JERARQUÍA NORMATIVA.

La Constitución Política del Perú y Hans Kelsen.

Artículo 51° de la Constitución Política del Perú de 1993. La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley,
sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma
del Estado.
La normatividad sistémica requiere necesariamente que se establezca una jerarquía piramidal de las normas
que la conforman[1].
Al respecto el artículo 51° de la Constitución, recogiendo dicho principio, declara: “La Constitución prevalece
sobre toda normal legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es
esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.
Con ello se postula una prelación normativa con arreglo a la cual, las normas se diversifican en una
pluralidad de categorías que se escalonan en consideración a su rango jerárquico[2].
Dicha estructuración se debe a un escalonamiento sucesivo tanto en la producción como en la aplicación
de las normas jurídicas.
Esta jerarquía se fundamenta en el principio de subordinación escalonada. Así, la norma inferior encuentra en
la superior la razón de su validez: y, además, obtiene ese rasgo siempre que hubiese sido creada por el
órgano competente y mediante el procedimiento previamente establecido en la norma superior.
Como señala Francisco Fernández Segado [El sistema Constitucional Español, Madrid: Dykinson, 1992], la pirámide
jurídica “(…) implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de
conformidad con la cual una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a
su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide obviamente se sitúa la
Constitución”. Un sistema jurídico no está constituido por normas yuxtapuestas y coordinadas, sino por normas
jerárquicas y superpuestas.
Ello presupone una clara correlación entre la fuente de la que emana una norma, la forma que ésta ha de
adoptar y la fuerza jurídica de la misma. El precepto que regula la producción normativa es, prima facie, una
norma superior; mientras que la producida conforme a esa regulación es una la norma inferior.
En toda estructura jerárquica existen tres tipos de normas, a saber, las productoras, las ejecutoras y las
ejecutoras-productoras:

La producción de normas deja constancia del inseparable binomio poder-deber.

La jerarquía normativa según Hans Kelsen:
Según Hans Kelsen[3], un sistema jurídico es el conjunto de todas las normas creadas mediante el ejercicio
de facultades conferidas directa o indirectamente por una norma básica. En sus propias palabras:
Todas las normas cuya validez pueda remitirse a una y misma norma básica, constituyen un sistema de normas, un
orden normativo. La norma fundante básica es la fuente común de la validez de todas las normas pertenecientes a uno
y el mismo orden. (Kelsen 1960:202).
De lo cual se desprende que la validez de cada norma deriva de otra norma válida que autoriza su creación.
Para evitar el regreso al infinito, es indispensable un último eslabón. Este último eslabón no puede ser una
norma positiva, puesto que siempre podríamos preguntar acerca del fundamento de su validez. Por tanto,
según Kelsen, sólo una norma no positiva puede ser la norma última de un orden jurídico, ya que es la única
que no presupone otra norma de la cual derive su normatividad. Esta norma es la norma básica, en nuestro
caso la Constitución Política de 1993.

Siguiendo con este orden de ideas, debo decir que el orden jurídico no es un sistema de preceptos situados
en un mismo plano y ordenados equivalentemente, sino una construcción escalonada de diversos estratos
o categorías normativas.
Esta disposición estratificada es producto del uso de una pluralidad de principios que, en algunos casos,
pueden determinar la ubicación de una norma dentro de una categoría normativa, o su prelación al interior
de la misma.
 Principio de constitucionalidad.- Las normas constitucionales poseen supremacía sobre cualesquiera otras del
sistema, por lo que cuando éstas se les oponen formal o materialmente, se preferirá aplicar las primeras. Como
acota Manuel García Pelayo: “Todo deriva de la Constitución y todo ha de legitimarse por su concordancia directa
o indirecta con la Constitución”.
 Principio de legalidad.- Es una regla que exige sujeción a la ley y a aquellas normas de similar jerarquía. En tal
virtud, condiciona la validez de las normas de inferior rango.
Tal supremacía está prevista en el artículo 51° de la Constitución, que dispone que después del texto
fundamental, la ley prevalece sobre toda otra norma de inferior jerarquía.
 Principio de subordinación subsidiaria.- Establece la prelación normativa descendente después de la ley y
contiene a los decretos, las resoluciones y las normas de interés de parte.
 Principio de jerarquía funcional en el órgano legislativo.- Expresa que a falta de una asignación específica de
competencia, prima la norma producida por el funcionario u órgano funcional de rango superior. Se aplica
preferentemente al interior de un organismo público.
Este principio se deduce lógicamente de la estructura de jerarquía funcional operante en cada organismo
público.
Ahora bien, la pirámide jurídica nacional debe comprenderse a la luz de dos criterios rectores: las categorías y los
grados.
Las categorías son expresión de un género normativo que ostenta una cualificación formal y una condición preferente
determinada por la Constitución o por sus normas reglamentarias.
Ellas provienen de una especie normativa; es decir, aluden a un conjunto de normas de contenido y valor semejante o
análogo.
En consecuencia, nuestra pirámide nacional debería quedar de la siguiente manera:

En consecuencia, se desprenden de la siguiente pirámide normativa los siguientes conceptos:

 Constitución Política del Perú[4].- conjunto de valores, principios y reglas. Es el eje principal que asegura la
unidad del ordenamiento jurídico, dado que representa la decisión política y jurídica por excelencia y el
fundamento central del sistema constitucional en su conjunto.
 Normas de Rango Constitucional.- en este caso, se encuentran los tratados que versen sobre derechos humanos,
así lo ha señalo el Tribunal Constitucional en sentencia recaída en el N.° 2308-2004-PA/TC:
Recordando la aplicación inmediata de los tratados internacionales, entre ellos, los relativos a derechos humanos, este
Tribunal ha manifestado que, dentro del catálogo de derechos con rango constitucional se encuentra el derecho a la
protección jurisdiccional de los derechos que, en los términos del artículo 25.1 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, comporta el derecho de “Toda persona (…) a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida
por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.
 Ley.- es una proposición jurídica, dictada y publicada por los órganos del Estado competentes conforme a la
Constitución Política.
 Ley Orgánica.– en nuestro ordenamiento jurídico constitucional las leyes orgánicas se caracterizan por dos
elementos: el formal y el material. Cuando la Constitución (artículo 106º) establece que para la aprobación o
modificación de una ley como orgánica “se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del
Congreso”, define su elemento formal. Cuando dicha disposición señala que “mediante leyes orgánicas se regulan
la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las
otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución”, define su
elemento material una ley orgánica se define, en principio, por la concurrencia de esos dos elementos; sin
embargo, existe una preponderancia del elemento material sobre el elemento formal. Una ley puede ser aprobada
con el voto de los ciento treinta congresistas, pero esta forma de aprobación no convierte automáticamente a dicha
ley en orgánica. De ahí que se pueda señalar que el concepto de ley orgánica es, si bien no únicamente, ante todo
un concepto material.
 Organismos Constitucionalmente Autónomos.- son aquellos que en el ejercicio de sus atribuciones no depende
de ningún órgano constitucional, se encuentra sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica.
La Constitución de 1993 únicamente reconoce como órgano constitucional al Ministerio Público, al Tribunal
Constitucional, a la Defensoría del Pueblo, al Consejo Nacional de la Magistratura, al Banco Central de
Reserva del Perú, a la Superintendencia de Banca y Seguros, al Registro de Identificación y Estado Civil, al
Jurado Nacional de Elecciones, al Organismo Nacional de Procesos Electorales, y a la Contraloría General
de la República como órganos constitucionales autónomos.
 Leyes Ordinarias.- Las leyes son normas, esto es reglas de conducta obligatoria.
 Los Tratados.- son fuentes internacionales de derecho (tratados y convenios internacionales, sean bilaterales o
multilaterales, y las declaraciones de reciprocidad a falta de estos).
 Decreto Legislativo[5].- Son normas con rango y fuerza de ley que emanan de autorización expresa y facultad
delegada por el Congreso. Se circunscriben a la materia específica y deben dictarse dentro del plazo determinado
por la ley autoritativa respectiva. Son refrendados por el o los Ministros a cuyo ámbito de competencia
corresponda.
Los Decretos Legislativos entran en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo
disposición contraria del mismo Decreto Legislativo que postergue su vigencia en todo o en parte. Los
Decretos Legislativos relativos a tributos de periodicidad anual rigen a partir del uno de enero del año
siguiente a su publicación.
 Resoluciones Legislativas.- Se trata de actos parlamentarios que generalmente regulan casos de manera particular
y concreto. Representan la excepción a la característica de generalidad de la ley. Tienen rango de ley porque el
inciso 1.º del artículo 102.º de la Constitución y el artículo 4.º del Reglamento del Congreso le confieren
implícitamente una jerarquía homóloga a la ley.
 Reglamento del Congreso.- El presente Reglamento tiene fuerza de ley. Precisa las funciones del Congreso y de
la Comisión Permanente, define su organización y funcionamiento, establece los derechos y deberes de los
Congresistas y regula los procedimientos parlamentarios.
 Ordenanzas municipales.- Las ordenanzas de las municipalidades[6]provinciales y distritales, en la materia de
su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por
medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios
públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.
Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y
contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley.
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por
las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia.
Para efectos de la estabilización de tributos municipales, las municipalidades pueden suscribir convenios de
estabilidad tributaria municipal; dentro del plazo que establece la ley. Los conflictos derivados de la ejecución
de dichos convenios de estabilidad serán resueltos mediante arbitraje.
 Decreto de Urgencia[7].- Son normas con rango y fuerza de ley por las que se dictan medidas extraordinarias en
materia económica y financiera, salvo materia tributaria. Se expiden cuando así lo requiere el interés nacional. Se
fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles. Son aprobados por el Consejo
de Ministros, rubricados por el Presidente de la República y refrendados por el Presidente del Consejo de
Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas y, en los casos que corresponda, por uno o más Ministros a cuyo
ámbito de competencia esté referido.
Los Decretos de Urgencia entran en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo
disposición contraria del mismo, que postergue su vigencia en todo o en parte.
Conforme lo establece el artículo 118°, inciso 19), de la Constitución, el Presidente de la República puede
expedir Decretos de Urgencia con fuerza de ley, pero sólo en materia económica y financiera, cuando así lo
requiera el interés nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso.
La expedición de un Decreto de Urgencia[8], al ser extraordinario, debe responder: a) a una situación de
necesidad y urgencia; b) que no haya podido ser prevista oportunamente; c) debiendo tratarse de una
situación que de no actuar de modo inmediato puede ponerse en grave riesgo el interés nacional, finalmente;
d) la materia o contenido de los decretos de urgencia debe estar referida a situaciones relacionadas con la
economía o las finanzas públicas.
Respecto al requisito que exige que los Decretos de Urgencia versen sobre “materia económica y financiera”
tal como se lee en el artículo 118.19 de la Constitución, el análisis debe desarrollarse atendiendo a los
efectos que pueda causar la materia regulada. Es decir, debe de tratarse de algún tipo de impacto en la caja
fiscal cuya atención no puede esperar el trámite parlamentario habitual, de manera que el principio de
legalidad presupuestaria se ve excepcionado a efectos de no dejar sin respuesta oportuna dicha situación
extraordinaria. En este extremo, si bien el control resulta siendo amplio, en la medida que la mayoría de las
decisiones legislativas tienen alguna incidencia económica o financiera, no obstante, por tanto la naturaleza
de los Decretos de Urgencia debe estar referida a cubrir exigencias económicas que no pueden esperar el
ciclo normal de la legislación ordinaria.
 Decreto Ley.- es una norma con rango de ley dictada por el Poder Ejecutivo, la misma que es dictada sin la
aprobación o delegación de facultades por parte del Poder Legislativo.
Es una característica de los Gobiernos De factos.
Sobre este punto existen dos teorías:
 Teoría de la continuidad, señala que:
Los Decretos Leyes perviven o mantienen su vigencia –surtiendo todos los efectos legales– no obstante producirse la
restauración del Estado de Derecho. Estos solo perderán vigencia en caso de que el Congreso posterior a un gobierno
de facto dicte leyes que los abroguen, modifiquen o sustituyan, según el caso.
Esta teoría se sustenta en la necesidad de preservar uno de los fines básicos del derecho: la seguridad jurídica. En el
caso de los Decretos Leyes, dicho fin implica resguardar el desenvolvimiento de la vida cotidiana y la de los bienes
jurídicos (vida, propiedad, honor, etc.) que se encuentran amparados por ellos, sin mengua de reconocer que este
amparo haya sido establecido de manera no formal.
No aceptar la continuidad de la vigencia sui géneris de estos, sería abrir un largo, oscuro e inestable “paréntesis
jurídico” que dejaría en la orfandad al cúmulo de beneficios, facultades, derechos o prerrogativas nacidos de dicha
legislación, así como también quedarían privados de exigencia las cargas públicas, deberes, responsabilidades,
penalidades, etc., que el Estado hubiese establecido en su relación con los ciudadanos. Desde ambas perspectivas –la
ciudadanía y la organización estatal–, se perpetraría un inmenso perjuicio para la vida coexistencial y la normal
marcha del cuerpo político.”
 Teoría de la revisión, señala que:
Una vez restaurado el Estado de Derecho, los Decretos Leyes deben ser objeto de un examen de vigencia. Para tal
efecto, el Congreso de la República se pronuncia por el mantenimiento o no en el sistema jurídico.
 Decreto Supremo.- Son normas de carácter general que reglamentan normas con rango de ley o regulan la
actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional. Pueden requerir o no el voto aprobatorio
del Consejo de Ministros, según lo disponga la ley. Son rubricados por el Presidente de la República y refrendados
por uno o más Ministros a cuyo ámbito de competencia correspondan.
Los Decretos Supremos entran en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo
disposición contraria del mismo, que postergue su vigencia en todo o en parte.
 Resoluciones Supremas.- Son decisiones de carácter específico rubricadas por el Presidente de la República y
refrendadas por uno o más Ministros a cuyo ámbito de competencia correspondan. Son notificadas de
conformidad con la Ley del Procedimiento Administrativo General y/o se publican en los casos que lo disponga la
ley.
Cuando corresponda su publicación, por ser de naturaleza normativa, son obligatorias desde el día siguiente
de su publicación en el Diario Oficial, salvo disposición contraria que postergue su vigencia en todo o en
parte.
Los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los decretos supremos sobre estados de excepción están sujetos al
control político del Congreso de la República, conforme al procedimiento establecido en su Reglamento
2. PROCESO PARA PROMULGAR UNA LEY
Tienen derecho de iniciativa, el Presidente de la República y los congresistas, así como los otros poderes del Estado,
las instituciones públicas autónomas, los municipios y los colegios profesionales.
Los ciudadanos, ejerciendo el derecho de iniciativa previsto en la Constitución, también pueden proponer proyectos de
ley.
3.1) OFICINA DE TRÁMITE DOCUMENTARIO
La oficina de Trámite Documentario recibe, registra y numera el proyecto.
3.2) OFICIALÍA MAYOR
Ingresada la iniciativa por la oficina de Trámite Documentario, el Oficial Mayor da cuenta al Consejo
Directivo, y remite el decreto de envío, que contiene:

 Número del proyecto.
 Nombre de la comisión (o comisiones) que recibirá el proyecto, previa consulta a un miembro de la Mesa
Directiva.
 Firma del Oficial Mayor del Congreso.

3.3) COMISIONES
Es en las comisiones de trabajo, integradas multipartidariamente, donde se realiza un exhaustivo estudio de
los proyectos de ley, buscando armonizar puntos de vista y encontrar el consenso entre los grupos
parlamentarios y sus diversas posiciones.
Las comisiones emiten sus dictámenes luego de 30 días útiles, a partir de la fecha de ingreso de la
proposición, las que deben reflejar la opinión de todos sus integrantes, por unanimidad o mayoría y minoría.
Los dictámenes pueden ser:
 Dictamen favorable.
 Dictamen desfavorable (pasa al archivo).
 Rechazado de plano (pasa al archivo).
 Cuando se deriva una proposición a más de una comisión, el orden en que se mencionan en el decreto determina la
prioridad de asignación. Las comisiones pueden presentar dictámenes en conjunto o individualmente, según sea el
caso.
3.4) OFICIALÍA MAYOR
El Oficial Mayor revisa y certifica la autógrafa de la ley, y dispone su remisión al Presidente de la República
para su promulgación en el término de 15 días útiles
3.5) OFICINA DE RELATORÍA Y AGENDA
Elabora la autógrafa de la ley y la deja lista para su remisión al Ejecutivo.
3.6) PLENO
El pleno del Congreso, luego de un debate, a veces arduo, puede aprobar la ley o rechazarla, enviándola al
archivo.
El debate se registra minuciosamente, todas sus incidencias y acuerdos constan en actas y en el diario de
los debates, creado por José Gálvez en 1885.
3.7) CONSEJO DIRECTIVO
Recibidos los dictámenes de las comisiones, el Consejo Directivo, con apoyo del Oficial Mayor, del Director
General Parlamentario y del relator, ordena los proyectos de ley y los coloca en agenda para su debate en
el pleno del Congreso:
 Determina el tiempo de debate de los dictámenes.
 Dispone la distribución de las copias de los dictámenes a los miembros del Congreso con 24 horas de anticipación.
 En caso de suma urgencia, a criterio del Presidente, se dispone la entrega domiciliaria
3.8) PODER EJECUTIVO
Si no tiene observaciones, el Presidente de la República promulga la ley, y ordena su publicación.
Si el Presidente de la República tiene observaciones sobre toda la ley o una parte de la proposición
aprobada, las presenta al Congreso en el mencionado término (15 días útiles).
Si vencido el plazo, el Presidente de la República no promulga la proposición de ley enviada, el Presidente
del Congreso o el de la Comisión Permanente, según corresponda, realiza el acto de promulgación.
En temas específicos y con la obligación de dar cuenta al Congreso, el Congreso puede delegar la función
legislativa al Poder Ejecutivo
3.9) PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN
Las leyes promulgadas son publicadas en la sección “Normas Legales” del diario oficial “El Peruano”.
3.10) VIGENCIA DE LA LEY
La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”, salvo
disposición distinta de la misma ley que establezca un mayor período en todo o una parte.

16-21