Estrutura e Legislação da Aviação Civil

Módulo 1 – Unidade 1

LEGISLAÇÃO NACIONAL RELATIVA À AVIAÇÃO CIVIL

Ao final desta Unidade, você deverá ser capaz de:

 Explicar a estrutura da legislação nacional em seus níveis hierárquicos.

 Identificar os principais normativos do sistema de aviação civil brasileiro.

 Avaliar a necessidade de desenvolvimento de interpretações.

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Nesta primeira Unidade do curso vamos ter uma visão geral da legislação relacionada
à aviação civil.

 A legislação de aviação civil brasileira é harmonizada com determinações internacionais.

 As normas de nível hierárquico mais alto prevalecem sobre aquelas que estão abaixo.
 A ANAC recebeu da Lei 11.182/2005 o poder de emitir regulamentos, que impõem
obrigações às empresas, aos pilotos, aos mecânicos, aos demais regulados e aos usuários.
 As Instruções de Aviação Civil eram normas emitidas pelo Departamento de Aviação Civil
e podiam conter tanto textos informativos quanto normativos.
 As interpretações são necessárias para solucionar questões de conflito ou lacunas de
normativos.

A legislação de aviação civil brasileira é harmonizada com determinações

internacionais.

A aviação civil é uma atividade inerentemente internacional. Quando se pensa em

fazer turismo em outros países, o avião é o meio de transporte que vem logo à mente. Por
isso, é natural que a legislação voltada à aviação tenha grande correlação internacional
também.

As primeiras normas de aviação civil surgiram logo no início do século XX e o primeiro

tratado internacional foi assinado logo após a primeira guerra mundial, na Convenção de
Paris, de 1919. A preocupação inicial estava em definir a soberania das nações sobre seus
espaços aéreos, até então considerados livres para o voo.

Com o crescimento do transporte de pessoas e o proporcional aumento de fatalidades

em acidentes aéreos, o foco da regulamentação se voltou para a segurança das operações.
Até hoje, os acidentes aéreos ensinam à comunidade da aviação civil novas lições que
permitem o aprimoramento do sistema de aviação civil mundial e o aumento dos níveis de
segurança.

Seja pela preocupação com as vidas das pessoas, seja pela preocupação com a
imagem da aviação, seja pela necessidade de estabelecer um mercado justo entre as
diferentes empresas da aviação civil, o fato é que a comunidade internacional decidiu que as
melhorias em termos de segurança deveriam ser refletidas por todos os países.

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Toda a estrutura e legislação do Estado brasileiro relativas à aviação civil foram

estabelecidas de forma a, respeitadas as necessidades específicas do país, cumprir ao
máximo possível as determinações da Organização Internacional de Aviação Civil (em inglês,
International Civil Aviation Organization – ICAO).

A hierarquia de normas legais e infra-legais da aviação civil está representada na figura

abaixo. A norma mais importante do ordenamento jurídico brasileiro é a Constituição Federal.
Mas essa norma não aborda os detalhes relevantes para este curso e, portanto, não
trataremos dela aqui.

As normas de nível hierárquico mais alto prevalecem sobre aquelas que estão
abaixo.

Nunca uma norma de nível inferior pode contrariar uma norma de nível superior. De
maneira geral, as normas de nível inferior detalham a aplicação da norma de nível superior.

O Congresso Nacional é responsável pela emissão das leis que disciplinam a aviação
civil brasileira. A Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, conhecida como Código Brasileiro
de Aeronáutica, estabeleceu as principais regras para a operação de aviões civis e militares.
Apesar de se tratar de uma lei prévia à Constituição Federal, assinada em 1988, entendemos
que a lei foi “recepcionada” pela Constituição, permanecendo válida.

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Alguns trechos da lei são de especial interesse para o trabalho na Superintendência

de Aeronavegabilidade, como, por exemplo:

 Art. 20, que estabelece a necessidade das marcas de nacionalidade e

matrícula, e certificados de matrícula e de aeronavegabilidade.
 Capítulo IV do Título III, que trata do Sistema de Segurança de Voo, prevendo
a existência dos Regulamentos Brasileiros de Homologação Aeronáutica –
RBHAs, que estabelecem requisitos para a operação e obtenção de
certificados de aprovação de projetos, fabricação e manutenção.
 Capítulo V do Título III, que trata do Sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro.
 Título IV, que trata das aeronaves, certificados, exploração, arrendamento,
contratos e, inclusive, no seu art. 106, define o conceito de “aeronave”.
 TÍTULO IX, que trata das infrações e providências administrativas.

