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Acerca del documento, OIT: La reversión de la privatización de las

pensiones: reconstruyendo los sistemas públicos de pensiones en los países


de Europa Oriental y América Latina (2000-2018)

Por: Marcela Corredor (pensionadas por Derechos)

A partir de los años setenta del siglo XX, el afán de convertir los sistemas económicos y políticos de
las Naciones capitalistas en seguidores de las políticas neoliberales, condujo a los gobiernos
respectivos a iniciar la privatización, entre otros, del manejo de los sistemas de pensiones.

Fue así como, un buen número de países cambiaron sus contextos legales e institucionales para
grabar sobre ellos la impronta neoliberal. Colombia fue actor protagónico de este desarrollo
mundial de manera muy activa, desde comienzos de los años noventa.

Ante el fracaso de los sistemas privados de pensiones, en mejorar las condiciones de acceso y de
beneficios de los usuarios de sistemas de jubilación y pensión y, dadas las condiciones cada vez más
agresivas del sistema financiero para apropiarse de los frutos redituales de las cotizaciones, la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), realizó este estudio que presenta tres capítulos:

1. Análisis del fracaso de la privatización de los sistemas para solucionar los problemas de baja
cobertura, beneficios a los afiliados, costos administrativos y de transición, impactos sociales y
fiscales, entre otros.

2. Análisis y documentación de los procesos registrados alrededor del mundo para desprivatizar.

3. Análisis e interpretación de los caminos que han trazado los distintos países y, cuya experiencia
valida los pasos necesarios para desprivatizar.

1º. PRIVATIZACIÓN

A partir de 1981, treinta países del mundo privatizaron sus sistemas de pensiones con el apoyo de
las entidades multilaterales: catorce en América Latina, catorce en Europa Oriental y dos en África.

AMERICA LATINA EUROPA ORIENTAL Y RUSIA ÁFRICA


Chile Hungría Nigeria
Perú Kazajstán Ghana
Argentina Croacia
Colombia Polonia
Uruguay Letonia
Bolivia Bulgaria
México Estonia
Venezuela Federación de Rusia
El Salvador Lituania
Nicaragua Rumania
Costa Rica Eslovaquia
Ecuador Macedonia
República Dominicana República Checa
Panamá Armenia

Esto significa que a pesar de la presión ejercida por los organismos multilaterales y los sectores
financieros y de seguros nacionales e internacionales, los países que privatizaron fueron realmente
una minoría. La mayor parte de las Naciones optaron por conservar sus sistemas públicos y en
particular, ningún país democrático avanzado e industrializado reformó sus sistemas públicos. Sin
embargo, las instituciones financieras promocionaban la privatización como la solución en los países
en desarrollo.

La experiencia fue devastadora y en palabras de la OIT fueron “Tres décadas de fracasos”. En efecto,
de entre los países privatizadores dieciocho han revertido el proceso y se hace evidente la
acumulación de impactos sociales y económicos negativos. Así que, no sólo los objetivos pregonados
no se cumplieron, sino que los resultados fueron realmente un cúmulo de malas experiencias para
los afiliados y también para los países y sus fiscos nacionales.

En general puede afirmarse que la incursión de los actores privados en los sistemas, se realizó
básicamente accediendo a las pensiones públicas cuyas cotizaciones de carácter obligatorio
pagaban la seguridad social. La experiencia inicial, drástica y estructural ocurre en Chile en 1981 y
consistió en que el sistema público de pensiones se sustituyó por un sistema privado operado por
administradoras de fondos de pensiones privadas. La reforma tuvo como objetivos principales:
a) reducir los costos fiscales de la seguridad social, mediante la sustitución de las pensiones del
seguro social por cuentas privadas gestionadas por las administradoras privadas y

b) utilizar el ahorro de las personas para estimular el ahorro nacional a largo plazo y desarrollar los
mercados de capitales.

El modelo seguía las indicaciones del Banco Mundial en su documento de 1994: “Envejecimiento
sin crisis: políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento”.

