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Política Internacional

Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

CONTENIDO

Presentación 5

ARTICULOS

• La Configuración de la Gran Eurasia y su


Impacto en la Gobernanza Global. 7
Andrés Serbin

• Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonia:


Un Escenario de Cambio Estructural para
América Latina y El Caribe. 22
José Antonio Sanahuja

• Overlapping Regionalism, No Integration:


Conceptual Issues and The Latin American Experiences. 46
Andrés Malamud

• Hacia una Ciudadanía Transnacional. La Movilidad Humana y los
Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno. 60
Luis Alberto Padilla

• How Migration Transforms Citizenship: International,


Multinational and Transnational Perspectives. 109
Rainer Bauböck

ENSAYOS

• Globalización, Deslocalización y Desigualdad
Una Economía del Absurdo. 131
Josep Burgaya

• The Banning of Nuclear Weapons and


The Non-Proliferation Treaty. 144
Sergio Duarte
CONTENIDO

DOCUMENTOS

• Consideraciones para un Discernimiento Ético sobre algunos


Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero. 152
Oficina de Prensa de la Santa Sede Bolletino
Sala Stampa Della Santa Sede

• Extractos del Discurso de Presentación de la Reforma Migratoria


en Chile y Elementos Sobresalientes en Materia Regulatoria. 175
Sebastián Piñera
Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Presentación

En este número de Política Internacional contamos con las contribuciones de destacados


académicos, siendo una de ellas las del profesor Andrés Serbín, presidente de la Coordinadora
Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), quien escribe sobre la configuración
de la “Gran Eurasia” y su impacto sobre la gobernanza global desde luego que la misma apunta en
la dirección de la conformación de un sistema internacional multipolar en el cual se está pasando
del atlantismo a una narrativa de la región Asia-Pacífico que se caracteriza principalmente por la
aceleración del crecimiento e influencia regional / global de la República Popular China, convertida
ya en actor clave y esto a pesar de los intentos norteamericanos por oponerle la narrativa del “Indo-
Pacífico” en la cual participarían países como el Japón, Australia o la misma India, aprovechando
la preocupación de ésta última frente a iniciativas como la del cinturón económico terrestre (la
nueva ruta de la seda) que junto a la iniciativa OBOR – que abarca también la parte marítima–
pretende lograr que todos los caminos euroasiáticos conduzcan a Beijing. Lo anterior, junto al
proyecto ruso de la Unión Euroasiática estaría dando lugar a la conformación de un gran polo
mundial euroasiático que podría transformar radicalmente el orden mundial creado al final de la
guerra fría. Y si a lo anterior le agregamos el establecimiento de la Asociación de Cooperación
de Shanghai (que ya incluye tanto a India como a Pakistán) se hace evidente el contrapeso que
esto representa (frente a la presencia de la OTAN en países como Afganistán) y en donde tanto
Rusia como China están convergiendo para construir un espacio que excluye a Estados Unidos –
debilitando su capacidad de influir en la región – construyendo un espacio donde va a tener lugar
la mayor acción geopolítica mundial a medida que nos adentramos en el siglo XXI y como ya lo
había previsto HalfordMackinder desde principios del siglo pasado.
Por su parte, José Antonio Sanahuja, profesor de la Universidad Complutense de Madrid,
escribe sobre el escenario de cambio estructural que está sufriendo la región latinoamericana y del
caribe debido a la crisis de la globalización que para el académico hispano es también una crisis de
hegemonía que está abriendo un período de gran incertidumbre porque el atlantismo ha dejado de
ser el pivote de la seguridad del mundo occidental y porque los procesos de cambio resultantes del
agotamiento de la transnacionalización productiva , de los límites sociales y ecológicos del modelo
neoliberal así como de las fallas en su gobernanza representan un desafío tanto para el hegemonismo
de Washington como para el multilateralismo en el que se sustenta el orden liberal porque este
último aún responde a una “visión tradicional de la soberanía que dificulta la acción colectiva frente
a problemas transnacionales y riesgos globales” provocando una inestabilidad sistémica y un riesgo
geopolítico que va desde la recuperación del status de gran potencia para Rusia – con una presencia
renovada en el medio oriente especialmente en países como Siria – hasta las tensiones en el mar
6 Presentación

de China o en la península coreana pasando por el Brexit, la llegada a la Casa Blanca de Trump
en los Estados Unidos o el ascenso de una extrema derecha xenófoba en varios países de la Unión
Europea. Frente a ello Washington plantea una combinación de “unilateralismo nacionalista” con
“neoliberalismo asimétrico” que está renegociando unos 20 acuerdos de libre comercio que Trump
considera “injustos” o “desequilibrados”, lo cual ha provocado fracasos como el de la reunión del
G7 en mayo del 2017 o la del G20 en la Argentina todo lo cual conspira contra cualquier proyecto
cosmopolita de expansión de derechos y reconocimiento de la diversidad como la Agenda 2030 de
Naciones Unidas o los compromisos en materia de cambio climático que se firmaron en la COP21
de París.
El experto en integración argentino Andrés Malamud nos ha hecho llegar un artículo que
describe como el regionalismo se “traslapa” en América Latina pero sin que exista un verdadero
proceso de integración como el que se ha dado en la Unión Europea debido a que en ninguno de los
procesos iniciados en nuestro subcontinente – en forma temporalmente paralela al de la UE – los
gobiernos latinoamericanos han aceptado compartir la soberanía o crear instituciones supranacionales
como si se ha hecho en Europa. Después de pasar revista a varios debates paradigmáticos Malamud
finaliza su artículo refiriéndose al regionalismo “segmentado” que caracteriza a nuestros países así
como al fracaso de experimentos como el del MERCOSUR, UNASUR y otros para concluir que
el panorama de la integración latinoamericana, al revés de lo ocurrido con la integración europea
(pequeños pasos, grandes resultados) luce como un proceso retórico de grandes palabras pero de
muy pequeños resultados.
Dado que uno de los pilares de la política exterior guatemalteca es el tema migratorio,
en este número de la revista hemos decidido incluir dos artículos sobre dicha problemática. Uno
de ellos es del muy conocido experto austríaco Rainer Bauböck quien aborda el tema de la forma
como la migración transforma la ciudadanía desde un punto de vista internacional, transnacional
y multinacional, siendo el más importante el transnacional porque este reconoce las afiliaciones
nacionales que se traslapan en los migrantes, razón por la cual Bauböck explora las implicaciones
políticas que tiene el fenómeno. En cuanto al artículo del Embajador Luis Alberto Padilla, en él se
aborda el importante tema de la movilidad humana como una de las características centrales de la
era de la globalización que vivimos en la actualidad planteando el requerimiento de una normativa
que sea respetuosa tanto del derecho de cada estado soberano al control de su territorio como de
regulaciones internacionales en materia de derechos humanos para los migrantes. El autor sugiere
como una fórmula para resolver el problema de la migración irregular el establecimiento de una
“ciudadanía transnacional”a fin de contribuir de manera efectiva a la regulación de los procesos
migratorios internacionales.
Finalmente, un ensayo del profesor Joseph Burgaya, de la Universidad de Barcelona se
refiere a la problemática de la globalización y la desigualdad en el mundo calificándola como
una “economía del absurdo” mientras que por su parte el Embajador Sergio Duarte, ex Alto
Representante de Naciones Unidas para Asuntos de Desarme se refiere a la problemática de la
desnuclearización y la importancia del tratado de prohibición de armas nucleares actualmente en
proceso de ratificación.
Por último, se publican dos documentos de actualidad e importancia acerca de la necesidad de
regulaciones dentro del sistema financiero internacional desde una perspectiva inédita y novedosa
por provenir de la oficina de prensa del Vaticano, y extractos de un discurso acerca de la reforma
migratoria que pronunció el presidente de Chile Sebastián Piñera en el Parlamento de su país al
presentar el proyecto de ley sobre esta crucial problemática del siglo presente.
Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

La Configuración de la Gran Eurasia y


su Impacto en la Gobernanza Global
ANDRÉS SERBIN*

Mientras que la economía internacional términos económicos como geopolíticos. El


muestra signos de mejora y de crecimiento desplazamiento hacia Asia se ha articulado
en el último año, el sistema internacional recientemente con el crecimiento de las
continúa atravesando una fase compleja de reacciones populistas, nacionalistas y prote-
transición, con altos niveles de incertidumbre ccionistas contra la globalización y el libre
y con transformaciones aceleradas que comercio, tanto en la Unión Europea (UE)
se caracterizan por cambios geopolíticos como en los Estados Unidos. El desarrollo
tectónicos y el surgimiento de nuevos riesgos de la crisis del Brexit con la Unión Europea,
y amenazas globales. Esos cambios implican el estancamiento de las negociaciones entre
movimientos geoeconómicos y geopolíticos la UE y los Estados Unidos en relación a la
y reconfiguraciones a escala global y tienen Asociación Trans-Atlántica de Comercio
un impacto significativo sobre la gobernanza y de Inversión (TAP), y las afirmaciones
global y el orden internacional liberal (Nye y tweets del Presidente Trump desde que
2017:10-16; Niblet, 2017: 17-24; Ikenberry asumió la Presidencia de los EEUU sobre la
2018: 7-23). necesidad de hacer “América1 grande otra
El desplazamiento del centro del dina- vez” se convirtieron en un claro ejemplo
mismo económico de la cuenca del Atlántico de esta tendencia: los EEUU cancelaron su
a la región de Asia Pacífico, impulsada por participación en la Asociación Trans-Pacífica
el acelerado desarrollo económico de China (TPP) e iniciaron una difícil renegociación
y otras economías emergentes de Asia en las del Tratado de Libre Comercio de América
últimas tres décadas, se convirtió en uno de del Norte (TLCAN) con sus socios México
los procesos que concitan la atención global. y Canadá. Como se ha mencionado en
En este marco, China –la segunda economía un informe reciente, Trump es el primer
mundial– se ha convertido en el principal presidente estadounidense de la posguerra
foco de atención como un competidor en cuestionar el orden liberal como tal. En
potencial de los Estados Unidos, tanto en esencia, la concepción de América first tiene
implicaciones para la UE y algunos de sus
* Presidente de la Coordinadora Regional de Investiga-
ciones Económicas y Sociales (CRIES), Investigador
Estados miembros (especialmente Alemania) y
y Académico Argentino este artículo fue publicado a diferencia de los desacuerdos transatlánticos
originalmente en el Anvario CEIPAZ 2017-2018
Pp 121-139 Complutense de Madrid (Centro de
anteriores, marca claras diferencias acerca
Educación e Investigación para la Paz) 1 Es decir, los Estados Unidos.
8 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
de su concepción del sistema internacional internacional establecido por Occidente en los
(Stelzenmûler, 2018). dos últimos siglos está siendo cuestionado por
En este marco, el anuncio de la cancelación el surgimiento de nuevas potencias. Mientras
de la participación estadounidense en el TPP que la actual administración de los Estados
por parte de Trump dio lugar, en la cumbre Unidos hace hincapié en una “gran América
de la APEC de noviembre de 2017, a dos para los americanos” y cuestiona el proceso de
reacciones distintivas por parte de los países globalización3, los nuevos actores proclaman
participantes. Por un lado, la insistencia de la importancia de la continuidad del flujo del
muchos de ellos (sobre todo Japón, Canadá comercio y las inversiones en el mundo. El
y algunos de los países latinoamericanos Presidente Xi Jinping insiste en que su país va
miembros de la Alianza del Pacífico) de seguir a seguir adhiriendo y promoviendo el proceso
adelante con el TPP con o sin los EEUU2 y, de globalización4 y proclama a China como
por otro, una receptividad (con cierto grado un defensor de este proceso (Hu y Spence,
de reticencia) por parte de algunos de ellos 2017). Como el país que actualmente se ha
a la propuesta del Presidente Xi de China de constituido en la segunda economía mundial
unirse a la Asociación Económica Regional y que, de acuerdo a varias proyecciones,
Comprehensiva (RCEP) en Asia y a un probablemente va a superar la economía
Acuerdo más amplio de Libre Comercio de de Estados Unidos en una década, China
Asia y el Pacífico (FTAAP), dos iniciativas aparenta sentirse con el derecho de privilegiar
impulsadas por China sin la participación el proceso y el modelo político que llevó a
de los Estados Unidos (Serbin, 2016). A su desarrollo económico acelerado (Russia
diferencia de los Tratados de Libre Comercio Today, 2017; World Economic Forum, 2016)
promovidos tradicionalmente por Occidente, y, al mismo tiempo, para introducir nuevas
estas iniciativas se centran en la reducción reglas y normas en el escenario global y
de aranceles y no toman en cuenta las regional5.
regulaciones ambientales y laborales y las 3 Trump plantea explícitamente que busca acuerdos
medidas no arancelarias, afectando las normas comerciales bilaterales y que los tratados grandes y
multilaterales no funcionan, mientras que critica a la
establecidas por la OMC de libre comercio OMC y afirma que este organismo no puede funcionar
mundial. correctamente (BBC Mundo, 2017).
4 Xi en cambio, plantea que la globalización es una
El proceso de globalización desarrollado “tendencia histórica irreversible” y defiende los
durante las últimas décadas, con un flujo acuerdos comerciales multilaterales y el regionalismo
abierto (BBC Mundo, 2017).
transnacional cada vez mayor y con el 5 Sin embargo, en un análisis reciente se plantea que
intercambio creciente de bienes, servicios, “seven narratives interact in China in the present
starting with the ancient idea of China as the “self-
capitales, personas, y conocimiento a través sufficient civilization,” and culminating, for now,
de las fronteras, se vuelve crecientemente with that of China as “herald of the high frontier”,
cuestionada y genera interrogantes acerca safeguarding a new world order. What also emerges
from this analysis is that none of the seven Chinas
de su transformación o de su supervivencia describes the country as a member of an international
(Alonso Arroba, 2017). El orden liberal community in the same way Western countries identify
as partners in a liberal international order reflective
2 El llamado TPP-II, más recientemente rebautizado of their pluralistic domestic societies and values.
como “a Comprehensive and Progressive Agreement Needless to say, the combination of narratives through
for Trans-Pacific Partnership, (CPTPP)” o Acuerdo which Chinese view issues can only be marginally
Abarcante y Progresivo de Asociación Transpacifica affected by foreign interlocutors” (Kelly, 2018).
(APATP) en su versión española.
Andrés Serbin 9
Mientras que China reafirma su China’s del mundo globalizado y de un nuevo orden
Asian dream (Miller 2017) y su papel en Asia internacional emergente, particularmente
y en el sistema internacional –en particular en el marco de la aparición de nuevas
con el fortalecimiento del liderazgo presidente potencias no necesariamente alineadas con
Xi después del reciente 19º Congreso del Occidente o identificadas con el liberalismo
Partido Comunista de China (Mothe, 2016)–, occidental. Los líderes políticos y las élites
otros actores internacionales también están económicas, militares y políticas de los
desarrollando un papel más proactivo. poderes establecidos y de las potencias
Después de la crisis ucraniana y bajo la presión emergentes tienden a desarrollar nuevas
de la OTAN y las potencias occidentales, la narrativas para explicar y legitimar el actual
Federación de Rusia está reanudando una proceso de estructuración del mundo en
política exterior enérgica y proactiva en función de sus objetivos geoestratégicos a
diferentes partes del mundo, compitiendo mediano y largo plazo. Consecuentemente
con Occidente y con los Estados Unidos desarrollan narrativas geopolíticas distintivas
(Lukyanov, 2016) para tratar de contener para la legitimación de sus estrategias, como
el terrorismo yihadista, como en el caso de herramientas discursivas que dan forma a
Siria, o intentando influir en las elecciones de su identidad, a sus valores actuales y a sus
los Estados Unidos o en procesos electorales objetivos geoestratégicos en el marco de
en otros lugares, como en Francia o Cataluña. sus respectivas políticas exteriores (Beeson,
Otros actores, como Irán o Turquía también 2009).
están buscando consolidar su papel y su
influencia en Medio Oriente6, mientras que
las potencias medias regionales tradicionales Narrativas Geopolíticas
y aliadas a Estados Unidos como Japón y en el Mundo Contemporáneo
Australia dan señales de su preocupación por Mientras que durante la Guerra Fría la
el aumento de la influencia de China en el narrativa bipolar intentó explicar el conflicto
Este de Asia y el Pacífico y por la retirada de entre los Estados Unidos y sus aliados, y el
los Estados Unidos del TPP - un componente bloque soviético como la lucha entre dos
estratégico clave del “pivote Asia” anunciado superpotencias enfrentadas por la competencia
en su momento por la administración Obama por la hegemonía y por el control de zonas de
para contener la influencia china y su influencia, después de la implosión de la URSS
proyección hegemónica en la región.- una narrativa unipolar prevaleció para explicar
Esta sucinta descripción de los cambios la hegemonía de Estados Unidos como el más
contemporáneos a nivel mundial, tanto en poderoso actor mundial. Más recientemente,
el ámbito geoeconómico como geopolítico, con el surgimiento de nuevas potencias
no ilustra cabalmente el complejo e intenso emerge una nueva narrativa multipolar,
conflicto entre diferentes enfoques y visiones primero como un intento de explicar la
aparición de nuevos actores económicos
6 Como parte de un proceso de acercamiento entre
estos tres países, en una cumbre celebrada en So-
poderosos y luego para legitimar la creciente
chi en noviembre de 2017, Putin, Rohani y Erdogan influencia de una serie de potencias políticas
establecieron las directrices para la organización de y de bloques regionales que se disputan
Siria en la pos-guerra y coincidieron en la búsqueda
de una solución política al conflicto, marcando claras el sistema internacional establecido por
diferencias con los Estados Unidos (Infobae, 2017). Occidente (Zakaria, 2008; Stuenkel, 2016) y
10 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
que compiten entre ellas. En el marco de una Sin embargo, como Haass argumenta en
narrativa más amplia del mundo multipolar7, un reciente libro (2017: 151), el mundo puede
compiten narrativas geopolíticas que ayudan ser visto y entendido a través de varios prismas:
a comprender la articulación, en el marco del las relaciones de poder entre las grandes
“gran tablero de ajedrez” (Brzezinski, 1997) potencias, la gobernanza global y el prisma
global, entre las principales potencias y el regional, en este último caso, básicamente,
marco conceptual que utilizan para fomentar por la sencilla razón de que por cuestiones de
sus intereses nacionales tanto a nivel regional proximidad algunos países tienen un impacto
como global. mucho mayor en sus vecinos. En el caso de
La multipolaridad creciente del sistema las grandes potencias la búsqueda de poder
internacional afecta a la gobernanza global y de influencia en el ámbito internacional,
y al balance de poder entre los principales en la gobernanza global y en sus regiones
actores globales, e incrementa la preocupación vecinas explican gran parte de las narrativas
por el orden global a tal punto que algunos geopolíticas actuales, sobre todo en el contexto
analistas cuestionan la existencia de cualquier de un debate más amplio sobre los vínculos
forma de orden global y tienden a asumir la entre la globalización y el regionalismo. A
existencia de una tendencia hacia el desorden partir de un enfoque deconstructivo de la
global, donde órdenes unipolares, bipolares y geopolítica crítica, estas narrativas configuran
multipolares coexisten en un flujo permanente y dan forma a los posicionamientos y a las
(Turzi, 2017) o dan forma, de acuerdo con prácticas geoestratégicas de los principales
algunos analistas, a un orden mixto (Mazarr, actores del sistema internacional actual.
2017), o un mundo G cero sin la capacidad
de desarrollar una agenda global o de proveer De Atlantismo a la
bienes globales (Bremmer, 2012).
Narrativa de Asia Pacífico
Durante la Cumbre de Da Nang de la
APEC de noviembre de 2017 en Vietnam, En este marco, el desplazamiento del
tácita o explícitamente, varias narrativas dinamismo económico del Atlántico al Asia
geopolíticas se enfrentaron para explicar la Pacífico contribuyó significativamente a
actual situación mundial y las emergentes centrar la atención mundial en esta última
dinámicas regionales. A la cumbre asistieron región. Aunque el concepto de Asia Pacífico
los presidentes Trump, Xi Jinping, y Putin, no abarca ni da cuenta de la heterogeneidad
entre otros dirigentes - uno de los pocos lugares de la región, desde los años 1960 y 1970, el
donde los tres mandatarios convergieron apoyo de los Estados Unidos y su presencia
recientemente.- Cada uno de ellos promovió en la misma fue un factor importante para
diferentes visiones sobre el futuro de una que el concepto se estableciera y consolidara,
globalización regionalizada y el orden global, Trump, America has a rogue president who has a
combinando, con diferente énfasis, enfoques y 30-year track record of opposing key elements of the
order, including free trade and alliances. Vladimir Putin
prioridades geo-económicas y geopolíticas8. wants to overthrow the order because he believes
7 Como alega Andrew Korybko, del think tank ruso it poses a direct threat to his regime. Xi Jinping’s
Katehon, “La tendencia global hacia la multipolaridad China benefits from the open global economy but he
es ahora un hecho innegable de la realidad, aunque would dearly like to replace the United States as the
todavía está lejos de ser una certeza incuestionable preeminent power in East Asia”, in Thomas Wright,
para el futuro” (Korybko, 2016). “Trump, Xi, Putin and the axis of disorder”, (Brookings
8 Como se resume en un artículo reciente “In Donald Institution, 2017).
Andrés Serbin 11
ampliándose posteriormente con la inclusión militar e influencia en el Océano Índico. Para
de los Estados Unidos y Canadá y de contrarrestar la creciente amenaza soviética
varios países de América Latina miembros en la región, el Comando del Pacífico de
de la APEC (McDougall, 2016: 6-7) que los Estados Unidos abarcó tanto el Pacífico
actualmente están constituyendo - junto como el Índico en 1972, considerando desde
con Japón, Canadá y Australia - el APATP. la década de 1970, a los dos grandes océanos
Sin embargo, la narrativa de Asia Pacífico como un teatro estratégico unificado descrito
posibilitó el desarrollo de algunas perspectivas como “Indo-Asia-Pacífico” (Kotani, 2018).
que promovieron asimismo, entre otras La narrativa del “Indo-Pacífico” ha
concepciones, la idea de un foco en Asia, comenzado a ser nuevamente utilizada en
enfatizando el papel de China y asumiendo los círculos diplomáticos y de seguridad
la narrativa de un “Asia para los asiáticos”, de Australia, India y Japón como una
a pesar de la compleja gama de intereses y abreviatura para una región más abierta y
valores en competencia dentro de la región democráticamente dirigida, en sustitución
(Wickett, Nilsson-Wright y Simmons, 2015: de la noción de “Asia-Pacífico”, que tiende
22-24). La tensión entre una narrativa del a colocar a una China autoritaria firmemente
Atlántico (Serbin, 2014) (predominantemente como su núcleo central. Durante la visita
Nord-Atlántica y pro-occidental) y una del realizada a cinco países de Asia en noviembre
Asia Pacífico o de Asia Oriental, en el contexto de 2017, el Presidente Trump relanzó el
de la emergencia de nuevas potencias, ha concepto haciendo hincapié en la necesidad
contribuido a su desarrollo de acuerdo con los de apoyar un “Indo-Pacífico libre, abierto y
intereses de los principales actores globales próspero”. Durante su gira, Trump se refirió
- principalmente los EEUU y la UE, por reiteradamente a la región del Indo-Pacífico
un lado, y China y Japón por el otro.- Sin – influido por el uso dado previamente al
embargo, el aceleramiento del crecimiento y concepto por el Secretario de Estado Rex
de la influencia regional y global de China se Tillerson - y mencionó la importancia
traduce en su creciente importancia como un fundamental de la India y de otros actores en su
actor clave en Asia y, eventualmente, en otros discurso, en detrimento del rol preponderante
lugares (World Economic Forum, 2016). desempeñado por China (Reuters, 2017).
Algunos medios estadounidenses se hicieron
La Narrativa del Indo-Pacífico eco de estas referencias, exponiendo los
esbozos de la estrategia “Indo-Pacífica” – “la
Por otra parte, la creciente asertividad Santa Alianza geoeconómica y geopolítica de
de China en Asia y la percepción de que esta los EEUU, India, Japón y Australia” – para
nación puede constituirse en una amenaza contrarrestar a China con su ascendente bloque
para algunos de los países vecinos, sobre económico RCEP (El Horizonte, 2017).
todo en la zona marítima del sudeste de Asia,
permitió la re-actualización de una narrativa En una perspectiva similar, Tokio ha
regional también nacida durante la Guerra redefinido el Indo-Pacífico como un concepto
Fría. En este sentido, el Comando del Pacífico geoestratégico del siglo XXI con anterioridad.
de los Estados Unidos acuñó el concepto El planteamiento de una estrategia de un “Indo-
geopolítico del Indo-Pacífico, cuando la Unión Pacífico libre y abierto” del primer ministro
Soviética comenzó a expandir su presencia Abe se remonta a agosto de 2007, cuando
12 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
postuló que Japón y la India, como democracias libre y abierta del Indo-Pacífico se articula
marítimas afines, debían defender la libertad con la visión geoeconómica de Tokio sobre
y la prosperidad de un “Asia más amplia”. la región. La estrategia apunta a combinar
Esta “Asia más amplia” estaría vinculada con el dinamismo de Asia y África, y prevé una
Estados Unidos, Australia y otros países del mayor integración regional a lo largo de
Pacífico, desarrollándose como una inmensa las costas del Océano Índico y del Pacífico,
red que permitiría a las personas, bienes, promoviendo el desarrollo de alto nivel de una
capitales y conocimientos fluir libremente infraestructura y una conectividad mejorada.
(Kotani, 2018), en contraposición con una La estrategia constituye, asimismo, un
visión sino-céntrica de Asia (Oropeza García, contrapeso geopolítico fundamental frente a la
2017). creciente influencia de China y a su presencia
Desde la perspectiva de su insularidad en Eurasia y África bajo la iniciativa de Xi
frente a ambos océanos, Australia también Jinping, de promover el OBOR.
ha estado utilizando el concepto del Indo- Washington se ha unido a Tokio, Nueva
Pacífico. Canberra depende en gran medida Delhi y Canberra en hacer hincapié en
de la estabilidad en los océanos Índico y un Indo-Pacífico “libre y abierto” como
Pacífico. Como plantean los libros blancos contrapeso a China, pero con un tono diferente.
de la política exterior de Australia de 2013 La Estrategia de Seguridad Nacional de
y 2017, a pesar de que su alianza con los Trump califica a China sin rodeos como
EEUU sigue siendo la clave para la seguridad un “competidor estratégico” en las esferas
nacional, Canberra está expandiendo sus políticas, económicas y militares, y una
vínculos de seguridad con otras naciones de “potencia revisionista” que busca “dar forma
la región, especialmente con Japón. a un mundo que constituye la antítesis de los
En este marco, la clave de la estrategia valores e intereses de los Estados Unidos”
de Indo-Pacífico es un cuadrángulo (Quad) (Kotani, 2018).
entre Japón, India, Australia y los EEUU, Como un concepto de seguridad
también denominado como el “diamante de marítima en la confluencia del Pacífico y el
seguridad democrática”. Abe y su homólogo Océano Índico, la narrativa del Indo-Pacífico
indio Narendra Modi han acordado buscar originariamente contribuyó al reconocimiento
una articulación entre la estrategia del Indo- de que ambas regiones están conectadas de
Pacífico de Japón y la “política de Este” de manera indivisible. Sin embargo, hoy en día el
la India. Nueva Delhi está preocupada por concepto parece ser mucho más ambiguo. Esto
el proyecto del corredor económico entre tiene que ver con los intereses individuales de
China y Pakistán asociado al OBOR y por los cuatro actores clave que lo promueven
la propuesta y el desarrollo de los puertos de y la aparición del concepto paralelo y ahora
China en países como Sri Lanka, Bangladesh emitida por el primer ministro Narendra Modi y su ho-
y Myanmar. En este contexto, Japón y la mólogo japonés, Shinzo Abe, en noviembre de 2016,
después de que China lanzara su ambiciosa iniciativa
India lanzaron recientemente la iniciativa OBOR. El AAGC es una hoja de ruta para las oportu-
del corredor de crecimiento de Asia y nidades y aspiraciones de Asia y África. Fue puesta
África como una medida de contrapeso a la en marcha con el objetivo de dar prioridad a proyec-
tos de desarrollo en salud y productos farmacéuticos,
iniciativa china del OBOR9. Una estrategia la agricultura y la agroindustria, la gestión de desas-
9 La idea del corredor de crecimiento de Asia y África tres y la mejora de la capacitación. (INSIGHTSIAS,
(AAGC) había surgido de la declaración conjunta 2017).
Andrés Serbin 13
indivisible de un cuadrilátero de seguridad de la CELAC-China (Serbin, 2017). En esta
entre Japón, la India, Australia y los EEUU. Si perspectiva, el fundamento del creciente poder
bien la seguridad marítima es una preocupación geopolítico de China se basa en su poderío
común para la región, incluyendo a China, la económico (Bremmer, 2016).
noción del Indo-Pacífico va mucho más allá En 2013 China anunció el lanzamiento
de esta preocupación inicial e incorpora en la de la iniciativa del OBOR que impulsa una
actualidad no sólo la seguridad regional, sino ofensiva a través de la masa continental de
también la ampliación de la infraestructura de Eurasia mediante dos grandes mecanismos:
conectividad, el desarrollo en el sudeste de la Ruta de la Seda Marítima del siglo XXI
Asia y África, así como la creación de una y el cinturón económico terrestre de la Ruta
zona de valores compartidos (Kuo, 2018). Pese de la Seda, basado en seis vías alternas. El
a esta convergencia, es necesario no perder OBOR se concentra en la parte continental de
de vista la relevancia con que los estrechos Eurasia para impulsar el comercio mediante la
vínculos comerciales de Japón y de Australia creación de una infraestructura sobre la base
con China, y las tensiones fronterizas de de las reservas acumuladas por el superávit
Nueva Delhi con Beijing, inciden, de manera comercial chino de los últimos años, que
distintiva, sobre los alcances del cuadrilátero necesita ser balanceado globalmente, pero
de seguridad mencionado y sobre la misma no sólo alcanza los países de Asia Central y
noción de “Indo-Pacífico”. Rusia sino también la Unión Europea.
Como un esfuerzo de la política exterior,
La Iniciativa “One Belt, One Road” el presidente de China Xi Jinping que lleva
(OBOR) como Narrativa su impronta personal, la iniciativa del OBOR
Mientras que China reafirma su proyección impacta tanto por por su opacidad, como por
asiática no sólo con la creación de la RCEP los ambiciosos alcances que plantea –una
y el potencial desarrollo de una FTAAP, visión de una futura Eurasia, donde todos
impulsa, asimismo, el lanzamiento de OBOR los caminos conducen a Beijing. En tanto es
– recuperando la antigua idea de la “ruta de un proceso abierto e inacabado, la iniciativa
la seda” en la zona de Eurasia - para vincular, aún no evidencia una gran claridad en su
a través del comercio y de la conectividad, formulación, al combinar proyectos nuevos
la región más occidental de su territorio con y de más antigua data, al cubrir un área
Rusia, Asia Central y eventualmente Europa, geográfica poco definida y al incluir esfuerzos
tanto a través del desarrollo de una serie de de consolidación de la infraestructura física,
rutas terrestres como del corredor marítimo de la conectividad, e incluso de los vínculos
ya mencionado. En el ámbito financiero, culturales (CSIS, 2018).
estas iniciativas se complementan con la Pese a estos cabos sueltos, en su fase
creación de nuevas instituciones financieras inicial, la iniciativa se convierte en “el eje de la
internacionales como el Banco de los BRICS estrategia indirecta de Beijing para recuperar
y el Banco de Inversiones y de Infraestructura su predominio regional en el contexto de
de Asia (AIIB), y el proceso de vinculación la intensificación de la competencia por la
con África y América Latina, en este último supremacía con los Estados Unidos” (Roland,
caso a través de la inversión directa, de 2017)10.
préstamos, de acuerdos bilaterales y del Foro 10 Como añade la autora “…the implications would be
14 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
principal (Roland, 2017). En mayo de 2015,
El Heterogéneo Alcance de un Concepto en una declaración conjunta, Moscú y Beijing
Estratégico Clave: la Gran Eurasia anunciaron un ambicioso proyecto político
sino-ruso, que une la UEE y el OBOR
Mientras que el mundo se focaliza en (Cuchate, Godement, Liik et. al., 2016). Como
una serie de procesos relevantes en el ámbito ha sido mencionado por un analista: “Esta
mundial que incluyen, entre otros, el ya declaración fue el resultado de un compromiso
mencionado desplazamiento del dinamismo razonable - Moscú aceptó el papel activo de
económico desde el Atlántico hasta el Asia China en Eurasia, y Beijing acordó tratar la
Pacífico; la crisis del orden liberal internacional UEE como una parte negociadora en igualdad
y de la globalización, y la eventual fractura de de condiciones” (Kuznetsova, 2017: 4). Si
la alianza atlántica entre los Estados Unidos Rusia y China logran armonizar la articulación
y la Unión Europea después de las últimas entre la UEE y el OBOR, se podría conformar
tensión es en el seno de la OTAN y del G-7, un polo importante, que podría transformar
un nuevo núcleo de gravitación global está radicalmente el orden mundial unipolar
emergiendo gradualmente como una reacción creado al final de la Guerra Fría. En el caso de
al rediseño del mapa geoestratégico global. que Rusia logre unificar a la mayoría de los
En este marco, desde el año 2000, el eje de estados post-soviéticos de su esfera cercana
gravedad geopolítica y geo-económica del en un solo bloque económico y político, se
mundo se ha ido moviendo hacia Eurasia. podría conformar un nuevo polo referencial,
En los últimos años Rusia y China se que podría convertirse en una alternativa a los
han embarcado en una serie de ambiciosos modelos políticos de China y de los Estados
proyectos para integrar la masa continental Unidos. Para ello Rusia apela a la ideología
euroasiática, del cual el OBOR es sólo una del eurasianismo para unir a las diferentes
pieza, aunque quizás la de mayor importancia. naciones de Eurasia bajo el paraguas de la
Rusia ha establecido originalmente la UEE. De hecho, esta ideología puede ofrecer
Unión Económica Euroasiática (UEE) con una oportunidad para varios Estados que no
la esperanza de crear un bloque geopolítico fueron incluidos en otros mecanismos de
dominado por Rusia, como una forma de integración proyectados e impulsados por
preservar su “exterior cercano” (ближнее Occidente. Asimismo, si Rusia y China son
зарубежье) después del colapso de la URSS capaces de armonizar la UEE con el OBOR
(de Pedro, 2017). Con un enfoque diferente, chino, se puede conformar un nuevo referente
China ha promovido el OBOR con el objetivo geopolítico regional de peso crucial en la
de utilizar el poder financiero de China para dinámica global (Sahakyan, 2017).
la integración física y económica de Eurasia, Si los rasgos más importantes que
con China como su núcleo y referente lo definen se aplican con éxito, OBOR
certainly far-reaching: an integrated and interconnected
Eurasian continent with enduring authoritarian political reforzará esta tendencia, y contribuirá a la
systems, where China´s influence has grown to the conformación de un vasto cinturón del poder
point that it has muted any regional opposition and
gained regional acquiescence, a new regional order
económico, político y militar que se extienda
with its distinctive political and economic institutions, desde el este de Asia a Europa occidental, y
whose norms and rules block the future spread of what desde Rusia hasta el sur de Asia e incluso a
the west claims as universal values, and a continent
stronghold insulated to some degree from U.S. sea partes de África. Hasta el momento, 65 países
power” (Roland, 2017: 178).
Andrés Serbin 15
se han inscrito para participar en el OBOR, rasgos que caracterizan a la aparición de la
repartidos en cuatro regiones distintas - Asia, Gran Eurasia. Independientemente de la
Oriente Medio, África y Europa (Erthal proyección general de esta iniciativa y de las
Abdenur y Gonzalez Levaggi, 2018: 14). acciones complementarias de otros actores y
Durante la celebración, en mayo de 2017 organizaciones de la región que asuman, los
en Beijing, del Primer Foro Internacional rasgos distintivos de la gobernanza que surja
del ambicioso proyecto OBOR, un proyecto de ella jugarán un papel clave en el rediseño
que reactiva el corredor comercial de la y en los cambios de las instituciones, las
ruta de la seda después de 300 años de su normas y las prácticas a través de Eurasia
disolución y que vuelve a conectar a China y, probablemente, más allá de ella (Erthal
con Europa, más allá de la emergencia y de Abdenur y Gonzalez Levaggi, 2018:15).
la primacía actual del Asia Pacífico un nuevo La convergencia entre la OBOR (resistido
referente geoestratégico mundial surgiría por la India por las conexiones que establece
con la reactivación de Eurasia como un entre China y Pakistán) y la Unión Económica
factor potencial de dinamismo económico Euroasiática (UEE) establecida entre
y un pivote geopolítico clave en el sistema Rusia, Bielorrusia, Armenia, Kasajstán y
internacional. Mientras la presencia estratégica Kirguistán, suma además a la Organización
marítima y la influencia de China crece en de Cooperación de Shanghai (OCS) creada
el Pacífico y en particular en el Mar del Sur y formulada inicialmente en términos de
de China, profundizando las ya existentes seguridad regional entre Rusia, China y las
preocupaciones de seguridad, tanto para los repúblicas de Asia Central (transformada
Estados Unidos como para los países vecinos más recientemente en un acuerdo económico
de la zona, esta iniciativa es más ambiciosa que incluye la India y Pakistán11, y que
y compleja en su proyección continental potencialmente podría incluir a Turquía e
al alcanzar diferentes regiones, incluyendo Irán12). La confluencia de estas tres iniciativas
Europa. puede potenciar y estructurar un nuevo espacio
La iniciativa OBOR se promulgó en el geopolítico, no sólo en términos territoriales,
marco de un espíritu de inclusión, acompañado sino también en aspectos económicos,
de un discurso sobre la importancia de políticos y demográficos significativos.
la conectividad regional. Sin embargo,
11 La declaración sobre el establecimiento de la Orga-
considerando el peso regional de China, nización de Cooperación de Shangai fue firmada en
existen profundas asimetrías en la región. El junio de 2001 por Rusia, China, Kazajstán, Kirguis-
tán, Tayikistán y Uzbekistán y cubre 300 millones de
impacto de este realineamiento geopolítico km cuadrados (aproximadamente el 60% de toda la
de gran alcance y sus implicaciones aún es superficie de Eurasia) y es habitada por una cuarta
ambiguo y remoto, no sólo en términos de parte de la población mundial. El 9 de junio de 2017,
India y Pakistán se adhirieron formalmente a la OSC
sus costos, sino también en relación a las (Noyola Rodríguez, 2016).
resistencias y, potencialmente, a los conflictos 12 Algunas medidas se han tomado recientemente en
este sentido. Por un lado el acercamiento entre Rusia
que puede provocar o agravar, en particular con y Turquía en torno a Siria; la adherencia en diciembre
las repúblicas de Asia Central postsoviética de 2017 de Irán a la Unión Económica Euroasiática, y
(Cooley, 2012). Sin embargo, está claro que la Cumbre de Sochi el mismo entre las tres naciones,
muestra su convergencia en torno a un eje que se
los conflictos regionales y los potenciales de opone a las potencias occidentales, y dejar detrás de
la conectividad regional son los principales ellos, a veces con cierta renuencia, otros países de
Asia Central.
16 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
La nueva visión rusa de una Eurasia Sin embargo, mientras que Rusia
articulada en torno a estas tres iniciativas recientemente ha logrado salir de su crisis
en oposición a Occidente da lugar, al económica, restaurar su fuerza militar, y
mismo tiempo, a una cooperación que se ha retomar el curso para convertirse en un
expresado, tanto en términos de seguridad y, actor global relevante, China es incapaz de
más recientemente, en términos económicos y cerrar la brecha en la economía rusa, surgida
financieros, en la Organización de Cooperación después del empeoramiento de las relaciones
de Shanghai (OCS), como se evidencia por la con los Estados Unidos y la Unión Europea.
reunión celebrada en junio de 2017 en Astaná, No obstante, a diferencia de las relaciones
al incorporar formalmente a India y Pakistán, económicas, que están creciendo lentamente,
apuntando a generar un contrapeso frente la Rusia y China han tenido éxito en la formación
presencia de la OTAN en Afganistán y el Asia de una estrecha cooperación política. Como
Central y buscando reforzar la integración resultado de esta cooperación política, Rusia
de las cadenas productivas de la región y China buscan actuar como socios en las
euroasiática (Sputnik, 2017). Adicionalmente, negociaciones sobre la resolución de los
la OCS plantea la creación de un área de libre problemas nucleares de Irán y la RPDC, así
comercio y apunta explícitamente a desarrollar como de los conflictos del Mar del Sur de
una convergencia con el RCEP. China y la crisis de Siria En este sentido, es
Mientras que la Federación de Rusia interesante que el presidente ruso Putin no ve
–después de la intervención occidental en el OBOR como una amenaza; por el contrario,
Kosovo y, sobre todo, después de las sanciones considera explícitamente que las iniciativas
relacionadas con la crisis de Ucrania y la de la UEE y del OBOR deben ser combinadas
anexión de Crimea– ha ido tomando cada vez (Sahakyan, 2017).
mayor distancia de su aspiración a vincularse En este marco, Rusia y China convergen
con Europa, al mismo tiempo se ha visto – pese al mantenimiento de ciertos recelos
obligada a re-conceptualizar la noción de mutuos y a la actualización de algunas visiones
Eurasia basada en un nuevo enfoque y una geopolíticas tradicionales– en la construcción
mayor vinculación a Asia y a China (Laqueur, de un espacio que excluye a los Estados
2015; Laruelle, 2012; Малявин Владимир, Unidos y que debilita su capacidad para influir
2015). Por su parte, esta última ha comenzado, en la región, mientras que la consolidación de
en base a las iniciativas citadas, un proceso un nuevo núcleo a través de la construcción
de creciente proyección y expansión hacia de la Gran Eurasia la convierte en un centro
el Oeste en busca del desarrollo de sus potencial de dinamismo económico y de
territorios occidentales, con el fin de lograr cooperación política que sin duda afectará el
un mayor acceso a los mercados tanto de Asia futuro de la dinámica global, configurando
Central como de Europa, y con el propósito un espacio “donde va a tener lugar la mayor
de promover una estrategia de seguridad acción geopolítica en el mundo a medida
necesaria para evitar la amenaza terrorista que avanzamos más en el siglo XXI”, como
de algunos movimientos fundamentalistas argumentó un analista recientemente (Fuller,
y, en particular, de las reivindicaciones 2016).
autonomistas de la etnia musulmana vigor, En el marco de esta compleja interrelación
algunos de cuyos miembros se han relacionado entre las diversas iniciativas promovidas
con ISIS y han luchado en Siria.
Andrés Serbin 17
por la República Popular China y por la con diferentes significados y percepciones en
Federación Rusa, como ya mencionamos, las el tiempo y en el espacio, expresadas tanto
consideraciones estratégicas fundamentales en términos geográficos como en visiones
de la política de “pivot Asia” impulsada por la político-filosóficas e ideológicas, con una
administración Obama y destinada a reforzar característica común - que el concepto de
la presencia estadounidense en el sudeste Eurasia surgió y se desarrolló en la Rusia
asiático a través del TPP con el propósito imperial (Golam, 2013: 16013)
de contener el crecimiento del poder chino El término ‘Eurasianismo’ es más un
en el Mar Meridional de China a través concepto político-ideológico y filosófico con
de una serie de alianzas, se ven frustradas características multidimensionales y aspectos
con la cancelación del tratado por parte del que han surgido y han sido resucitados en
Presidente Trump y generan un vacío que es diferentes etapas históricas por filósofos e
rápidamente ocupado por China, convertida historiadores, nacionalistas y comunistas,
ahora en el centro de Eurasia como una así como por grupos específicos y líderes
potencia económica mundial. A la vez, Eurasia políticos e intelectuales en la consecución
reúne, junto a China, también a Rusia, Irán, de sus respectivos objetivos, y que expresa
Turquía, Kazajstán, y a varios otros actores las diversas aspiraciones e intereses en
relevantes de la región, vinculados en el nuevo relación a la región euroasiática. El concepto
contexto mundial, con diferentes matices, geopolítico ruso de Eurasianismo, con todos
por la desconfianza compartida acerca de las sus cambios y modificaciones, y con las
aspiraciones globales militares de los Estados limitaciones señaladas, sigue siendo una
Unidos y los esfuerzos históricos occidentales narrativa muy poderosa, dominante y viva en
anteriores de dominar la región. Como ámbitos histórico-culturales y académicos,
acertadamente lo observó Brzezinski (1997) así como marcadamente influyente en la
en su momento, una de las condiciones para política nacional y los debates y discursos
que los Estados Unidos pudieran conservar ideológicos, pese a no ser asumida como una
su hegemonía mundial consistía en impedir, ideología oficial.
a toda costa, el surgimiento de un polo
competitivo y contencioso en la región de El eurasianismo turco es, por otra parte,
Eurasia. principalmente una idea y una visión en
torno a la creación de una Comunidad de
En línea con esta observación, es Estados habitada por pueblos de origen turco
importante señalar que el término ‘Eurasia’ incluyendo partes de Rusia y Asia Central,
tiene sus raíces en las teorías clásicas y los con diferentes énfasis y matices14.
conceptos de ‘Geopolítica’ - en particular los
13 ��������������������������������������������������
El autor señala, sin embargo, que “Among the vari-
conceptos de ‘pivote’ y de ‘heartland’ definidos ous types and versions of Eurasianism, the Russian
y desarrollados por el geógrafo británico Sir views and perceptionsof Eurasianism developed, sug-
gested and propagated mainly by radical nationalists
Halford Mackinder en 1904, quién identificó who seem to be very active, dominant and organized
la enorme masa al este de los Urales como el academically and intellectually but it did not evolve as
a state policy or ideology” (Golam, 2013: 169).
‘pivote’ afirmando que quien controlase este 14 Como señala Gurcan, “Current Turkish Eurasianism
vasto territorio controlaría la política global has four distinct variants and emphasis: a Pro-Rus-
(Mackinder, 1904). Eurasia es, sin embargo, sian Eurasianism oriented towards cooperation and
a alliance with the Russian Federation, shrugging off
un término muy debatido, discutido y ambiguo the NATO tutelage; a Pan-Turkic Eurasianism, which
rejects alliances both with Russia and the West and
18 La Configuración de la Gran Eurasia y su Impacto en la Gobernanza Global
Kazajstán, en cambio, ha desarrollado narrativas dominantes de Asia Pacífico y
una visión del Eurasianismo y de la creación del Indo-Pacífico que prevalecieron en los
de la UEE basada en la solidaridad de últimos años, y convierten a la región en un
Eurasia que constituye una política oficial espacio geopolítico destacado y de creciente
impulsada y desarrollada por Nursultan peso.
Nazarbayev, el Presidente de la República Como se plantea en un artículo reciente,
de Kazajstán, fundamentalmente diferente mientras la visión de Trump de America
de las modalidades rusa y turca en términos First –asociada a la narrativa actual del
de metas subyacentes, de objetivos, métodos, Indo-Pacífico– despierta preocupaciones
direcciones y mecanismos de implementación, sobre el fin de la política exterior de Asia
empapada de desconfianza y susceptibilidades primero, el desafío para su administración
respecto a las otras versiones (Golam 2013). depende menos de cómo el Presidente Trump
En suma, el eurosianismo no constituye argumentará a favor de un Indo-Pacífico
un corpus narrativo unificado y contiene “libre, democrático y abierto” en la región
expresa las diferencias entre las distintas y se vincula más al modo en que le dará
visiones, intereses y objetivos geoestratégicos seguimiento en forma concreta, alineando
de los diferentes actores euroasiáticos, con esta visión regional con consideraciones más
una incidencia variable sobre las posiciones amplias de carácter doméstico y global en
oficiales y las políticas específicas. Pese a el futuro, particularmente en relación a tres
ello, da sustento suficiente para una narrativa pilares fundamentales –la seguridad regional,
de la Gran Eurasia, con matices diferenciados, la economía, y la democracia y los derechos
eventuales diferencias y significativas humanos. En especial teniendo en cuenta la
ambiguedades, en base a un entramado prioridad asignada al primero de ellos en el
organizativo e institucional en progresivo Sudeste asiático y el Pacífico y su potencialidad
desarrollo, cuyos alcances están aún por de gestionar los desafíos económicos en favor
verse. de los Estados Unidos más que en función
de promover oportunidades que signifiquen
beneficios para todos (Parameswaran, 2017).
Narrativas Geopolíticas en Conflicto Mientras tanto, China y Rusia convergen en
Cada narrativa euroasiática, con sus la nueva narrativa de una Gran Eurasia, en
diferencias, e incluyendo la versión china que busca de sus intereses más amplios. Antes de
menciona Eurasia pero que no conceptualiza la Cumbre de la APEC de noviembre de 2017
un enfoque euroasiático desarrollado más en Vietnam, Putin mencionó la idea de crear
allá de la importancia que reviste la región una Asociación de la Gran Eurasia, liderada
para los intereses chinos, convergen en la por Rusia, beneficiándose, sobre la base de
consolidación de la narrativa de una Gran la UEE y OBOR, de su amalgamiento. Rusia
Eurasia, claramente diferenciada de las reafirma en consecuencia su papel como un
importante protagonista mundial en alianza
appeals to common Turkic roots in Central Asia; a Is-
lamist Eurasianism, pointing to Turkey´s Ottoman and
con China. Mientras tanto, China enfatiza
Islamic legacy; and a Erdoganist Eurasianism, where la promoción de sus objetivos económicos
Erdogan´s charismatic leadership will assert Turkey como el buque insignia de su política
on a global stage, threatening US and European in-
terests in a rebellion against the West-centered global exterior y su aspiración a convertirse en un
order” (Gurcan 2017: 3).
Andrés Serbin 19
jugador global que pueda contribuir tanto a
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Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía:


Un Escenario de Cambio Estructural
para América Latina y El Caribe
JOSÉ ANTONIO SANAHUJA*

América Latina, tras dejar atrás la crisis modelo de crecimiento menos dependiente
económica global y el ciclo favorable de las de las exportaciones, y el nuevo patrón de
materias primas, parece descubrir que con el organización de la economía global centrado
cambio de siglo se ha imbricado mucho más en la digitalización y la automatización. Estos
profundamente en la globalización. hechos, a su vez, señalan los límites de un
Ello ha supuesto oportunidades, como modelo de inserción internacional aún muy
atestigua el fuerte crecimiento económico dependiente de las materias primas, por mucho
y el progreso social que se logró gracias a que se haya reorientado hacia los mercados
la bonanza de las commodities, que sostuvo asiáticos. En ese sentido, el fin del ciclo de las
políticas propias favorables al crecimiento y materias primas podría ser interpretado como
cierto grado de redistribución; la reducción una fase tardía de la crisis económica que se
de la pobreza y la ampliación de las clases inició en 2008 y de la crisis o tensiones a las
medias, y una mayor presencia internacional que la globalización se ve sometida.
a través de estrategias regionalistas y políticas Menos inmediato, pero también preo-
exteriores más asertivas (Serbin, 2014; cupante, es el riesgo de un escenario más
Sanahuja, 2016). restrictivo para la financiación externa,
Pero una América Latina más globalizada conforme los países avanzados avancen hacia
también comporta nuevos riesgos: el más la normalización de sus políticas monetarias y
inmediato es la mayor vulnerabilidad estruc- termine la etapa de bajos tipos de interés con
tural que supone la finalización de esa la que se respondió a la crisis global (Abeles
bonanza, que responde tanto a factores cíclicos y Valdecantos, 2016).
como estructurales: en particular, la paulatina Finalmente, la (re)sincronización de las
reorientación de la economía china hacia un economías de los países de la región con el
ciclo global puede frenar o revertir los avances
* Profesor de la Universidad Complutense de Madrid, sociales de la etapa anterior. Ello empujaría
Doctorado en Relaciones Internacionales en esa
misma Universidad, Autor de numerosos artículos y de nuevo a la pobreza a los estratos no pobres
libros, Este artículo fue publicado originalmente en la pero vulnerables, y ser un obstáculo para
Revista Pensamiento Propio, del CRIES
materializar las crecientes expectativas de
José Antonio Sanahuja 23
bienestar y ascenso social de las nuevas clases a Trump apele a la defensa de la globalización
medias, lo que a su vez tendría importantes y el orden liberal, el ascenso de la extrema
consecuencias políticas. derecha expresa movimientos de fondo en sus
En ese escenario más adverso, la región sociedades. En algunos casos, llevan al poder
experimenta un cambio de ciclo político, a nuevos líderes y partidos abiertamente
aunque en dirección distinta a la que se nacionalistas, euroescépticos, xenófobos y
observa en los países avanzados, lo que lleva reaccionarios, y allí donde no logran llegar
a un claro desajuste en las respectivas visiones al poder, obligan a los líderes moderados y
y estrategias hacia la globalización. En los partidos tradicionales de centro a adoptar
América Latina retornan los gobiernos liberal posiciones más nacionalistas, cautelosas y
conservadores, con posiciones favorables a la defensivas ante la globalización.
apertura y estrategias de integración regional Tanto en Estados Unidos como en la
y de inserción internacional marcadamente UE estas dinámicas reflejan una crisis de
globalistas, y los gobiernos de izquierda legitimidad y liderazgo de los partidos
que aún perduran- con la excepción de una tradicionales y de la posición dominante
Venezuela al borde del colapso – parecen de las elites, que a través de esos gobiernos
adoptar posiciones más liberales (Nolte, han sostenido el liderazgo político y
2017). económico de Occidente y su compromiso
Sin embargo, en ese intento de “volver con el internacionalismo liberal. Aunque con
al mundo”, éste se muestra más cerrado distintos acentos y mediaciones nacionales,
e incierto. En muchos casos, los países estos nuevos nacionalismos también aparecen
avanzados inician un ciclo político menos en otros países: Rusia, Turquía, Filipinas…
favorable a la globalización y la apertura. En Asia, es el caso de Filipinas o la India,
En Estados Unidos, la victoria de Donald y el distanciamiento entre Japón y China y
Trump es resultado del fuerte ascenso el mayor riesgo geopolítico que se observa
de la extrema derecha y el nacionalismo en esa región también se ve impulsado por
extremo. Es el primer presidente de ese un marcado nacionalismo y por políticas
país que desde los años treinta cuestiona exteriores más asertivas y potencialmente
abiertamente el internacionalismo liberal a conflictivas.
través de una agresiva política de revisión del Ese viraje político afecta de manera directa
multilateralismo vigente, y en particular de al multilateralismo y a las instituciones del
las normas comerciales en las que se sustenta orden global, hasta el punto de que algunos
la globalización, y de las instituciones y países emergentes, que antes planteaban una
reglas en las que se ha basado el vínculo nor impugnación revisionista del mismo, ahora
atlántico, económico y de seguridad. aparecen como sus defensores y como parte
Por su parte, la UE, aún convaleciente de las coaliciones emergentes para defender la
de la crisis del euro, se ha enfrentado a otras globalización frente al rampante nacionalismo
dos crisis existenciales en rápida sucesión: de Trump y otros actores (De Coning, 2017).
la generada por la desastrosa gestión de los El estancamiento de las negociaciones
flujos de refugiados, y la que ha provocado de la Organización Mundial de Comercio
el Brexit. Aunque el discurso de la UE y de (OMC) y las posteriores negociaciones
líderes como Juncker, Macron o Merkel frente
24 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

“megarregionales” del Acuerdo Transpacífico tratar de relegar las reglas multilaterales y el


(TPP) y del Acuerdo de Comercio e Inversión pluralismo inherente al sistema de Naciones
Transatlántico (TTIP) ya planteaban riesgos Unidas con un proyecto hegemónico “iliberal”
críticos al conjunto de América Latina y el intervencionista, jerárquico y coercitivo; y en
Caribe en cuanto a normas más exigentes el plano doméstico, con un claro retroceso
y desviación de comercio y de inversión, de los derechos y libertades democráticas en
al margen de su alineamiento liberal o nombre de la seguridad y el antiterrorismo.
neodesarrollista, o “pacífico” o “atlántico” Se trataría, en suma, de la normalización
(Sanahuja, 2016). de un nada liberal “estado de emergencia”
El descarrilamiento de estos acuerdos a que se expresaría tanto en el plano interno
partir de 2016, con el ascenso de fuerzas de e internacional como nueva forma de
extrema derecha reticentes al libre comercio gubernamentalidad (Jayasuriya, 2010: 82).
en las economías avanzadas, no supone, A esa tendencia, que se mantiene, se suma
sin embargo, un escenario más favorable. la crisis económica iniciada en 2008, que
Plantea riesgos de mayor proteccionismo y cerraría el ciclo de la globalización económica,
nacionalismo económico, en particular para al menos en su forma actual. Esa crisis puso
los países de América Latina más abiertos a de relieve, en primer lugar, las severas fallas
la globalización a través de acuerdos de libre de gobernanza de una globalización fiada a su
comercio con Estados Unidos y la UE. supuesta capacidad de autorregulación. Por
Lo que se argumenta en este artículo otro lado, la globalización impulsó un visible
es que estas dinámicas no deben ser vistas progreso económico y social y el ascenso
como fenómenos coyunturales, ni pueden geopolítico de los países emergentes, con
ser explicadas principalmente en términos de grandes avances en la reducción de la pobreza
agencia aludiendo a la irrupción en la escena y una notable expansión de sus clases medias.
internacional de nuevos actores políticos Sin embargo, aunque parezca contradictorio,
“iliberales”, poco o nada comprometidos con la globalización también empeoró la
las normas del internacionalismo liberal. distribución de la riqueza a escala global, en
particular en los países avanzados, en los que
Son, por el contrario, expresión de una se observan crecientes fracturas sociales y un
amplia crisis de la globalización, entendida visible deterioro del contrato social vigente
esta como modelo hegemónico (Sanahuja, desde el periodo posterior a la segunda guerra
2017). Esa crisis de hegemonía tiene mundial, poniendo de relieve los límites de
dimensiones múltiples, y daría fin a la etapa de su promesa de inclusión social a través del
la postguerra fría, dominada por el avance de mercado.
la democracia y el internacionalismo liberal y
por la globalización económica. La crisis de la globalización y del orden
liberal, en tanto crisis de hegemonía, puede
Por una parte, con la “guerra global contra abrir un periodo más incierto e impredecible,
el terror” desencadenada tras el 11-S quedó en el que no pueden darse por sentadas las
atrás el confiado optimismo democrático de certezas de la etapa anterior, sea el rápido
la posguerra fría y del “fin de la historia”, al crecimiento de China y de otros países
poner en cuestión sus fundamentos liberales emergentes, el anclaje de la globalización y
y pluralistas: en el plano internacional, al el internacionalismo liberal en la hegemonía
José Antonio Sanahuja 25
estadounidense, el atlantismo como pivote productiva; c) los límites sociales y ecológicos
de la seguridad occidental, la continuidad de del modelo; y d) sus fallas de gobernanza,
la UE, la solidez de la democracia liberal, tanto en el ámbito nacional como en el plano
de los partidos y las élites dirigentes del global.1
mundo occidental, o el protagonismo de En términos presentes, y de cara al futuro,
las multinacionales articulando las cadenas todo lo anterior conduciría a un escenario
productivas globales. Este cambio estructural, de cambio de época, y por ello, de mayor
en suma, supone retos inéditos para la política incertidumbre, riesgos e inestabilidad. Se
exterior y de desarrollo, con nuevos riesgos anunciaría una etapa de “posglobalización”
y oportunidades que exigen reajustes y o una nueva fase en la globalización,
reacomodos para todos los actores. caracterizada, por una parte, por tendencias
de fragmentación y reorganización de los
Crisis de Globalización como mercados y las cadenas productivas globales
Crisis de Hegemonía: propias de la etapa anterior de globalización,
La Erosión del Multilateralismo y al tiempo, de mayor integración de la
economía digital. Todo ello, en un escenario
Examinar un cambio de ciclo histórico geopolítico más complejo, competitivo y
demanda una perspectiva analítica afincada fluido, y mecanismos de gobernanza regional
en la sociología histórica. Por un lado, esta y global más fragmentados y con menor
ha de ser capaz de aprehender los procesos capacidad de articular la acción colectiva
de cambio estructural con una mirada de para dar respuesta a los retos globales, en una
longuedurée, en palabras del historiador suerte de “balcanización” de las reglas del
Fernando Braudel; y, por otro lado, cómo juego y la gobernanza global (Bhattacharya
esos cambios en la estructura del sistema et al., 2016).
internacional suponen constricciones o
posibilidades para los actores sociales - en
particular, los Estados - y su agencia. En Crisis de Globalización, Crisis de
esta perspectiva, las preguntas se dirigen a la Hegemonía: Un Escenario de
naturaleza hegemónica o no hegemónica de Cambio Estructural para
los órdenes mundiales, las formas de Estado América Latina y el Caribe
que engendran, y los límites y posibilidades Con relación al cambio de poder, la crisis
del cambio. de la globalización supone un desplazamiento
Desde esa perspectiva, cabe observar y difusión del mismo a países emergentes y
que el sistema internacional está atravesando actores no estatales, dando lugar tanto a un
una etapa de rápido cambio estructural hacia sistema en apariencia multipolar, como a
formas no hegemónicas, que se presenta como una globalización sin adecuada gobernanza
una crisis de la globalización en la forma que
1 Este método entiende la hegemonía como una
ésta ha adoptado desde finales del siglo XX. relación congruente de capacidades materiales,
En esa crisis se entrecruzan: a) los procesos instituciones e ideas. Cuando las fuerzas sociales
de cambio de poder generados por la propia alteran alguno de esos elementos, de forma que
dejan de ser coherentes entre sí, se produciría un
globalización; b) el agotamiento de un ciclo cambio hacia una estructura no hegemónica (Cox,
económico basado en la transnacionalización 1981; Gill, 1995). Para una explicación más amplia
ver (Sanahuja, 2015).
26 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

multilateral. Esa multipolaridad supone una donde los emergentes rechazaron un acuerdo
contestación tanto de la posición dominante muy desequilibrado, revelaría que estos ya se
de Estados Unidos, como del multilateralismo habrían convertido en veto players en ese y
en el que se sustenta el orden liberal, que así otros organismos multilaterales.
se ve aquejado por crecientes problemas de En paralelo, algunos países emergentes
representatividad, legitimidad y eficacia, estarían definiendo sus propios “G” o
al no dar un papel adecuado a las potencias mecanismos informales de coordinación,
emergentes. como el G22/G20 de la OMC, el grupo IBSA
El sistema multilateral, heredado (India, Brasil y Sudáfrica), o las Cumbres
del periodo de posguerra, aún responde de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China
a una visión tradicional de la soberanía y Sudáfrica). La desaparición del G7 como
que dificulta la acción colectiva frente instancia de coordinación macroeconómica
a problemas transnacionales y riesgos mundial, y la creación del G20 en 1999, que
globales. Supone instituciones de naturaleza toma mayor protagonismo a partir del 2010,
subsidiaria y diseño intergubernamental, sin incorporando a los países emergentes a la
las competencias ni los recursos necesarios mesa, propició un (tardío) reconocimiento de
para la coordinación eficaz de las políticas ese nuevo estatus de actores y rule-makers
nacionales y asegurar la adecuada provisión globales.
de bienes públicos regionales y globales. Es Pero el recurso a grupos “G”, en vez de
también un “multilateralismo hegemónico” contribuir a un “nuevo multilateralismo”
con reglas e instituciones que aún reflejan las universalista, más legítimo y eficaz, contri-
pautas de distribución del poder de posguerra. buye a la creciente fragmentación del sistema
No se adaptaron a las nuevas realidades de la multilateral, sin resolver sus problemas de
descolonización, y menos aún al ascenso de efectividad y legitimidad. En particular,
los países emergentes, que, conforme ganan aparecen nuevos arreglos monetarios y
peso internacional, reclaman reformas para financieros regionales ante las carencias
asegurar una mayor representatividad y del sistema de Bretton Woods y los frenos
legitimidad de las mismas. a la reforma establecidos por los países
En ese contexto, algunos países avanzados. En 2011 el BRICS acordó crear
emergentes se ven a sí mismos como otras instituciones - sin por ello abandonar el
nuevas potencias, empiezan a cuestionar el marco de Bretton Woods -, y en julio de 2014
tradicional “multilateralismo hegemónico” y se fundó el “Nuevo Banco de Desarrollo”
a partir de nuevas narrativas sobre un orden (New Development Bank o NDB) para la
internacional supuestamente multipolar, han financiación de infraestructura, y el Acuerdo
planteado un “multilateralismo revisionista” de Reserva Contingente (Contingency
que supone cambios en las normas y pautas Reserve Agreement o CRA), para apoyar a
de distribución del poder en las instituciones los miembros en caso de crisis de balanza
internacionales (Sanahuja, 2013). de pagos. En octubre de 2014, China
El bloqueo de las negociaciones de también estableció el nuevo Banco Asiático
la OMC tras la fracasada conferencia de Inversión en Infraestructura (Asian
ministerial de Cancún (México) en 2003, Infrastructure Investment Bank o AIIB) que,
José Antonio Sanahuja 27
a pesar de la hostilidad explícita de Estados otros países de la OCDE (De Coning, 2017).
Unidos, pronto atrajo a otros 51 países como Los nuevos gobiernos liberal-conservadores
accionistas, incluyendo a la mayoría de los de Argentina o Brasil anuncian su intención
miembros de la OCDE y de la UE. de “volver al mundo” en un momento en el
Esta tendencia es más visible en el comercio que éste parece cerrarse.
mundial, en el mayor número de acuerdos y En la Cumbre del Foro de Cooperación
negociaciones regionales “OMC Plus”, así Asia-Pacífico (APEC) en Lima, en noviembre
como en la incapacidad para culminar la ronda de 2016, el entonces presidente de Perú,
de Doha de la OMC. En el debilitamiento del Pedro Pablo Kuczinski y el de China, Xi
multilateralismo también han incidido las Jinping, se erigieron en defensores del
negociaciones “megarregionales” del TPP TPP y la apertura económica, y este último
y el TTIP, impulsadas por Estados Unidos reivindicó la propuesta del RCEP. Fue de
y, en este último caso, por la UE, y las de nuevo el presidente de China el inesperado
la Asociación Económica Regional Integral defensor de la globalización en la Cumbre
(RCEP, por sus siglas en inglés), impulsadas de Davos de enero de 2017, pese a que la
por China en respuesta al TPP. Estos acuerdos, propia China también giraba hacia políticas
de ser aprobados, supondrían amplios efectos más nacionalistas y centradas en su mercado
de desviación del comercio, que dañarían interno.
a los BRICS y a otros países en desarrollo. Estados Unidos, tras el triunfo de Trump,
Lo más significativo en la propuesta del renunció al TPP y al TTIP, anunciando
TTP y el TTIP es que son los propios países su intención de revisar TLC vigentes - en
avanzados los que estarían minando el sistema particular, el NAFTA - desde posiciones
multilateral de comercio. Estas negociaciones más proteccionistas y nacionalistas. De
han debilitado a la OMC, y ponen en cuestión igual manera, en la UE aumenta la oposición
su sistema de solución de controversias, al libre comercio - así lo indicaron las
que ha respondido relativamente bien a las dificultades para la ratificación del Acuerdo
demandas de los países en desarrollo (Peña, de Libre Comercio con Canadá (CETA)-, y los
2014). gobiernos de Francia y de Alemania adoptaron
A ello se añade el ascenso de fuerzas de posiciones contrarias al TTIP respondiendo a
extrema derecha contrarias al libre comercio en un electorado más inclinado a una extrema
Estados Unidos y en la UE entre 2015 y 2016 derecha en ascenso que cuestionaba las
- especialmente, la retirada del Reino Unido políticas de apertura de la globalización y sus
a través del Brexit - que supone un escenario efectos sociales.
con crecientes riesgos proteccionistas. En Estas dinámicas de retirada y contestación2,
particular, es el eje anglo-estadounidense, práctica y normativa, no suponen un “nuevo
tradicionalmente un pilar fundamental del multilateralismo” eficaz, pues debilitan las
orden liberal, el que se retira y cuestiona organizaciones existentes y el conjunto del
ese orden. Aparece, con ello, una situación orden liberal sin que las alternativas de los
paradójica: ahora son los países en desarrollo países emergentes puedan sustituirlo. Los
los que se presentan como defensores de la emergentes tienen ahora más influencia
globalización, frente al aparente viraje hacia el
nacionalismo económico de Estados Unidos y 2 Utilizamos aquí el concepto “contestación” en el
sentido de Wiener, 2014 y 2017.
28 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

