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TABLA DE CONTENIDOS
INTRODUCCION página 2
I. MARCO DE REFERENCIA 4
A. GUATEMALA 26
a. Principios generales 26
b. El ente regulador 28
c. El mercado de las telecomunicaciones 33
d. Régimen sancionatorio 37
e. Servicio universal y derechos de los usuarios 38
B. HONDURAS 39
a. Principios generales 39
b. El ente regulador 40
c. El mercado de las telecomunicaciones 43
d. Régimen sancionatorio 45
e. Servicio universal y derechos de los usuarios 48
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 70
BIBLIOGRAFIA 74
ANEXO 76
2
3
INTRODUCCION
El final del siglo XX se caracterizó por la transformación de las actividades y roles del Estado. En
muchos negocios en los cuales en algún momento el Estado fue empresario, dejó de serlo para convertirse
en regulador y aun, en muchos casos, un mero espectador.
Uno de los mercados que más han experimentado esa transformación fue el de las
telecomunicaciones. Ha sido un fenómeno mundial que, apoyado en un incensante desarrollo tecnológico,
ha hecho desaparecer monopolios y a la vez ha enarbolado la divisa de la competencia como medio para
satisfacer las necesidades de los usuarios.
En esta coyuntura, se hace necesario conocer cuáles han sido las reformas realizadas por
Centroamérica, sus aciertos y sus debilidades. Estos procesos pueden servir de ejemplo o de advertencia
para Costa Rica; por ello, el presente trabajo tiene como objetivo analizar y comparar los nuevos sistemas de
Guatemala y Honduras y el proyecto de ley de regulación de las telecomunicaciones costarricenses.
Es importante señalar que en la elaboración de este trabajo topamos con la carestía de datos de
Guatemala y Honduras que permitieran valorar el impacto de las reformas de sus sistemas y compararlos
con los resultados de la gestión del Instituto Costarricense de Electricidad. La falta de información proviene
de que en Guatemala y Honduras los nuevos sistemas son aún muy jóvenes y no han permitido generar
estadísticas confiables. Esta ha sido una limitación considerable que invita a hacer análisis futuros.
I. MARCO DE REFERENCIA
3
4
Durante la década de los ochentas en diversas partes del mundo y por distintos motivos,
muchos de los servicios que brindaba el Estado iniciaron un proceso de cambio hacia nuevas
modalidades de prestación: gestión privada, concesiones, autorizaciones. El mundo inició el camino
hacia un nuevo paradigma: el Estado dejó de ser empresario para ceder espacio a la iniciativa privada
en diferentes ámbitos de la vida económica de las naciones incluyendo los servicios públicos.
El concepto mismo de “servicio público” tampoco es unívoco, sin embargo, todas las
definiciones tienen como elemento común la idea de que los servicios públicos son actividades
económicas que revisten una necesidad imprescindible para la sociedad. En Argentina, por ejemplo, se
le agrega a esta idea el que tales actividades sean desarrolladas monopólicamente. (Véase CICERO).
En Costa Rica, ésa no es una condición necesaria, y basta con que el legislador declare que una
actividad es de ”servicio público” para que así sea considerada. En todo caso, en este trabajo
utilizaremos el concepto elaborado por SARMIENTO GARCIA y otros:
“La existencia de un servicio público está dada por: 1) la satisfacción del interés general, como “fin”
determinante de la creación del servicio, 2) la decisión de la autoridad pública en el sentido de asumir
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5
La regulación y los reguladores se han topado con el fenómeno de los monopolios, algunos
legales y otros ciertamente “naturales”. En el primer caso, por razones políticas más que puramente
económicas, el Estado decide que una actividad económica, sea o no de servicio público, sea
desarrollada por una única empresa. En el segundo caso, las condiciones tecnológicas determinan que
sea económicamente eficiente que la producción sea realizada por una sola empresa. Así lo explica
PAREDES: “Muchas veces, la existencia de monopolios se debe a la existencia de barreras a la
entrada en una industria que de otro modo sería competitiva. En este caso, en que no existen razones
tecnológicas para que exista un monopolio, el rol del regulador debería ser el de remover las barreras
a fin de promover la competencia en el sector. Sin embargo, existen actividades o industrias donde la
competencia no es posible. En la provisión de muchos servicios de utilidad pública tales como las
telecomunicaciones, la electricidad, el agua potable y alcantarillado y el gas, es común que existan
actividades con características de monopolio natural, al menos en algunas etapas de la producción. El
5
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que una industria tenga características de monopolio natural significa que se pueden producir los
distintos niveles de producto a menor costos si se producen por una firma que si se producen por dos o
más firmas. Esta propiedad de la tecnología se denomina subaditividad de la función de costos 1.”
(PAREDES, p. 11)
La corriente de cambio del paradigma de las funciones estatales se topó con monopolios
estatales, no necesariamente naturales con poca o ninguna regulación bajo la concepción de que “el
Estado no puede regularse a sí mismo” (caso de excepción, Costa Rica con un monopolio público –
ICE Telecomunicaciones- regulado por un ente público –antiguo Servicio Nacional de Electricidad
(SNE), hoy la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP)-. La vorágine de la “salida
de las manos públicas de actividades económicas” trajo consigo la homologación de dos conceptos
distintos que se ha tendido a confundir en uno solo: “privatización y desregulación”.
Ciertamente, no significan lo mismo. Los casos de eliminación del monopolio legal a favor de
la empresa estatal para pasar a organizar la empresa como sociedad anónima, establecer criterios de
gestión de “empresa privada” y el cambio de la titularidad de las acciones de la misma hacia el sector
privado han sido llamados desregulación y privatización. Sin embargo “algunos expertos ponen en
duda que pueda hablarse de desregulación en estos casos. Especialmente observando el ejemplo de
Gran Bretaña donde, respecto a las operaciones más significativas sobre monopolios (British
Telecom, etc.) simultáneamente a la privatización/desmonopolización se han creado oficinas estatales
específicas encargadas de la regulación del respectivo sector, ante la evidencia de que, desde una
perspectiva social, las actividades no podían dejarse al resultado del juego del libre mercado.”
(VERGES, p.128)
1
La subaditividad de la función de costos es producto de :
- Economías de ámbito: Ahorro de costos que se logra por la producción conjunta de ciertos
bienes respecto a lo que costaría si se produjeran en forma separada.
- Economías de escala: Ahorro en costos que ocurre por la expansión en la escala de
producción (Véase, PAREDES)
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Definidos esos conceptos, podemos revisar otros términos afines que han sido utilizados por la
literatura y que tienden a ser usados confusamente por los políticos:
a) Liberalización: “Técnicas por las cuales el Estado reduce sensiblemente su poder interventor en
las actividades económicas (…) Por un lado, el Estado desregula actividades privadas que eran
intensamente reguladas o disciplinadas y por otro, procede a la despublificación de actividades de
titularidad pública exclusiva, denominada también desmonopolización.”(RODRIGUEZ, p.113)
Pero además, los gobiernos han tenido más que motivaciones filosóficas para abandonar sus
actividades. Así se pueden identificar al menos dos grandes grupos de objetivos los de carácter
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financiero-fiscal y los de carácter político, consistentes en una reducción del peso del sector público en
la economía:
a) Motivaciones financiero-fiscales:
• Eliminar la carga que sobre los presupuestos estatales representan los subsidios (la financiación de
los déficits de las empresas públicas) en un periodo de necesidad generalizada de reducir el déficit
público.
• Dejar de financiar con cargo al presupuesto público las nuevas inversiones (ampliaciones de
capital) de las empresas públicas –incluidas las que ya eran rentables.
• Tener un importante ingreso en el presupuesto con el producto de la venta al sector privado.
b) Motivaciones políticas:
• Mejorar la eficiencia de las empresas públicas
• Introducir la mentalidad de empresa privada en la gestión de las empresas públicas
• Eliminar la “vulnerabilidad” frente a las reivindicaciones sindicales
• Eliminar situaciones de monopolio y aumentar el peso de la competencia en el sistema económico
• Reducir el peso del sector público en la economía, como un fin en sí mismo. (VERGES, p. 132)
Se ha dicho también que debido a los grandes costos de la regulación, es necesario “desregular”
las actividades dejándolas a las fuerzas del mercado introduciendo competencia. Sin embargo, se ha
caído en confusiones interesantes: “(…) mientras es justificado sugerir la desregulación en materia de
actividades competitivas (excepto cuando la competencia no es la solución, como en el caso
ambiental) no lo es tanto en materia de actividades con fuerte concentración; sin embargo, el
argumento de los costos de la regulación se aplica a veces sin distingue la situación de que se
trate.”(SOLANES, p. 5)
Sea cual sea la razón por la cual los Estados han trasladado o pretendan trasladar la prestación
de los servicios públicos, en forma exclusiva o compartida, al sector privado, la regulación se hace más
necesaria que nunca. A pesar de sus costos y a pesar de sus fallas 2, la liberalización de las actividades
de servicio público hace imprescindible en muchos casos la regulación, pues la competencia no
siempre es posible o se acerca muy poco a lo óptimo: “no todas las partes de estas industrias son
2
La doctrina es conteste en señalar como fallas de la regulación efectos tales como:
Opción de “second best”, o sea, no alcanza criterios de eficiencia
Usualmente persigue objetivos diferentes de la eficiencia económica
Estimula la “ineficiencia X” en las empresas reguladas pues al limitar al rentabilidad de ésta, desestimula el control de los
costos
Puede tener costos económicos al largo plazo pues puede impedir que se realicen cambios que le permitan a la empresa
ajustarse a los cambios exógenos
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En este sentido debe entenderse el término más recientemente acuñado la “re-regulación” que
implícitamente reconoce que el mercado no puede solucionar todos los problemas y que en ciertas
actividades de interés público, el Estado debe establecer las reglas de juego incluso para que exista
competencia. Y eso nos lleva a la visión neoclásica de la regulación: “(…) el objetivo de la regulación
en la visión neoclásica, actualmente la más aceptada, cual es la maximización del Bienestar Social
definido en forma estrecha como la suma de excedentes del consumidor, debiéramos agregar que ello
es neto de los costos de regular. Con este criterio, se plantea con bastante fuerza el argumento que, en
general, la regulación como asignador de recursos es un pobre sustituto de un mercado operando en
competencia. Así, una implicancia fundamental es que la regulación debiera buscar en primer lugar,
la promoción de la competencia donde es posible que exista. En los casos en que la competencia no es
posible, dadas la estructura de información y los incentivos que tienen los agentes bajo distintos
esquemas regulatorios el objetivo debiera ser el regular de la manera más eficiente.” (PAREDES, p.4)
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El presente planteamiento contiene las premisas más relevantes que deben configurar el sector
de telecomunicaciones en los países de las Américas de acuerdo con el “Libro Azul”. Este modelo será
contrastado con la legislación de los países de Guatemala, Honduras y el proyecto de Ley General de
Telecomunicaciones de Costa Rica, con el objetivo de tener un panorama que permita ver el estado en
que se encuentran las telecomunicaciones en estos países.
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requiera modificar la ley. De ser así, se demoraría innecesariamente la oferta de dichos servicios y
tecnologías, privando al público de sus beneficios.
Lo anterior tiene como consecuencia que la legislación regulatoria del sector deba tener las
siguientes características:
a) Flexibilidad: Cuanta más alta sea la jerarquía del ente legislativo, más general debe ser la
legislación (la palabra legislación se refiere en este contexto ampliamente a la reglamentación y no
necesariamente a las leyes que aprueba el Congreso). En consecuencia, la legislación que apruebe el
Congreso debe tener un carácter más general y ser más flexible que la que adopte el Organismo
Regulador ejecutivo;
c) Objetivos: La legislación debe establecer los objetivos que desea alcanzar, incluyendo la
meta básica de satisfacción del interés público y social;
d) Participación pública: La legislación debe prever un procedimiento para que las entidades
públicas o, al menos, las entidades privadas interesadas puedan conocer el proceso de reglamentación
y adjudicación, y participar en él.