Art. 106. Considera-se aeronave todo aparelho manobrável em vôo, que possa sustentar-se e circular no
espaço aéreo, mediante reações aerodinâmicas, apto a transportar pessoas ou coisas.

Código Brasileiro de Aeronáutica

O Código Brasileiro de Aeronáutica hoje encontra-se muito defasado com relação à

realidade da aviação civil brasileira, requerendo uma série de interpretações não literais, as
quais muitas vezes são motivo de discussões.

A Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, criou a ANAC e estabeleceu suas

competências e seu funcionamento enquanto autoridade de aviação civil brasileira,
concedendo-lhe poder de polícia administrativa. A partir dessa lei, iniciou-se um processo de
transferência de atividades que culminou com a extinção do antigo Departamento de Aviação
Civil – DAC, órgão subordinado ao Comando da Aeronáutica.

A lei estabeleceu as Taxas de Fiscalização da Aviação Civil – TFACs e seus valores,

como contrapartida das atividades de fiscalização, homologação e registro realizadas pela
ANAC.

Também foram estabelecidos novos regulamentos que deveriam gradativamente

substituir os RBHAs, posteriormente nomeados como Regulamentos Brasileiros da Aviação
Civil – RBACs.

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Art. 8o Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o
desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária do País, atuando
com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade (...)

Lei de Criação da ANAC

A Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, e a Lei nº 13.341, de 29 de setembro de

2016, são relevantes para o nosso estudo por terem alterado a vinculação da ANAC na
estrutura do Executivo. Em 2011, após muitas décadas de vinculação à área de Defesa, a
ANAC passou a ser vinculada a um órgão totalmente civil, a Secretaria de Aviação Civil. Em
2016, a ANAC passou a estar vinculada à área de Transporte, semelhante ao que ocorre em
diversos outros países, como EUA e Canadá.

Em nível hierárquico inferior às Leis estão os atos do Executivo, em especial os

Decretos do Presidente da República. O Decreto nº 5.731, de 20 de março de 2006,
estabeleceu detalhes sobre a estruturação da ANAC logo após sua Lei de Criação.

O Conselho de Aviação Civil – CONAC foi instituído pelo Decreto nº 3.564, de 17 de

agosto de 2000. O CONAC é órgão de assessoramento do Presidente da República para a
formulação da política nacional de aviação civil. É presidido atualmente pelo Ministro de
Estado dos Transportes, Portos e Aviação Civil e dele são membros diversos outros ministros
do governo. As Resoluções do CONAC estabelecem políticas que devem ser seguidas pela
ANAC no exercício de suas atividades.

Quer conhecer detalhes dessas leis? Consulte qualquer uma delas e outras no Portal
da Legislação.

A ANAC recebeu da Lei 11.182/2005 o poder de emitir regulamentos, que

impõem obrigações às empresas, pilotos, mecânicos, demais regulados e
usuários.

A Diretoria Colegiada da ANAC, no exercício do seu poder normativo, emite Decisões

Resoluções, RBACs (normalmente como anexos a Resoluções) e Instruções Normativas –
INs. Veja a diferença entre esses atos da Diretoria:

 Resolução – aprova ou baixa normas regulamentares e regimentais;

 Instrução Normativa – estabelece procedimentos para execução de
disposições legais ou regulamentares ou relacionados à matéria de

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competência específica da Diretoria, a fim de assegurar unidade de ação no

âmbito da ANAC;
 Decisão – consubstancia resultado de processo submetido à deliberação da
Diretoria, relacionado à área de atuação da ANAC.

As Superintendências da ANAC também podem emitir normas de efeito interno e

externo. As principais normas de efeito externo emitidas pela SAR são:

 Instruções Suplementares – ISs: abordam meios de cumprimento de requisito

aceitáveis pela ANAC; e
 Diretrizes de Aeronavegabilidade – DAs: estabelecem ações mandatórias para
operadores e são emitidas quando a ANAC encontra uma condição insegura
em algum conjunto de aeronaves.

Instrução Suplementar é mandatória?