Las reformas fueron totales o parciales: en el primer caso se sustituyó el sistema público de reparto
por un sistema de gestión privada basado en cuentas individuales y contribución definida de
capitalización plena. Entre los países que privatizaron totalmente están Chile, Bolivia, México, El
Salvador, Kazajstán, República Dominicana, Nicaragua, Nigeria.

La privatización parcial implicó introducir un componente complementario de capitalización total


que dio como resultado un sistema compuesto por varios regímenes de pensiones: unos públicos
con financiamiento por reparto, administración pública y beneficios definidos. Y otros de
administración privada, con contribución definida y cuentas individuales de capitalización plena.
Países como Argentina, Uruguay, Colombia, Hungría; Polonia, Costa Rica, Letonia, Bulgaria, Croacia,
Estonia, Federación Rusa, entre otros, realizaron este tipo de reforma.

En la práctica, la privatización no produjo los resultados esperados: las tasas de cobertura se


estancaron o disminuyeron, los niveles de prestaciones se deterioraron y las desigualdades de
género e ingresos se agravaron.

Desde otro ángulo, el riesgo de las fluctuaciones en los mercados de capitales se traslado a los
individuos; los costos administrativos aumentaron lo cual redujo los niveles de beneficios; los altos
costos de transición crearon grandes presiones fiscales; la gobernanza del sistema se debilitó pues
se eliminó la participación de los trabajadores en la gestión eliminando también el diálogo social
entre los actores.

Además las funciones de supervisión y regulación fueron ejercidas por los grupos privados que
administraron los fondos lo cual generó conflicto de intereses. Por su parte, los aseguradores
privados aumentaron la concentración del mercado ejerciendo presiones oligopólicas sobre los
fondos previsionales. Finalmente, los beneficiarios de los recursos y cotizaciones han sido: el sector
financiero, las administradoras de fondos privados, las compañías de seguros de vida y sus
reaseguradoras

Veamos como ejemplo, el aumento escandaloso y generalizado de los costos administrativos como
porcentaje de las cotizaciones para algunos países seleccionados.

PAÍS ANTES DE PRIVATIZACIÓN DESPUÉS DE PRIVATIZACIÓN


Argentina 6,6 (1990) 50,8 (2002)
Bolivia 8,6 (1992) 18,1 (2002)
Hungría 2,0 (1998) 14,5 (2007)
Colombia 2,6 (1993) 25,9 (2002)
Chile 8,0 (1980) 19,5 (2002)
El Salvador 7,8 (1996) 21,3 (2002)
Uruguay 6,5 (1990) 18,2 (2002)

Es preciso anotar que hubo importantes oposiciones al camino de la privatización y en particular, la


OIT se oponía a la privatización predicada para inversión y crecimiento porque consideró siempre
que los sistemas de pensiones deben proporcionar la seguridad de ingresos en la vejez, lo cual
subraya la importancia de considerar la suficiencia, la sostenibilidad financiera y la equidad.

Y es que la OIT propone ciertos principios rectores para el diseño y las reformas de los sistemas de
pensiones: La Universalidad en tanto que la seguridad social es un derecho humano. La solidaridad
social y por tanto, el financiamiento colectivo. La suficiencia y previsibilidad de las prestaciones que
aseguren beneficios relacionados con los ingresos. La responsabilidad general y primaria del Estado
que garantice la sostenibilidad financiera, fiscal y económica, teniendo en cuenta la justicia y la
equidad social.

2º. DESPRIVATIZAR O REVERTIR LA PRIVATIZACIÓN

Después de dos décadas de fallidas y costosas experiencias, varios países empiezan a desprivatizar
a partir del año 2000: Venezuela, Ecuador, Nicaragua. Vendrían después Bulgaria, Argentina,
Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Bolivia, Hungría, Croacia, Macedonia, Polonia, Federación de
Rusia, Kazajstán, República Checa y Rumania (2017). La mayoría de reversiones se producirían
después de la crisis financiera y económica de 2008: pues las dificultades afectaron severamente a
los mercados financieros y de capitales, lo cual redujo considerablemente el valor de los activos de
los fondos privados. La indignación no se hizo esperar, pues muchos beneficiarios del sistema
privado debieron depender del apoyo social dada la drástica reducción del valor de sus pensiones
que muy frecuentemente llegaron al nivel de la pobreza.