1. Objetivos de la legislación
b) Velar por que todas las normas, reglamentos, adjudicaciones y prácticas se realicen siempre
mirando a la satisfacción del interés público y social;
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Una vez establecida la legislación general, debe delegarse la función ejecutiva al organismo
Regulador. Dicho organismo debe estar separado de toda compañía de explotación de
telecomunicaciones de forma que pueda actuar con independencia e imparcialidad. El organismo debe
tener la autonomía suficiente para establecer sus propias reglas de procedimiento, desempeñar todas
sus funciones, adoptar normas y reglamentos e impartir órdenes en la medida necesaria para el
cumplimiento de sus funciones. Además, normalmente se le atribuye la potestad para la ejecución de la
política de telecomunicaciones, su cumplimiento y la concesión de licencias.
El organismo regulador puede ser una entidad colegiada o un organismo a cuyo frente esté un
director o un presidente. Para asegurar su independencia y autoridad, los miembros o el director de
dicho organismo deben ser nombrados para un mandato fijo y deben ser inmunes a las disputas
políticas. Los miembros deberán permanecer en su puesto hasta el final del periodo asignado, a menos
que dimitan o que un tribunal considere que han cometido una falta grave o que han actuado de forma
incompatible con el ejercicio o la dignidad del puesto.
Deben considerarse la idoneidad y otros aspectos éticos de las personas que ocupan los
puestos clave en el organismo regulador a fin de asegurar, entre otros, el cumplimiento de los
requisitos fundamentales de independencia e imparcialidad:
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b) el periodo de mandato del presidente o de los miembros del órgano colegiado debe diferir del
periodo de mandato de la persona que los nombra;
Es conveniente que no todos los miembros del órgano colegiado cesen al mismo tiempo, sino
de uno en uno (u otro número conveniente), para mantener la experiencia del colectivo, ofrecer
continuidad administrativa y evitar el posible riesgo de que todos los miembros hayan sido nombrados
por la misma persona.
Otro elemento ético que puede convenir también considerar es el de la posible prohibición de
que el presidente (o los miembros) y funcionarios del organismo regulador representen los intereses de
alguna persona o compañía ante el organismo durante un cierto periodo de tiempo tras abandonar
aquél.
Puede ser prudente que el nombramiento del presidente o de los miembros colegiados del
organismo regulador se someta a confirmación por una persona o institución distinta e independiente.
Con ello se contribuye a asegurar la independencia e imparcialidad del organismo regulador en aras del
interés público. La legislación debe dejar al organismo regulador la organización de su propia
estructura y reglamento interno. Los temas prominentes de la estructura son, entre otros:
a) los servicios de medios de comunicación de masas (radiodifusión sonora y de TV, TV por cable,
servicios de distribución multicanal (terrenales y por satélite) y servicio de radiodifusión por
satélite, entre otros);
d) otros, tales como la gestión del espectro, la planificación de los servicios de telecomunicaciones a
medio y largo plazo, entre otros;
e) condiciones de entrada (y salida), es decir, la oferta (o el cese del suministro) del servicio;
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Dentro de las competencias que necesariamente deben ser atribuidas al ente regulador se
encuentran:
Clasificar los servicios de telecomunicaciones y establecer los conceptos básicos y políticas que
los rigen.
Establecer la política general respecto a precios y tarifas, teniendo en cuenta por un lado la
necesidad de proteger al público, y por otro, la carga administrativa que supone la vigilancia
adecuada de estos temas. Hay que basarse en la mayor medida posible en las fuerzas del mercado
como elemento regulador principal de los precios y las tarifas de los servicios en competencia.
Generalmente, el control de los precios y las tarifas se ejercen mediante el monopolio local de los
servicios telefónicos, siguiendo el principio del servicio al costo más un rédito justo para el
desarrollo de la actividad; los servicios celulares y de radiobúsqueda se regulan principalmente
mediante las fuerzas del mercado, situación que en la mayoría de los casos no se cumple pues los
operadores terminan poniéndose de acuerdo para mantener un determinado nivel tarifario, no
obstante el regulador debe tener la competencia suficiente para intervenir, si los precios que se
cobran en estos servicios son excesivos. En cualquier caso, la legislación tratará de evitar los
detalles del establecimiento de precios y tarifas, dejando claro por el contrario, el objetivo de que
deben ser justas y razonables. Es éste un caso en que los resultados obtenidos son más importantes
que los medios para obtenerlos.
3. Tasas
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otros. La legislación debe también considerar las exenciones, si procede (por ejemplo, entidades
gubernamentales, servicios de emergencia, bomberos, policía, entre otros). También es importante
indicar los depósitos en que se materializarán las cantidades recibidas por concepto de tasas. En teoría,
se debe constituir un fondo con el que sufragar los gastos en que incurre el organismo regulador al
desempeñar sus funciones.
4. Procedimientos administrativos
5. Sanciones
La legislación debe definir las penas que se aplicarán en caso de violación de la ley. Estas
pueden incluir multas, suspensión de la explotación y revocación de la licencia. Los procedimientos de
aplicación de sanciones deben ser claros, justos y congruentes desde el punto de vista administrativo.
Deberá otorgarse a la parte afectada el derecho a saber que el organismo regulador se dispone a iniciar
un procedimiento sancionador; se informará a la parte afectada de las razones claras y los hechos que
justifican dicho procedimiento y se le otorgará un tiempo razonable, para responder a los cargos. El
establecimiento de las entidades competentes de apelación es un elemento importante de toda
legislación de telecomunicaciones.
La ley debe delegar en el organismo regulador la competencia para establecer las normas y
reglamentos aplicables a cada servicio y los procedimientos asociados para la acción normativa y la
concesión de licencias, con los detalles adecuados, conforme a la legislación pertinente. Las normas y
reglamentos deben referirse a lo siguiente:
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e) renovación de licencias;
f) licencias experimentales;
g) elementos de una licencia;
h) procedimientos detallados para la creación de normas, la adjudicación y la concesión de
licencias;
h) otros.
Una disyuntiva para determinar la mejor estructura para un mercado de tanta importancia
como el de las telecomunicaciones es la escogencia entre el monopolio y la competencia. Y paralelo a
ella, el tema de la regulación y sus alcances. Tales decisiones deben tomarse a la luz de la naturaleza y
características del mercado en cuestión.
Los monopolios naturales, como cualquier monopolio, incluyendo los servicios públicos
conservadores, tienen que ser reglamentados adecuadamente a fin de proteger al público. En la medida
de lo posible, la reglamentación debe actuar, en cierto sentido, como sustituto de la competencia.
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Ahora bien, si se dejan de lado otros motivos de política nacional, la disyuntiva se resuelve
diciendo que, en términos generales, todos los servicios deben abrirse a la competencia, no obstante
esto no es posible en todos los países, pues dependerá de la extensión geográfica de sus territorios. Si
los territorios son muy pequeños será muy difícil la participación de dos o más competidores, por lo
que la regulación deberá desempeñar un verdadero papel de sustituto o emulador de la competencia.
En la mayoría de los casos, el interés público puede ser satisfecho mediante una política de
competencia, para la prestación de los servicios de telecomunicaciones. El consumidor se beneficiará
de la posibilidad de elegir, los servicios se adaptarán mejor a la demanda, los precios y las condiciones
mejorarán y el conjunto de la economía del país recibirá las ventajas de todo el proceso. En ese
sentido, si verdaderamente existe competencia, generará, al menos, tres beneficios básicos:
a) mayor eficacia;
b) mayor respuesta de la clientela; y
c) innovación.
Un entorno competitivo crea fuertes incentivos para que los proveedores del servicio sean
eficientes de forma que, ofreciendo buenos productos con precios accesibles, no pierdan clientela ante
sus rivales. La satisfacción de las necesidades del cliente, no debe considerarse únicamente como una
oportunidad comercial y menos, como suele ocurrir en condiciones de monopolio, como un problema.
La competencia tiende a asegurar que los nuevos servicios se ofrecerán rápidamente en interés del
cliente. El monopolista apenas tendrá incentivo para la innovación. Nadie le obliga a realizar las
mismas cosas de antes de manera diferente: el cliente está cautivo. Por otro lado, un operador de
telecomunicaciones competitivo no puede retrasar la introducción de una nueva tecnología si con ella
se mejoran las prestaciones y de paso gana mercado.
Sin embargo, puede haber razones, distintas de un país a otro, que induzcan a la concesión de
una explotación monopolística en determinadas situaciones, como pueden ser:
a) monopolios naturales;
b) deseo de promover empresas de riesgo;
c) otros, dependiendo de las leyes nacionales y las políticas estratégicas.
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La reventa puede definirse como el abono a servicios y facilidades de comunicaciones por una
entidad (revendedor) y la reoferta de servicios y facilidades de comunicaciones al público para obtener
un beneficio. El organismo regulador, dependiendo de la legislación nacional de telecomunicaciones,
puede imponer ciertas restricciones a la reventa o permitir ésta sin restricciones, con independencia de
que el revendedor "añada valor". Evidentemente, el hecho de una nueva venta supone la aplicación de
una política de tarifas adecuadas, cuyas estructuras consideren el costo eficiente de la prestación del
servicio más rentabilidades competitivas.
La reventa puede ser una industria atractiva cuando el primer portador u oferente:
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b) ofrece un servicio de línea privada, aunque condicione dicha oferta al uso de dicho servicio
durante un periodo de tiempo mínimo.
a) se ofrecen servicios de comunicaciones a precios más relacionados con los costos. Si los
precios del primer portador u oferente son demasiado bajos, los revendedores obtendrán beneficio; si
los precios son demasiado elevados, otras compañías duplicarán (a largo plazo) la infraestructura;
3
Al respecto, ver “Resale and Share Use”, Federal Communications Commission (FCC), 2da ed.,
1976
19
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Así pues, los monopolistas de un servicio público fundamental deberán ser obligados a dar
servicio a los clientes que soliciten razonablemente éste; mantener tarifas y condiciones adecuadas y
razonables; y a brindar el servicio sin discriminación.
Por otro lado, si la decisión del legislador conlleva la apertura o liberalización de las
telecomunicaciones rompiendo los monopolios existentes, ello no significa que el organismo regulador
deba perder totalmente el control de los servicios y entidades implicadas. Todo organismo regulador
puede establecer una combinación adecuada de competencia y reglamentación de forma que, al tiempo
que se mantiene un objetivo nacional estratégico, se sirva mejor al interés público y social. Los
usuarios deben poder obtener todos los beneficios que la liberalización ofrece actualmente con la
nueva flexibilidad que permite el avance de la tecnología.
Históricamente, han existido tres razones básicas para la existencia de los monopolios
estatales en telecomunicaciones:
a) el hecho de que el servicio básico de telecomunicación es un monopolio natural;
b) la capacidad de utilizar subvenciones para fomentar un servicio universal; y
c) el control de una infraestructura importante y estratégica.