que en el pasado, pueden crear nuevas categoría de potencias globales coincide con
organizaciones internacionales, e incluso una severa erosión de su capacidad. Para unos
desplegar una “gran estrategia” de índole y otros, ahora reunidos en la misma mesa en
geopolítica, pero no tienen ni el interés, ni la el G20, ser “potencia” ya no es lo que fue en
voluntad, ni la capacidad de ser rule-breakers el pasado.
y sustituir a las potencias tradicionales y el Los países emergentes, en concreto,
internacionalismo liberal en la gobernanza al tienden a ver su ascenso y el proceso de
sistema internacional, dado que siguen siendo globalización que lo ha hecho posible desde
beneficiarios del mismo. unas premisas marcadamente estatocéntricas y
Esta crisis es algo más que un fenómeno una visión reduccionista del poder como mera
cíclico. Expresaría los límites de un modelo capacidad material, sea económica o militar.
económico altamente financiarizado, cada Sin embargo, habrán de asumir que, al igual
vez más desconectado con la economía que las potencias establecidas, ser potencia
productiva, sin reglas ni instancias de ya no es lo que era; que sus capacidades y
control adecuado, volátiles y con evidentes agencia están más limitadas por las lógicas de
riesgos para la estabilidad del sistema. Pero la interdependencia (Kupchan, 2012; Naim,
la debilidad del comercio y la inversión, que 2013); se ven afectados por riesgos globales y
no han recuperado los niveles anteriores a la que están más globalizados de lo que cognitiva
crisis, parecen estar indicando cambios más y políticamente estarían dispuestos a aceptar,
profundos. En concreto, se estaría cerrando y que tienen mucho más en juego de lo que
el ciclo productivo posfordista iniciado en parece en la defensa de una gobernanza eficaz
los años ochenta ante cambios tecnológicos y legítima de la globalización.
que alientan dinámicas de re-localización
productiva, automatización e integración de
las cadenas de valor a través de plataformas Inestabilidad Sistémica y
digitales. Estos cambios anuncian efectos de Riesgo Geopolítico
amplio espectro en el empleo, las políticas En una estructura no hegemónica y en flujo,
fiscales y de bienestar social, los acuerdos existirían más opciones y mayores márgenes
distributivos, y el conjunto de la organización de maniobra, en términos de agencia, para
social y política. El modelo de democracia nuevos actores. El sistema político, tanto en
social establecido tras la Segunda Guerra plano nacional como internacional, se torna
Mundial en los países avanzados, y sus más abierto ante la aparición y ascenso de
expresiones desarrollistas en los países del actores ajenos al establishment dominante
Sur, ya se encontraba severamente erosionado y con mayor potencial disruptivo. En ese
por la globalización, pero los cambios que contexto, como se indicará, ha de entenderse el
puede generar la nueva revolución tecnológica rápido ascenso del nacionalismo y la extrema
y productiva podrían terminar de disolverlos. derecha en la UE, en Estados Unidos y en
Por otro lado, la globalización, en otros lugares, así como el mayor potencial
tanto transnacionalización y creciente de conflicto en Oriente Próximo o el Mar de
interdependencia, constriñe y diluye la agencia China, y en particular el retorno de la “gran
de los Estados, con el resultado paradójico de estrategia”, en términos geopolíticos, que
que el ascenso de los países emergentes a la tratan de desplegar algunas grandes potencias,
José Antonio Sanahuja 29
como Rusia o China, e incluso potencias enfrentamiento. En algunos países de la UE
medias, como Turquía, Irán o Arabia Saudí. se reinstaura el servicio militar, aumenta
La Federación Rusa, a través de los conflictos el gasto en defensa y se despliegan tropas -
de Georgia y de Ucrania, trata de reordenar su Este de Europa, Repúblicas Bálticas - ante
hinterland estratégico conteniendo a la UE y el temor de una Rusia resurgente y ante un
la Alianza Atlántica, al tiempo que recupera su Estados Unidos que se torna poco predecible
estatus de gran potencia que, ante la ausencia en cuanto a sus compromisos globales. Lo
relativa de Estados Unidos, se hace presente que pocos años antes parecía impensable,
en la guerra de Siria. se torna una posibilidad, como el caso de
En el caso de China, ante el intento de una Alemania que debate abiertamente la
reconstruir el eje Noratlántico, cobra fuerza oportunidad de dotarse de armas nucleares
paulatinamente una estrategia “sino-céntrica” (Studemann, 2017).
que se articula a través del ya mencionado La desconfianza entre la UE y el Estados
RCEP, de la conformación de instituciones Unidos y la “brecha transatlántica” que
internacionales como las mencionadas supra, empieza a aparecer se escenificó abiertamente
del proyecto euro-asiático de la “nueva ruta de en la fallida cumbre del G7 de mayo de
la seda” (Onebelt, oneroad), de la proyección 2017, en la que Trump acusó a Alemania y
estratégica en el Mar de China, y de una su superávit comercial de dañar la economía
mayor presencia en África y en América estadounidense, ante lo que la Canciller
Latina (Serbin, 2017: 37). Merkel declaró públicamente que la UE ya
Irán, como otros actores regionales, se no podía fiarse de Estados Unidos y el Reino
proyecta sobre Oriente Próximo a través Unido, “debía tomar su destino en sus propias
de Siria e Irak. Arabia Saudí, por su parte, manos” (Carbajosa, 2017).
despliega una estrategia global con relación
al precio del crudo, tratando de minar la Globalización, Cambio de Poder y
producción en ascenso de petróleo y gas no Erosión de la Democracia Social:
convencional de Estados Unidos; y en el Estructura y Agencia
espacio regional, se implica indirectamente en
la guerra de Siria y de manera directa en Yemen, Como señala Ikenberry, el orden liberal
en parte para contener a Irán. La ruptura de no se ve afectado por una “crisis E.H. Carr”,
relaciones con Qatar responde también a una sino por una “crisis Polanyi”, relacionada
estrategia de contrapesos regionales frente a más con una “gran transformación” que
Irán. Turquía, por último, ha utilizado la crisis afecta a sus bases económicas y sociales, que
de los refugiados sirios como baza geopolítica con el retorno a una lógica de multipolaridad,
para reequilibrar a su favor la relación con la anarquía y juego geopolítico de grandes
UE, y ampliar los márgenes de autonomía en potencias (Ikenberry, 2018: 10). Además de
su involución autoritaria. Se enquistan las fracaso de sus supuestos de auto-regulación,
guerras internacionalizadas (Siria y Yemen) la globalización también ha incumplido su
y se percibe mayor potencial de conflicto en promesa de inclusión social, al generar brechas
otras áreas. sociales crecientes y al tiempo, debilitar la
capacidad de los Estados para atenderlas.
En el Mar de China y la península de Tanto en los países emergentes como en
Corea aumenta la tensión y el riesgo de
30 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

los avanzados se evidencia un aumento de La crisis de gobernanza y las dificultades de


la desigualdad, que se acelera con la crisis los Estados y en particular de las democracias
económica iniciada en 2008. En estos últimos occidentales para hacer frente a las brechas
se erosionan los pactos sociales nacionales y sociales generadas por la globalización han
aumenta la inseguridad laboral y respecto a tenido efectos múltiples. Hay que subrayar
la capacidad de protección del Estado; y en que el orden liberal de posguerra no se
los países emergentes se produce un rápido limita a un conjunto de principios y normas
aumento de las expectativas de ascenso social internacionales, sino que hunde sus raíces
y de las demandas hacia el Estado, las formas en una concepción de democracia social
de gobierno y sus políticas públicas. que, fundada en el ciclo productivo fordista,
Aunque es un proceso en el que integró a los trabajadores, el Estado y el
existen importantes variaciones capital en lo que puede entenderse como
nacionales, los procesos de globalización y un amplio pacto corporativo tripartito. Este
transnacionalización, en conjunto, constriñen suponía un modelo de democracia social
fuertemente la agencia de los Estados que reconocía amplios derechos sociales y
territoriales y de sus élites tradicionales para laborales, establecía mecanismos avanzados
desarrollar políticas autónomas o desplegar los de protección, e institucionalizaba tanto la
supuestos recursos de poder que su respectiva participación laboral en la gestión económica,
estatura económica pareciera otorgarles. Ello a través de la negociación colectiva, como
limita la capacidad de las políticas públicas en el sistema político, a través de partidos
para materializar las aspiraciones, demandas y obreros y sindicatos de amplia base. Ello
derechos de las sociedades, en la medida que otorgó la necesaria legitimidad y atractivo a
aún se definen a través de procesos políticos las democracias occidentales frente al bloque
de alcance eminentemente nacional. soviético. Con ello, la estabilidad y la paz
social en el ámbito doméstico se entrelazaba
En un planteamiento muy conocido, Dani con las lógicas de seguridad de la Guerra Fría
Rodrik (2011) señala que en el contexto de la (Jayasuriya, 2010).
globalización los actores estatales enfrentan un
“trilema” irresoluble, en el que la globalización Este modelo se desarrolló plenamente en
económica profunda, el Estado-nación y la los países avanzados de Occidente, pero las
política democrática son tres objetivos que políticas nacionalistas y desarrollistas del
no pueden ser satisfechos simultáneamente, y periodo postcolonial significaron también
que las únicas políticas posibles combinarían una notable ampliación de la ciudadanía y
dos de ellos. Las crisis financieras de los fórmulas inéditas de democracia social.
años noventa en adelante mostraron que, en En términos de cambio estructural, el fin
condiciones de globalización profunda y con de la Guerra Fría hizo desaparecer algunos de
los Estados-nación como locus del poder los factores geopolíticos en los que se basó el
político, su agencia se debilita y solo parece orden liberal. En paralelo, la globalización ha
posible gobernar asumiendo las exigencias supuesto una fuerte erosión de ese modelo de
del mercado global, postergando mandatos democracia social, debilitado por dinámicas
electorales relacionados con derechos sociales de transnacionalización productiva y de
propios de democracias avanzadas. liberalización de los mercados, en los que el
Estado dejó de asumir ese rol protector. Como
José Antonio Sanahuja 31
señala acertadamente John Ikenberry (2018), ni de ofrecer garantías creíbles de protección
la “tercera ola” democrática de los noventa, de la sociedad ante las contingencias y los
a la vez causa y consecuencia del colapso riesgos globales (Pelfini, 2017: 61).
del bloque soviético, supuso la expansión Se derrumba así la credibilidad de las
global de los derechos políticos, pero al narrativas de progreso de la posguerra
estar vinculada al neoliberalismo económico fría y la globalización, tanto en la versión
también significó mayor desigualdad, crisis cosmopolita de la socialdemocracia, que se
fiscal y una marcada erosión del componente muestra irrelevante e inaplicable, como en la
económico y social de la ciudadanía, tanto en variante neoliberal, más arrogante e insensible
los países avanzados como en aquellos países a la desazón de las clases medias y bajas, e
en desarrollo que habían establecido diversos igualmente ineficaz (Garcés, 2017: 16).
modelos de pacto social. La recurrente crisis
de legitimidad que ha acompañado a esa ola En ese escenario de crisis de globalización,
democratizadora es el resultado directo de acontecimientos como el Brexit o el triunfo
esa contradicción. Ello explicaría distintos electoral de Donald Trump no pueden ser
ciclos de contestación como el que atravesó considerados como meros “cisnes negros”
América Latina al inicio de los 2000, con el impredecibles, en el sentido que da a esta
ascenso de fuerzas progresistas; o el de los expresión Nassim Taleb (2010). Son sin
países avanzados desde la crisis de 2008, que duda un resultado de factores de agencia - la
ha supuesto el ascenso de fuerzas de extrema capacidad de articular discursos y narrativas
derecha, que en uno y otro caso se nutren del movilizadoras en los medios de comunicación
descontento social con la globalización y sus o en las redes sociales, o el éxito de una
efectos. campaña electoral - pero no se explicarían
sin factores causales de carácter estructural
El más reciente ciclo de contestación relacionados con décadas de globalización.
en los países avanzados es la expresión del
retorno de la política y de la repolitización de El descontento social que genera la crisis
cuestiones hasta entonces objeto de consenso de la globalización deviene así en crisis de
dentro del orden liberal. Con ello, se da fin legitimidad de la democracia liberal, que
al reinado tecnocrático del liberalismo y supone un amplio cuestionamiento de las
el neoliberalismo, fuera en su versión de élites y del establishment favorable a la
centroderecha o socialdemócrata, en el globalización. De esa crisis se nutre el ascenso
que el espacio de lo político se reducía a la de nuevos actores de extrema derecha, líderes
confrontación electoral en torno a cuestiones fuertes, la política del miedo y el rechazo
que no suponían la impugnación de ese creciente a las sociedades abiertas. Ese
orden (Pelfini, 2017). La crisis de 2008, proceso, que expresa una crisis de hegemonía
unida a otros riesgos de la globalización, de dichas élites, de nuevo tiene efectos tanto
supone incertidumbre y miedo a un futuro al interior de cada Estado como en el plano
que se percibe como amenaza, tanto para las internacional. La impugnación de las élites
generaciones presentes (pensiones) como para y la crisis de legitimidad de las democracias
las futuras (empleo y precariedad), y la gestión debilitan, a su vez, el liderazgo y la posición
liberal y tecnocrática de la globalización no hegemónica que había mantenido el conjunto
parece capaz de conjurar esa incertidumbre, de los países avanzados - en particular Estados
Unidos y la UE - en el sostenimiento del orden
32 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

internacional liberal en el que se ha basado la Europea, Jean-Claude Juncker, en su discurso


globalización. sobre el estado de la UE de 2016, “Nunca
El hecho es que en una estructura no antes había visto unos gobiernos nacionales
hegemónica y en cambio existirían más tan debilitados por las fuerzas populistas y
opciones y mayores márgenes de maniobra paralizados ante el riesgo de salir derrotados
en términos de agencia. Por ello, tanto en las siguientes elecciones” (Juncker, 2016:
los sistemas políticos nacionales como el 6).
sistema internacional son más abiertos ante Por otro lado, el nacionalismo se afianza
la aparición y ascenso de actores políticos también en la Federación Rusa o en China -
ajenos al establishment y con mayor potencial donde sustituye al comunismo como ideología
disruptivo. En ese contexto ha de entenderse oficial -, y en otros países emergentes, como
el rápido ascenso del nacionalismo y la Turquía, Egipto, Indonesia o Filipinas. En
extrema derecha en el ámbito nacional, y las América Latina, emerge en países con una
nuevas formas de “cesarismo” político que cultura democrática afianzada, como Costa
ello comporta cuando esas fuerzas llegan Rica, con el sorpresivo ascenso del pastor
al gobierno. En el plano internacional ello evangélico Fabricio Alvarado (que se convirtió
explica el retorno de la “gran estrategia”, en en una opción electoral con posibilidades de
términos geopolíticos, que en ausencia de un llegar al gobierno), en el gigante brasileño a
orden hegemónico que lo impida, ahora tratan través de la figura de Jair Bolsonaro, o alienta
de desplegar algunas grandes potencias, como procesos de involución en otros países.
Rusia o China, e incluso potencias medias,
como Turquía, Irán o Arabia Saudí.
Los Límites Sociales de la Globalización:
El ascenso de la extrema derecha y Desigualdad e Inseguridad Laboral
el nacionalismo extremo, más allá de la
coyuntura electoral, han de interpretarse En un detallado análisis sobre las causas
también en términos de cambio de ciclo del auge de la extrema derecha, Inglehart
histórico. Ponen en cuestión, desde el espacio y Norris (2016) categorizan como fuerzas
de la política nacional, los principios del motrices del lado de la demanda (demand-
internacionalismo liberal y las reglas e side drivers) esas causas estructurales,
instituciones en las que se ha basado el orden situando en el lado de la oferta (supply-side
internacional contemporáneo y especialmente drivers) la actuación, narrativas y líderes de la
el ciclo histórico de la globalización. constelación emergente de partidos y líderes
de extrema derecha.
No se trata solo del triunfo electoral de
Donald Trump, del Brexit, o del ascenso de En términos de cambio social, la
la extrema derecha xenófoba en la UE. Ese globalización ha sido un fenómeno de vastas
desplazamiento a la derecha se extiende a proporciones, comparable quizás a la primera
los partidos tradicionales, que asumen y revolución industrial, o al advenimiento
normalizan esas posiciones para evitar perder del keynesianismo y el fordismo tras la
votos o respaldo social, y es parte de una Segunda Guerra Mundial. Ha permitido
dinámica más amplia de creciente polarización grandes avances en la reducción de la
política que se observa en muchos países. pobreza y la inclusión social de los sectores
Como reconoció el presidente de la Comisión medios, pero también ha generado mayor
José Antonio Sanahuja 33
desigualdad global, y dinámicas de exclusión se registraron al interior de los países de la
y segmentación social que han afectado a OCDE los mejores indicadores en materia de
otros grupos. En ese proceso, en términos de equidad en los doscientos años que median
reducción de la pobreza y distribución del entre la revolución industrial y los primeros
ingreso cabe identificar claros ganadores y años del Siglo XXI. Pero desde mediados
perdedores (Milanovic, 2012; 2016; Lakner de los ochenta, la globalización significó un
y Milanovic, 2016): pierde el bottom billion, cambio de ciclo: por primera vez en cien
los en torno a 1.000 millones de personas años, la brecha entre los países ricos y en
estancadas en la pobreza extrema y el hambre, desarrollo - al menos los emergentes - empezó
en su mayoría en África subsahariana y a estrecharse, pero también comienza lo que
Asia meridional, y las clases medias y Paul Krugman (2007: 124-128) llama “la gran
los trabajadores de menor cualificación divergencia”: la desigualdad interna tanto en
de los países avanzados, golpeados por el los países avanzados como en desarrollo, con
desempleo, la precariedad laboral, el recorte algunas excepciones, experimentó un fuerte
de derechos y la incertidumbre asociada al aumento (OCDE, 2011 y 2015).
cambio tecnológico. Ganan las clases medias Que las diferencias entre países se
en ascenso de los países emergentes, que reduzcan, como que aumenten en su interior,
dejan atrás la pobreza y acceden al mercado es consecuencia de una globalización que
de consumo, y la estrecha capa de la población aumenta la escala de los mercados y supone
más rica, tanto en los países emergentes, como mayores presiones competitivas. El cambio
en los avanzados. tecnológico y la incorporación de más
Como señalan las encuestas de opinión, de 1.500 millones de trabajadores de los
supone expectativas en ascenso en los países países emergentes al mercado de trabajo
emergentes, que alimentan tanto respuestas global, vía exportaciones o migración, ha
individuales - mayor presión migratoria hacia contribuido a esa brecha de ingresos. Supone
los países ricos -, como colectivas, a través mayores retribuciones en la “economía
de movimientos sociales que, desde América del conocimiento”, estancamiento de los
Latina al mundo árabe, reclaman mejor salarios en empleos propios de las clases
gobernanza y políticas públicas más eficaces medias, y un marcado deterioro de la renta
e inclusivas. En los países avanzados, supone salarial de la población trabajadora con
expectativas en descenso, en un contexto menor cualificación de los países avanzados,
de recorte de derechos sociales y creciente sometida así a la competencia global sin que
inseguridad y precariedad laboral (Pew Global ya pueda protegerles la regulación estatal
Research Center, 2014). (OCDE, 2017). También incide la erosión de
Los indicadores globales de bienestar instituciones como la negociación colectiva,
parecen apuntar a un cambio en el ciclo la fiscalidad progresiva y las políticas sociales,
histórico de longuedurée, más que al impacto atrapadas en los confines del Estado-nación y
coyuntural del ciclo económico o la crisis los pactos sociales nacionales, que se debilitan
financiera, y ello parece marcar los límites cuando la competencia y los mercados son ya
sociales de la globalización. Aunque la globales.
desigualdad entre países empeoró, entre 1945 Como modelo de orden mundial,
y mediados de los años setenta del siglo XX la globalización supone un modelo de
34 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

gobernanza basado en la adaptación de los y la externalización de la logística, y recurrir


Estados - sus estructuras económicas, políticas a la robotización para situar la producción
y sociales; sus instituciones, y sus pactos más cerca de los consumidores (on-shoring),
sociales nacionales – a los requerimientos sea en unos países emergentes que se han
del mercado globalizado. A futuro, todo ello convertido en mercados de alto crecimiento,
pone en duda la sostenibilidad del Estado o retornando incluso a los países avanzados
del bienestar y los derechos económicos y (re-shoring). Lo que parece indicar esa
sociales, la movilidad social ascendente que tendencia, según The Economist (2017), es
presuponen las sociedades abiertas, y genera el inicio de una “retirada de multinacionales”
más incertidumbre e inseguridad laboral. que cierra una etapa de globalización que
Surge un nuevo precariado sin se ha extendido por más de tres décadas,
expectativas, particularmente entre los basada en el modelo transnacionalizado de
jóvenes, para los que el status quo tiene producción del posfordismo (TheEconomist,
poco que ofrecer. El inicio de un nuevo 2017). Este proceso ya se ha iniciado, y son
ciclo de innovación tecnológica basada en la algunos países emergentes, más intensivos
reorganización de la producción a partir de en cuanto a actividad manufacturera, los que
plataformas digitales, la automatización y la tienen mayor potencial de automatización y
inteligencia artificial - la “cuarta revolución de “desindustrialización prematura”.
industrial”- plantea desafíos sociales y Por ejemplo, la renuncia de Ford a
políticos adicionales (Greenberg, Hirty ampliar la producción en Hermosillo
Smit, 2017, Arntz, Gregory y Zierahn, 2016; (México) en 2016 ante las presiones del
Acemoglu y Restrepo, 2017). presidente Trump, no significaría más empleo
Empiezan a erosionarse las ventajas que en Estados Unidos, como alega su retrógrada
la globalización ha dado a las multinacionales retórica proteccionista, y más bien apunta
en cuanto a escala y oportunidad de arbitraje hacia dinámicas novedosas de relocalización,
e intermediación para aprovechar un mercado robotización y reindustrialización sin empleo.
global, pero con grandes diferenciales de A escala global, podrían desaparecer 1.000
costes de producción. Ello se debe a la millones de empleos (WEF, 2016), que
convergencia de costes inducida por la propia pueden no tener reemplazo con nuevas
globalización, incluyendo salarios, transporte ocupaciones ligadas al cambio tecnológico.
y otros costes fiscales y regulatorios. No se trata de neoludismo, sino de asumir
las implicaciones sociales de una nueva
Estos factores hacen menos atractiva revolución industrial: si el fordismo significó
la deslocalización productiva característica una amplia transformación social y política,
de la globalización, y reduce la importancia al hacer posible la sociedad de la producción
de las economías de escala y de las cadenas y el consumo de masas y la democracia social
globales de valor en las que radicaba la ventaja de posguerra, las consecuencias de este nuevo
competitiva de las multinacionales. Si la lógica ciclo de innovación tecnológica suponen una
que animaba la deslocalización productiva mayor incertidumbre e inseguridad laboral,
en los años noventa era establecer plantas dado su alcance para el empleo, la fiscalidad
en países de bajos salarios para abastecer el o la protección social, y no sin conflictos,
mercado global (off-shoring), ahora es posible exigirán una amplia redefinición del contrato
reorganizar la producción y distribución a social.
escala global mediante plataformas digitales
José Antonio Sanahuja 35
democracia y los partidos tradicionales, que
El Ascenso de los Extremistas de los nuevos actores políticos en la derecha
Derecha: Malestar Social y populista y xenófoba han sabido movilizar
Narrativas de Polarización y canalizar para ganar peso electoral, poder
parlamentario, e incluso para hacerse con el
Sería ilusorio suponer que estos cambios gobierno de algunos países. Más allá de esos
no tienen implicaciones políticas. Los datos cambios estructurales, para entender la pérdida
empíricos referidos al apoyo a la extrema de influencia de las élites dominantes y el
derecha muestran, de manera consistente, el declive electoral de los partidos tradicionales
apoyo de sectores que por edad, sexo, nivel es necesario examinar los factores de agencia,
educativo o lugar de residencia son perdedores y en particular, la actuación de una pléyade
de la globalización o se perciben como tales. de partidos y líderes de extrema derecha
Pero esa explicación socio-económica no nacionalista y xenófoba, y lo que ofrecen y
basta para explicar el fuerte ascenso de esas cómo lo enmarcan, con estrategias y discursos
fuerzas. Inglehart y Norris (2016), a partir de de deslegitimación y de polarización que cabría
encuestas realizadas en 31 países, argumentan calificar como “insurgentes”. Promueven
que otro importante factor estructural es un narrativas muy potentes para la movilización
movimiento cultural reaccionario (cultural social, centradas más en la identidad y en la
backlash), especialmente en las generaciones seguridad que en el empleo, pero que han
mayores, los hombres blancos y los sectores encontrado un terreno abonado en la crisis
menos calificados, antes dominantes, y social y el rechazo al establishment (Greven,
que se resisten a perder su estatus frente al 2016). Son narrativas anti-élites - contra la
avance de la diversidad y de los valores clase política, los ricos o los “expertos - que
cosmopolitas y liberales y el respeto al se nutre de la crisis de legitimidad y de la
pluralismo que se supone a las sociedades falta de respuestas por parte de dichas élites
abiertas y de la globalización. Esos grupos a los problemas socioeconómicos de las
serían particularmente vulnerables al llamado clases medias y bajas. Como señala Pelfini
de los populistas de derechas. Ahora bien, (2017: 60), en un escenario de retorno de la
la distinción analítica entre factores socio- política frente al dominio tecnocrático del
económicos y la reacción cultural es artificial, neoliberalismo, cambia la retórica política y
pues ambos están relacionados: “si los resurge lo “bajo” y lo plebeyo como discurso y
cambios estructurales en la fuerza de trabajo estilo de liderazgo para simbolizar la cercanía
y las tendencias sociales en los mercados al “pueblo” frente a las élites, los expertos
globalizados elevan la inseguridad económica, y la “corrección política” y su semántica de
y si esto, a su vez, estimula una reacción inclusión, reconocimiento de la diversidad y
negativa entre los tradicionalistas hacia los tolerancia.
cambios culturales. No sería una cuestión de
si es lo uno o lo otro, sino del peso relativo También son narrativas securitarias
de ambos y de los efectos de su interacción” frente al terrorismo y la inmigración, que
(Inglehart y Norris, 2016: 3). contraponen al “pueblo”, la cultura y la
identidad, así como la seguridad, frente al
Ambas dinámicas, en suma, son “otro”, construido como amenaza. Ello se
necesarias para explicar el creciente malestar nutre del giro reaccionario, tradicionalista
social y la desafección ciudadana hacia la
36 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

y nativista antes descrito, rechazando la (2016) señaló en Financial Times que el


diversidad social, y, en ocasiones, adopta establishment al cuidado del orden liberal
expresiones abiertamente islamófobas y global parecía estar sumido en un “momento
racistas (Bartoszewicz, 2016). Finalmente, María Antonieta”, ajeno a un sistema financiero
son narrativas anti-globalización, incluyendo fuera de control o a los abusos fiscales de las
la variante euroescéptica, contrarias a las multinacionales, abandonando a su suerte a
sociedades abiertas y los valores cosmopolitas, parte de la ciudadanía, insistiendo en políticas
marcadamente nacionalistas, y que reclama irresponsables de austeridad o en relación a
políticas proteccionistas. En la propagación la migración, denigrando a los votantes que
de estas narrativas y discursos tienen un papel se inclinan hacia la extrema derecha como
clave unos medios de comunicación más meros exponentes de un “voto irracional”, y
polarizados e ideologizados. Incide también con todo ello, se enajenan su apoyo y dan alas
el manejo de las emociones colectivas al ascenso de la extrema derecha.
a través de las redes sociales (Van Wyk,
2017), cuyos algoritmos, basados en las
preferencias de cada usuario, tienen a generar Globalización-Antiglobalización:
bucles cognitivos autorreferenciales que Matrices de Política Exterior e
potencian esos discursos y crean una esfera Inserción Internacional
“posfactual” que transforma la arena política La irrupción de estas fuerzas ha tenido
en muchos países, tornándola más polarizada importantes efectos en la política y el conflicto
e ideologizada, y por ello, la aleja aún más social. Junto a la tradicional divisoria entre
del ideal habermasiano de esfera pública izquierda y derecha, centrada en los conflictos
abierta al contraste de argumentos racionales distributivos en el ámbito económico, aparece
en la que habría de basarse una democracia un nuevo eje o clivaje fundamental marcado
deliberativa. En una visible paradoja, el por las posiciones frente a la globalización,
aumento de los intercambios de datos que entre cosmopolitismo y nacionalismo,
reflejan los indicadores sobre el avance de la entre “globalistas” y “patriotas”, o entre
globalización coexiste con un Internet más “abierto” y “cerrado”, que reinterpreta esos
fragmentado, parroquial y cerrado por efecto conflictos redistributivos en términos de
de esas dinámicas. ganadores y perdedores de la globalización,
Frente a estos fenómenos las élites y los complejiza al introducir elementos de
dominantes se han mostrado a menudo seguridad e identidad. Todo ello fragmenta
insensibles e incapaces para reconocer ese y reajusta las preferencias de los votantes,
descontento, afrontar los problemas sociales y supone una amplia reorganización del
y reorientar las políticas que les dan origen. campo de la política y el conflicto social, y se
No han faltado voces de alarma, como proyecta al ámbito exterior (TheEconomist,
el diagnóstico anual de riesgos globales 2016; Inglehart y Norris, 2016).
del Foro Económico Mundial de Davos, Es en cuestiones como la globalización, la
que ha identificado de manera reiterada la integración económica, el libre comercio, la
desigualdad económica y la polarización política migratoria o la política exterior y de
política como uno de los más importantes seguridad donde esa divisoria aparece con más
riesgos sistémicos. Wolfgang Münchau claridad, erosionando el consenso existente en
José Antonio Sanahuja 37
el centro político en torno al internacionalismo resurgimiento relacionado con el fin del
liberal y los valores cosmopolitas en los que ciclo de los gobiernos progresistas. Frente
se ha basado la globalización como forma de al ascenso de los nacionalistas, estos
orden mundial. Cruzando los dos ejes - pro y actores, como se indicará, están tratando
antiglobalización, izquierda y derecha - en un de articular nuevas coaliciones a favor de
cuadro de doble entrada imaginario, aparecen la globalización, pero están condicionadas
cuatro grandes matrices de política que, con por procesos electorales internos.
los correspondientes acentos y mediaciones b) “Porto Alegre” o los “progresistas
nacionales, de identidad y de clase social, cosmopolitas”, que incluyen a sectores
pueden definir el escenario de la política y de la izquierda que pretenden regular la
el conflicto social en un momento de crisis globalización a través de reglas regionales
de globalización, sea en el plano nacional o o globales que protejan los derechos
global. humanos, laborales y sociales y el medio
De forma simplificada, a modo de modelos ambiente - por ejemplo, a través de una
de análisis, se presentan a continuación: concepción de “ciudadanía global”
a) “Davos” o los globalistas de derechas, respetuosa de la diversidad, o de la agenda
favorables a la democracia liberal, el libre global de desarrollo sostenible - con una
comercio y la empresa privada: proclives regulación inclusiva de la inmigración,
a profundizar la integración económica construyendo organizaciones regionales
global, y partidarios del status quo de la fuertes o un “nuevo multilateralismo” para
globalización. Su más clara expresión la gobernanza justa de la globalización.
son las élites transnacionales reunidas en Socialmente son también clases medias
el Foro Económico Mundial de Davos. y medias-altas cultivadas, vinculadas al
Su expresión política se sitúa en la centro sector servicios, con mayor presencia de
derecha y entre los sectores centristas de jóvenes y mujeres. Doctrinalmente se
la social democracia europea - ambas basan en el cosmopolitismo neokantiano
fuerzas, por ejemplo, han apoyado el y en aportes del altermundialismo.
TTIP en el Parlamento Europeo - y del Incluye a los sectores progresistas de
Partido Demócrata en Estados Unidos, la socialdemocracia, a otras fuerzas de
y cuentan con el apoyo doctrinal de los izquierda, a ONG globales, como Oxfam,
organismos financieros internacionales. y a movimientos como Occupy Wall
Su base electoral se encuentra en sectores Street o Welcome Refugees, a través de las
urbanos, más cultivados, y más pudientes, coaliciones transnacionales organizadas
con intereses en la libre movilidad de en su momento en torno al Foro Social
capitales, más internacionalizados, así Mundial de Porto Alegre. En alza en los
como en segmentos de la clase media años 2000 como movimientos sociales
vinculados al sector servicios y por ello y en términos de apoyo electoral, desde
más protegidos frente al libre comercio. 2008 están en franco retroceso.
Desde la crisis global, los partidos que c) Soberanistas y “desglobalizadores” de
se alinean con “Davos” experimentan izquierda, que agrupan fuerzas anti-
un marcado retroceso electoral, si bien europeas y anti-occidentales - Syriza,
en América Latina han conocido un en Grecia, o en un periodo anterior los
38 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

movimientos bolivarianos agrupados nacional, en clave geopolítica, priman la


en torno a la Alianza Bolivariana de los seguridad, aunque para alcanzarla oscilan
Pueblos de Nuestra América -, así como entre el aislacionismo y la política de poder.
movimientos sociales y ambientalistas Además de la extrema derecha de Europa
que reivindican la autogestión y las y en Estados Unidos, el nacionalismo de
economías locales. Radicalmente Vladimir Putin en la Federación Rusa, de
contrarios a la globalización, identificada Erdogan en Turquía, o en otros países en
con neo-liberalismo, al libre comercio desarrollo, o nuevas fuerzas de derecha
y a la actuación de las multinacionales, nacionalista, como Jair Bolsonaro en
rechazan también, por su carácter Brasil, o los grupos evangélicos en alza
hegemónico, las normas e instituciones en América Latina son representativos
internacionales. En la estela de la crisis de esta tendencia. Como se ha señalado,
registran pequeños avances en algunos se trata de las fuerzas políticas más
países de la OCDE, pero retroceden en dinámicas, en términos de agencia, y al
otros lugares, como América Latina. calor de la crisis global, están claramente
d) Los “nuevos patriotas”, soberanistas y en ascenso.
nacionalistas, y en la UE, profundamente En ocasiones, algunos partidos políticos
euroescépticos; con una retórica se encuentran divididos entre dos de
contraria a la liberalización económica estas matrices. Sería el caso de la social
y, en ocasiones, a la gran empresa y las democracia europea, escondida entre
multinacionales; son más tradicionalistas “Davos” o el ordoliberalismo, por un
en materia de cultura, prácticas sociales y lado; y el cosmopolitismo progresista, por
género, así como en materia religiosa; más otro, y puede alegarse que es una de las
sensibles a la “política del miedo” asociada razones de su crisis; o de los demócratas
al terrorismo islámico o la delincuencia en Estados Unidos, entre los partidarios
común; recelosos de la diversidad social, de Hillary Clinton y de Bernie Sanders.
nativistas, xenófobos, antiinmigración, y En la derecha nacionalista en ascenso
en ocasiones, abiertamente islamófobos. también hay diferencias importantes
Serían una clara expresión de nuevas entre, por ejemplo, los brexiteers,
formas de “cesarismo” surgidos de una abiertamente liberales, que desean ver de
crisis de hegemonía. Socialmente, agrupan nuevo al Reino Unido surcando los mares
a perdedores de la globalización, como del libre comercio, el más proteccionista
clases medias y medias bajas afectadas Frente Nacional francés, o la más
por el desempleo y la desindustrialización, ambigua posición de Estados Unidos con
y/o sectores rurales y de mayor edad Trump. Algunos actores oscilan entre una
que rechazan el cosmopolitismo y el u otra de estas matrices: es el caso de
multiculturalismo. En su visión del China, que apuesta por la globalización
mundo y de la política exterior, cuestionan económica y al tiempo impulsa un
la sujeción a normas e instituciones desarrollismo tecnocrático marcadamente
multilaterales y a los acuerdos globales nacionalista que es bienvenido en un
sobre desarrollo sostenible o cambio Davos más neoliberal que democrático.
climático, y en la defensa del interés Este país, además, tiende a formas más
José Antonio Sanahuja 39
autoritarias, como ilustran las reformas un sistema multilateral ya cuestionado y en
constitucionales de marzo de 2018 y la peligro de fragmentación. Ante todo, hay
concentración del poder en Xi Jinping, que señalar a Estados Unidos. Con la nueva
y que con ello se aleja de la apertura estrategia de seguridad nacional adoptada
democrática que según el clásico libreto en noviembre de 2017 (Casa Blanca, 2017)
liberal debía ser el resultado final de su se reformula la política exterior en clave de
desarrollo capitalista. juego geopolítico entre grandes potencias.
Aunque estos procesos afectan más A ello se añade la revisión de la postura
a los países avanzados que a los nuclear (Departamento de Defensa, 2018),
países emergentes, al proyectarse a que plantea la posibilidad de uso de armas
la arena internacional vía agencia nucleares en conflictos “localizados” y
de los Gobiernos ya están alterando ante amenazas no convencionales como los
significativamente el escenario global en ciberataques. Igualmente significativo es su
el que América Latina y el Caribe han de viraje en política comercial bajo la matriz
encontrar acomodo. La revuelta contra “neo-patriota” descrita anteriormente.
el orden liberal de los que se consideran La administración Trump plantea una
perdedores de la globalización, y contra inédita combinación de unilateralismo
el establishment que la respalda, debilita nacionalista y una peculiar ideología de neo-
a las élites tradicionales, supone una liberalismo asimétrico, que altera, aunque no
crisis de legitimidad de las democracias transforma radicalmente, la matriz de política
occidentales, y minan el liderazgo que latinoamericana del periodo anterior (Vigevani
había mantenido el conjunto de la OCDE, y Magnotta, 2016). Un documento elaborado
y en particular Estados Unidos y la UE, en por la Oficina del Representante Comercial
el sostenimiento del orden internacional de Estados Unidos (2017a) parece indicarlo
liberal. Todo ello tiene ya consecuencias así, asumiendo la retórica nacionalista del
en las opciones de política exterior, en la Americafirst para mostrar su preferencia
política migratoria, en las negociaciones por acuerdos bilaterales antes que por
comerciales, en la agenda del desarrollo negociaciones multilaterales o plurilaterales.
sostenible y en otros aspectos que afectan a Se anuncia, en concreto, la renegociación
la gobernanza del sistema internacional. de los 20 acuerdos de libre comercio que
Estados Unidos tiene en vigor, considerados
Pugnas en Torno al Orden Liberal “injustos” y “desequilibrados” en perjuicio
y la Globalización propio, para asegurar “reciprocidad” y la
capacidad soberana de adoptar medidas
Una globalización en crisis, o “sometida a unilaterales de defensa comercial, frente a
tensiones”, según lo expresa CEPAL (2016), los mecanismos de resolución de disputas
plantea de manera inmediata un escenario de de dichos acuerdos, y/o los de carácter
incertidumbre y riesgos ante el ascenso del multilateral de la OMC; promover por encima
proteccionismo y el nacionalismo económico de todo el empleo y el crecimiento en Estados
tanto en Estados Unidos como en otros Unidos; y evitar hacer concesiones en materia
países de la OCDE, e incluso en algunos comercial ante imperativos geopolíticos. En
de los emergentes, que debilita aún más a primera instancia, ello significa una compleja
40 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

renegociación del Acuerdo de Libre Comercio sobrevivir ante la retirada de su pilar anglo-
de América del Norte (ALCAN) (Oficina del estadounidense, y el ascenso del nacionalismo
Representante Comercial de Estados Unidos, y la extrema derecha en muchos lugares? Es
2017b), que puede terminar involucrando difícil responder ahora a esos interrogantes,
otros acuerdos firmados con países de la pero sí observar cómo esas coaliciones están
región: con Centroamérica y República desenvolviéndose.
Dominicana (CAFTA-DR), y con Colombia, En Asia el Foro de Cooperación Asia-
Perú y Chile, quedando descartadas las Pacífico (APEC), y en particular países como
expectativas de acuerdos similares de los Japón, han estado promoviendo el TPP tras
nuevos gobiernos3 de Argentina y Brasil la retirada de Estados Unidos. Reformulado
(TheEconomistIntelligenceUnit, 2017). como Tratado Integral y Progresivo de
Desde enero de 2018, Estados Unidos Asociación Transpacífica (CPTPP, por sus
también ha aplicado de manera unilateral siglas en inglés), este acuerdo se firmó
un aumento de los aranceles a ciertos simbólicamente el mismo día en el que Trump
electrodomésticos y los paneles solares, anunciaba la subida de aranceles al acero y al
y en marzo Trump anunció la imposición aluminio. Aunque un TPP sin Estados Unidos
unilateral de aranceles al acero (25%) y no tendría el mismo peso y atractivo, y aleja a
al aluminio (10%) apelando al discurso ese país de los mercados asiáticos, supone una
legitimador de la seguridad nacional. Éste, clara señal política a favor de la globalización
a su vez, proporciona cobertura legal a esa y los mercados abiertos por parte de 11 países
medida proteccionista unilateral, al estar que suponen el 14,5% del PIB y el 15% del
amparada por una arcana salvaguarda prevista comercio mundial. China no es parte del
en las normas de la OMC. Estas medidas, CPTPP, ya que contiene disposiciones que
particularmente dañinas para China y la sería difícil cumplir para un país que en
UE, pueden ser muy costosas: golpean a las muchos aspectos no es aún una economía de
industrias que dependen de acero y aluminio mercado, sigue promoviendo su iniciativa de
importado, y pueden dar paso a represalias tratado comprehensivo para Asia- Pacífico
comerciales contra productos estadounidenses (RCEP), y ha planteado una amplia estrategia
e iniciar así la guerra comercial. Con ese geopolítica y económica que se proyecta
aumento de aranceles Trump apela de nuevo hacia Eurasia y el Pacífico a través de la Belt
a su base electoral y se enfrenta a un Partido and Road Initiative (BRI), en cuya cumbre de
Republicano tradicionalmente favorable al mayo de 2017 hubo una importante presencia
libre comercio. latinoamericana.
Por último, tienen también efectos en las La victoria electoral de Trump y su
negociaciones del NAFTA, al anunciarse que abrasiva política exterior, en particular hacia
Canadá y México podrían quedar exentos si el orden multilateral y hacia la UE, el Brexit
hacen concesiones en la renegociación de ese y sobre todo la amenaza de un Frexit tras
acuerdo. Frente a estas tendencias, ¿pueden un eventual triunfo de la extrema derecha
articularse nuevas coaliciones favorables en Francia, finalmente conjurado con la
a la globalización? ¿Puede el orden liberal inopinada victoria de Emmanuel Macron,
parecen haber sacado de la parálisis política
3 Véase el informe periódico sobre medidas comerciales
de los países del G20 (OMC, 2016a y 2016b). a la UE, que desde finales de 2016 parece
José Antonio Sanahuja 41
haber tomado la iniciativa política en defensa junio de ese año se aprobó el nuevo Consenso
de su propio modelo y del orden multilateral. Europeo sobre Desarrollo (Consejo de la
Ese empeño tiene una doble dimensión, Unión Europea, 2017), que compromete a la
interna y externa, dado que antieuropeísmo e UE con las metas globales de desarrollo de la
impugnación del orden liberal van de la mano, Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible.
y esas fuerzas se encuentran en el seno otras A ello se suma el entendimiento que tras
capitales europeas se tomó buena nota del la victoria de Macron se observa en el eje
discurso pronunciado por Trump en Varsovia franco-alemán, por ejemplo, ante las reuniones
ante el Gobierno derechista del Partido Ley del G-20 en Hamburgo, que presentaron a un
y Justicia, cargado de retórica nacionalista, Estados Unidos aislado - tan solo próximo a
poco o nada europeísta o liberal, en el que un Reino Unido en una posición poco usual en
llamó a “defender la civilización occidental”, ese foro a causa del Brexit -, especialmente en
que se identificó con valores tradicionales. materia de cambio climático y gobernanza de
Varios hechos parecen indicar que la la globalización. En vísperas de esa reunión la
UE está reaccionando: en junio de 2016, UE anunció un acuerdo de libre comercio con
inmediatamente después de conocerse los Japón, apenas esbozado, pero que lanzaba
resultados del referéndum británico sobre el una potente señal política frente a Estados
Brexit, se lanza la nueva Estrategia global Unidos. El Acuerdo Integral de Economía y
de política exterior y de seguridad (Unión Comercio con Canadá (CETA, por sus siglas
Europea, 2016). Aunque la salida del Reino en inglés) y la negociación UE-Mercosur se
Unido invalidaba parte de su contenido han presentado en términos semejantes, y, en
- como el referido a las capacidades en relación con esta última, pareciera que existe
defensa-, su lanzamiento era una clara una mayor disposición a hacer concesiones
señal política de unidad y de afirmación del por ambas partes para lograr un acuerdo que
proyecto europeo, y un intento de relegitimar sea meramente “amplio”, aunque no llegue
la UE como proveedora de seguridad, más al óptimo de liberalización de los exigentes
que de bienestar, para su ciudadanía. En esa estándares de la más ortodoxa dirección
misma dirección se situaban las importantes de comercio de la Comisión Europea. Sin
decisiones del Consejo de finales de 2016 en embargo, no se cumplieron las expectativas
materia de defensa europea. El mandato de de que esa negociación pudiera estar lista a
negociación del Brexit, aprobado en sesión finales de 2017, coincidiendo con las reuniones
extraordinaria por el Consejo Europeo en del G20 en Argentina, y en el momento de
abril de 2017, mostraba una posición exigente entregar este escrito persisten aún muchos
y una inusitada unidad de propósito frente al obstáculos.
Reino Unido. Lo que estas negociaciones ilustran es que
En mayo de 2017 la Comisión aprobó las pretensiones europeas de impulsar o liderar
el importante documento de reflexión sobre estas coaliciones a favor del orden liberal y
el encauzamiento de la globalización, en el la globalización no pueden obviar los límites
que frente al populismo rampante se aboga, que imponen los actores y dinámicas políticas
como lo hace la Estrategia Global, por una domésticas. Esa UE que pretende liderar un
globalización gobernada a partir de reglas sistema internacional abierto es la misma
equilibradas y un multilateralismo eficaz. En que pretende relegitimarse ante la ciudadanía
42 Crisis de Globalización, Crisis de Hegemonía: Un Escenario de Cambio Estructural para América Latina y el Caribe

como Unión, en palabras del presidente de la Todo esto revelaría que la UE va a tener
Comisión Europea, “que protege, empodera y más difícil mantener sus valores e identidad
defiende” (Juncker, 2016) frente a amenazas como “potencia normativa” y su papel
externas, sean de seguridad, o del impacto como pilar del internacionalismo liberal.
de la globalización; que redefine su política Como ha señalado Mark Leonard, quedaría
exterior en nombre de un per se contradictorio atrás la visión universalista de una UE
“pragmatismo basado en principios”; que cosmopolita con voluntad de transformar el
adopta un enfoque marcadamente securitario mundo conforme a sus valores, dando paso
frente a las migraciones (Sanahuja, 2018), a una UE basada en una nueva narrativa e
o que renueva y endurece sus instrumentos identidad excepcionalista y defensiva -“una
de defensa comercial frente a los países fortaleza kantiana en un mundo hobbesiano”
emergentes. (Leonard, 2017: 5) -, que reserva para sí sus
Esa UE, tras el Brexit, depende de un logros sociales y políticos, y da prioridad a
liderazgo franco-alemán débil: en Alemania, sus propios intereses y a la protección de su
la reedición de la GroßeKoalition, acordada en ciudadanía ante un mundo hostil y renuente a
marzo de 2018, sitúa a Merkel en una posición ser reformado.
más precaria, con Alternativa por Alemania y
la Unión Socialcristiana(CDU, por sus siglas Reflexiones Finales.
en alemán) bávara condicionando desde la
derecha sus políticas, y una socialdemocracia Como se afirmó al inicio, la crisis de la
escindida internamente desde la izquierda, a globalización es una crisis de hegemonía y,
manera de “pinza” que puede suponer menos por lo tanto, de legitimidad y de gobernanza
apertura en materia comercial o en la política eficaz, que se expresa tanto al interior de cada
de asilo y refugio. Estado como en el plano internacional.

Pero es quizás el renovado liderazgo A través de cambios de gobierno o del


europeísta de Macron el que encarnaría de desplazamiento a la derecha de los gobiernos
manera más directa esas contradicciones. existentes y de los partidos en los que se
Podría alegarse que la promesa de Macron a sustentan, se observa una clara reorientación de
sus electores ha sido, de nuevo, que los tres las políticas exteriores, de signo nacionalista,
elementos del “trilema de Rodrik” pueden xenófobo y excluyente, menos cooperativa,
alcanzarse; pero la imposibilidad de ese con menor capacidad de afrontar los riesgos
trilema vuelve a expresarse en sus reformas derivados de la globalización y que, además,
legales, que reducen derechos laborales en plantea un escenario geopolítico más abierto,
nombre de la competitividad; que limitan inestable y propenso al conflicto.
libertades, en nombre de la seguridad; en El fracaso de las reuniones de G7 de mayo
una política migratoria aún más restrictiva; de 2017, torpedeadas en muchos aspectos por
o en la incapacidad de hacer concesiones en Estados Unidos, o los escasos resultados de
las negociaciones comerciales con terceros, las reuniones de la OMC en 2017 y del G20
como muestra la posición francesa, la más en Argentina a finales de 2018 expresarían
proteccionista, en las negociaciones UE- esa fractura y crisis hegemónica y los límites
Mercosur. domésticos que enfrentan los gobiernos
José Antonio Sanahuja 43
favorables a la globalización, para que ésta climático -, contra la necesaria reconstrucción
pueda afianzarse frente al desafío de Trump y del contrato social, y la formulación de una
de otras fuerzas iliberales. nueva narrativa de progreso humano para el
Estos cambios no significan necesariamente siglo XXI.
una crisis definitiva para la globalización y
la ideología globalista que la ha impulsado. Referencias bibliográficas:
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Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Overlapping Regionalism, No Integration:


Conceptual Issues and The Latin American Experiences
(Regionalismo Sobrepuesto, Sin Integración:
Cuestiones Conceptuales y Experiencias Latinoamericanas)

ANDRÉS MALAMUD*

ABSTRACT: Twenty years after its foundation, MERCOSUR has failed to meet its declared
goals. Far from being a common market and not yet a customs union, it has neither deepened
nor (legally) enlarged. All the other regionalist projects in Latin America fare even worse,
although they have arguably fostered domestic democracy, economic reforms and more
peaceful regional relations. This paper introduces a conceptual toolkit for comparing regional
integration, and then applies it to explain the dispersed goals and declining performance
of the Latin American experiences. The aim is to show how the strengthening of national
sovereignty – as opposed to its pooling or delegation – is at the heart of most contemporary
regionalist strategies.

KEYWORDS: Comparative regional integration, regionalism, LatinAmerica, Mercosur.

RESUMEN: Veinte años después de su fundación, MERCOSUR ha fallado en alcanzar


sus objetivos declarados. Lejos de ser un mercado común todavía no es una unión aduanera
y tampoco ha podido profundizar (legalmente) su ampliación. Todos los otros proyectos
regionalistas en América Latina lo hacen aún peor, aunque puedan argumentar que han
promovido la democracia, reformas económicas y unas relaciones regionales más pacíficas.
En este artículo se introduce un marco conceptual para comparar los procesos de integración
regional, para luego aplicarlo a fin de explicar por que la diversidad de objetivos ha repercutido
en unos resultados cada vez menores en la experiencia latinoamericana. El propósito es
mostrar de qué manera el fortalecimiento de las soberanías nacionales – que se opone a que
éstas sean compartidas o delegadas – constituye el punto medular de la mayor parte de
estrategias regionalistas.

PALABRAS CLAVE: Integración regional comparativa, regionalismo, América Latina,


Mercosur.

* Andres Malamud es investigador principal de la Planck de Alemania y en el College Park de la


Universidad de Lisboa. Autor de numerosos artículos Universidad de Maryland, entre otros. Este artículo
y trabajos académicos ha sido profesor de la fue publicado originalmente como workingpaper por
Universidad de Buenos Aires de donde es graduado, el Centro para Estudios Avanzados Robert Schuman
habiéndose doctorado en la Instituto Universitario del Instituto Universitario Europeo.
Europeo. Ha sido investigador en el Instituto Max
Andrés Malamud 47
Introduction on Europe (Hettne, Inotai and Sunkel 1999:
In the 1960s, the first wave of Latin Hettne and Söderbaum 1998). The focus on
American integration was partly fostered by Europe of the former strand does not mean
the rising threat of a fortress Europe and the that the forerunners of integration studies
need to join forces to confront it. In the 1990s, lacked comparative ambitions, as early works
however, the European Union (EU) had on Latin America show (Haas 1967; Haas and
become both a model and a partner for a new Schmitter 1964); rather, integration processes
wave of regional organizations that included, failed to take root and were only consolidated
prominently, the Andean Community (CAN in Europe, stagnating or receding elsewhere.
according to its Spanish acronym) and the The first problem faced by those who
Common Market of the South (Mercosur). study comparative regional integration is
But by showing the limits and dangers of not empirical or theoretical, but conceptual.
ill-designed regional institutions, the current Unlike pioneering masterpieces such as those
crisis of European integration has dealt a produced by Nye (1968), Claude (1971) or
blow to the belief that pooling sovereignty Lindberg (1963), too many contemporary
is the necessary way ahead for nation states. studies suffer from conceptual stretching or
Yet, political activity on a regional basis fuzziness or both. Although most authors
still commands a great deal of attention usually provide some kind of definition for
from chief executives and foreign policy the phenomenon they analyze, few do so in
elites worldwide. This article approaches the a satisfactory manner. Thus, most definitions
evolution of regionalism with two aims in are either too vague or too ambiguous. Take,
mind: first, to clarify key concepts and refine for example, the influential characterization
analytical categories; and second, to apply by Hettne and Söderbaum (1998: 7) “New
these concepts and categories to contemporary regionalism is a comprehensive, multifaceted
Latin American experiences with integration and multidimensional process, implying the
in order to evaluate their performance and change of a particular region from relative
prospects. heterogeneity to increased homogeneity with
regard to a number of dimensions, the most
important being culture, security, economic
On Concepts and policies and political regimes”. In this
Paradigmatic Debates definition, analytical categories are explicitly
In the field of political science and non-exhaustive, implicitly non-exclusive, and
international relations, two broad strands of are not ranked by precedence or hierarchy.
literature have developed to account for the This cannot plausibly produce measurable
voluntary clustering of independent states into indicators and testable hypotheses. Hettne
regional groupings. In chronological order, the and Söderbaum (1998: 9) further define
first christened its subject matter as regional regionalization as “increasing levels of
integration and has focused mainly on “regionness”, namely the process whereby
Europe since the late 1950s (Haas 1958); the a geographical region is transformed from
second strand opted for a fuzzier label, namely a passive object to a subject with a capacity
regionalism, and since the 1990s has focused to articulate the interests of the emerging
on all continents though only marginally region (emphasis added). Here, confusion
48 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences

reaches new heights, as the word region is that region and the rest of the world”, while
used simultaneously to connote objective constituting “the organizing basis for policy
geography and subjective interests, as well within the region across a range of issues”
as an existing object and an emerging entity. (emphasis added). This definition also uses
Hegels distinction between in sich and für the same concept simultaneously for an actor
sich is a wonderful philosophical insight, but and an arena: here, the region “plays a role”
modern scholarship requires different names regarding “policy within the region”. Such
for different things, clear definitions and ubiquitous confusion is arguably rooted in the
concepts that can be rendered operational. nominalization of the adjective regional.
A way out of conceptual stretching This word, however, indicates scope, not
and fuzziness consists of understanding substance (Malamud 2010: 654). The latter
contemporary regionalism as an umbrella should be conveyed by a noun, which can
expression that covers a multiplicity of either be a process (integration) or an entity
distinct phenomena. Andrew Hurrell (1995) (organization). To give an example, Europe
enumerates five of these, arguing that none is an intelligibly but highly ambiguous noun
should be given the exclusive rights to use that should not be collapsed with European
the term: (a) regionalization, (b) regional integration or with the European Union. In
awareness and identity, (c) regional interstate these two expressions, “integration” and
cooperation, (d) state-promoted regional “union” are nouns while “European” becomes
integration, and (e) regional cohesion. The an adjective that delimits a particular range of
first regionalization can be understood otherwise general phenomena.
as social or economic interdependence, which So what is regional integration?
is usually the outcome of informal, market- Regardless of time, Haas`s (1971:6) definition
driven processes. The second - regional is sufficiently clear and parsimonious to
identity - conveys a cultural rather than serve as a point of departure: a “process
a political or economic notion. The common of how and why nation states voluntarily
feature of both phenomena is that neither is mingle, merge and mix with their neighbors
necessarily intended but is brought about so as to lose the factual attributes of
by uncoordinated factors-such as increasing sovereignty while acquiring new techniques
trade or migration flows or common historical for resolving conflicts among themselves”
roots. The following three subtypes respond to To this, Schmitter (2004) has conveniently
a different logic: they are either the outcome added, “by creating common and permanent,
of formal state decisions cooperation and institutions capable of making decisions
integration or a consequence of such decisions binding on all member” Contrary to common
regional cohesion. While cooperation entails usage in Latin American politics, where after
voluntary compliance, integration requires any international dispute statesmen rush to
some degree of sovereignty transfer, which declare that “the conflict is over, now it is
discourages unilateral with drawal and time for integration”,the opposite of conflict
raises the costs of process reversion. In these is not integration but cooperation. Actually,
subtypes, Hurrell (1995: 44) claims, “the integration is just a subset of cooperation-
region plays a defining role in the relations and not the most successful or even the most
between the states (and other major actors) of frequent. Nor is regional integration just
Andrés Malamud 49
increasing trade flows (aka regionalization) Regardless of the economic goals
or the various manifestations of Deutsch of regional integration, the necessity of
et al conceptualization (1957) such as establishing some kind of common institutional
recurrent contacts among elites, facilitating arrangements fosters non-economic linkages.
communication between or meetings among Higher levels of state-promoted economic
people across national borders, or even integration are likely to increase flows of trade
promoting symbols of common identity. and investment, i.e. growing regionalization
Although there is nothing in the above in the sense of the first subtype defined
definition that gives the economy primacy over by Hurrell. Likewise, increasing flows of
other domains, the fact is that really existing people and communications can nurture a
integration attempts have regularly adopted regional awareness, as in the second subtype.
economic goals, whether efficiency gains Although none of these means regional
through benefits of scale or joint development integration as defined above, they may create
through cooperation and solidarity. As further demands for it, a mechanism that the
regards the market dimension, there are four neo-functionalist literature calls spillover.1
progressive levels of achievement (Balassa Spillover is the unintended process whereby
1961). The simplest, the free-trade zone, integration between states in one sector
is an area in which domestic obstacles to creates incentives for integration in further
trade are dismantled; this means that customs sectors in order to fully capture the benefits of
tariffs are not imposed on the products of integration in the original sector.
any member country. A customs union takes Just like the development of capitalism
things one step further: at this stage a common and the emergence of the bourgeoisie created
external tariff is established, fixing the amount the need for larger markets, which in turn led
that products coming from the rest of the world to the consolidation of the nation-state, the
have to pay to enter the area. This implies that effects of economic integration spill over into
the member countries form a single entity in the political arena and foster new political
the arena of international trade. The third step, centers that command authority over larger
a common or single market, is a customs union territories. This is why regional integration
to which the free mobility of productive factors can be compared to the historical process
between the member countries and a common of state building, even though the former is
trade policy are added. It contemplates the voluntary while the latter has seldom been
coordination of sectoral macro-economic so. As both processes aim at the creation of
policies among its members and requires the a larger political community, they feature a
harmonization of national legislation. Fourth, common foundational nature. This stands
an economic union appends centralized in contrast to normal-time politics, when
monetary institutions and common financial organizational apparatuses are devoted
policies to the single market. It goes beyond to daily administration. The EU case is
simple coordination and harmonization illustrative: as it consolidated as a political
among the member countries, and includes
1 Neofunctionalism is an approach that was
the establishment of unified supranational originally developed by Ernst Haas (1958; 1964)
agencies such as a central bank and a to explain processes of international integration
single currency. Fiscal coordination is also such as the European Coal and Steel Community
and the International Labor Organization.
required, as the Euro crisis has made clear.
50 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences

community, its management gradually became A further distinction regards integration