Por su parte para los países europeos, los costos y transferencias desde los presupuestos nacionales
al sector financiero, dueño de los sistemas privados de pensiones, resultó enorme e imperativo
dadas las restricciones de endeudamiento y déficit fiscal que les demandaba su pertenencia a la
eurozona.

En una visión general, las reversiones de la privatización, puede considerarse como implementadas
mediante dos formas: algunos países eliminan el sistema de cuentas individuales transfiriendo todos
los fondos de esas cuentas al fondo público; otros, reducen el tamaño de las cuentas, disminuyendo
la proporción de las cotizaciones obligatorias destinadas a los fondos privados o enviándolas al
Estado para su administración o, dando la oportunidad a los cuenta habientes de regresar al sistema
de reparto.

Si bien cada país presenta su propio proceso valorable dentro de su contexto; sin embargo, pueden
identificarse algunos elementos comunes:

1) el proceso de la reforma a la reforma

2) las leyes promulgadas

3) las características del nuevo modelo público

4) los derechos y prestaciones nuevos

5) el restablecimiento de la administración pública de las pensiones

6) la transferencia de personas y fondos y el reconocimiento de derechos adquiridos

7) el financiamiento con nuevas tazas de cotización y la reincorporación de las cotizaciones


patronales

8) el recaudo de cotizaciones y la administración de los fondos

9) la supervisión y regulación del sector


10) la gobernanza y representación de empleadores y sindicatos

11) el diálogo social en el proceso de la nueva reforma

12) la reducción de costos administrativos

13) los impactos socio-económicos

14) los impactos fiscales.

REVERSIÓN DE LA PRIVATIZACIÓN DE LAS PENSIONES Y LAS CUENTAS INDIVIDUALES

CLAUSURA DEL REGIMEN DE CUENTAS REDUCCIÓN DEL TAMAÑO DE LAS CUENTAS


INDIVIDUALES INDIVIDUALES
Venezuela (2000), Ecuador (2002) y Nicaragua Bulgaria (en 2007 cancela el aumento de las
(2005) contribuciones a las cuentas individuales y está
congelado en 5%)
Argentina (en 2008 cierra las cuentas Estonia (en 2009 suspende la contribución del
individuales y transfiere los fondos al sistema 4% al segundo pilar)
público de reparto)
Hungría (en 2010 transfiere las cuentas Letonia (en 2009 reduce la contribución a las
individuales al sistema público de reparto y las cuentas individuales del 8 al 2%)
fusiona con el presupuesto del Estadol)
Bolivia (en 2009 enuncia la prohibición Lituania (en 2009 reduce la contribución a las
constitucional de la privatización de la cuentas individuales del 5,5 al 1,5%)
seguridad social y cierra el sistema de cuentas
nacionales para los nuevos afiliados)
Federación de Rusia (en 2012 canaliza al seguro Macedonia (en 2011 reduce las contribuciones
social las contribuciones de las cuentas obligatorias a las cuentas individuales del 7,42
individuales) % al 5,25%)
Polonia (en 2011 reduce y en 2014 transfiere Croacia (en 2011 reduce las contribuciones
todas las cuentas individuales al sistema de obligatorias a las cuentas individuales del 10 al
reparto del seguro social) 5%)
República Checa (en 2016 el nuevo gobierno Eslovaquia (en 20102 reduce la cotización a las
pone fin al sistema de cuentas individuales) cuentas individuales del 9 al 4%)

3º. CÓMO REVERTIR LA PRIVATIZACION?