En la práctica, sin embargo, la historia muestra repetidamente que esto no suele ocurrir,
especialmente en América. El escenario cotidiano muestra gobiernos sin dinero para invertir, desvío
de ingresos de sus compañías de explotación a la tesorería nacional para utilizarlos finalmente en otros
programas más urgentes, imposición de techos en el presupuesto de la compañía, interposición en la
gestión, intervención política nombrando al director general, a los directores, a los gestores y a otros
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empleados y distorsión de las tarifas, entre otros. En última instancia, el público suele pagar las
ineficacias que provoca este tipo de situación.4
Cuando un país decide privatizar una empresa, considera generalmente una serie de
elementos. Uno de ellos es el grado de control nacional que sería necesario al final del proceso. El
propio Estado puede llegar a la conclusión de querer mantener un cierto control de la compañía y, en
última instancia, atribuir determinados recursos calificados a dicho control. Se pueden también
imponer disposiciones técnicas, financieras y administrativas como condiciones a cumplir por el nuevo
propietario de la compañía de explotación de telecomunicaciones, incluyendo los parámetros técnicos
que deben de satisfacerse en un periodo de tiempo: volumen de inversiones en infraestructura,
modernización del servicio, capacitación y desarrollo de los recursos humanos, entre otros.
C. EL SERVICIO UNIVERSAL
Ahora bien, la idea y el objetivo de “servicio universal” están vinculados a las posibilidades
económicas y tecnológicas de un país en un momento determinado. La universalidad del servicio es un
concepto que debe evolucionar y parte de una realidad que deja en claro la apertura del sector de las
telecomunicaciones: la lógica del mercado no siempre es capaz de satisfacer todas las necesidades de
telecomunicaciones o si lo hace, es en condiciones precarias e insuficientes. 5
4
Al respecto véase “El Eslabón Perdido”. Informe de la Comisión Independiente para el Desarrollo
Mundial de las Telecomunicaciones. UIT, diciembre 1984 y “Washington Utilities & Transportation
Commission”, Federal Communications Commission 1975.
5
En Europa, por ejemplo, el servicio universal ha evolucionado con el devenir del tiempo.
Actualmente se habla de dos generaciones ya superadas y una tercera que está en vías de definición. La
primera generación de servicio universal surgió a principios de siglo “como respuesta al problema de
redes telefónicas aisladas, con titulares que se oponían a la interconexión fragmentando el mercado en
bloques de abonados que no se podían intercomunicar. Por lo que se entendió que el servicio universal
pasaba por la completa conectividad entre los abonados del servicio telefónico…En esta primera etapa,
la regulación del servicio universal buscó una red integrada…” (SALTOR, p.187-189)
La segunda generación surgió en la década de los 60 “debido a que los reguladores jugaban con los
ingresos y la contabilidad de costos entre los servicios metropolitanos y de larga distancia. A medida
que los costos de los servicios de larga distancia bajaban, aumentaban los de telefonía local o
metropolitana, pero las razones políticas llevaron a mantener bajas las tarifas locales, compensándolas
por medio de subvenciones cruzadas provenientes de los ingresos obtenidos de los servicios de larga
distancia…” La introducción de competencia en larga distancia perduró el sistema de subsidios por lo
que “los operadores en monopolio defendieron el privilegio que les concedía el subsidio cruzado,
21
22
a) servicios diferentes (por ejemplo, entre el de larga distancia y el internacional y los servicios de
comunicaciones locales);
b) los distintos grupos de usuarios (por ejemplo, de los usuarios comerciales a los residenciales); y
c) distintas zonas geográficas (por ejemplo, de las zonas urbanas a las rurales).
reivindicándolo como esencial para preservar la extensión de la penetración del teléfono en cada
hogar… En esta segunda generación del servicio universal, conocida como la etapa de la socialización
del teléfono, se extendió el servicio telefónico básico, intentando garantizar a un bajo costo,
disponibilidad en todo el territorio nacional y en condiciones equivalentes.” (Idem)
22
23
D. ¿REGLAMENTACIÓN O DESREGLAMENTACIÓN?
Como consecuencia de tales ideas se han regulado los monopolios telefónicos locales;
también pueden reglamentarse los suministradores dominantes del servicio de larga distancia. Por otra
parte, en general, los servicios mejorados de valor agregado no se reglamentan o sólo se les controla
ligeramente.7
Los servicios competitivos no requieren, en general, ser reglamentados a menos que uno de
los competidores detente una posición dominante o un poder sobre el mercado para imponer y
6
Véase “Overseas Communications Services”, Federal Communications Commission (FCC), 1982 y
Libro Azul, Oficina de Desarrollo de las Telecomunicaciones, Unión Internacional de
Telecomunicaciones.
7
Ver “Specialized Common Carrier Services”, Federal Communications Commission (FCC), 1971;
“Washington Utilities & Transportation Commission”, Federal Communications Commission (FCC),
23
24
mantener sus precios y condiciones, con independencia de los otros suministradores del servicio. Esto
por cuanto el objetivo principal de la reglamentación es la protección del interés público y social y que
ésta no debe utilizarse meramente como una barrera contra la competencia o como un paraguas para
mantener u ocultar la ineficacia.
Ahora bien, cuando el Organismo Regulador identifica que hay interés público o social en
reglamentar una compañía que ofrece un servicio de telecomunicación, trata normalmente de controlar:
a) la entrada (y salida), es decir, la oferta (o el cese del suministro) del servicio;
b) los precios y tarifas;
c) las normas de calidad; y
d) las condiciones del servicio que incluyen, si procede, la obligación de dar servicio a todos los
clientes en términos razonables y sin discriminación.
a) la tasa de beneficio permisible que refleje de cerca los costos financieros de capital de la
compañía;
b) si la inversión de la compañía se ha calculado adecuadamente y se efectúa de forma eficaz;
c) si los gastos de capital de la compañía se efectúan de forma eficaz y económica;
d) los bienes que han de incluirse en la base de la tasa;
e) el índice de depreciación que puede usar la compañía reglamentada para calcular las
amortizaciones;
24
25
f) una contabilidad reglamentaria o un sistema de información con el que se sigan los ingresos y
gastos de la compañía;
g) los criterios de revisión de tarifas presentadas por cada compañía controlada;
h) las normas y procedimientos para el ejercicio del control reglamentario.
Los costos administrativos relativos a una tasa de beneficios bien administrada son elevados
para la empresa de explotación (y con ello para los que la pagan) y para el Organismo Regulador (y el
contribuyente).9
El control directo del precio adopta normalmente la forma de topes de precios, es decir, el
establecimiento de un máximo en los precios de un servicio o de un conjunto de servicios para el
consumidor (price caps). Los topes de precio son simples desde el punto de vista administrativo (hasta
el extremo), incentivan las reducciones de costos (porque la entidad de explotación puede retener al
menos una parte de sus ganancias en concepto de eficiencia); fomentan la innovación; y reducen los
incentivos para las subvenciones entre servicios.10
Telecomunicaciones.
8
Véase “Bell System Tariff Offerings”, Federal Communications Commission (FCC), 1975; “Rates
for Competitive Common Carriers”, Federal Communications Commission (FCC), 1981; “Rates for
Dominant Carriers (Price Caps)”, Federal Communications Commission (FCC), 1988 y Libro Azul,
Oficina de Desarrollo de las Telecomunicaciones, Unión Internacional de Telecomunicaciones.
9
Idem
10
Idem
25
26
A. REPUBLICA DE GUATEMALA
Guatemala inició en 1996 una reforma revolucionaria del sector de telecomunicaciones, que
consistió básicamente en dos elementos: Primero, la desmonopolización y apertura del mercado de
las telecomunicaciones en todos los niveles y todos los servicios mediante la Ley General de
Telecomunicaciones (Decreto 94-96) aprobada el 18 de noviembre de 1996. Segundo, la
privatización de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL) para promover
eficiencia en la prestación de los servicios de telecomunicaciones.
El decreto 94-96 tiene como objetivo “ establecer un marco legal para desarrollar
actividades de telecomunicaciones y normar el aprovechamiento y la explotación del espectro
radioeléctrico, con la finalidad de apoyar y promover el desarrollo eficiente de las
telecomunicaciones, estimular las inversiones en el sector, fomentar la competencia entre los
diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones, proteger los derechos de los usuarios y
de las empresas proveedoras de servicios de telecomunicaciones y apoyar el uso racional y eficiente
del espectro radioeléctrico.” (art. 1) Esta norma no hace una lista de los servicios a los cuales se
dirige la regulación, sino que hace referencia a las “telecomunicaciones” lo cual abre la posibilidad
de regular todo tipo de telecomunicaciones, lo cual le da gran flexibilidad al marco regulatorio.
26
27
La potestad para emitir las políticas relacionadas con las telecomunicaciones se le otorga a
la Secretaría de Estado en los Despachos de Comunicaciones, Obras Públicas y Transporte. La
regulación y fiscalización del sector se le atribuye a la Superintendencia de Telecomunicaciones
(SITEL).
Esta ley no hace distinción alguna entre servicios públicos o privados y su principal
característica es que asume que no existe poder monopólico en las telecomunicaciones, y que por lo
tanto la regulación debe minimizarse y descansar sobre las fuerzas de un mercado competitivo que
promueva innovación, eficiencia y precios bajos para el consumidor. Específicamente, en el artículo
22 de la Ley se establece lo siguiente: "Libertad de Competencia. Las condiciones contractuales de
los servicios comerciales de telecomunicaciones que acuerden entre sí las distintas empresas,
entidades o personas que intervengan en su prestación, así como los precios al público, serán
libremente contratadas por las partes y no estarán sujetos a regulación ni aprobación por autoridad
estatal alguna, excepto por lo que se relaciona con el acceso a recursos esenciales, de acuerdo a lo
prescrito en esta ley". Los servicios esenciales están definidos en el artículo 27 e incluyen el derecho
de terminar una llamada en la red de otro operador, señalización, traspaso de identificación
automática del número, datos para facturación, portabilidad de número, derecho de publicación de
datos y registros de usuarios en las páginas blancas de todo directorio telefónico, derecho de acceso
a las bases de datos de otros directorios públicos.
a) El acceso desagregado a todas las redes, a tarifas que reflejen los costos incrementales promedio
de largo plazo de una firma eficiente está garantizado. El acceso desagregado ejercerá presión
de competencia sobre los dueños de recursos esenciales, y por lo tanto minimizará o eliminará el
poder monopólico.
b) La negociación entre las partes afectadas será el principal instrumento para resolver los
conflictos. De hecho, el artículo 78 remite a la vía judicial en caso de conflictos entre operadores
y entre operadores y usuarios y prevé la posibilidad de arbitrajes. El ente regulador no tiene
ninguna potestad al respecto.
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c) Se establece que no habrá ningún tipo de subsidio cruzado entre los servicios. Se dará apoyo
para la realización de proyectos de telecomunicaciones no rentables mediante un fondo que será
específicamente establecido para ese propósito.
Los títulos se emitirán para períodos de 15 años, los cuales podrán ser renovados a solicitud
del titular por períodos iguales si la solicitud es presentada dentro de los 200 y 120 días anteriores al
vencimiento del mismo. La única razón por la que podrá negarse dicha prórroga será si puede
comprobarse que el espectro al que corresponde el derecho en mención no ha sido utilizado durante
el período en que el titular lo mantuvo, no obstante el titular pudo haber especulado durante 15 años
con ese título.
La subasta deberá ser supervisada por una firma de auditores externos de reconocida
reputación y los títulos se adjudicarán a quien ofrezca el mayor precio.
b) El ente regulador
El artículo 5 crea la Superintendencia de Telecomunicaciones como “un órgano
eminentemente técnico” que forma parte del Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras
Públicas y por lo tanto, el Superintendente es nombrado por el Ministro. Se indica además que la
Superintendencia tendrá “independencia funcional”.
