional, ya que no están en la ley.
 Frente a los requisitos formales y materiales
◦ La Acc. de Inconstitucionalidad pretende la justicia, y el control de la coherencia de las
leyes con la CP.
◦ Hay que fundamentar por qué la normatividad es inconstitucional.
◦ La Corte no está, en principio, para resolver el sentido o interpretación de autoridades
judiciales.
◦ Sin embargo, reconoce que también se pueden resolver conflictos de interpretación
normativa, cuando estas involucran un problema de interpretación constitucional. En
ocasiones una mala interpretación adquiera relevancia constitucional.
◦ La interpretación debe examinarse, no solo al tenor literal, sino al examen de los diferentes
sentidos que se le pueden dar a la norma. Es decir, tanto al tenor literal, como al abstracto y
real -derecho viviente-.

 Frente al problema de interpretación

◦ La interpretación termina obligando a que los actos sean demandados por acción de simple
nulidad y no por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (cuyo termino de
prescripción es de 4 meses)
◦ El C.E. entra a examinar si el contenido es general o particular, si hay un móvil patriótico,
para admitir la acción simple de nulidad.
◦ Si bien no ataca el texto, se ataca la interpretación inconstitucional del mismo (pág, 32.2,
consideración 3.1.3).
◦ La Corte considera pertinente examinar el tratamiento colombiano a la Acción de Nulidad y
al alcance que le ha dado el C.E.
▪ Tratamiento colombiano a la acción de nulidad:
 Se debe respetar el principio de legalidad: los órganos deben estar sometidos a la CP
y a las leyes. Así mismo deben haber controles al poder.
 Dado esto, nace el “contencioso de anulación”.
◦ Estaba diseñado para asegurar que los actos administrativos, generales y
abstractos, o particulares y concretos (TODOS), se adecuen a las normas.
◦ Luego nace la acción de nulidad, y la acción privada (esta última enfocada a los
actos violatorios de derechos subjetivos de carácter civil).
▪ Jurisprudencialmente se reconoció una acción mixta, diseñada para declarar
nulos actos contra la ley, como por violar derechos civiles individuales, sin
poder hablar de restablecimiento del derecho en esta acción. Se establece que
el tiempo de la prescripción de estas acciones es de 90 días.
◦ En 1941 se conserva la simple nulidad y se crea la acción de plena jurisdicción,
en esta última se podían exigir derechos amparados en normas civiles o
administrativas, exigiendo restablecer el derecho.
▪ Se suprime el tiempo de prescripción para la simple nulidad. A la acción de
nulidad y plena jurisdicción se le da un término de 4 meses.
◦ Se cambia el nombre a la acción de nulidad y plena jurisdicción, y se le llama
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
▪ Jurisprudencia del Consejo de Estado (C.E.) frente a las acciones de nulidad y la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Doctrina de los “motivos y
finalidades”.
 1961: la naturaleza del acto demandado es lo que permite diferenciar las acciones.
 ◦ Acto administrativo que crea situaciones jurídicas generales → simple nulidad.
◦ Acto administrativo que crea situaciones jurídicas particulares→ plena
jurisdicción o de nulidad y restablecimiento del derecho.
 1961: se “corrije” lo dicho, introduciendo la doctrina de los “motivos y finalidades”:
no distingue la naturaleza del acto (si es general o particular) sino que examina los
motivos determinantes y las finalidades que lo motivan. (pág, 35.5,
consideración 5.3).
◦ Simple nulidad → para generales y particulares, cuando se defiende el orden
jurídico abstracto, salvo que, al declararse nulo se restablece un derecho.
◦ (…)
◦ En 1996 se unifican los conceptos, se precisa que la acción de simple nulidad
procede contra todos los actos generales y contra los particulares toda vez que:
(i) lo consagre la ley y (ii) cuando el acto, al margen de ser particular, despierte
un interés para la comunidad, comprometiendo el orden público. En todo lo
demás la acción de nulidad simple no será admitida para actos particulares, y se
tendrá que acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho antes que
prescriba (4 meses).

▪ ¿Este sentido interpretativo restringe el derecho de acceso a la justicia y por tanto

al debido proceso?
 El debido proceso persigue que no exista grado alguno de indefensión frente a la
necesidad de resolver diferencias.
◦ Este tiene como finalidad promover un orden justo, la convivencia, la vida,
honra, bienes, creencias...
◦ El debido proceso y el acceso a la justicia es inherente a la condición humana.
 La CP (entre muchos fines) persigue la efectividad de la administración de justicia.
Es decir, no solo formal, sino real.
 El acceso a la administración de justicia se ha venido reconociendo como derecho
fundamental de aplicación inmediata, cuyo núcleo esencial del derecho al debido
proceso. (pág, 41.2, consideración 6.5).
◦ En orden, exige: consideración 6.6...
 El núcleo esencial de la tutela judicial efectiva es el derecho fundamental de
aplicación inmediata.
 El legislador tiene amplia configuración del derecho, solo que no contravenga lo
dispuesto en la CP.
 Hay que evitar el excesivo y desproporcionado (o no razonable) formalismo, ya que
esto redunda en falta de idoneidad e ineficacia del acceso a la justicia.
▪ ¿La interpretación del C.E: es contrario a los derechos de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso?
 La sentencia que declara la nulidad del acto administrativo produce efectos de cosa
juzgada “erga omnes”, en tanto que la decisión desestimatoria sólo produce tales
efectos en relación con la “causa petendi” que ha sido fallada.
 En los casos en que se ejerce la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y a
través de la sentencia se obtiene la nulidad del acto y el reconocimiento de una
situación jurídica particular y concreta, el efecto restablecedor sólo es predicable de
las partes en contienda.
 Respecto al contenido del artículo 84 del C.C.A., no observa la Corte que el mismo
 establezca distinciones en relación con la clase de actos administrativos que pueden
ser demandados por esa vía, como tampoco que condicione o restrinja su ámbito de
procedibilidad frente a los actos de contenido particular, o bien al cumplimiento de
ciertos presupuestos -como el de tener que acreditar que el acto acusado representa
un especial interés para la comunidad-, o bien a los casos expresamente consagrados
en normas o leyes especiales. Por el contrario, la circunstancia específica de que el
artículo en cuestión disponga en forma clara y precisa que “toda persona podrá
solicitar por sí, o por medio de su representante, que se declare la nulidad de los
actos administrativos”, lleva a la conclusión de que la voluntad del legislador
extraordinario al regular la acción pública de simple nulidad, no fue la de privilegiar
su ejercicio respecto de los actos relativos a situaciones jurídicas generales, sino la
de permitir, en plena concordancia con la Constitución, que ésta pudiera ejercerse
también contra los actos de contenido particular y concreto.
 por fuera de lo que constituyen sus características más próximas, la procedencia de
una u otra acción no esté determinada por el contenido del acto que se impugna
-general o particular- ni por los efectos que de éstos se puedan derivar, sino por la
naturaleza de la pretensión que se formule.
 si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo
a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocerle el
interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por
la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido
particular y concreto que también afecta derechos subjetivos.
 La acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos,
generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden
jurídico.
 Si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente
reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de caducidad.
 La formulación y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de la
norma acusada ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, representan, sin lugar
a dudas, una carga ilegítima.
 Cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido
particular y concreto, podrá alternativamente acudir al contencioso de anulación por
dos vías distintas. Invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

 Decisión
◦ Exequible, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra
los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el
control de la legalidad en abstracto del acto.