“business as usual and the scholarly focus and convergence. The former means that
moved from integration to governance - and member-states get ever closer, while the
from international relations to comparative latter conveys they become more similar. As
politics (Hix 1994). Hence, the EU started an example, Greece is more integrated with
to be compared more with federal states and Germany e.g. they share a common currency
less with other international organizations. As and military affiliation within NATO than
it happened, the nature of the beast changed Norway with Sweden, yet the latter pair
from polity-making to policy-making. Lately, features more similarities in political,
though, the Euro crisis has re-equilibrated the economic, and social terms or in any other
weight of the two dimensions. significant indicators.
Integration can develop in two ways. International organizations may perform
Negative integration refers to the dismantling three roles (Archer 2001): they can serve
of national barriers on trade and the as arenas for dialogue and cooperation,
prohibition of discriminatory behavior, they can be used as instruments by other
while positive integration implies common actors (especially their member states), and
policies that shape the conditions under they can assume an independent identity as
which markets operate (Scharpf 1996). This actors in pursuit of their own objectives a
distinction between market-creating and property called actorness. These roles
market-regulating functions is significant are non-exclusive and convey increasing
because the former may be attained through complexity. Integration only starts beyond the
intergovernmental proceedings, while the second one.
latter requires enforcement by supranational There are three sets of conditions for a
agencies and rules. Since negative and positive process of regional integration to develop:
integration are generally sequential, the use demand, supply (Mattli 1999), and inertial
of this criterion supports the view of those factors. Demand conditions emerge from
who see the passage of intergovernmentalism higher levels of regional interdependence,
to supranationalism as progressive over time; as transnational transactors perceive that
be that as it may, progressive does not mean cross-border activities are too costly and call
irreversible. on national or supranational authorities to
Irrespective of its degree of formal lower transactions costs through cooperation,
supranationality, a regional organization may coordination and, eventually, integration.
tend to privilege either the authority of Supply conditions refer to regional leadership,
impersonal institutions or the decision of understood as the capacity and will of one or
specific power-holders. The orientation of more actors either to pay a disproportionate
a given organization in this regard is more a share of the costs required by the regional
function of the state-society nexus of the (larger) undertaking or to undertake monitoring,
member states rather than of the regional enforcement and brokerage. Inertial
constitution or legal system (Söderbaum and conditions take the form of demand or supply
Sbragia 2010). The consequence is that some conditions that become institutionalized,
blocs may be mainly rule-oriented while locking in previous agreements and creating
others remain more power-oriented. path-dependent effects that may protect
Andrés Malamud 51
integration processes in times of declining by historical legacies or globalization
demand or supply conditions but may also pressures. In recent years, different forms
make them too rigid. of regional interaction other than integration
Although some could judge the arguments have developed worldwide, and several
presented so far as Euro-centric, the goal is approaches were developed that replicated
precisely the opposite: to provide tools to the complexification of reality with fuzziness
understand regionalism in different world areas and ambiguity at the analytical level. But our
without either equalizing them or considering analytical categories have fizzled out and
them incommensurable. Integration should be are failing to call things by their name. It is
understood as, time to call a spade a spade, to streamline our
conceptual toolkit and apply it to the empirical
“a potentially global phenomenon, field.
and thus one that should be recognized
whenever it appears. This calls for
standard definitions and theory that can On Latin America`s Obsession
travel. Think of democracy: there are as with Regionalism and
many types thereof as there are countries Misadventures with Integration
in which citizens are formally equal Latin American attempts at regionalism
and rulers are accountable; yet, lacking have never converged into a single project.
these characteristics, we do not call it a The first wave, following the Western
democracy. The same applies to regional European experiment with coal and steel and
integration: either there are sovereign either supported or neglected by the United
states that voluntarily transfer parcels States, included two mutually exclusive blocs:
of sovereignty to joint decision-making the Central American Common Market and
or there are not, and in this case we do the Latin American Free Trade Association
not call it integration. We have resisted (ALALC).2 Subsequent experiences as the
the temptation to stretch conceptual Andean Community and the Caribbean
definitions or dispose of working theories Community (CARICOM) also included small
when a given phenomenon does not turn subsets of countries, giving rise to a long-
out as expected, as long as those concepts lasting patchwork of segmented regionalisms.
and theories are capable of explaining Today, there are a few associations that
why this happened. EU lessons are useful encompasses several subregional blocs or
to understand South American travails even the whole subcontinent, such as the
with regional integration precisely Union of South American States (UNASUR)
because they can also make sense of non- and the Community of Latin American and
integration- instead of calling it otherwise Caribbean States (CELAC); but the former
and pretending that it is a new animal” brings together only half of the Latin American
(Malamud and Schmitter 2011: 155). states while the latter lacks legal status,
Since geographic vicinity is constant,
2 Both organizations were founded in 1960. CACM
neighborhood spillovers are unavoidable initially brought together El Salvador, Guatemala,
and their joint management appears as a Honduras, and Nicaragua but soon expanded to
reasonable goal. However, the means for include Costa Rica, while ALALC comprised 11 states:
Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador,
achieving it are diverse and not determined Mexico, Paraguay, Peru, Uruguay and Venezuela.
52 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences

Latin America: Segmented Regionalism

From top left, by row: (1) the Americas, (2) Latin America, (3) ALBA, (4) North America (NAFTA), (5) Central America (SICA),
(6) South America (UNASUR), (7) Mercosur, (8) Andean Community, and (9) Pacific Alliance. Source: Malamud and Gardini
(2012: 122).

organizational structure and institutional leadership. It contemplates the promotion of


authority. physical integration through transport, energy
UNASUR is a Brazil-sponsored regional and communication networks, but it does
cooperation agreement, masterminded for not envision any transfer of sovereignty.
the unspoken goal of carving out a Brazilian Accordingly, it should be considered as
sphere of influence by cutting off US influence a tool for top-level dialogue and political
and offsetting Mexican competition for coordination, but not an integration attempt.
Andrés Malamud 53
Although CELAC acts as the EU impact worth considering as it challenges
counterpart in EU-Latin America and the into the region, out-performing Mercosur and
Caribbean meetings, which bring together 60 diluting UNASUR.
states (27 European plus 33 from LAC), the The segmented nature of Latin American
fact is that these meetings long predated its regionalism is not always competitive but
creation. CELAC is a hollow container that frequently overlapping, as shown by the
regional powers use to signal policy positions figure attached. Of the nine blocs featured in
or to wave ideological banners such as anti- the maps, one feature stands out:
American sentiment or South-South solidarity.
It is also one more arena for states to trade “not one country participates in at least
their differences and for head of governments half of them. In the Western hemisphere,
to build mutual trust, but it is not - and has regionalism is always sub-regional and there
no prospects of becoming - an international is no common core or political centre. The
actor. And, to be sure, nor is it an integration reality is that, every time a new bloc is born, it
project. does so by excluding neighbouring countries
and by intentionally differentiating itself from
In the last decade, a further type of other (sub)regional organisations. Decentred
regionalism purportedly has been identified: sub-regionalisms rather than concentric
post-liberal or post-hegemonic regionalism regionalism has been the end-product
(Sanahuja 2009; Riggirozzi and Tussie of such logic, by which sub-regional
2012). The argument is that the new integration proceeds through regional or
construct has shifted the focus away from hemispheric disintegration” (Malamud and
economics and, by lambasting the failure Gardini 2012:120).
of neo-liberal reforms, features a more
ideological (aka progressive) stance. As argued above, integration was not
Policy coordination and common identities pursued by all these regional undertakings,
come to the fore as market and investment but it was explicitly promised by some of
relations recede. The topmost examples of them. However, it has not been delivered
this kind o regionalism are UNASUR and the by any of them - barring partial and usually
Venezuelan-sponsored Bolivarian Alliance reversed achievements. The case of Mercosur,
for the Peoples of our America (ALBA). which used to be seen as the most successful
These undertakings discursively reject the and promising experience of Latin American
neo-functionalist premise that integration is integration, offers an eloquent illustration of
driven by a convergence of interests rather the transformations brought about by meager
than ideological commonalities. However, a results and changing goals.
backlash is underway, as Chile, Colombia, If the success of an organization is
Peru and Mexico have signed a treaty to measured by the attainment of the goals
establish a Pacific Alliance that -once again- established in its treaties, Mercosur is an
puts the economy first. Its goal is to foster free outright failure. After more than twenty
trade and market integration in opposition years, it is neither a common market nor even
to the ideological radicalization of Latin a customs union. Worse, it does not work as
American regionalism (Malamud and Gardini an effective free trade zone, since unilateral
2012: 120). Yet, this grouping has a political tariff restrictions are erected at will and non-
54 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences

tariff barriers abound. Chile has not applied the organization was not made in response
for membership as the founders expected, to previous economic interdependence or
and chains of value and regional industrial societal demands. Its key working mechanism
complexes have only developed outside the has been called interpresidentialism,
scope of the treaties - as in the automobile meaning the outcome of combining an
sectoral agreement between Argentina and international strategy, namely presidential
Brazil. It would be unfair to ignore diplomacy, with a domestic institution,
that Mercosur has accomplished other namely presidentialism (Malamud 2005a).
commendable goals such as facilitating the Presidential diplomacy is the customary
transitions to democracy, locking in domestic use of direct negotiations between national
economic reforms and consolidating a regional presidents rather than professional diplomats
security community. But these did not require every time a crucial decision has to be made
the transfer of sovereignty and can therefore or a critical conflict needs to be solved. In
be regarded as the result of cooperation rather turn, presidentialism South American style
than integration. grants chief executives the power to strike
One of the few aspects that makes deals without seeking approval by either
Mercosur look as if it works is legal parliaments or cabinets. The consequence of
international actorness. Unlike the Andean this combination is that Mercosur has been
Community, fifteen years after they began, power-oriented rather than rule-oriented from
Mercosur is still negotiating with the EU as its inception.
a bloc. However, it is Brazil on its own that Accordingly, the legalization or judicia-
sits at top international tables such as the lization of the bloc`s procedures is nothing
BRICS (largest emerging economies), IBSA more than a myth. Its top dispute settlement
(largest Southern hemisphere democracies), institutions have been called upon 16 times
BASIC (emerging economies environmental in 20 years. Legal institution-building, as
coalition), and the WTO 4-party final- manifested by the establishment of the so-
negotiations group, not to speak of its bid to called Permanent Review Tribunal in 2006,
occupy a permanent seat in a reformed UN was not undertaken in response to functional
Security Council against Argentina`s will needs but rather because of the pressure of
(Malamud 2011). epistemic communities and transnational
Finally, the only case of enlargement has networks: blunt simplification - jobs for
led to a political conflict over the suspension lawyers (and judges) serves to convey the
of Paraguay to allow the ratification of point.
Venezuela`s accession. The rift created a Likewise, the development of a
legal limbo regarding the status of the two parliamentary institution has been an outcome
members and the validity of the legislation of professional lobbying by academics and
decided during the exclusion of Paraguay, as national lawmakers, but also a legitimizing
this contradicts the unanimity decision rule resource born out of mimicry and isomorphism
and therefore puts into question Paraguay`s (Rüland and Bechle 2011). The marketplace
future commitment to abide by the rules. of ideas about regional integration is much
Mercosur is a case of supply-side limited to a single successful source, the
integration, as the political decision to establish EU. In fact, Parlasur has no legislative
Andrés Malamud 55
competences, no oversight capacities, is could seriously challenge or hinder Brazil`s
not demographically proportional, and has global projection.3
virtually no transnational party politics. By contrast, Mercosur has economic
The distinctiveness of Mercosur vis-à-vis significance for Argentina insofar as Brazil is
other regional projects such as UNASUR or its largest trading partner (for Brazil, China
ALBA continues to be its treaty-based focus and the US are larger partners than Argentina).
on market issues. Yet, few advances have However, cars are the key commercial link
been made regarding policy coordination and between the two countries, the trade in which
harmonization, and the threshold between is covered by an administered trade regime
cooperation and integration has been hardly that falls outside the free trade zone. Argentina
crossed. The only discipline that the bloc also uses the bloc for unspoken political
has effectively imposed upon its members goals such as tying Brazil to the region and
is the prohibition to unilaterally sign trade preventing it from doing business or going
agreements, a competence that was transferred global alone.
to the regional level only to be gloomily Former Brazilian foreign minister Celso
underutilized. Lafer once said that, for Brazil, negotiating
The main reason for this underachievement the Free Trade Area of the Americas was
was identified a decade ago, in what remains an option while Mercosur was its destiny.
the most in-depth analysis of the bloc to Paraphrasing Lafer, it could be said that, for
date. In the view of its authors, Mercosur`s Paraguay, Mercosur is not its destiny but its
underlying formula, i.e. preferential access doom: unavoidable, though not necessarily a
to the Brazilian market in exchange for good thing. Landlocked, the country cannot
Argentine support for Brazilian international afford to be left out of an association in which
strategies (Bouzas et al 2002), has exhausted its two coastal neighbors participate. And yet
and never replaced its fuel. Thus, Mercosur its recent suspension from the bloc because
acquired a different meaning for each member of an alleged coup puts it in the worst of two
state, and national strategies have become worlds: it pays the club`sS dues but gets no
disparate rather than coordinated. perks of membership.
For Brazil, Mercosur no longer performs By having direct access to the sea,
a significant economic role, as extra- Uruguay is less dependent on Mercosur
regional partners dominate trade relations than Paraguay. Nonetheless, the country`s
and regional investment is agreed bilaterally birth as a buffer state still resonates in the
with each neighbor. Somewhat ironically, present, and offending any of its larger
both progressive activists such as Samuel neighbors by leaving the bloc could set off
Pinheiro Guimarães (2012) and pragmatic painful retaliations. Because leaving can
analysts such as Alfredo Valladao (2006) be costlier than staying, strategic patience
agree that Brazil`s promotion of UNASUR and institutional inertia have carried the
imperils Mercosur`s objetives and operation. day. Additionally, the current left-of-center
However, the latter also serves a political administration tends to stand up for the bloc
purpose: to help manage relations with on ideological grounds.
Argentina, the only regional country that 3 As suggested by Alfredo Valladão at the
conference “Mercosur at 20: Politics and
Economics in the Southern Cone Latin American
Centre, University of Oxford, 11th March 2011.
56 Overlapping Regionalism, No Integration: Conceptual Issues and The Latin American Experiences

After six years of standoff, Venezuelan imposing a low ceiling on potential gains
membership was finally approved for reasons from integration as Burges (2005) has
of political expedience, as the suspension shown. Might any institutional arrangement
of Paraguay by decision of three foreign compensate for this shortcoming?
presidents (i.e. Argentina, Brazil and The answer to the above question is
Uruguay) substituted for the congressional negative, as form has trumped function.
ratification of the accession protocol. Institutional deficits as in MERCOSUR or
However, as a few days later the Senate institutional precociousness or “surplus” as
turned the protocol down, Venezuela`s status in CAN have prevented functional spillover
might remain controversial once Paraguay is from taking place (Malamud and Schmitter
readmitted. In any case, for an economy as 2011). So what about pragmatic fixes?
uncompetitive as the Venezuelan the rationale
for belonging to the bloc is not related to These fixes have not worked either, as
trade but to the international legitimization ideology has gradually trumped pragmatism.
of its “revolutionary regime” and to stave off Departing from its initial simplicity,
perceived threats from the US. Mercosur, which had originally learned more
lessons from the CAN failure than from the
In sum, Mercosur is not what it purports to EU success, has increasingly become largely
be in the official discourse; rather, it is several rhetorical (Malamud 2005b; Doctor 2012).
different things depending on who is asked. As the results show, though, programmatic
Its balance sheet is positive given the indirect affinity and identity politics is no substitute
effects of upholding domestic democracy for the convergence of interests.
and the peaceful resolution of conflicts, but
the gap between words and deeds may end Today`s landscape of Latin American
up definitely damaging its reputation and integration looks like Jean Monnet`s blueprint
jeopardizing its usefulness. Should empty upside down: rather than “petits pas, grands
rhetoric definitely gain the upper hand, effets” the reality reflects “grands mots, petits
Mercosur may survive but serve no further effets” why talk but about integration if it
collective purpose. Indeed, really existing does not deliver?
regional integration is not what it was once For some groups and observers, regional
thought to be. organizations - especially Mercosur - have
become an existential end per se rather than a
means to an end. Just as citizens are expected to
Conclusions defend their country without questioning its
In Latin America, regionalism has evolved raison d`etre, inchoate regional identity rather
through segmented proliferation rather than than interests or reasoning are frequently at
enlargement, and through goal-transformation the root of the defense of regional would-be
rather than goal-attainment. The reasons polities - a suggestive constructivist turn. For
for these unexpected developments can be others, usually including scholars, politicians
summarized as follows. and bureaucrats, regional organizations offer
First, economic facts trump political attractive opportunities to make a living: a
will. National economies are non- new discipline for scholarly specialization,
complementary and outward-oriented, good salaries in region-funded contracts,
Andrés Malamud 57
academic and political tourism, and the
prestige of belonging to a small group of References
iniziati. In this case, it is not identity or
Archer, Clive (2001) International
advantage arising from dismantling state
Organizations, London & New York,
borders but rather particularistic interests that
Routledge.
lie behind the defense of regionalism. For
their part, statesmen know that sovereignty Balassa, Bela (1961) The Theory of Economic
is not relinquished by signing papers so they Integration. Westport, Conn.: Greenwood
are free to continue to establish and relaunch Press.
regional organizations without integrating Bouzas, Roberto, Pedro da Motta Veiga and
anything, and they can use regionalism as Ramón Torrent (2002) “In-depth analysis
a foreign policy resource to achieve other of Mercosur integration, its prospectives
ends such as international visibility, regional and the effects there of on the market access
stability and regime legitimacy (Merke 2010; of EU goods, services and investment”
Spektor 2010). Report presented to the Commission of the
European Communities, Observatory of
Expressions such as “token integration` Globalization, Barcelona.
(Nye 1968: 377), “ceremonial regionalism”
Burges, Sean W. (2005) “Bounded by the
(Montesinos 1996), and integration-fiction
reality of trade: practical limits to a South
(Peña 1996) have been coined to portray Latin
American region”, Cambridge Review of
American integration, with its combination of International Affairs, 18(3): 437-54.
high-toned rhetoric and dismal performances.
It often seems that decision- makers and Claude, Inis L. (1971) Swords into
their followers want to talk integration into Plowshares. The Problems and Progress
of International Organization. New York:
existence. However absurd this may appear,
Random House.
this behavior is far from unreasonable, since
politicians know that praising integration Deutsch, Karl W., S.A. Burrell, R.A. Kann,
gets them support, while actually engaging M. Lee Jr, M. Lichterman, R.E. Lindgren,
in it would have material costs. Thus, talking F.L. Loewenheim, and R.W. Van Wagenen.
without doing is not necessarily a sign of (1957) Political Community and the
North Atlantic Area. Princeton: Princeton
corruption, ignorance or cultural atavism:
University Press.
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integration, it is simply a rational decision. Guimaraes, Samuel Pinheiro (2012),
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Fritz W. Scharpf, Philippe C. Schmitter
Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Hacia una Ciudadanía Transnacional

La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios


en la Era del Antropoceno
LUIS ALBERTO PADILLA*

Resumen: La movilidad humana es una de las características centrales de la era de la


globalización, al igual que ocurre con la “movilidad de mercancías” que caracteriza al
comercio mundial. Por esa razón es indispensable su regulación en el marco tanto del derecho
de los Estados al control soberano de sus respectivos territorios como de las regulaciones
internacionales en materia de derechos humanos. En este artículo se analizan diferentes
perspectivas teóricas (Bauböck, Pries, Wihtol de Wenden, Fox entre otros) que apuntan en
la dirección de explicar por qué una de las mejores fórmulas para resolver el problema de
la migración irregular – y de la trata de personas – es la ciudadanía transnacional, como
una categoría jurídica que puede contribuir de manera efectiva a garantizar la movilidad de
personas entre países de origen y de acogida de manera eficiente que permita reducir las
dimensiones de una problemática cuyas causas son fundamentalmente económicas y sociales
pero con consecuencias graves en el ámbito político y de la seguridad internacional. Al final
se aborda del cuestión del cosmopolitismo (Held, Archibugi, Mignolo, Beck) como la filosofía
política más apropiada para tratar con la problemática de la globalización en la era del
Antropoceno.
Palabras clave: globalización, movilidad humana, migración, ciudadanía transnacional,
nacionalidad, derechos humanos, cosmopolitismo, cosmopolítica.
Abstract.: Human mobility is one of the main features of globalization in present times, as well as
free trade for world commerce. This phenomenon requires regulation in the framework of both
the need of sovereign states to control its territory and of human rights international normative.
In this paper we analyze different theoretical perspectives (Baubôck, Pries, WihtoldeWenden,
Fox among others) with the aim to explain why one of the best formulas in order to solve
the problems of irregular migration – and of human trafficking – is transnational citizenship
understood as a legal category that can contribute effectively to guarantee the free movement of
persons between recipient and sending countries in an efficient manner that allows governments
to diminish problems caused by social and economic factors with dramatic consequences in the
political and international security spheres. At the end we present cosmopolitism (Archibugi,
Held, Mignolo, Beck among others) as the most appropriate political philosophy to deal with
the problems of globalization in the age of the Anthropocene.
Palabras clave: globalization, human mobility, migration, transnational citizenship, human
rights, cosmopolitism, nationality,

* Director de la Academia Diplomática del Ministerio de en ciencias sociales por la Universidad de Paris II
Relaciones Exteriores de la República de Guatemala y (Panteón Sorbona) y es catedrático de geopolítica
de la Revista Política Internacional. Ha sido embajador en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la
en Naciones Unidas (Ginebra y Viena) y en La Haya, Universidad Rafael Landívar de Guatemala.
Moscú y Santiago de Chile. Tiene un doctorado
Luis Alberto Padilla 61
caso de la UE – está llevando a la conformación
1. Introducción.
de una nueva ciudadanía europea con derechos
¿Es posible hablar de nuevas formas políticos y valores nuevos ligados a la
de ciudadanía cuando en muchos estados diversidad cultural, la no discriminación y al
latinoamericanos ni siquiera terminan aún surgimiento del derecho a la movilidad como
las “eternas” transiciones democráticas y, algo realmente novedoso, entre otras razones,
por ende, no solo hay déficits democráticos porque, como veremos adelante, se encuentra
permanentes, sino que estos se ven agravados ligado a la aparición del individuo como actor
por escasa participación, indiferencia o de las relaciones internacionales en un mundo
consentimiento de una población carente de que hasta ahora había sido eminentemente
formación ciudadana con regímenes en mayor estado- céntrico pero que ya ha dejado de serlo
o menor grado autoritarios?¿ Es posible hablar debido principalmente al surgimiento de una
de formas superiores de ciudadanía cuando sociedad civil transnacional.
aún en los países desarrollados y democráticos
En consecuencia, somos de la opinión que
a carta entera subsisten importantes segmentos
la experiencia de la Unión Europea demuestra
de población con una mentalidad xenofóbica
que si es posible avanzar en esa dirección y
y racista que votan por candidatos de partidos
en este artículo nos proponemos abordar el
con ideologías autoritarias y antidemocráticas?
tema tomando como punto de partida el hecho
¿Es posible hablar de una ciudadanía más
que ya existe una sociedad civil transnacional
evolucionada cuando en gran cantidad de
que constituye la base de sustentación de
países se reafirman los neo-nacionalismos
laciudadanía transnacional la cual es explicada
conservadores? ¿O cuando no solo subsisten
de manera magistral por el experto austríaco
gobiernos dictatoriales, sino que autoritarismos
RainerBauböck– en un artículo que publicamos
de nuevo cuño resurgen en buena parte del
en el presente número de la revista y que es
mundo? Hay tantos asuntos pendientes de
consecuencia de la movilidad humana que se
resolver en cada país que tanto la sociedad
ha acrecentado en esta era de la globalización.
civil como la ciudadanía transnacionales están
En efecto, dado que flujos migratorios están
inmersas en un intenso debate académico.
poniendo en contacto a los países de salida con
Sin embargo, siendo absolutamente cierto los receptores, no sólo a través de intercambios
lo que afirma Catherine Wihtol de Winden económicos y culturales, sino que generando
(2017: p.109) en el sentido que el concepto de vínculos de pertenencia que se traslapan, esto
ciudadanía está sometido a un proceso evolutivo está generando en cada persona un sentimiento
debido a que el marco de los Estados nacionales dual de pertenencia a sociedades diferentes que
se ha vuelto demasiado estrecho gracias a que además se refleja en las experiencia subjetiva
la mundialización de las migraciones está de los migrantes generando oportunidades
provocando situaciones de doble nacionalidad, pero también cargas o responsabilidades.
lealtades y afiliaciones múltiples así como un Las oportunidades pueden restringirse y
incremento considerable de la movilidad de la las responsabilidades o cargas hacerse muy
gente en todo el mundo. De modo que estos pesadas si los Estados no reconocen dicha
fenómenos están dando lugar a una disociación dualidad de adscripción o pertenencia a dos
de la nacionalidad respecto a la ciudadanía, a Estados soberanos diferentes por medio de
una reconstrucción de identidades y, sobretodo, regulaciones migratorias apropiadas. Es por
a la“construcción de espacios regionales con ello que Bauböck piensa– y estamos de acuerdo
formas de ciudadanía diversas” lo cual – en el con él – que una concepción transnacional
62 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

de la ciudadanía puede contribuir de manera es también muy apropiado y enriquecedor si


positiva a una redefinición multicultural de lo vemos desde la perspectiva de la diversidad
las identidades nacionalesa lo que por nuestra cultural porque si bien todo inmigrante goza
parte agregamos que se trata de una respuesta del derecho de naturalización esto no supone
al desafío que plantea la globalización para el la renuncia a su cultura, idioma, religión o
orden de Westfalia porque este último tiene su nacionalidad de origen, lo cual coincide con
base en el territorio mientras que la primera tiene las posiciones del multiculturalismo en el
como fundamento primordial a la economía y ámbito antropológico y sociológico. Es claro
las comunicaciones. que la igualdad de derechos para extranjeros y
Bauböck sostiene que, a pesar de que es nacionales tiene algunas restricciones – como el
ampliamente aceptado que en toda sociedad servicio militar o el derecho al voto – aunque
democrática los residentes extranjeros está este último si puede ejercerse por ciudadanos
protegidos por la Declaración Universal de naturalizados que poseen doble nacionalidad
los Derechos Humanos – a lo que habría que o bien por residentes extranjeros a quienes su
agregar el derecho a optar por la nacionalidad país de origen otorga los medios para ejercer el
del país de acogida a partir cierto número de derecho al voto cuando están domiciliados en
años de residencia – también es cierto que el el exterior2.
derecho a obtener la nacionalidad del país de
acogida debe entenderse por razones puramente 2. La experiencia europea en materia de
objetivas o “cívicas” (porque pertenece a ciudadanía transnacional.
la esfera de los derechos civiles y políticos
conforme al Pacto de Naciones Unidas de 1966) La ciudadanía transnacional está mucho
de manera que en las decisiones que tomen las más desarrollada en la Unión Europea3 en parte
autoridades migratorias son estas razones las 2 Aunque en algunos países (UK, Nueva Zelandia)
residentes extranjeros que cumplen determinados
que deben tomarse en consideración omitiendo requisitos legales si tienen derecho al voto en
las que tienen que ver con los orígenes étnicos, elecciones locales (Bauböck, 2002)
religión, cultura o asuntos relacionadas con 3 “Claims that the EU has a democratic deficit and
la documentación (o carencia de ella) en la that it is crucial for the EU’s future to strengthen its
democratic legitimacy have continued to arise for
movilidad del migrante. at least 20 years. For the greater part of its history,
En consecuencia, para Bauböck la citizens have not been at the centre of the European
political system. One response to this was the
ciudadanía transnacional permite ampliar la establishment of the Citizenship of the Union, in
protección dada por los derechos humanos addition to national citizenships. The Maastricht Treaty
(1992) (andthe) Treaty Establishing the European
universales (la libertad de migrar y residir en Community (TEC) has integrated the Citizenship of
otro país) por el simple hecho de establecer the Union into the Treaty of Rome. The rights granted
la igualdad de derechos entre nacionales y to the EU citizens include the right of free movement,
the right to vote in communal elections in all Member
extranjeros lo cual ha permitido que – para poner States, the right of diplomatic protection and the right
un ejemplo concreto – que los hijos menores de to petition to the European parliament. These rights
inmigrantes indocumentados puedan inscribirse were regarded as a first step towards full-fledged
citizens’ rights. The concept of the Union Citizenship
en el sistema escolar norteamericano y obtener is dynamic. Art. 22 TEC provided for threeannual
un diploma de la escuela secundaria1. Por otra reports by the Commission that could form a basis
to complement the Citizenship of the Union by the
parte, el concepto de ciudadanía transnacional Council and subsequent approval of the Member
1 Este es el origen de la orden ejecutiva de protección States” in Michael Efler: European Citizens’ initiative.
temporal otorgada por el presidente Obama Legal options for implementation below constitutional
que fue conocida bajo el nombre de DACA : level,link:European%20citizens%20initiative_
DeferredActionforChildrensArrivals. Michael%20Efler.pdf
Luis Alberto Padilla 63
porque tratándose del caso más avanzado de Una primera cuestión entonces concierne a
integración regional esto facilita la existencia la necesidad de diferenciar la noción de sociedad
de situaciones de doble nacionalidad y en parte civil transnacional del concepto de ciudadanía
porque la legislación de la Unión permite el transnacional debido a que el mismo supone la
ejercicio de derechos en forma colectiva – en existencia de sujetos de derechos y obligaciones
tanto que ciudadanos de países miembros de que en el caso de los Estados nacionales está
la Unión – lo cual constituye una ampliación claramente definido pero no sucede así en el
del ejercicio de derechos individuales en tanto caso del ordenamiento internacional que carece
que nacionales de cada país por separado. O de estructuras centralizadas de gobierno,
dicho en otras palabras, aunque los ciudadanos es decir – en otras palabras – no existe un
franceses, italianos o alemanes pueden ejercer gobierno mundial. Sin embargo, es bien sabido
su derechos en tanto que tales, por ejemplo, que los procesos de integración regional –
ante las instituciones europeas de derechos como el proceso de integración europeo que
humanos4 el ejercicio del derecho de petición dio vida a la Unión Europea – si han logrado
en tanto que ciudadanos europeos requiere avances considerables en las conformación
de procedimientos especiales, no sólo porque de una ciudadanía transnacional gracias al
se aplican normas derivadas del tratado de Derecho de Integración. Para citar un ejemplo
Lisboa (que substituyó al tratado constitucional concreto los ciudadanos europeos poseen
original), sino porque el proyecto europeo en iniciativa de ley, un derecho que normalmente
materia de ciudadanía transnacional puede verse está reservado solo a los nacionales de cada
como la punta de lanza de una nueva tendencia país miembro de la Unión. En efecto, aunque
mundial que va más allá incluso de las fronteras
concepts of global versus transnational civil society
regionales, a pesar de que los “euroescépticos” (i.e., Edwards &Gaventa 2001, Florini 2000, Kaldor
dicen que se trata de excepciones que justifican et al. 2003, Keane 2003, Lipschutz& Mayer 1996,
la regla según la cual las soberanías nacionales Tarrow2001,Walzer1995,Wapner 1996). Critics of the
concept of global civil society argue that it implicitly
continúan siendo el pivote del mantenimiento overstates the degree of cross-border cohesion and
de la Unión, pero este es un debate frente al joint action in civil society (Laxer &Halperin 2003).
In the context of this debate, the term transnational
cual no asumiremos una posición definida, al citizenship would apply most clearly to membership
menos no en este trabajo académico5. in the EU—a political community that is clearly
cross-border yet certainly not global.9Yet Bauböck
4 Es interesante tener presente, en otro ejemplo, que
(2003), one of the leading proponents of the concept
incluso cualquier ciudadano de un país europeo
of transnational citizenship, suggests that the EU
miembro del Consejo de Europa (al cual pertenecen
is better understood instead as “supranational,”
países que no son miembros de la UE) puede
meaning that individual membership requires
presentar una demanda ante el Tribunal Europeo de
citizenship in an EU nation-state. Indeed, it is not
Derechos Humanos en circunstancias en las cuales se
at all clear whether the EU’s transnational political
considere víctima de una violación de sus derechos
experiment is the leading edge of a growing trend or
conforme a la Convención Europea de Derechos
is the exception that proves the rule in terms of the
Humanos.
persistent grip of nation states on political sovereignty.
5 Jonathan Fox es uno de los autores consultados
So far, thelatterseems more likely. Eitherway,
que se refiere al debate acerca del concepto de
analystsagreethat EU citizenshipisstillboth “thin” and
ciudadanía transnacional en los siguientes términos:
fundamentallygrounded in nationalcitizenship” Por
“The term transnational citizenship is less expansive
nuestra parte, pensamos que la existencia de una
than its apparent synonyms, world citizenship
sociedad civil global es la base de sustentación del
and global citizenship, and is more clearly cross-
cosmopolitismo como filosofía política pero también de
border than the term cosmopolitan citizenship. A
la ciudadanía transnacional como categoría jurídica.
longstanding normative theoretical tradition calls
Cf. Fox, Jonathan (2005):Unpacking transnational
for “global” or “world” citizenship.8 In contrast, the
citizenship,inAnnu. Rev. Political Science No. 8
term transnational citizenship can refer to cross-
pp.171-201, University of California (Santa Cruz), link:
border relations that are far from global in scope.
https://escholarship.org/uc/item/4703m6bf,
This is analogous to the distinction between the
64 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

en el tratado constitucional original no haya fortalecer la diversidad cultural y proteger a las


sido aceptado (los referéndums de Francia y minorías.
Holanda lo rechazaron) el tratado de Lisboa Hay que tener presente también que
del 2007si reconoce a los ciudadanos de los al interior de la UE la principal base de
países miembros el derecho de petición ante la sustentación de esa sociedad civil transnacional
Comisión Europea la cual, al ser la instancia es el derecho de los ciudadanos europeos para
que posee iniciativa de ley en el Parlamento movilizarse, trabajar y residir legalmente en
Europeo en la práctica otorga iniciativa de ley cualquier estado miembro lo cual forma parte
a los ciudadanos europeos. del proceso de integración social de los países
En tal contexto, el 11 de diciembre del que son miembros de la Unión, integración que
2009 la Comisión Europea dio a conocer lamentablemente no ha sido posible poner en
una propuesta llamada “Iniciativa de los marcha en los países latinoamericanos.
Ciudadanos Europeos” (ECI por sus siglas No obstante hay que admitir una sociedad
en inglés) que fue sometida a un proceso de civil transnacional –aunque no tan formalizada
consultas públicas que finalmente culminó como la de la UE – se encuentra en proceso de
cuando Consejo y Comisión presentaron una formación en todo el mundo en la medida que
propuesta inspirada en los procedimientos la revolución de los medios de comunicación
suizos de democracia directa – tales como en la era de la información ha facilitado el
lainiciativa popular federal o el referéndum establecimiento de vínculos y relaciones de
opcional – de manera que el 16 de febrero del todo tipo tanto entre las personas como entre
2011 la ECI fue finalmente aprobada por el movimientos sociales, religiosos, culturales,
Parlamento Europeo bajo el mismo nombre. organizaciones no gubernamentales, partidos y
La iniciativa de los ciudadanos europeos es organizaciones políticas, entidades deportivas y
entonces un mecanismo de democracia directa la misma esfera tecnoeconómica (las empresas
que la Unión Europea ha establecido para transnacionales así como el comercio y el sistema
profundizar la democracia proporcionando financiero) que por operar a escala mundial
los medios para participar directamente en la configuran esa sociedad civil transnacional
elaboración de políticas públicas europeas. El claramente diferenciable del subsistema
procedimiento requiere que por lo menos un político consti-tuido por el ámbito multilateral
millón de ciudadanos de la UE que a su vez de Naciones Unidas y de las organizaciones
sean nacionales de al menos una cuarta parte regionales intergubernamentales com la OEA.
de los estados miembros puedan llevar a la De manera que la existencia de una sociedad
Comisión Europea determinadas iniciativas civil transnacional es clave para entender de
que la Comisión debe presentar al Parlamento. qué modo se podrían resolver los problemas que
Hasta la fecha se han presentado varias requieren cooperación y que van desde asuntos
iniciativas tales como la de “fraternidad” que medio ambientales o de la responsabilidad
busca promover el intercambio estudiantil en social empresarial en la esfera tecno-económica
el marco de los programas Erasmo o las que hasta toda la problemática de la movilidad
buscan otorgar garantías sbre el derecho al agua humana pero también del cosmopolitismo
y saneamiento. También ha habido iniciativas como filosofía o visión del mundo en el campo
para detener el extremismo nacionalista y de la ciencia política6.
la xenofobia, garantizar el derecho a la libre
6 Al respecto, puedenconsultarse – entre otros –
circulación en territorio de la UE así como textoscomo los siguientes: Bauböck, Rainer (2003)
para reducir las desigualdades económicas, : Transnational Citizenship: Memberships and
Rights in International Migration; (2003) Towards
Luis Alberto Padilla 65
O dicho en otras palabras, si el fenómeno
2. La cuestión de la movilidad humana. demográfico que está dando lugar a que
las economías de los países desarrollados
Como es ampliamente conocido la requieran de una mano de obra en cantidades
globalización de la economía capitalista a crecientes para substituir a personas que
escala mundial, no sólo ha profundizado las por razones de edad deben jubilarse sin que
desigualdades sociales y la concentración de haya suficientes trabajadores nacionales
la riqueza – incrementando la pobreza en los para substituirlos, y siendo además un hecho
países del sur global – ,sino que las necesidades cierto que la contribución de los trabajadores
demográficas de los países industrializados del extranjeros hacia las economías de los países
norte – debido al envejecimiento de la población de acogida es positiva y conveniente, entonces
y las bajas tasas de fertilidad materna que no la regulación del trabajo de los extranjeros y su
alcanzan a reproducir a la población nativa – ha libre movilidad para poder viajar a sus países de
dado lugar a la creación de de un mercado de origen cuando así lo deseen es una medida de
trabajo que demanda trabajadores extranjeros política migratoria indispensable. Como dice
fenómeno que ha repercutido en el  incremento Roberto Savio refiriéndose la problemática
de trabajadores migrantes. La movilidad de la del envejecimiento demográfico en los países
fuerza de trabajo a escala mundial, entonces, es industrializados, “las estadísticas son claras”:
una realidad que debería ser regulada evitando
criminalizar a los trabajadores que viajan “Statistics are clear. Each year there are
sin tener pasaporte o visa entre otras razones 300.000 less working people. Of the 80.6
porque – en determinadas circunstancias million Germans, only 61% is in working age.
– estas prácticas pueden ser violatorias de In 2050, it will shrink to 51%, and those older
tratados internacionales – como la Convención than 65 will increase from 21% to 33%. Birth
de Naciones Unidas sobre Refugio y Asilo de rate in Germany is 1.5%; to have a constant
1951 o la Convención sobre los Derechos de population you need a birth rate of 2.1%.  And
los Trabajadores Migrantes y sus Familiares the immigrant’s huge influx has increased the
de 1990 – así como también pueden ser birth rate to a modest 1.59%. Immigrants tend
contrarias a la Declaración Universal de los to imitate local trends and do not have many
Derechos Humanos que establece el derecho children. Therefore, it is clear to all, that in two
de toda persona a salir de su país y a “elegir su decades productivity will decline dramatically
residencia en el territorio de un Estado”7. (some say 30%), because of less people working,
and there will be not enough payers to keep the
a Political Theory of Migrant Transnationalism in pension and social security system going. It
The International Migration Review; Falk, Richard
(1994) : The Making of Global Citizenship, Bart van país, incluso del propio, y a regresar a su país”,
Steebbergen (ed), SAGE, Londony Delanty, Gerard derecho que – por cierto – debe distinguirse del
(2012): Routledge Handbook of Cosmopolitanism derecho de asilo, establecido por el artículo 14 que se
Studies, New York & Oxford, http://dro.deakin.edu.au/ refiere a que “en caso de persecución, toda persona
eserv/DU:30049755/brown-empiricalworld-evid-2012. tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en
pdf; Archibugi, Daniele et. al (2010): A Symposium cualquier país” aunque, por supuesto, el derecho
on a New Political Hope, Routledge, in: New de asilo no puede ser invocado “contra una acción
Political Science (revue) , vol. 32, Number 1, march judicial realmente originada por delitos comunes o
2010, http://www.danielearchibugi.org/downloads/ por actos opuestos a los propósitos y principios de las
papers/2017/11/new-political-science.pdf Naciones Unidas”. http://www.derechoshumanos.net/
7 La Declaración Universal de Derechos Humanos de normativa/normas/1948DeclaracionUniversal.htm?gc
Naciones Unidas (1948) establece en Artículo 13que lid=CjwKCAjwj4zaBRABEiwA0xwsP1plcuV1iXcV4gD
todapersona tiene derecho a circular libremente y a fKKIDzFJwAwWBA36hhV9bK1_7Op4wde1GjCLaxo
elegir su residencia en el territorio de un Estado CHwkQAvD:BwE
y que también tiene derecho “a salir de cualquier
66 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

will be the end of the German locomotive. The no da lugar a problema alguno en esta era de la
same consideration applies to all of Europe, globalización, porque el problema proviene del
which has a statistical birth rate of 1.6, which rechazo a los pobres como dice Adela Cortina
means it will lose close to one million per (la aparofobia), entonces, siguiendo a Savio,
year. The UN division of Population Statistics habría que terminar con esa discriminación hacia
consider that Europe should have an influx of los pobres que buscan trabajo y con el temor
20 million immigrants to retain its course. This hacia ellos regularizando su status migratorio
is clearly impossible in today political system. ya que no hacerlo no solo implica una violación
With an impeccable observation, a Spanish de los derechos humanos, sino que también,
philosopher, Adela Cortina, has observed that dependiendo de las circunstanias de cada caso
football players, artist, and rich people, be concreto, pueden darse transgresiones graves
even Muslim, like princes, are most welcome a la legislación internacional en materia de
in Europe. Those who are not welcome are refugiados o de asilo político como ocurre
the poor. So, she wrote a book on why we con ciertas decisiones que son resultado de
are not in front of a real xenophobia. We face reacciones individuales y no de políticas de
aporophobia,  a term she coined using the word Estado8. Es sobre estas importantes cuestiones
apora, the Greek world for poor. In fact, this qué los gobiernos deberían ir fijando sus
defense of European civilization is an update posiciones de manera que se haga posible
of colonialism...And yet we have plenty of data que Naciones Unidas convoque a una gran
about the positive impact of inmigration. The conferencia internacional sobre la cuestión a
last is a very complex study over 30 years of migratoria a escala mundial, como las que ya
immigration, done by the very respected CNRS, se han hecho sobre asuntos como el Medio
the National Center of Scientific Investigation Ambiente en Río, sobre Derechos Humanos
in France, published by Science Advances, on en Viena, sobre Población en El Cairo, sobre
the 15 European countries who did receive 89% la Mujer en Pekín, sobre Desarrollo Social
of demand for asylum in 2015, the year of the en Copenhague y para la cual podría servir de
great influx from Syria, Iraq and Afghanistan. insumo fundamental el Pacto Mundial para una
After four years, partly due to the length of the 8 Hay que tener presente que la ola de rechazo que
bureaucratic process, the GNP rises by 0.32%. levantaron en Estados Unidos las medidas del
presidente Trump para separar a los niños de sus
Impacts on the fiscal system are also relevant. padres se hicieron en el marco de demandas de
Prof. Hippolyte D’Albis, one of the authors, asilo bajo el argumento de persecución del crimen
organizado (pandillas juveniles) en sus respectivos
observes that of course initially immigrants países. Por otra parte, conviene recordar que también
are a cost, but this public money is reinvested hay trabajadores temporales – necesitados para
in the society, thus for ten years they produce levantar cosechas agrícolas, como funcionó con el
programa de braceros temporales en Estados Unidos
more wealth than the general population. After y mantiene actualmente el gobierno de Canadá
ten years they melt in the general statistics. It is con base en convenios bilaterales específicos. Que
obvious that the dream of people who come in muchos trabajadores migratorios van y vienen a sus
países de origen y mantienen una relación permanente
Europe to escape hunger or wars, is to get a job lo demuestran claramente las remesas familiares de
as soon as possible, pay taxes and contributions manera que habría que legalizar la permanencia de
estos trabajadores para que puedan viajar libremente
to ensure their stability and future, and work a sus países y retornar al de acogida. Incluso desde
hard” (Savio:2018) el punto de vista de la seguridad interior regularizar
la presencia de trabajadores migrantes facilita
Si la regulación de la movilidad de la prevención de actos fuera de la ley pues las
personas que pertenecen a ciertas categorías autoridades contarían con información precisa de
todos aquellos extranjeros trabajando en un país
sociales de estratos sociales altos (los “ricos”) determinado.
Luis Alberto Padilla 67
Migración Segura, Ordenada y Regularque fue en materia de cambio climático y desarrollo
aprobado en la conferencia intergubernamental sostenible y que deberían suscribir los
de Naciones Unidas que se reunió en Marruecos miembros de Naciones Unidas que sin lugar
en diciembre del 2018 y que, sin lugar a dudas, a dudas se interesan en ordenar y regular
constituye un avance considerable, aunque adecuadamente las migraciones. Su carácter
los problemas subsisten en la medida que sus multilateral aproximaría dicha conferencia a lo
disposiciones no son vinculantes9. que se ha logrado en las grandes convenciones
Una conferencia de este tipo estaría internacionales ya mencionadas así como a
destinada a llegar a un gran acuerdo mundial otras que han sido el resultado de la acción de
vinculante sobre movilidad humana y que organismos de la sociedad civil global como
sería resultado de negociaciones multilaterales ocurre con la Convención que prohibe el uso de
destinadas a obtener acuerdos básicos como minas explosivas en el campo militar así como
los logrados París y Nueva York el año 2015 las pruebas nucleares y la proscripción de
las armas nucleares, en donde han participado
9 El Pacto Mundial para una Migración Segura,
Ordenada y Regular aprobado en Marraqueshen
estados like-minded independientemente de los
diciembre del 2018 representa una oportunidad hayan suscrito aquellas potencias que se han
histórica para mejorar la cooperación internacional negado a hacerlo precisamente por poseerlas,
en materia de migración así como para fortalecer
las contribuciones de los migrantes y la migración pero cuya normativa termina por imponerse
al desarrollo sostenible. Dado que hay más de 258 en la práctica gracias al derecho internacional
millones de migrantes en todo el mundo y queesta consuetudinario como ha venido ocurriendo
movilidad humana seguirá aumentandodebido al
crecimiento de la población así como de los mercados en el terreno de las pruebas nucleares, ya que
de trabajo en los países industrializados que hoy en día ninguna de las grandes potencias nucleares –
requieren de trabajadores extranjeros porque como
nos recuerda Savio los trabajadores nativos se retiran
exceptuando a Corea del Norte – las han vuelto
y debido a las bajas tasas de crecimiento demográfico a llevar a cabo desde que se puso en marcha el
no hay suficientes nacionales para reemplazarlos tratado de prohibición de las pruebas nucleares,
junto con el hecho que en los llamados “países
pobres” prevalecen situaciones de desigualdad, que incluso tiene una organización (en Viena)
concentración de la riqueza, corrupción rampante, que se ocupa de supervisar que las mismas no
gobiernos autoritarios e inclusive fenómenos naturales ocurran a escala mundial (CTBTO).
como el cambio climático es evidente que todo ello
está incidiendo en el aumento de los flujos migratorios. Que la posibilidad de una Conferencia de
Es por ello que elPacto Mundial para una Migración
Segura, Ordenada y Regular (aprobado tras un arduo
esta naturaleza es perfectamente factible lo
período de año y medio de consultas y negociaciones demuestra, además, lo que algunos autores
multilaterales) admite que se requiere de un enfoque han denominado la nueva diplomacia de la
cooperativo para optimizar los beneficios de la
migración y esto a pesar de los riesgos y desafíos “gobernabilidad mundial de las migraciones”
que se presentan a los migrantes en los países de (Withol de Wenden:2017) que trabaja por el
origen, tránsito y destino. El Pacto busca mitigar
los factores adversos y estructurales que impiden a
reconocimiento de un “derecho a la movilidad”
las personas construir y mantener medios de vida de los trabajadores y que se comenzó a
sostenibles en sus países de origen al mismo tiempo implementar a partir de la reunión convocada
que se disminuyen los riesgos y las vulnerabilidades
a las que se enfrentan los migrantes en las diferentes
en el 2004 en Ginebra – bajo los auspicios
etapas de la migración, respetando, protegiendo y de Naciones Unidas – por 14 organizaciones
cumpliendo sus derechos humanos y brindándoles internacionales y ONG’s. De este evento
atención y asistencia. El Pacto constituye también un
esfuerzo considerable de todos los países signatarios nació el Foro Mundial sobre Migración
por crear condiciones propicias que permitan facilitar y Desarrollo (FMMD) que se ha venido
y propiciar las contribuciones de los trabajadores
migrantes al desarrollo sostenible tanto a nivel local
reuniendo regularmente en Bruselas (2007),
como nacional, regional y global. Manila (2008), Atenas (2009), Puerto Vallarta
68 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

(2010), Ginebra (2011), la isla Mauricio Catherine Withol de Wenden nos recuerda la
(2012), Estambul (2015) y Berlín (2017) con el importancia del factor demográfico:
propósito de asociar los Estados tanto de salida “Les mobilités, qu’elles soient temporaires,
como acogida de migrantes con organizaciones pendulaires ou définitives, affectent plus
intergubernamentales y de la sociedad civil particulièrement les grandes lignes de partage
transnacional y que, como ya señalamos, du monde, là où les écarts de richesses, du
busca definir un régimen de movilidad para las niveau de vie, de profils démographiques, des
personas en el marco de la Convención sobre régimes politiques sont les plus criants. La
los Derechos de los Trabajadores Migrantes Méditerranée est l’une de ces grandes lignes de
y sus Familias (1990) y de la Declaración fracture : 50% de la population sur la rive sud a
Universal de Derechos Humanos. De manera moins de 25 ans et le tiers est au chômage; sur
que el ya mencionado Pacto Mundial para una sa rive européenne, elle subit une démographie
Migración Segura, Ordenada y Regular que vieillissante. L’âge médian (âge qui sépare de
recoge buena parte de las recomendaciones façon égale la population en deux groupes) est
del FMMD aprobado por la Conferencia de passé en soixante ans de 28 ans à 41 ans en
Marruecos del 2018 si puede convertirse en un Italie, à 39 ans en France, alors qu’ en Afrique
efectivo instrumento que contribuya a lograr subsaharienne il est aujourd’hui de 19 ans. Une
una conferencia mundial que debería buscar un autre grande ligne de fracture est formée par
acuerdo intergubernamental vinculante. la frontière entre le Mexique et les États-Unis,
la plus importante du monde selon le nombre
3. La movilidad humana en el contexto de de passages clandestins et de sans-papiers
una globalización contradictoria. vivant aux États-Unis (quelque 11 millions)
puis par celle séparant la Russie de la Chine,
Es claro entonces que la globalización où la tension entre populations, territoires et
tiene efectos sociales que se manifiestan en ressources du sous-sol est particulièrement
el fenómeno de una movilidad humana sin vive. Certaines régions du monde ont connu
precedentes – pues obedece a la oferta de los récemment des grandes mutations migratoires,
mercados de trabajo a escala mundial — pero passant du statut du pays du départ à celui du
que está provocando en los países de acogida de pays d’accueil  : c’est le cas de la Europe du
estos flujos migratorios reacciones lamentables Sud… de l’Europe de l’Est où s’ installe une
de xenofobia, con las esperables perturbaciones chaine migratoire d’est en ouest (les Polonais
y turbulencias en la esfera política, de manera vont travailler en Allemagne, au Royaume Uni
que la cuestión social migratoria es un factor ou en Irlande, les Ukrainiens et les Biélorusses
adicional en la explicación de la crisis del orden se rendent en Pologne) ; de la Roumanie, frappée
de Westfalia y de los procesos de integración par le care drain, soit l’exode des professions
regional como ha ocurrido en la Unión Europea de santé (les médecins, infirmières et gardes
en donde el brexit constituye el mejor ejemplo de personnes âgées partis travailler en Europe
de esta crisis. de l’Ouest sont remplacés par des Moldaves).
Pero en todo caso, lo que nos interesa es La transition est aussi brutale au Maroc, au
destacar de qué manera – en esta era de la Mexique et en Turquie, car ces grands pays
información y de la globalización – son factores d’émigration sont devenus pays d’ accueil et
objetivos los que están determinando el de transit pour des migrations venant d’ Afrique
fenómeno de la movilidad humana pues al igual sub-saharienne, du Proche et du Moyen Orient,
que Roberto Savio la investigadora francesa de l’Amérique centrale”. 10
10 Withol de Wenden, Catherine (2017):La question
Luis Alberto Padilla 69
En consecuencia, puede decirse que la proliferación de actores transnacionales de nuevo
problemática migratoria provocada por la tipo, que van desde las empresas en el terreno
movilidad humana – que a su vez es uno económico hasta las múltiples organizaciones
de los resultados de la globalización – está de derechos humanos, feministas, campesinas,
erosionando la capacidad del Estado para el indígenas o los movimientos sociales de diversa
ejercicio de la soberanía ya que las prácticas naturaleza que son cada vez más numerosos y
«  mundializadas  » de estas nuevas formas que establecen vínculos transnacionales para
de movilidad de las personas al igual que el potenciar su presencia política – en el marco
funcionamiento de las redes transnacionales de de la globalización contra hegemónica como
circulación migratoria – con viajes constantes la llama Boaventura de Sousa Santos – han
de ida y vuelta al país de origen – han hecho traído como consecuencia que el estado-nación
que la gente se instale en la movilidad como ya no sea, de facto, la unidad de análisis más
modo de vida11. A esto habría que agregar que la apropiada del sistema internacional analizado
migratoire au XXI siècle. Migrants, réfugiés et relations desde un enfoque holístico complejo y esto
internationales, Presses de Sciences Po, Paris, pp.26-28 muy a pesar de lo que sostiene la visión realista
11 En una caminata relativamente reciente (abril de
2018) por la cordillera de los Cuchumatanes el autor
clásica 12.
tuvo la oportunidad de entrevistar a un campesino con También la ciudadanía debe adaptarse a
animales de carga que llevaban alimentos comprados
con el dinero de los ahorros hechos en sus viajes de las nuevas situaciones que se dan debido a la
trabajo temporal a Estados Unidos, en donde además movilidad, tanto en lo concerniente al derecho
residen y trabajan dos de sus hijos mayores de edad
en situación irregular migratoria (que de acuerdo al
de voto en procesos electorales de los países
último informe de OIM sobre trabajadores migrantes 10,000 millones según informaciones de prensa)
guatemaltecos es de unas 700,000 personas, explican por qué el destino norteamericano es
aunque debe tenerse presente que – según datos principalmente un mercado de trabajo y no un
del informe de OIM – aproximadamente 1,600,000 país de refugio o de destino para migrantes cuya
guatemaltecos en EEUU si tienen una situación presencia pueda significar amenaza alguna para
migratoria debidamente regularizada. Otra cuestión la seguridad del país del norte (Cf. el Informe de la
que debe tenerse presente es que la movilidad de los Organización Internacional de Migraciones [OIM]:
trabajadores – que ningún muro está en condiciones Encuesta sobre Migración Internacional de
de detener – responde a un mercado de trabajo Personas Guatemaltecas 2016, OIM, Guatemala,
y atrae no a las personas más pobres, pues los febrero del 2017 in: http://onu.org.gt/wp-content/
traficantes de personas cobran sumas que van desde uploads/2017/02/Encuesta-sobre-MigraciOn-y-
los 2,000 dólares por el paso directo en la frontera de Remesas-Guatemala-2016.pdf ). En consecuencia,
México hasta US$ 6,000 o 7,000 por el “transporte” puede decirse que la movilidad es más una estrategia
desde países como Guatemala hasta EEUU. En individual de adaptación a un mundo globalizado y de
consecuencia, hay que tener claro que la gente que ascenso social como afirma la investigadora italiana
migra no es la más pobre porque debe endeudarse Giorgia Ceriani (Withol de Wenden:2018;19-20) y es
con usureros o incluso con el sistema bancario indudable que a no ser que se creen condiciones de
(hipotecando propiedades para pagar el viaje) y vida y empleo suficientemente adecuadas estos flujos
cuando este es exitoso la deuda se paga gracias al migratorios no van a detenerse. En consecuencia,
ingreso más alto (en Estados Unidos el salario de US$ los montos a invertir en cualquier plan destinado a
15 la hora de trabajo es lo normal para un aprendiz evitar que la gente siga migrando tendrían que ser
de albañil, por ejemplo) que se obtiene en el país del de una envergadura análoga, porque – para poner
norte. Además, siempre de acuerdo con los datos del un caso concreto de comparación – si consideramos
estudio de la OIM específicamente sobre Guatemala, que la oferta de cooperación del llamado “plan de
un 61.7% de los trabajadores migrantes manifestó la prosperidad” de Estados Unidos(menos de un
como motivo de la migración buscar “mejores millardo de dólares repartido en 3 países) no llega ni
ingresos” frente a un 32.% que buscaban solamente al 2% de lo que los migrantes envían anualmente
“conseguir trabajo” (datos del 2010) cifra que aun a un país como Guatemala, esto es claramente
a pesar de un descenso a 37.7% (datos del 2016) insuficiente.
sigue siendo alto. En síntesis, los US$ 7,273,365.82 12 Excepto para el subsistema militar que en el caso
millardos que según la OIM se recibieron en 2016 de las grandes potencia sigue funcionando con base
en remesas familiares en un país como Guatemala en el esquema clásico de equilibrio de poderes,
(que ya para 2018 se habían incrementado a casi especialmente en el terreno nuclear.
70 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

de origen de los migrantes como cuando hay promover también el establecimiento a escala
situaciones de doble nacionalidad o bien mundial de una nueva normativa sobre la
debido que han aparecido nuevas categorías movilidad humana, multilateralmente acordada,
de ciudadanía vinculadas a la etnicidad que substituya – o se articule adecuadamente
y a la religión o incluso a movimientos – con las políticas y regulaciones migratorias
sociales transnacionales de defensa de nacionales aprovechando para ello – y lo
los derechos humanos de refugiados y de reiteramos porque nos parece fundamental
personas indocumentadas etc, de manera – tanto los avances ya realizados por el foro
que la ciudadanía está jugando un papel cada mundial sobre migraciones y desarrollo
vez más importante en la recomposición del como por el pacto internacional aprobado en
espacio internacional tanto si consideramos lo Marraquesh.
vemos desde el punto de vista negativo de las Cada Estado debería entonces comenzar
transgresiones al principio de territorialiad por promover reformas de sus respectivas
propio del orden de Westfalia (pasar fronteras legislaciones nacionales en materia migratoria
sin papeles y control migratorio) como si lo que para ser dignas de ese nombre y hacerlas
vemos de manera positiva con base en lo que realmente sinceras deberían abandonar
expusimos inicialmente al referirnos a la ECI las políticas que mantienen abierta la puerta
europea, es decir, el establecimiento de normas principal de la casa para los ricos mientras que
supranacionales que se imponen a los Estados a los pobres ingresan por la puerta de servicio,
partir de la iniciativa de ciudadanos en ejercicio cuando pueden hacerlo. Y todo ello sucede al
de derechos transnacionales en aquellos mismo tiempo que se mantiene a los migrantes
procesos de integración exitosos – como el indocumentados bajo la amenaza de la espada
europeo – que a nuestro juicio deberían orientar de damocles de la detención sorpresiva y de la
también los procesos de integración de nuestra deportación a sus países de orígen separándolos
propia subregión centroamericana. de sus familias e hijos, amenaza que también
¿Cuál es entonces el lugar que corresponde opera como una fórmula cruel de explotación
a las migraciones internacionales en un mundo y restricción de facto de los derechos humanos y
globalizado cada vez más interdependiente y prestaciones laborales pues coloca en situación
contradictorio? No cabe duda que los gobiernos de absoluta indefensión a los empleados frente
enfrentan fenómenos que se originan en la a sus empleadores.
sociedad civil global buscando asegurar los Sin embargo, si examinamos situaciones
territorios por medios que en determinadas concretas y comparamos la política migratoria
circunstancias violan los derechos humanos de algunas regiones – como la Unión Europea
(detención, separación de familias, deportación) – con la del país más rico y poderoso del
cuando son precisamente los requerimientos mundo – Estados Unidos – es evidente que
de fuerza de trabajo provenientes del orden los europeos han tratado de mantenerse dentro
neoliberal para hacer funcionar la economía de los márgenes de su propia legalidad y
los que deberían atenderse. Es debido a esto corrección política, porque debemos reconocer
que para superar las contradicciones que que aún a pesar de la crisis económica sufrida
se están dando entre la dinámica social y la por la Unión Europea (que a su vez fue una de
esfera política ( recordemos que el desarrollo las consecuencias de la crisis de Wall Street
sostenible consiste en una gestión apropiada del 2008) o de la ola de refugiados sirios o del
de lo social, lo tecno-económico y de los África subsahariana, no cabe duda que la política
ecosistemas naturales) dichas elites deberían europea es muy superior a la norteamericana en
Luis Alberto Padilla 71
términos humanitarios y de cumplimiento con aunque la migración es decisiva para mantener
las normas básicas de respeto a los derechos la estabilidad económica de los países de origen
humanos. pues disminuye la presión de los desempleados
En efecto, si partimos del hecho que, como sobre el mercado interno, gracias a las remesas
dice Withol de Wenden (2017:35-36) sólo en el familiares (que sólo en 2017 ascendieron a 430
2015 la Unión Europea recibió en su suelo a unos mil millones en todo el mundo, más del triple
1.2 millones de personas de los cuales la mitad de los fondos provenientes de la cooperación)
eran solicitantes de asilo y que unos 330,000 en realidad su aporte es decisivo para el
recibieron protección ese año, mientras que en desarrollo de los países receptores, ya que como
el 2016 esta cifra aumento a 717,400 (de los acertadamente señala Wihtol de Wenden:
cuales un 70% de los 160,000 que obtuvieron “Le développement suscite souvent
asilo fueron recibidos por Alemania) debemos la migration. La modernisation rapide des
admitir que, a pesar de las políticas negativas structures agraires, parfois induite par des
de algunos estados miembros ( como Hungría, programmes mondiaux de developpement,
Eslovaquia o Polonia) o el incremento de las favorise un exode rural vers les péripheries
ideologías anti-migratorias y xenofóbicas urbaines des grandes métropoles du Sud.
de la extrema derecha europea, en términos Beaucoup de pays du Sud sont confrontés a la
generaleslas políticas migratorias de la UE situation qu’ a connue l’ Europe au XIXe siécle,
han sidolas correctas en esta dificil coyuntura quand le décollage économique a provoqué
internacional. un exode rural et une urbanisation massive
En este orden de ideas, podemos mencionar qui se sont souvent soldés par l’emigration a
algunos países latinoamericanos que buscan l’etranger (Italie, Allemagne, Royaume-Uni).
adoptar políticas migratorias “correctas”. Le développement peut aussi signifier une
Alemania, Irlanda, Italia o Francia que ya disfrutaban
Chile es un ejemplo a destacar, es por ello que
de un importante nivel de desarrollo económico,
en este número de la revista reproducimos parte con lo cual se evidencia que la movilidad se produjo
del discurso con el que el Presidente Piñera gracias a la existencia de mercado detrabajo lo cual
se pudo comprobar gracias a una pregunta sobre la
introdujo una propuesta de reforma migratoria ascendencia étnica de los norteamericanos que la
al órgano legislativo de su país expresando Oficina Federal del Censo colocó en sus formularios
un buen entendimiento de las razones que que permitió constatar que en 23 de los 50 estados
consultados (todos del Middle West y del Oeste
hacen que la gente llegue a Chile en busca de más Pensilvania y Florida) unos 42.8 millones de
trabajo, situación parecida a la de EE.UU a americanos dijeron ser de ascendencia alemana; 30
millones de ascendencia irlandesa; 24 millones de
fines del siglo XIX promovió abiertamente la
ascendencia inglesa; 15.7 millones de ascendencia
inmigración admitiendo así quela movilidad de italiana y 8.3 millones de ascendencia francesa.
los trabajadores migrantes tiene determinantes Los americanos que indicaron ser de ascendencia
africana fueron 25 millones y Lacoste da cuenta
económicos13. O dicho en otras palabras, también del hecho que desde hace unos veinte años
13 Sin embargo, aunque migración y desarrollo se ha incrementado la migración de latinoamericanos
obedezcan a lógicas distintas lo ocurrido en Estados (unos 40 millones) y asiáticos (10 millones) mientras
Unidos a fines del siglo XIX y principios del siglo que después del colapso de la URSS hubo un
XX fue fundamental para impulsar el desarrollo del incremento de la inmigración de rusos y de los países
capitalismo norteamericano. Sólo de Suecia emigraron de la antigua Europa comunista quienes “aportan
más de un millón de personas como lo describe una a Estados Unidos un gran número de ingenieros y
película de los años noventa protagonizada por científicos de alto nivel desde la desorganización
los famosos actores suecos Max von Sydow y Liv de los servicios de investigación (civiles y sobretodo
Ullman. Esto mismo afirma uno de los fundadores militares) tras la desmembración de la URSS y de
de la nueva escuela geopolítica francesa, Yves los demás regímenes comunistas. Cf: Lacoste, Yves
Lacoste, para quien hay que tener presente que (2009): Geopolìtica: La larga historia del presente ,
los inmigrantes europeos provenían países como Editorial Síntesis, Madrid, p.37.
72 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