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Nuestras afirmaciones en relación con la necesaria independencia del ente regulador son corroboradas
por teóricos, estudiosos y críticos de la regulación. Esta, en general, y en particular la de los servicios
públicos, implica un juego de intereses: regulados, usuarios y el mismo regulador. Prestatarios y usuarios
buscan maximizar sus beneficios que no necesariamente seguirán la misma dirección. El regulador por su
parte, debe buscar armonizar esos intereses en estricto apego a la técnica y al ordenamiento jurídico pero no
por ello deja de tener una función de utilidad que maximizar. (Cf. CHIA-CHUENG pp. 687-697). El juego
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de intereses llega, en muchos casos, a reflejarse en presiones de los grupos con el fin de obtener el máximo
beneficio (o el mínimo perjuicio) de las actividades regulatorias.
Sin embargo, la lucha es desigual. Es más probable que los prestatarios (pocos), con poder
económico y gran capacidad de organización, sean quienes más busquen incidir en las decisiones del
regulador: " (...) una común, aunque no universal conclusión, es que entre los dos intereses principales en
conflicto en el proceso regulatorio, el interés del productor tiende a prevalecer sobre el interés del
consumidor... Desde esta perspectiva, la "protección del productor" representa el dominio de un pequeño
grupo con gran interés económico per capita sobre un gran grupo (consumidores) con más difuso interés .
La cuestión central para la teoría entonces es explicar esta regularidad del dominio del pequeño grupo en el
proceso regulatorio (y por tanto en el proceso político en general)..." (PELTZMAN p. 235)
Varios teóricos han procurado modelar las relaciones entre reguladores y regulados. MESALLES,
por ejemplo, elaboró un modelo que si bien corresponde al Banco Central de Costa Rica y los intereses
involucrados en su actividad regulatoria, de alguna manera también logra reflejar el panorama de la
Autoridad Reguladora y su entorno:
• Hay incentivos para influir en las políticas y un conflicto entre los grupos.
• El conflicto político se soluciona mediante un modelo Nash-cooperativo; no hay un solo ganador, sino
que cada grupo satisface parcialmente sus objetivos. Así el ente político toma sus decisiones como si
estuviera maximizando la suma ponderada de las funciones objetivos de los distintos grupos que intentan
influenciarlo.
• Los pesos relativos de los grupos están dados por la estructura económica, el ambiente político, la
idiosincrasia del ente regulador y por las condiciones institucionales. (Cf. MESALLES pp.5-10)
En el caso del Banco Central, la principal conclusión a la que llega MESALLES al correr su modelo
es que "el Banco Central no debe estar a la merced de los grupos de presión, sino ser tan independiente
como sea posible..." (p. 11)
.
Las presiones al ente regulador, muy probablemente procedan de dos vertientes: los sectores
regulados y el Gobierno. Los primeros buscan regulaciones o actuaciones regulatorias que les beneficien al
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máximo o les perjudiquen al mínimo. El Gobierno, por su parte podría ejercer presión por al menos dos
motivos:
a) Para obtener apoyo de los votantes a través de la contención de medidas poco populares pero necesarias,
especialmente los aumentos tarifarios. Este mecanismo es más evidente en el caso de las empresas
estatales que brindan servicios públicos y al mismo tiempo es más sencillo de ejercer por cuanto los
reclamos de los Presidentes Ejecutivos por tarifas son fácilmente acallables, lo que no siempre puede
hacerse cuando el prestatario del servicio es un ente privado...
b) Como respuesta a la presión ejercida por los grupos económicos regulados sobre el Gobierno y/o el
partido político en el poder.
En este último caso, el partido político en el poder se convierte en instrumento de los grupos
económicos. Al respecto, STIGLER ofrece una interesante explicación de por qué el partido político llega a
ceder a los deseos de los grupos poderosos: "La industria que busca poder político debe acudir al vendedor
apropiado, el partido político. El partido político tiene costos de operación, costos de mantener una
organización y competir en elecciones. Estos costos del proceso político son vistos con excesiva estrechez en
la literatura del financiamiento de las elecciones: las elecciones son al proceso político lo que el mercadeo
es al proceso de producir un bien, sólo un esencial paso final. El partido mantiene su organización y
atracción electoral por la ejecución de servicios costosos al votante todo el tiempo, no sólo antes de las
elecciones. Parte de los costos de los servicios y organización nacen al poner parte de los trabajadores del
partido en la nómina pública..." (p. 220)
Vistas las fuentes de presión hacia la entidad reguladora (nótese que dejamos por fuera a los
usuarios, pues por las dificultades de organización que enfrentan por su enorme cantidad y su dispersión es
poco probable, por lo menos por el momento, que se conviertan en grupo de presión), corresponde analizar si
aquéllas realmente pueden amenazar la autonomía de la Autoridad Reguladora.
De acuerdo con la doctrina, para evaluar si un ente regulador de servicios públicos goza de
verdadera independencia o autonomía deben observarse aspectos como los siguientes (Cf. SMITH p. 10):
1. La actividad del regulador debe estar libre de subordinación del Poder Ejecutivo.
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4. Establecer el periodo del regulador de tal forma que no coincida con el ciclo electoral y para el caso de
juntas o comisiones, escalonar los periodos de los miembros.
Otro aspecto importante por destacar es que la ley no prevé requisitos técnicos para el
nombramiento del superintendente; simplemente habla de “experiencia profesional” lo cual no
necesariamente equivale a tener conocimientos reconocidos en el campo de las telecomunicaciones.
Este portillo podría restarle carácter técnico al proceder de la superintendencia.
Tampoco contempla la ley causales específicas para la remoción del superintendente, por lo
tanto, su permanencia en el cargo queda sujeta al arbitrio del Ministro, lo cual, es un elemento más
que pone en tela de duda la independencia del superintendente. Al final de cuentas, su puesto queda
sujeto al beneplácito del jerarca ministerial.
Sin lugar a dudas, el sistema creado por la ley guatemalteca en lo que se refiere al ente
regulador, dista mucho del ideal planteado por la doctrina de la regulación y ni qué decir de las
pautas de la UIT expuestas en el apartado II.
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El legislador guatemalteco apostó al libre mercado con escasas regulaciones como modelo
para el sector de las telecomunicaciones. Por ello, en la ley no existen regulaciones tarifarias ni de
comportamiento de los agentes, salvo en aquellas condiciones mínimas cuya garantía es
indispensable para que, al menos teóricamente, exista competencia.
Para efectos de análisis, interesa destacar algunas de las figuras creadas por el legislador
guatemalteco para organizar, más que para regular, el mercado de las telecomunicaciones:
ii) Interconexión de Redes: Los términos de interconexión para las redes comerciales de
telecomunicaciones son libremente negociados por las partes interesadas, excepto en los casos de
recursos esenciales. Todos los operadores de redes comerciales tendrán el derecho de tener acceso
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desagregado a los recursos esenciales siempre y cuando sea técnicamente factible. Este acceso no
podrá ser interrumpido excepto cuando ocasionen daño a equipos en uso. La ley claramente
establece el derecho de conectarse mediante el pago correspondiente.
Cuando un operador requiera acceso a cualquier recurso esencial de otro operador de red,
mandará una petición con copia a la Superintendencia. Las partes tienen el derecho de negociar y
tienen un período de cuarenta (40) días para lograr un acuerdo, período que puede ser extendido por
mutuo acuerdo de las partes. Si no se llega a un acuerdo, las partes podrán enviar a la
Superintendencia un análisis con los puntos en discordia. Si una de las partes no presenta una oferta
final a cualquiera de los puntos en discordia, la Superintendencia estará obligada a resolver en favor
de la otra parte.
La ley establece principios bien definidos que deberán ser utilizados para realizar el
arbitraje. En los conflictos relacionados con las tarifas para acceso a recursos esenciales, el perito
debe garantizar que el pago por el uso de la red esté basado en los costos promedio incrementales de
largo plazo que serían generados por una firma eficiente. La ley especifica los costos que podrán
incluirse, así como la metodología para estimar los costos de capital.
En el caso de disputas técnicas, el perito debe adherirse a los estándares de la UIT, los
aceptados por organismos regionales y los utilizados por las asociaciones profesionales regionales en
materia de telecomunicaciones.
Dentro de diez días de recibido el reporte del perito, el Superintendente deberá decidir, para
cada punto en discordia, en favor de la postura más cercana a la posición del perito. El único caso
cuando la Superintendencia no escogerá una posición es cuando ambas posiciones sean equidistantes
de la opinión del perito, en cuyo caso la Superintendencia seguirá la opinión del perito.
Aquí lo más destacable es la poca o casi nula autonomía técnica que le asigna la ley a la
Superintendencia, ya que dicho ente no puede valorar por sí misma la situación que debe dirimir y
fallar.
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El artículo 26 es el único que habla sobre la interconexión y establece que la misma será
libremente negociada entre las partes. Esto representa un vacío técnico y jurídico trascendental para
una ley de telecomunicaciones, toda vez que la interconexión es la columna vertebral de la
regulación de los servicios de telecomunicaciones. Cualquier abuso de precio que no pueda negociar
un operador de servicios de valor agregado con el operador de la red fija, será trasladado en la tarifa
al cliente final. Por otra parte, el regulador debe definir claramente las reglas técnicas de
interconexión que se darán entre operadores, evitando así que el sistema de telecomunicaciones que
regula se convierta en un conjunto de equipos que podrían resultar en muy caros e incompatibles o
en muy malos y obsoletos, al igual que las tecnologías que le aplican a éstos.
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En cada caso, la autoridad reguladora debe establecer unas líneas maestras claras con respecto
a la relación entre el operador establecido de la red pública y el nuevo proveedor de servicios.
Normalmente, estas directrices exigirán que el operador de la red pública permita la interconexión,
siempre que la red no sufra daños. Estas directrices también dictarán el tipo de tasas, así como las
condiciones que puede imponer el operador de la red pública; cómo puede fijarlas y qué soluciones
existen si las partes no llegan a un acuerdo.
Las tasas impuestas pueden estar incluidas en las tarifas, en una oferta habitual por parte de
los operadores públicos de la red, o bien pueden fijarse mediante negociación individual entre el
operador de la red pública y el nuevo proveedor. La autoridad reguladora debe determinar qué costos
puede cobrar razonablemente el operador público a la parte que interconecta, que pueden ser:
a) los costos atribuidos directamente a los servicios prestados (por ejemplo, la conexión de las
llamadas de larga distancia al abonado local), incluida una proporción razonable de los
gastos generales y una tasa también razonable de rentabilidad sobre los activos en cuestión;
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Por otra parte, el nuevo proveedor puede resultar perjudicado si el proceso se prolonga en
exceso. Si las partes deben fijar mediante negociación los derechos de acceso a la red, la autoridad
reguladora deberá también estar facultada para intervenir a petición de cualquiera de las partes para
dirimir conflictos que se resisten pertinazmente a la negociación. Similares principios deberían regir
el acceso de los nuevos operadores en el mercado a los derechos vigentes sobre vías, tales como
conductos, polos y torres de transmisión.
d) El régimen sancionatorio
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En cuanto a los derechos de los usuarios, a pesar de que el artículo 1º de la ley establece
como uno de sus objetivos la protección de los usuarios, no existe en todo el resto de ese cuerpo
normativo una sola disposición que se dirija a proteger a los usuarios. No se establece un listado de
derechos de los usuarios ni se establecen obligaciones mínimas para los operadores . Tampoco se
prevén mecanismos de protección de los usuarios ni sanciones para los operadores que incurran en
actos lesivos a los derechos de aquéllos. Todas las relaciones entre usuarios y operadores quedan
absolutamente libres y prácticamente no existe ninguna relación entre los usuarios y el ente
regulador.