Para demonstrar o cumprimento com requisito de RBAC, poderá:

I – adotar IS; ou
II – apresentar meio alternativo:
 devidamente justificado;
 análise e concordância expressa do órgão competente da ANAC; e
 nível de segurança igual ou superior ou concretizar o objetivo do procedimento.

Resolução 30/2008, Art. 14

As Superintendências também emitem Manuais de Procedimentos – MPRs, que são

documentos de efeito interno e servem para orientar os servidores na execução de suas
atividades, de forma que a atuação da ANAC seja eficiente, transparente e impessoal.

Os detalhamentos dos procedimentos eram estabelecidos nos Manuais de

Procedimentos Internos – MPRIs. Com o mapeamento de processos, esses manuais
gradativamente serão substituídos por artefatos dos processos.

Além desses documentos, ainda existe uma série de outros documentos que estão
obsoletos e derivam do período de transição da criação da ANAC. São as Circulares de
Informação – CIs, Procedimentos Administrativos – PAs, Procedimentos de Trabalho – PTs e
Procedimentos Internos – PIs. Todos esses documentos ainda devem ser reavaliados e
reemitidos dentro da estrutura normativa atual da ANAC.

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As Instruções de Aviação Civil eram normas emitidas pelo Departamento de

Aviação Civil e podiam conter tanto textos informativos quanto normativos.

A maioria das Instruções de Aviação Civil – IACs já foi substituída por normativos da
ANAC. Para aquelas que ainda estão vigentes, devemos tomar cuidado e entender se o que
está estabelecido é normativo ou se é meramente informativo.

Além disso, o nível hierárquico pode mudar dependendo da IAC. Alguns dos comandos
devem ser entendidos como requisitos, em nível igual ao dos RBACs, enquanto que outros
são considerados meios de cumprimento de algum requisito maior, semelhantes a uma IS.
Caso haja dúvida na interpretação do nível hierárquico de algum comando de IAC, essa
dúvida deve ser esclarecida com a chefia imediata, a qual, caso necessário, poderá iniciar um
processo para publicação de interpretação.

As interpretações são necessárias para solucionar questões de conflito ou

lacunas de normativos.

O sistema de aviação civil é idealizado para ser perfeito. Porém, devido à imperfeição
natural de todo processo humano, o arcabouço normativo é naturalmente imperfeito. Ainda
assim, essas imperfeições devem ser tratadas com igual naturalidade, buscando
compreendê-las à luz da ideia original e a finalidade para a qual foi escrito o normativo.
Portanto, qualquer lacuna ou conflito entre normativos deve ser resolvida por meio de
interpretações. Esse conceito é fundamental para a segurança jurídica das relações entre
Estado, mercado e sociedade.

Existem diversas regras e técnicas de interpretação. Uma primeira regra já foi trazida
neste curso: no caso de conflito entre normativos, prevalece aquele de maior nível hierárquico.

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Não é nosso objetivo o aprofundamento nessas técnicas e regras, mas alguns conceitos mais
universais podem ser úteis para a sua atividade:
 Prevalece o normativo de maior nível hierárquico;
 Prevalece o normativo mais específico para o assunto;
 Prevalece o normativo mais recente.
No desenvolvimento de uma interpretação, procuramos entender o propósito original
do legislador. Porém, com o tempo, as reinterpretações se fazem necessárias como forma de
ajustar o propósito original à realidade atual. Ainda assim, uma interpretação nunca deve
propositalmente perverter o sentido original, mesmo que palavras com sentido ambíguo o
permitam.
Nem sempre quando sentimos falta de detalhamento em um normativo se trata
realmente de uma lacuna. Os regulamentos não são escritos com objetivo de limitar a atuação
dos regulados. São escritos numa política de “quanto menos melhor”, permitindo ao regulado
a maior liberdade possível. Nesses casos, a verificação do cumprimento com o regulamento
pode depender do julgamento técnico dos servidores, os quais devem procurar harmonização
com os demais colegas da gerência para garantir a impessoalidade no tratamento com o
regulado.

Art. 12. Caberá à ANAC estabelecer a interpretação final sobre qualquer dúvida que possa ocorrer em
relação a requisito estabelecido em RBAC.

Resolução nº 30/2008

Na próxima Unidade veremos a estrutura do sistema de aviação civil brasileiro.