prise de distance des individus a l’égard de suficientes jóvenes para ingresar anualmente
leurs États d’ origine quand ceux-ci sont non al mercado de trabajo dada que la reducción
démocratiques, corrompus, pauvres et qu’ils de la tasa de fertilidad femenina ha traído
n’ offrent aucune perspective. Les migrants como consecuencia un envejecimiento de la
de plus en plus scolarisés, urbains et informés población económicamente activa. En otras
décident alors de réussir leur vie ailleurs par la palabras, la población nacional de los países
migration”. (Withol de Wenden:2017, 45-46) industrializados no se reproduce en número
Lo anterior explica de manera muy suficiente para suplir los requerimientos de
clara los motivos de las decisiones tomadas la demanda y ello hace indispensable recurrir
por gobiernos como el de Chile, presididos a la mano de obra extranjera, especialmente
por una verdadera “bourgeoisie eclairée” para todos aquellos trabajos que los nacionales
que se percata con toda claridad – como lo rechazan15.
demuestra el discurso del presidente Piñera –
que la inmigración de trabajadores contribuye 4. Hacia una ciudadanía transnacional.
al desarrollo o al buen funcionamiento
de la economía como ocurre en el caso de Ya hemos visto que el concepto de
Alemania y los países con escasa población ciudadanía debe diferenciarse del concepto de
joven de la Unión Europea y que, por ende, la nacionalidad a pesar de que la utilización del
movilidad humana responde a determinantes término en países como Estados Unidos lo hace
económicas14. Por otra parte, también hay que equivalente del primero. La nacionalidad es un
tener presente que la movilidad está ligada a status jurídico que se obtiene, dependiendo de
las redes sociales transnacionales gracias a los los países y legislaciones, sea por medio del
vínculos que se establecen directamente entre jussanguini (si ambos padres o por lo menos uno
ciudadanos de paises en donde se originan los de ellos es nacional del país en donde ocurre el
flujos migratorios y aquellos que los reciben (lo nacimiento) del jussoli (se es nacional del país
cual requiere de una redefinición del concepto en donde ocurre el nacimiento) mientras que
mismo de “actor internacional” como veremos el concepto de ciudadanía se encuentra ligado
adelante). Los migrantes económicos responden al ejercicio de los derechos políticos que se
a la lógica de los mercados de trabajo, siendo adquieren con la mayoría de edad.16
realmente estos últimos los que estan haciendo 15 Según la Gráfica No. 23 de la Encuesta sobre
Migración de la OIM que hemos citado los
que los gobiernos procedan a la apertura de guatemaltecos se ocupan en EEUU en un 21.5% en
facto sus fronteras (así sea por la puerta trasera) la rama de la construcción; un 19.3% en servicios
ya que la globalización provoca una demanda como comercio, alojamiento (hoteles) y restaurants; un
8.8% en minería e industria; 4.7% en establecimientos
estructural de mano de obra que no compite financieros y seguros; 1.9% en transportes y 15.7%
con los trabajadores nativos no sólo debido al en “otros servicios” etc. (como el servicio domestico,
jardinería y otros similares). Cf. Encuesta OIM: Op.cit.
tipo de actividad laboral, sino que, como ya p. 42
hemos visto antes, por razones demográficas, 16 Es interesante mencionar el caso de Guatemala
los países desarrollados se estan quedando sin porque su Constitución establece que personas
nacidas en la antigua Federación Centroamericana
14 No obstante, hay que reconocer que – al igual que (que conformaba la Capitanía General del Reino de
ocurre en el Medio Oriente con el caso de Siria – en Guatemala durante la época colonial, es decir además
determinadas coyunturas la migración tiene causas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
políticas, como ocurre actualmente con los cientos Costa Rica y Belice) tienen derecho a la nacionalidad
de miles de venezolanos que han abandonado su guatemalteca de origen (como si fuese jus sanguini)
país debido a la crisis provocada por el régimen de si fijan su domicilio en Guatemala y así lo manifiestan
Maduro y otro tanto ha ocurrido con los refugiados del ante la autoridad competente. Entonces podríamos
régimen de Ortega que van a Costa Rica. decir que, por razones históricas , la constitución
Luis Alberto Padilla 73
Como señala Hero Suarez Ruíz en un francesa pues haber acabado con los privilegios
artículo reciente 17 – siguiendo al conocido de la aristocracia (y del clero) fue un verdadero
filósofo francés Etienne Balibar – para cataclismo social y político, ya que aunque
comprender el concepto de ciudadanía hay subsistiera la desigualdad social de hecho
que partir del concepto de sujeto y de la forma (debido a las diferencias entre ricos y pobres)
como este último cambió su significado a raíz dar contenido a los postulados de libertad e
de la revolución francesa y –fundamentalmente igualdad, así fuese en el terreno de los valores
– de la Declaración de los Derechos del abstractos, fue eminentemente innovador y
Hombre y del Ciudadano, pues el concepto revolucionario en el mejor sentido de esta
de sujeto – cuyo significado se encuentra última palabra. Por supuesto, como todos
íntimamente relacionado con el de súbdito sabemos en Europa fue necesario esperar más
en tanto que condición legal de las personas de medio siglo (hasta los movimientos sociales
durante el ancienrégime monárquico. A partir de 1848) para que la aspiración revolucionaria a
de la revolución el súbdito se transformó en la igualdad así como a la fraternidad – entendida
‘sujeto de derecho’ (sujet de droit) adquiriendo como solidaridad – comenzara a obtener
la modalidad ciudadano que tienen todas las reconocimiento formal que no es igual a su
personas en los sistemas democráticos. Los realización material aunque – por lo menos en
ciudadanos – al igual que los habitantes de las los países industrializados y gracias a la acción
antiguas polis griegas o romanas – son libres del sindicalismo y la social democracia esta
y no se les puede reducir a la condición de igualdad se fue construyendo con dificultades
esclavos, siervos o súbditos monárquicos. durante todo el siglo XX.
Además son iguales ante la ley, de manera que En cambio, en los países que ahora son
disfrutar del derecho a la libertad es paralelo llamados “en desarrollo” resultado de los
– y de igual importancia – al derecho a la procesos de descolonización las políticas
igualdad aunque esta sea entendida en sentido sociales destinadas cuyo objetivo principal
restringido como la abolición de privilegios es cumplir con la normativa constitucional
aristocráticos porque después de la revolución en materia de derechos económicos, sociales
francesa desapareció la clase de personas y culturales todavía se encuentra en proceso
privilegiadas que no pagaban impuestos o de construcción de manera que la desigualdad
que no podían ser sometidas a juicio en los sigue siendo extrema y, por eso mismo,
tribunales comunes por el simple hecho de ser el ejercicio de la ciudadanía y el déficit
miembros de la nobleza como fue el caso en democrático continua siendo colosal. En
Francia y en toda Europa durante la época de América Latina el reconocimiento formal de
las monarquías absolutas. los derechos económicos y sociales comenzó a
De manera que en esto consiste una de darse con la revolución mexicana y aparecen
las principales realizaciones de la revolución por primera vez en la Constitución de 1917.
guatemalteca tiene una postura sumamente Posteriormente, dicha aspiración social
evolucionada y progresista porque los ciudadanos de comenzó a ser aceptada en todas las normativas
los países centroamericano tienen derechos políticos
que normalmente se reservan a los nacionales (elegir
constitucionales de la región como ocurrió en
y ser electo, votar en las elecciones generales). Guatemala a partir de la Constitución de 1945,
17 Suarez Ruiz, Hero (2018): El concepto de ciudadanía pero fue necesario esperar hasta la Declaración
en Etienne Balibar y la nueva estrategia zapatista.
Respuestas a la gobernanza. In: Oximora, Revista Universal de Derechos Humano (1948) y al
Internacional de Ética y Política. Num.12, Ene-Jun Pacto Internacional de Derechos Económicos,
2018, pp. 121-139
Sociales y Culturales de 1966 para que el
74 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

conjunto de la comunidad internacional otras latitudes) no pueden viajar a sus países


admitiera que la segunda generación de de origen e incluso sus desplazamientos
derechos humanos debía complementar a la internos en los propios Estados Unidos se ven
primera, la de los derechos civiles y políticos severamente limitados. Como es ostensible, no
cuyo Pacto Internacional también fue aprobado se trata ni siquiera de reclamar una igualdad que
por Naciones Unidas en 1966 dando así se encuentre relacionada con los derechos de
contenidos normativo al principio de igualdad segunda generación como lo son los derechos
emanado de la revolución francesa. económicos, sociales y culturales20, y tampoco
La libertad entonces se encuentra el de derechos políticos, sino – por lo menos –
estrechamente vinculada a la igualdad, ya que la disfrutar del derecho a tener un documento de
libertad se ve disminuida e imposible de realizar identificación y un permiso de trabajo igual al
plenamente sin igualdad de derechos cómo les que poseen todas aquellas personas que, en un
ocurre a los trabajadores migrantes en Estados sistema político democrático, tiene cualquier
Unidos, quienes si carecen de documentos ciudadano, lo que significa que se trata de la
(un pasaporte con visa de entradas y salidas reclamación elemental de todo ser humano a
múltiples como el que poseen trabajadores ser tratado como igual ante la ley, es decir de la
turcos en Alemania18 o egipcios en los países igualdad que da el “derecho a tener derechos”
del Golfo19 para citar un par de ejemplos de pues como dice Suárez Ruíz:
18 Por ejemplo, la información buscada al azar en internet “Las tensiones en las formas de subjetivación
respecto a permisos de residencia para familiares de
trabajadores turcos en Alemania dice lo siguiente:
se producen por el incumplimiento de la
“This residence permit is for Turkish workers and igualdad… La falta de lo que Balibar denomina
members of their families (spouse or child) already
living and working in Germany residence title in the employer in the United Arab Emirates, generally,
conditions of the EEC/Turkey Association Agreement. the following is a description of the new process for
Precisely, this residence in Germany is for Turkish affected Egyptian nationals to enter the United Arab
people of these circumstances: Family members of a Emirates: 1.The UAE sponsoring company must
Turkish worker;a spouse or a child of a Turkish worker obtain a pre-approved entry permit on behalf of the
who have worked in Germany constantly for minim 3 Egyptian worker; 2.The foreign national must register
years from entering into Germany, or otherwise – the for and attend a medical examination at an approved
child was born in Germany and lived together within medical center in Egypt;3.The foreign national must
a family union; a child of a Turkish worker who have pick up their medical results in person; 4.The UAE
worked in Germany not more than 3 years, who has sponsoring company or the foreign national must
finished a professional training in Germany; Turkish schedule an appointment at the UAE visa service
workers having worked for minimum 3 years for the centre in Cairo through the Ministry of Foreign Affairs
same employer; Turkish workers having worked for and International Cooperation (MOFAIC)’s electronic
4 years in the same profession.The fee to apply for portal; and 5.The foreign national must personally
this residence permit is 28.8 Euro (for persons aged pick up their UAE entry visa at the UAE visa service
24 – over), and is 22.8 Euro (for those of age up to center in Cairo. https://forum-expat-management.
24 years). In the meantime the application is free for com/user/10520-fragomen/posts/26165-unitedarab-
persons benefiting from SGB II, XII, or as asylum emirates-egyptian-visa-applicants-require-in-person-
seekers¨ https://visaguide.world/europe/germany- appearance
visa/residence-permit/turkish/. 20 Aunque, como era de esperarse, EE.UU es el
19 En otro ejemplo tomado también al azar de internet, único país signatario que todavía no ratifica el Pacto
los requisitos para un permiso de residencia/trabajo en Internacional de Derechos Económicos, Sociales
los Emiratos del Golfo para trabajadores egipcios dice y Culturales que junto con el Pacto Internacional
lo siguiente: “Egyptian nationals applying for a new de Derechos Civiles y Políticos constituyen los dos
employment residence permit in Dubai sponsored by principales instrumentos internacionales de Naciones
a company in the Dubai Airport Free Zone or the Dubai Unidas en materia de derechos humanos. Hay
International Financial Center Free Zone must now países que nunca lo firmaron, como Arabia Saudita
personally appear at a designated UAE visa service y las petro-monarquías árabes del Golfo o países
center in Cairo to obtain an entry visa….While there como Zimbabue o Sudan del Sur que ingresaron a
may be slight differences in the application process Naciones Unidas con posterioridad a su entrada en
depending on the jurisdiction of the Egyptian national’s vigor en 1976 y no se han preocupado por adherirse.
Luis Alberto Padilla 75
igualibertad(l’égaliberté)– que se resume en políticas de intolerancia – por razones
el hecho de que la libertad no pueda aparecer migratorias – hacia personas que al carecer de
sin igualdad ni a la inversa– provoca una forma documentos pierden en la práctica “todos sus
de subjetividad insurreccional que puede ser derechos”, se convierten de hecho en seres
pensada como constituyente (Balibar, 2011: 62). humanos inexistentes desde el punto de vista
jurídico, sufren una violación absoluta de sus
De esta manera, un individuo se diferenciaría
derechos humanos y de allí la reivindicación
de los otros cuando por una cuestión de índole elemental del “derecho a tener derechos”.
social no pueda disfrutar de las condiciones de Por otra parte, es interesante constatar que el
igualdad y, por tanto, de libertad declarada…A concepto de ciudadanía – tal y como lo entiende
este respecto, uno de los casos que más interesa Balibar – se aparta de la idea tradicional que
a Balibar es el de los sin papeles y entiende que reduce la ciudadanía a una situación o status
su lucha es una lucha ciudadana por el derecho jurídico otorgado por la legislación de cada
a tener derechos”. (Suárez Ruiz: 2018, 126) estado nacional, porque su concepción de
la ciudadanía es dinámica – no estructural –
En otras palabras, los migrantes irregulares
articulándose adecuadamente a la definición de
(“sin papeles”) 21en países en donde prevalecen
Jeffrey Sachs del desarrollo sostenible como
21 El Grupo Mundial sobre Migración, un órgano el arte de manejar la dinámica social junto a
interinstitucional integrado por 16 organismos de las
Naciones Unidas y otras entidades internacionales
la esfera tecno-económica y los ecosistemas
que se ocupan de la migración, define “migrante en naturales desde el ámbito político, ya que :
situación irregular” como “toda persona que, debido
a la entrada sin documentación o a la expiración de “Balibar arremete contra la visión de la
su visado, carece de condición jurídica en un país ciudadanía como un mero estatus, en cuanto
de tránsito o de destino. El término se aplica a los para él, al igual que para Jacques Rancière, la
migrantes que infringen las normas de admisión
del país y a cualquier otra persona no autorizada a ciudadanía es sobre todo una «acción» en el
permanecer en el país de destino”Cf.Grupo Mundial sentido que le da Arendt: es una recreación de
sobre Migración, International Migration and Human
Rights: Challenges and Opportunities on the Threshold
la vida dentro de la pluralidad que le permite
of the 60th Anniversary of the Universal Declaration of al hombre conocerse en su diferencia con los
Human Rights (2008), pág. 7. Además, hay que tomar otros y pertenecer a la comunidad humana,
en cuenta que en 1975 la Asamblea General de las
Naciones Unidas aprobó la resolución 3449 (XXX), aunque también en el sentido de hacerse
pidiendo a todos “.. los órganos de las Naciones escuchar y desde la acción colectiva perseguir
Unidas y a los organismos especializados interesados la consecución de derechos. El ciudadano,
que [utilizaran] en todos los documentos oficiales la
expresión ‘trabajadores migratorios no documentados para ellos, no tendrá un estatus fijo alcanzado
o irregulares’ para definir a los trabajadores que se de manera pasiva. Tampoco estará ligado a un
internaran ilegal o subrepticiamente en otro país para
obtener trabajo”. También en su observación general
grupo identitario preexistente en la sociedad.
Nº 2 (2013) sobre los derechos de los trabajadores Son sus«acciones» las que darán contenido a la
migratorios en situación irregular y de sus familiares, ciudadanía. Al contrario, pensar la ciudadanía
el Comité de Protección de los Derechos de Todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares expresó como un estatus, como hacen según Balibar,
la opinión de que las expresiones “en situación politólogos y juristas, implicaría pensarla como
irregular” o “no documentados” eran la terminología la simple nacionalidad, como si el ciudadano
adecuada que debía emplearse para hacer referencia
a la situación de esos trabajadores. El uso del término o la ciudadana fuesen meros sujetos pacientes.
“ilegal” para describir a los trabajadores migratorios Supondría concebir la ciudadanía como algo
en situación irregular era inadecuado y debía evitarse,
ya que tendía a estigmatizarlos al vincularlos con la
pasivo y por tanto como sujeto-sujetado a una
delincuencia. Cita tomada del informe de Naciones identidad estable. Lo que resulta contradictorio
Unidas (2014): Los Derechos Económicos Sociales con los procesos constituyentes constantes
y Culturales de los Migrantes en Situación Irregular,
publicado por la oficina del Alto Comisionado de desde los que él entiende que se construyen las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Nueva York & Ginebra p.10
76 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

identidades trans-individuales. Esto supone el un trabajo pro-activo en los grandes foros de


olvido de que la ciudadanía moderna es algo Naciones Unidas ( la Asamblea General, el
que han construido los sujetos mediante sus Consejo de Derechos Humanos, el ECOSOC,
«acciones», ya sea mediante la insurrección en la OIT) y de las organizaciones regionales
el caso de la Revolución Francesa o mediante – como la OEA en el marco del sistema
la resistencia en el caso de la revolución de la interamericano– a fin de convocar a una gran
independencia americana. Eventos políticos a conferencia mundial sobre la cuestión crucial
los que nosotros les podemos añadir la rebelión de las migraciones que pudiese ir colocando
neozapatista (en México) . Para dejar de ser las bases para eventualmente poder llegar a
súbditos se necesita de las acciones políticas, acuerdos intergubernamentales acerca de lo que
hace falta que los derechos sean conquistados podría ser, en el horizonte del 2030, una política
mediante diferentes prácticas colectivas a las pública global sobre el tema migratorio.
que da cauce la ciudadanía moderna. “(Suárez Naturalmente, estamos conscientes que no
Ruiz: 2018,127) es lo mismo reclamar derechos (el “derecho a
Así considerada la ciudadanía transnacional tener derechos”, principio esencial del valor de
– como parte de un proceso para “hacerse igualdad – proveniente de la revolución francesa
escuchar y desde la acción colectiva perseguir – como nos recuerda Suárez Ruíz inspirándose
la consecución de derechos” – nos permite en los planteamientos de Balibar) que obtener
visualizar mejor las posibilidades que habrían el status de ciudadano y aunque las posturas de
de diseñar una política exterior de todos los Arendt o de Balibar sean acertadas en cuanto a
gobiernos interesados no sólo en cumplir con que la ciudadanía no debe considerarse como un
la obligación elemental de otorgar protección estatuto jurídico, sino que es mejor entenderla
diplomática y consular a los trabajadores como un proceso constructivo que se lleva a
migrantes latinoamericanos – o de otros países cabo gracias a la acción – y sobre todo la acción
del mundo – que se encuentren en situación colectiva – de las personas individuales, no es
migratoria irregular tanto en Estados Unidos menos cierto que dicha acción colectiva está
como en otros países en donde los migrantes destinada a obtener el reconocimiento – por
confronten los mismos o parecidos problemas, parte de las autoridades estatales – de un status
sino también apoyando la construcción o jurídico y que, lo que interesa a la política
consolidación de las redes transnacionales de exterior de los países “en vías de desarrollo”
ciudadanos “sin papeles” que tienen que exigir ( es decir, los Estados que se encuentran en la
su derecho tanto a obtener residencia legal periferia del sistema mundo capitalista como
como que se les reconozca su derecho a trabajar le llama Wallerstein) es que a los nacionales
en el país de su elección – como lo consagra la de sus países, que se encuentren en situación
Declaración Universal de Derechos Humanos–, migratoria irregular, se les reconozca al menos
considerando además que es el mercado el estatus jurídico de residentes con derecho a
globalizado de trabajo el que ha requerido su trabajar (permiso de trabajo) complementado
presencia en tales territorios. Legalizar a los por un derecho a la movilidad que les permita
trabajadores migrantes – o conceder refugio/ viajar a sus países de origen y retornar al país
asilo cuando esos sean los casos – debería ser de acogida (visa de entradas y salidas múltiples
el leitmotiv de buena parte de la política exterior en sus respectivos pasapaportes). Gran parte del
de aquellos países de donde provienen los flujos debate acerca de la ciudadanía transnacional
migratorios. Dicha política exterior debería gira en torno a esta importante cuestión, que ha
complementarse en el ámbito multilateral con sido planteada por académicos como Jonathan
Luis Alberto Padilla 77
Fox de la siguiente manera: one could pose a distinction between a rights-
“One of the problems that arises when based approach and an empowerment-based
we look for citizenship in the transnational approach. Empowerment, in the sense of actors’
public sphere is that claiming rights is not capacity to make claims, is distinct from rights,
the same as gaining citizenship. Most claims defined as institutionally recognized guarantees
are not enforceable, which underscores the and opportunities. They do not necessarily go
big difference between the widely resonant together. Institutions may nominally recognize
notion of the “right to have rights” and the rights that actors, because of a lack of capacity
actual winning of those rights. The first idea to make claims, are not able to exercise in
is primarily normative, whereas the second is practice. Conversely, actors may be empowered
empirically tangible. This distinction suggests in the sense of having the experience and
that the society-based or agency-driven capacity to demand and exercise rights, while
concept of citizenship is problematic. Though lacking institutionally recognized opportunities
normatively appealing, it is difficult to define to do so. Rights and empowerment can each
with precision. Yes, in practice, rights are encourage the other, and indeed they overlap
constituted by being exercised, but only some in practice, but they are analytically distinct. In
attempts actually win respect for rights. This other words, some must act like citizens (claim
leads to the following puzzle: Are those who rights) so that others can actually be citizens
consider themselves to have rights, but are (have rights), but acting like a citizen is not the
denied them with impunity, citizens of anything? same as being a citizen. If this distinction makes
Imagine the case of a frontline grassroots sense, then most of transnational civil society
organizer who is treated as a full participant falls far short of transnational citizenship”22.
in international civil society or United Nations Actuar como ciudadano (reclamar
forums but is abused with impunity once she derechos) no es lo mismo que ser ciudadano
gets back home (whether by governments, (tener derechos) nos dice Fox, y todo este
local political bosses, or her husband). How análisis se relaciona con la problemática del
would the concept of transnational citizenship empoderamiento de las personas que difiere
apply? Can one be a “citizen” while abroad but del reconocimiento institucional de derechos.
not at home? HereYuval-Davis’ (1999) concern Las personas se empoderan a través de su
for disentangling the interaction between levels acción colectiva –devienen ciudadanos – con el
of “multi-layered citizenship” is relevant. propósito que las instituciones reconozcan sus
Painter (2002), a geographer focused on the EU derechos porque evidentemente, Fox tiene razón
experience with multi-layered citizenship, notes cuando dice que uno de los problemas que se
that empirical research on actual practices lags presenta con relación al concepto de ciudadanía
behind the conceptual discussion. The right to en la esfera pública transnacional consiste en
be heard in international forums does matter, but que no es lo mismo reclamar derechos que ser
it falls short of transnational citizenship. Other realmente ciudadanos porque para lograr esta
terms to describe cross-border recognition of última condición (la ciudadanía) se requiere
human rights and excluded voices are more que sus derechos puedan ejercerse, ponerse en
precise, such as the notion of standing. In práctica lo cual supone el respaldo de la autoridad
summary, the claiming of rights is necessary estatal. En consecuencia no es lo mismo “el
but not sufficient to build citizenship. Along 22 Fox, Jonathan (2005) :Unpacking “Transnational
the lines of the state- versus society-based Citizenship” in: Political Science Rev.2005, 8
171-201 University of California, Santa Cruz
dimensions of citizenship described above, https//escholarship.org/uc/item/4703m6bf(p.176).
78 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

derecho a tener derechos” (cuestión ideal) que su marido”) si nos imaginamos esa misma
poder disfrutarlos efectivamente (cuestión real) situación pero de modo opuesto (al revés) es
porque el primer planteamiento es normativo (y decir, de quienes en uso del derecho humano
se mueve en la esfera del paradigma idealista de a la movilidad buscan encontrar residencia,
las relaciones internacionales al que nos hemos asilo, refugio o trabajo en otro país pero se ven
referido ampliamente en artículos anteriores rechazados por la intolerancia de las autoridades
publicados en esta misma revista) mientras que migratorias (separados de sus hijos menores y
la segunda es “empíricamente tangible” y se deportados a sus países de origen) y todo ello
mueve en la esfera realista del control territorial impunemente (porque se trata de una violación
y de las políticas públicas propio del orden de los derechos humanos a la libertad, a la
de Westfalia. El análisis anterior “sugiere” igualdad y hasta del universal “derecho a tener
–Fox dixit – que lo problemático es diferenciar derechos”), precisamente por ello la acción
el concepto de ciudadanía sustentada en lo colectiva de estas personas sin derechos está
social (acción colectiva) del que se basa en la plena y absolutamente justificada23, al igual que
voluntad de los actores (agency driven) pero, en el apoyo que se les debe prestar tanto desde la
todo caso, si la diferencia hace sentido – insiste política exterior de los estados de dónde estas
Fox al final del párrafo citado – entonces “la personas han salido como desde los organismos
mayoría de la sociedad civil transnacional no y comunidad internacional.
tiene ciudadanos”.
Sin embargo, siendo esto último 5. La perspectiva de RainerBauböck.
absolutamente cierto, precisamente por ello,
porque es un hecho que la situación real de Para el académico austríaco Rainer Bauböck
la sociedad transnacional hoy en día consiste la ciudadanía puede ser definida como el status
efectivamente en una notoria carencia de de plena e igualitaria membrecía, con derechos
ciudadanos transnacionales, de lo que trata la y obligaciones, en una comunidad política
construcción de ciudadanía (en el sentido que autogobernada con base en ciertos valores. En
le dan Balibar y Suárez Ruiz) es de impulsar sentido estrecho se considera como equivalente
la acción de estos “ciudadanos potenciales” a de nacionalidad pero como la migración
fin de que sus derechos sean reconocidos y se internacional ha provocado un desajuste entre
conviertan en exigibles antes las autoridades territorio y ciudadanía el resultado es que tanto
del país de acogida: tener residencia legal, los emigrantes que viven en el exterior como
permisos de trabajo, pasaportes con visas los inmigrantes que llegan a un país de acogida
de entradas y salidas múltiples, todas ellas generan problemas sobre el estatuto jurídico
cuestiones concretas como hemos visto en los de estas personas tanto desde el punto de vista
casos de Alemania y los Emiratos del Golfo, del estado del cual emigran (hasta que límites
no divagaciones teóricas. Y, por eso mismo, este puede intervenir para proteger los derechos
aquellas personas que creen tener derechos de sus nacionales) como desde el ángulo de
pero cuyo ejercicio se les niega impunemente los derechos de los inmigrantes en el país de
ya que no son ciudadanos “de nada” (citizens acogida (derecho a residencia legal y al trabajo,
of anything?) como se pregunta Fox poniendo derecho al voto en elecciones locales). Todo
el ejemplo de la activista de derechos humanos 23 La acción colectiva de los miles de ciudadanos
hondureños – cuyos derechos económicos y sociales
que al volver a su país de origen se enfrenta en la práctica no son respetados – y que salieron de
con que allí no le reconocen sus derechos (por su país en el 2018 atravesando Guatemala y México
buscando llegar a los Estados Unidos es un claro
el gobierno, los caciques locales o hasta “por ejemplo de lo expuesto.
Luis Alberto Padilla 79
esto está relacionado con la conveniencia de aceptar tales afiliciones simultáneas 25.
definir con mayor precisión (aunque no se trate Por otra parte, dado que la transnacionalidad
de una definiciones “canónicas” sino puramente es uno de los resultados de la globalización
heurísticas dice ßauböck) el sentido que tienen es evidente que la geoeconomía – cuya base
los tres conceptos clave de este debate, lo de sustentación es la interdependenciade los
internacional, multinacional y transnacional. Estados especialmente en el ámbito comercial–
Desde su perspectiva lo “internacional” ha entrado en choque con la geopolítica, cuyo
se refiere a las relaciones entre Estados y sustento principal es tanto el principio de
organizaciones intergubernamentales como territorialidad como de soberanía de los Estados
Naciones Unidas o la OEA; “multinacional” miembros del sistema de Westfalia que en la
tiene que ver con Estados que se componen de actualidad corresponde, en mayor o menor grado,
diversas comunidades nacionales con culturas al de Naciones Unidas. En consecuencia, dado
distintas – como Canadá, Bélgica, España o el que a diferencia de lo que ocurre en el terreno
mismo Reino Unido que integran en un mismo geoeconómico en donde las negociaciones de
territorio a wallones y flamencos como sucede libre comercio se han convertido en estandarte
en Bélgica; castellanos, gallegos, catalanes o de modernidad y de desarrollo económico,
vascos en España; escoceses, galeses e ingleses en el ámbito geopolítico cuestiones tales
en el Reino Unido; franceses e ingleses en como el derecho de los Estados a restringir el
Canadá,24 etc– mientras que el concepto ingreso, residencia y trabajo de extranjeros en
transnacional alude a personas (individuales su territorio hace que las políticas de control
o jurídicas) con “afiliaciones simultáneas”, es migratorio o las reivindaciones territoriales
decir, que tienen vínculos con varios Estados sean vistas como políticas anacrónicas que
(cuya ubicación geográfica está separada) deben ser superadas. El resultado es que
de modo que se dan prácticas sociales o la movilidad de los trabajadores – a su vez
empresariales (de ONGs, de movimientos consecuencia de la existencia de un mercado
sociales, de empresas) que trascienden las globalizado de trabajo no encuentra su correlato
fronteras de los Estados independientes que, en la movilidad de las mercancias la cual que
por ser parte del sistema de Westfalia tienen responde a la existencia de un mercado mundial
gran apego a los principios de territorialidad y para la producción industrial. Por otra parte,
soberanía estatal lo cual causa dificultades para
25 Esto explicaría el interés de Bauböck en mostrar
24 Por cierto, la multinacionalidad no necesariamente amplitud para aceptar otras tipologías – como la
se expresa de esa manera en el sistema de político de Alejandro Portes – que se basa en la noción
pues países como Estados Unidos, Brasil o Alemania de actividades transfronterizas – no en el status
pretenden ser “mono- nacionales” siendo Estados jurídico de las personas – para construir las
federales; mientras que Rusia, Suiza o la India son definiciones correspondientes, de manera que para
federales y admiten ser multinacionales habiendo Portes lo internacional son aquellas actividades y
otros (como Bolivia) que son “plurinacionales” sin ser acciones que son conducidas por los Estados o las
federales. Guatemala, siendo “plurinacional” de facto instituciones nacionales hacia el exterior; el ámbito de
posee un régimen político de estado mono-nacional lo multinacional vendría a ser la consecuencia de
unitario, al igual que México que sin embargo, tiene actividades de aquellas “instituciones formales cuyos
un régimen político de estado federal. Obviamente, propósitos e intereses trascienden a un solo estado-
los temores de ciertos políticos en estados “mono- nación” mientras que lo transnacional sería resultado
nacionales” – como EEUU – es que una mayor de “actividades iniciadas y mantenidas por actores no
apertura migratoria conduzca a la multinacionalidad, institucionales que operan más allá de las fronteras
cuestión contra la cual han advertido personajes nacionales”. Bauböck, Rainer (2002): How Migration
como el famoso Samuel Huntington (2004) para Transforms Citizenship International, Multinational
quien los inmigrantes WASP (White Anglosaxon and and Transnational Perspectives, IWE-ICE No.24
Protestant) deben continuar siendo el núcleo central [Österreischische Akademie der Wissenschaften und
de la identidad nacional norteamericana. Europaische Integration] Wien, p.7.
80 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

dado que la globalización vino para quedarse y as full members. Each of these requirements
se trata de un fenómeno histórico irreversible, can be argued from a liberal interpretation of
es claro que los gobiernos nacionales deben the international and multinational perspectives
adaptarse a ella y así se explica la importancia on migration; none refers to transnational
de actualizar o “modernizar” (reformar) las affiliations. The added value of a transnational
políticas migratorias – como ya los han hecho conception of citizenship can be shown by
países como Alemania, los países del Golfo o considering how it would extend each of the
Chile – a fin de adaptarse a las nuevas realidades three minimal liberal norms. First, instead of
de una economía globalizada. Por supuesto, merely offering migrants protection of their
el riesgo de no proceder de esta manera es el human rights it would establish a presumptive
de dejar rezagada la política migratorias por equality of rights for citizens and permanent
motivaciones ideológicas como ahora mismo resident foreign nationals. Legal distinctions
ocurre en los Estados Unidos. between citizens and permanent foreign
En todo caso, y volviendo a la dimensión nationals are not necessarily illegitimate, but
jurídico política, dado que desde una should be seen as suspicious so that there is in
perspectiva transnacional la migración lo each case a burden of justification. This norm
que hace es conectar a las sociedades que of equality between citizens and ‘denizens’
envian gente con aquellas que la reciben y (Hammar 1990) is transnational insofar as it
que esto ocurre no solo a través de flujos de blurs the boundary that separates non-citizens
intercambios económicos y culturales sino from formal members of the polity. Second, it is
“traslapando las fronteras de la membrecía” not enough to allow immigrants to change their
como dice Bauböck, entonces esta condición nationality. Naturalization should be seen as
de pertenecer simultáneamente a dos sociedades an individual entitlement that does not require
(que a su vez se encuentren organizadas como renunciation of a previously held nationality.
dos Estados independientes y soberanos) va Multiple nationality is a formal legal expression
a reflejarse en la experiencia subjetiva de los of transnational citizenship. And an individual
migrantes creando oportunidades pero también right of admission to citizenship opens the
cargas y obligaciones las cuales serán mucho boundaries of the political community so that
más pesadas si el Estado receptor no reconoce it no longer operates like a club that selects its
la legalidad de la presencia de estos así como de members according to its own interests and
su trabajo, pues como el académico austríaco discretion or like a family that admits only its
afirma: own kin. In MichaelWalzer’s set of analogies
(Walzer 1983: 35-42) the polity becomes
“What are then the main implications of a instead more like an open neighbourhood
transnational perspective on migration for the where everybody who lives in the area has a
receiving country’s citizenship? In which way right to join the assemblies that take decisions
do they go beyond standard liberal norms of for the community. Third, a transnational
inclusion? Drawing on the discussion so far we conception goes beyond civic nationalism in
can sum up these liberal norms in three points: providing arguments for a more robust version
foreign residents must be protected by universal of multiculturalism. The main difference with
human rights; after a certain time of legal mainstream liberalism is not so much about
residence they must be given opportunities to recognizing certain cultural minority rights for
naturalize; and the public conception of national immigrant communities, but about the need to
unity should be civic rather than ethnic so that transform the public culture of the society in
immigrants of whatever origin can be recognized response to immigration. Instead of pretending
Luis Alberto Padilla 81
that liberal democracies can be neutral towards ya sería un avance de gran importancia26. En
linguistic difference and historic collective efecto, desde el respeto a no ser detenidos
identities, they should provide for multilingual arbitrariamente pasando por el respeto a circular
public services and rewrite their public histories libremente eligiendo su residencia en el territorio
so that they include the collective memories and de un Estado27, el derecho a buscar asilo o el
myths of immigrant communities”. (Baubock: 26 Pasemos revista a algunos de los artículos de la
2002, 17-18). Declaración Universal de Derechos Humanos que
son aplicables a las personas que migran: Art.3 “Todo
En consecuencia, si como dice Bauböck la individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la
ciudadanía transnacional va más allá de los tres seguridad de su persona”; art. 6 “ Todo ser humano
tiene derecho al reconocimiento de su personalidad
principios básicos de inclusión de todo Estado jurídica”; art. 7: “Todos son iguales ante la ley y
liberal democrático (obligación de respetar los tiene derecho a igual protección ante la ley…” ; art.9
“Nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso
derechos humanos de los extranjeros; darles la ni desterrado; art.13: “Toda persona tiene derecho
oportunidad de naturalización despues de un a circular libremente y a elegir su residencia en el
determinado período de residencia y facilitar territorio de un Estado. Toda persona tiene derecho a
salir de cualquier país, incluso del propio y a regresar
su integración a la comunidad nacional) a su país”. Art.14 “En caso de persecución toda
el aporte novedoso que hace la ciudadanía persona tiene derecho a buscar asilo y a disfrutar
transnacional va desde el reconocimiento a de él en cualquier país…”; art. 15: “Toda persona
tiene derecho a una nacionalidad. A nadie se privará
la igualdad de derechos con los nacionales arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho
(adquirir propiedades, establecer una empresa, a cambiar de nacionalidad”; art. 23: “Toda persona
tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su
obtener un trabajo), poder beneficiarse con trabajo y a condiciones equitativas y satisfactorias de
la nueva nacionalidad sin perder la antigua trabajo y a la protección contra el desempleo”; art.28
(obtener doble nacionalidad) así como que “Toda persona tiene derecho a que se establezca un
orden social internacional en el que los derechos y
además delreconocimiento de la cultura del libertades proclamados en esta Declaración se hagan
migrante este tenga la posibilidad de enriquecer plenamente efectivos”.
la cultura del país de acogida con la cultura 27 Hay quienes han señalado una laguna en la redacción
del artículo 13 de la Declaración en la medida que
propia transformando la así cultura nacional el derecho de salir y retornar a su propio país no se
(transformar la “cultura pública” como dice ve complementado por una obligación de los otros
Estados de otorgar visa u autorización de entrada a las
Bauböck) pues “la memoria colectiva y los personas migrantes. Sin embargo, si la Declaración
mitos de las comunidades migrantes” deben dice que toda persona tienen derecho “a circular
ser vistos – según los casos – como un aporte libremente y a elegir su residencia en el territorio de
un Estado”, seguido de la disposición que dice que
positivo para la cultura del país receptor. “toda persona tiene derecho a salir de cualquier país,
Adelante exponemos los interesantes casos incluso del propio, y a regresar a su país” es lógico que
de estudio en las comunidades de indígenas el derecho a la circulación (equivalente del moderno
“derecho a la movilidad”) supone implícitamente
mayas guatemaltecos en Los Angeles así como el derecho a entrar y salir de diferentes territorios
al caso de la familia mexicana de Doña Rosa estatales, a circular entre ellos. Obviamente, los
Estados también tienen derecho a regular los flujos
en la ciudad de Yonkers (Nueva York) que migratorios y a exigir un pasaporte visado cuando ese
Ludger Pries – también alemán – presenta como sea el caso, pero en caso de carecer del documento
resultado de sus investigaciones en Estados no se comete una infracción penal sino administrativa,
razón por lo cual tanto las sanciones aplicables como
Unidos. la solución del problema debe hacerse en el ámbito
de la legislación civil. Por supuesto, es muy diferente
Naturalmente, el análisis de Bauböck
si la carencia de documentación se manifiesta en un
expresa una visión europea. En el continente puerto fronterizo (marítimo, terrestre o aéreo) , porque
americano hacer que se cumpla la normativa de en ese caso las autoridades de cualquier Estado
soberano si tienen derecho a no permitir el ingreso de
la Declaración Universal de Derechos Humanos la persona indocumentada y enviarla de regreso a su
país (deportarla) salvo que dicha persona argumente
82 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

derecho al cambio de nacionalidad hasta, por económicos. No se debe entonces interferir en


supuesto, el derecho al trabajo incluyendo su la situación laboral de un migrante económico
“libre elección”, a “condiciones equitativas por el hecho de haber ingresado sin papeles28.
y satisfactorias” y porque está consagrado Obviamente, si una persona ingresó a un país
también por el Pacto Internacional de Derechos sin la documentación legal correspondiente
Económicos, Sociales y Culturales de 1966 – debe aplicarse la sanción administrativa que
una de las convenciones más importantes de corresponda (probablemente pecuniaria) y
Naciones Unidas – es evidente que otorgar proceder a obtener la documentación faltante,
facilidades legales para la satisfacción de ese pero esto no debería ser motivo ni de detención
derecho es elemental porque no hacerlo no arbitraria ni menos aún de deportación o pérdida
solo es contrario a los derechos humanos sino de su empleo con separación familiar forzando
que equivale a ir en contra de las necesidades a padres y madres a abandonar a sus hijos.
objetivas de la economía mundial, del mercado Por otra parte, en lo concerniente a la
de trabajo del Estado receptor y del sentido cuestión de la naturalización que también
común mismo ya que la movilidad de la persona aparece incluida dentro de la perspectiva
obedece a tal imperativo y se puede agregar transnacional de Bauböck , aunque estamos de
también que – por analogía – si el derecho al acuerdo con la idea que el derecho a obtener
trabajo se reconoce a los refugiados – como la nacionalidad del país receptor (y a la doble
establece la Convención de 1951 – claramente nacionalidad cuando sea el caso) es inherente
también debe reconocerse a los migrantes a la condición de transnacionalidad, o sea que
ser perseguida por razones políticas, religiosas o se trata de derechos implícitos de la movilidad
étnico-raciales en cuyo caso puede demandar asilo o humana en esta era de la globalización, por
refugio. Sin embargo, si la detención de una persona
no se da en un puerto fronterizo, técnicamente
razones pragmáticas no nos parece conveniente
se produce una violación del derecho humano a que debería ser una de las prerrogativas de
la libertad de circulación y si no se ha cometido la ciudadanía transnacional al menos en el
ninguna infracción a la legislación penal del país en
cuestión tampoco se puede detener a la persona – continente americano. Nuestra opinión se
aunque carezca de documentación – porque en ese sustenta en el hecho que tanto las políticas como
supuesto las autoridades del país receptor estarían
incurriendo en una detención arbitraria, que también 28 Que los migrantes económicos van a EEUU porque se
es una violación a los derechos humanos. Para tener trata de un mercado de trabajo lo demuestra el hecho
una idea del problema en relación Guatemala, la que, según el mismo informe de la OIM arriba citado:
Organización Internacional de Migraciones (OIM) dice “Del total de las personas que mandan remesas,
que de los 2.3 millones de guatemaltecos en Estados 68.0% trabajaban en el momento de su partida y 30.0%
Unidos hay más de 700,000 en situación irregular: “El estaba desempleadas o no económicamente activas,
Migration Policy Institute (MPI) estimó que, en 2015, y el 2.0% no brindó información. De las empleadas,
habían 704,000 personas guatemaltecas que vivían 28.1% laboraban en la rama de agricultura; 13.2%
de forma irregular en los Estados Unidos de América. en albañilería, artesanías y operarios; 4.4% como
Con esta encuesta, laOIM investigó el status migratorio operadores de máquinas, montacargas, conductores
de las personas que residen en Estados Unidos, a y 54.3% pertenecían a otras ocupaciones”. El mismo
través desus familiares, y comprobó que 73.0% están informe confirma que la mayor parte de la gente
en situación regular. Esta información difiere conlas emigrada a Estados Unidos ha encontrado un trabajo
estimaciones reportadas anteriormente dado que allá que debería permitirles regularizar su status
esas estimaciones se basaron en los censos2010 y migratorio: “La población guatemalteca que vive
por el sesgo de la población irregular que no declara en el exterior y que envía remesas son operarios,
esta información.En tanto, 91.0% de la población de artesanos, mecánicos y albañiles (29.7%); prestan
Guatemala residente en España está regularizada, servicios o se dedican a ventas diversas (18.1%);
así como en Italia (67.4%) y en México (57.0%)”. Cf. se desempeñan como mano de obra no calificada
Organización Internacional de Migraciones (OIM) : (18.7%); trabajan en la agricultura (6.5%); como
Encuesta sobre Migración Internacional de personas operadores de máquinas, montacargas o conductores
guatemaltecas y remesas 2016. p. 39 (3.7%); o en otras ocupaciones (6.7%). El 17.3% se
desconoce su ocupación. Cf. Informe OIM: Op. cit. p.
41 (subrayado nuestro).
Luis Alberto Padilla 83
la legislación europea en materia migratoria es el propio Bauböck percibe como un riesgo que
demasiado avanzada y no conviene extrapolarla se corre frente a las realidades políticas de los
a otras regiones del mundo. Podemos imaginar países de acogida, ya de por si con amplios
así que si los trabajadores egipcios en los segmentos de población con tendencias a la
países del Golfo se naturalizaran desbordarían xenofobia, racismo y nacionalismo31.
a los habitantes nativos29 o en el caso de los carta del empleador para legalizar la residencia de
trabajadores de países latinoamericanos en cualquier trabajador migrante concediéndole permiso
Estados Unidos, aparte de que precisamente de trabajo. Sin embargo, si ese tipo de políticas
no se ponen en práctica en países como Estados
su condición de migrantes transnacionales Unidos es porque hay un temor al incremento de la
implica una movilidad “pendular” hacia sus población de origen hispánico y a las repercusiones
países de origen – incluyendo el retorno – que que este fenómeno podría tener – en un futuro – en
el incremento de la población no “WASP” para el
es conveniente para ambas sociedades porque sistema político. Desde ésta perspectiva la elección
las remesas familiares así lo demuestran (y una de Donald Trump puede interpretarse como una
reacción de los sectores más conservadores del
simple legalización de su estatus migratorio electorado norteamericano en “respuesta” al
facilitaria dicha movilidad pendular) – también electorado progresista que llevó a Barack Obama a
es un hecho cierto que introducir el tema de la Casa Blanca. Frente a tal problemática hay que
preguntarse acerca de las políticas que deberían
la naturalización no conviene a los migrantes ponerse en marcha para ir cambiando la mentalidad
“hispanics” en un país en donde el racismo y la opuesta a la multiculturalidad de ese todavía numeroso
demagogia política de ciertos personajes han ido segmento de población norteamericana. Lo anterior
significa que es mediante la educación que debe
de la mano con el rechazo a la multiculturalidad intentarse tal “mindshift” sociológico – análogo al que
de que han hecho gala hasta personalidades del demanda Maja Göpel para la economía – y tomar en
cuenta que “…the public conception of national unity
mundo académico como en el caso del célebre should be civic rather than ethnic so that inmigrants of
profesor Samuel Huntington30, pero que también whatever origin can be recognized as full members”
29 El propio Bauböck reconoce esta problemática cuan- lograndose así “[to]transform the public culture of
do da la siguienteexplicaciónacerca de lo queocurre the society in response to inmigration ” como dice
en esospaíses: “As the situation of inmigrant workers Bauböck en el largo párrafo transcrito arriba. En este
in the Arab Gulf States illustrates, a permanent sentido, una fórmula de ciudadanía transnacional que
segregation of minorities of inmigrant origin goes no conlleve la naturalización ayudaría a disminuir los
mostly hand in hand with their social and political temores y reservas de los conservadores que en su
disempowerment, which prevents any challenge to momento fueron expuestas hasta por personalidades
the hegemonic conception of national identity”Op. como Samuel Huntington (Cf Huntington S. [2004]
cit.p.11 ¿Quienes somos? Los desafíos de la identidad
30 La política de tolerancia cero y de separación nacional estadounidense, Paidós, Barcelona).
de familias en países como Estados Unidos no 31 “Nevertheless, a multinational interpretation of
sólo causa traumas para toda la vida a los niños the immigrant experience has a strong presence
víctimas de ella sino que es una grave violación a in political and media discourses. In receiving
los derechos humanos. Entre mayo y junio del 2018 societies this perspective may result in three different
más de 2,500 niños fueron separados de sus padres nationalist approaches to integration: First, a racist
debido a la política “tolerancia cero” ordenada por la discourse on the danger of “Überfremdung”[The term
Casa Blanca. Obligados a dar marcha atrás por el is untranslatable. Literally it means ‘over-alienation’.
sistema judicial y a devolver los niños a sus padres It was part of the standard repertoire of National
y familiares todavía en agosto del 2018 más de Socialist discourses on ethnic minorities and has
500 menores seguían bajo custodia federal porque, recently re-emerged in the anti-foreigner campaigns
entre otras razones, más de 400 padres ya habían of the Austrian Freedom Party] the swamping of
sido deportados a sus países de origen según noticia host nations by immigrant cultures. Immigrants
publicada por el cotidiano español El País en su are perceived as representing alien nations whose
selección semanal (19 de agosto 2018) . Como dice intermingling with the host nation should be prevented
Bauböck entre las implicaciones de la movilidad que by stopping new entries, enforcing return and by
deberían otorgarse a la nacionalidad transnacional se keeping them segregated while they stay. Second,
encuentra la regularización del estatus migratorio con a culturalist discourse on the need for geographic
permiso de trabajo de manera no debería ser muy dispersal and cultural assimilation as the precondition
complejo el procedimiento burocrático de solicitar una for political integration. In this view, distinct national
84 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

En todo caso, dado que no es la obtención de remittances from emigrants while they live
nacionalidad del país receptor algo fundamental abroad and through their upgraded skills and
en los intereses de los migrantes económicos, investment capital when they return; second,
sino la movilidad que les permitiría ir y venir a if an emigrant community promotes trade,
sus países de origen tanto para visitas familiares cultural and political interests of the sending
como para establecer la buena inversión de los state in the host society. The first strategy relies
fondos enviados es obvio que proporcionar on temporary emigration. This is obvious if
un status legal a la persona es del interés y the goal is to induce successful emigrants
conveniencia tanto para el país de origen como to return in order to invest their savings and
al de acogida. Para seguir con el ejemplo de their human capital. But the same is true for
países centroamericanos como Guatemala, en remittances. In order to keep them flowing the
donde las remesas son ya la principal fuente de sending country must be interested in delaying
ingreso de divisas extranjeras (US$ 7,273,365 family reunification and naturalization in the
millones de dólares en 2016 conforme al receiving state. The second goal assumes,
citado informe de OIM) frente a poco más de however, permanent settlement and integration
un millardo de las exportaciones de textiles (lo abroad. When emigrants turn from low skilled
que supera de lejos a la inversión extranjera, workers into self-employed businessmen they
a la cooperación externa y se acerca al monto can open markets in the receiving country for
total del mismo presupuesto estatal) mantener consumer goods produced in the sending state.
la movilidad de los migrantes garantizando la And they can influence the foreign policy
legalidad de su permanencia en Estados Unidos of their host state towards their country of
es fundamental para economía nacional y esto origin once they have become voting citizens
a pesar de que no lo sea en el largo plazo la with their own representatives in mainstream
situación no será la misma. De manera que parties, parliaments and high public office.
podemos darle la razón a Bauböck cuando These considerations should make it evident
expone lo siguiente: that, just as there is there is no realistic scenario
“States exposed to large-scale emigration for transforming immigrant into national
are not merely concerned how to retain the minorities, so there is also little danger that
legal ties and loyalty of their emigrants so sending states will mobilize their emigrants as a
as to prevent a demographic shrinking of the nationalist irredenta that threatens the integrity
nation, they are also generally interested in of the receiving polity. In the context of labour
using the emigrants for their own purposes. and refugee migration from poorer states into
Emigration can be an asset in two ways: first, wealthy democracies the former will be either
by contributing to economic development interested in keeping migration temporary
in the sending country through the flow of and encouraging return, or they will promote
the economic and political integration of their
identities of immigrants are not immutably given by nationals in order to maximize these emigrants’
their origins and descent, but they will be consolidated
if immigrants form their own communities and maintain clout as mediators and lobbies for the sending
their cultural traditions. Third, a liberal discourse state’s concerns”.32
that promotes a civic national identity that can be
shared by populations of native and immigrant origin. Es evidente que Bauböck piensa
Immigrants are free to maintain distinct cultural and fundamentalmente en la experiencia de los
ethnic identities as long as they accept that these will
not be promoted through state-sponsored programs trabajadores migrantes en la Unión Europea y
of multiculturalism, but they are expected to abandon especialmente en Austria y en Alemania cuando
all political loyalties that tie them to their nations of
origin”: Bauböck, Op.cit. p.12 32 Bauböck: Op.cit. p.13
Luis Alberto Padilla 85
escribe un texto como el anterior. Sin embargo, de quienes optan por el retorno. Favorecer la
sus consideraciones explican perfectamente el movilidad laboral vía concesión de residencias
comportamiento de migrantes centroamericanos legales y permisos de trabajo a quienes podrían
en Estados Unidos. En páginas posteriores así convertirse en “ciudadanos transnacionales”
vamos a referirnos al ejemplar caso de la familia es de interés de ambas sociedades porque
mexicana de “Doña Rosa” descrito por el favorece la dinámica social promotora del
investigador alemán Ludger Pries que puede ser desarrollo sostenible en los países de donde
complementado por el caso de un guatemalteco emigra la gente al mismo tiempo que se facilita
que de lustrador de zapatos, emigrado en los la temporalidad en las estadías en el país
años ochenta, llegó a ser director de un museo receptor.
en Estados Unidos. Ya mencionamos el papel Naturalmente, las redes de solidaridad y
que estan jugando las remesas familiares, pero de ayuda mutua al igual que las comunidades
en otro ejemplo que concierne a Guatemala transnacionales 34 son también decisivas para
la congresista norteamericana Norma Torres, explicar el proceso de globalización de los
de origen guatemalteco, ha venido jugando un mercados de trabajo, ya que son estas redes la
destacado papel para apoyar la lucha contra la que hacer venir a los nuevos laborantes, y en
corrupción y en la protección y ayuda para los forma parecida las transferencias económicas
trabajadores migrantes, incluidos los esfuerzos al país de orígen (las “remesas familiares” )
de los representantes demócratas por una permiten comprender por qué los migrantes se
reforma migratoria. Y ese no es el único caso han convertido en emprendedores importantes
También un diario local vespertino (“La Hora”) al promover acciones como el “comercio
ha venido publicando semanalmente una nostálgico” de productos que van desde la
sección dedicada a los más de dos millones33 de gastronomía local hasta artesanías que tienen
migrantes guatemaltecos en Estados Unidos en que ver con las costumbres y tradiciones
donde se da cuenta, entre otras cosas, tanto de culturales. También la reunificacion familiar
quienes han podido poner sus propias pequeñas – para quienes aspiran a permanecer en la
empresas en el el país de acogida como los sociedad de acogida – o los matrimonios
logros de algunos de los retornados en materia interétnicos son factores que estan
de inversiones para el desarrollo. También contribuyendo a la evolución del concepto de
conviene señalar que este tipo de movilidad nacionalidad y de ciudadanía. Sin embargo, el
migratoria –aunque no corresponda a ninguna concepto de ciudadanía transnacional es mucho
“estrategia nacional” ni mucho menos – es algo más complejo y hay que saberlo diferenciar de
que conviene a ambos países, a Estados Unidos otros conceptos (y situaciones concretas de las
porque de esa manera disminuyen los prejuicios personas) que forman parte del análisis de esta
de quienes ven en los flujos migratorios un problemática, como sucede con el concepto
peligro para la que se mantenga la identidad de cosmopolitismo porque a nuestro juicio
WASP de los norteamericanos y a los países es perfectamente factible impulsar una nueva
del subcontinente porque aunque en el largo
plazo cierto número de emigrados permanecerá 34 Cf. Portes, Alejandro: “Transnational communities:
Their Emergency and Significance in Contemporary
en el país de acogida se facilita la decisión World System, in: Korseniewics & Smith (1996): Latin
33 Son 2,301, 175 millones de inmigrantes guatemaltecos America and the World Economy, Greenwood Press,
en Estados Unidos (de los 16,545, 589 millones de Wesport Conn.USA. Por cierto, Withol de Wenden
habitantes del país) de acuerdo con estimaciones del menciona también en su libro el interesante caso de
Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y de la propia la comunidad de “les Mourides” en el papel jugado
OIM publicados en el Informe de 2016 que hemos por la diáspora de Senegal en Francia .Cf. Op.cit.
citado (p. 36). pp.92-93
86 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

visión de la democracia global, como la que tiene holandeses y de países nórdicos que se retiran
en mente Richard Falk cuando dice que una para vivir en la costa del sol española o los
ciudadanía global debería tener como correlato ejecutivos de las corporaciones multinacionales
una democracia global (en la que se podría que por estar ubicados en estratos sociales
pensar en representantes de la sociedad civil altos podrían beneficiarse de una ciudadanía
global ante Naciones Unidas o en la creación de transnacional – y del ejercicio de derechos
un parlamento mundial como ha sido sugerido ligados a ella – no es en este tipo de segmentos
por personalidades como Federico Mayor, ex sociales a quienes dicha figura debería estar
director de UNESCO) o hacer realidad las ideas destinada principalmente – puesto que es obvio
de académicos como David Held y Daniele que ellos no tienen problemas con la legalidad
Archibugi o las propuestas de Rainer Baubock de sus domicilios o de sus fuentes de ingreso
acerca de una gobernabilidad transversal –, sino que hacia los migrantes de movilidad
transfronteriza con visión cosmopolita o, en fin, frecuente (porque visitan a sus familias en
darle plena vigencia a la Convención sobre los sus países de orígen a quienes además envían
Derechos de los Trabajadores Migrantes y sus periódicamente transferencias monetarias)
Familiares– en la que se empeñó México con que han ingresado al país de acogida sin
gran esfuerzo durante largas negociaciones documentación (o tienen visas turísticas
multilaterales que tuvieron lugar a fines del vencidas), precisamente porque no es a una
siglo pasado – 35 sustentándola en la puesta en ciudadanía entendida como equivalente de
marcha de procedimientos jurídicos destinados nacionalidad – como ocurre en Estados Unidos
a la obtención de una nueva ciudadanía – a la que aspira este tipo de población migrante
transnacional que no necesariamente implique (entre otras razones porque los requisitos para
el otorgamiento de la nacionalidad del país obtener la nacionalidad americana o de cualquier
de acogida pero si residencia legal, permiso país del mundo incluyen la residencia legal),
de trabajo, ejercicio profesional o gestión sino que a disfrutar de una residencia legal que
empresarial y pasaporte con visa de entradas y incluya el permiso de trabajo remunerado así
sálidas múltiples. como, por lo menos, una visa de entradas y
Por otra parte, aunque es claro que también salidas múltiples en su pasaporte manteniendo
existen diversos fenómenos migratorios como su condición de extranjeros.
las “diásporas”36, los jubilados alemanes, Y hemos dicho “por lo menos” porque en
35 La Convención internacional sobre la protección de los aquellos países que tienen una visión amplia,
derechos de todos los trabajadores migratorios y de progresista y cosmopolita de lo que debe ser
sus familiares fue adoptada por la Asamblea General
de Naciones Unidas en su resolución 45/158, de 18 una ciudadanía transnacional bien entendida,
de diciembre de 1990, entró en vigor a principios de los beneficiarios deberían disfrutar de ciertos
siglo pero hasta la fecha permanece sin ratificar por
la mayor parte de “países de acogida” de los grandes
derechos políticos, como ocurre en con el
flujos migratorios. derecho a votar en elecciones municipalidades
36 Las diásporas están constituidas por grupos de de su localidad de residencia. En algunos
migrantes de vieja data que se instalan en un país
determinado manteniendo su religión, idioma, cultura
países europeos, por ejemplo, se han concedido
y relaciones con su país de origen (como los judíos derechos de voto a quienes no tienen la
o los armenios) y que incluso – como ha sucedido nacionalidad del país de residencia, el cual es
con migrantes de muy diverso tipo de raíces étnicas,
culturales o nacionales – luego de generaciones nacionalidad – como ha sucedido con personas de
residiendo legalmente en el país de acogida origen japonés cuyos ancestros emigraron a América
recobran sus vínculos con el país de origen (porque Latina, o personas de origen italiano, alemán o
recuperan su nacionalidad con base en el jussanguini belga que se benefician de dicha doble nacionalidad
) y deciden ya sea retornar a él u obtener la doble (y doble pasaporte) gracias a su origen ancestral y el
jussanguini.
Luis Alberto Padilla 87
del todo pertinente y justo en la medida que se refiere esencialmente a las relaciones
los ciudadanos extranjeros también pagan intergubernamentales entre Estados soberanos;
impuestos como cualquier vecino y las polìticas el segundo concierne a las reacciones
que deben poner en marcha las autoridades que conservadoras de grupos nacionales contra
sean electas les conciernen directamente ya la globalización; el tercero se refiere a los
que se trata de sus localidades de residencia. procesos de integración regional; el cuarto al
Ya vimos también como la Constitución de fortalecimiento de los marcos globales de la
Guatemala otorga la nacionalidad de origen actividad económica (flujos financieros, cambio
a todos los nativos de la antigua federación climático, internet y cyberseguridad,seguridad
centroamericana que residan en Guatemala y humana); el quinto con la articulación de los
así lo soliciten pero en todo caso, lo importante fenómenos globales con aquellos de carácter
para ciudadanos transnacionales de países como local, como el calentamiento global que se
Guatemala sería poder votar en elecciones de origina en emisiones GEI locales o ciertas
su país de origen porque el voto en elecciones exportaciones – vegetales, flores, café – cuyas
de país de residencia permanece sujeto al redes de comercialización están fuera del
otorgamiento de la nacionalidad37. alcance de los productores locales – ; el sexto
con los grupos de población que se instalan en
otros países conservando vínculos culturales,
6. El enfoque de LudgerPries. políticos o de familia con el país de origen y
Ludger Pries es un distinguido académico finalmente el séptimo que es definida por Pries
alemán que ha trabajado en Brasil, Estados como “marcos de relacionamiento duradero
Unidos y México siendo actualmente el director sociales y económicos enraizados en diversos
del programa de postgrado en sociología de espacios geográficos sin una clara articulación
las migraciones y estudios transnacionales centro periferia”38.
en la universidades del Ruhr en Bochum De acuerdo con Pries estos siete tipo de
(Alemania). El concepto básico de su enfoque internacionalización describen diferentes
analítico es el de espacios sociales mientras constelaciones de espacios geográficos y sociales
que su principal interés de investigación es pero no deben considerarse mutuamente
la forma como las sociedades nacionales se excluyentes, tampoco se substituyen uno a
internacionalizan. Para él hay por lo menos otro ni son consecutivos porque coexisten y se
siete “tipos ideales” de internacionalización de influyen recíprocamente ya que como sucede
las relaciones sociales: 1) internacionalización; cuando se manifiestan movimientos de rechazo
2) renacionalización; 3) supranacionalización; a la globalización (de “re-nacionalización) o
4) globalización; 5) glocalización; 6) diáspora en las relaciones que se mantienen entre los
y 7) transnacionalización. El primer tipo grupos de la diáspora o de los migrantes
37 La disociación entre nacionalidad y ciudadanía es uno
económicos con su país de origen, entre las
de los cambios más significativos ocurridos en Europa en empresas transnacionales y otros similares,
materia de derechos políticos pues el derecho al voto en lo cual hace evidente también que sería un
elecciones locales se han otorgado a ciudadanos extranjeros
que residen legalmente en Irlanda, Suecia, Dinamarca, los
error pensar que los estados nacionales van a
Países Bajos, Finlandia, Luxemburgo, Bélgica, Suiza, el
Reino Unido, algunos países de Europa central y oriental 38 Cf.Pries, Ludger (2017): La transnacionalización
para sumar un total de 15 países europeos. Además en virtud del mundo social: espacios sociales más allá de las
del Tratado de Maastricht de 1992 los ciudadanos de todo sociedades nacionales, Deustcher Akademischer
país miembro de la Unión pueden votar en las elecciones Austauschdienst, (DAAD) & El Colegio de México,
locales de su lugar de residencia aunque no sean nacionales. (Centro de Estudios Internacionales, Ciudad de
Cf. Wihtol de Wenden, Catherine: Op. Cit. p.114 México, pp. 129-130
88 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