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B. REPUBLICA DE HONDURAS:
A continuación realizamos el análisis crítico de esta ley ,a la luz de las recomendaciones del
Libro Azul de la UIT y de nuestra propia experiencia en el campo de la regulación de las
telecomunicaciones.
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Considerandos de la ley 185-95.
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regulación, tal listado no es taxativo por cuanto se deja abierta la posibilidad de regular nuevas formas
de telecomunicaciones, lo cual le permite flexibilidad al marco regulatorio.
La potestad para emitir las políticas relacionadas con las telecomunicaciones se le otorga a la
Secretaría de Estado en los Despachos de Comunicaciones, Obras Públicas y Transporte. La
regulación y fiscalización del sector se le atribuye a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones,
(CONATEL).
Servicios Públicos son aquéllos “destinados a satisfacer las necesidades de telecomunicación de las
personas naturales o jurídicas ajenas a la prestación de servicios, cuya utilización se efectúa a cambio
de un pago.” Mientras tanto, son Servicios Privados los que “sirven para el uso exclusivo de una
persona natural o jurídica a fin de satisfacer sus propias necesidades de comunicación sin fines de
lucro”. Si bien es cierto esta distinción es importante, el hecho de que establezca cuáles servicios son
“públicos” no crea un régimen especial de acuerdo con la doctrina clásica del servicio público.
Esta es una disposición importante pues deja en manos de un ente, al menos teóricamente
imparcial, la administración del espectro, aunque, como se verá más adelante, esa “imparcialidad”
puede ser ilusoria.
b) El ente regulador:
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Esta norma tiene el problema de que no indica el grado de desconcentración que ostenta
CONATEL. La doctrina del Derecho Administrativo señala diferentes grados de desconcentración
que van desde la mínima que implica la imposibilidad de que el superior se avoque las
competencias del desconcentrado, hasta la máxima que implica que el inferior no tiene obligación
de acatar órdenes del superior. ¿Cuál es el grado que tiene CONATEL? De ello depende cuánto
puede o no puede hacer sin injerencia del Poder Ejecutivo.
La “desconcentración” no siempre es bien entendida por los funcionarios públicos, por lo tanto,
aunque teóricamente implique –según las circunstancias- que eventualmente no existe relación
jerárquica entre el titular del ente desconcentrado y el titular del ente al que pertenece, en la
práctica se actúa como si existiera subordinación.
Al aspecto de la financiación hay que agregarle lo dispuesto en el artículo 33 en relación con las
tasas, multas u otros ingresos que se generen con motivo de la aplicación de esta Ley y de sus
reglamentos, pues aquélla dispone claramente que ninguno de estos fondos llegará directamente a
CONATEL. Ni siquiera se establece un mecanismo permanente de financiamiento para la Comisión
que le asegure sus recursos. Con esto, la función regulatoria queda a merced de la voluntad política de
otorgarle recursos.
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CONATEL está integrada por tres miembros propietarios y dos suplentes, nombrados por el
Presidente de la República por medio de la Secretaría de Estado en los Despachos de Comunicaciones,
Obras Públicas y Transporte. Las organizaciones empresariales legalmente reconocidas y los colegios
de profesionales de nivel universitario pueden someter a la consideración del Presidente de la
República, listas de candidatos para la integración de CONATEL.
He aquí un nuevo elemento para dudar de la independencia del ente regulador hondureño. Sus
miembros son electos por el Presidente de la República y además no existe ninguna otra instancia que
confirme las designaciones. Por otro lado, si bien es cierto se prevé la posibilidad de que
organizaciones empresariales y colegios profesionales propongan candidatos, la decisión final recae
únicamente en el Presidente de la República y nada le obliga a acatar las propuestas. Además, no se
reconoce la posibilidad de que sean grupo de usuarios quienes propongan candidatos, con lo cual se
crea una discriminación.
Es importante señalar que en el artículo 16 se establecen los requisitos para ser miembro de
CONATEL, entre los cuales está la experiencia en el campo de las telecomunicaciones, lo cual es un
acierto. Asimismo, en el artículo 17 se contempla el régimen de incompatibilidades que es bastante
completo y adecuado. Otro elemento por destacar es la responsabilidad de los miembros de
CONATEL por actos contrarios al ordenamiento jurídico y las limitaciones existentes cuando algún
miembro de la Comisión tenga interés personal o pariente interesado en algún asunto que deba conocer
CONATEL.
Los miembros de CONATEL ejercen sus cargos durante cuatro años y pueden ser reelectos.
Este plazo es el mismo del periodo presidencial, por lo que hay una gran coincidencia con el inicio del
periodo presidencial y el nombramiento de los miembros de CONATEL. He aquí otro golpe a la
autonomía de la Comisión. Tampoco se limita el número de reelecciones por lo que podría perpetuarse
a alguna persona en la Comisión lo cual no necesariamente es sano y puede prestarse para
manipulación y pérdida de imparcialidad del ente. La Presidencia de CONATEL también es
determinada por el Poder Ejecutivo.
El artículo 24 establece que los miembros de CONATEL cesarán en sus funciones por los
siguientes motivos:
a) Muerte;
b) Renuncia;
c) Remoción hecha por el Presidente de la República, cuando ello sea procedente de conformidad
con esta Ley;
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d) Declaratoria de reo, y;
e) Incapacidad física o mental sobreviniente.
Nótese que el inciso c) es una disposición poco clara que deja mucho a la interpretación. En
primer lugar, la ley no contempla otras causales más que las contenidas en el artículo 24, o sea, no hay
indicación de cuándo procede la remoción por parte del Presidente. Esta laguna se puede llenar
interpretando que en la realidad “nunca” el Presidente podrá remover a algún miembro de la Comisión
o que es una posibilidad que queda prácticamente abierta.
Esta es una omisión peligrosa. La ley debe contemplar claramente las causales de cese de la
designación como miembro del ente regulador y deben tener un fundamento técnico, jurídico y ético.
Tal y como está, la norma hondureña no es lo más adecuado.
En cuanto a la regulación económica se observa que las tarifas son reguladas por CONATEL
para aquellos servicios que esa Comisión determine que no están siendo prestados en condiciones
adecuadas de competencia. Además, el legislador no dice cuál debe ser el sistema tarifario que debe
utilizar el regulador. Estos son nuevos indicadores de la flexibilidad que tiene el ordenamiento para
que el ente regulador pueda intervenir en el mercado. Requiere, eso sí, de un monitoreo adecuado de
las condiciones de éste. Sin embargo, esta libertad de CONATEL se ve restringida por su dependencia
del Poder Ejecutivo.
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Además, en materia tarifaria la desregulación debe ser paulatina y no radical, toda vez que se
pasa de un esquema de monopolio estatal a competencia gradual, por lo que el Regulador debe tener
competencia discrecional para no dictar regulaciones tarifarias conforme lo amerite el mercado, pero a
su vez debe tener la competencia para dictar dichas regulaciones cuando uno o varios operadores
incurran en prácticas anticompetitivas. En el artículo 13, inciso 8 se aprecia una limitación del marco
regulatorio Hondureño en materia de regulación tarifaria, pues designa la competencia regulatoria
únicamente sobre los operadores en condiciones no competitivas y no faculta expresamente al
CONATEL para regular aquellos operadores, que actuando en competencia, realicen prácticas
anticompetitivas.
Sin embargo, hay que tener cuidado con esta flexibilidad pues si bien es cierto es
relativamente sencillo establecer que a partir de cierto momento, las tarifas ya no serán fijadas por el
ente regulador, no será tan fácil el proceso inverso. El ente regulador requiere de mucha independencia
para imponerle a un operador o a un mercado que no está funcionando en condiciones de verdadera
competencia un régimen tarifario, máxime si la decisión implica una reducción de la tarifa o de los
márgenes de ganancia del operador. Además, la ley no prevé sanciones para los operadores que no
cumplan las disposiciones tarifarias de CONATEL.
Es importante señalar que la ley prohibe expresamente las prácticas que limiten o distorsionen
la competencia. Se consideran prácticas restrictivas de la competencia “los acuerdos entre empresas
dedicadas a la prestación de servicios de telecomunicaciones que tengan como finalidad distribuirse
el mercado, fijar precios o tarifas iguales o semejantes en condiciones disímiles de costo, limitar el
acceso a la actividad a posibles competidores y las demás que reglamentariamente determine
CONATEL.” Tampoco se establece claramente cuál es la sanción que corresponde a este tipo de
conducta.
Dado que este tipo de prácticas es difícil de comprobar, el legislador acertadamente prevé que
para que la práctica restrictiva de la competencia tenga tal carácter “bastará con que los acuerdos sean
susceptibles de producir los señalados efectos o que confiera a la contraparte una preferencia
discriminatoria frente a sus competidores o que implique abuso de su posición dominante para lograr
una ventaja en el mercado.” Sin embargo, no toma en cuenta que este tipo de acuerdos no
necesariamente quedan documentados o son fácilmente rastreables por lo que al final de cuentas puede
ser que la prohibición no tenga mayor efecto. Volveremos sobre este tema en el siguiente apartado.
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d) El régimen sancionatorio
La ley considera como infracción “toda acción u omisión que contravenga los preceptos de
la presente Ley.” Señala que puede configurarse por acción o por omisión independientemente de la
existencia de culpa, dolo o de perjuicio fiscal (responsabilidad objetiva). Esta previsión es sumamente
importante porque a pesar de que se logre comprobar la existencia de un ilícito no siempre se posible
demostrar el dolo o la culpa (responsabilidad subjetiva) por cuanto las decisiones empresariales pueden
venir desde una Junta Directiva, una gerencia o diluidas en la cadena de mando por lo que puede
suceder que nunca se logre identificar al “culpable”. Para evitar ese inconveniente, la responsabilidad
objetiva permite sancionar el ilícito con sólo que se verifique su comisión independientemente de la
valoración de la culpabilidad del agente.
La ley clasifica en muy graves y graves las infracciones, las cuales consideramos importante
transcribir aquí:
Artículo 41. Infracciones muy graves:
a) Incumplir con el pago de los derechos o tasas que le correspondan, originados en la prestación de
los servicios de telecomunicaciones;
b) Divulgar el contenido de cualquier comunicación que corresponda a otra persona, salvo en los
casos que determine la Ley;
c) Instalar, construir o poner en operación un servicio de telecomunicaciones sin la autorización de
CONATEL;
d) ch) Interconectar una red de telecomunicaciones a cualquier otra sin la autorización
correspondiente;
e) Interferir, perturbar o dañar en forma deliberada las redes, sistemas o servicios de
telecomunicaciones de otra persona;
f) Utilizar frecuencias radioeléctricas sin licencias o en forma distinta a la autorizada;
g) La prestación de cualquier servicio no autorizado;
h) La comisión de más de tres infracciones graves en un lapso de doce meses, y;
i) El incumplimiento de otros requisitos o normas de la presente Ley o sus reglamentos que tenga un
impacto muy serio en contra del interés público y que sea denominado por el reglamento como
infracción muy grave.
Estos ilícitos se sancionan con una multa de hasta quinientos mil lempiras por cada infracción.
Si una persona natural o jurídica presta servicios no autorizados deberá pagar, además de las multas
correspondientes, las tasas y el canon que hubiera tenido que pagar durante la época en que operaba sin
autorización.
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Estas infracciones se sancionan con una multa de hasta noventa y nueve mil lempiras. En
ambos casos, los montos se ajustan durante el primer trimestre de cada año, de acuerdo a los datos
oficiales del índice de precios al consumidor proporcionados por el Banco Central de Honduras. Hasta
el 30 de noviembre de 1999, el tipo de cambio era de 6 lempiras por dólar americano, lo que representa
una multa máxima de hasta $83.333.33.