De acuerdo con las experiencias y los estudios de casos, la OIT enumera los pasos a seguir así:

1. Iniciar el diálogo social para generar consenso cuidando de incluir a la sociedad civil, los
grupos defensores de los derechos de los pensionados y las organizaciones de empleadores
y trabajadores con quienes es preciso organizar campañas de comunicación.
2. Conformar un comité técnico de reforma compuesto por empleadores, trabajadores y
expertos en el tema de seguridad social para diseñar e implementar la renacionalización del
sistema, cuyas funciones tienen que ver con definir las características del sistema y hacer el
estudio de factibilidad que evalúe la sostenibilidad y formule recomendaciones.
3. Promulgar las leyes respectivas que definan las características del sistema de reparto con
beneficios definidos según las normas de la OIT. Sobra decir que requiere de análisis
jurídicos y de seguridad social muy acertados.
4. Crear el ente público que administre las pensiones y garantice la gobernanza tripartita, en
caso de que no exista en el país. Sus funciones básicas serán: recaudo, cobranza y registro
de cotizaciones, administración de beneficios, gestión de inversiones, planificación y
asesoría tanto actuarial como jurídica.
5. Transferir los afiliados del sistema privado al público respetando sus condiciones
particulares y derechos adquiridos.
6. Transferir los recursos de las cuentas individuales cuidando que sea justa en términos de
valores actuariales.
7. Establecer las nuevas tazas de cotización sobre análisis actuariales sólidos e iniciar el
recaudo de las cotizaciones el nuevo sistema público. Es preciso mantener informada a la
población de afiliados.
8. Clausurar el mecanismo de recaudo del sistema privado que debe sincronizarse con el
recaudo en el sistema público.
9. Implementar los servicios de inspección y los mecanismos de cobranza de las cotizaciones
que garantice un control contributivo sólido, eficiente y eficaz.
10. Crear la unidad o entidad encargada de la gestión de las inversiones del r+egimen público
de pensiones.
11. Clausurar el ente de supervisión y regulación de las pensiones del sector privado.

En este contexto de reforma a la reforma, la OIT concluye que:

Los países que han revertido la privatización, pese a que las acciones son muy recientes, ya pueden
observar mejoramiento y efectos positivos en términos de reducción de las presiones fiscales,
costos administrativos menores, mayores niveles de cobertura y de beneficios y desigualdades
menores de género e ingresos.

El fortalecimiento del seguro social público y su combinación con las pensiones solidarias no
contributivas ha mejorado la sostenibilidad financiera de los sistemas pero también los derechos a
las prestaciones, lo que implica planificación mejor y mayor seguridad en la jubilación.

¿DEBEN CONVERTIRSE LOS TRABAJADORES EN ABANDERADOS DE LOS PLANTEAMIENTOS DE LA


OIT?

No obstante lo anterior, el documento de la OIT adolece de graves problemas: plantea el documento


como experiencia y recomendación que se creen una serie de organismos tripartitos (gobierno,
empresarios y trabajadores) para concretar las reformas por medio del llamado “diálogo social”,
cuyo resultado siempre es beneficioso a los patrones como lo demuestran en Colombia, por
ejemplo, las conversaciones anuales en la Comisión de Concertación de Políticas Sociales y Laborales
sobre el incremento del salario mínimo. Tal “diálogo” en este momento en qué conocemos los
propósitos de los poderosos grupos que impulsan las reformas no cumpliría papel distinto del de
desmovilizar a los trabajadores mientras la contraparte impone sus depredadoras reformas.

Igualmente grave es que la OIT plantea que en aras de la “sostenibilidad” del nuevo sistema público
se deben imponer cambios paramétricos, es decir, aumentos incluso automáticos de la edad para
pensionarse, las semanas de cotización, aumentar los años sobre los que se calcula el ingreso base
de liquidación, IBL, o llevar la tasa de reemplazo a cifras ínfimas como el 40 % de dicho IBL. En este
aspecto el organismo coincide plenamente con las exigencias que vienen haciendo ANIF, Asofondos
o Fedesarrollo. ¿Qué ganarían los trabajadores con qué sea el sistema público el que le imponga los
sacrificios que hoy se le exigen para llenar los cofres del sector privado?
Abordemos con ojo crítico el documento de la OIT. Aprovechemos su parte positiva, en cuanto
registra el fracaso de la privatización de las pensiones, pero desechemos y denunciemos todo lo que
tiene de corrosivo para los trabajadores.

Muchas gracias.

Bogotá, D.C. 31 de agosto de 2019