desaparecer a causa de la globalización para Lo que es más, Pries afirma que mientras
transformarse en alguna modalidad de “cyber- que con la edad moderna la ciencia estuvo bajo
espacio” desterritorializado y en perpetuo la influencia del racionalismo y del positivismo
movimiento. rechazando los valores y la cultura tradicionales,
Además, como las esferas social-nacionales con la llegada de la postmodernidad lo que
tampoco desaparecen en ningún enorme se busca es desmitificar el positivismo de la
espacio globalizado, sino que se diferencian en ciencia occidental reconociendo que hay otras
diferentes patrones de relaciones espaciales esto modalidades de conocimiento y que la ciencia
da lugar a nuevas y complejas configuraciones experimental no puede tener el monopolio
de los espacios sociales: el reto para los de la verdad epistemológica, algo con lo cual
investigadores sociales consiste precisamente estamos fundamentalmente de acuerdo no solo
en explicar de manera teórica y empírica por lo que hemos señalado a propósito de la
tales configuraciones.La transnacionalización importancia de la obra de Teilhard de Chardin
establece un marco de relaciones duraderas sobre la no osfera como aporte al debate sobre
entre individuos, actores sociales o grandes el inicio del Antropoceno, sino porque también
corporaciones que comparten prácticas porque los pueblos campesinos y los grupos
sociales, sistemas simbólicos y bienes que son étnicos tienen un conocimiento tradicional
– además de plurilocales y plurinacionales – del entorno en el cual viven que puede ser
transfronterizos. Para Pries el núcleo del análisis considerado como una verdadera “ecología de
transnacional consiste en darle un significado al saberes” (Santos: 2010).
entrelazamiento de las interacciones cotidianas Esto mismo puede decirse de la religión
transfronterizas tanto de personas o empresas y otros componentes de la cultura en todos
como de los actores colectivos de “abajo” y al los pueblos del mundo – porque todos tienen
conjunto de diversas expresiones de la sociedad creencias religiosas – ya que estas constituyen
civil global como los migrantes pero también una expresión de las necesidades espirituales
los grupos de tipo religioso, cultural, étnico, de de la población (Neef:1986) y por tanto, sea
cabildeo político, de entretenimiento (artistas, el cristianismo (en sus diferentes expresiones),
grupos musicales), deportivos etc. Mientras el islam, el budismo, judaísmo o hinduismo
al principio la globalización estuvo dominada expresan este tipo de necesidades que no pueden
por la economía y ciertamente hacia disminuir ser satisfechas con bienes materiales ha reiterado
la importancia de los estados nacionales la filosofía contemporánea39 y se manifiesta en
en beneficio de los procesos y regímenes expresiones espirituales comola cosmovisión
internacionales, desde la nueva perspectiva maya en los pueblos indígenas guatemaltecos40.
de los estudios transnacionales las relaciones Es más, los indígenas aymaras y quechuas del
entre procesos nacionales y transnacionales Ecuador y Bolivia lograron introducir en las
no debe verse como un juego suma cero sino nuevas constituciones de sus respectivos países
que se trata de una constelación de relaciones
39 Cf. Wilber, Ken (2018):The Religion of Tomorrow.
complementarias aunque recíprocamente A vision for the future of the great traditions: more
influyentes de modo que hay una gran diferencia inclusive, more comprehensive, more complete;
entre el discurso político de la globalización Shambala, Boulder, Colorado.
40 Cf. Padilla,Luis Alberto (2012): La Cosmovisión
(o antiglobalización) de fines del siglo XX y Maya y el Desarrollo Sostenible, ponencia inédita
las investigaciones académicas serias que se presentada al Congreso de aniversario de FLACSO
y también: Matul, Daniel & Cabrera, Edgar (2007): La
realizan en esta segunda mitad del siglo XXI. Cosmovisión Maya (2 vols.Amanuense Editorial, Liga
Maya de Guatemala.
Luis Alberto Padilla 89
las nociones de buen vivir y de la pachamama latinoamericanos a Estados Unidos en la
(la madre tierra) lo cual es notable. Asimismo actualidad) no ocurre de manera aislada sino que
en un estudio citado por Pries se investigó la en el marco de redes sociales, tratándose de una
forma en que migrantes mayas guatemaltecos movilidad “en cadena”. Cuando la migración
en ciudades como Los Angeles, Chicago o alcanza un cierto umbral – como sucedió en el
Nueva York han conservado elementos de su caso de la familia de doña Rosa – además del
propia cosmovisión maya reinterpretando sus restaurant y tienda de alimentos del cual son
propias raíces socio culturales reelaborando dueños en Estados Unidos la familia decidió
su identidad y susautobiografías sin adoptar establecer negocios similares (un hotel) en una
la visión laica de la sociedad de acogida. Los pequeña localidad de la mixteca, de donde
trabajadores migrantes elaboran así un nuevo son originarios en México. Para Pries esto es
mapa mental de su identidad y encuentran muy importante porque la familia bajo estudio
bajo las nuevas circunstancias elementos de constituye un buen ejemplo de la forma en que
su cultura y tradiciones que habían sido – a pesar de ya tener la nacionalidad (ciudadanía)
supuestamente – ya olvidados y enterrados. De americana (o precisamente debido a ello como
este modo, el redescubrimiento de la cultura y Pries afirma) esta familia mexicana no sólo
tradiciones de su país de origen por los indígenas conserva los lazos que la vinculan con sus
mayas guatemaltecos es uno los hallazgos ancestros y su cultura sino que pone un negocio
que permiten a Pries afirmar que esto viene a y promueve el desarrollo de su país de origen
ser equivalente de una “reterritorialización” generando empleo y capacitando a gente en la
(simbólica y cultural) de Guatemala en los administración del hotel. En la actualidad ya
Estados Unidos. 41 hay por lo menos cuatro generaciones de la
En otro caso interesante de transna- misma familia (la mayor parte de ellos nacidos
cionalización de los “mapas mentales de en territorio americano) que no solo reproducen
identidad” en la práctica de los trabajadores su patrimonio cultural (comida, costumbres,
migrantes Pries se refiere al caso de doña religión, formas de vida) en el país de acogida
Rosa, una familia mexicana que vive en la sino que algunos de ellos deciden retornar al país
ciudad de Yonkers (estado de Nueva York) de origen, invertir en él instalando un nuevo
desde principios de la década de los sesenta negocio familiar sino que este tipo de micro
del siglo pasado. Esta familia tenido éxito al “desarrollo sostenible” es posible precisamente
mantener sus vínculos de todo tipo (sociales, debido a la ciudadanía transnacional42 (doble
culturales, económicos) con su tierra natal en 42 Aunque hay que tener claro que la doble (o múltiple)
el estado mexicano de Puebla al mismo tiempo nacionalidad no es requisito ni debe confundirse con
el concepto de ciudadanía transnacional que Pries
que tienen una sólida presencia en territorio considera que se puede llamar “ciudadanía global”
norteamericano (los miembros de la familia son la cual para él consiste en que “Por citizenship
global se entienden nuevos elementos de burguesía
ciudadanos de ambos países, es decir, poseen y de derechos de ciudadanía de que se sirven de
la doble nacionalidad) lo cual proporciona la idea nacional estatal de los derechos ciudadanos
argumentos sólidos a quienes – como Pries – los cuales se amplian de manera global en forma de
derechos humanos y de otros derechos ciudadanos
sostienen que la migración internacional laboral prácticos. Un ejemplo, es la demanda presentada
(que es el caso de la gran mayoría de migrantes por las organizaciones no gubernamentales (ONG)
y practicada de facto en muchos países para el
41 Cf. Popkin, Eric (2005): The Emergence of Pan Mayan otorgamiento del derecho a la educación y atención
Ethnicity in the Guatemalan Transnational Communit. médica a los niños y a los migrantes ilegales sin
Linking Santa Eulalia and Los Angeles,in: Current derechos ciudadanos” (Pries: 2017, 125). En los
Sociology, vol.53. No.4, Monography 2, pp.675-706, Estados Unidos, la orden ejecutiva del presidente
citado en el libro de (Pries: 2017, 341-342). Obama llamada DACA (Deferred Action for Children’s
90 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

nacionalidad) que posee la familia que les internacional. Aquí sólo podemos citar algunos
permite esa libre movilidad entre los Estados brevemente” (Pries: 2017, 57 .
Unidos y México de manera que es benéfica No vamos a continuar mencionando los
para todos pues no solo están perfectamente otros casos a los que se refiere Pries en su
integrados a los dos países y son bilingües libro de acerca de migrantes de las islas de
sino que constituyen un clásico ejemplo de lo Cabo Verde, Malasia, Bangladesh, Turquía,
que en teoría de las negociaciones los expertos Polonía (a los que habría que añadir el citado
denominan una win-win situation. caso de los indígenas mayas guatemaltecos en
En consecuencia, Pries sostiene lo ciudades de EE.UU investigado por Eric Popkin
siguiente: o el interesante caso del señor René Corado de
“En nuestras investigaciones el caso de la Guatemala43) pero estamos convencidos que
familia de doña Rosa era, comparativamente, estos ejemplos demuestran la importancia de
un ejemplo complejo y bien logrado del la ciudadanía global (transnacional) para el
desarrollo duradero (sostenible) de las desarrollo sostenible tanto en su dimensión
relaciones transnacionales que se solidifican en económica como cultural y política. Además
un espacio social transnacional relativamente nos gustaría agregar a lo expuesto por Pries que
estable. Este es, para las dos generaciones más – aunque se requiera de mayor investigación
jóvenes, incluso un componente natural de su para ir ilustrando la multiplicidad y diversidad
mundo de vida. A ellos y a la mayoría de los de casos concretos – indudablemente se trata de
entrevistados les pareció en primer lugar, una una situación que se repite en la inmensa mayoría
extensión de opciones para la negociación y la 43 El señor René Corado es un migrante irregular
guatemalteco que llegó a EE.UU en los años
estrategia, así como una diferenciación de las ochenta y cuya historia puede tomarse como un
posibilidades de localización propia y la ajena. claro ejemplo de ciudadanía transnacional similar al
caso de doña Rosa. Su oficio en Guatemala era de
En este sentido, este ejemplo de migración
lustrador de zapatos pero en Estados Unidos (cuenta
transnacional es completamente transferible a su historia en el libro de su autoría publicado en el
otras relaciones migratorias. En la actualidad 2014, que lleva por título “El Lustrador”) gracias al
apoyo recibido para aprender inglés y educarse por
hay una cantidad considerable de estudios que los propietarios de un museo privado a donde llegó a
aclaran los aspectos del mundo cotidiano de trabajar como jardinero en el estado norteamericano
la transnacionalización mediante la migración de California ( museo dedicado a coleccionar huevos
de pájaros) el señor Corado realizó estudios de
educación superior y actualmente es gerente de la
Arrivals) – suspendida por Trump – tiene que ver
Western Foundation of VertebrateZoology (el museo
justamente con este ejercicio de facto de la ciudanía
de colecciónesde huevos y nidos de aves que más
global puesto que se trata de jóvenes (los llamados
grande del mundo). Tiene una larga trayectoria
“dreamers”) llevados por sus padres – en situación
profesional, como investigador de huevos y nidos
irregular – mucho tiempo atrás a EEUU, de manera que
de aves y, a nuestro juicio constituye un ejemplo de
habiendo que estos niños, habiendo sido educados
conservación de vínculos con su país de origen que
por el sistema escolar norteamericano, integrados a
lo llevaron a establecer la Fundación “El Lustrador
la sociedad americana y debidamente angloparlantes
Foundation” que apoya a niños de escasos recursos
(además del español u otra lengua materna), una vez
en Guatemala para que puedan estudiar y ha llevado
llegados a la edad adulta tienen dificultades para
a cabo proyectos de desarrollo en la comunidad
obtener empleo o ingresar al sistema de educación
rural de donde proviene en el oriente de Guatemala.
superior debido a la situación migratoria irregular de
Además del libro ya mencionado, René Corado es
sus padres. Además de violatoria de los derechos
también coeditor (con Linnea Hall) del libro (2012)
humanos “ampliados” propios de la ciudadanía global
Birds’Nests of the World, y (2011) Dreams of a
– como llama Pries a la ciudadanía transnacional –
ShoeshineBoy, Egg&Nest, R.Purcell, Linnea Hall.
la orden ejecutiva de Trump no sólo demuestra la
http://www.google.com/search?q=rene+corado+el+lu
absoluta insensibilidad social de este presidente, sinó
strador+pdf&rlz=1C1GCEU_esGT820GT821&oq=Re
que el poner en práctica dicha acción discriminatoria
ne+Corado+&aqs=chrome.2.69i57j0l4.16489j0j8&so
actua de manera profundamente injusta.
urceid=chrome&ie=UTF-8
Luis Alberto Padilla 91
de los casos de los migrantes económicos decir, de las fronteras planetarias. Este tipo
latinoamericanos (o de otras latitudes) que de política que se formula en los organismos
han podido regularizar su situación migratoria, internacionales y se encuentra en estrecha
como ocurre con el 73% de los guatemaltecos relación con el pensamiento cosmopolita
residentes en Estados Unidos que ya lo han (Held:1995a) (Held:2006b) (Held:2012c);(Beck
hecho (o el 91% de guatemaltecos en España) 2009); (Archibugi: 2010); (Mignolo:2012);
como se puede verificar consultando los (Smith:2017); pero asimismo, en el marco
datos del anteriormente citado informe de la de lo que hemos venido examinando en este
Organización Internacional de Migraciones artículo, nos interesa también la relación
(IOM Report 2016, 39-41) de modo tal que la del cosmopolitismo como filosofía política
mejor política a seguir por cualquier gobierno con los flujos migratorios a escala mundial
del mundo es, evidentemente, la regularización (Withol de Wenden:2017); con la ciudadanía
del status migratorio de la gente (700,000 transnacional (Bauböck: 2017a); (Baubock:
guatemaltecos de un total de 2.3 millones 2002b); (Bauböck:2003c); (Fox:2005);
según el mismo informe), no construir muros (Faist:2000) así como con la globalización
para impedir su acceso ( o evitar salida) lo cual (Wallerstein:1989a); (Wallerstein: 2006b); (Be
es profundamente erróneo, como también lo ck:2012);(Klein:2015);(Bauman:2017);(Santo
hemos reiterado en páginas anteriores insistiendo s: 2010a); (Santos: 2009b) todo ello en el marco
en casos históricos (incluso de historia antigua) del modelo cultural del Antropoceno (Delanty
que demostraron la irrelevancia geopolítica de, & Mota: 2018);(Latour: 2015a); (Latour:
por ejemplo, la muralla china o del muro de 2004b) Chakrabarty: 2008) y del desarrollo
Berlín para mantener un determinado status quo. sostenible (Sachs: 2015). Por otra parte, siendo
La Unión Europea se ha venido construyendo uno de los resultados de la globalización que
gracias a la apertura de fronteras, no con el la ciencia y la tecnología han incrementado
cierre de ellas, y el hecho que todavía subsistan la interdependencia e interconectividad de
grupos minoritarios de neonacionalistas que personas, grupos humanos y sociedades en
suspiran por el restablecimiento del viejo forma paralela a la existencia de Estados,
orden de Westfalia y la disolución de la UE (la organizaciones internacionales y grandes
“renacionalización” de que nos habla Pries o el corporaciones – empresas transnacionales–
muro del señor Trump) sólo significa que en el tambien interesa examinar las modalidades
largo plazo la historia demostrará la profunda de expresión de la sociedad civil global, de
equivocación de tales grupos conservadores las ciudadanías transnacionales incluyendo la
que le apuestan al pasado en lugar de mirar posibilidad de que una democracia cosmopolita
hacia el futuro. a escala mundial constituya un contrapeso
efectivo que se pueda oponer a la xenofobia del
neonacionalismo de la extrema derecha.
9. Cosmopolítica y desarrollo sostenible.
En un libro con contribuciones de varios
La cosmopolítica es la política multilateral autores publicado por la Universidad de Oxford
intergubernamental que – como ocurre con bajo el título Global Civil Society (Kaldor:
los compromisos de la COP21 o de la Agenda 2003)se encuentran varios artículos sobre la
2030 – se preocupa por el bienestar de la temática del cosmopolitismo: La sociedad civil
humanidad en su conjunto lo cual implica el global en una era de globalización regresiva
cuidado del planeta y la preocupación por no [Kaldor, Anheier & Glasius]; La transformación
sobrepasar su capacidad de sustentabilidad es global de las ciencias sociales [Martin Shaw];
92 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

El análisis de la desigualdad global desde una del desarrollo sostenible (la esfera que en el
perspectiva cosmopolita [Ulrich Beck]; y otros diagrama de Sachs en la página siguiente alude
más sobre el movimiento global anticapitalista; a la “gobernabilidad global”) constituye el
las armas químicas y biológicas; el movimiento cosmopolitismo 44, o dicho en otras palabras, que
global para terminar con la violencia de género; 44 Smith define el cosmopolitismo de la siguientemanera:
acerca de los movimientos campesinos; sobre “Cosmopolitanism is a perspective in the study of
international ethics that takes as its starting point the
los grupos religiosos y nacionalistas así como idea that all persons belong to a universal community
sobre el entorno jurídico de la sociedad civil of humanity and enjoy equal moral status as citizens
global, lo que demuestra que ya desde principios of the world (Lu: 2000). The idea that we belong
to a community of humanity has been interpreted
de siglo tanto el concepto como las cuestiones variously as a claim about the primary object of our
que preocupan al mundo académico vienen sense of identity or allegiance (Nussbaum 1997),
the contours of the moral landscape and the duties
siendo discutidos y abordados con seriedad y it imposes on us (Beitz 1999), and the appropriate
un considerable esfuerzo de investigación. structure of our political or legal arrangements (Held
1995). The contention that citizens of the world enjoy
Además el concepto de sociedad civil an equal moral status has also been interpreted in
global es la base de lo que en la esfera política different ways: as a claim that all persons deserve to

CUATRO SUB SISTEMAS DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

Ámbito Tecno
Económico

Ecosistemas
Dinámica Social Terrestres

Gobernabilidad
Global

J.Sachs. (2015). "The Age of Sustainable Development".

Source: Sachs The Age of Sustainable Development (2015)


Luis Alberto Padilla 93
el concepto mismo tiene que ponerse en relación De manera que hacer cosmopolítica
con el de cosmopolitica (Delanty & Mota: significa preservar los ecosistemas naturales,
2017), democracia cosmopolita (Archibugi: respetar y defender los derechos humanos
2011) y de orden cosmopolita (Held: 2005) con universales tal y como estos están definidos
lo cual queremos hacer explícita la importancia tanto en la declaración universal de 1948 como
del término en el marco de la perspectiva de en los grandes pactos del año 66 de derechos
política públicas globales desde la cual autores civiles y políticos así como económicos,
como Maya Göpel (Göpel: 2016); Naomi sociales y culturales; preocuparse porque
Klein ( Klein: 2014) o Jeffrey Sachs [Sachs: el objetivo primordial del desarrollo sea la
2015] ) abordan la problemática del desarrollo satisfacción de las necesidades humanas
sostenible incluyendo a los ODS – la Agenda (Neef:1986) de modo que tanto el desarrollo
2030 de Naciones Unidas – es decirque la económico como la tecnología sean puestas
cosmopolítica de Delanty y Mota debe ser el al servicio de estas y no de la acumulación de
punto de partida del desafío que supone tratar capital o del crecimiento económico per se, en
de manejar – desde la perspectiva de gobiernos suma, sostenemos que hacer cosmopolítica es
y gobernabilidad – la complejidad de la hacer desarrollo sostenible.
problemática inherente a las cuatro esferas del Por cierto, en un artículo de David Held
diagrama de Sachs. sobre los principios del cosmopolitismo el
En otras palabras, si las políticas de pensador inglés afirma que estos deben ser
desarrollo económico y tecnológico – que compartidos de manera universal y, por tanto,
normalmente se encuentran bajo la conducción pueden constituir la base para la protección de
del Estado y pertenecen por tanto a la esfera toda persona en el “reino moral de la humanidad”
de la gobernabilidad entendida como “buen dividiéndolos en tres grupos que se refieren a
gobierno” – democrático y sujeto a rendición la responsabilidad personal y la obligación de
de cuentas para evitar la corrupción – no se rendir cuentas, el segundo grupo forma la base
acoplan con la esfera de la dinámica social, de la forma como se transmiten las acciones
cuyo principal objetivo es la satisfacción de individuales a la esfera colectiva mientras que
las necesidades humanas (no el crecimiento el último grupo se refiere a los procedimientos
económico) al mismo tiempo que se mantiene para priorizar las necesidades urgentes de la
una relación armónica con los ecosistemas población en el marco de la preservación de
naturales (la esfera derecha en la ilustraciónde los ecosistemas naturales. Y es esta última
Sachs) que deben preservarse y salvaguardarse cuestión la que nos parece fundamental porque
frente a la invasión de deshechos industriales se relaciona con el principio de sustentabilidad y
(incluidos los gases efecto invernadero o coincide con la visión de Sachs cuando plantea
emisiones GEI), si no es posible lograr esto la necesidad de que todo desarrollo económico
entonces no habrá desarrollo sostenible como y social debe ser consistente con el manejo de
podemos observar en el diagrama de Sachs en los recursos naurales que son irremplazables y
la página siguiente: no sustituibles.45
45 “The first principle is that the ultimate units of moral
be shown some kind of equal respect or a claim that
concern are individual human beings, not states or
their interests deserve to be treated equally in a more
other form particular form of human association…
substantive sense “(Miller 2007:27–31)”. Cf.: Smith,
The second principle (human agency) is the ability not
William (2017): Cosmopolitanism, in: International
just to accept but to shape human community in the
Studies, International Studies Association and Oxford
context of the choices of others (and of the principle 3)
University Press, London & New York.
of personal responsibility and accountability, (principle
4) of consent (..a commitment to equal worth and
94 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

Por su parte el académico italiano global de una manera apropiada pues es un


Daniele Archibugi se refiere a la democracia hecho que muchas de las redes sociales locales
cosmopolita a partir de la constatación que los estan conectadas y son activas a escala global
Estados independientes, si bien soberanos de como se manifiesta en los flujos migratorios
conformidad con sus respectivas constituciones pero también con el comercio nostálgico y en
y legislación interna en la práctica, de facto, no general con todo aquello que tiene que ver con
lo son porque la naturaleza de las amenazas que las relaciones transnacionales en su dimensión
hoy en día confronta la humanidad entera (el social, es decir, entre comunidades ubicadas en
cambio climático, las pandemias como el sida diferentes países.
y otras enfermedades contagiosas, el comercio En este orden de ideas, el punto de vista de
mundial, el terrorismo, los flujos migratorios etc. Walter Mignolo – uno de los más importantes
) se originan afuera de las fronteras nacionales críticos del colonialismo occidental – aunque
y suceden en todo el mundo de manera que de comparte muchos planteamientos del
las autoridades nacionales pierden el control cosmopolitismo también señala algunas de sus
de las medidas políticas que habría que tomar carencias y limitaciones, razón por la cual el
para enfrentarlos y tienen que concertarse con prefiere considerarse como “cosmopolita local”
otros Estados para abordarlos. Sin cooperación en el sentido de que no se debe pretender
internacional no es posible mantener estándares universalizar principios – como hizo Kant –
mínimos de gobernabilidad mundial. que, desde la perspectiva de Mignolo, son de
Lo anterior significa además que para origen y aplicación a la Europa del siglo XVIII
los gobiernos es cada vez más dificil tomar pero no son universales, de modo que como
decisiones democráticas pues la problemática ocurre con el pensamiento de los antiguos
global no facilita la participación ciudadana, filósofos griegos y romanos, el pensamiento
por lo cual habría que repensar los principios debe reubicarse en su contexto histórico
básicos de la práctica democrática que hasta propio. Por consiguiente, si bien Kant
ahora han estado basados en la existencia de puede considerarse como uno de los grandes
comunidades territorialmente definidas. Esto precursores del cosmopolitismo hay que tener
significa que lo local debe conectarse con lo presente que ha habido otros antes que él a
quienes también hay que dar su lugar al igual
equal moral value, along with active agency and
personal responsibility requires a non-coercive
que a los pensadores contemporáneos46. Sin
political process…Principles 4 and 5 (‘a legitimate 46 Sin embargo, habría que admitir que uno de los
public decision is one that results from consent, this primeros en recordar la importancia de Kant en
needs to be linked with voting at the decisive stage relación al tema fue Jurgen Habermas cuando
of collective decision-making and with the procedures argumentó que el gran desafío planteado por
and mechanism of the majority rule)..The sixth las grandes catástrofes del siglo XX – las dos
principle ..recognizes that if the decisions at issue are grandes guerras mundiales – y por la globalización
translocal, transnational or transregional then political le había dado nueva fuerza a los ideales kantianos
associations need not only to be locally based but also de cosmopolitismo aunque reconociendo que en
to have a wider scope and framework of operation… la actualidad no se puede repetir la visión kantiana
The seventh principle is a leading principle of social del siglo XVIII , de manera que si queremos abordar
justice: the principle of the avoidance of human harm adecuadamente los problemas contemporáneos
and the amelioration of urgent need…and the eight tenemos que superar sus inconsistencias ,
and final principle is principle of sustainability which radicalizarlo en donde su rompimiento con el orden
specifies that all economical and social development de Wesfalia permanece incompleto y socializarlo para
must be consistent with the stewardship of the world extraer las conexiones que hay entre la paz perpetua
core resources –by which I mean resources that are y la justicia social, así como modernizarlo para
irreplaceable and non-substitutable”. Cf. Held, David comprender las diferencias que hay entre la situación
2005: Principles of Cosmopolitanism Order,in:Anales global y el marco conceptual que ahora nos separa de
de la Cátedra Francisco Suárez, Vol. 39,pp. 153-169. él. Sin embargo, la observación básica de Habermas
Luis Alberto Padilla 95
embargo, reflexionando sobre estas cuestiones entonces que estos teólogos mantenían un
Mignolo señala lo siguiente: debate al cual Kant no podía acceder dado el
“Cosmopolitanism was a term re-invigorated desconocimiento que existia en la vieja Prusia
by progressive humanists of liberal, postmodern oriental de las realidades del mundo colonial
and Marxist bent. However, it run parallel to the español, y que además – como subraya Mignolo
discourse of neoliberal globalization promoting – esta visión colonialista no lograba percatarse
the end of nationalism and the beginning of a de la enorme diferencia existente entre las
marvelous borderless world, However, scholars culturas indígenas y la cultura occidental ya
promoting cosmopolitanism were explicitly que:
against neoliberal globalization. But above “While in Europe the Trent’s Council was
all, cosmopolitanism was mainly a concern of setting the stage for a bloody scenario that
Western intellectuals and scholars. I did not will consume Western Christian Europe until
encounter any interest in Bolivia and Ecuador for the Peace of Westphalia (1648) ending both
example, and I wonder what cosmopolitanism the Thirty Years’ War that piggy-backed on
may mean in the Middle East or in Central the eighty years war between Spain and the
Asia. Cosmopolitanism like globalism was also Netherlands, legal theologians at the University
unidirectional and centrifugal both were global of Salamanca were starting their long journey
designs imagined and discussed within Western to solve two interrelated problems: to what
Europe and the US for the rest of the world”.47 extent Indians in the New World were Human
Y si bien es cierto que durante la época and to what extent, as a consequence, they have
colonial, cuando los teólogos discutían acerca property rights. Far from the mind of Castilians
de si los indígenas tenían o no tenían alma – si was to just think for a minute that property
eran humanos – lo cual dio lugar a la famosa rights was not universal, and that in the Inca
polémica del fraile dominico Bartolomé de and Aztec civilizations, as well as in other
las Casas contra el teólogo Sepúlveda que existing communities in the Caribbean, natives
finalmente consagró (por decisión de la corona do not relate to land as property by as Mother
española) la posición del primero – prohibiendo Earth (Pachamama, was the name in Aymara
la esclavitud de los indígenas – por medio de la and Quechua, and Gaia the name in Ancient
promulgación de las “Leyes Nuevas de Indias” Greece). To understand that Pachamama or
por el emperador Carlos V 48 si bien es cierto Gaia is the energy thanks to which live on
earth is possible, is not a myth of fantasy. It is
es que la idea kantiana de un derecho cosmopolita es
tan relevante para nuestros tiempos como lo fue para
just common sense. To see instead only “land”
los suyos, porque ya en su tiempo fue un gran logro and “natural resources” as commodity is not
haber formulado el concepto de cosmopolitismo common sense but the alienation of a civilization
desde la perspectiva de la filosofía moderna. El gran
científico de la teoría crítica, líder de la escuela de built on the idea of private property, including
Frankfurt dice también que para reconstruir esta what Pachamama and Gaia generate. Francisco
idea fue indispensable pensar con Kant pero también de Vitoria, and his followers were confronting,
contra él (como hace Mignolo y ya antes lo había
sugerido Karl Otto Appel) a fin de reconstruir la idea during the second half of the sixteenth century,
del cosmopolitismo.Cf.Jürgen Habermas’s Theory issues of a history parallel to and intertwined
of Cosmopolitanismin Wiley Editing Services  , Will
Smith First published:  19 November 2003 https://
with the internal history of Europe that Kant
onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1046/j.1351- framed in terms of nation-state and national
0487.2003.00348.x characters.” (Mignolo: 2011, 23).
47 Mignolo, Walter (2011): Cosmopolitan Localism:
A decolonial Shifting of the Kantian’s Legacies, in: Historique des Sources Philosophiques du Droit
Localities, Vol. 1 , Cosmopolitan Localism, pp.11-46 Positif de la République du Guatemala, Thesepor le
48 Cf. Padilla, Luis Alberto (1974): Essai d’Interpretation doctorat, Université de Paris II Pantheon Sorbonne
(documentoinédito).
96 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

De manera que – según Mignolo – los related to the first two, was to move away
motivos que explican porqué el cosmopolitismo from closed and monocultural conceptions of
se ha venido manifestando como una corriente identity supporting State designs to control the
de pensamiento critico hacia el neoliberalismo population by celebrating multiculturalism.
y la globalización tienen que ver tanto con la At this level, cosmopolitanism focused on the
crítica del nacionalismo y la búsqueda de un individual: the person was invited to see herself
diálogo intercultural como con la crítica de as an open citizen of the world, embodying
la globalización tal y como ésta era entendida several “identities.” In a word, it was a liberal
a fines del siglo pasado por las corrientes conception of cosmopolitanism born out of
de pensamiento neoliberal y la necesidad de dissent simultaneous with the formation in
construir una oposición a la globalización Europe of the modern nation-states. That legacy
hegemónica “desde abajo” como lo proponen has been translated into an ideal of flexible and
– entre otros – Boaventura de Sousa Santos open cultural citizenship simultaneous with
a quien nos hemos referido ampliamente en the process of neo-liberal globalization. 4) The
páginas anteriores. Pero veamos cómo explica fourth motivation, compatible but also distinct
el surgimiento del cosmopolitismo Mignolo: from the second, was the legal proposal putting
“Cosmopolitanism’ was a buzzword in on the agenda “cosmopolitanism from below,”
the late nineties and continues to be in the first that was eventually connected with the agenda
decade of the twenty-first century. Why such of the World Social Forum.” (Mignolo: 2011,
wide spread interest in “cosmopolitanism?” 15-16).
I see four main motivations:1) One was the No vemos ningún problema con aceptar
previous wide spread concerns and limits of las ideas de Mignolo en el sentido que el
“national thinking.” Nationalism was what cosmopolitanismo surge de la necesidad
cosmopolitanism was trying to overcome. de superar al nacionalismo, que el diálogo
Cross-cultural and planetary dialogues were intercultural debe propiciar que las migraciones
argued as ways toward the future, instead of dejen de ser vistas como problema y en su lugar
leaping to defend and enclose the borders of se las vea como símbolo de “apertura hacia
the nations. Immigration contributed to the futuros globales”. Tampoco tenemos objeciones
surge of cosmopolitanism. Nationalists saw contra la idea que el cosmopolitismodebe
immigration as a problem; cosmopolitans as an construir argumentos para contrarrestar el
opening toward global futures; 2) The second nacionalismo al mismo tiempo que se busca
motivation was the need to build arguments salir de la trampa de la globalización neoliberal,
that, moving away from nationalism, did not que a nuestro juicio se puede hacer regulando
fall into the hands of neo-liberal and economic los mercados mundiales por medio de políticas
globalization. That kind of global world was públicas aprobadas en Naciones Unidas (como
not what cosmopolitans liked to support at la COP21 y la Agenda 2030). También estamos
the end of the twentieth century. Thus, one de acuerdo con la idea que el marxismo debe
of the strands of cosmopolitan thinking, renovarse pues aunque el “internacionalismo
confronting globalization, was caught in proletario” haya sido – en cierta forma –
between honest liberalism opposed to neo- equivalente del cosmopolitismo por su oposición
liberal globalization and a renovated Marxism – desde mediados del siglo XIX y principios
that saw new global players invited to think del siglo pasado – al guerrerismo nacionalista
cosmopolitanism beyond the international que provocó las dos grandes guerras mundiales.
proletarian revolution; 3) A third motivation, Yalejarse de las concepciones nacionalistas
Luis Alberto Padilla 97
que suelen presentar a los estados nacionales como uno de los legados del cosmopolitismo
como monoculturales también es algo positivo pues este promueve el ideal de esa ciudadanía
al igual que el multiculturalismo en tanto que abierta culturalmente que, como ya vimos,
respuesta a la idea que los Estados nacionales aunque sea paralela al neoliberalismo que
deben ser homogéneos como pretendieron los todavía es predominante como ideología de las
nazis, los fascistas y los japoneses durante el elites mundiales, coloca en la orden del día los
siglo pasado y – por otras parte – como hemos ciudadanos como agentes del cambio político
visto antes al examinar las perspectivas de en forma parecida al “cambio de mentalidad”
Bauböck y de Pries – abogar por un enfoque (Göpel) que se requiere para substituir
en el cual la persona es vista como ciudadano el neoliberalismo con el paradigma del
del mundo que posee varias identidades que se desarrollo sostenible. La ventaja de este tipo
traducen en el ideal de una “ciudadanía cultural de pensamiento cosmopolita “desde abajo”, es
abierta y flexible” para poder asumir –por decir desde la sociedad civil global consiste en
ejemplo – las cosmovisiones de los pueblos que es perfectamente susceptible de conectarse
indígenas entonces, aunque el cosmopolitismo con “la agenda del Foro Social Mundial”
coexista conla globalización neoliberal es una como dice Mignolo haciéndolo equiparable
filosofía política que se puede ver con simpatía “globalización contra-hegemónica” de Santos
precisamente porque facilita la posibilidad de en determinadas circunstancias, coyunturas o
que los movimientos sociales transnacionales situaciones locales.
pongan en su agenda un “cosmopolitanismo Entre las avenidas hacia un democracia
desde abajo”, contra-hegemónico como dice global cosmopolita hay que colocar entonces
Santos y que se encuentra vinculado a la visión al estado de derecho y los nuevos instrumentos
del Foro Social Mundial pues hay que recordar de este en el ámbito internacional como la
que Porto Alegre continua presentándose como Corte Penal Internacional, la ciudadanía
alternativa en relación a Davos. transnacional (“the role of stake-holders”como
Pero estas ideas de Mignolo nos permiten le llama Archibugi) que por poseer un idioma
volver a los planteamientos de Archibugi, o cultura comunes se organizan para defender
quien nos recuerda que el cosmopolitismo sus derechos – como los derechos humanos
está vinculado a la democracia pero hay que que deben respetarse independientemente del
tener presente que si la política exterior de los territorio en que uno se encuentre – o solucionar
estados democráticos no es más virtuosa que problemas que trascienden las fronteras y no
la de los autoritarios esto significa que en la son territoriales: los pandemias y epidemias,
práctica puede ser agresiva, poco cosmopolita las catástrofes naturales, el cambio climático,
y alinearse con los nacionalismos. Por la migración de menores no acompañados
esas razones Archibugi defiende la idea de etc. Esto ha dado lugar a un considerable
una reforma del sistema internacional a fin incremento de actores transnacionales – como
de establecer una democracia cosmopolita la organización Vía Campesina que promueve
en la cual los individuos puedan asumir un la seguridad alimentaria oponiéndose a las
papel como actores del sistema en tanto que “ventajas comparativas” y a la agro-industria
“ciudadanos del mundo” a fin de promover – pero que podría desembocar en nuevas
causas como las de la paz, el medio ambiente formas de organización para la sociedad civil
y los derechos humanos en forma coincidente global, como un Parlamento Mundial o bien
con lo que dice Mignolo acerca del papel del una asamblea parlamentaria de los pueblos de
individuo en las relaciones internacionales
98 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

Naciones Unidas49. En torno a ésta problemática potencias”50, el papel que juega la humillación
también nos hemos referido a los aportes que en las relaciones internacionales51 y la
ha hecho el gran internacionalista francés diplomacia de la connivencia en el G7 y, hasta
Bertrand Badie al criticar la “impotencia de la cierto punto, en el propio G20, a pesar que
este último fue instituido – a raíz de la crisis
49 Archibugi dice lo siguienterespecto a la idea de
unParlamento Mundial: “World Parliament. – The financiera mundial desatada por Wall Street
dream of a world parliament is very old, coming back en el 2008 – precisamente para tratar de paliar
into the fore in particular in the last years (see Falk
and Strauss, 2003). Such an institution will be the
las debilidades del pequeño grupo oligárquico
natural and most effective way to bring together the mundial en que se ha transformado el G7
peoples of the earth, allowing them to deliberate on ampliándolo a potencias emergentes como
common issues. It is unlikely that such an organ will
have effective powers (at least in the short period), but Brasil, México, Argentina, la India, Sudafrica,
even as a forum of global public opinion it could have Indonesia, Arabia Saudita, Australia, Corea del
an important role in identifying what the real and the Sur, Turquía, la UE así como China, Rusia y
imagined differences are among various civilizations.
Such a new institution should complement the UN –obviamente- todos los miembros del G7 a raíz
General Assembly. In the last decade, such a proposal de la crisis financiera desatada por Wall Street
has been supported by a variety of authorities
and institutions (for a list of the endorsers, see the
en el 2007-2008. 52
Campaign for the Establishment of a United Nations
Parliamentary Assembly, at http://en.unpacampaign.
org/news/374.php ). 7. Cosmopolitismo y la gobernanza del
The basic function of a World Parliament is to allow
individuals to have voice and representation in global
Antropoceno.
affairs that is not associated with the voice and Todos estamos al tanto de las razones por las
representation the government of the state they belong
to. This, in turn, is based on the assumption that the cuales finalmente, en el campo de las ciencias
agendas of governments, even when democratically geológicas, se aceptó la noción del Antropoceno
elected, do not necessarily correspond to the interests
and the will of their population. A common forum of
– propuesta por el Premio Nobel de química, el
the citizens of the world is more likely to find workable holandés Paul Crutzen a principios de este siglo
solutions in cases of controversies. Some of these – como una nueva época geológica atribuible
plans have envisaged a Parliament made of about
600 deputies with a criterion of representation that will a la huella geológica que la intervención del ser
favor delegations elected in small nations. According humano sobre el planeta cuyos inicios si bien
to the Charter, the UN General Assembly can establish datan de los principios de la industrialización
such an organ. Such a legislative Assembly should
not necessarily be involved in every aspect of global en la Inglaterra del siglo XVIII, se reforzaron y
political life, but rather it would concentrate on the ampliaron de manera exponencial a partir de la
most relevant issues either for their impact on global
life (such as the environment) or for their political
llamada “gran aceleración” la cual, aparte de las
significance (such as major violations of human huellas dejadas por las explosiones atómicas de
rights). On other occasions, the World Parliamentary 1945 y las subsecuentes pruebas de artefactos
Assembly may limit itself to providing suggestions
on what would be the most appropriate constituency nucleares en la década de los cincuenta junto con
to address issues that cut across borders. There el incremento de la huella ecológica dejada por
are many transitional devices that can lead to the las tendencias socio económicas en el ámbitos
establishment of a directly elected World Parliament.
The three principal ones are: i) the formation of an como la pesca, agricultura, construcción
Assembly of the few thousand of International Non-
Governmental Organizations recognized by the UN; 50 Badie, Bertrand (2004): L’impuissance de la puissance,
ii) a Parliament made of representatives nominated by Essai sur les nouvelles relations internationales,
National Parliaments. The European Parliament, prior Fayard, Paris.
to the first direct election in 1979 followed this route; 51 Badie, Bertrand (2014): Le Temps des Humiliés.
iii) a treaty among a selected number of like-minded Pathologie des relations internationales, Odile Jacob,
states, in the hope that other states will follow. The Paris
institution of the ICC has followed this rout” (Archibugi: 52 Badie,Bertrand (2012) Diplomacy of Connivance,
1995, 10-11). Palgrave & Macmillan, New York.
Luis Alberto Padilla 99
de represas, crecimiento de la población, “The social and human sciences have much
urbanización, deforestación, uso de fertilizantes to contribute to the advancement of a theoretical
etc. (la esferas tecno-económicas y de la approach to the Anthropocene, but they also
dinámica social de la gráfica de Jeffrey Sachs) have much to learn from the natural sciences.
al repercutir en los ecosistemas naturales hizo As part of that endeavour, greater theoretical
que se dispararan los indicadores de aumento clarification is needed. A possible outcome
de la presencia en la atmósfera de dióxido de may be an integrated history of the Earth
carbono, metano, óxido de nitrógeno, aumento system and the human world, since one of the
de la temperatura de la superficie terrestre, obvious directions of the emerging paradigm
retroceso de glaciares, etc. lo cual lleva de la – at least within Earth science – is that the
mano a los científicos para admitir el inicio del human societies and the earth have now forged
Antropoceno como nueva geológica posterior a tenuous unity as well as a consciousness of
al Holoceno, a pesar de que medido en tiempo that unity. The presuppositions of modernity
geológico 12,000 años es un lapso bastante are now once again called into question with
corto53. the emergence of an entangled conception of
¿Cuales son las implicancias de la nueva nature and society, earth and world” 54.
época geológica? De acuerdo con Delanty & Entonces, si un resultado de la era del
Mota (2017) la noción de Antropoceno abrió Antropoceno es constatar que ahora se necesita
nuevas avenidas de investigación porque el una historia integrada de la Tierra junto con
acercamiento de las ciencias sociales con el “mundo de lo humano” dado que ya existe
las ciencias naturales que se produjo supone esa consciencia – aunque todavía sea “tenue”
también un nuevo marco interpretativo de – de la unidad entre las sociedades humanas y
carácter transdisciplinario con implicaciones el planeta, es por ello que los autores afirman
mayores desde el punto de vista ontológico y que el Antropoceno es un nuevo “modelo
epistemológico para todas las ciencias ya que: cultural” en por lo menos cuatro áreas que son
pertinentes para la teoría social: la cuestión de
53 El término mismo significa “corto”, “reciente” porque la temporalidad, la naturaleza de la subjetividad
se deriva del subfijo griego “cene” que proviene de y el papel que juegan los “agentes” (o actores)
la palabra kainos cuyo significado es “reciente” y se
introdujo por el geólogo Charles Lyell en un Congreso en los procesos sociales, el problema del
Internacional de Geologia celebrado en 1885 para conocimiento y, ultimadamente, una nueva
distinguir entre varios estratos rocosos cuales eran
las proporciones de fosiles extinguidos que se podían
manera de entender la gobernanza. El primer
encontrar en dichas capas de roca. De manera que asunto – la temporalidad – concierne al ya
el término mioceno, por ejemplo, significa que pocos mencionado debate acerca de cuando se habría
fósiles son recientes, pleistoceno que muchos lo
son. En el citado Congreso se decidió hablar de los iniciado esa presencia del hombre como fuerza
fosiles del holoceno (que como ya se dijo, habiéndose geológica sobre el planeta y al respecto ambos
iniciado por el cambio climático ocurrido hace unos se manifiestan de acuerdo con la idea que el
12,000 años que produjo revolución agrícola la cual,
en tiempo geológico – que se mide en millones de cúmulo de interpretaciones permite elaborar una
años – es muy reciente) aplicando el término griego definición informal según la cual el término no
holos (todo) para referirse a “todos los fósiles de
origen reciente”. De manera que “Antropoceno” en
está atado a ningún origen específico, incluyendo
términos geológicos significa sencillamente la época el del tiempo geológico porque, desde una
en la cual los estratos geológicos están dominados por perspectiva abarcadora de ambos campos
aquellos restos de reciente origen humano Cf. Angus,
54 Delanty, Gerard &Mota, Aurea (2018): Governing the
Ian (2016): FacingtheAnthropocene. Fossil Capitalism
Anthropocene: Agency, Governance,Knowledge, in:
and the Crisis of the Earth System, Monthly Review
RevistaPolíticaInternacional, Enero-Junio 2018, No.5
Press, New York, pp. 230-231.
, Academia Diplomática, Guatemala, p.84
100 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

científicos (el natural y el social) el concepto ha challenged by the affirmation of modernity and
sufrido la contestación que sufren normalmente a cultural model that can be located within the
todos los conceptos en las ciencias sociales. modern as opposed to some post or non-modern
La cuestión de la temporalidad es importante condition. Whether or not modernity has the
porque el desafío de gobernar las fuerzas capacity to bring about a further transformation
autodestructivas desatadas por la modernidad is clearly one of the major questions for the
depende en buena medida de entender mejor present day. From a theoretical perspective,
dicho período. Afortunadamente un acuerdo despite the entwinement of modernity and the
comienza a perfilarse en torno al período de Anthropocene, and the resulting transformation
la modernidad (la “Gran Transformación” de in the temporal horizons of human and planetary
Polanyi) el establecimiento del capitalismo así life, the radicalisation of the modern condition
como la “Gran Aceleración” (término inspirado is probably the best way to envisage a liveable
precisamente en Polanyi) para explicar como future. The Anthropocene can be seen as the
ésta ha dejado la impronta mayor de la actividad outcome of the instrumental rationality of
humana sobre el planeta: modernity, to invoke the Weberian concept of
“A major question for the present day, rationality, but modernity always entails more
then, is whether or not the cultural and political than this condition that has often been equated
currents of modernity can be harnessed to with capitalism. There can be little doubt that
challenge the self-destructive forces that the capitalism has been one of the main drivers of
modern age has unleashed in creating the age of the Anthropocene, as argued Chakrabarty (2009,
the Anthropocene. In this sense, the challenge of 2014) and Hornborg and others (see below),
governing the Anthropocene – or transforming though positions will differ on whether it is the
it into a positive political project – is also about predominant force. The current situation is best
overcoming the limits of modernity whose seen as shaped by contradictory tendencies.
presuppositions, it has been much noted, have This is also what Polanyi noted about the Great
been based on the separation of human history Transformation: the instrumentalising forces of
from natural history (Latour 1993; Rossi 1984). the market are checked in a ‘double movement’
For this reason the problem of temporality by the assertion of social protection. Something
lies very much at the heart of the problem. like this is not quite in evidence in respect of
Modernity begins with the presumption of a the Great Acceleration, but the theoretical
rupture of human history from nature and is terms of analysis can be fruitfully applied. Such
based on a logic of human autonomy and a a double movement, when applied to the Great
capacity for the radical transformation of the Acceleration, would have to require a very
present in the image of an imaginary future, different kind of political subject than the one
to take an influential formulation of the nature Polanyi had in mind” (Delanty &Mota:2018,
of modernity associated with the writings of 91).
Castoriadis (1987). But if this condition is also En consecuencia, si como dicen bien
the dystopic condition of the Anthropocene, Delanty y Mota no cabe duda que el capitalismo
the transformative powers of human agency ha sido uno de los conductores del Antropoceno
will need to be considerably rethought. An recordando lo señalado por Chakrabarty o
alternative account, then, would be to see the
advent of the Anthropocene moment as not only
a product of modernity or a condition coeval
with modernity, but as a condition that can be
Luis Alberto Padilla 101
Hornborg (y habría que incluir a Ian Angus55) modernidad: recordemos que según filósofos
también conviene distinguir al capitalismo como Rousseau o Hobbes precisamente había
de lo que es la modernidad en tanto que que salir del “estado de naturaleza” (que para
concepción del mundo, tomando consciencia Rousseau era “bueno”, una especie de “paraíso
que el momento presente está atravesado por perdido” mientras que para Hobbes era “malo”:
tendencias contradictorias y que como decía homo homini lupus) para firmar el “contrato
Polanyi la dinámica instrumentalizadora del social” estableciendo la organización social y
mercado puede ser enfrentada por la afirmación estatal, de modo que los fundamentos mismos
en un “doble movimiento” de la protección del pensamiento liberal moderno se encuentran
social y – nosotros agregamos – la protección en ese mito del hombre saliendo de su estado
de la naturaleza y todo esto es resultado – de natural para crear la sociedad.
la fuerzas sociales, como la socialdemocracia, Sin embargo, si conforme a la nueva
surgidas al amparo de la modernidad. La otra visión paradigmática del Antropoceno y de
cuestión fundamental es la que se refiere a la la ciencia contemporánea partimos de la base
elucidación del papel jugado por el ser humano que pertenecemos al reino animal (y nunca
y por ende al asunto de los “agentes” y de la hemos dejado de pertener a él como nos lo
subjetividad en los procesos de cambio social ha recordado oportunamente el Sapiens de
y económico, incluyendo la huella ecológica. Harari) concibiendo a la naturaleza no como
En la tradición de la teoría crítica desde Adorno una entidad inerte sino como una fuerza vital
a Horkheimer pasando por Habermas se ha (la Gaia de Lovelock o la Pachamama de los
puesto de manifiesto que la dominación de la pueblos indígenas) de la que formamos parte
naturaleza fue paralela a la dominación de la de manera integral e indisociable y en la cual
sociedad y acicateada por el capitalismo. Sin nos encontramos inmersos, es decir que somos
embargo, a pesar de sus propósitos éticos en inmanentes y no trascendentes a ella, entonces
esta tradición de pensamiento la emancipación nos percataremos del error que consiste en creer
social significa afirmar la autonomía del que somos distintos, superiores a la naturaleza
individuo frente al Estado no frente a la y que gozamos de una especie de autorización
naturaleza, pues ese es el punto de partida de la divina – como se lee en los relatos mitológicos
55 Angus sostiene que el capitalismo ha llevado al del Antiguo Testamento – para dominarla
sistema terrestre a un punto de crisis en las relaciones y explotarla. Aunque en todo caso es de la
entre la humanidad y el resto de la naturaleza y que si
no se hace nada por cambiar esta situación la primera
racionalidad propia de la época moderna (no del
mitad de la era del Antropoceno estará marcada por capitalismo que, como dice Habermas, tiene una
el rápido deterioro del entorno económico-social contradicción substancial con la democracia)
y medio ambiental lo que nos puede conducir a
una catástrofe de tal magnitud que se convertiría de donde proviene el sistema democrático,
en la época geológica de más corta duración. Para que se opone al absolutismo monárquico
evitarlo hay que adoptar métodos drásticos que son
“anatema del capitalismo”, porque las ganancias
y es el resultado principal –junto con los
deberían removerse como objetivo principal de la derechos humanos – de la revolución francesa,
actividad económica y un tratado mundial legalmente siendo esto lo que permitió durante el siglo
vinculante debería reducir el uso de combustibles
fósiles como generadores de energía al mismo
XX la evolución y desarrollo de los partidos
tiempo que se establece la obligación para todos socialdemócratas opuestos a un comunismo
los Estados de convertir sus sistemas energéticos que nunca creyó en la democracia, de allí el
a energía renovable como obligación y se decide la
rápida eliminación de las industrias generadoras de término peyorativo que utilizaba para referirse
gases efecto invernadero incluida la agroindustria, a ella (“democracia burguesa”). Por otra parte,
publicidad, armamentos y otras similares (Angus:
2016, 191).
hay que constatar que en los países excoloniales
102 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

y de capitalismo “periférico” como Bolivia y desarrollo sostenible y, recordemos, se visualiza


Ecuador ha sido el sistema democrático el que con toda claridad en el diagrama de Jeffrey
ha permitido a los pueblos indígenas introducir Sachs reproducido en páginas anteriores. De
en sus respectivas constituciones el concepto allí que los autores sostengan con toda claridad
de derechos de la naturaleza (de la Pachamama que:
o Madre Tierra). “As most clearly outlined by Strydom
En realidad – como plantea el filósofo in this issue, the Anthropocene is not merely
francés Bruno Latour56 – la idea que la voluntad a natural condition of the earth, but is also
humana es enteramente social debe ser a cultural model in so far as it a category of
abandonada porque si somos consecuentes con cultural interpretation or sense making (see
el nuevo paradigma científico y entendemos also Strydom 2015). In terms of the previously
que la sociedad (y la cultura misma) no existen mentioned dynamic between human experience
“afuera” del reino natural sino que a partir del and interpretation, the significance of the
momento que el ser humano comienza a actuar Anthropocene in one important respect is that
sobre la naturaleza como una fuerza biomorfica it is an interpretation of a new dimension of
y después incluso como una fuerza geofísica human experience, namely the perception
(por eso estamos dejando marcas indelebles en that human beings are part of nature and that
la atmosfera, los océanos y sobre la superficie the quintessence of human life does not reside
terrestre) los humanos nos transformamos in the promethean domination of nature. In
nosotros mismos pero dentro del reino natural, Strydom’s analysis, there is a double logic to
no afuera de él. Es por ello que se puede afirmar this. The Anthropocene in becoming more than
que la subjetividad humana (la consciencia, el a concept is also a cultural model in which
pensamiento, la voluntad) toma sus formas y es contemporary society today seeks to interpret
moldeada permanentemente en un proceso de itself by recourse to cognitively structured
co-evolución con la naturaleza. Por esa razón referents, such as responsibility, truth, justice.
se puede decir también que el Antropoceno no In other words, the notion of the Anthropocene
es solamente una condición natural de la Tierra now captures a wider domain of experience and
sino, sobre todo un “modelo cultural” es decir, interpretation about the present and future of
que se trata de una categoría de interpretación the world. It incorporates within it evolutionary
cultural que sirve para darle un nuevo sentido thresholds of learning and thus has acquired a
a las cosas, un sentido normativo incluso que strongly normative and critical character. In the
conlleva valores como responsabilidad, verdad present day, this is beginning to have an impact
o justicia y por eso mismo dicho modelo cultural in the ways in which human subjectivity is
conlleva y tiene repercusiones y consecuencias constituted. In terms of agency, it points in the
en el campo de la acción política y de la direction of a conception of agency that is no
gobernabilidad, del establecimiento de una longer predicated on the destructive separation
sociedad global democrática ( que se traducen of society and nature. We discuss this further
en la cosmopolítica y el cosmopoloceno) below in relation to cosmopolitics and the
como también requieren las cuatro esferas del challenge of governing the Anthropocene
through a ‘Cosmopolocene’, which is one of
56 Cf. Latour, Bruno (2015) Face a Gaia, la Découverte,
Paris; (2004): Politiques de la Nature. Comment faire the direct outcomes of what might be more
entrer les Sciences en Democratie; La Découverte, generally termed the Anthropocene complex
Paris; (1997) Nous n’avons jamais été modernes.
Essai d’ anthropologiesymétrique, La Découverte,
(Delanty & Mota: 2018; 92).
Paris.
Luis Alberto Padilla 103
Por cierto, los autores se dan cuenta que sobre quienes recae la responsabilidad de esta
poner énfasis en la importancia del papel política global (“globalización hegemónica”)
que juegan los seres humanos podría dar perniciosa para el medio ambiente, que debe
lugar al riesgo de caer en un cierto grado combatirse por los movimientos sociales en el
de “antropocentrismo” al elaborar una marco de la “globalización contra-hegemonica”
cosmovisión según la cual el planeta al ser (Santos) o con el “ecosocialismo” (Angus) a
transformado por la acción humana (“human que nos hemos referido en estas páginas. Y
agency”) a través de la ciencia y de la tecnología también, por supuesto, deben buscarse formas
se convierte en su amo y señor como postulaban alternativas de producción (economía social
el racionalismo y el positivismo en la época solidaria, movimiento de transición, bienes
de la “Gran Transformación” y del auge de la comunes, vía campesina etc.) y de reforma del
modernidad. Sin embargo recuerdan que hay capitalismo (Varoufakis, Piketty, Mason).
que tener presente que el Holoceno (el fin del De manera que conviene hacer la
último período interglacial) se inició hace unos distinción entre el capitalismo en tanto que
12,000 años sin ninguna intervención humana sistema económico que se caracteriza por la
y que una nueva edad de hielo puede ocurrir acumulación de capital y la apropiación privada
de nuevo, de manera que el cambio climático de las ganancias y el Antropoceno en tanto que
de la actualidad sólo estaría retrasando el condición de los ecosistemas terrestres. Si bien
acontecimiento. Otros fenómenos como las no toda acción humana sobre el entorno puede
extinciones ocurridas en el pasado geológico atribuirse al capitalismo (el uso de leña por los
de la Tierra o el peligro de tener de nuevo campesinos pobres para preparar sus alimentos
impactos de meteoritos como el que condujo por ejemplo, la ausencia de conocimientos
a la desaparición de los dinosaurios se podrían y técnicas para disponer apropiadamente
agregar a esta reflexión que busca hacernos de la basura y deshechos ) desde que este
cobrar consciencia, con humildad, que si sistema se ha hecho dominante a escala
bien es cierto que somos agentes de cambio mundial (la economía mundo de Wallerstein)
de la naturaleza también estamos sujetos y ha sido un factor decisivo en, por ejemplo,
dependemos de ella, de modo que al formar la gran aceleración de los años cincuenta del
parte del mundo natural jamás podremos siglo pasado. En consecuencia, también es
dominarlo enteramente algo que se encarga de fundamental ubicar el Antropoceno como parte
hacer la llamada corriente de pensamiento post de procesos socio-económicos y culturales y no
humanista (Latour, 2013, 2014) y Haraway como si fuera el resultado de una despolitizada
(2015). “condición humana” porque de ello depende
No obstante, aunque conviene tener todo el esfuerzo que debe hacerse para lograr
consciencia de los límites de nuestro libre el “cambio de mentalidad” (mindshift) que
albedrio y de los determinante naturales, también demanda Maya Göpel y que Delanty & Mota
hay tener presente – como hacen autores como reconocen como algo indispensable para la
Hornborg (2014), Chakrabarty (2014), Moore gobernanza del Antropoceno cuando escriben
(2015) y Angus (2016) que buena parte de la lo siguiente:
responsabilidad de la emisión de gases de efecto “The signs of such political formation in
invernadero (GEI) recae en la industrialización y Homo sapiens sapiens are evident in shifts
en el modo de producción capitalista de manera in consciousness since the 1980s. Before the
que se trata de elites empresariales que toman mid-1980s discussion of ecological issues was
decisiones y no del conjunto de la humanidad almost entirely confined to the world of science
104 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

and when there was little if no awareness of si bien no suponen la desaparición de las
major planetary crisis, as opposed to ecological ideologías políticas (liberalismo, socialismo,
devastation. Since the Chernobyl explosion and republicanismo) considera que estas son
the discovery of the Ozone hole in the Antarctic insuficientes para abordar – desde dicha óptica
in 1986 that changed with the rise of climate – los grandes problemas mundiales.
politics and global environmental movements, Estas son los motivos que llevan a Delanty
such that by the 1990s environmental issues & Mota a plantear a la “cosmopolítica”
entered the agenda of every government and que en tanto que concepción política del
have entered into new orders of governance cosmopolitismo y desde una óptica post
around sustainability as the leitmotif and the colonial y pluralista que busca alejarse del
search for renewable sources of energy. There eurocentrismo está obteniendo reconocimiento
can be little doubt that these developments in e influencia en la filosofía política y en las
governance around green politics have been ciencias sociales al tiempo que promueve
accompanied by shifts in self-understanding acciones para incrementar la biodiversidad, el
even if they do not as yet translate into a new diálogo norte-sur para reducir las emisiones de
kind of democracy, which is still confined to carbono de manera que se respete el interés de
the increasingly incapacitated politics of the industrialización de los países del sur global,
Right and Left. Relevant too are new social teniendo presente además que la ciencia y
movements addressed to planetary politics or la tecnología son la clave del futuro, porque
political movements challenging neo-liberal se requieren tecnologías alternativas para
projects in particular places throughout the proveer energía renovable al mismo tiempo
world” (Delanty & Mota: 2018, p. 99) que una reorganización en la gobernanza de las
Claro está, este cambio de mentalidad sociedades. En síntesis, puede decirse que:
que “todavía no se traduce en un nuevo tipo “The notion of cosmopolitanism invokes
de democracia” (la democracia global a la que not only a global response to climate change,
aspira el cosmopolitismo por ejemplo) porque but one that goes to the core of the problem in
no solo es algo que debe promoverse en el linking the human polis with the cosmic order of
marco de un régimen democrático contando con planet. It challenges the reduction of solidarity
la participación en procesos electorales y otro and loyalty to narrow conceptions of human
tipo de expresiones de esa nueva consciencia de community kept apart in different spaces and
la ciudadanía acerca de la problemática medio times as well instrumental forms of rationality
ambiental, sino que también es algo que está that are divorced from the more substantive
relacionado con la gobernanza y es evidente forms of rationality. Moreover cosmopolitanism
que el contexto de los estados nacionales se ha is also a normative and critical idea that
quedado pequeño para llevar a cabo acciones que counter-opposes an alternative to the present
requieren, por lo menos, enfoques regionales while at the same time seeking in the present
y, como es el caso del cambio climático y del the sources to make possible a better future.
desarrollo sostenible, mundiales. Entonces, The deliberative conception of democracy fits
dada la naturaleza planetaria de los problemas very well into the cosmopolitan tradition in that
que deben resolverse el campo de la política both are underpinned by communication as the
se extiende no solo más allá de los discursos medium by which political issues are handled.
de la derecha y de la izquierda sino que se The basis of cosmopolitanism is that in the
ubica en el escenario global, de modo que los encounter with the other, the self undergoes
retos para la gobernabilidad del Antropoceno change. This can only come about when self
Luis Alberto Padilla 105
and other engage in communication, which can and has opened up new political scenarios
be said to be constitutive of subject formation. that require fundamentally new thinking that
This cosmopolitan sensibility accords with recognizes that climate change as well as other
the deliberative understanding of democracy. manifestations of the Anthropocene cannot be
Moreover, it affirms the centrality of agency contained within national orders of governance.
and an ethic of care and responsibility. For all The Earth system is not itself constrained by
these reasons, the political challenge of the the human-made boundaries of nations. This
Anthropocene is very much one that can be implies a possible geopolitics (Clark 2014).
cast in the terms of cosmopolitics” (Delanty & Such a politics would require a fundamental
Mota: 2018, 100). rethinking of governance in a cosmopolitan
Finalmente, Delanty & Mota subrayan direction, for instance in re-defining boundaries
la importancia de cobrar consciencia de la in terms of what Rockstrom et al (2009) have
cuestión crucial que los problemas que se referred to as ‘planetary boundaries. (Delanty
pretenden resolver con el desarrollo sostenible & Mota: 2018, 101)
( y la Agenda 2030 de Naciones Unidas) no se
deben abordar dentro del estrecho espacio de las 9. Conclusiones.
fronteras nacionales, razón por la cual también
el cambio de pensamiento y de paradigma es Hemos visto que las perspectivas de
absolutamente indispensable, porque desde la autores como Wihtol de Wenden (2018);
pobreza hasta el cambio climático al abordaje Bauböck:2002a) (Bauböck,2008b); (Bauböck,
que se requiere es global lo cual significa un 2017c); (Fox:2005); (Pries:2017) acerca de
replanteamiento de la gobernanza en una la ciudanía transnacional son correctas y
dirección cosmopolita tratando de redefinir apropiadas para resolver la problemática de
la cuestión del territorio y las fronteras en los los migrantes en situación de irregularidad
términos que – como hemos visto en páginas en países como los Estados Unidos, lo cual
anteriores – ahora deberían considerarse como es equivalente de resolver las necesidades del
“fronteras planetarias” : mercado de trabajo de los países industrializados
y de la movilidad humana en la era de la
“The current discourse of sustainability globalización.
will undoubtedly prove to be inadequate when
it comes to addressing the challenges since it Por otra parte, la globalización, la economía
is locked in a hopeless compromise between mundo y la crisis del orden de Westfalia,
the instrumental appropriation of nature and juntamente con la nueva época geológica del
inadequate measure of conservation without Antropoceno, están dando lugar a un nuevo
offering a viable vision for a future that will modelo cultural – porque propone una nueva
inexorably increase production to meet the new modalidad de gobernanza más democrática y
consumption demands in the developing world. cosmopolita – una nueva visión del mundo
In this scenario the reduction of poverty comes –porque ahora se entiende que la humanidad
at a cost that cannot be met within the prevailing entera no solo depende en su conjunto de la
system, which was predicated on the assumption madre tierra (de la Pachamamade los pueblos
that only recently has become evident that indígenas, la Gaiade Lovelock), sino que todos
western civilization was able to enjoy its los seres humanos al ser parte de ella debemos
privileged assent only because of poverty respetarla y cuidarla en tanto que nuestra “casa
elsewhere, much of which was contributed to, if común” – como la llamó el Papa Francisco
not caused, by the West. This has now changed en su Encíclica Laudato Si’ – pero teniendo
106 La Movilidad Humana y los Procesos Migratorios en la Era del Antropoceno

el cuidado de distinguir que no todos los seres de sectores conservadores en contra de los
humanos tienen la misma responsabilidad en trabajadores migrantes (construcción de muros,
lo que está ocurriendo dado que la desigualdad detenciones arbitrarias,incremento de las
es intrínseca al sistema económico dominante deportaciones) ahora se manifiestan también
y que es allí en donde se encuentra el origen en contra del libre comercio (proteccionismo)
de la crisis. Y aunque las elites de los países y contra las supuestas injerencias extranjeras
en desarrollo forman parte de la cúpula del violatorias de las soberaníasnacionales.
poder mundial (el G20) tampoco se puede La problemática de la globalización debe
atribuir igual responsabilidad a los países del abordarse en forma negociada multilateral de
sur global comparados con los países de vieja manera similar a lo que se ha hecho frente a
industrialización que iniciaron el proceso. De la problemática del desarrollo sostenible (ODS,
manera que disminuir tanto la desigualdad Agenda 2030) y cambio climático (COP21)
interna como entre países es otro de los desafíos o del acuerdo no vinculante de la conferencia
cruciales para el nuevo modelo cultural que de Marruecos sobre el tema migratorio
implica el Antropoceno, el cual requiere de un en 2018 de manera que siendo uno de los
nuevo tipo de gobernanza mundial que busca efectos más notables de la globalización la
la construcción de un modelo de democracia movilidad humana y la problemática que se ha
global incluyendo la formación de un nuevo generado en torno al incremento de los flujos
tipo de ciudanía transnacional basada en migratorios, tanto la ciudadanía transnacional
una visión cosmopolita capaz de orientar lo como la formación de una consciencia de tipo
que debería ser una auténtica cosmopolítica cosmopolita para lograr el establecimiento de
dirigida esencialmente a la satisfacción de las una democracia global son alternativas viables
necesidades humanas, no a la acumulación de de solución.
capital y al crecimiento económico.
Tanto la globalización como la
Por otra parte, hay que tener presente interdependencia suponen movilidad econó-
que también el Antropoceno es un nuevo mica (de mercancías) y social (de personas) en
paradigma en el campo científico porque consecuencia el libre movimiento de trabajadores
ahora se comprende la estrecha interrelación, que se desplazan en los mercados de trabajo
indisociable, que existe entre ciencias naturales debería ser resuelto mediante el establecimiento
y ciencias sociales, de modo que la separación de una ciudadanía transnacional – que no sea
en disciplinas particulares debe ser abordada con equivalente de naturalzación forzosamente – y
una nueva metodología, integral y holística, que lograr esto debería constituirse en uno de los
produzca un conocimiento capaz de sintetizar grandes objetivos de política exterior de los
en forma transdisciplinaria la complejidad de países en donde se originan flujos migratorios,
todo objeto de epistemológico. Este esfuerzo de los procesos de integración regional, de las
con base en el conocimiento transdisciplinario ONG y movimientos sociales transnacionales
debería ser de gran utilidad teniendo en cuenta ya que la libertad de moverse a lo largo y ancho
que enfrentamos una considerable disminución del planeta –emigrar, transmigrar, inmigrar –
de la capacidad de los estados nacionales para en suma la  movilidad humana es un elemento
mantener bajo control su territorio dado que fundamental de la satisfacción de las necesidades
la expansión delos mercados mundiales ha humanas y del desarrollo sostenible.
hecho que las fronteras nacionales sean cada
vez menos seguras y se vuelvan “porosas” Finalmente, se requiere un cambio
provocando la reacción defensivo/securitaria dementalidad o “gran transformación”
Luis Alberto Padilla 107
(Polanyi:2003)para abordar los problemas internationales, Fayard, Paris.
mundiales(Göpel: 2016) promoviendo Badie,Bertrand (2012): Diplomacy of
una“globalización contra hegemónica” (Santos: Connivance, Palgrave & Macmillan, New
2009) y políticas educativas para formar a una York.
ciudadanía que se encuentre en condiciones de
asumir como preocupación central no sólo a Bauböck, Rainer (2003) :Transnational
Citizenship: Memberships and Rights in
los derechos humanos, el medio ambiente, los
International Migration; (2003) Towards a
derechos de las minorías y reivindicaciones
Political Theory of Migrant Transnationalism
análogas sino también la defensa y protección
in The International Migration Review.
de los bienes públicos mundiales: los océanos
incluyendo las reservas de agua dulce en los Braudel, Fernand (1987) : El Mediterráneo y el
casquetes polares así como en los ríos, lagos Mundo Mediterráneo en la Época de Felipe
y mantos subterráneos del planeta, el oxígeno II, Fondo de Cultura Económica, México.
que respiramos, los bosques, la biodiversidad Brubacker, Rogers: Between nationalism and
en general o derechos de la “madre tierra”, es civilizationism: the European populist
decir, de Gaia el planeta que habitamos y todos movement in comparative perspective.
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Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

How Migration Transforms Citizenship:


International, Multinational and
Transnational Perspectives
RAINER BAUBÖCK*

Abstract: Citizenship is a status of full and equal membership in a self- governing


political community. Relations between such communities can be of three different
kinds: international, multinational or transnational. International relations are
external ones between independent states; multinational relations are internal ones
between different national communities within a larger polity; transnational relations
refer to overlapping spheres of sovereignty, membership and political activity between
independent polities. Migration across state borders can be interpreted as involving
each of these three relations. Seen from an international perspective, migration does
not affect the conception of citizenship in the receiving society because migrants’ rights
depend primarily on their citizenship of origin and on international human rights.
Alternatively, migration has been seen as creating new forms of multinational
diversity through an export of national cultures from countries of origin to countries
of destination. I suggest that the best interpretation of the impact of migration on
democratic citizenship is a transnational one that recognizes migrants’ overlapping
political affiliations and resulting linkages between states. My paper explores
policy implications of this perspective for citizenship in receiving and sending states.