Lo hasta ahora descrito todavía no nos da una visión completa acerca de qué tanta coerción
puede ejercer CONATEL para hacer cumplir sus disposiciones. A continuación se reseñan las
principales facultades de CONATEL y se relacionan con las sanciones previstas. El objetivo de este
análisis es determinar hasta qué punto las competencias del ente regulador están respaldadas por poder
coercitivo.
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CUADRO 1
CONATEL: Facultades regulatorias y clasificación de infracciones según ley 185-95
Facultad Calificación de la infracción
Cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos, normas Grave
técnicas y demás disposiciones internas
Promover la universalización de los servicios con la más No hay infracción por no cumplir
alta calidad y el menor costo posible disposiciones al respecto
Adoptar las medidas necesarias para que los servicios de Grave
telecomunicaciones se brinden en forma eficiente,
ininterrumpida, sin interferencia y sin discriminaciones
Velar por el respeto de los derechos e intereses de los No hay infracción para no cumplir
usuarios disposiciones sobre derechos de los
usuarios
Establecer los mecanismos y procedimientos por medio de No hay infracción para no cumplir
los cuales los usuarios podrán ejercer sus derechos ante los disposiciones al respecto
operadores de los servicios de telecomunicaciones
Emitir regulaciones con respecto a las tarifas que podrán No hay infracción para operadores
cobrar los operadores de servicios de telecomunicaciones que no acatan las disposiciones
cuando no estén siendo brindados en condiciones tarifarias de CONATEL
competitivas, a excepción de los servicios que presten los
medios de libre difusión del pensamiento
Asegurarse de que los operadores de redes de Muy grave
telecomunicaciones den acceso, en igualdad de
condiciones, a otros operadores y usuarios que se
encuentren en las mismas o análogas circunstancias
Otorgar concesiones, licencias, permisos o registros para Sanciona con falta muy grave la
la prestación de servicios de telecomunicaciones y, en su prestación no autorizada. Pero la
caso, renovar, modificar o declarar la caducidad o revocar ley no establece causales de
los mismos en conformidad con el correspondiente concesiones, licencias, permisos o
reglamento registros
Velar por el estricto cumplimiento de las obligaciones No establece sanción para el
establecidas en las concesiones, licencias, permisos o incumplimiento de las obligaciones
registros
Formular y llevar a la práctica el Plan Nacional de No hay sanción para operador que
Telecomunicaciones no lo acata
Emitir las regulaciones y normas de índole técnica Incumplimiento de las
necesarias para la prestación de los servicios de disposiciones técnicas es falta
telecomunicaciones de conformidad con la Ley grave
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Como puede observarse, no todas las competencias de CONATEL están respaldadas por
facultades sancionatorias. Es importante señalar que cuando se trata de incumplimiento de
disposiciones técnicas o conductas que afectan los intereses de los operadores, el ordenamiento
prevé sanciones. Pero cuando se trata de situaciones relacionadas con los intereses de los usuarios,
los incumplimientos carecen de sanción expresa. Esto mismo ocurre con la regulación tarifaria, las
conductas anticompetitivas y la universalización del servicio. Cabe la posibilidad de realizar
interpretaciones amplias (lo cual no es jurídicamente aceptable en materia sancionatoria) o de
remitir al reglamento mediante la norma que así lo permite, pero la sola falta de previsión legal de
sanción debilita las facultades del ente regulador en materias tan delicadas.
Son pocas las disposiciones de la ley hondureña en relación con estos tópicos. Los temas
específicamente regulados son los siguientes:
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Han sido varios los proyectos de ley al respecto que han sido presentados ante la
Asamblea Legislativa cuyo destino ha sido el olvido y la falta de consenso. Ciertamente temas
como la apertura del mercado de las telecomunicaciones y la creación de un ente regulador
específico para el sector han sido objeto de múltiples discusiones, pero aún no se ha llegado a
una conclusión.
Este nuevo proyecto pretende romper con el monopolio de las telecomunicaciones que
hasta ahora ha ostentado el ICE, para lo cual incluye disposiciones para la gradual apertura de
acuerdo con fechas definidas por el legislador. La primera etapa corresponde a la apertura de
los servicios de valor agregado, servicios de difusión y servicios complementarios.
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50
El proyecto de ley no define cuáles son los servicios de valor agregado. Sin embargo, en el
anterior proyector sí se encuentra un concepto que es el que aquí utilizamos. Así, son servicios de
valor agregado “los que utilizan como soporte los servicios portadores, finales o de difusión que
agregan o añaden una característica a los servicios que le sirven de base mediante aplicaciones de
procesamiento computarizado, de tal forma que dichos servicios actúan en el formato, código,
protocolo o contenido de la información transmitida por el usuario o le proveen información
adicional, diferente o reestructurada, o lo involucran con información almacenada”.12 Forman
parte de este grupo, entre otros, los siguientes servicios: el teletexto, el acceso a bases de datos, los
telemandos, la teleacción, almacenamiento y transmisión de datos, el teleproceso, el correo
electrónico, mensajería de voz, internet, la telealarma, servicios de consulta, videotexto, y los
demás estipulados reglamentariamente por el ARETEL.
El artículo 125:c del actual proyecto define los servicios de difusión como “aquellos
servicios de telecomunicaciones que permiten la transmisión o emisión de telecomunicaciones,
principalmente en un solo sentido, a varios puntos de recepción simultáneamente”.
12
Transitorio II, proyecto de “Ley General de Telecomunicaciones”, expediente Nº12.694
13
Libro Azul de la UIT, Tomo III, fascículo III.7 y Tomo VI, fascículo VI.1
50
51
El artículo 125 del proyecto declara tres temas como de “interés público”:
1. La modernización y el desarrollo de las telecomunicaciones.
2. La función de regulación y control de las telecomunicaciones.
3. La interconexión de las redes de los distintos operadores de servicios públicos de
telecomunicaciones.
Estos son los tres pilares sobre los cuales se fundamenta el marco regulatorio propuesto, de
ahí su declaratoria de interés público. De ellos se derivan los objetivos que persigue la ley
propuesta:
“a) Regular, controlar y supervisar las actividades técnicas y económicas del Sector de
Telecomunicaciones, cuando corresponda.
b) Promover la administración y el uso eficiente del espectro radioeléctrico.
c) Asegurar el ejercicio, por parte del Estado, de su función reguladora y fiscalizadora de
las modalidades de prestación de los servicios de telecomunicaciones de conformidad con los
principios de este libro.
d) Promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, con el fin de garantizar que los
servicios se brinden con características de calidad .
e) Aumentar la participación de empresas en el mercado de las telecomunicaciones, mediante el
fomento de la competencia efectiva en la prestación de los servicios de telecomunicaciones
nacionales e internacionales.
f) Proteger los derechos de los usuarios y de los operadores de servicios de telecomunicaciones.”
Dentro de este esquema, se crea un nuevo ente regulador, la Autoridad Reguladora de las
Telecomunicaciones (ARETEL), como una institución autónoma y especializada en las
telecomunicaciones, con lo cual se eliminan las competencias de la actual Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos en estos servicios. Asimismo, se le otorga a ARETEL la
administración del espectro radioeléctrico.
51
52
El proyecto establece que “el presente libro constituye el marco regulatorio que se
aplicará en todo el territorio nacional respecto de la instalación, mantenimiento y operación
de redes, la prestación de servicios y la provisión de equipos de telecomunicaciones.
Están sometidos al presente libro y a la jurisdicción costarricense, las personas físicas o
jurídicas, nacionales o extranjeras que ejerzan actividades de telecomunicaciones que se
originen, terminen o transiten en el territorio nacional.”
Como puede observarse se plantea un marco flexible que permita cubrir todo tipo de
servicio de telecomunicaciones, independientemente de al tecnología que utilicen.
b) El ente regulador
El proyecto de ley crea a la ARETEL que asume las actuales funciones de la ARESEP
en materia de telecomunicaciones y además adquiere otras funciones regulatorias y
administrativas en relación con el espectro radioeléctrico, la interconexión y el acceso a
servicios esenciales. Asimismo, se amplían sus potestades sancionatorias.
52
53
En todo caso, es menester comentar aquí el sistema propuesto por el proyecto de ley a
pesar de que en relación con la creación de ARETEL, mantenemos nuestras reservas.
El artículo 133 del proyecto crea a la ARETEL como institución autónoma del Estado
costarricense, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía técnica y
administrativa. Esta es una disposición importante en cuanto a la necesidad de que el ente
regulador sea autónomo en todo sentido. Sin embargo, más adelante comentaremos cómo tal
principio puede llegar a mediatizarse por la forma de elección de los personeros de la
Autoridad. Asimismo, se extraña la disposición actualmente existente en la ley de la ARESEP
en cuanto a que el ente regulador no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el
cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en la ley.
El Consejo estará integrado por cinco miembros propuestos por el Poder Ejecutivo, los
cuales deberán ser ratificados por la Asamblea Legislativa. El mecanismo para su elección será
el siguiente: A partir de la fecha en que el Poder Ejecutivo presente los candidatos propuestos,
la Asamblea Legislativa dispondrá de veinte días hábiles para efectuar la ratificación o no de los
mismos. El último día del plazo establecido, el Presidente de la Asamblea Legislativa
someterá, mediante votación secreta, la ratificación del o los candidatos por mayoría calificada
para cada uno. Si uno de los candidatos no fuere ratificado, el Consejo de Gobierno deberá
proponer, en un plazo de cinco días, un nuevo candidato. Si la Asamblea rechaza las
nominaciones por tres veces consecutivas, el último nombre rechazado sería automáticamente
ratificado en el cargo. Los miembros del Consejo durarán 5 años en sus puestos y pueden ser
reelectos.
El artículo 135 contiene los requisitos que deben reunir los candidatos propuestos.
Además de ser costarricenses y de reconocida honorabilidad, deben ser graduados universitarios
con al menos el grado de licenciatura. Este mismo artículo señala que deben tener “experiencia
profesional y estudios superiores en áreas afines que se regularán en el Reglamento de este
libro”.
53
54
Por ello, consideramos que el artículo 134 debe modificarse en el sentido de que el
Consejo de Gobierno debe demostrar a la Asamblea Legislativa que las personas propuestas
cumplen con los requisitos establecidos en la ley (artículo 135 del proyecto). Debe, además,
establecerse que ningún requisito podrá ser levantado y que de no ser demostrada la satisfacción
de los requisitos, la Asamblea Legislativa rechazará de plano la nominación. Toda candidatura,
aún las propuestas después de que la Asamblea ha rechazado una nominación, deben cumplir
con los requisitos de ley. nacional de los satélites internacionales de telecomunicaciones
establecidos al amparo de tratados internacionales de los que Costa Rica sea parte, de
conformidad con las disposiciones establecidas por la UIT.
14
Al respecto, véanse los comentarios acerca del sistema guatemalteco
15
Al respecto, véase el INFORME ANUAL DE LA DEFENSORIA DE LOS HABITANTES,
1998-1999
54
55
El artículo 137 establece los deberes y atribuciones del Consejo.16 El inciso d) establece
que el Consejo tiene competencia para “aprobar los estudios que identifican los servicios
públicos de telecomunicaciones, los cuales se consideren en un régimen de competencia
efectiva.”
Al respecto, consideramos que la facultad debe ampliarse a los estudios técnicos que
determinen las condiciones en que se presta un servicio público de telecomunicaciones, para
identificar si se encuentra o no en un régimen de competencia efectiva. Esto por cuanto, tal y
como está la norma, se crea un vacío en relación con los estudios que declaran que no existe
competencia, lo cual –como se verá más adelante- determina si un servicio es o no sometido a
la regulación tarifaria y otros extremos.
En este tema, es necesario relacionar el inciso h) del artículo 133 con el artículo 195. El
primero establece que el Consejo es competente para “prevenir las conductas anticompetitivas
y discriminatorias, así como impedir el acaparamiento de frecuencias y las prácticas
monopolísticas en esta actividad.” Así, de llegarse a comprobar tales situaciones, “(…)deberá
adoptar las acciones que fueren necesarias para promover la competencia y sancionar a los
responsables”. Por su parte, el artículo 195 se refiere a la promoción y defensa de la
competencia y prohibe las prácticas que pretendan restringirla y se penan con una sanción.
Asimismo, se establece que “todo acto fundamentado de la ARETEL originado por las
disposiciones de este capítulo, deberá recabar previamente el criterio técnico de la Comisión
para Promover la Competencia”(sic).
Al respecto nuestro criterio es que si uno de los objetivos que se persiguen en el presente
proyecto es el de crear un órgano regulador autónomo y eficiente, especializado en
telecomunicaciones, el sujetar una resolución técnica a contar con el criterio de un órgano del
Ministerio de Economía (Poder Ejecutivo) cual es la Comisión para la Promoción de la
Competencia podría producir un posible ambiente altamente burocrático y de impunidad para la
resolución de esta clase de conductas.
16
Ver Anexo
55
56
lo cual hacemos valer aquí los comentarios realizados supra al respecto -, salvo por el hecho de
que corresponde al Consejo de Telecomunicaciones proponer al Poder Legislativo la nómina de
candidatos. Sin embargo, en cuanto a los requisitos la norma es más deficiente ya que establece
que sólo se requiere experiencia profesional y el grado de licenciatura, pero no se especifica la
especialidad que tan importante es en los miembros del Consejo como en el Regulador. Por
ello, consideramos que debe incluirse el requisito de tener estudios superiores en áreas afines a
la regulación de las telecomunicaciones.
En cuanto a las causales de remoción de los miembros del Consejo y del Regulador,
podemos decir que están adecuadamente establecidas en el proyecto en el artículo 143.Todas
son de índole objetiva en el sentido de que no están sujetas a interpretación, sino a
comprobación de acuerdo con el procedimiento administrativo establecido para tal efecto. Este
es un punto a favor de la autonomía de ARETEL frente al Poder Ejecutivo.
Es necesario mencionar que mientras los miembros del Consejo duran 5 años en sus
puestos, el Regulador dura 4 pero debe ser nombrado a partir del 1º de junio del segundo año
del periodo constitucional de la Presidencia de la República. Ambas disposiciones de una u otra
manera ayudan a diluir la relación por razones de nombramientos entre el Gobierno de turno y
el ente regulador.
Uno de los objetivos más importantes de este proyecto de ley es propiciar el desarrollo
sostenible de los servicios públicos de telecomunicaciones y la eficiente prestación de éstos por
medio de la apertura gradual y el fomento de lo que el proyecto llama “competencia efectiva”
(art. 128).
17
Ver Anexo
56
57
“Se entiende que no existe competencia efectiva cuando un operador o un grupo de ellos
ostenta un poder de mercado que lo hace capaz de influir significativamente en el precio o la
tarifa de los servicios públicos de telecomunicaciones, lesionando los derechos de los usuarios
y obstruyendo la entrada o fomentando la salida de nuevos operadores o usuarios de esos
servicios”.
A contrario sensu, el proyecto entiende que habrá competencia efectiva cuando ningún
agente o grupo de ellos tiene el poder de suficiente como para incidir en los precios de los
servicios, sino que verdaderamente es la interacción de la oferta y la demanda la que los
determina, así como tampoco tienen poder para imponer barreras de entrada o para forzar la
salida de potenciales competidores o usuarios. Tal especificación conceptual es importante no
sólo desde el punto de vista académico, sino en la práctica ya que permite al ente regulador,
cuando el caso así lo amerita, intervenir en el mercado para proteger los intereses de los
usuarios de los eventuales abusos de prestatarios con el suficiente poder como para obtener
ganancias anormales o excesivas producto de la falta de competencia.
De acuerdo con el proyecto, la regulación tarifaria será ejercida por ARETEL en dos
supuestos:
En el servicio de telefonía fija dentro del territorio nacional, independientemente de la
estructura del mercado y de si existe o no competencia efectiva.
Consideramos acertado que para los casos señalados el legislador le otorgue a ARETEL
la competencia de regular tarifariamente. Para la telefonía fija es necesaria en primer lugar, por
ser ésta un servicio básico y de primera necesidad para los usuarios, lo cual puede llegar a ser
un incentivo para que el operador actúe oportunísticamente aprovechando el estado de
necesidad de los usuarios y eleve las tarifas injustificadamente para obtener beneficios
excesivos.
57
58
este sistema se apunta, no se puede perder de vista que podrían existir incentivos para operar,
por un tiempo, cobrando tarifas inferiores al costo de producción para eliminar la competencia
(dumping) y así obtener aún mayor poder de mercado. Como se verá más adelante, el proyecto
de ley prohibe este tipo de prácticas pero no establece sanciones.
Para ambos casos se establece como única metodología tarifaria la fijación de “precios
tope” de manera que los operadores puedan establecer libremente sus tarifas siempre y cuando
no superen el límite máximo determinado por ARETEL. Tal metodología debe incluir “entre
otros elementos, los costos de prestación del servicio y ajustes periódicos por la inflación”. La
forma de aplicar y revisar tales ajustes se deja para ser desarrollada por vía de Reglamento.
En ese sentido, consideramos que el legislador debe dejar abierta la posibilidad de otros
mecanismos de regulación tarifaria. Así, creemos que el artículo 31 de la actual Ley de la
ARESEP es una norma muy adecuada ya que además de no establecer cuál metodología
tarifaria debe ser usada, contiene una serie de parámetros que amplían el horizonte del ente
regulador y le permiten un mayor margen de acción.
El citado artículo 31 de la ley de ARESEP dice “… para fijar precios, tarifas y tasas de
los servicios públicos, la Autoridad Reguladora tomará en cuenta las estructuras productivas
modelo para cada servicio público, según el desarrollo del conocimiento, la tecnología, las
posibilidades del servicio, la actividad de que se trate y el tamaño de las empresas prestatarias.
En este último caso, se procurará fomentar la pequeña y la mediana empresa. Si existe
imposibilidad comprobada para aplicar este procedimiento, se considerará la situación
particular de cada empresa.
Los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservación de energía y
eficiencia económica definidos en el Plan Nacional de Desarrollo, deberán ser elementos
centrales para fijar precios, tarifas y tasas de los servicios públicos.
No se permitirán fijaciones que atenten contra el equilibrio financiero de las entidades
prestatarias del servicio público.”
Consideramos que éstas son pautas mucho más amplias que le otorgan un mayor margen
de acción al ente regulador que puede valorar - dependiendo de las circunstancias- si en verdad
58
59
un servicio puede tener tarifas tope o de cualquier otra naturaleza, tales como precios banda o
precio único. Por ello, encontramos recomendable que el artículo 169 del proyecto se modifique
según lo propuesto en este trabajo.
En ese mismo orden de ideas, el artículo 171 del proyecto establece que “las
condiciones contractuales, así como los precios, costos o tarifas para la prestación de toda
clase de servicios públicos de telecomunicaciones en competencia efectiva, serán libremente
negociadas entre las partes y no estarán sujetos a regulación ni aprobación por autoridad
pública alguna, excepto en lo que se refiere a interconexión, al acceso de recursos esenciales y
a aquellos servicios a que se refiere el artículo 169, los cuales quedan sujetos a lo prescrito en
este libro”.
59
60
♦ En caso de los servicios que no requieran de la utilización del espectro radioeléctrico para su
prestación, y que por lo tanto admitan un número ilimitado de operadores la ARETEL otorga
las concesiones en forma directa, a solicitud del interesado y siempre que se cumplan con los
requisitos establecidos en el presente libro.
♦ Si el servicio requiere de una frecuencia del espectro, entonces el Consejo convoca a un
concurso público para oír oposiciones.
“La regulación jurídica que se dicte para tal efecto estará sometida a los principios que
derivan de los artículos 182 y siguientes de la Constitución Política. Al menos la regulación
que se dicte deberá desarrollar los siguientes: libre concurrencia, igualdad de trato entre todos
los posibles oferentes, publicidad, legalidad o transparencia de los procedimientos, seguridad
jurídica, formalismo de los procedimientos licitatorios, equilibrio de intereses, principio de
buena fe, mutabilidad del contrato, intangibilidad patrimonial y control de los procedimientos
en los campos jurídico, contable, financiero y de resultados.”
Con esta disposición el proyecto pretende que el proceso de adjudicación sea ágil pero
que a la vez esté sujeto a los principios de la contratación administrativa consagrados en la
Constitución y en la misma Ley de Contratación Administrativa y sus Reglamentos pero sin
aplicarle los complicados procedimientos de ésta. En todo caso, el proyecto establece que
corresponderá a la Contraloría General de la República resolver los recursos de apelación, para
lo cual se limitará a la verificación de legalidad y al cumplimiento de las disposiciones del
respectivo cartel, con lo cual se refuerza la sujeción del procedimiento a tales principios.
60
61
El artículo 167 del proyecto establece las causales de extinción, caducidad y revocatoria
de las concesiones. La extinción ocurrirá por vencimiento del plazo y renuncia del
concesionario. La caducidad se declararía previo procedimiento administrativo en los casos en
que las frecuencias del espectro no hayan sido utilizadas para el fin solicitado luego de seis
meses de haber sido asignadas y no se ha solicitado prórroga o habiendo sido solicitada no se
utilizó la frecuencia. Esta es una disposición importante pues desincentiva el acaparamiento de
frecuencias y la especulación con ellas. Además, permite al Estado administrar más
eficientemente el espectro.
En este mismo tema es necesario hacer referencia al artículo 168 del proyecto que prevé
la posibilidad de que cualquier concesión sea cedida o gravada previa autorización de la
ARETEL. El artículo señala que “el adquirente deberá reunir los mismos requisitos exigidos al
concesionario y quedará sometido a las obligaciones establecidas en la concesión.”
Asimismo, la norma establece las condiciones que deben cumplirse como que el cedente o
gravante esté al día con el pago de cánones y que haya cumplido con las condiciones de
calidad. Consideramos que esta posibilidad es aceptable cuando los servicios no requieren de
uso de una frecuencia del espectro radioeléctrico. Pero cuando sí la requiere, en nuestro criterio
este artículo roza con los principios jurídicos que rigen la materia de los bienes demaniales18 de
la Nación. La cesión o gravamen de una concesión de frecuencias implica evadir el proceso de
concurso público a que se refiere el artículo 161 de este cuerpo jurídico, para adquirir la
titularidad de la misma. Por ello, encontramos recomendable dejar este procedimiento de
cesión y gravamen para aquellos servicios que no requieran concesión del espectro.
18
Artículos 6 y 121 de la Constitución Política de Costa Rica.
61
62
cursar tráfico de telecomunicaciones entre ellas”. De acuerdo con el artículo 125 del proyecto,
la interconexión es obligatoria. Ello debe ser así pues para la existencia de más de un operador
de telecomunicaciones es necesario que el Estado garantice la posibilidad de interconexión.