1. Introduction: assume that, although individual behaviour


What you see is what you get of workers and employers is shaped by their
subjective preferences and expectations, the
When labour economists study the impact overall impact is objective in the sense that
of migration on employment and wages, they it is independent of what people think it is,
assume that this impact can be measured. And or think it should be. This is different with
when they offer causal explanations, they the impact of migration on citizenship. How
migration changes citizenship depends to a
* Profesor de Teoria Politica y Social en el Instituto large extent on how states and their citizens
Europeo Universitario (Florencia, Italia); Autor de perceive migrants and on how they
numerosos libros y artículos sobre Migraciones y
Ciudadania Transnacional, a recibido un premio de la
construct the meaning of citizenship. Using
Fundación Europea para las ciencias. Este trabajo fue a motto of the age of personal computers
presentado originalmente en la Universitat Pompeu one might say: what you see is what you
Fabra (Barcelona, España)
110 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

get. Migration is seen through the lenses of citizenship. Words such as ‘transnational’
particular national conceptions of citizenship, or ‘pluralistic’ are often used without much
and this perception of migrants feeds back precision, as signals rather than as tools. They
into ideas about citizenship. indicate that the speaker places himself or
This is not a plea for radical constructivism herself in a certain discourse, but not what
in theories of migration, nor a justification he or she argues for. One can reduce this
for sticking to whatever is the received conceptual ambiguity by two steps: first, by
national conception of citizenship. For contrasting a concept with others that describe
example, calling a state with more than similar or related phenomena; second, by
ten percent of its resident population born spelling out practical implications associated
abroad a country of immigration is a factual with these alternative descriptions.
statement even if its politicians reject this Having written two monographs and
characterization.1 On the one hand, such a several essays on ‘transnational citizenship’
denial is objectively false and it is important (Bauböck (1991, 1992, 1994a, 1994b, 1998a,
to say so by referring to the relevant facts. On 1998b, 2001a) I have been occasionally
the other hand, the point of stating that confronted with justified criticism that my
“ours is not a country of immigration” use of the term ‘transnational’ is somewhat
is not to deny a sociological reality2 but to idiosyncratic and deviates from the
immunize a certain conception of citizenship sociological and anthropological literature on
against the implications of recognizing this migrant transnationalism (Basch et al. 1994,
reality. Appadurai 1996, Faist 2000, Levitt 2001,
‘What you see is what you get’ is no Portes 1999, Portes et al. 1999, Portes 2001,
excuse for closing your eyes because you Vertovec 1999). I respond by suggesting a
fear that you will get what you see. Realism conceptual distinction between transnational,
is important in science as in politics and it international and multinational relations
tells us that we should always want to see from a political theory perspective. The main
better rather than to be blind. And if what we point of this paper is, however, to show how
see depends on our looking glasses, then we these distinctions correspond to different
should not stick to old ones that impair our citizenship perspectives that shape the
vision. perception of migration and suggest specific
norms for the allocation of membership and
I am going to argue in this paper that rights within receiving and sending states.
migration across international borders is best
understood as a transnational phenomenon
and that this interpretation corresponds with, 2. Three perspectives on migration and
and reinforces, a pluralistic conception of citizenship
1 Denying this fact formed part of mainstream political We can define citizenship broadly as
opinion in Austria and Germany until the late 1990s.
Such declarations are more contested today, although a status of full and equal membership in
they can still be found in political statements by a self-governing political community that
conservative and right wing populist parties in both
countries. entails rights and obligations and is supported
2 On the contrary, the statement is usually supported by certain virtues. In its narrowest sense,
by greatly exaggerated figures about current levels
of immigration that are meant to show how this
citizenship boils down to ‘nationality’, i.e.
development is no longer under control.
Rainer Bauböck 111
a formal affiliation of persons to states. of legitimacy. Apart from diplomats, foreign
International migration creates a mismatch citizens are fully subject to the legislation
between territory and citizenship in this sense: of their state of residence. Yet they are
emigrant citizens who live abroad and foreign generally not represented in the making of
immigrants who settle in receiving countries. these laws. A permanent discrepancy of this
This double incongruity generates two kinds kind undermines their reasons for obeying the
of problems that must be solved. laws. There are again two mutually compatible
One problem is which rights and solutions. The dominant one is to encourage,
obligations states can assign to their emigrants accelerate and facilitate access to citizenship
without interfering with the host state’s through naturalization or birth in the territory,
territorial sovereignty. ‘External citizenship’ the less frequently chosen route is to extend
entails minimally the right to diplomatic voting rights to foreign residents.3
protection and to be (re)admitted to the These liberal and democratic arguments
state of one’s citizenship. Sometimes it also for making citizenship more inclusive in
includes voting rights that can be exercised societies exposed to migration are now quite
from abroad or obligations to do military familiar. Yet they are far from being fully
service in the ‘home country’. accepted when it comes to policy reforms.
In spite of a long-term trend towards more
The presence of foreign citizens in a
inclusive citizenship since the end of World
state’s territory creates another set of problems War II we have recently seen significant
associated with liberal and democratic setbacks, reversals, and stalemates in this
legitimations of political authority. In a liberal development even within long-established
perspective government is legitimate only to democratic states.4 We must try to understand
the extent that it guarantees equal freedom
3 In New Zealand, all permanent legal residents have
and protection to everybody under its rule. enjoyed voting rights in all elections since 1975
External protection for foreign residents (although not the right to be elected). In Britain
citizens from Commonwealth countries and Ireland
by sending states is not enough when they can vote and run as candidates in elections at all
face arbitrary legislation that discriminates levels. Ireland grants the national franchise to British
against them in the receiving country. Two citizens and local voting rights to all foreign residents.
In 1975 Sweden introduced the vote for all non-
solutions to this problem have been combined citizens after three years of legal residence in local
in liberal democracies: traditional privileges and regional elections and in referenda. Denmark,
Norway and Finland have similarly extended local
of citizenship have been disconnected from voting rights that were originally only granted to
nationality by redefining them as universal citizens of Nordic countries. In 1985 the Netherlands
adopted a local franchise independent of nationality
human rights or by attaching them to after five years of residence. Two Swiss cantons grant
residence and employment. The list includes foreign residents voting rights: Neuchâtel in local
civil and political liberties and social elections and Jura also in cantonal ones. In the 1992
the Maastricht Treaty the European Union introduced
welfare entitlements as well as rights that voting rights for citizens residing in other member
are specifically relevant for migrants, such states for local and European Parliament elections.
4 Reversals of a previously more inclusive policy have
as family reunification or immunity from occurred also in traditional immigration countries. For
deportation. example, in 1996 the US-American Welfare Reform
deprived legal resident foreigners from eligibility in
The most important exception is the most federal means-tested welfare programs (Joppke
franchise. This creates a democratic problem 2001:43-44). In the 1990s Australia has introduced
lengthy waiting periods before immigrants gain access
to welfare benefits (Zappalà and Castles 2000: 69-
112 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

why the formal inclusion of migrants is support an extension of the legal rights and the
more precarious than that of other previously status of citizenship that are administered by
excluded groups, such as workers or women. the state? The key to answering this question
One reason for this is that citizenship is is how migration links different political
not only about universalistic principles of communities to each other. Alejandro Portes
liberalism and democracy, but also about (2001) has recently suggested a classification
membership in a particular polity. Migrants of cross-border activities that distinguishes
are different from other groups of the international, multinational and transnational
population that had been excluded on grounds phenomena. I will use the same categories,
of class, gender, race or religion because the although I define them quite differently, to
former, but not the latter, are perceived as characterize relations between states and
belonging to a different polity and owing political communities.
allegiance to another sovereign. Although
universalistic moral and political principles Migration across state borders can be
of justice might be sufficient to state the interpreted as involving each of these three
case for inclusive citizenship, when it relations. And migrants’ claims to membership
comes to including migrants these arguments and rights will be seen quite differently
are filtered through more particularistic through these three looking glasses.
perceptions of who belongs and who doesn’t. The description of all three relations
A firm political consensus for inclusion can contains the term ‘national’, which has a dual
only be established when societies receiving meaning: It is an attribute of sovereign states as
migrants, but also those sending them, well as of historic communities that aspire for,
develop a collective identity that supports such or exercise, comprehensive self-government.
inclusion. The dominant discourse focuses on This dual meaning allows us to distinguish three
the integration of immigrants where the two combinations. State and polity may coincide,
camps split over the question whether this is several political communities can be nested
a matter of migrants’ rights or of obligations within a larger state, or such communities can
(to support themselves and assimilate into overlap between separate states. The label
the mainstream culture). What proponents international is commonly used for external
of rights-based integration rarely ask is how relations between independent states and
societies must see themselves so that they can for organizations in which these states are
see migrants as having a right to integrate. represented by their governments. From the
Citizenship in its narrow sense is a legal perspective of international relations, state
relation between states and individuals, and political community are identical. We can
but in its comprehensive sense it signifies therefore characterize it also as a statist view of
membership in a self-governing community. citizenship. International relations have been
This distinction allows us to reformulate the compared to a game of billiard. Balls represent
question as one about the relation between independent and internally homogenous states
state and political community. Which whose actions may externally impact on other
conception of political community will states. The term multinational refers to states
like Canada, Spain, Belgium or the UK and
70). In Europe recent elections in Austria (1999), to internal relations between their historic
Italy (2001) and Denmark (2001) have brought to
power governments committed to restricting both new
communities. Just as there is a specific
immigration and rights of settled immigrants. political theory that has been developed to
Rainer Bauböck 113
describe international relations, so there is multiple memberships of individuals in
also a long tradition that deals with nested different political communities.
levels of self-government, i.e. with federal The typology I have offered is meant to
arrangements. Federalism in its broadest be a heuristic tool rather than a canonical
sense has been defined as a combination of definition. There are obviously other uses of the
shared rule and divided rule (Elazar 1987: 5, terms ‘multinational’ and ‘transnational’ that
12). Many federal states (such as the USA, are not fully captured by my categorization.
Australia, Brazil, Germany and Austria) are Alejandro Portes (2001) distinguishes cross-
mononational, and many multinational states border activities according to the type of
are not formally organized as federations. actors involved: international activities are
However, there is a contemporary debate conducted by states or nationally-based
whether federal principles should be institutions; multinational activities are carried
used more widely to satisfy legitimate out by formal institutions whose purpose
aspirations of national minorities for self- and interests transcend a single nation-state;
government while preserving the territorial whereas transnational activities are initiated
integrity of multinational states (Smith 1995, and sustained by non-institutional actors across
Keating 1996, Guibernau 1999, Requejo national borders. As Portes points out, there
1999, MacIver 1999, Kymlicka 2001, Gagnon is nothing sacrosanct about such definitions.
and Tully 2001. Finally, political institutions Any attempt of turning concepts that are often
and practices that transcend the borders of loosely used as synonyms into analytically
independent states can be called transnational distinct categories will violate some common
if they involve simultaneous affiliations of understanding of these terms. For example,
persons to geographically separate polities. in his typology, the United Nation would be
Transnationalism has no tradition in political characterized as a multinational organization
theory, probably because it challenges rather than, as usual, an international
assumptions of external closure and internal one, whereas international NGOs would be
homogeneity of political communities that called transnational. In contrast with Portes’
have remained unquestioned until quite categorization, mine cannot make much
recently.5 Most authors see transnationalism sense of the term ‘multinational corporation’,
as an effect of globalisation, but political which refers to multiple states in which these
theorists who consider the challenge of corporations are active rather than to nations
globalisation have more often focused on as distinct political communities within a
the need for supranational and cosmopolitan state.6
democracy (Held 1995, Archibugi and Held
1995, Archibugi et al. 1998, Höffe 1999) than Another difference is that Portes is
on transnationalism from below that involves primarily interested in social, cultural,
economic and political activities across
5 Even the classic theory of federalism elaborated in borders, whereas my focus is on conceptions
the Federalist Papers during the campaign for the
1787 US constitution starts from a strong assumption of citizenship and relations between political
of homogeneity. John Jay writes in Federalist No. communities. I use ‘transnational’ not only
2: “…Providence has been pleased to give this one
connected country to one united people – a people
as an attribute of migrants’ activities and
descended from the same ancestors, speaking 6 In my scheme ‘transnational corporations’ is the more
the same language, professing the same religion, adequate description because these companies are
attached to the same principles of government, very involved in simultaneous activities in the jurisdictions
similar in their manners and customs….” (Hamilton et of several independent states (although they can’t be
al., 1982:7). properly called ‘members’ of political communities).
114 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

networks, but also to describe changes of as citizens of their states of origin towards
political institutions and identities in the whom the destination country has no special
larger political communities that they leave obligations.
or enter. An international perspective may
also determine the status, rights and
3. International relations – obligations of immigrants after admission.8
statist perspectives Thomas Hobbes stated the basic reasoning
with exceptional clarity: “But he that is sent
As I have explained in the introduction,
on a message, or hath leave to travell, is
describing the nexus between citizenship and
still Subject; but it is, by Contract between
migration as transnational is not making an Soveraignes, not be vertue of the covenant
undisputable statement about a sociological of Subjection. For whosoever entreth into
fact. It would be disingenuous to pretend anothers dominion, is Subject to all the
that this characterization is free of normative Laws thereof, unlesse he have a privilege by
judgements and that no other description the amity of the Soveraigns, or by special
could be given of the same phenomena. States licence” (Hobbes 1987:117). Immigrants are
have traditionally regarded migration from subject to the laws of their state of residence,
an international rather than transnational but they are not citizens because they have not
perspective and they have interpreted their entered the social contract that established the
interests and obligations correspondingly. legitimate political authority of this country.
An international perspective is still At the same time they may remain under
overwhelmingly dominant when it comes the authority of the sending state if there are
to admission policies. There are very few international agreements under which states
constraints on states’ pursuit of their interests mutually recognize external citizenship rights
in this area. Certainly, different interests in of foreigners, for example to diplomatic
migration compete with each other within protection.
receiving states, e.g. security interests to curb This view has three implications: First,
down on all migration, economic interests while immigrants’ have full obligations to
to open borders for the inflow of labour, and obey the law of the host society, their rights
nation-building interests to give preference to depend on external protection provided by
co-ethnic immigrants.7 However, apart from their foreign citizenship and international
rather weak obligations concerning asylum treaties. They have no claim to equal rights
seekers and family reunification, receiving within the host society. This does not mean
states do not accept that foreigners outside that foreigners are in all respects worse off.
their borders can raise any claims under As Robert Goodin points out (quoting L.
international law to be admitted. Before Oppenheim’s Treatise on International Law
entry most migrants are clearly perceived of 1955) “…we may treat our fellow citizens
arbitrarily according to our own discretion. To
7 The best known case of ethnic priority immigration
are Israel’s law of return and Germany’s admission of 8 I am not concerned here with the whole body of
German Aussiedler from Eastern Europe. However, a norms of international law that apply to migrants, but
number of other countries, including Italy, Greece and with an ideal typic contrast between international,
Japan have special preferences for immigrants who multinational and transnational perspectives. The
are descendants of emigrants. Until after World War actual development of international law in this area has
II the immigration laws of Canada, Australia and the incorporated many concerns that are best accounted
US had rules for exclusions or preferences on racial for from a transnational perspective.
grounds.
Rainer Bauböck 115
aliens within our national territory, however, An international relations perspective
we must afford their persons and property on migration allows to minimize the
protection in accordance with ordinary impact of migration on conceptions and
standards of international law...” (Goodin rules of citizenship by maximizing state
1988: 669).9 In an international perspective sovereignty in this area. The main concern
on migration the lack of internal standards is to regulate conflicts between territorial
of equality will, however, justify extensive sovereignty, which turns foreign nationals
discrimination of foreign residents in all into subjects, and duties of allegiance that
areas where rights require positive provision they have towards their states of origin. Such
of benefits by the state rather than non- conflicts are most easily resolved if states
interference with individual liberties. retain a clear distinction between the rights of
Second, because the immigrants’ status foreign nationals and citizens, if they exercise
remains defined by their foreign nationality strict control over transitions from one status
their right to stay is always conditional. to the other, and if they attempt to reduce
Only citizens have an unconditional right of multiple rights, obligations and memberships
residence in their country and of (re)-admission that migrants may hold simultaneously in the
after a stay abroad. Foreign nationals remain sending state and in the host country.
guests who may always be asked to leave and
who have no right to return.
Third, from an international perspective 4. Multinational relations – nationalist
states cannot be obliged to admit immigrants perspectives
to their citizenship. According to article Regarding migration from a multinational
1 of the 1930 The Hague Convention on perspective takes us into a quite different
Certain Questions Relating to the Conflict field, away from international law and into
of Nationality Laws it is for each State to discourses about multiculturalism. The picture
determine under its own law who are its that emerges is a transformation of receiving
nationals. Because immigrants are seen as societies from homogenous nations into
owing loyalty to a foreign sovereign, the host multinational states through immigration.
society is likely to regard naturalization as a From the same point of view sending societies
discretionary decision of the authorities rather are seen as national homelands of external
than a subjective entitlement of the applicant. minorities that may be instrumentalized for
From an international perspective the freedom projects of extra-territorial nation-building.
of states to determine their own rules of We are here concerned with how
membership is not constrained by subjective migration affects not merely the cultural
rights of applicants, but by the duty to avoid makeup of a society, but the imagined
conflicts with other states. This implies that political community. Societies of immigration
no state should impose its citizenship on a are generally multicultural in the sense of
foreign national through automatic acquisition being composed of various (and often
and that all states should avoid the emergence overlapping) groups characterized by
of multiple nationality. particular ethnic,linguistic or religious
identities. In a multinational perspective the
9 For example, under international law they enjoy
stronger protection against expropriation without native population and immigrants of different
compensation.
116 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

origins form also distinct (and generally formation of separate and self-governing
non-overlapping) political communities. immigrant minorities.
In this view immigrants are not essentially In contemporary liberal democracies
different from historic minorities (such as the the critique that multicultural policies of
German speaking population of South Tyrol immigrant integration produce new national
or the Hungarian minorities in Rumania minorities who are loyal towards foreign
and Slovakia) who claim political autonomy states is a polemical exaggeration that is not
within the state where they live and receive backed by much empirical evidence. The
protection from abroad as co-nationals of an transformation of immigrant minorities into
external homeland. distinct national communities cannot be ruled
In contrast with the international and out a priori. But it is important to understand
transnational views of migration, the in which contexts such a development is
multinational one is rarely defended as a positive possible or likely to occur.
idea. Some proponents of multiculturalism A first scenario is colonial settlement.
have occasionally denied that migrants should European settlers in the Americas, in Australia
have lesser claims to collective rights than and New Zealand, in South Africa and Israel
historic national minorities.10 In most cases, established not only their particular culture
however, blurring this distinction has served but also their own political communities that
the opposite purpose of denouncing the excluded the native population. The states
dangers of multiculturalism from a nationalist that emerged from this form of conquest by
point of view. Liberal as well as conservative settlement were (with the possible exception of
critics have described multicultural policies New Zealand) not constructed as multinational
for immigrant communities as steps leading to polities because indigenous peoples were
a ‘balkanisation’ of society, i.e. as generating generally not respected as distinct nations
a dynamic of ethnic hostilities that could with an ongoing right to self-government
eventually culminate in the break-up of the within their traditional territories. In the US
state into separate polities. However, as Will and Canada the gradual extension of equal
Kymlicka (1998: 40-59) has pointed out, the citizenship to these populations in the 20th
programmes targeted by these polemics were century was accompanied by attempts to
generally designed to integrate immigrant dismantle the remnants of political autonomy
minorities by making mainstream institutions in indigenous reservations. However,
more responsive towards their cultural struggles for indigenous self-determination
backgrounds. Some of these policies might have reversed this long- term trend and have
be reasonably criticized as freezing ethnic led in our time to multinational patterns of
identities. But bilingual education and ballots, recognition.
a revision of history and literature curricula A second scenario, which might
to include immigrant minority traditions, or eventually generate multinational relations,
public subsidies for cultural activities and is dependent immigration that remains
festivals certainly do not contribute to the fully segregated from the dominant society.
10 A collection of arguments concerning this distinction If a receiving society accepts permanent
can be found in contributions by Joseph Carens immigrant settlement in a separate part of the
(1997), Iris Young (1997), Bhikhu Parekh (1997)
and Will Kymlicka (1997) to a special issue of the territory while blocking cultural assimilation
journal Constellations. For my own view see Bauböck and political integration across generations,
(2001b).
Rainer Bauböck 117
then immigrant enclaves may eventually find a permanent characteristic of a group or a
themselves in the same position as historic temporary response to a crisis, are primarily
minorities who have formed in response to sustained by unfinished nation-building
nation- building processes that excluded projects outside the host society. Just as social
their elites and identities. This scenario is, segregation in the receiving society, they may
however, a highly improbable one because slow down the general pattern of immigrant
it requires not only territorial and/or cultural integration in liberal democracies. However,
segregation between native and immigrant political integration and diaspora politics are
groups over several generations, but also not necessarily incompatible with each other.
access of the latter to cultural and economic The American-Cuban community in South
resources for minority nation-building. As Florida mobilizes their clout as US voters in
the situation of immigrant workers in the order to influence their host country’s policies
Arab Gulf states illustrates, a permanent
towards their state of origin. More generally,
segregation of minorities of immigrant origin
the external orientation of these nationalist
goes mostly hand in hand with their social and
diasporas means that they will hardly challenge
political disempowerment, which prevents
the established conception of citizenship
any challenge to the hegemonic conception
of national identity. Counter-examples within the receiving state. Unlike national
that confirm the rule are the Chinese origin minorities they do not seek political autonomy
population of Singapore or the Indian origin and recognition as a constituent nation within
population of Fiji (Carens 2000, chapter 9). a multinational polity. The growth of diaspora
Politically powerless immigrants, who had nationalism is therefore properly described as a
been brought into a colonial ‘plural society’ transnational phenomenon, as a strengthening
as traders or indentured labourers, became of links and overlapping membership between
economically more prosperous than the separate polities rather than as a multinational
indigenous population and were sufficiently transformation from within.
numerous to claim political dominance or All three scenarios that account for the
power-sharing after independence. persistence of distinct national identities among
A third and more common phenomenon in populations of immigrant origin demonstrate
contemporary western societies are diaspora that a multinational view of immigration in
minorities who maintain a strong national liberal democracies is misguided. Immigrants
identity and aspiration for self-government do not arrive as conquerors and settlers,
across several generations of exile. Homeland they are not fully segregated from the native
nation-building projects by globally dispersed population, and the diasporic identities of
ethnic communities have given the originally some communities do not support claims for
religious meaning of the term diaspora a new self- government within the receiving state.
significance (Cohen 1997). There are today Nevertheless, a multinational interpretation
not only Jewish and Armenian diasporas, of the immigrant experience has a strong
but also Palestinian, Kurdish or Albanian presence in political and media discourses.
ones that can be mobilized for nationalist In receiving societies this perspective may
causes and conflicts in ‘home countries’ result in three different nationalist approaches
where many of them they have never to integration: First, a racist discourse on the
lived. Diasporic identities, whether they are
118 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

danger of “Überfremdung”,11 the swamping may regard them as lost populations for the
of host nations by immigrant cultures. national cause. The very act of leaving
Immigrants are perceived as representing your country in need is sometimes
alien nations whose intermingling with the stigmatized as treason. More frequently,
host nation should be prevented by stopping voluntary expatriation through the acquisition
new entries, enforcing return and by keeping of a foreign citizenship are condemned as a
them segregated while they stay. Second, a disloyalty that puts the emigrant or refugee
culturalist discourse on the need for geographic beyond the pale of national community.
dispersal and cultural assimilation as the On the other hand, most sending countries
precondition for political integration. In this try to retain their emigrant populations. Some
view, distinct national identities of immigrants consider nationality acquired through descent
are not immutably given by their origins as a quasi-racial marker of origin that cannot
and descent, but they will be consolidated if be changed. Others have a more voluntaristic
immigrants form their own communities and view of citizenship but uphold the old
maintain their cultural traditions. Third, a doctrine of perpetual allegiance. While they
liberal discourse that promotes a civic national may deprive emigrants, whom they accuse of
identity that can be shared by populations of treason, of their nationality, they do not allow
native and immigrant origin. Immigrants are for a voluntary renunciation of nationality.
free to maintain distinct cultural and ethnic Still others permit individual opting opt out
identities as long as they accept that these through naturalization abroad, but let those
will not be promoted through state-sponsored who don’t transmit their citizenship to their
programs of multiculturalism, but they are children and even to their grandchildren born
expected to abandon all political loyalties that abroad.
tie them to their nations of origin. States exposed to large-scale emigration
Although it is rather easy to rank these are not merely concerned how to retain the
three responses to the perceived dangers of legal ties and loyalty of their emigrants so
multinationalism in societies of immigration as to prevent a demographic shrinking of the
according to their compatibility with liberal nation, they are also generally interested in
democratic principles, I will argue in the using the emigrants for their own purposes.
next section that even the civic nationalist Emigration can be an asset in two ways: first,
argument is in certain aspects empirically by contributing to economic development
mistaken and normatively misguided and in the sending country through the flow of
needs to be extended towards a transnational remittances from emigrants while they live
perspective. abroad and through their upgraded skills and
investment capital when they return; second,
Depending on how sending countries if an emigrant community promotes trade,
define their national identities and projects, cultural and political interests of the sending
their governments, too, take different attitudes state in the host society. The first strategy
towards emigrants. On the one hand, they relies on temporary emigration. This is
11 The term is untranslatable. Literally it means ‘over- obvious if the goal is to induce successful
alienation’. It was part of the standard repertoire of emigrants to return in order to invest their
National Socialist discourses on ethnic minorities
and has recently re-emerged in the anti-foreigner
savings and their human capital. But the
campaigns of the Austrian Freedom Party. same is true for remittances. In order to keep
Rainer Bauböck 119
them flowing the sending country must be long time emigrants had been regarded with
interested in delaying family reunification suspicion as people who had abandoned their
and naturalization in the receiving state. The homeland and who had adopted US American
second goal assumes, however, permanent attitudes and life styles, more recently they
settlement and integration abroad. When have been hailed as heroes who help to
emigrants turn from low skilled workers into build a Mexican global nation (Smith 2001).
self-employed businessmen they can open However, the paradox hidden behind this
markets in the receiving country for consumer rhetoric is that such nation-building abroad
goods produced in the sending state. And they requires promoting immigrant integration
can influence the foreign policy of their host into the host nation. This circle can only be
state towards their country of origin once squared from a transnational perspective
they have become voting citizens with their that does not regard political affiliations to
own representatives in mainstream parties, independent states as mutually incompatible.
parliaments and high public office. Mexico has recently taken a step in this
These considerations should make direction by allowing emigrants to retain their
it evident that, just as there is there is no nationality of origin when they naturalize
realistic scenario for transforming immigrant abroad (Ramirez 2000). Similar changes
into national minorities, so there is also little of policy have occurred in Turkey, from
danger that sending states will mobilize where the largest contingent of immigrants
their emigrants as a nationalist irredenta that in Western Europe originates (Østergaard-
threatens the integrity of the receiving polity. Nielsen 2001).
In the context of labour and refugee migration
from poorer states into wealthy democracies 5. Transnational citizenship in receiving
the former will be either interested in keeping
countries
migration temporary and encouraging return,
or they will promote the economic and political From a transnational perspective,
integration of their nationals in order to migration connects sending and receiving
maximize these emigrants’ clout as mediators societies not only through economic flows
and lobbies for the sending state’s concerns. and cultural exchange, but generates
Neither interest would be promoted by the overlapping boundaries of membership. This
transformation of the sending society into a condition of belonging simultaneously to two
multinational state with political autonomy societies organized as independent states is
for immigrant minorities. If the sending state reflected in migrants’ subjective experiences
has an autocratic government that is hostile and creates opportunities but also burdens.
towards a democratic receiving country it The opportunities will be restricted and the
may be able to smuggle in spies or terrorists burdens will be heavy if the condition is not
but will in most cases lose control over its recognized by the states concerned.
emigrants and refugees. Large immigrant
communities are much more likely to be Recognizing the condition of migrant
influenced by the democratic habits of the transnationalism means, however, not merely
receiving country than by non- democratic making concessions to a particular group,
traditions of sending states. but questioning the very foundations of
traditional conceptions of citizenship as an
The case of Mexican emigration to the
exclusive membership in a single political
US is illustrative in this regard. While for a
120 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

community. Combined with a multinational I do not want to enter this ongoing


conception of federalism, a transnational debate about the sociological relevance of
conception of citizenship contributes to migrant transnationalism. My point is that
redefining the boundaries of democratic even if both objections were granted, this
community in response to the dual challenge would not undermine the claim that we are
of globalization and identity struggles. The witnessing a transnational transformation of
theory of multinational federalism addresses political communities and their conceptions
the problems of devolving power and of membership. First, as I have explained
membership in multinational states and of in the introduction, the impact of
aggregating them at the supranational level, transnational practices on conceptions of
while a theory of political transnationalism political community depends on the normative
examines how lateral linkages between sensitivity of the latter. Until well after World
War II mainstream liberalism defended the
political communities generate new rules
need for nationally homogenous polities as
for coordinating power and allocating
a precondition for freedom and democracy12
membership between states. The former theory
and generally ignored the claims of national or
envisages a multiplication of levels of nested
immigrant minorities to special recognition.
self-government and the latter a progressive
Second, even if transnationalism is merely
blurring of boundaries that distinguish the
a transient stage in an intergenerational path
inside of a political community from the
of integration of immigrant communities,
outside. ongoing immigration from diverse origins
In the sociological and anthropological may still bring about permanent changes
literature the relevance of migrant in the structure of political community.
transnationalism is still under dispute. As Given their normative commitments
long as we focus only on changing patterns democratic societies that have been the
of activities and identities among migrants destination of migration flows over several
there are two reasonable doubts (Portes 2001: generations must rethink their conceptions of
182-4). The first is whether the phenomenon membership even if each immigrant cohort
of transnationalism is really so novel that it reproduces a standard cycle of integration
justifies introducing a new term. Historical and assimilation.
studies of population movement within Europe What are then the main implications of
or from Europe to the Americas have revealed a transnational perspective on migration for
patterns of circulatory migration and homeland the receiving country’s citizenship? In
oriented activities that are quite similar to which way do they go beyond standard
contemporary transnational phenomena. The liberal norms of inclusion? Drawing on the
other doubt is that transnationalism, then as discussion so far we can sum up these liberal
now, may be merely a passing stage in a longer norms in three points: foreign residents must
process of settlement and integration. Not even be protected by universal human rights; after
all first-generation immigrants are engaged in a certain time of legal residence they must
transnational activities. And unless second be given opportunities to naturalize; and the
and third generations of migrant origin have public conception of national unity should
been raised within a diasporic community, the
term will no longer apply to them. 12 The classic statement is J.S.Mill’s chapter on
nationality in his Considerations on Representative
Government (Mill 1972: 391-98.)
Rainer Bauböck 121
be civic rather than ethnic so that immigrants of multiculturalism. The main difference with
of whatever origin can be recognized as full mainstream liberalism is not so much about
members. Each of these requirements can recognizing certain cultural minority rights
be argued from a liberal interpretation of the for immigrant communities, but about the
international and multinational perspectives need to transform the public culture of the
on migration; none refers to transnational society in response to immigration. Instead
affiliations. of pretending that liberal democracies can
The added value of a transnational be neutral towards linguistic difference and
conception of citizenship can be shown by historic collective identities, they should
considering how it would extend each of the provide for multilingual public services and
three minimal liberal norms. First, instead of rewrite their public histories so that they
merely offering migrants protection of their include the collective memories and myths of
human rights it would establish a presumptive immigrant communities (Bauböck 1998b).
equality of rights for citizens and permanent Such norms are not yet prescriptions for
resident foreign nationals. Legal distinctions specific policies. They need to be interpreted
between citizens and permanent foreign and certain interpretations may conflict with
nationals are not necessarily illegitimate, but each other or with other values and principles
should be seen as suspicious so that there is in of liberal democracy. Let me illustrate this
each case a burden of justification. This norm by discussing several objections to the first
of equality between citizens and ‘denizens’ two norms I have suggested. (I will not
(Hammar 1990) is transnational insofar as address here the broad question of how a
it blurs the boundary that separates non- transnational perspective contributes to the
citizens from formal members of the debate about multiculturalism.) One type of
polity. Second, it is not enough to allow objection focuses on what appears to be a
immigrants to change their nationality. special privilege of immigrants and thus a
Naturalization should be seen as an individual discrimination of native citizens. The balance
entitlement that does not require renunciation of rights and duties can be tilted towards
of a previously held nationality. Multiple immigrants in two different ways: either
nationality is a formal legal expression of by giving them equal rights but exempting
transnational citizenship. And an individual them from certain legal obligations, or
right of admission to citizenship opens the by allowing them to accumulate rights
boundaries of the political community so that from different citizenships which are not
it no longer operates like a club that selects its available to singular citizens. Another
members according to its own interests and characteristic objection concerns the balance
discretion or like a family that admits only its between rights of migrants and interests of
own kin. In Michael Walzer’s set of analogies the receiving polity. Granting full rights to
(Walzer 1983: 35-42) the polity becomes migrants is seen to undermine the significance
instead more like an open neighbourhood of membership as well as state interests in an
where everybody who lives in the area has a exclusive loyalty of citizens.
right to join the assemblies that take decisions
I will illustrate this debate by discussing
for the community. Third, a transnational
four questions: First, do equal rights not
conception goes beyond civic nationalism in
also imply equal obligations? Can receiving
providing arguments for a more robust version
122 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

states then draft foreign residents for military To the second question whether permanent
service?13 Second, must full equality include residents must be given full voting rights my
voting rights at all levels of representative answer is also no, but this no is a weaker one.
democracy? Third, if the answer is yes, will On the one hand, a receiving state that grants
this not devalue the status of citizenship foreign nationals a strong entitlement to
and deprive immigrants of any incentive to naturalize after, say, no more than five years
naturalize? Fourth, will dual nationality of residence cannot be said to exclude them
not lead to cumulative rights and dubious from democratic representation. Moreover, if
loyalties? These are difficult questions and immigrants enjoy the same rights as citizens
all I can do in this limited space is suggest with the single exception of the national
a set of responses that I think are defensible franchise, then registering to be naturalized is
without being able to show in much detail not much different from entering one’s name
how I would defend them. into a voters’ register. Both express a desire to
To the first question my answer would participate in the democratic process. And a
be plainly no. Equal rights of citizenship do receiving society may reasonably expect that
not imply equal obligations. There cannot be immigrants take this effort of stating their
an equal obligation for the rich and poor to desire to become fully participating members
pay taxes and there have never been equal of the polity. On the other hand, I cannot
obligations for all citizens (independent of sex see why states like New Zealand or the UK
and age) to do military service. Inequalities of that grant foreign residents quite extensive
rights and inequalities of obligations need to voting rights at the national level should be
be justified independently, each with regard condemned for this. Extending the franchise
to the specific capacities, resources, needs in this way does not harm any legitimate
and commitments that are at stake in the interests of native citizens (because there is
distribution of particular social goods. The no legitimate interest to exclude immigrants
power of a state to oblige its citizens to risk from voting). And the symbolic act of
their lives for the defence of their country naturalization may well be replaced by the act
presupposes that the individuals who are of registering to vote.
so obliged must have very good reasons to This brings us to the third question whether
regard it as their country. This presupposition full equality will not devaluate citizenship
is reasonable for native citizens who have by removing incentives for naturalization.
grown up in this country, but it is unreasonable This frequently heard objection would
for first generation immigrants who have support much stronger inequality than merely
merely resided there for some time. Duties of with regard to voting rights. Because each
military service should therefore be imposed individual vote has only a marginal impact
only on those who have voluntarily accepted on the outcome of elections, there are few
them by applying for naturalization.14 instrumental incentives to naturalize just in
order to vote. So maybe one should instead
13 In the US permanent resident aliens are obliged to and equal citizenship and that migrants have no
serve in the army when there is a general draft. reason to object inclusion as long as they can retain
14 The same objection would also apply to proposals their previous nationality. In my view, however,
for an automatic ius domicili, i.e. the naturalization migrants’ right to retain or renounce a nationality of
of foreigners after a certain time of residence without origin is quite independent of their right to accept, or
asking for their consent. Rut Rubio-Marín (2001) decline, the offer to become citizens of the receiving
has recently defended this idea by suggesting that polity.
receiving societies have a strong interest in inclusive
Rainer Bauböck 123
deprive immigrants of welfare benefits or accept active dual nationality, which implies
rights to family reunification in order to that external and internal citizenships may be
encourage them to naturalize? This argument simultaneously relevant.The requirement of
reveals a deep ambiguity about the value of exclusive loyalty results from a Hobbesian
citizenship. Promoting naturalization by version of the international relations
increasing its instrumental value in terms perspective. It is inadequate not only because
of individual benefits undermines the intrinsic it ignores the social and political reality of
value of citizenship as membership in a migrant transnationalism, but also because
political community. If we want immigrants it can only be enforced in naturalization
to choose citizenship out of a sense of and does nothing to address legal conflicts
belonging and a desire to participate, then we that emerge for the increasing number of
must grant them equal rights already before dual nationals by birth. When naturalizing
naturalization (with the sole exception of the in the US immigrants must swear an oath
right to participate in elections). Doing so of allegiance by which they “absolutely and
will probably reduce the numbers of those entirely renounce and abjure all allegiance and
who become full citizens. European Union fidelity to any foreign prince, potentate, state
citizens living in other member states of the or sovereignty, of whom or which [they] have
Union have very low rates of naturalization heretofore been a subject or citizen”. Although
because the extra benefits – even with regard to this formula seems to demand exclusive
political participation – are minimal. I believe loyalty, the de facto requirement is primary
that democratic societies should accept this loyalty instead. The US authorities generally
outcome because it reflects different voluntary ignore when naturalized citizens hold on to a
commitments that result from different second citizenship based on an understanding
degrees of transnational affiliations. that they will put their obligations towards the
Similar reasons are relevant for answering US always above those to other states. This
the fourth question about the toleration rule suffers from one grave deficiency: it fails
of dual citizenship – not merely when it is to meet the Kantian categorical imperative.
acquired at birth but also when immigrants A principle of primary loyalty cannot be
wants to retain their previous nationality after defended as a rule of international law, which
naturalization. Dual nationality may lead to would apply equally to all states, and it does
certain conflicts between incompatible legal nothing to resolve conflicts of loyalty towards
norms or cumulative rights and obligations. the two particular states involved in an
States take four different attitudes towards individual’s dual nationality.15
dual nationality and each one leads to The interpretation that an external
a different approach for resolving such citizenship is dormant makes more sense.
conflicts. They can impose a requirement of States are territorial monopolies of legislation
exclusive loyalty, which rules out holding and most active rights and obligations of
another citizenship, or of primary loyalty, citizens result from residence in a state’s
which tolerates a second citizenship but territory. Therefore, as a general rule, the
insists that it will be overridden whenever citizenship of residence takes priority over a
there is a conflict of norms. They may attach second external citizenship. However, it would
effective nationality to residence and regard 15 One might specify the principle so that the last
a second nationality as dormant as long as nationality acquired always overrides earlier ones.
This would be a universalizable rule, but I cannot think
the individual resides in the country, or they of good arguments to support it.
124 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

be wrong to regard the second citizenship as Finally, states should also refrain
simply inexistent. There is one essential from devaluing citizenship by selling it to
right of external citizenship that remains individuals who have no social ties to the
active. This is right to be admitted into the country. Some Caribbean island states offer
other state’s territory. Dual nationality, even in second passports to anybody who is willing
its dormant mode, amounts thus to a right of to pay or invest a substantial sum of money.
free movement between two states. Moreover, Italy and Japan have introduced rules that
dual nationals may actively use those rights of allow even third generation descendants of
external citizenship that do not conflict with emigrants in Latin America to “retrieve”
their obligations towards their state of present the nationality of their ancestors. States ought
residence, for example, by casting absentee to respect the basic rule established in the 1955
votes in elections in the other country. There Nottebohm case by the International Court of
are other good reasons for accepting that two Justice according to which nationality should
citizenships can be simultaneously active. reflect a genuine link between the individual
Under the rule of dormant second nationality and the state of citizenship.17 Individuals will
one of the main disadvantages for migrants is only rarely have genuine links to more than
that they lose diplomatic protection through two states, a toleration of dual nationality
their external citizenship. This is especially need therefore not imply opening the gates
relevant for refugees who often have not been for an unlimited proliferation of multiple
released from their citizenship of origin and nationalities.
risk being arrested when they travel to see
their relatives back home.
6. Transnational ties with sending
Yet state interests may also set some
countries: the case for external
reasonable limits for the accumulation of rights
citizenship18
from dual nationality. From the perspective
of democratic legitimacy dual voting should Let us now shift our attention from the
not be seen as a problem. As long as two receiving state towards the sending one. Nearly
jurisdictions are independent, an individual all political theory debates on transformations
voting in both will still be counted only once of citizenship in contexts of migration have
in each election. Different considerations exclusively focused on host societies and
apply, however, to the right of eligibility. The questions of immigrant incorporation. A
possibility that a dual national may hold an transnational approach draws sending states
elective or other high public office in two into the picture not only as societies to which
states simultaneously cannot be easily immigrants may retain ongoing ties, but
reconciled with the idea of democratic an mechanism that integrates the representatives of
representation and accountability.16 constitutive units into schemes of power-sharing in
16 The same principles of democratic representation federal governments.
lead to somewhat different conclusion for multiple 17 Liechtenstein v. Guatemala, 1955, International Court
membership within nested federal polities. As far of Justice 4, 22-23.
as horizontal relations between constitutive units 18 Several paragraphs in this section have been
are concerned, federal constitutions must not only adapted from a comment written for a workshop on
prohibit multiple office holding, but also multiple voting. Transnational Migration: Comparative Perspectives,
In vertical relations between constitutive units and the organized by the International Migration Program
federal polity everybody is a ‘dual citizen’ and has of the Social Science Research Council, the
multiple votes in local, regional and federal elections. Transnational Communities Programme of the
Multiple office-holding at various levels of federation Economic and Social Research Council and the
is sometimes restricted, but it may often serve as Center for Migration and Development at Princeton
University in July 2001 at Princeton University.
Rainer Bauböck 125
also as agents and as arenas within which and defended diplomatic protection and their
the status of emigrants is negotiated. Their right to return and have criticized countries
policies should be critically examined using that refuse voluntary expatriation or allow for
the same normative standards as those that the transmission of a foreign nationality to
guide our judgements in receiving countries. third and later generations.
It may be particularly appropriate to raise Assuming then that no emigrant holds
this point in a conference on migration in the a citizenship of origin against her will and
Mediterranean region, whose northern shores that only those who are linked to this country
have in recent times been both sending and through genuine ties can hold it, what should
receiving areas of substantial migration. All I be the rights that external citizens can exercise
will be able to present here is a very brief and within that polity? Rights to hold or inherit
tentative sketch of some issues that have been property will be relatively uncontroversial;
neglected so far. social welfare benefits should generally be
tied to residence and employment and will
In my earlier discussion of the multinational thus be irrelevant except for commuters.19
perspective I have criticized the common The most interesting issue are external
fear in receiving countries that immigrants’ voting rights. I have argued that these do
identities are so firmly rooted in their origins not generally pose a problem of democratic
that they will form distinct national minorities legitimacy for the receiving society, although
who can be easily manipulated from abroad. the multinational perspective looms large in
The same critique applies also to sending public debates and nourishes worries about
countries whose rhetoric about ‘external foreign states conducting election campaigns
nation-building’ nourishes such anxieties. I within the territory of another sovereign.20
have attempted to show that such claims Assessing whether states ought to grant such
are in fact self- contradictory because only rights to emigrants as a matter of democratic
economically and politically well-integrated principle is a different question.
immigrants can serve as a lobby that promotes In September 1999 Italy introduced the
the interests of the sending state vis-à-vis the right to vote from abroad and reserved 24
host country. This leaves open the question seats in parliament for the representation of
what kind of status, rights and public emigrants. Colombia has similar entitlements
identities should be attributed to emigrants for its citizens abroad. The Mexican and
by the country of origin. I will set aside the Dominican governments have committed
important question how to justify special themselves to introduce absentee ballots
protection for co-ethnic minorities of emigrant (Levitt 2001:206). Austrian citizens can
descent or special privileges of “return” of cast their votes at consular offices in other
individuals who are neither formal citizens countries, but have no special representation.
nor have themselves emigrated, but are seen Most other states require that their emigrant
to “belong” to the nation because they share an 19 However, migrants will be disadvantaged if the
sending and receiving state have no agreement
ethnic, religious or linguistic identity with the on social security entitlements, e.g. regulating that
majority population (Thränhardt 2000). Let times of employment in the other state will count
me focus instead only on the external rights towards minimum contribution periods for retirement
pensions.
of those who possess the citizenship of their 20 Public opinion in the US seems to be quite worried
country of origin. I have already mentioned, about an eventual extension of voting rights by Mexico
to dual nationals living abroad.
126 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

citizens travel home in order to participate in extending the franchise to non-citizens or


elections. through a right to naturalization.) I think that
From the perspective of theories of these objections can be sometimes overcome
by more contextual arguments. Technologies
democracy two basic objections can be raised
of information and cheap travel that have
against all such rights of external political
boosted the emergence of ‘transnational
participation. Those who take part in
social fields’ (Faist 2000) facilitate also
collectively binding decisions and in the
the involvement of emigrants in electoral
election of representatives should have, first, campaigns. With satellite TV and the internet
some ongoing involvement and, second, some access from abroad to first-hand information
future stakes in the polity. Recent theories of about politics in the homeland has become
deliberative democracy have emphasized that much less costly and time-consuming.
democratic decision-making is not about the Furthermore, the few emigrants who bother to
aggregation of isolated individual preferences cast their votes (especially if they have to take
but requires a willingness to argue, to listen, an effort to travel to a consulate or to recruit
and to accept the force of better reasons witnesses) are more likely to have acquired
(Bohmann 1996, Benhabib 1996, Gutmann the relevant information. This mechanism of
and Thompson 1996, Dryzek 2000). These self-selection means that emigrant voters may
may be somewhat idealistic assumptions, but be no less well informed than average citizens
they provide a powerful argument against at home. This argument holds for isolated
including voters whose extra-territorial groups of emigrants whose vote will anyway
position puts them squarely outside a national make little difference. Somewhat different
public sphere. Instead of being exposed to considerations apply to large concentrations
the candidates and the issues at stake, these of migrants from a particular sending
voters would have to make special efforts to country in a single receiving state such as
acquire the relevant information. The second Mexicans, Haitians and Dominicans in the
objection is about future involvement in the US or Turks in Germany. In such contexts,
polity. Citizens will only vote responsibly where the emigrant vote can decide particular
with a view towards the implications of their outcomes, electoral campaigns can be carried
choices for the common good if they know abroad and absentee voters will then be no
that they will have to bear the consequences less exposed to candidates and issues than the
of the outcome. This argument is certainly electorate at home.
not strong enough to justify restrictions on Transnational networks are also relevant
emigration. Liberal democracies combine the for overcoming the second objection about
rights of voice and exit (Hirschman 1976). emigrants’ lack of stakes in the political future
However, it is not obvious that those who of the homeland. Migrants who move back
have already exited should still retain a voice and forth between countries of origin and
in deciding a future that will no longer be immigration, who are committed to returning,
theirs. who send remittances or invest their earnings
in their hometowns obviously have strong
These are prima facie reasons for a interests in the future of the community and
residential qualification of the right to assume a fair amount of responsibility for
vote. (The same reasons count in favour of the outcome of the collective decisions in
voting rights for immigrants either through which they participate. The objection stands,
Rainer Bauböck 127
however, with regard to second or later of external citizenship that all countries of
generations. While the children of immigrants emigration ought to provide for.
ought to be able to acquire their parents’
citizenship alongside that of their country of
birth, there is no reason to grant them voting 7. Conclusions: Transnational or
rights in their parents’ country of origin. As a Cosmopolitan Citizenship?
general rule, extra-territorial voting rights In this essay I have contrasted international
should expire with the first generation, and and multinational perspectives on migration
the transmission of formal membership itself and citizenship with a transnational one.
should be stopped in the third generation. I have argued that it is possible to choose
Apart from these responses to the two between these alternative views and that there
basic objections one could also consider a are good normative reasons to prefer the third
positive reason for emigrant voting rights. to the former two. However, I do not want
Because most receiving countries do not to overstate my case. The most plausible
grant voting rights to foreign residents, approach is to regard transnational citizenship
these populations will be deprived of any not as a denial of the other two views, but as an
opportunities for democratic participation extension that starts out from their most liberal
unless they can vote in their home countries. interpretations. The institutions of democratic
Such an argument for an unspecified human states remain in many ways tied to state-based
right of adults to a democratic vote can, and nation-based perspectives. The scope for
however, not exempt the receiving country transnationalism remains constrained by the
from its special obligation to give immigrants fact that all independent states regulate the
access to its own citizenship. This illustrates
immigration of foreign nationals and the fact
my general point that transnational rights
that their public institutions and identities
cannot be fully derived from universal rights
have always been shaped by particular nation-
of personhood (Soysal 1994) but should
rather be understood as extensions of state- building project.
based citizenship. Much the same can be said about
I believe that these arguments can the experiences and aspirations of most
overcome most objections against external transnational migrants. Their interests remain
voting rights from the perspective of the fundamentally tied to specific territories,
integrity of the democratic process in the states, and nations. The great majority of
sending country. Electoral participation from modern migrants are not nomads living in
abroad should be seen as permissible. I do their own deterritorialized communities that
not think, however, that these rights must be are detached from the institutions of states and
granted to emigrants as a basic requirement disconnected from territorial nation-building
of democratic inclusion. The main reference projects. For labour migrants and refugees
point for such inclusion must be the resident multiple memberships often mean multiple
population that lives permanently in a dependency. Their precarious position as
territorial jurisdiction. In contrast with voting outsiders in two political communities makes
rights, diplomatic protection, re-admission them more vulnerable and dependent upon
from abroad and the voluntary renunciation of protection by state institutions.
citizenship should be seen as basic elements
128 How Migration Transforms Citizenship:International, Multinational and Transnational Perspectives

The transnational conception of citizenship Bauböck, Rainer (1994b) “Changing the


that I have outlined falls therefore short of a Boundaries of Citizenship”, in: Rainer
cosmopolitan vision. Instead of disconnecting Bauböck (ed.) From Aliens to Citizens.
citizenship from membership in bounded Redefining the Legal Status of Immigrants in
political communities, this perspective Europe, Avebury, Aldershot, UK: 199-232.
focuses on the increasing pluralization of Bauböck, Rainer (1998a) “The Crossing and
memberships that results from the overlapping Blurring of Boundaries in International
of particular communities. This is still a quite Migration. Challenges for Social and
Political Theory”, in: Rainer Bauböck and
large agenda. It means that transnationalism
John Rundell (eds.) Blurred Boundaries.
is not only relevant for migrant communities Migration, Ethnicity, Citizenship. Ashgate:
but requires a transformation of the overall Aldershot, UK: 17-52.
conception of citizenship in both receiving
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Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Ensayo

Globalización, Deslocalización y Desigualdad.


Una Economía del Absurdo
JOSEP BURGAYA*
(Uvic-UCC) España

Se quiera ver o no, la crisis de 2008 y Un levantamiento de la marea económica


la recesión posterior, fueron mucho más que debía revertir en beneficio de todos y
que la explosión de una burbuja financiera. promover el desarrollo económico allí donde
Representaron el colapso de un modelo de aún no había llegado, y que ha terminado
crecimiento económico desorbitado, por la por acentuar la explotación de la población
fe absoluta en el Mercado desregulado y por más pobre de los países periféricos y ha
la conformación de un mundo sin fronteras disminuido las condiciones y perspectivas de
para el capital y el comercio. Un capitalismo futuro de amplias capas de población sumidas
claramente disfuncional. Las cifras de en la precariedad en los países occidentales.
riqueza alcanzadas, más extraordinarias que Aunque los beneficiarios de este proceso
nunca, han convivido antes y después de fallido pretendan que la crisis sólo ha sido un
ella, con niveles de desigualdad y de pobreza cisne negro, tras el cual estamos volviendo a
también desconocidos. La lógica, si es la senda del crecimiento, probablemente nada
que había alguna, era que la interconexión es ni volverá a ser como antes. Se impone el
del comercio en una auténtica economía- final de un ciclo y un cambio de paradigma
mundo y el predominio de las finanzas, económico, social y político. El modelo
podían situar la producción en una esfera de producción y consumo ha devenido
secundaria y subordinada, donde las fábricas claramente insostenible.
se redistribuyesen hacia territorios más Jamás la capacidad productiva de
necesitados y con mano de obra más barata.
* Josep Burgaya es doctor en Historia Contemporánea tiempos de crisis (Octaedro, 2013) y La Economía
por la Universidad Autónoma de Barcelona y profesor del Absurdo. Cuando comprar más barato contribuye
titular de la Universidad de Vic (Uvic-UCC), adscrito a quedarse sin trabajo (Deusto, 2015), galardonado
a la Facultad de Empresa y Comunicación, centro este último con el Premio Joan Fuster de Ensayo.
del que fue decano entre 1995 y 2002. Actualmente También ha publica Adiós a la soberanía política. Los
imparte docencia en los grados de Periodismo y Tratados de nueva generación (TTP, TTIP, CETA,
de Comunicación Audiovisual. Ha participado en TISA...) y qué significan para nosotros (Ediciones
numerosos congresos internacionales y ha realizado Invisibles, 2017), y el último es La política, a pesar
estancias en varias universidades de América Latina. de todo. De consumidores a ciudadanos (Eumo,
Articulista de prensa, conferenciante y ensayista, 2019) Este ensayo fue presentado como ponencia
sus últimos libros publicados han sido El Estado en un Seminario del Centro Avanzado de Estudios
de bienestar y sus detractores. A propósito de los Multidisciplinarios (CEAM) de la Universidad de
orígenes y el cruce del modelo social europeo en Brasilia celebrado en marzo del 2019 en esa ciudad.
132 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo

la humanidad había llegado a la que De hecho, la falta de trabajo y la pérdida de


ahora poseemos. El viejo mito de conseguir seguridades relacionadas con él es lo que
la suficiencia productiva y acabar con la pervierte las otrora relativamente igualitarias
escasez hace ya unas décadas que se alcanzó. sociedades occidentales. El trabajo ha
El maquinismo, el desarrollo tecnológico devenido un bien escaso y mal remunerado,
avanzando en proporciones geométricas, nos y los niveles de renta medios han caído
ha dado la posibilidad de sostener dentro y continúan haciéndolo, generando una
de los límites de la dignidad a la totalidad disparidad económica que está triturando
de una población que se ha multiplicado por la cohesión social y el consenso sobre el que
diez en los dos últimos siglos. Sin embargo, se sostuvo el Estado de bienestar y el modelo
la teoría económica, las estructuras sociales, social europeo.
el pensamiento político y los valores morales Los niveles exagerados de desigualdad
adolecen de haberse desarrollado solo en corroen la sociedad y dinamitan los puentes
proporciones aritméticas. Nunca hubo sobre los que se habían construido los
tampoco en la historia de la humanidad tanta consensos sociales e intergeneracionales.
gente pobre y excluida socialmente. Miles de Parece como si la caída del muro de Berlín
millones de personas sobreviven por debajo de hubiese desencadenado al capitalismo, en
los límites de la pobreza, y el hambre continúa el cual las clases dominantes hubieran
siendo la principal causa de mortalidad del optado por dinamitar las concesiones que
planeta. En nuestro mundo, como nunca habían puesto coto a la desigualdad, desde
en la historia, conviven en un contraste brutal los años treinta del siglo pasado en nombre
niveles de riqueza sin par, con miseria digna de la estabilidad y la seguridad, toda vez
de otros siglos, o peor. que los trabajadores poseían una cierta
De hecho, la paradoja es que los países capacidad de intimidación. La prosperidad y
más pobres son ahora los que concentran la bienestar colectivo que proporcionaron estos
industria, si exceptuamos el mantenimiento equilibrios, pero como la intención última de
del concepto de pobreza más tradicional en ciertos intereses aliados con cierta academia
algunas zonas de África. Desde que económica y ciertos proyectos políticos
el mundo occidental apostó por la abundaron para ir –evolucionar no sería-
deslocalización industrial –también de los hacía un mundo más individualista y con
servicios buscando condiciones de producción el mercado liberado de las constricciones
low-cost, industrialización y desarrollo del Estado. Los desajustes económicos y
económico y social han dejado de ir de la mano. financieros, así como los efectos sociales
Industrialismo subordinado y dependiente de y la levedad de la política, resultan bastante
las Zonas de Procesamiento de Exportaciones evidentes en las dos primeras décadas
asiáticas va ligado a las condiciones de vida de este milenio. Con la globalización, el
más extremas, aunque el trabajo sea industrial desenpoderamiento del Estado y el predominio
y no la pobreza de tipo agrícola tradicional. El del individualismo más extremo y la codicia
trabajo puede que continúe siendo condición más voraz como valores supremos, hemos
para el sostenimiento personal, pero no es ni evolucionado hacia formas económicas y
en el primer mundo ni en el último, garantía sociales que, además de ser profundamente
de salida de la pobreza y de la precariedad. injustas, nos llevan al colapso después de
un itinerario destructivo en una carrera sin
Josep Burgaya 133
sentido hacia los límites de lo mínimo. del descontento y frustración que puede
Estamos en un mundo con políticos, los haber generado la crisis económica. Existe un
cuales en su mayoría atraen las iras de una problema de credibilidad en las formas y en
ciudadanía defraudada y desnortada, pero sin el fondo, donde lógicamente los numerosos
política, si entendemos esta como el espacio casos de corrupción, conflictos de intereses
de resolución de los grandes conflictos y y puertas giratorias no han ayudado.
problemáticas planteadas, como el ámbito Como tampoco ayuda la percepción que
en el que se dan curso a las prioridades el discurso más antiestatista de las élites va
estratégicas de lo colectivo en detrimento ligado a que el estado proteja y dé cobijo a
de la inmediatez de lo que es puramente sus intereses. El dinero público para evitar la
individual. El mundo del comercio, la quiebra de las finanzas sería un buen ejemplo
producción y las finanzas globalizadas tiene de ello. ¡Vicios privados, públicas virtudes!,
muchas dificultades para casar con un mundo o como las ganancias particulares se tornan
político preferentemente institucionalizado en socialización de las pérdidas, asumidas
en el ámbito geográfico y mental de los y esto no deja de ser una ironía, con los
Estados-nación. Los grandes temas que tiene ingresos fiscales provenientes mayormente
la humanidad planteada tienen un abasto de las rentas del trabajo, en una especie de
que excede en mucho las posibilidades redistribución de riqueza en sentido inverso.
de resolución de los estados, y no se ha Hace tiempo ya que fuimos cediendo nuestros
desarrollado un sistema de gobernanza derechos de soberanía ciudadana con la
global adecuado para asumir los retos del compensación de ir adquiriendo un rol de
calentamiento global, los grandes conflictos consumidores compulsivos, no tanto porqué
bélicos que más allá de sus formalismos nuestra renta lo hiciera posible, sino por la
tienen su punto de arranque en la desigualdad trampa de una insostenible facilidad para el
o el establecimiento de sistemas fiscales endeudamiento. No nos engañemos, la última
armonizados y que eviten la competencia crisis no fue de tipo cíclico ni convencional,
desleal en el momento de dejar de pagar y algunos dígitos en positivo en el PIB no nos
impuestos. Las condicionalidades de las van a evitar estar al final de una época y tener
grandes instituciones internacionales como que cambiar el paradigma. Ni el crecimiento
el Fondo Monetario Internacional, el Banco económico en términos antiguos va a evitar
Mundial, La Organización Internacional de nuestra creciente deriva hacia la precariedad
Comercio e incluso de la Unión Europea, y la pobreza.
inducen desde hace décadas y no parecen El mundo hacia el que hemos evolucionado,
dispuestas a mudar en su enfoque, a una no ha sido el resultado de la acción conspirativa
desregulación, a un no intervencionismo que de los plutócratas del 1%, ni de que el mundo
ha tornado la función política en desarmada e esté gobernado exclusivamente por las
irrelevante. corporaciones. Determinadas primacías se
La política institucionalizada se han producido de manera escrupulosamente
ha resignado a ser un dios menor, aun democrática. Aunque las responsabilidades
manteniendo el rango y las formulaciones sobre la sin razón a la que hemos llegado
más bien folclóricas y superadas de antaño. La no se puedan repartir de manera igualitaria
crisis de la política es previa y va más allá entre la ciudadanía y las élites económicas y
134 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo

políticas, entre la población y el establishment lo que los occidentales autosatisfechos no


dominante, según el feliz retrato que hace parecemos dispuestos a dejar de hacer. El
de ellas el politólogo británico Owen Jones, crecimiento demográfico es una evidencia
ciertamente hay errores compartidos. El mito que no contribuye justamente a ganar tiempo
del “buen ciudadano” que a menudo se acuña para establecer los sistemas de resolución de
desde la nueva política, dista mucho de nuestros problemas de fondo en tanto que
ser real. Los ciudadanos nos equivocamos civilización. Los movimientos de población
a menudo, optamos a nivel político y a escala mundial que tanto nos inquietan
económico con una cierta frivolidad, y van a ser mucho mayores y traumáticos, y
distamos mucho de que nuestras opciones difícilmente las vallas y alambradas como las
respondan a la racionalidad, ni tan solo a que pretenden separar la ciudad de Melilla del
nuestros intereses. De hecho, a menudo Tercer Mundo lo va a poder evitar, cuando la
optamos por una ficción sobre lo que más presión sobre la escasez de los alimentos y el
nos conviene. Puede parecer redundante, agua se tornen insoportables.
pero votar es un acto eminentemente Parece evidente la inadecuación de la
político del que se derivan consecuencias. gobernanza al estado actual de las cosas.
En los últimos tiempos, los factores Una mejor articulación de lo global y lo local
de incertidumbre y de colapso añadidos, parece inevitable para recuperar el control
son grandes, y habrá que afrontarlos. La de ciertas dinámicas, pero sobre todo para
desigualdad creciente es el resultado de recuperar el sentido común. No es posible
una apuesta liberal-capitalista fallida. No mantener ámbitos de acción restringidos
es meramente un problema estadístico o al ámbito local –lo político-, mientras la
numérico, es una profunda división social entre acción de otros ámbitos sea global y fuera de
incluidos y excluidos, entre los “contrabajo” control social –lo económico-. Cuando las
y los “sintrabajo”. No hay economía, ni corporaciones son globales y las legislaciones
sociedad, ni política que se pueda sostener e instrumentos de poder político puramente
impunemente sobre la dinámica actual en nacionales, la disfuncionalidad parece harto
este sentido. Como tampoco son baladís los evidente. Los Estados-nación se muestran
efectos evidentes y reales que provoca un incapaces de responsabilizarse de nuestro
cambio climático que no es sino el resultado bienestar y van deviniendo un refugio
también de otra apuesta fallida, la de un meramente simbólico, un refugio emocional,
desarrollismo sin límites y la noción de que mientras que las instituciones internacionales
la biosfera está ahí para ser subyugada por que hemos constituido distan mucho de ser
la tecnología para nuestros caprichos. Los neutrales y faltadas, además, de legitimidad
límites del crecimiento son evidentes en el democrática. El globalismo sin política global,
ámbito energético, pero también en otros. El sin gobernanza global de base democrática,
crecimiento económico infinito no es posible, consolida una sociedad de ganadores y de
ni tan solo generalizable en sus niveles perdedores, un mundo escindido entre la
actuales hacia los enormes y grandiosos acumulación indecente del 1% que ya posee
países emergentes. La economía y la cultura más del 50% de la riqueza planetaria,
del despilfarro no son ampliables, pero mientras que el 50% de la población
difícilmente podremos evitar que otros hagan menos favorecida en términos de riqueza se
Josep Burgaya 135
tiene que conformar con un misérrimo 1%. el enfado en proyecto político plausible
Habría que desandar el largo camino y realizable. Se requiere de la argamasa
trazado desde la condición de ciudadanos a de la transparencia, la participación y la
consumidores, revirtiendo algunas cosas y responsabilidad. Los peligros del populismo
situar el bienestar colectivo como objetivo identitario están ahí, y el autoritarismo
prioritario, así como la sostenibilidad acecha en las soluciones simplistas contra las
medioambiental y la cohesión de nuestras cuales ni el progresismo está suficientemente
sociedades. Parece inevitable intentar vacunado. Parafraseando al Bill Clinton de
recuperar el papel central de la política en la campaña electoral de 1992, podríamos
el marco de los estados-nación y construir afirmar: ¡Es la política, estúpido!
de manera paralela y si esto es posible
mecanismos de democracia global. Las La Rebelión de las Élites y la
tecnologías de la comunicación, el mundo Ruptura de Consensos Fundamentales
digital facilita algunos procesos globales y la
participación, aunque los problemas y efectos Hubo un tiempo en que la desigualdad
secundarios del papanatismo tecnológico social extrema no se percibía como una
no tendríamos que obviar que también son conquista, si no como un cierto fracaso
grandes, tanto en forma de control social, de de la sociedad y una notoria fuente de
homogeneización de gustos y culturas y de problemas. La polarización social por razones
exceso de exposición y falta de “distancia”, económicas llegó a niveles sin parangón con
como bien describe el filósofo Byung-Chul los procesos industriales del siglo XIX. La
Han. La ciudadanía más que de medios inestabilidad y la conflictividad a que dieron
tecnológicos de los que está saturada, adolece lugar en el mundo occidental, acabaron por
de relato –de relatos- y de perspectivas de convencer a las élites que su acumulación de
futuro más allá de la precariedad, la soledad, riqueza y de poder solo sería sostenible
el centro comercial como templo y el Prozac con mecanismos que impidieran diferencias
y el Viagra como refugios. excesivamente impúdicas y con instrumentos
que establecieran un suelo a la pobreza, a la
Que gran parte de la ciudadanía se siente vez que una cierta contención en las formas
frustrada e indignada es una evidencia, pero evitara exhibiciones de riqueza humillantes
no deberíamos olvidar que la indignación, para los menos favorecidos. Dar dimensión
aunque sea un potente dinamizador hacia la y fortalecer los sectores intermedios, las
acción, tiene notorias limitaciones para clases medias, serviría para la consecución
la construcción del futuro, algo que no de dos objetivos fundamentales: cohesionar
tendrían que obviar quienes se han convertido la sociedad con la falsa apariencia de
en portavoces del malestar. ¿Qué se puede igualitarismo que da el consumo y, a la
construir sobre el desencanto, la frustración vez, ampliar una demanda agregada que
y el resentimiento? Aunque sentimientos pudiera sostener el crecimiento continuo
plenamente justificados, acostumbran a ser de la capacidad de producción, posible
materiales endebles para la construcción de gracias a la tecnología y los aumentos de
futuros, más necesitados de la solidez de la productividad.
razón y de la esperanza. El gran reto de la
nueva y vieja política es conseguir convertir Mantener los principios capitalistas del
individualismo, de la iniciativa individual,
136 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo

del incentivo del lucro, de la acumulación de de prestaciones y seguridades del Estado del
riqueza como algo que da sentido a la vida bienestar. Si su liquidación no fue inmediata,
y la “desigualdad estimuladora” haciendo fue porque la dependencia electoral requería
todo ello compatible con sociedades seguras de una cierta moderación, si no se quería
y medianamente inclusivas que garantizaran pagar un elevado precio político. Sólo era una
un funcionamiento saludable del sistema cuestión de tiempo. Como ya escribiera Naomí
queda perfectamente representado, definido y Klein en La doctrina del shock, las élites del
teorizado por John Maynard Keynes, el cual capitalismo aprovechan las situaciones de
estaba convencido que era necesario “proteger crisis para reformular las reglas del juego en
al capitalismo de sí mismo”, de sus tentaciones su favor, para laminar algunas concesiones
autodestructivas por su tendencia a polarizar toda vez que las situaciones críticas convierten
la renta en sus extremos. El Estado de en aceptables condiciones impensables en
bienestar fue pues una construcción histórica, otros momentos. En los últimos tiempos, el
posible en unas coordenadas económicas, establishment dominante ha abandonado todo
políticas y sociales concretas, que se dieron atisbo de compasión y ha hecho una apuesta
especialmente en Europa Occidental al acabar de máximos en pro de sus beneficios y de su
la Segunda Guerra Mundial. Su despliegue, acumulación, lo que conlleva una sociedad
su profundidad, y también sus resultados, y una economía de mínimos, una sociedad
tuvieron que ver con las especificidades de low-cost: bajos salarios, ínfima tributación y
cada país. Las hegemonías políticas eran menos Estado. Hay quien lo ha definido como
diferentes en Suecia o en Gran Bretaña, para la fase anarquista del capitalismo
poner dos ejemplos, como también lo eran las El reto de las sociedades actuales, de la
mentalidades y el grado de cohesión social ciudadanía, es poner coto a un proceso que
prexistentes. A pesar de la diversidad de los tiene mucho de autodestructivo y que genera
modelos de bienestar que se ponen en marcha, exclusión y cotas crecientes de sufrimiento en
en todos los casos los resultados en términos una parte importante de la población. Habría
de crecimiento económico, de seguridad y que intentar evitar que la irresponsabilidad de
de nivelación social son espectaculares, si se las élites se cargara el enorme capital social
tiene en cuenta cuál era la situación de derrota construido en Europa después de la Segunda
de la cual se partía, especialmente notoria en Guerra Mundial. No puede ser aceptable que
Alemania. se haya suspendido la política, o al menos
El impulso liberal, poniendo en cuestión su necesaria primacía, por imperativo de
y criticando la validez del paradigma lo económico. Jeffrey Sachs ha escrito que
keynesiano, desde la década de los ochenta, detrás de la crisis económica subyace una
fue el primer paso para poner en entredicho crisis moral, “la élite económica y política
el modelo socialmente integrador que había cada vez tiene menos espíritu cívico”.
prevalecido. Las políticas económicas El economista norteamericano Tyler
neoliberales, practicadas por los nuevos Cowen ha teorizado el cómo la centralidad
conservadores, pero también por las terceras tecnológica creciente no hace sino generar
vías procedentes de la socialdemocracia mayores desequilibrios y desigualdad entre
-economía de la oferta-, son incompatibles individuos. “Se acabó el término medio”,
filosóficamente y técnicamente con el sistema argumenta. Vamos hacia un mercado laboral
Josep Burgaya 137
bifurcado, polarizado en dos campos entre bajos de los productos pueda mitigarlo
un porcentaje de trabajadores, bajo, “que durante un cierto tiempo. La disminución de
les va muy bien” y un porcentaje alto “que los precios tiene claramente un límite, que
no le va nada bien” según definición del son los costes de producción y, éstos, no se
economista del MIT, David Autor. Ya antes podrán recortar de manera infinita. Una cierta
de la crisis, pero especialmente con ella, lo nivelación social, como la que había llevado
que han ido desapareciendo son los salarios el modelo social europeo, es imprescindible
medios, con una afluencia al desempleo que para disponer de sociedades cohesionadas
solo se contrarresta por una tendencia harto y estables, como también es necesaria la
promovida de derivar hacia el autoempleo. percepción de un cierto grado de equidad en
Ciertamente, no es lo mismo, aunque las el reparto de beneficios y cargas por parte
estadísticas lo puedan confundir, ya que de la ciudadanía. En las últimas décadas, ha
mucha autoocupación es pura subsistencia aumentado -digan lo que digan los publicistas
o poco más que microempleo. El aumento de la mundialización- la población en situación
de la productividad de las últimas décadas de extrema pobreza en el mundo, aunque en
no se ha correspondido con un aumento algunos países emergentes haya funcionado
proporcional de los salarios, como indicaría la parcialmente el ascensor social y el derrame
teoría económica, sino con un estancamiento de la riqueza. Hay más gente que nunca que
y retroceso. Algo tiene que ver en esto la vive con rentas inferiores a los 1,50 dólares
posibilidad de deslocalización y la tendencia por día. Pero a esta pobreza de los países
a la igualación del precio de los factores. pobres -digamos tradicional-, se ha sumado
en los últimos años la nueva pobreza que
se concentra en los barrios degradados de
Una Desigualdad Acumulativa las ciudades de los países ricos, formada
Los datos sobre el crecimiento imparable por una masa creciente de excluidos. Nueva
de la desigualdad en las últimas décadas York es un caso paradigmático de cómo dos
resultan incuestionables. Ya no se trata sólo del ciudades conviven en una sola. La misma
debilitamiento moral de una sociedad que tiene administración municipal considera que
que tolerar los salarios indignos de los grandes si a los pobres de solemnidad se suman los
directivos y que el segmento del 1% más rico “casi pobres” que no se pueden mantener y
de la población sea cada vez inmensamente requieren de subsidios, la dimensión de los
más rico, sino de las consecuencias de la excluidos sube al 50% de la población de
polarización de los niveles de renta en los la ciudad. Que el rendimiento anual de
extremos. De los efectos económicos de la los activos de las 10 personas más ricas del
desigualdad en la distribución de la renta mundo multiplique por tres el ingreso de los
tenemos suficientes ejemplos históricos, en 70 millones de personas que viven en Etiopía
forma de contracción del consumo y de la es éticamente inasumible, y lo deviene más si
demanda efectiva, el mantenimiento de la pensamos que dentro de Etiopía también hay
cual es condición indispensable para la salud ricos y que, por tanto, la brecha de ingreso de la
de la economía. Especialmente en una época mayoría de etíopes es aún mayor. Mientras
de abundancia productiva como el actual, la la renta per cápita en Luxemburgo es de
contracción de la capacidad de compra puede 78.668 dólares anuales, en el Congo solo son
ser letal, aunque la tendencia a los precios 300 dólares.
138 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo

La mundialización no ha tenido los y de deslocalización, en el caso que los


resultados que nos habían prometido. trabajadores se pusieran demasiado exigentes
Ciertamente que era estimulante operar en respecto a sus derechos y salarios, lo que
un mundo plano donde las fronteras de los ha actuado como mecanismo de contención
Estados- Nación quedaran reducidas a poco y de disminución de las retribuciones.
más que al carácter simbólico, y parecía Pero lo mismo sucede en los países en
lógico que una interrelación de las economías vías de desarrollo que atraen inversiones
mundiales, circulando capitales, tecnología y industriales con bajos salarios y una escasa
conocimientos, tendría efectos beneficiosos, normativa laboral. Cualquier intento de
especialmente en por las economías y los gobiernos de aumentar el salario
sociedades más atrasadas. Qué esto no haya mínimo, o bien cualquier movilización
resultado exactamente así, no sería imputable de trabajadores exigiendo condiciones más
al mismo concepto de mundialización, sino a dignas, conlleva la amenaza de irse a otro
la forma, los ritmos y las prioridades con que país, con “mejor disposición” a aceptar las
se ha llevado a cabo. Aunque pueda sonar a reglas de la precariedad. Unas normativas
tópico, lo cierto es que se ha producido una laborales cada vez más laxas, continuarán
globalización del comercio, de los capitales la espiral descendente mientras se continúe
y de las finanzas, pero no de la riqueza, la carrera de mínimos para la mano de obra
de las personas, de los derechos sociales, barata y las exenciones fiscales. En España,
del trabajo digno, ni de la libertad y la uno de cada tres puestos de trabajo ya es
democracia. Se confundió interesadamente eventual, como lo son la inmensa mayoría
la liberalización, que significa “posibilidad de las nuevas contrataciones, muchas de las
de”, con la desregulación que ha facilitado cuáles no superan la semana de duración. La
que la especulación se manifestara sin normas, caída del componente salarial hace descender
que no es exactamente el mismo. Justamente, la demanda de la economía, con la paradoja
los efectos benefactores de la globalización que justamente en las sociedades definidas
-que también los ha habido- se han puesto por el consumo, se va perdiendo capacidad de
de manifiesto allí donde las estructuras consumir.
políticas han tenido suficiente fortaleza Thomas Piketty, ha explicado con funda-
para ejercer un cierto control en beneficio mentos históricos y estadísticos complejos
de su sociedad. Probablemente el relativo como el capitalismo lleva apareada una
fracaso, en términos generales, del proceso contradicción profunda que, en caso de no
globalizador no proviene del concepto, sino intervenir mediante mecanismos correctores,
de la ideología económica y política que lo tiende hacia una desigualdad paralizante del
ha empujado y sostenido, aunque justamente propio sistema económico. Analizando largas
se nos haya presentado como el reino de la no series históricas, Piketty pone en evidencia
ideología. como la tasa del rendimiento privado del capital
La globalización ha incidido de manera puede ser de manera duradera y continuada
negativa en relación a los niveles salariales, mucho más alta que la tasa de crecimiento
desmontando en el interior de los países de la renta y de la producción. Una fuerza
occidentales el poder compensatorio de los desestabilizadora inquietante en la medida
sindicatos con la amenaza de huida de capitales que los patrimonios que proceden del pasado
Josep Burgaya 139
tiene un ritmo de progresión muy por encima Ulrich Beck ha escrito sobre el hecho
de la producción y de los salarios, de esta que la ruptura de la sociedad del trabajo
forma “el empresario tiende a transformarse resquebraja la alianza histórica entre
en rentista y a dominar cada vez con más capitalismo y democracia. Considera que la
fuerza a los que sólo poseen su trabajo”. La democracia nació en Europa y en Estados
tasa de crecimiento de la producción y de los Unidos como “democracia del trabajo”, en
salarios se mueve, a largo plazo, entre el 1 y el el sentido que la sociedad democrática
1,5% anual de crecimiento, mientras que las se apoya sobre el reparto del trabajo
rentas de capital, oscilarían entre el 2 y el 4% remunerado. El “capitalismo amortiguado”
anual si son pequeños capitales, y entre el 6 i de las décadas posteriores a la Segunda
el 7% entre las grandes fortunas. Guerra Mundial muere. Para Beck la
Mirado con una cierta perspectiva, conclusión es meridianamente clara: “Sin
el desplazamiento de la producción seguridad material no puede existir libertad
manufacturera hacia el Tercer Mundo con el política, ni por tanto democracia alguna; y
control del proceso por parte de las grandes entonces todos nos vemos amenazados por
corporaciones, tiene algo de establecimiento nuevos y antiguos regímenes e ideologías
de una industria rentista del Primer Mundo. totalitarias”. La pregunta que se plantea Beck
Centrada la matriz en actividades terciarias y es absolutamente pertinente y nos sitúa en una
fundamentada en la propiedad del conocimiento encrucijada. ¿Es posible la democracia más
tecnológico, el diseño de productos y la allá de las “seguridades” de la sociedad de
investigación y el desarrollo, no se hace, sino trabajo? A medida que el empleo se hace más
drenar el valor de la manufactura de los nuevos precario, las bases del Estado de bienestar
países industriales, en una especie de nueva se deterioran y “las biografías normales
actividad “extractiva”, donde las ganancias se desvertebran; la presión sobre el Estado
proceden de la expoliación del esfuerzo y el de bienestar, siempre creciente, no puede
trabajo de muchos, a cambio de muy poco. financiarse a través de una bolsa pública llena
Gracias a la libre movilidad del capital, se de agujeros”. Cuando se deroga el contrato
cierra en Occidente el “sistema de fábrica,” social, cuando se quiebra la confianza entre el
el cual se permite explotar reservas inmensas gobierno y los ciudadanos, lo que le sucede es
de mano de obra que tienen como condición, la desilusión, la falta de compromiso y puede
justamente, su inmovilidad. Pero esta es que cosas mucho peores.
justamente una crisis en la que se evidencia el El sociólogo norteamericano Richard
infraconsumo como resultado del aumento de Sennet ha reflexionado sobre el concepto
la capacidad de producción global, combinada de dignidad en un mundo de desigualdad.
con la creciente desigualdad que conlleva La precarización tiene que ver con las
la contracción de la demanda. Siguiendo a posibilidades de consumo y de sostenimiento
Keynes, si no se combate la desigualdad a de los individuos, pero tiene que ver con la
través del empleo, el nivel de salarios y una dignidad, especialmente cuando los niveles
fiscalidad equitativa, el colapso es inevitable. de renta son tan extremos. Perder el respeto,
Difícilmente se podrá volver a comprar es aceptar la falta de estatus, de prestigio, de
tiempo con la emisión masiva de tarjetas de reconocimiento de honor y de honorabilidad.
crédito. En la sociedad moderna la dignidad ha estado
140 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo

asociada al trabajo y la dependencia a la mundo occidental conductas antisociales


vergüenza. La compasión a menudo hiere. Para que inducían a algunos analistas a hablar de
Loretta Napoleoni, no es posible mantener la una “sociedad rota”. El colapso financiero
ficción de que se devolverá una deuda privada desplazó entonces la atención hacia el
y pública, ya que es imposible que se pueda concepto inmediato de “economía rota”, pero
hacer. El error fue inducir al endeudamiento las disfunciones sociales ya estaban allí. Hay
para contrarrestar la disminución de ingresos algo que puede parecer anecdótico, pero no lo
por parte de la mayoría de la población. La es: por primera vez en la historia, los pobres
equivocación conceptual ha sido considerar están en líneas generales más gordos que los
el dinero como una mercancía el precio de la ricos. Según estos autores, “la desigualdad
cual es el interés. La extrema desigualdad en se mete bajo la piel”, y es una evidencia
la que un 10% de la población posee el 85% que cuanto más desiguales, las personas de
de la riqueza mundial, y la mitad más estas las sociedades tienen más problemas
pobre debe repartirse un 1%, crea una de salud, de violencia, aumenta la ansiedad,
inestabilidad económica, social y política, progresan las patologías psicológicas por
que pone en jaque al sistema democrático. falta de autoestima e inseguridad social, se
Reducir las desigualdades no es solo una siente amenazada la identidad social de los
cuestión de rentas, es también una cuestión de individuos débiles, aparece la vergüenza, el
respeto, en feliz definición acuñada por Josep orgullo herido y el temor a perder el estatus.
Ramoneda que, añade, no es solo una cuestión La desigualdad aumenta los fenómenos de
de redistribución de rentas, sino de cambio ansiedad de ser socialmente valorados de
cultural, de “reconocimiento y respeto”. manera negativa.
Richard Wilkinson y Kate Picket Hay una correlación entre confianza y
publicaron un magnífico libro en el que, colaboración, y la primera desaparece con la
combinando la sabiduría económica y el desigualdad. Quien confía, tiende a ser más
saber antropológico, evaluaron los costes proclive a culturas comunes y compartidas.
de la desigualdad en forma de infelicidad Si desaparece la confianza, disminuye no
colectiva. Más allá de lo estrictamente solo el bienestar de la sociedad civil, sino la
monetario, la desigualdad tiene efectos propia noción de pertenencia a una sociedad,
demoledores sobre una parte de la sociedad, como también ha destacado Robert Putnam.
en forma de salud, estrés y patologías diversas, Wilkinson y Picket demuestran cómo se
así como el reforzamiento de la tendencia a la producen unos determinantes psicosociales
no cooperación. Las sociedades desiguales, de la salud además de los condicionantes
aparte de injustas, son insanas y costosas. No meramente materiales. Su formulación de
es tanto el bienestar de las personas lo que a “más diferencia de renta, menos cintura”,
cuesta dinero, sino su infelicidad. Teniendo en expresa que el progreso de la obesidad y
cuenta que la calidad de las relaciones sociales del sobrepeso en el mundo desarrollado,
se construye sobre cimientos materiales, la especialmente en Estados Unidos, tiene
escala de diferencias de la renta tiene un mucho que ver con el “efecto consuelo” de
efecto muy poderoso en nuestra manera de la comida, que actúa especialmente sobre
relacionarnos. Ya antes de la crisis aquellos que por su bajo nivel de renta se
económica de 2008, se producían en el sienten socialmente excluidos, o bien en
Josep Burgaya 141
sus límites. La desigualdad también se
correlacionaría con el rendimiento y las La Levedad de la Política
oportunidades educativas, con el recurso a
la violencia como forma de expresar el “El tiempo mundial del mercado ha
orgullo herido. En definitiva, la desigualdad entrado en conflicto con el tiempo político
genera sociedades disfuncionales con costes de las democracias, el tiempo estratégico de
elevados y mucha mayor infelicidad. Richard las empresas y el tiempo psicológico de los
Layard, que ha desarrollado el concepto de individuos”, ha escrito de manera elocuente
“economía de la felicidad”, argumenta el politólogo español Daniel Innerarity. La
como la desigualdad estimula el impulso política ha dejado de ocupar un lugar
hacia el consumo, con lo cual se genera una central, un rol decisivo en relación a las
insatisfacción colectiva que tiene un coste cuestiones más importantes que nos
elevado. Habla de los costes suplementarios afectan. Todo lo que tiene una cierta
de insatisfacción que generan los ricos, a trascendencia ocurre al margen y fuera
los cuales cree habría que hacerles pagar en del alcance del poder político. Las crisis
compensación por la infelicidad comparativa económicas, los problemas financieros, la falta
que generan. de trabajo, la desigualdad creciente, la pobreza
ignominiosa, el calentamiento global, la
Las sociedades democráticas requieren sostenibilidad medioambiental, el crecimiento
de unas condiciones mínimas de igualdad, demográfico…. Son cuestiones mayores,
o, dicho de otro modo, de unos niveles de grandes temas donde los políticos expresan
desigualdad moralmente aceptables. Las algunas ideas al respecto, pero acto seguido
tendencias económicas y sociales actuales manifiestan la imposibilidad de intervenir y
están a punto de rebasar, si no lo han hecho ya, su impotencia. Todo se remite a tendencias
todas las líneas rojas para mantener la cohesión generales incontroladas e incontrolables,
política y social, el consenso necesario, dentro a efectos colaterales no deseados del libre
de unos márgenes que no lo hagan estallar. mercado que ya se acabaran por corregir
Félix Ovejero ha escrito que “cuando las de manera espontánea, a imponderables
desigualdades son agudas, es improbable de la sociedad abierta. La economía tiene su
que los ciudadanos se sientan comprometidos lógica y la política no está concebida según
con las instituciones”. Situados en este punto, la doctrina dominante como el ámbito que la
es legítimo plantearse hasta qué punto no se tenga que redirigir al servicio de las personas,
legitima el levantamiento y la explosión de se ha convertido en una variable independiente.
rabia de los sectores sociales sometidos a El poder político, sus instituciones, no son
la violencia de la extrema pobreza. Las más que una sombra de lo que habían sido
instituciones que no reparan patologías tan cuando se fueron configurando los Estados-
evidentes, ¿pueden exigir el respeto y el nación a partir del siglo XVIII, o incluso
cumplimiento de la ley a los ciudadanos que sus antecedentes a partir de las monarquías
las padecen? Parafraseando a John Locke, la renacentistas que acabaron mudando hacia el
pobreza y la fractura social implica retornar absolutismo durante el Antiguo Régimen.
a un “estado de naturaleza” donde el
individuo recupera su derecho a tomarse la Una vez rotos los equilibrios entre capital
justicia por su mano. y trabajo, una vez superados de manera
unilateral los consensos que hicieron posible
142 Globalización, Deslocalización y Desigualdad. Una Economía del Absurdo

el modelo del Estado de bienestar, las clases caso, es que en el ámbito de la política nadie
pudientes han destrozado los cimientos de explica la incapacidad, la imposibilidad de
la sociedad burguesa de manera mucho actuar con las reglas actuales, manteniendo
más rápida y contundente que cualquier unos rituales, unas formas y unos discursos
revolución protagonizada por los trabajadores de antaño, como cuando la política significaba
organizados. Más allá del predominio del una actividad de relieve. Y, sin embargo,
espíritu más radical del lucro, la sociedad habrá que reivindicar y reinventar la política;
y su futuro han perdido cualquier atisbo o sin ella no hay sociedad posible.
simulacro de timón, de dirección, que no sea
la dinámica de un mercado que puede ser
todo, menos libre. Un capitalismo extremo, Bibliografía de Referencia
sin espacio para la compasión o la clemencia, BECK, Ulrich. Un nuevo mundo feliz: la
ha condenado a la política a ser un espació de precariedad del trabajo en la era de la
frustración y de repulsión, en el que el triunfo globalización. Barcelona: Paidós, 2007.
del discurso antipolítico se va tornando cada BURGAYA, Josep. El Estado de bienestar y
vez más acentuado, tanto desde la derecha sus detractores. A propósito de los orígenes
populista como desde la izquierda indignada. y la encrucijada del modelo social europeo
La crisis económica ha evidenciado que el en tiempos de crisis. Barcelona: Octaedro,
Estado actual era como el rey sin camisa de 2013
la fábula, un instrumento débil e incapacitado BURGAYA, Josep. La Economía del Absurdo.
para responder a las necesidades ingentes Cuando comprar más barato contribuye
que se han puesto de manifiesto. Su a perder el trabajo. Barcelona: Deusto,
debilidad es conceptual, pero sobre todo 2015.
de disponibilidad de recursos, después de
BURGAYA, Josep. Adiós a la soberanía
haber debilitado los ingresos fiscales durante
política. Los tratados de nueva generación
décadas. De este modo, entre la frustración (TTP, TTIP, CETA, TISA...) y qué significan
que lleva a la indiferencia política de gran para nosotros. Barcelona: Ediciones
parte de la ciudadanía y el predominio del Invisibles, 2017
discurso postpolítico en el que no hay lugar
para las ideologías, esto es para la expresión COWEN, Tyler. Se acabó la clase media. Cómo
de diferentes proyectos de sociedad; hemos prosperar en un mundo digital. Barcelona:
Antoni Bosch Editor, 2014.
entrado en el ámbito de la postdemocracía,
donde este sistema ha perdido una parte de GRAY, John. El silencio de los animales.
las condiciones que le daban sentido y la Sobre el progreso y otros mitos modernos.
justificaban. El concepto de soberanía política Madrid: SextoPiso, 2013.
se ha diluido, pues sería discutible si esto es HAN, Byung-Chul. La sociedad de la
lo que ahora se ejerce en las elecciones. Hay transparencia. Barcelona: Herder, 2013.
poderes más allá del sistema político que si INNERARITY, Daniel. El futuro y sus
tienen visos de actuar de manera soberana, enemigos. Una defensa de la esperanza
decisiva. Nunca la política como actividad política. Barcelona: Paidós, 2009.
había gozado de tan baja consideración y nunca
JONES, Owen. El Establishment. La casta al
había estado faltada tanto de mecanismos
desnudo. Barcelona: Seix Barral, 2015.
efectivos de intervención. Lo paradójico del
Josep Burgaya 143
KEYNES, John Maynard. Ensayos de el procomún colaborativo y el eclipse
persuasión. Madrid: Síntesis, 2009. del capitalismo. Barcelona: Paidós,
KLEIN, Naomí. No logo. El poder de las 2014 RODRIK, Dani. La paradoja de la
marcas. Barcelona: Paidós, 2002. globalización. Democracia y el futuro de
la economía mundial. Barcelona: Antoni
LAYARD, Richard. La nueva felicidad: Bosch, 2012.
lecciones de una nueva ciencia. Madrid:
Taurus, 2005. SACHS, Jeffrey. El precio de la civilización.
Barcelona: Círculo de Lectores, 2013.
NAPOLEONI, Loretta. Democracia en venta.
Cómo la crisis económica ha derrotado la SENNETT, Richard. El respeto. Sobre la
política. Barcelona: Paidós, 2013. dignidad del hombre en un mundo de
desigualdad. Barcelona: Anagrama, 2003.
OVEJERO LUCAS, Félix. ¿Idiotas o
ciudadanos? El 15-M y la teoría de la STIGLITZ, Joseph E. El precio de la
democracia. Barcelona: Montesinos, 2013. desigualdad. El 1% de la población tiene
lo que el 99% necesita. Madrid: Taurus,
PIKETTY, Thomas. El capital en el siglo XXI. 2012.
Madrid: Fondo de Cultura Económica,
2014. TALEB, N. El cisne negro. El impacto de lo
altamente improbable. Barcelona: Paidós,
PUTNAM, Robert D. Solo en la bolera: 2008.
colapso y resurgimiento de la comunidad
norteamericana. Barcelona: Círculo de WILKINSON, Richard. Las desigualdades
Lectores, 2002. perjudican: Jerarquías, salud y evolución
humana. Barcelona: Crítica, 2001.
RAMONEDA, Josep. La izquierda necesaria.
Contra el autoritarismo posdemocrático. WILKINSON, Richard-PICKETT, Kate.
Barcelona: RBA, 2012. Desigualdad: una historia de la (in)
felicidad colectiva. Madrid: Turner, 2009.
RIFKIN, Jeremy. La sociedad del coste
marginal cero. El Internet de las cosas,
Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Ensayo

The Banning of Nuclear Weapons and


The Non-Proliferation Treaty
(La Prohibición de las Armas Nucleares y el Tratado de No Proliferación)

SERGIO DUARTE*

Two years ago, a new international proliferation of Nuclear Weapons (NPT) will
instrument in the field of nuclear disarmament be the two most important multilateral texts
and non-proliferation was added to the structure embodying agreed legal norms to prevent the
of multilateral agreements dealing with this increase in the number of States possessing
question. The Treaty on the Prohibition of nuclear weapons and to compel the latter to
Nuclear Weapons leading to their elimination do away with their arsenals.
(TPNW) was adopted in July 2017 by an The history and development of the two
overwhelming majority of the member States instruments shows many points of contact
of the United Nations. At the time of this between them. Indeed, in at least one sense,
writing 60 States have already signed it, 19 the fledgling Prohibition Treaty can be
of which have completed their constitutional considered an offspring of the-50-year old
requirements for ratification and deposited the NPT. Far from being a competitor, the TPNW
official instrument with the Secretary General was in reality conceived as complementary to
of the United Nations. The Congress of the NPT. The language of the final version of
Guatemala has already started the necessary the Treaty clearly shows that its negotiators
procedures for its ratification. Supporters of endeavored to take every precaution in order
the Treaty envisage that in the coming two to avoid any incompatibility between this
years the necessary 50 ratifications for its instrument and the NPT. It remains to be seen
entry into force will be in place. At that point how the implementation of both instruments
in time, the TPNW and the Treaty on the Non- from now on will help fulfill the promise of
* El Dr. Sergio Duarte es embajador de carrera en el progress toward the achievement of a world
servicio diplomático de Brasil ha sido presidente free of nuclear weapons. The two texts must
del consejo de la Organización Internacional para
la Energía Atómica (OIEA) en Viena. Antiguo Alto not be seen as antagonistic toward each other,
Representante de Naciones Unidas para Asuntos but rather as indispensable tools in the effort
de Desarme es actualmente Presidente de la
Organización Internacional Pugwash sobre Ciencia
to eliminate the threat to humanity as a whole
y Prevención de Conflictos. Estuvo en Guatemala posed by the existence of nuclear weapons.
recientemente para impartir un curso sobre desarme
nuclear bajo los auspicios de OPANAL. Sergio Duarte This is a common objective of all
is Brazilian Ambassador, President of Pugwash multilateral instruments concluded by the
International and former UN High Representative for
Disarmament Affairs. international community in the field of nuclear
Sergio Duarte 145
arms control and disarmament since such toward the negotiation of the prohibition
weapons began to proliferate in 1945. The treaty and shunned participation in the process
urgent calls by the international community that led to its adoption. Explaining their
to fulfill that objective, reiterated since the vote against the proposal to convene these
very inception of the nuclear age, reflect the negotiations, the two States possessing about
growing global recognition that a legally 95% of all existing nuclear weapons offered
binding ban on nuclear weapons must be an very similar arguments. While the Russian
integral part of the normative framework Federation said the prohibition would be
necessary to achieve and maintain a world “harmful and counterproductive”, the United
free of such weapons. It is not a hasty or States warned against the “negative effects”
impromptu movement born out of frustration of seeking a ban without, as they see it, taking
for the protracted lack of concrete progress into consideration the international security
on nuclear disarmament. The negotiating environment. France and the UK, for their
process that led to the complete outlawing part, said that in and of itself a ban would not
of bacteriological weapons in the 1970’s improve international security. The nuclear
and of chemical weapons in the 1990’s grew weapon States argue that the Prohibition
from longstanding humanitarian concerns Treaty risks undermining the existing security
that found legal expression in agreements framework. Mankind, however, does not
concluded after the end of World War I. seem willing to rely forever on a “security
Likewise, the elimination of nuclear weapons framework” based on the threat of mutual
and the promotion of the use of atomic energy destruction of nuclear belligerents together
for peaceful purposes have been the subject with the rest of the world as we know it.
of international debate at the United Nations This can better be described as an “insecurity
since the first Session of the General Assembly framework”.
in 1946. Indeed, the very first resolution of the It is clear that the new Treaty does not
General Assembly, in January 1946, created seek a ban of nuclear weapons in isolation
a Commission to deal with issues related of other measures neither does it disregard
to “the discovery of nuclear energy” and to the consideration of the global security
make recommendations for the elimination of environment in the action leading to the
nuclear weapons and other weapons of mass elimination of nuclear weapons. No one
destruction from national arsenals. disputes that the international community
In 1997 Costa Rica and Malaysia proposed faces serious security challenges. Many
a draft Nuclear Weapons Convention and of such challenges result in fact from the
updated it in 2007. Former Secretary General very existence of nuclear arsenals. Early
of the United Nations Ban Ki-Moon brought involvement and participation in the ban
this idea again to the fore in his 5-point nuclear process would have enabled nuclear weapon
disarmament plan in 2008. All States agree States to raise and explain the security concerns
that on the need to eliminate all weapons of that seem so overwhelmingly important to
mass destruction, including nuclear weapons, them. The assertion that the conditions that
an objective also recognized in the NPT. would make the negotiations realistic do
The possessors of nuclear arsenals and not exist right now has served to justify the
most of their allies took a negative attitude indefinite maintenance of the current status
quo.
146 The Banning of Nuclear Weapons and The Non-Proliferation Treaty

Another allegation against the start of or to implement its provisions and advance
negotiations on a ban was that they would nuclear disarmament. The Preamble of the
not be based on a consensus and would Prohibition Treaty reaffirms that the NPT is
therefore risk increasing the schism between the cornerstone of the nuclear disarmament
haves and have-nots. That schism is in fact an and non-proliferation regime, and that its
inherent feature of the NPT, which instituted full and effective implementation has a vital
a division of the world into two groups of role to play in promoting international peace
States. Conversely, the implementation of the and security. Furthermore, Article 18 of the
Prohibition Treaty, which is meant to apply Prohibition Treaty clearly states that the
erga omnes, would actually eliminate the implementation of the instrument does not
gulf between the two groups of States. The prejudice obligations undertaken by States
credibility and effectiveness of the NPT is Parties with regard to existing international
being undermined not by calls to implement agreements to which they are parties, where
its Article VI but by the perceived lack of these obligations are consistent with the Treaty.
compliance by the armed States with their It would be hard to find any NPT obligation
commitments to nuclear disarmament. that could be considered incompatible with
The obligation contained in Article VI the commitments contained in the TPNW. The
was clarified by the International Court of latter provides a clear path for the fulfillment
Justice in 1996. Its unanimous Advisory of the commitment to pursue negotiations
Opinion supported the view that not only the in good faith on effective measures relating
Parties to the NPT are obliged to engage in to the cessation of the nuclear arms race at
good faith negotiations for the achievement of an early date and to nuclear disarmament,
nuclear disarmament at an early date, but also as prescribed by the NPT. The Prohibition
to bring them to a conclusion. Seventy years Treaty is open to accession by possessors
since nuclear weapons first appeared and of nuclear weapons, either individually or
forty-seven years after the entry into force of collectively whenever they believe they are
the NPT, the words and deeds of the nuclear ready to become Parties to it. It would be
weapon States have so far resulted in an truly regrettable if this opportunity for real
indefinite postponement of the fulfillment of progress is missed.
that obligation. This generates the impression Once it comes into force the Prohibition
that they are willingly avoiding or ignoring Treaty will become a part of the corpus of
it. positive international law. It is interesting
The Nuclear Weapon Prohibition Treaty to note in passing the opinion of some
provides a welcome opportunity for stepping international jurists according to which States
up the actual implementation of Article VI cannot continue to ignore or belittle the many
of the NPT. This is what is meant by the international texts on the obligation of nuclear
expression “leading to their elimination” disarmament, including United Nations
contained in the General Assembly mandate resolutions that are valid for all Member
for the negotiation of the Treaty. As expressed States of the Organization. This school of
above, the NPT cannot in any way be thought holds that there is a conventional and
understood as preventing complementary customary obligation to disarmament that must
action and efforts to help further its objectives be followed by all States. This is, however, an
issue better suited for legal experts.
Sergio Duarte 147
At this point it would be useful to step back Ireland was the first State to call attention
in time and take a general look at the history to the dangers of proliferation of nuclear
of the efforts of the international community weapons in the United Nations. In 1965 the
to achieve the multilateral control and the General Assembly adopted Resolution 2028,
elimination of weapons of mass destruction, which contains the main principles on which
particularly nuclear weapons. a non-proliferation treaty should be based.
Concern with the effects of the use of The first three of those five principles read
such weapons began many years before the as such: a) The Treaty should be void of any
existence of the NPT. Robert Oppenheimer, loop-holes which might permit nuclear or
who is considered the father of the atomic non-nuclear powers to proliferate, directly or
bomb, famously stated in an interview that indirectly, nuclear weapons in any form; b) the
as he watched the blast of the “Trinity” test treaty should embody an acceptable balance
he recalled a quote from the ancient Hindu of mutual responsibilities and obligations
scriptures that reads: “Now I am become Death, of the nuclear and non-nuclear powers;
the destroyer of worlds”. Soon after, atomic and c) the Treaty should be a step toward
bombs were used to obliterate the Japanese the achievement of general and complete
cities of Hiroshima and Nagasaki, where over disarmament and, more particularly, nuclear
200 thousand civilians – men, women and disarmament. Resolution 2028 also requested
children – were killed. The survivors, as well the Eighteen-Nation Disarmament Committee
as many of their descendants, still suffer the (ENDC) to continue its work on this matter as
consequences of the exposure to radiation. a matter of urgency.
In January 24 1946, still under the As a junior member of the Brazilian
shock of the catastrophic destruction caused delegation I had the opportunity to follow
by the new weapon, the General Assembly the work of the ENDC at the time. The two
of the United Nations adopted Resolution co-Chairs of the organ, the representatives of
no. 1. It called for the establishment of a the United States and the Soviet Union, had
Commission charged with “making specific already submitted separate drafts of a non-
proposals for the control of atomic energy proliferation treaty and eventually negotiated
to the extent necessary to ensure its use only between them a joint text that was brought to
for peaceful ends, and for the elimination of the Conference in 1965. The two co-Chairs
atomic weapons from national armaments”, clearly intended to finalize a text as quickly
among other related measures. After three as possible.
years of fruitless debates, those efforts The eight States members of the
were abandoned. The ideological dispute ENDC that did not belong to either of the
and military rivalry between the United two rival military blocs, however, did not
States and the Soviet Union generated deep accept the joint draft as proposed and did
mistrust between them and resulted in an their best to bring the text into line with the
all-out arms race that continued off and on principles enunciated in Resolution 2028,
for the next decades. The current efforts at particularly those quoted above. Among other
“modernization” of nuclear arsenals are the shortcomings, they pointed out the imbalance
latest expression of the nuclear arms race. between the obligations of nuclear and non-
nuclear States, particularly the absence of a
148 The Banning of Nuclear Weapons and The Non-Proliferation Treaty

clear, legally binding commitment to adopt which acquired nuclear weapons, are not
concrete, meaningful measures of nuclear Party to the NPT.
disarmament by the possessors of nuclear Most of the countries that had relatively
weapons in exchange for the renunciation advanced nuclear civilian programs and were
to the acquisition of such weapons by those considered to be candidates for developing
that did not possess them. They also wanted nuclear military capabilities seem to have
to make sure that measures to prevent come to the conclusion that possession of
proliferation should not in any way hamper these weapons would not enhance, but rather
their own scientific progress in the field of the diminish, their security. Contrary to that trend,
application of nuclear technology for peaceful the current nuclear weapon States insist that
purposes. such armament protects their own security
In the course of the discussions some and seem to believe that the maintenance
of the suggestions made were included in of international peace and security actually
new drafts prepared by the two proponents requires nuclear weapons, as long as they
but deep differences remained within the remain in their exclusive possession. As their
ENDC. A fact seldom, if ever, mentioned by non-nuclear allies rely on a nuclear “umbrella”
commentators of the NPT is that there was no they are bound to support this doctrine.
consensus on a final text at the Committee. Pressed mainly by budgetary and technical
When it became clear that there would be no considerations, the two main possessors
agreement the two co-Chairs, based on their have negotiated between themselves several
own authority as such, decided to send the agreements to reduce the size of their arsenals.
text to the General Assembly, where it was Other nuclear States have unilaterally placed
further discussed and amended. Resolution limitations on the number of their weapons.
2373 containing the final text was adopted Although there are no independent means
by 95 votes in favor, 21 abstentions and four of verification, it is estimated that the total
against. It commended the draft NPT and number of existing nuclear weapons decreased
opened it to the signature of nations. from about 70 thousand at the height of
Several important agreements, all of the Cold War to some 15 thousand to-day.
which aimed mainly at preventing the Nevertheless, all nine existing nuclear weapon
spread of nuclear weapons were successfully States, including the largest possessors,
negotiated over the past decades, such as the continue to devote huge financial and scientific
Outer Space and the Antarctic Treaties, the resources to the improvement of the accuracy
CTBT and the five regional instruments that and destructive power of their weapons and
created nuclear-weapon free zones, among show no inclination to accept irreversible,
others. Gradually, the attitude of the opponents legally binding multilateral commitments
of the NPT changed. For different reasons, to eliminate of their atomic arsenals within
several countries that had hesitated to sign specific timelines. None of the bilateral or
the Treaty slowly decided to become Parties unilateral commitments to reduce or limit
to it. Membership in the NPT kept growing; arsenals that they entered into is organically
from 91 members in 1975 it increased to 178 linked to the goal of nuclear disarmament.
in 1995, when it was extended indefinitely. Indeed, the word “disarmament” seems to
Today, as we know, only four States, all of have all but disappeared from their lexicon.
Sergio Duarte 149
Nuclear-weapon States and their allies have Meanwhile, a growing awareness of the
for long advocated a “step by step” method ruinous consequences of the possible use
but so far the measures proposed seem to of nuclear weapons has taken root among
represent ends in themselves and do not follow concerned governments and civil society
a clear, logical sequence resulting in the final organizations. At the 2010 Review Conference
elimination. A recent proposal by the United of NPT all States parties to that instrument
States to establish working groups tasked with recorded for the first time ever their unanimous
determining the conditions necessary for the concern with the catastrophic humanitarian
achievement of nuclear disarmament seems consequences of any use of nuclear weapons.
to depart from that view. Many non-nuclear In 2013 and 2014 three international
weapon States, however, see that proposal as conferences on the humanitarian impact of
a distraction that would delay any meaningful nuclear weapons concluded that no state or
progress toward nuclear disarmament. After international body could address adequately
all, no similar effort to determine the existence the immediate humanitarian emergency
of favorable “conditions” seemed to be caused by a nuclear weapon detonation. It
necessary for the negotiation and adoption of concluded further that the effects of a nuclear
the many existing treaties in the field of arms weapon detonation, irrespective of cause,
control, including the NPT itself. will not be constrained by national borders,
Even as membership in the NPT grew, and will affect states and people in significant
a movement to promote more effective ways, regionally as well as globally. 125
measures to achieve nuclear disarmament States endorsed a declaration that “it is in the
started to gain ground among the members of interest of the very survival of mankind that
the instrument, particularly since its indefinite nuclear weapons are never used again” and
extension in 1995. It is fair to acknowledge stressed that “all efforts must be exerted to
that two of the Treaty’s three main objectives eliminate the threat of these weapons of mass
have been at least partially met. None of the destruction”.
NPT non-nuclear States have acquired nuclear The realization of the need to explore new
armament while subject to its provisions. avenues to break the current deadlock in the
Contrary to earlier dire predictions, only four multilateral disarmament forums prompted
new States acquired such weapons beyond the series of events that culminated in the
the five original proliferators. Some useful adoption of the Treaty on the Prohibition of
measures to promote the peaceful uses of Nuclear Weapons last July 7 in New York. The
nuclear energy have been adopted. But the report of the working group that recommended
credibility and stability of the NPT is being its negotiation recalled article VI of the NPT
threatened by its failure to achieve the third and noted that the text of the NPT did not
main objective: the cessation of the nuclear specify the effective measures that should be
arms race and nuclear disarmament.  Despite pursued in fulfillment of that article. It did not
the stated commitment and support of all fail to reaffirm the importance of the NPT and
NPT parties, serious doubts and differences of the commitments made therein and further
remain, as shown by the fact that five out considered that the pursuit of any measures,
of nine Review Conferences ended without provisions and norms to attain and maintain
agreement on a Final Document. a world without nuclear weapons should
150 The Banning of Nuclear Weapons and The Non-Proliferation Treaty

complement and strengthen the nuclear It was interesting to note that non-
disarmament and non-proliferation regime, NPT nuclear weapons possessors India and
including the three pillars of the NPT. The Pakistan, as well as nuclear armed China
report was adopted by a non-recorded vote abstained in the vote, while the DPRK, which
with 68 in favor, 22 against and 13 abstentions. had voted in favor of the resolution in the I
The opponents were the States possessing Committee, decided not to be present in the
nuclear weapons and their allies. Some of Assembly hall when the final tally was taken.
the latter who participated in the work of the The Conference was attended by many
Group stressed their previous argument about non-nuclear weapon States, a number of
the need to address security concerns. The international organizations such as OPANAL
report of the Working Group took note of that and the Red Cross and several civil society
position and recommended the convening organizations that had been working for a
of a Conference in 2017, open to all States, long time on issues related to a legally binding
with the participation and contribution of ban of nuclear weapons, including of course
international organizations and civil society, Pugwash. Although the Conference was open
to negotiate a legally binding instrument to to all States, none of nine existing possessors
prohibit nuclear weapons, leading to their of nuclear weapons chose to participate in
total elimination. order to present their opinions and concerns.
At the following Session of the General Only one of their allies, the Netherlands, was
Assembly, the issue was discussed in the I present.
Committee. A draft resolution based on the There was general convergence of views
recommendation of the Working Group was among the vast majority of participants. The
elaborated by a group of six States (Austria, main differences to be resolved dealt with
Brazil, Ireland, Nigeria, South Africa and the relationship of the Treaty with other
Mexico) recalling that the NPT serves as the instruments of international law, including
cornerstone of the nuclear non-proliferation the Charter of the United Nations, the NPT,
and disarmament regime and reaffirmed the the CTBT and regional nuclear-weapon
obligations of the Parties to that Treaty as free zones, as well as existing safeguards
reflected in the outcome documents of the obligations concluded with the IAEA. The
1995 Review and Extension Conference and humanitarian considerations that were at the
the 2000 and 2010 Review Conferences. The root of the promotion of the negotiation also
decision to convene a Conference to negotiate received detailed attention. Other important
a legally binding instrument to prohibit questions under discussion were the scope
nuclear weapons, leading to their elimination, of the prohibitions to be included in the
was adopted by 135 votes in favor, 35 against Treaty, the mechanism for accession by states
and 13 abstentions and became Resolution that possessed, owned or controlled nuclear
71/258. Again, the negative votes came weapons, the responsibilities of the meetings
mainly from the States that are recognized as of States parties and the procedures on
nuclear-weapon States under the NPT, most amendments, universality, entry into force and
of their allies and members of the European withdrawal. Unlike the NPT, the Depositary is
Union. the Secretary General of the United Nations. As
we know, the Prohibition Treaty was adopted
Sergio Duarte 151
by 122 votes. The Netherlands explained its Supporters of the Treaty know that it will
lonely negative vote by stating that the text not make nuclear disarmament happen in the
was not in line with its commitments under short run but they are convinced that it will
NATO. Singapore cast the only abstaining make the urgency of nuclear disarmament
vote. more visible and hasten effective multilateral
Following the adoption of Treaty by action. The TPNW amounts to a categorical
the negotiating Conference on July 7, the rejection of nuclear armament and of the
Permanent Representatives of France, the doctrine of nuclear deterrence. States will
United Kingdom and the United States issued need to find a workable convergence between
a press statement where they stated their the existing normative basis and the new
intention not sign, ratify or ever become a prohibition embodied in the Prohibition Treaty
party to that instrument. Among other reasons in order to ensure increased security for all
for their position, they said that “a ban on nations and not for just a few armed ones and
nuclear weapons that does not address the their allies who support that doctrine.
security concerns that continue to make May I conclude by recalling that the
nuclear deterrence necessary, cannot result in United Nations General Assembly decided to
the elimination of a single nuclear  weapon establish September 26 as the International
and will not enhance any country’s security, Day for the Total Elimination of Nuclear
nor international peace and  security”.  They Weapons States should avail themselves of
added that the treaty offers no solution to the all opportunities to participate in a process
grave threat posed by North Korea’s nuclear aimed at bringing new impetus to the non-
program. The TPNW did not seek to solve proliferation and disarmament debate and
that question, but rather to address the grave at promoting concrete progress in this field,
threat posed by the existence of all nuclear with the active support of civil society
weapons, regardless of their possessors. organizations. Rather than dismissing the
In conclusion, despite the disparagement Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons,
from its opponents, the Treaty on the as unhelpful or counterproductive, States
Prohibition of Nuclear Weapons leading should ensure that it is used as a new and
to their elimination has already made an effective tool toward the common objective
impact on the multilateral debate on the of ridding the world of nuclear weapons.
ultimate achievement nuclear disarmament.
International support to the instrument is
growing, both quantitatively and qualitatively
despite pressure from its adversaries. Civil
society organizations have an important role
to play in building support for the Treaty.
Upon ratification, individual countries will
be able to consider the adoption of national
legislation containing measures that can have
an impact on policies and practices of nuclear
weapon States.
Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Consideraciones para un Discernimiento Ético


sobre algunos Aspectos del
Actual Sistema Económico y Financiero
OFICINA DE PRENSA DE LA SANTA SEDE
BOLLETINO
SALA STAMPA DELLA SANTA SEDE

I. Introducción último están en Dios, y que ha sido


1. Las cuestiones económicas y finan- plenamente revelada en Jesucristo,
cieras, nunca como hoy, atraen nuestra aquel que recapitula todas las cosas (cf.
atención, debido a la creciente influencia Ef 1, 10), es el objetivo final de toda
de los mercados sobre el bienestar actividad eclesial. Este bien florece
material de la mayor parte de la como anticipación del reino de Dios,
humanidad. Esto exige, por un lado, una que la Iglesia está llamada a anunciar
regulación adecuada de sus dinámicas e instaurar en todos los pueblos;[2]
y, por otro, un fundamento ético claro, y es un fruto peculiar de esa caridad
que garantice al bienestar alcanzado que, como pilar de la acción eclesial,
esa calidad humana de relaciones que está llamada a expresarse en el amor
los mecanismos económicos, por sí social, civil y político. Este amor «se
solos, no pueden producir. Muchos manifiesta en todas las acciones que
demandan hoy esa fundación ética y en procuran construir un mundo mejor. El
particular los que operan en el sistema amor a la sociedad y el compromiso por
económico-financiero. Precisamente en el bien común son una forma excelente
este contexto se manifiesta el vínculo de la caridad, que no sólo afecta a
necesario entre el conocimiento técnico las relaciones entre los individuos,
y la sabiduría humana, sin el cual todo sino a “las macro- relaciones, como
acto humano termina deteriorándose las relaciones sociales, económicas y
y con el que, por el contrario, puede políticas”. Por eso, la Iglesia propuso
progresar en el camino de la prosperidad al mundo el ideal de una “civilización
para el hombre que sea real e integral. del amor”».[3] El amor al bien integral,
inseparablemente del amor a la verdad,
2. La promoción integral de cada individuo, es la clave de un auténtico desarrollo.
de cada comunidad humana y de todas
las personas, es el horizonte último de 3. Todo ello se busca con la certeza de
este bien común, que la Iglesia pretende que en todas las culturas hay muchas
lograr como «sacramento universal convergencias éticas, expresión de una
de salvación».[1] Esta integridad del sabiduría moral común,[4] sobre cuyo
bien, cuyo origen y cumplimiento orden objetivo se funda la dignidad de la
persona. En la raíz sólida e indisponible
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 153
de este orden, que proporciona principios pensando en el bien común, necesitamos
comunes y claros, se fundan los derechos imperiosamente que la política y la
y deberes fundamentales del hombre; sin economía, en diálogo, se coloquen
él, la arbitrariedad y el abuso de los más decididamente al servicio de la vida,
fuertes terminan dominando la escena especialmente de la vida humana».[7]
humana. Este orden ético, arraigado en Toda actividad humana, en efecto, está
la sabiduría de Dios Creador, es por lo llamada a producir fruto, sirviéndose con
tanto el fundamento indispensable para generosidad y equidad de los dones que
edificar una comunidad digna de los Dios pone originalmente a disposición
hombres, regulada por leyes inspiradas de todos y desarrollando con laboriosa
en la justicia real. Esto vale todavía esperanza las semillas de bien inscritas,
más ante la constatación de que los como promesa de fecundidad, en toda
hombres, aún aspirando con todo su la Creación. Esa llamada constituye
corazón al bien y a la verdad, a menudo una invitación permanente a la libertad
sucumben a los intereses individuales, a humana, aun cuando el pecado está
abusos y a prácticas inicuas, de las que siempre preparado a insidiar este plan
se derivan serios sufrimientos para toda divino original.
la humanidad y especialmente para los
más débiles y desamparados. Por esta razón, Dios sale al encuentro del
hombre en Jesucristo. Él, haciéndonos
Precisamente para liberar todo ámbito del partícipes del admirable acontecimiento
actuar humano del desorden moral, que de su Resurrección, «no redime sola-
tan a menudo lo aflige, la Iglesia reconoce mente la persona individual, sino
entre sus tareas primordiales recordar también las relaciones sociales entre los
a todos, con humilde certeza, algunos hombres»,[8] y opera en la dirección de
principios éticos claros. Es la misma un nuevo orden de relaciones sociales
razón humana, cuya índole connota fundado en la Verdad y el Amor, que sea
indeleblemente a cada persona, la que levadura fecunda de transformación de
exige un discernimiento iluminante en la historia. De esta manera, Él anticipa
este sentido. De hecho, la racionalidad en el tiempo el Reino de los Cielos,
humana busca constantemente en la que vino a anunciar e inaugurar con su
verdad y en la justicia un fundamento persona.
sólido sobre el cual apoyar su propio
obrar, bien sabiendo que sin él perdería 5. Si bien es cierto que el bienestar
su propia orientación.[5] económico global ha aumentado en la
segunda mitad del siglo XX, en medida
4. Esta orientación recta de la razón no y rapidez nunca antes experimentadas,
puede faltar en cada sector del obrar hay que señalar que al mismo tiempo
humano. Esto significa que ningún han aumentado las desigualdades entre
espacio en el que el hombre actúa puede los distintos países y dentro de ellos.
legítimamente pretender estar exento [9] El número de personas que viven en
o permanecer impermeable a una ética pobreza extrema sigue siendo enorme.
basada en la libertad, la verdad, la
justicia y la solidaridad.[6] Ello se aplica La reciente crisis financiera era una
también a las áreas en las que valen las oportunidad para desarrollar una nueva
leyes de la política y la economía: «Hoy, economía más atenta a los principios
154 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

éticos y a la nueva regulación de la Al respecto, si bien es verdad que


actividad financiera, neutralizando los corresponde primordialmente a los
aspectos depredadores y especulativos operadores competentes y responsables
y dando valor al servicio a la economía desarrollar nuevas formas de economía
real. Aunque si se han realizado y finanza, cuyas prácticas y normas se
muchos esfuerzos positivos, en varios orienten al progreso del bien común
niveles, que se reconocen y aprecian, y sean respetuosas de la dignidad
no ha habido ninguna reacción que humana, en la línea segura trazada
haya llevado a repensar los criterios por la enseñanza social de la Iglesia.
obsoletos que continúan gobernando Con este documento, sin embargo, la
el mundo[10]. Por el contrario, a veces Congregación para la Doctrina de la Fe,
parece volver a estar en auge un egoísmo cuya competencia también se extiende
miope y limitado a corto plazo, el cual, a cuestiones de naturaleza moral, en
prescindiendo del bien común, excluye colaboración con el Dicasterio para el
de su horizonte la preocupación, no Servicio del Desarrollo Humano Integral,
sólo de crear, sino también de difundir quiere ofrecer algunas consideraciones
riqueza y eliminar las desigualdades, de fondo y puntualizaciones para
hoy tan pronunciadas. apoyar el progreso y defender aquella
6. Está en juego el verdadero bienestar de dignidad.[13] En particular, es
la mayoría de los hombres y mujeres necesario emprender una reflexión
de nuestro planeta, que corren el ética sobre ciertos aspectos de la
riesgo de verse confinados cada vez intermediación financiera, cuyo funcio-
más a los márgenes, cuando no de ser namiento, habiéndose desvinculado de
«excluidos y descartados»[11] del fundamentos antropológicos y morales
progreso y el bienestar real, mientras apropiados, no sólo ha producido abusos
algunas minorías explotan y reservan e injusticias evidentes, sino que se ha
en su propio beneficio vastos recursos demostrado también capaz de crear
y riquezas, permaneciendo indiferentes crisis sistémicas en todo el mundo. Es un
a la condición de la mayoría. Por lo discernimiento que se ofrece a todos los
tanto, es hora de retomar lo que es hombres y mujeres de buena voluntad.
auténticamente humano, ampliar los
horizontes de la mente y el corazón, II. Consideraciones básicas de fondo
para reconocer lealmente lo que nace de
las exigencias de la verdad y del bien, y 7. Algunas consideraciones elementales
sin lo cual todo sistema social, político y son evidentes a los ojos de todos los
económico está destinado, en definitiva, que, lealmente, tienen presente la
a la ruina y a la implosión. Es cada vez situación histórica en la que vivimos;
más claro que el egoísmo a largo plazo y ello más allá de cualquier teoría
no da frutos y hace pagar a todos un o escuela de pensamiento, en cuyas
precio demasiado alto; por lo tanto, legítimas discusiones este documento
si queremos el bien real del hombre no pretende intervenir y a cuyo diálogo,
verdadero para los hombres, «¡el dinero por el contario, desea contribuir, con
debe servir y no gobernar!».[12] la conciencia de que no hay recetas
económicas válidas universalmente y
para siempre.
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 155
8. Toda realidad y actividad humana, de una ganancia y un bienestar que sean
si se vive en el horizonte de una ética completos, irreducibles a una lógica de
adecuada, es decir, respetando la consumo o a los aspectos económicos
dignidad humana y orientándose al de la vida.[15]
bien común, es positiva. Esto se aplica Esta índole relacional fundamental del
a todas las instituciones que genera la hombre[16] está esencialmente marcada
dimensión social humana y también por una racionalidad, que resiste
a los mercados, a todos los niveles, cualquier reducción que cosifique sus
incluyendo los financieros. exigencias de fondo. En este sentido,
A este respecto cabe señalar que incluso no se puede negar que hoy existe
aquellos sistemas que dan vida a los una tendencia a cosificar cualquier
mercados, más que basarse en dinámicas intercambio de “bienes”, reduciéndolo a
anónimas, elaboradas por tecnologías mero intercambio de “cosas”.
cada vez más sofisticadas, se sustentan en En realidad, es evidente que en la
relaciones, que no podrían establecerse transmisión de bienes entre sujetos está
sin la participación de la libertad de los en juego algo más que los meros bienes
individuos. Resulta claro entonces que materiales, dado que estos a menudo
la misma economía, como cualquier vehiculan bienes inmateriales, cuya
otra esfera humana, «tiene necesidad de presencia o ausencia concreta determina,
la ética para su correcto funcionamiento; en modo decisivo, también la calidad
no de una ética cualquiera, sino de una de las mismas relaciones económicas
ética amiga de la persona».[14] (como confianza, imparcialidad,
9. Por lo tanto, es obvio que sin una visión cooperación...). A este nivel es fácil
adecuada del hombre es imposible fundar entender bien que la lógica del don
ni una ética ni una praxis que estén a la sin contrapartida no es alternativa sino
altura de su dignidad y de un bien que sea inseparable y complementaria a la del
realmente común. De hecho, por mucho intercambio de equivalentes.[17]
que se proclame neutral o separada 10. Es fácil ver las ventajas de una visión
de cualquier conexión de fondo, toda del hombre entendido como sujeto
acción humana – incluso en la esfera constitutivamente incorporado en una
económica – implica una comprensión trama de relaciones, que son en sí
del hombre y del mundo, que revela su mismas un recurso positivo.[18] Toda
mayor o menor positividad a través de persona nace dentro de un contexto
los efectos y el desarrollo que produce. familiar, es decir, dentro de relaciones
En este sentido, nuestra época se ha que lo preceden, sin las cuales sería
revelado de cortas miras acerca del imposible su mismo existir.
hombre entendido individualmente, Más tarde desarrolla las etapas de su
prevalentemente consumidor, cuyo existencia, gracias siempre a ligámenes,
beneficio consistiría más que nada en que actúan el colocarse de la persona en
optimizar sus ganancias pecuniarias. el mundo como libertad continuamente
Es peculiar de la persona humana, de compartida. Son precisamente estos
hecho, poseer una índole relacional y ligámenes originales los que revelan
una racionalidad a la búsqueda perenne al hombre como ser relacionado y
156 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

esencialmente marcado por lo que la y a la extensión social del bienestar


Revelación cristiana llama “comunión”. que difunde, un bienestar que no puede
Este carácter original de comunión, al limitarse a sus aspectos materiales. Todo
mismo tiempo que evidencia en cada sistema económico legitima su existencia
persona humana un rastro de afinidad con no por el mero crecimiento cuantitativo
el Dios que lo ha creado y lo llama a una de los intercambios económicos, sino
relación de comunión con él, es también probando su capacidad de producir
aquello que lo orienta naturalmente a desarrollo para todo el hombre y todos
la vida comunitaria, lugar fundamental los hombres. Bienestar y desarrollo se
de su completa realización. Sólo el exigen y se apoyan mutuamente,[20]
reconocimiento de este carácter, como requiriendo políticas y perspectivas
elemento originariamente constitutivo sostenibles más allá del corto plazo.
de nuestra identidad humana, permite [21]
mirar a los demás no principalmente En este sentido, es deseable que, sobre
como competidores potenciales, sino todo las universidades y las escuelas de
como posibles aliados en la construcción economía, en sus programas de estudios,
de un bien, que no es auténtico si no se de manera no marginal o accesoria, sino
refiere, al mismo tiempo, a todos y cada fundamental, proporcionen cursos de
uno. capacitación que eduquen a entender la
Esta antropología relacional ayuda economía y las finanzas a la luz de una
también al hombre a reconocer la visión completa del hombre, no limitada
validez de las estrategias económicas a algunas de sus dimensiones, y de una
dirigidas principalmente a la calidad ética que la exprese. Una gran ayuda, en
global de vida, antes que al crecimiento este sentido, la ofrece la Doctrina social
indiscriminado de las ganancias; a un de la Iglesia.
bienestar que, si se pretende tal, debe ser 11. Por lo tanto, el bienestar debe evaluarse
siempre integral, de todo el hombre y de con criterios mucho más amplios que
todos los hombres. Ningún beneficio es el Producto Interno Bruto (PIB) de un
legítimo, en efecto, cuando se pierde el país, teniendo más bien en cuenta otros
horizonte de la promoción integral de la parámetros, como la seguridad, la salud,
persona humana, el destino universal de el crecimiento del “capital humano”, la
los bienes y la opción preferencial por calidad de la vida social y del trabajo.
los pobres.[19] Estos tres principios Debe buscarse siempre el beneficio, pero
se implican y exigen necesariamente nunca a toda costa, ni como referencia
el uno al otro en la perspectiva de la única de la acción económica.
construcción de un mundo más justo y Aquí resulta ejemplar la importancia de
solidario. parámetros que humanicen, de formas
Así, todo progreso del sistema eco- culturales y mentalidades en las que la
nómico no puede considerarse tal si se gratuidad – es decir, el descubrimiento
mide solo con parámetros de cantidad y y el ejercicio de lo verdadero y lo
eficacia en la obtención de beneficios, justo como bienes intrínsecos – se
sino que tiene que ser evaluado también convierta en la norma de medida,[22]
en base a la calidad de vida que produce y donde ganancia y solidaridad no
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 157
sean antagónicas. De hecho, allí donde común, y pueden incluso convertirse en
prevalece el egoísmo y los intereses siervos de intereses extraños a ese bien.
particulares es difícil para el hombre [25]
captar esa circularidad fecunda entre Esto hace hoy más que nunca urgente
ganancia y don, que el pecado tiende a una alianza renovada entre los agentes
ofuscar y destruir. Por el contrario, en econó­micos y políticos en la promoción
una perspectiva plenamente humana, de todo aquello que es necesario para
se establece un círculo virtuoso entre el completo desarrollo de cada persona
ganancia y solidaridad, el cual, gracias al humana y de toda la sociedad, conjugando
obrar libre del hombre, puede expandir al mismo tiempo las exigencias de la
todas las potencialidades positivas de solidaridad y la subsidiariedad.[26]
los mercados.
13. En principio, todas las dotaciones y
Un recordatorio siempre actual para medios utilizados por los mercados para
reconocer la conveniencia humana de aumentar su capacidad de asignación,
la gratuidad proviene de aquella regla si no están dirigidos contra la dignidad
formulada por Jesús en el Evangelio de la persona y tienen en cuenta el bien
llamada regla de oro, que nos invita a común, son moralmente admisibles.
hacer a los demás lo que nos gustaría [27]
que nos hicieran a nosotros (cf. Mt 7,12;
Lc 6,31). Sin embargo, es, asimismo, evidente que
ese potente propulsor de la economía que
12. Ninguna actividad económica puede son los mercados es incapaz de regularse
sostenerse por mucho tiempo si no por sí mismo:[28] de hecho, estos no son
se realiza en un clima de saludable capaces de generar los fundamentos que
libertad de iniciativa.[23] Es asimismo les permitan funcionar regularmente
evidente que la libertad de la que gozan, (cohesión social, honestidad, confianza,
hoy en día, los agentes económicos, seguridad, leyes...), ni de corregir los
entendida en modo absoluto y separado efectos externos negativos (diseconomy)
de su intrínseca referencia a la verdad para la sociedad humana (desigualdades,
y al bien, tiende a generar centros de asimetrías, degradación ambiental,
supremacía y a inclinarse hacia formas inseguridad social, fraude...).
de oligarquía, que en última instancia
perjudican la eficiencia misma del 14. No es posible, además, más allá del hecho
sistema económico.[24] de que muchos de sus operadores están
animados individualmente por buenas y
Desde este punto de vista, cada vez es correctas intenciones, ignorar que en la
más fácil ver cómo, ante el creciente y actualidad la industria financiera, debido
penetrante poder de agentes importantes a su omnipresencia y a su inevitable
y grandes redes económicas y financieras, capacidad de condicionar y – en cierto
a los actores políticos, a menudo sentido – de dominar la economía real,
desorientados e impotentes a causa de la es un lugar donde los egoísmos y los
supranacionalidad de tales agentes y de abusos tienen un potencial sin igual para
la volatilidad del capital manejado por causar daño a la comunidad.
estos, les cuesta responder a su vocación
original como servidores del bien En este sentido, hay que destacar que en
el mundo económico y financiero se dan
158 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

casos en los cuales algunos de los medios Este medio, sin embargo, se puede
utilizados por los mercados, aunque no volver fácilmente contra el hombre. Así
sean en sí mismos inaceptables desde también la multiplicidad de instrumentos
un punto de vista ético, constituyen sin financieros (financialization) a
embargo casos de inmoralidad próxima, disposición del mundo empresarial,
a saber, ocasiones en las cuales con que permite a las empresas acceder al
mucha facilidad se generan abusos y dinero mediante el ingreso en el mundo
fraudes, especialmente en perjuicio de la de la libre contratación en bolsa, es
contraparte en desventaja. Por ejemplo, en sí mismo un hecho positivo. Este
comercializar algunos productos fenómeno, sin embargo, implica hoy el
financieros, en sí mismos lícitos, en riesgo de provocar una mala financiación
situación de asimetría, aprovechando de la economía, haciendo que la riqueza
las lagunas informativas o la debilidad virtual, concentrándose principalmente
contractual de una de las partes, en transacciones marcadas por un mero
constituye de suyo una violación de la intento especulativo y en negociaciones
debida honestidad relacional y es una “de alta frecuencia” (high-frequency
grave infracción desde el punto ético. trading), atraiga a sí excesivas cantidades
Dado que, en la situación actual, la de capitales, sustrayéndolas al mismo
complejidad de muchos productos tiempo a los circuitos virtuosos de la
financieros hace de esa asimetría un economía real.[29]
elemento intrínseco al sistema – que Lo que había sido tristemente
pone a los compradores en una posición vaticinado hace más de un siglo, por
de inferioridad en relación a quienes desgracia, ahora se ha hecho realidad: el
los comercializan – no pocos piden la rendimiento del capital asecha de cerca
superación del principio tradicional del y amenaza con suplantar la renta del
caveat emptor (“¡atento, comprador!”). trabajo, confinado a menudo al margen
Este principio, según el cual incumbiría de los principales intereses del sistema
ante todo al comprador la responsabilidad económico. En consecuencia, el trabajo
de verificar la calidad del bien adquirido, mismo, con su dignidad, no sólo se
presupone, de hecho, la igualdad en convierte en una realidad cada vez más
la capacidad de proteger el propio en peligro, sino que pierde también su
interés por parte de los contrayentes; condición de “bien” para el hombre,[30]
lo que, de hecho, hoy en día en muchos convirtiéndose en un simple medio
casos no existe, ya sea por la evidente de intercambio dentro de relaciones
relación jerárquica que se instaura en sociales asimétricas.
algunos tipos de contratos (como entre Precisamente en esa inversión de orden
prestamista y el prestatario), ya sea por entre medios y fines, en virtud del
la compleja estructuración de muchas cual el trabajo, de bien, se convierte
ofertas financieras. en “instrumento” y el dinero, de
15. También el dinero es en sí mismo un medio, se convierte en “fin”, encuentra
instrumento bueno, como muchas terreno fértil esa “cultura del descarte”,
cosas de las que el hombre dispone: es temeraria y amoral, que ha marginado a
un medio a disposición de su libertad, grandes masas de población, privándoles
y sirve para ampliar sus posibilidades. de trabajo decente y convirtiéndoles en
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 159
sujetos “sin horizontes, sin salida”: «Ya Nunca como en este ámbito, donde
no se trata simplemente del fenómeno el dinero puede manifestar todo su
de la explotación y de la opresión, sino potencial positivo, es tan evidente que
de algo nuevo: con la exclusión queda no resulta legítimo, desde el punto de
afectada en su misma raíz la pertenencia vista ético, arriesgar injustificadamente
a la sociedad en la que se vive, pues ya el crédito que deriva de la sociedad civil,
no se está en ella abajo, en la periferia, utilizándolo con fines principalmente
o sin poder, sino que se está fuera. Los especulativos.
excluidos no son «explotados» sino 17. Es un fenómeno éticamente inaceptable,
desechos, “sobrantes”».[31] no la simple ganancia, sino el
16. A tal propósito, cómo no pensar en aprovecharse de una asimetría en
la función social insustituible del favor propio para generar beneficios
crédito, cuya responsabilidad incumbe significativos a expensas de otros;
principalmente a intermediarios finan- lucrar explotando la propia posición
cieros cualificados y fiables. En este dominante con desventaja injusta de los
contexto, resulta claro que la aplicación demás o enriquecerse creando perjuicio
de tasas de interés excesivamente altas, o perturbando el bienestar colectivo.
que de hecho no son sostenibles por los [33]
prestatarios, representa una operación Esta práctica es particularmente deplo-
no solo ilegítima bajo el perfil ético rable, desde el punto de vista moral,
sino también disfuncional para la cuando unos pocos – por ejemplo
salud del sistema económico. Desde importantes fondos de inversión –
siempre, semejantes prácticas, así como intentan obtener beneficios, mediante
los comportamientos efectivamente una especulación[34] encaminada a
usurarios, han sido percibidos por la provocar disminuciones artificiales de
conciencia humana como inicuos y por los precios de los títulos de la deuda
el sistema económico como contrarios a pública, sin preocuparse de afectar
su correcto funcionamiento. negativamente o agravar la situación
Aquí la actividad financiera revela económica de países enteros, poniendo
su vocación primaria de servicio a la en peligro no sólo los proyectos
economía real, llamada a crear valor, públicos de saneamiento económico
por medios moralmente lícitos, y a sino la misma estabilidad económica
favorecer una movilización de los de millones de familias, obligando
capitales para generar una circularidad al mismo tiempo a las autoridades
virtuosa de riqueza.[32] En este sentido, gubernamentales a intervenir con grandes
por ejemplo, son muy positivas y deben cantidades de dinero público, y llegando
ser alentadas realidades como el crédito incluso a determinar artificialmente
cooperativo, el microcrédito, así como el funcionamiento adecuado de los
el crédito público al servicio de las sistemas políticos.
familias, las empresas, las comunidades La finalidad especulativa, especialmente
locales y el crédito para la ayuda a los en el campo económico financiero,
países en desarrollo. amenaza hoy con suplantar a todos los
otros objetivos principales en los que se
160 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

concreta la libertad humana. Este hecho inmensas cantidades de capitales.


está deteriorando el inmenso patrimonio Sirviéndonos de esta analogía, podemos
de valores que hace de nuestra sociedad por tanto, hablar también de la “salud,”
civil un lugar de coexistencia pacífica, de del mismo organismo, cuando sus
encuentro, de solidaridad, de reciprocidad medios y aparatos procuran una buena
regeneradora y de responsabilidad por el funcionalidad del sistema, en el cual el
bien común. En este contexto, palabras crecimiento y la difusión de la riqueza
como “eficiencia”, “competencia”, van de consuno. Salud del sistema que
“liderazgo”, “mérito” tienden a ocupar depende de la salud de cada una de las
todo el espacio de nuestra cultura acciones realizadas. Con semejante
civil, asumiendo un significado que salud del sistema-mercado es más fácil
acaba empobreciendo la calidad de que sean respetados y promovidos
los intercambios, reducidos a meros también la dignidad del hombre y el
coeficientes numéricos. bien común.
Esto requiere ante todo que se emprenda De modo semejante, cada vez que se
una reconquista de lo humano, para introducen y difunden instrumentos
reabrir los horizontes a la sobre económicos y financieros no fiables, que
abundancia de valores, que es la única ponen en serio peligro el crecimiento y
que permite al hombre encontrarse a sí la difusión de la riqueza, creando puntos
mismo y construir sociedades que sean críticos y riesgos sistémicos, se puede
acogedoras e inclusivas, donde haya hablar de una “intoxicación” de ese
espacio para los más débiles y donde la organismo.
riqueza se utilice en beneficio de todos. Se entiende así la exigencia, cada
En resumen, lugares donde al hombre le vez más advertida, de introducir una
resulte bello vivir y fácil esperar. certificación de las autoridades públicas
para todos los productos que provienen
III. Algunas puntualizaciones en el de la innovación financiera, al fin de
contexto actual preservar la salud del sistema y prevenir
efectos colaterales negativos. Favorecer
18. Para ofrecer orientaciones éticas con- la salud y evitar la contaminación, incluso
cretas y específicas a todos los agentes desde el punto de vista económico,
económicos y financieros – quienes lo es un imperativo moral ineludible
requieren cada vez más – se tratará ahora para todos los actores comprometidos
de formular algunas puntualizaciones, en los mercados. Esta exigencia
útiles para un discernimiento que demuestra asimismo la urgencia de una
mantenga abiertas las vías hacía aquello coordinación supranacional entre las
que hace al hombre verdaderamente diferentes arquitecturas de los sistemas
hombre y le ayude a evitar poner en financieros locales.[36]
peligro tanto su dignidad como el bien
común.[35] 20. Esa salud se nutre de una multiplicidad
y diversidad de recursos, que constituye
19. El mercado, gracias al progreso de la una especie de “biodiversidad” eco-
globalización y la digitalización, puede nómica y financiera. Esta representa
compararse con un gran organismo, en un valor añadido para el sistema
cuyas venas corren, como linfa vital,
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 161
económico y debe ser favorecida y correcta interacción, especialmente de
salvaguardada mediante adecuadas los más vulnerables. En este sentido,
políticas económico-financieras, al los poderes políticos y económico-
fin de asegurar a los mercados la financieros deben siempre mantenerse
presencia de una pluralidad de sujetos distintos y autónomos y al mismo tiempo
e instrumentos sanos, con riqueza y orientarse, más allá de todas complicidad
diversidad de caracteres; sea en positivo, nociva, a la realización de un bien que es
sosteniendo su acción, sea en negativo, tendencialmente común y no reservado
obstaculizando a todos aquellos que a pocos sujetos privilegiados.[40]
deterioran la funcionalidad del sistema Esa regulación se hace aún más necesaria
que produce y difunde riqueza. ya sea por la constatación de que entre
A este respecto, hay que destacar que la los principales motivos de la reciente
cooperación realiza una función singular crisis económica se hallan también
en la tarea de producir en modo sano conductas inmorales de representantes
valor añadido en los mercados. Una leal de mundo financiero, ya sea por el hecho
e intensa sinergia de los agentes obtiene de que la dimensión supranacional
fácilmente ese valor añadido que busca del sistema económico permite burlar
toda actuación económica.[37] fácilmente las reglas establecidas por
Cuando el hombre reconoce la los distintos países. Además, la extrema
solidaridad fundamental que lo liga a volatilidad y movilidad de los capitales
todos los demás hombres, percibe que comprometidos en el mundo financiero
no puede apropiarse de los bienes de permite a quien dispone de ellos operar
que dispone. Cuando se habitúa a la fácilmente más allá de toda norma que
solidaridad, estos bienes son usados no no sea la de un beneficio inmediato,
sólo para sus propias necesidades, y así chantajeando a menudo desde una
se multiplican, dando a menudo también posición de fuerza también al poder
frutos inesperados para los demás.[38] político de turno.
Aquí se puede notar claramente cómo Queda claro, por tanto, que los mercados
compartir «no es solo división sino necesitan orientaciones sólidas y
también multiplicación de los bienes, robustas, tanto macroprudenciales
creación de nuevo pan, de nuevos como normativas, lo más participadas
bienes, de nuevo Bien con mayúscula». y uniformes que sea posible; así
[39] como reglas, que hay que actualizar
21. La experiencia de las últimas décadas continuamente, porque la realidad
ha demostrado con evidencia, por un misma de los mercados está en continuo
lado, lo ingenua que es la confianza movimiento. Estas orientaciones
en una autosuficiencia distributiva de deben garantizar un serio control de
los mercados, independiente de toda la fiabilidad y la calidad de todos los
ética y, por otro lado, la impelente productos económicos y financieros,
necesidad de una adecuada regulación, especialmente los más estructurados. Y
que conjugue al mismo tiempo libertad cuando la velocidad de los procesos de
y tutela de todos los sujetos que en innovación produce excesivos riesgos
ella operan en régimen de una sana y sistémicos, es preciso que los operadores
económicos acepten los vínculos y
162 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

frenos que exige el bien común, sin 22. Una gran ayuda para evitar crisis
tratar de burlarlos o disminuirlos. sistémicas sería establecer, para los
En tal sentido, teniendo presente la actual intermediarios bancarios de crédito,
globalización del sistema financiero, es una clara definición y la separación
importante mantener una coordinación de la gestión de cartera de créditos
estable, clara y eficaz entre las diversas comerciales y aquel destinado a la
autoridades nacionales de regulación inversión o a la negociación de cartera
de los mercados, con la posibilidad, propia.[43] Todo esto para evitar, lo más
y a veces incluso la necesidad, de posible, situaciones de inestabilidad
compartir con prontitud decisiones financiera.
vinculantes cuando lo exija el riesgo La salud del sistema financiero
para el bien común. Esas autoridades exige además la mayor cantidad de
de regulación deben ser siempre información posible, para que cada
independientes y estar vinculadas a sujeto pueda tutelar en plena y consciente
las exigencias de la equidad y del bien libertad sus intereses: es importante, en
común. La dificultades comprensibles, efecto, saber si los propios capitales son
en este sentido, no deben desalentar la usados con fines especulativos o no,
búsqueda y actuación de estos sistemas así como conocer claramente el grado
normativos, que deben ser concertados de riesgo y la congruencia del precio
entre los países y cuyo alcance debe ser de los productos financieros que se
igualmente supranacional.[41] subscriben. Sobre todo considerando
Las reglas deben favorecer una que el ahorro, especialmente el familiar,
completa trasparencia de lo que se es un bien público que hay que tutelar
negocia, para eliminar toda forma y que trata siempre de excluir el riesgo.
de injusta desigualdad, garantizando El mismo ahorro, cuando se pone en
lo más posible un equilibrio en los manos expertas de asesores financieros,
intercambios. Especialmente teniendo en tiene que ser bien administrado y no
cuenta que la concentración asimétrica simplemente gestionado.
de informaciones y poder tiende a Entre los comportamientos moralmente
reforzar a los sujetos económicos más criticables en la gestión del ahorro por
fuertes, creando hegemonías capaces parte de los asesores financieros cabe
de influenciar unilateralmente no sólo señalar: los excesivos movimientos del
los mercados sino incluso los mismos portafolio de títulos, con el propósito
sistemas políticos y normativos. Por principal de incrementar los ingresos
lo demás, allí donde se ha practicado generados por las comisiones del
una desregulación masiva se ha puesto intermediario; la desaparición de la
en evidencia que los espacios de vacío imparcialidad debida en la oferta
normativo e institucional constituyen de instrumentos de ahorro, con la
espacios favorables, no sólo para el complicidad de algunos bancos, allí
riesgo moral y la malversación, sino donde los productos de otros sujetos se
también para la aparición de exuberancias ajustarían mejores a las necesidades del
irracionales de los mercados – a las que cliente; la falta de diligencia adecuada o
siguen burbujas especulativas y luego incluso negligencia dolosa por parte de
repentinos colapsos ruinosos – y de los consultores, respecto a la protección
crisis sistémicas.[42]
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 163
de los intereses de portafolio de sus eco­nómicas encaminadas, no a impulsar
clientes; la concesión de préstamos la salud económica de las empresas
por parte de un intermediario bancario, a las que ser­vían, sino a incrementar
subordinada a la simultánea subscripción solo los beneficios de los accionistas
de otros productos financieros quizás no (shareholders), perjudicando así los
favorables al cliente. intereses legítimos de todos aquellos
23. Toda empresa es una importante red de que, con su trabajo y servicio, operan
relaciones y, a su manera, representa un en beneficio de la misma empresa, así
verdadero cuerpo social intermedio, con como a los consumidores y a las varias
su propia cultura y praxis. Estas, mientras comunidades locales (stakeholders).
determinan la organización interna de la Y todo ello, a menudo, estimulado por
empresa, afectan también al tejido social enormes remuneraciones proporcionales
en el que ella opera. Precisamente a este a losresultados inmediatos de la gestión
nivel, la Iglesia recuerda la importancia (por lo demás no equilibradas con
de una responsabilidad social de la equivalentes penalizaciones en caso
empresa[44], que se explicita ad extra y de fracaso de los objetivos), que, si
ad intra de la misma. bien a corto plazo aseguran grandes
ganancias a los directivos y accionistas,
En este sentido, donde el mero beneficio terminan por pro­piciar la aceptación de
se sitúa en la cima de la cultura de riesgos excesivos y dejar a las empresas
una empresa financiera, ignorando debilitadas y empobrecidas de las
las simultáneas necesidades del bien energías económicas que les habrían
común – cosa que hoy se señala asegurado perspectivas adecuadas de
como un hecho generalizado incluso futuro.
en prestigiosas escuelas de negocios
(business schools) –, toda instancia Todo esto fácilmente genera y difunde
ética viene de hecho percibida como una cultura profundamente amoral –
extrínseca y yuxtapuesta a la acción en la que con frecuencia no se duda en
empresarial. Esto resulta mucho más cometer un delito, cuando los beneficios
acentuado por el hecho de que, en tal esperados superan las sanciones previstas
lógica organizativa, aquellos que no se – y contamina seriamente la salud de
adecuan a los objetivos empresariales de cualquier sistema económico-social,
este tipo, son penalizados tanto a nivel poniendo en peligro su funcionalidad
retributivo como de reconocimiento y dañando gravemente la realización
profesional. En estos casos, la finalidad efectiva del bien común, sobre el cual se
del mero lucro crea fácilmente una fundan necesariamente todas las formas
lógica perversa y selectiva, que a de socialización.
menudo favorece el ascenso a la cima Por lo tanto, es urgente una autocrítica
empresarial de sujetos capaces pero sincera a este respecto, así como una
codiciosos y sin escrúpulos, cuya acción inversión de tendencia, favoreciendo
social es impulsada principalmente por en cambio una cultura empresarial y
una ganancia personal egoísta. financiera que tenga en cuenta todos
Además, esta lógica obliga con frecuencia aquellos factores que constituyen el
a la administración a actuar políticas bien común. Esto significa, por ejemplo,
que hay que colocar claramente a la
164 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

persona y la calidad de las relaciones 24. Si bien, por un lado, el mérito crediticio
interpersonales en el centro de la cultura exige una actividad de selección
empresarial, de modo que cada empresa atenta, para identificar beneficiarios
practique una forma de responsabilidad realmente dignos, capaces de innovar
social que no sea meramente marginal y evitar colusiones insanas, por otro
u ocasional, sino que anime desde lado los bancos, para poder soportar
dentro todas sus acciones, orientándola adecuadamente los riesgos afrontados,
socialmente. deben disponer de convenientes
Precisamente aquí, la circularidad dotaciones de activos, de modo que una
natural que existe entre el beneficio eventual socialización de las pérdidas
– factor intrínsecamente necesario sea lo más limitada posible y recaiga
en todo sistema económico – y la sobre todo en aquellos que han sido
responsabilidad social – elemento realmente responsables.
esencial para la supervivencia de toda Ciertamente, la gestión delicada del
forma de convivencia civil – está ahorro, además de la debida regulación
llamada a revelar toda su fecundidad, jurídica, requiere también paradigmas
mostrando el vínculo indisoluble, que culturales adecuados, junto con la
el pecado tiende a ocultar, entre una práctica de una revisión cuidadosa, sin
ética respetuosa de las personas y del excluir el punto de vista ético, de la
bien común, y la funcionalidad real de relación entre banco y cliente, y una
todo sistema económico-financiero. supervisión continua de la legitimidad
Esta circularidad virtuosa es favorecida, de todas las operaciones que le
por ejemplo, por la búsqueda de la conciernen.
reducción del riesgo de conflicto con Una propuesta interesante para moverse
los stakeholder, como asimismo por en esa dirección y que habría que
el fomento de una mayor motivación experimentar, sería establecer Comités
intrínseca de los empleados en una éticos, dentro de los bancos, para apoyar
empresa. a los Consejos de Administración.
Aquí la creación de valor añadido, que Todo ello para ayudar a los bancos,
es el propósito primordial del sistema no sólo a preservar sus balances de
económico-financiero, debe demostrar las consecuencias de sufrimientos y
en última instancia su viabilidad pérdidas y a mantener una coherencia
dentro de un sistema ético sólido, efectiva entre la misión fiduciaria y la
precisamente porque se basa en una praxis financiera, sino también a apoyar
búsqueda sincera del bien común. Sólo adecuadamente la economía real.
del reconocimiento y potenciación del 25. La creación de títulos de crédito de
vínculo intrínseco que existe entre razón alto riesgo – que operan de hecho una
eco­nómica y razón ética puede emanar especie de creación ficticia de valor,
un bien que sea para todos los hombres. sin un adecuado quality control ni
[45] Dado que también el mercado, para una correcta evaluación del crédito –
funcionar bien, necesita presupuestos puede enriquecer a quienes hacen de
antropológicos y éticos, que por sí solo intermediarios, pero crean fácilmente
no es capaz de producir. insolvencia en perjuicio de aquellos que
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 165
los deben cobrar; esto es tanto aún más Sin embargo, para algunos tipos de
cierto si el peso de la criticidad de estos derivados (en particular, las llamadas
títulos, por parte del instituto que los titulizaciones o securitizations), se ha
emite, se descarga en el mercado en el observado que a partir de las estructuras
que se difunden y propagan (por ejemplo, originarias y vinculadas a inversiones
la titulación de hipotecas subprime), financiarías individuales se construían
generando intoxicación en amplios estructuras cada vez más complejas
sectores y dificultades potencialmente (titulizaciones de titulizaciones), en
sistémicas. Esta contaminación de los las cuales es cada vez más difícil –
mercados contradice la necesaria salud en realidad, prácticamente imposible
del sistema económico-financiero, y es después de varias de estas transacciones
inaceptable desde el punto de vista de – establecer en modo razonable y ecuo
una ética respetuosa del bien común. su valor fundamental. Esto significa que
Cada título de crédito debe corresponder cada paso en la compraventa de estos
a un valor orientativamente real y no títulos, más allá de la voluntad de las
sólo presumible y difícilmente cotejable. partes, opera de hecho una distorsión
En tal sentido, es cada vez más urgente del valor efectivo del riesgo que el
una regulación y evaluación pública instrumento debería proteger. Todo
super partes del comportamiento de ello ha favorecido el surgimiento de
las agencias de rating del crédito, con burbujas especulativas, que han sido
instrumentos jurídicos que permitan, importantes concausas de la reciente
por un lado, sancionar las acciones crisis financiera.
distorsionadas y, por otro, impedir la Es evidente que la improvisa aleatoriedad
creación de situaciones de oligopolio de estos productos – el desvanecimiento
peligroso por parte de algunas de ellas. creciente de la transparencia de lo que
Esto es particularmente cierto en caso de aseguran – que, en la operación original
productos del sistema de intermediación no es percibida, los hace cada vez menos
crediticia en los que la responsabilidad aceptables desde el punto de vista de
del crédito concedido es descargada por una ética respetuosa de la verdad y del
el prestamista original sobre quienes lo bien común, ya que los transforma en
relevan. una especie de bombas de relojería,
26. Algunos productos financieros, incluidos listas para explotar antes o después,
los llamados “derivados”, se crearon esparciendo su falta de fiabilidad eco­
para garantizar un seguro contra riesgos nómica e intoxicando los mercados. Hay
inherentes a determinadas operaciones, aquí una carencia ética, que se vuelve
incluyendo a menudo una apuesta hecha más grave a medida que estos productos
sobre la base del valor presuntamente se negocian en los llamados mercados
atribuido a dichos riesgos. Subyacentes extrabursátiles (over the counter) –
a estos instrumentos financieros están expuestos al azar, cuando no al fraude,
los contratos en los que las partes más que los mercados regulados – y
todavía pueden evaluar razonablemente sustraen linfa vital e inversiones a la
el riesgo fundamental contra los cuales econo­mía real.
se pretende asegurarse. Una valoración ética semejante se puede
hacer también con respecto a los usos de
166 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

los credit default swap (CDS: permuta Cabe señalar, finalmente, que cuando
de incumplimiento crediticio; esto es, de semejantes apuestas pueden derivar
contratos particulares aseguradores del grandes daños a países enteros y a
riesgo de quiebra), que permiten apostar millones de familias, nos enfrentamos
sobre el riesgo de quiebra de un tercero, a acciones sumamente inmorales, y
también a aquellos que no han asumido resulta por ello conveniente ampliar las
en precedencia un riesgo de crédito, e prohibiciones, ya existentes en algunos
incluso repetir tales transacciones en el países, para este tipo de operaciones,
mismo evento, lo cual no es de ninguna castigando con la máxima severidad
manera permitido por las normales tales infracciones.
pólizas de seguros. 27. En un punto neurálgico del dinamismo
El mercado de CDS, en vísperas de los mercados financieros se
de la crisis económica de 2007, era encuentran tanto la fijación (fixing)
tan imponente que representaba de la tasa de interés relativa a los
aproximadamente el equivalente del préstamos interbancarios (LIBOR),
PIB mundial. El difundirse sin límites cuya cuantificación sirve como tasa-
adecuados de este tipo de contratos ha guía de interés del mercado monetario,
favorecido el crecimiento de una finanza como las tasas de cambio oficiales de
de riesgo y de apuestas sobre la quiebra las distintas divisas, aplicadas por los
de terceros, lo que resulta inaceptable bancos.
desde el punto de visto ético. Estos son parámetros importantes, que
De hecho, la operatividad de compra de tienen un impacto significativo en todo
esos instrumentos por parte de aquellos el sistema económico-financiero, ya
que no han asumido aún riesgo alguno que afectan a las grandes transferencias
de crédito es un caso singular en el que diarias de efectivo entre las partes
individuos comienzan a interesarse por que suscriben contratos basados
la quiebra de otras entidades económicas precisamente en la cuantificación de
e incluso pueden verse tentados a operar dichas tasas. La manipulación de esta
en este sentido. constituye por lo tanto un caso de grave
Es evidente que esta posibilidad, violación ética, con consecuencias de
mientras, por una parte, constituye un amplio alcance.
hecho particularmente reprobable desde El hecho de que esto haya podido
el punto de vista moral, ya que quien suceder impunemente durante muchos
así actúa lo hace en pos de una especie años demuestra lo frágil y expuesto
de “canibalismo” económico, por otra al fraude que es un sistema financiero
parte, socava la necesaria confianza que no esté suficientemente controlado
básica, sin la cual el circuito económico por normas y se halle desprovisto
terminaría bloqueando. También en este de sanciones proporcionadas a las
caso, podemos notar cómo un evento violaciones en las que incurren sus
negativo desde el punto de vista ético, actores. En este contexto, la creación
se convierte en perjudicial para la sana de verdaderos “carteles” de connivencia
funcionalidad de sistema económico. entre los sujetos responsables de la
correcta fijación del nivel de esas tasas
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 167
constituye un caso de asociación para quienes deben garantizar, en el correcto
delinquir particularmente perjudicial operar de los bancos, la conformidad
para el bien común, que inflige una entre los comportamientos y las razones
peligrosa herida a la salud del sistema de las normas vigentes.
económico y que hay que sancionar con A tal fin, dentro de las empresas habría
penas adecuadas que disuadan de su que disponer líneas guía, que permitan
reiteración. facilitar este juicio de conformidad, de
28. Hoy en día, los principales actores modo que sea posible discernir cuáles de
del mundo financiero, y en especial las transacciones técnicamente viables
los bancos, deben contar con órganos en el aspecto jurídico, son de hecho,
internos que garanticen el adecuado legítimas y viables desde el punto de
control de conformidad (compliance), vista ético (cuestión muy relevante, por
o autocontrol de la legitimidad de los ejemplo, para las prácticas de elusión
principales pasos del proceso de decisión fiscal). El objetivo es pasar de un respeto
y de los productos más importantes formal a un respeto sustancial de las
ofrecidos por la empresa. Sin embargo, reglas.
cabe señalar que, al menos hasta un Además, es deseable que también en el
pasado muy reciente, la práctica del sistema normativo que regula el mundo
sistema económico-finan­ciero se basa financiero haya una cláusula general que
en gran parte en un juicio puramente declare ilegítimos, con la consiguiente
negativo del control de conformidad, responsabilidad patrimonial de todos los
es decir, sobre un respeto meramente sujetos imputables, aquellos actos cuyo
formal de los límites establecidos por las propósito sea principalmente la elusión
leyes vigentes. Desafortunadamente, de de la normativa vigente.
esto también deriva la frecuencia de una
praxis de hecho elusiva de los controles 29. Ya no es posible ignorar fenómenos
normativos, es decir, de acciones como la expansión en el mundo de los
destinadas a zafarse de los principios sistemas bancarios paralelos (shadow
normativos vigentes, cuidándose bien, banking system), los cuales, si bien
empero, de no contradecir explícitamente incluyen dentro de sí también tipologías
las normas que los expresan, para evitar de intermediarios cuya operatividad
sanciones. no parece crítica a primera vista, han
determinado de hecho una pérdida
Para evitar todo ello, es necesario que de control sobre el sistema por parte
el control de conformidad entre en lo de diversas autoridades de vigilancia
específico de las diferentes transacciones nacionales, favoreciendo de forma im-
también en positivo, verificando su prudente el uso de la llamada financiación
cumplimiento efectivo de los principios creativa, en la cual la principal razón
que informan la normativa vigente. para invertir recursos financieros es
La práctica de esta modalidad de predominantemente especulativa, cuan-
control quedaría facilitada, según el do no depredadora, y no un servicio a
parecer de muchos, si se establecieran la economía real. Por ejemplo, muchos
Comités éticos, que funcionasen junto coinciden en afirmar que la existencia
a los Consejos de Administración y de estos sistemas “sombra” es una de las
constituyeran el interlocutor natural de
168 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

principales concausas que han llevado A este respecto, cabe señalar que, si
al desarrollo y la difusión global de la bien la razón formal para legitimar la
reciente crisis económico-financiera presencia de sedes offshore es la de
que comenzó en los EE.UU. con la de evitar que los inversores institucionales
las hipotecas subprime en el verano de sufran una doble tasación, primero en su
2007. país de residencia y luego en el país en
30. De esta intención especulativa se el que están domiciliados los fondos, de
nutre además el mundo de las finanzas hecho, estos lugares se han convertido
offshore, que, aunque también ofrece hoy en día, en ocasión de operaciones
otros servicios legales, a través de financieras a menudo al límite de la
los ampliamente difusos canales de legalidad, cuando no se “pasan de la
elusión fiscal – la evasión y el lavado raya”, tanto desde el punto de vista de
de dinero sucio – constituye otra razón su legalidad normativa, como desde el
de empobrecimiento del sistema normal punto de vista ético, es decir, de una
de producción y distribución de bienes y cultura económica sana y libre del mero
servicios. Es difícil discernir si muchas propósito de elusión fiscal.
de estas situaciones dan lugar a casos En la actualidad, más de la mitad
de inmoralidad próxima o inmediata: es del comercio mundial es llevada
ciertamente evidente que tales realidades, a cabo por grandes sujetos, que
donde substraen injustamente linfa reducen drásticamente su carga fiscal
vital a la economía real, difícilmente transfiriendo los ingresos de un lugar
pueden encontrar una justificación, ya a otro, dependiendo de lo que les
sea desde el punto de vista ético, ya sea convenga, transfiriendo los beneficios a
en términos de la eficiencia global del los paraísos fiscales y los costos a los
mismo sistema económico. países con altos impuestos. Está claro
Más aún, cada vez resulta más claro que esto ha restado recursos decisivos
que existe un grado de correlación a la economía real, y ha contribuido a
apreciable entre el comportamiento no la creación de sistemas económicos
ético de los operadores y la quiebra del basados en la desigualdad. Por otra
sistema en su conjunto: es ya innegable parte, no es posible ignorar que esas
que las deficiencias éticas exacerban las sedes offshore se han convertido en
imperfecciones de los mecanismos del lugares de lavado de dinero “sucio”, es
mercado[46]. decir, fruto de ganancias ilícitas (robo,
fraude, corrupción, asociación criminal,
En la segunda mitad del siglo pasado, mafia, botín de guerra...).
nació el mercado offshore de los euro-
dólares, lugar financiero de intercambio Así, al disimular el hecho de que las
fuera de cualquier marco normativo operaciones offshore no se llevaban a
oficial. Mercado que desde un importante cabo en sus plazas financieras oficiales,
país europeo se ha extendido a otros algunos Estados han permitido que
países alrededor del mundo, creando una se sacara provecho incluso de delitos,
verdadera red financiera, alternativa al sintiéndose no responsables porque
sistema financiero oficial, jurisdicciones no se realizaban formalmente bajo su
que la protegían. jurisdicción. Esto representa, desde un
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 169
punto de vista moral, una forma obvia Además, se ha demostrado que la
de hipocresía. existencia de sedes offshore favorece
En poco tiempo, este mercado se ha asimismo enormes salidas de capital
convertido en el lugar de mayor tránsito de muchos países de bajos ingresos,
de capitales, ya que su configuración generando numerosas crisis políticas y
representa una manera fácil de realizar económicas e impidiendo a los mismos
diferentes e importantes formas de embarcarse finalmente en el camino del
elusión fiscal. Se entiende entonces que crecimiento y del desarrollo saludable.
la domiciliación offshore de muchas A este propósito, hay que señalar
empresas importantes que participan que diversas instituciones interna-
en el mercado sea muy deseada y cionales han denunciado reiteradamente
practicada. todo esto, y no pocos gobiernos
31. Ciertamente, el sistema fiscal de los nacionales han tratado justamente
Estados no siempre parece justo; a este de limitar el alcance de las plazas
respecto, cabe señalar que tal injusticia financieras offshore. Ha habido muchos
a menudo es en perjuicio de los sectores esfuerzos positivos en este sentido,
económicos más débiles y en ventaja de especialmente en los últimos diez
los más equipados y capaces de influir años. Sin embargo, todavía no ha sido
incluso en los sistemas normativos que posible imponer acuerdos y normativas
regulan los mismos tributos. De hecho, adecuadamente eficaces en tal sentido;
la imposición tributaria, cuando es justa, los esquemas normativos propuestos
desempeña una fundamental función en esta área también por prestigiosas
equitativa y redistributiva de la riqueza, organizaciones internacionales han
no sólo en favor de quienes necesitan quedado frecuentemente sin aplicación
subsidios apropiados, sino también en o han resultado ineficaces, debido a la
el apoyo a la inversión y el crecimiento poderosa influencia que estas plazas
de la economía real. pueden ejercer, a causa del gran capital
del que disponen frente a tantos poderes
En cualquier caso, es precisamente políticos.
la elusión fiscal de los principales
actores que se mueven en los Todo lo cual, al mismo tiempo que
mercados, especialmente los grandes constituye un grave perjuicio al buen
intermediarios financieros, lo que funcionamiento de la economía real,
representa una abominable sustracción representa una estructura que, tal como
de recursos a la economía real y un está configurada actualmente, resulta
daño para toda la sociedad civil. Dada la totalmente inaceptable desde el punto
falta de transparencia de esos sistemas de vista ético. Es, por lo tanto, necesario
es difícil determinar con precisión la y urgente que, a nivel internacional,
cantidad de capital que pasa a través se apliquen los remedios apropiados
de ellos; sin embargo, se ha calculado a estos sistemas inicuos; en primer
que bastaría un impuesto mínimo sobre lugar, practicando a todos los niveles la
las transacciones offshore para resolver transparencia financiera (por ejemplo,
gran parte del problema del hambre con la obligación de rendición de cuentas,
en el mundo: ¿por qué no hacerlo con para las empresas multinacionales, de
valentía? sus respectivas actividades e impuestos
170 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

pagados en cada país donde operan mediante sabias reformas estructurales,


a través de sus filiales); y también una sensata repartición de los gastos e
con sanciones incisivas impuestas a inversiones prudentes; por otro lado,
los países que reiteren las prácticas a nivel internacional, aún poniendo
deshonestas (evasión y elusión de a cada país frente a sus ineludibles
impuestos, lavado de dinero sucio) responsabilidades, es necesario igual-
mencionadas anteriormente. mente permitir y alentar razonables
32. Especialmente en los países con vías de salida de la espiral de la deuda,
economías menos desarrolladas, el no poniendo sobre los hombros de los
sistema offshore ha empeorado la deuda Estados – y por tanto sobre los de sus
pública. Se ha observado, en efecto, conciudadanos, es decir, de millones
que la riqueza privada acumulada en de familias – cargas que de hecho son
los paraísos fiscales por algunas élites insostenibles.
ha casi igualado la deuda pública de Todo ello asimismo a través de políticas
sus respectivos países. Esto evidencia de reducción razonable y acordada
asimismo que, de hecho, en el origen de la deuda pública, especialmente
de esa deuda a menudo están los cuando los acreedores son sujetos de
pasivos económicos generados por tal consistencia económica que les
privados y luego descargados sobre permite ofrecerla.[47] Estas soluciones
los hombros del sistema público. se requieren tanto para la salud del
Entre otras cosas, es bien sabido que sistema económico internacional, con
importantes sujetos económicos tienden el fin de evitar el contagio de crisis
a buscar la socialización de las pérdidas, potencialmente sistémicas, cuanto para
frecuentemente, con la connivencia de la búsqueda del bien común de los
los políticos. pueblos en su conjunto.
Sin embargo, es oportuno señalar que 33. Todo lo dicho hasta ahora no afecta solo
la deuda pública se genera, a menudo, a entidades fuera de nuestro control, sino
también por una gestión imprudente que cae también dentro de la esfera de
– cuando no dolosa – del sistema de nuestra responsabilidad. Esto significa
administración pública. Esta deuda, es que tenemos a nuestra disposición
decir, el conjunto de pasivos financieros herramientas importantes para contribuir
que pesan sobre los Estados, representa a resolver muchos problemas. Por
hoy uno de los mayores obstáculos para ejemplo, los mercados viven gracias a
el buen funcionamiento y crecimiento la demanda y a la oferta de bienes; en
de las distintas economías nacionales. este sentido, cada uno de nosotros puede
Numerosas economías nacionales se influir en modo decisivo, al menos, en la
ven de hecho agobiadas por el pago de configuración de esa demanda.
los intereses que provienen de esa deuda Por lo tanto, es importante un ejercicio
y, por lo tanto, se ven en la necesidad de crítico y responsable del consumo y
hacer ajustes estructurales con ese fin. del ahorro. Hacer la compra, acción
Ante esto, por un lado, los Estados están cotidiana con la que nos dotamos de lo
llamados a revertir la situación con una necesario para vivir, implica también
adecuada gestión del sistema público, una selección entre los diversos
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 171
productos que ofrece el mercado. Es
una opción que a menudo realizamos IV. Conclusión
de manera inconsciente, comprando
bienes cuya producción se realiza, por 34. Frente a la inmensidad y omnipresencia
ejemplo, a través de cadenas productivas de los actuales sistemas económico-
donde es normal la violación de los finan­cieros, nos podemos sentir tentados
más elementales derechos humanos o a resignarnos al cinismo y a pensar
gracias a empresas cuya ética, de hecho, que, con nuestras pobres fuerzas, no
no conoce otros intereses sino los de la podemos hacer mucho. En realidad, cada
ganancia de sus accionistas a cualquier uno de nosotros puede hacer mucho,
costo. especialmente si no se queda solo.
Es necesario seleccionar aquellos bienes Muchas asociaciones con origen en de la
de consumo detrás de los cuales hay un sociedad civil son, en este sentido, una
proceso éticamente digno, ya que incluso reserva de conciencia y responsabilidad
a través del gesto, aparentemente banal, social, de la que no podemos prescindir.
del consumo expresamos con los hechos Hoy más que nunca, todos estamos
una ética, y estamos llamados a tomar llamados a vigilar como centinelas de
partido ante lo que beneficia o daña al la vida buena y a hacernos intérpretes
hombre concreto. Alguien ha hablado, de un nuevo protagonismo social,
en este sentido, de “votar con la cartera”: basando nuestra acción en la búsqueda
se trata, en efecto, de votar diariamente del bien común y fundándola sobre
en el mercado a favor de lo que ayuda al sólidos principios de solidaridad y
verdadero bienestar de todos nosotros y subsidiariedad.
rechazar lo que lo perjudica.[48] Cada gesto de nuestra libertad, aunque
Las mismas reflexiones deben hacerse pueda parecer frágil e insignificante, si
en relación a la gestión de los propios orienta realmente al auténtico bien, se
ahorros, dirigiéndolos, por ejemplo, apoya en aquel que es Señor bueno de la
hacia aquellas empresas que operan historia, y se convierte en parte de una
con criterios claros, inspirados en una positividad, que va más allá de nuestras
ética respetuosa del hombre entero y de pobres fuerzas, uniendo indisolublemente
todos los hombres y en un horizonte de todos los actos de buena voluntad en
responsabilidad social.[49] Y, más en una red que une el cielo con la tierra,
general, cada uno está llamado a cultivar verdadero instrumento de humanización
prácticas de producción de riqueza que del hombre y del mundo. Esto es lo que
sean congruentes con nuestra índole necesitamos para vivir bien y nutrir una
relacional y tendentes al desarrollo esperanza que esté a la altura de nuestra
integral de la persona dignidad de personas humanas.
La Iglesia, Madre y Maestra, consciente
de haber recibido en don un inmerecido
depósito, ofrece a los hombres y las
mujeres de todos los tiempos los recursos
para una esperanza fiable. María, Madre
del Dios hecho hombre por nosotros,
172 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

tome de la mano nuestros corazones Notas


y los guíe en la sabia construcción de [1] Concilio Ecuménico Vaticano II, Const.
aquel bien que su Hijo Jesús, a través dogm. Lumen gentium, n. 48.
de su humanidad hecha nueva por el [2] Cf. Ibíd., n. 5.
Espíritu Santo, ha venido a inaugurar
para la salvación del mundo. [3] Francisco, Carta enc. Laudato si’, n. 231:
AAS 107 (2015), 937.
El Sumo Pontífice Francisco, en la
[4] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
audiencia concedida al Prefecto de veritate (29 de junio de 2009), n. 59: AAS
la Congregación para la Doctrina 101 (2009), 694.
de la Fe, ha aprobado las presentes
[5] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Fides et ratio
Consideraciones, decididas en la
(14 de septiembre de 1998), n. 98: AAS
Sesión Ordinaria de este Dicasterio y 91 (1999), 81.
ha ordenado su publicación.
[6] Cf. Comisión Teológica Internacional,
En busca de una ética universal: nueva
Dado en Roma el 6 de enero de 2018, mirada sobre la ley natural (2009), n. 87,
Solemnidad de la Epifanía del Señor. Ciudad del Vaticano 2009, 86
[7] Francisco, Carta enc. Laudato si’, n. 189:
AAS 107 (2015), 922.
[8] Id., Exhort. apost. Evangelii gaudium (24
Luis F. Ladaria, S.I. de noviembre de 2013), n. 178: AAS 105
Arzobispo titular de Thibica Prefecto (2013), 1094.
de la Congregación Para la Doctrina de la Fe [9] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”,
Por una reforma del sistema financiero y
Giacomo Morandi monetario internacional en la perspectiva
Arzobispo titular de Cerveteri Secretario de la de una autoridad pública con competencia
Congregación para la Doctrina de la Fe universal (24 de octubre de 2011), n. 1:
www.vatican.va/roman_curia/pontifical_
councils/justpeace/documents/rc_pc_
Peter Card. Turkson
justpeace_doc_20111024_nota_it.html
Prefecto del Dicasterio para el Servicio del
Desarrollo Humano Integral [10] Cf. Francesco, Carta enc. Lautado si’, n.
189: AAS 107 (2015), 922.
[11] Id., Exhort. ap. Evangelii gaudium ( 24
Bruno Marie Duffé
novembre 2013), n. 53: AAS 105 (2013),
Secretario del Dicasterio para el Servicio del
1042.
Desarrollo Humano Integral
[12] Ibid., n. 58: AAS 105 (2013), 1042.
[13] Cf. Concilio EcuménicoVaticano II, Decl.
Dignitatis humanae, n. 14.
[14] Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
veritate (29 de junio de 2009), n. 45: AAS
101 (2009), 681.
[15] Cf. Ibíd., n. 74: AAS 101 (2009), 705.
[16] Cf. Francisco, Discurso al Parlamento
Europeo (25 de noviembre de 2014),
Estrasburgo: AAS 106 (2014) 997-998.
Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero 173
[17] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in política, que tendría el papel de conseguir
veritate, n. 37: AAS 101 (2009), 672. la justicia mediante la redistribución, es
[18] Cf. Ibíd., n. 55: AAS 101 (2009), 690. causa de graves desequilibrios».
[19] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Sollecitudo [26] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
rei socialis (30 de diciembre de 1987), n. veritate, n. 58: AAS (2009), 693.
42: AAS 80 (1988), 772. [27] Cf. Concilio Ecuménico Vaticano II,
[20] Cf. Catecismo de la Iglesia Católica, n. Const. past. Gaudium et spes, n. 64.
1908. [28] Cf. Pío XI, Carta enc. Quadragesimo
[21] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’, n. anno, n. 89: AAS 23 (1931), 206;
13: AAS 107 (2015), 852; Exhort. apost. Benedicto XVI, Caritas in veritate, n. 35:
Amoris laetitia (19 de marzo de 2016), n. AAS 101 (2009), 670; Francisco, Exhort.
44: AAS 108 (2016), 327. ap. Evangelii gaudium, n. 204: AAS 105
(2013), 1105.
[22] Cf. Por ej. el lema ora et labora, que
recuerda la Regla de San Benedicto de [29] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’, n.
Nursia: en su simplicidad indica que la 109: AAS 107 (2015), 891.
oración, especialmente la litúrgica, al [30] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Laborem
abrirnos a la relación con Dios que en exercens (14 de septiembre de 1981), n.
Jesucristo y en su Espíritu se manifiesta 9: AAS 73 (1981), 598.
como Bien y Verdad, ofrece de esta [31] Francisco, Exhort. ap. Evangelii gaudium,
manera también la forma adecuada y la n. 53: AAS 105 (2013), 1042.
manera de construir un mundo mejor y
más real, es decir, más humano. [32] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”,
Compendio de la Doctrina Social de la
[23] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Centesimus Iglesia, n. 369.
annus (1 de mayo de 1991), nn. 17, 24,
42: AAS 83 (1991), 814, 821, 845. [33] Cf. Pío XI, Carta enc. Quadragesimo anno,
n. 132: AAS 23 (1931), 219; Pablo VI,
[24] Cf. Pío XI, Carta enc. Quadragesimo Carta enc. Populorum progressio, n. 24:
anno (15 de mayo de 1931), n. 105: AAS 59 (1967), 269.
AAS 23 (1931), 210; Pablo VI, Carta
enc. Populorum progressio (26 de marzo [34] Cf. Catecismo de la Iglesia Católica, n.
de 1967), n. 9: AAS 59 (1967), 261; 2409.
Francisco, Carta enc. Laudato si’, n. 203: [35] Cf. Pablo VI, Carta enc. Populorum
AAS 107 (2015), 927. progressio, n. 13: AAS 59 (1967), 263.
[25] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’, Algunas indicaciones importantes han
n. 175: AAS 107 (2015), 916. Sobre sido ofrecidas al respecto (cf. Pontificio
el vínculo necesario entre economía y Consejo “Justicia y Paz”, Nota Por
política, cf. Benedicto XVI, Carta enc. una reforma del sistema financiero y
Caritas in veritate, n. 36: AAS 101 (2009), monetario internacional en la prospectiva
671: «La actividad económica no puede de una Autoridad pública con competencia
resolver todos los problemas sociales universal, n. 4): «Hay que proseguir en la
ampliando sin más la lógica mercantil. línea del discernimiento, para favorecer
Debe estar ordenada a la consecución del una desarrollo positivo del sistema
bien común, que es responsabilidad sobre económico – financie y contribuir a
todo de la comunidad política. Por tanto, se eliminar las estructuras de injusticia que
debe tener presente que separar la gestión le limitan las potencialidades benéficas».
económica, a la que correspondería [36] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’, n.
únicamente producir riqueza, de la acción 198: AAS 107 (2015), 925.
174 Consideraciones para un Discernimiento Ético Sobre Algunos Aspectos del Actual Sistema Económico y Financiero

[37] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”, [43] Cf. Ibíd., n. 4: : L’Osservatore Romano,
Compendio de la Doctrina Social de la 24-25 de octubre de 2011, 7.
Iglesia, n. 343. [44] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas
[38] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in in veritate, n. 45: AAS 101 (2009), 681;
veritate, n. 35: AAS 101 (2009), 670. Francesco, Mensaje para Celebración de
[39] Francisco, Discurso a los participantes en la 47ª Jornada mundial de la Paz (1 de
la reunión de “Economía de Comunión”, enero de 2015), n. 5: AAS 107 (2015),
organizado por el movimiento de los 66.
Focolares (4 de febrero de 2017): [45] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in
L’Osservatore Romano, 5 de febrero de veritate, n. 45: AAS 101 (2009), 671.
2017, 8. [46] Cf. Francisco, Carta enc. Laudato si’, n.
[40] Cf. Juan Pablo II, Carta enc. Sollecitudo 189: AAS 107 (2015), 922.
rei socialis, n. 28 AAS 80 (1988),548. [47] Cf. Benedicto XVI, Discurso al Cuerpo
[41] Cf. Benedicto XVI, Carta enc. Caritas in diplomático acreditado ante la Santa Sede
veritate, n. 67: AAS 101 (2009), 700. (8 de enero de 2007): AAS 99 (2007),
[42] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”, 73.
Nota Por una reforma del sistema [48] Cf. Id., Carta enc. Caritas in veritate, n.
financiero y monetario internacional en la 66: AAS 101 (2009), 699.
prospectiva de una Autoridad pública con [49] Cf. Pontificio Consejo “Justicia y Paz”,
competencia universal, n.1: L’Osservatore Compendio de la Doctrina Social de la
Romano, 24-25 de octubre de 2011, 6. Iglesia, n. 358
Política Internacional - Año 3 - Número 6 - Julio/Diciembre 2018 - Guatemala

Extractos del Discurso de Presentación de la

Reforma Migratoria en Chile y


Elementos Sobresalientes en Materia Regulatoria

SEBASTIÁN PIÑERA*

Queridas amigas y amigos, nacidos en de los riesgos asociados con el movimiento de


Chile o que han venido a nuestro país para personas, combatiendo la migración irregular
realizar sus sueños de una vida mejor. Chile y reprimiendo las actividades transfronterizas
ha sido, es y seguirá siendo un país abierto ilícitas.
y acogedor con la inmigración. Una de las Además, se debe garantizar una igualdad
principales riquezas de nuestro hermoso país básica de derechos y obligaciones entre
es su diversidad, aportada por nuestros pueblos inmigrantes y nativos, así como un proceso
originarios, y por quienes, a través de nuestra que, respetando la diversidad, abra el camino
historia, han hecho de Chile su segunda Patria. hacia una integración plena del inmigrante en la
Así se formó nuestra maravillosa nación, que la sociedad que los acoge. Es evidente que nuestra
queremos y pertenece a todos, y que debemos situación migratoria actual dista mucho de este
soñarla y construirla entre todos. estándar y de constituir una migración segura,
Para que Chile siga siendo un país abierto ordenada y regular. Muy por el contrario, hoy,
y acogedor, debemos tener una legislación del total de más de un millónde inmigrantes
migratoria moderna, que esté a la altura de que tenemos en Chile, se estima que más de
los más altos estándares internacionales y se 300 mil se encuentran en situación irregular.
condiga con nuestra condición actual de país de Estas cifras más que duplican las que teníamos
oportunidades. a tan solo dos años atrás. Esta es una realidad
Tal como lo establece la Declaración de que no beneficia a nadie y crea situaciones
Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, inconvenientes en múltiples campos. Por ello
aprobada el año 2016 por la Asamblea General de debemos enfrentar, con honestidad, decisión,
Naciones Unidas, debemos establecer políticas sentido de urgencia y humanidad, una situación
y normas que nos permitan “garantizar una que desde todo punto de vista es intolerable.
migración segura, ordenada y regular”. Y éste Queridas amigas y amigos, habitantes de
es justamente el gran objetivo de la Reforma este bendito país, nacidos en Chile o fuera de
Migratoria que hoy damos a conocer. Chile, ha llegado el momento de poner orden
Una legislación moderna debe equilibrar el en este hogar que compartimos, en esta, nuestra
legítimo derecho del Estado y sus ciudadanos casa.He recorrido en reiteradas ocasiones
de normar la forma en que los extranjeros nuestra patria, pueblo por pueblo, ciudad por
ingresan y permanecen en nuestro país, ciudad y he cobrado conciencia de que existe
con el respeto y garantía de los derechos una inquietud creciente y justificada sobre el
fundamentales de los migrantes y la mitigación tema migratorio.Es evidente que la legislación
vigente en esta materia, que data del año 1975, es
* Presidente de la República de Chile.
176 Reforma Migratoria en Chile y Elementos Sobresalientes en Materia Regulatoria

incapaz de dar respuesta a los desafíos actuales. 1.- Acoger y dar un trato justo y humano a los
Nuestro país necesita una nueva ley migratoria, migrantes regulares y a los perseguidos
adaptada a nuestros tiempos y que garantice una que lleguen a Chile en forma legal, y que
migración segura, ordenada y regular, que abra buscan integrarse a nuestra sociedad y
las puertas a lo que le hace bien a Chile y cierre contribuir al desarrollo de nuestro país,
las puertas a lo que nos causa daño. Además, dándoles oportunidades para desarrollar sus
necesitamos una legislación acorde al desarrollo proyectos de vida y aportar con su trabajo y
actual de Chile como país de oportunidades, cultura a nuestra sociedad.
que atrae y seguirá atrayendo a más personas. 2.- Combatir el tráfico de migrantes y establecer
Pero queremos que esas personas, entren a acciones eficientes y seguras para luchar
Chile respetando nuestras leyes, se integren a contra el ingreso irregular y clandestino al
nuestra sociedad, sean un aporte para nuestro país, impidiendo además que personas con
país y puedan cumplir sus sueños de una vida antecedentes penales entren a Chile. Para
mejor. ello, se establecerán requisitos de ingreso
Durante el último año, Chile ha sido testigo claros y un procedimiento administrativo
de un aumento exponencial del número de eficaz que se ajuste a un debido proceso.
extranjeros que ingresan a nuestro país con visa 3.- Crear una nueva institucionalidad
de turista y terminan quedándose en situación migratoria acorde con los tiempos modernos
irregular, lo que constituye, no sólo una estableciendo, por una parte, un Consejo
preocupante realidad social, pues va asociada de Política Migratoria, cuya tarea será
a situaciones de precariedad laboral, de salud formular y actualizar en forma periódica
y habitacional, y a un incremento de la trata una política migratoria clara y transparente
y abuso de personas, sino también, un abuso para nuestro país. Este Consejo también
evidente de las regulaciones actualmente en abordará temas tan importantes para la
vigor. integración de los inmigrantes como son la
Para tener una legislación moderna, que educación, salud y vivienda.Por otra parte,
permita una Migración segura, moderna y en razón de la nueva realidad migratoria,
y regular, hoy hemos firmado una serie se contempla la creación de un Servicio
de Indicaciones al Proyecto de Ley Sobre Nacional de Migraciones, que tendrá la
Migración y Extranjería presentado el año estructura y capacidad para llevar adelante
2013, durante nuestro anterior Gobierno, así la ejecución de la política migratoria, no
como un Instructivo Presidencial y diversos sólo como un mero gestor de trámites, sino
decretos que abordan una serie de materias que, como el canal estatal para relacionarse
en su conjunto, nos permitirán poner orden en con los migrantes y difundir y promover
nuestro hogar. sus derechos y obligaciones. Este Servicio
Permítanme detenerme, con brevedad, en subsanará, además, una grave deficiencia
el contenido de los documentos que hoy hemos actual, creando un registro que contendrá
firmado. la identificación de los extranjeros que
se encuentren en Chile, sus categorías
En primer lugar, se enviará al Parlamento migratorias y toda otra información
un conjunto de Indicaciones al Proyecto relevante, lo que permitirá tener un cabal
de Ley del año 2013, recogiendo también conocimiento del fenómeno migratorio y
algunos elementos del proyecto presentado así poder definir las políticas respectivas en
por el Gobierno anterior en 2017.Los objetivos base a una información de buena calidad.
centrales del Proyecto y de las Indicaciones son
los siguientes:
Sebastián Piñera 177
4.- Establecer un sistema flexible de categorías la Ley Migratoria y establece un mecanismo de
migratorias sucesivas fuera de la condición reconducción inmediata para aquel extranjero
de turista o Permanencia Transitoria, que que intente ingresar al país eludiendo el
autorizará al extranjero a permanecer control migratorio o valiéndose de documentos
en Chile por un período de 90 días falsificados, adulterados o expedidos a nombre
con prohibición de realizar actividades de otra persona, quien será inmediatamente
remuneradas y que no permitirá el paso a reembarcado o reconducido a la frontera, según
otro tipo de categoría migratoria. El sistema corresponda, previa acreditación de su identidad
de categorías migratorias sucesivas reflejará y respetando los estándares internacionales y
el grado de arraigo que el extranjero va los acuerdos administrativos existentes…
logrando en el país. Así, el proyecto de ley …Proceso de Regularización
contempla, en primer lugar, el otorgamiento Extraordinario:
de una Residencia Temporal para los
migrantes que busquen radicarse en Chile Para implementar lo anterior, se requiere
por un tiempo limitado. Luego de haber integrar a los migrantes irregulares al país y
pasado por la categoría anterior y si busca reconocer susderechos; dar un puntapié inicial
radicarse definitivamente, se le otorgará la al establecimiento de una política migratoria
Residencia Definitiva, pudiendo, al cabo moderna, que logreequilibrar el legítimo
de 5 años, solicitar la nacionalidad chilena. derecho del Estado de normar la forma en que
La Residencia Temporal podrá otorgarse a los extranjeros ingresan ypermanecen en el país,
quienes acrediten tener vínculos de familia con el debido respeto y garantía de sus derechos
con chilenos o con residentes definitivos y fundamentales y la mitigaciónde los riesgos
a quienes vengan a trabajar, a estudiar o por asociados con el movimiento de personas, para
razones humanitarias. así reducir la migración irregular y reprimirlas
actividades transfronterizas ilícitas. Es decir,
Además, el proyecto de ley deja en manos del para lograr una migración ordenada, segura y
Consejo de Política Migratoria la tarea de crear regular.
y actualizar periódicamente las subcategorías
de residencia temporal que estime oportunas, Por ello es imperativo abrir un proceso de
fijando además sus requisitos, lo que permite al regularización extraordinario, el cual tendrá las
Estado adaptarse con celeridad a la evolución siguientes características:
del fenómeno migratorio y a las necesidades a. Permitirá registrar y regularizar a aquellos
del país.En este contexto, el Proyecto de Ley extranjeros que permanezcan en el país en
cambia la operatoria que hoy existe para la situaciónirregular y que hayan ingresado a
obtención de la Residencia Temporal, ya que Chile hasta el día 08 de abril de 2018.
ésta sólo se podrá solicitar fuera de Chile, b. Los extranjeros que hayan ingresado de
prohibiendo que se pueda solicitar el cambio forma irregular al país, eludiendo el control
de calidad migratoria de turistas a residentes migratorio,deberán, dentro del plazo de
estando en Chile. 30 días corridos a contar del 23 de abril
Asimismo, el Proyecto de Ley introduce de 2018, registrarse y solicitar ante la
otras modificaciones importantes. Por un Subsecretaría del Interior un permiso de
lado, descriminaliza la residencia irregular residencia temporaria.
y elimina las sanciones penales para las c. Los extranjeros que residan en el país
infracciones migratorias. Por otro lado, con permiso de turismo vencido o visa de
simplifica y agiliza el proceso de expulsión residencia vencida, deberán, dentro del
para aquellos extranjeros quehayan infringido plazo de 90 días corridos a contar del 23
178 Reforma Migratoria en Chile y Elementos Sobresalientes en Materia Regulatoria

de abril de 2018,registrarse y solicitar ante h. No se concederá dicho permiso de residencia


la Subsecretaría del Interior un permiso de temporaria a aquellos que hayan sido
residencia temporaria. expulsados uobligados al abandono del país
d. También podrán acogerse a esta medida por decreto supremo sin que previamente se
aquellos extranjeros residentes que haya derogado el respectivodecreto, a los
desarrollen actividades remuneradas sin condenados o actualmente procesados por
contar con la autorización migratoria delitos comunes que la ley chilena califique
correspondiente; los extranjeros que al desimples delitos o a los que hayan salido
08 de abril de 2018 se encuentren en el de Chile por disposición del Gobierno, y a
país con permiso de turismo vigente; o los expulsados de otropaís por autoridad
aquellosextranjeros con una solicitud competente.
de visa de residencia o reconsideración i. El Subsecretario del Interior determinará la
actualmente en trámite, losque deberán, suficiencia de los documentos que presenten
dentro del plazo de 90 días corridos a losextranjeros que se acojan a este proceso,
contar del 23 de abril de 2018, registrarse podrá revocar o suspender las sanciones
y solicitarante la Subsecretaría del Interior migratorias quepesaren sobre ellos y
un permiso de residencia temporaria. aprobará o rechazará las solicitudes.
e. No se concederá dicho permiso a aquellos j. Los extranjeros en situación irregular que
extranjeros que propaguen o fomenten de no presenten solicitudes de regularización
palabra opor escrito o por cualquier otro dentro delplazo señalado anteriormente
medio, doctrinas que tiendan a destruir serán expulsados.
o alterar por la violencia, el ordensocial k. La solicitud presentada bajo declaraciones
del país o su sistema de gobierno, los que falsas, valiéndose de documentos
estén sindicados o tengan reputación de ser falsificados,adulterados o expedidos a
agitadoreso activistas de tales doctrinas y, nombre de otra persona será rechazada de
en general, los que ejecuten hechos que las plano y al solicitante seráexpulsado.
leyes chilenas califiquen dedelito contra la
seguridad exterior, la soberanía nacional, l. Concluido el proceso de registro y de
la seguridad interior o el orden público del solicitudes de regularización y partir del
país y los que realicen actos contrarios a los 23 de julio de 2018y hasta el 22 de julio
intereses de Chile o constituyan un peligro de 2019, la Subsecretaría del Interior
para el Estado. procederá a entregar a los solicitantes,
sicorrespondiere, un permiso de residencia
f. Tampoco será concedido a aquellos que se temporario, con vigencia de un año, contado
dediquen al comercio o tráfico ilícito de desde su estampado en el pasaporte o título
drogas oarmas, al contrabando, al tráfico de residencia, según corresponda. Al cabo
ilegal de migrantes y trata de personas y, en de dicho período elextranjero podrá solicitar
general, a los que ejecutenactos contrarios el permiso de residencia correspondiente,
a la moral o a las buenas costumbres. de acuerdo a la normativa vigente.
g. No será concedido dicho permiso de m. La residencia temporaria se otorgará en
residencia temporaria a los condenados o todos los casos en calidad de titular y estará
actualmenteprocesados por delitos comunes sujeta alpago de un arancel equivalente a
que la ley chilena califique de crímenes y noventa dólares de los Estados Unidos de
a los prófugos de la justicia pordelitos no América.
políticos
IMPRESO EN LOS
TALLERES DE PROCOIN
GUATEMALA DICIEMBRE 2018
600 EJEMPLARES