Sin embargo, el artículo 174 establece que “la interconexión será libremente negociada
entre las partes, excepto los elementos que sean técnicamente necesarios para otorgar acceso a
los recursos esenciales o a elementos desagregados, los cuales se negociarán de acuerdo con
lo indicado en este libro y en el reglamento de interconexión y de acceso a recursos
esenciales”. En nuestro criterio, la interconexión no debe dejarse al libre arbitrio de las partes,
toda vez que el sector de las telecomunicaciones de nuestro país, no es un mercado que ofrezca
condiciones de libre competencia efectiva en el corto y mediano plazo. Dado que por algún
tiempo, el ICE será un operador dominante, éste podría poner trabas a la interconexión de sus
posibles competidores las cuales representarían verdaderas barreras de entrada al mercado, lo
cual, a la postre, impediría cumplir con el objetivo de promover la competencia que pretende
alcanzar este proyecto. Por lo tanto consideramos que deben quedar expresas las competencias
de la ARETEL para regular las condiciones de la interconexión, en especial lo relativo a los
costos de ésta.
El artículo 212 clasifica las infracciones y multas. Se establecen tres rangos de 5 a 100
salarios base, de 50 a 750 salarios base y de 501 a 2000 salarios base según la gravedad de los
hechos sancionados.19 Es importante señalar que el proyecto prevé una serie de criterios para
definir las sanciones que se impondrán, lo cual es adecuado dado los amplios márgenes que el
proyecto establece.
Así, la Autoridad Reguladora debe imponer las multas tomando en cuenta aspectos como
los siguientes:
a) La gravedad de la infracción
b) La amenaza o el daño causado
c) Los indicios de intencionalidad.
En relación con la “intencionalidad”, consideramos que éste debe ser un criterio para
determinar la gravedad de la infracción y no, para establecer si ésta existe o no. Esto por
cuanto en muchos casos la existencia de dolo o intención de dañar es de difícil comprobación,
por lo que debe bastar la comisión del ilícito para que se produzca la infracción
independientemente de la intencionalidad. A este concepto se le llama “responsabilidad
19
Ver anexo
62
63
Otros elementos que deben ser tomados en cuenta a la hora de establecer las sanciones
son:
d) La participación del infractor en el mercado.
e) El tamaño del mercado afectado
f) La duración de la práctica o concentración.
g) La reincidencia del infractor y,
h) Su capacidad de pago.
A pesar del largo listado de infracciones, hasta este momento no es posible determinar si
las competencias de la ARETEL están plenamente respaldadas por poderes coercitivos o si
solamente son enunciados que al final de cuentas no podrá hacer cumplir.
El cuadro que se presenta a continuación nos permitirá observar la relación entre las
potestades del ente regulador y su poder de coerción:
63
64
CUADRO 2
ARETEL: Facultades y sanciones previstas según el proyecto de ley
Facultad de ARETEL Sanción prevista
Regular y normalizar la operación, Multa de 5 a 100 salarios mínimos
comercialización y prestación de los servicios
de telecomunicaciones, así como la
homologación o certificación de equipos.
Regular y otorgar mediante concesiones el Multa de 501 a 2000 salarios base a quien use
segmento espacial y las frecuencias para el frecuencias sin autorización. Además,
uso de satélites posibilidad de cierre y remoción de equipos
Aprobar las tasas de regulación de las La falta de pago acarrea sanción de intereses
concesiones de uso de mora equivalente a la tasa activa para
crédito comercial
Aprobar las tarifas tope de los servicios No hay sanción por cobro de tarifa superior al
públicos de telecomunicaciones sujetos a tope aprobado. Si llegara a modificarse la
regulación tarifaria regulación de manera que sea posible aprobar
tarifas únicas, por ejemplo, sería necesaria
una sanción por cobro diferente al autorizado
Prevenir las conductas anticompetitivas y Caducidad de la concesión por acaparamiento
discriminatorias, así como impedir el de frecuencias o prácticas monopolísticas. No
acaparamiento de frecuencias y las prácticas hay sanción para las prácticas para restringir
monopolísticas en esta actividad la competencia.
Aprobar las integraciones verticales, fusiones, No hay sanción por no someter aprobación
alianzas y adquisiciones de empresas y ese tipo de acuerdos empresariales
entidades competidoras en el sector de las
telecomunicaciones y los servicios de
difusión. En caso de no aprobación deberá
dictar las acciones a seguir por los
peticionarios
Supervisar la calidad de los servicios públicos Caducidad de la concesión
de telecomunicaciones, mediante indicadores
de desempeño, así como velar por el
cumplimiento de las obligaciones por parte de
los operadores
Solicitar toda clase de información técnica y No hay sanción para el operador que se niega
económica necesaria para el cumplimiento de a brindar la información.
los objetivos de este proyecto
64
65
El artículo 127 del proyecto define el servicio universal como “el conjunto de servicios
públicos de telecomunicaciones que satisfagan las necesidades básicas de telecomunicación de
los habitantes del país; los cuales serán definidos por el Plan Nacional de Desarrollo de las
Telecomunicaciones.” Asimismo se establece que “todos los habitantes del país tienen derecho
al servicio universal, el cual será accesible independientemente del lugar donde estos se
encuentren.”
Si bien es cierto tal concepto nos parece adecuado por referirse a todos los habitantes
independientemente de dónde vivan, lo cual ya implica también independencia de su condición
social, consideramos necesario manifestar que el “servicio universal” debe ser un precepto
dinámico, en el sentido de que con el paso del tiempo, el crecimiento económico y el avance
tecnológico el contenido del servicio universal evolucione y se expanda a nuevos y mejores
servicios.20 Por ello, debe establecerse que el Poder Ejecutivo tiene la obligación de revisar
periódicamente los alcances del servicio universal para que éste evolucione también. Esa
obligación está relacionada con el Plan Nacional de Desarrollo, tal y como lo señala el citado
artículo 127.
Por su parte, el artículo 199 que regula el Plan Nacional de Desarrollo de las
Telecomunicaciones establece que cada 4 años el Poder Ejecutivo definirá las metas y objetivos
para el desarrollo del servicio universal de las telecomunicaciones dentro de ese Plan. Esta
disposición es sumamente importante pues garantiza el dinamismo y la evolución del servicio
universal según las posibilidades económicas y tecnológicas del país.
En ese orden de ideas, valga indicar que el proyecto establece la creación del “Fondo
de Servicio Universal de las Telecomunicaciones” (FOSUTEL) cuya administración le compete
al Consejo Sectorial de Telecomunicaciones, que estaría adscrito al Ministerio de Ciencia y
Tecnología por lo que FOSUTEL sería administrado desde el Poder Ejecutivo.
20
En este sentido, véase nota 5 correspondiente al capítulo II
65
66
El Fondo se financiaría, de acuerdo con el artículo 205 del proyecto según se describe a
continuación:
a) El cincuenta por ciento de los recursos netos provenientes de las licitaciones del espectro
radioeléctrico.
b) El uno por ciento de los ingresos brutos de los operadores de servicios públicos de
telecomunicaciones, los cuales deberán cancelar por trimestre vencido. En el caso de atraso en
el pago de dicho aporte se establece una multa por mora igual a la tasa activa para el crédito
comercial del Banco Nacional de Costa Rica.
En nuestro criterio, aquí se presenta una dificultad de recaudación que podría dejar en
desventaja a las empresas reguladas tarifariamente, respecto de las que no lo estarán, toda vez
que en el caso de estas últimas, será prácticamente imposible determinar el monto de sus
ingresos brutos, como sí sucederá con las empresas sujetas a regulación. Esto crea condiciones
de desigualdad en cuanto a regulados y no regulados que podría llegar a significar que unos
paguen y otros no, o al menos que paguen por debajo de lo que realmente deberían contribuir.
66
67
prioridad a aquellos proyectos que presenten la mayor rentabilidad social. En todo caso, los
proyectos serán licitados como mecanismo de garantía de igualdad e imparcialidad.
En relación con el tema de los derechos de los usuarios, llama la atención que en el artículo
21
129 , de este proyecto se incluye una lista de derechos paralelamente a un listado de obligaciones de
operadores y usuarios. Por su parte, la lista de las obligaciones de los operadores también es bastante
amplia y hace referencia a algunos de los derechos de los usuarios. Por ejemplo:
Respetar los derechos de los usuarios y lo contratado con ellos.
Garantizar la inviolabilidad y el secreto de las telecomunicaciones que se cursen por sus redes,
para lo cual deberán adoptar las medidas necesarias.
Por otro lado, notamos que el proyecto es omiso en cuanto a regulaciones de carácter
ambiental, lo cual es a todas luces inconveniente pues la industria de las telecomunicaciones
puede tener serias implicaciones en este aspecto. Es conveniente contar con una norma que
obligue a los operadores a proteger, conservar, recuperar y utilizar racionalmente los recursos
naturales relacionados con la explotación del servicio público.
21
Véase anexo
67
68
♦ Suministrar la información técnica y económica que resulte necesaria, para la correcta toma de
decisiones de los usuarios, en relación con los servicios que brinda el operador.
El cumplimiento de tales obligaciones haría efectivos derechos de los usuarios tales como:
el acceso al servicio sin discriminación, respeto a sus derechos económicos y el derecho a
recibir el servicio según las características ofrecidas y pactadas. Ello debe estar acompañado de
las correspondientes sanciones en caso de incumplimiento.
Finalmente consideramos que debe tenerse como obligación de los operadores la sujeción
al Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones.
En este aparte deseamos traer a colación algunas normas de la ley de la ARESEP que no
están contenidas en el proyecto y que, en nuestro criterio, deben ser incorporadas a éste por
cuanto además de garantizar seguridad jurídica reafirman las competencias del ente regulador y
le permiten su efectivo ejercicio. Otras disposiciones se refieren a la participación de los
usuarios y comunidades afectadas en las audiencias públicas convocadas para discutir temas
que les interesan directamente como la fijación tarifaria, concepto que ha sido puesto en
práctica a partir de la promulgación de la Autoridad Reguladora y que es aceptado como un
precepto básico para la regulación de cualquier servicio público (Véase CICERO).
♦ Irretroactividad
Debe establecerse claramente que las variaciones de tarifas y precios regirán a partir de
su publicación en el Diario Oficial y, en ningún caso, podrán tener efecto retroactivo.
En relación con este inciso consideramos que deben eliminarse las palabras iniciales ya
que, tal y como está, la redacción se presta para interpretar que las fijaciones donde no medie
solicitud de parte, no deberán someterse a audiencia, lo cual es inconsistente con las potestades
68
69
El proyecto establece que para tal fin, el Regulador deberá hacer la convocatoria
correspondiente, con quince días de antelación mediante publicación en el Diario Oficial y en dos de
los periódicos de mayor circulación nacional.
De acuerdo con la experiencia de la ARESEP, el plazo de 30 días que establece la ley para
interponer las oposiciones es apenas suficiente para que los interesados presenten documentos
técnicos de aceptable elaboración. Por ello, consideramos que reducir el plazo a 15 días es hace
prácticamente nugatorio el derecho a participar en la audiencia por lo que encontramos recomendable
que se consigne en la ley que después de la convocatoria se tendrá un plazo de treinta días naturales
para la presentación de manifestaciones con base en estudios técnicos. Las manifestaciones habrán de
formularse por escrito y se sustentarán oralmente con las razones de hecho y de derecho que sean
pertinentes. El plazo para recibir dichas manifestaciones se cerrará en un lapso no mayor de cinco
días hábiles antes de la audiencia.
Como último punto, consideramos necesario que se establezca el plazo máximo que tiene
ARETEL para resolver solicitudes de tarifas.
69
70
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El análisis realizado sobre los sistemas regulatorios de Guatemala y Honduras y del proyecto de ley de
regulación de las telecomunicaciones costarricenses, a la luz de las recomendaciones de la UIT y de nuestra
propia experiencia, nos permite llegar a las siguientes conclusiones:
b) La competencia es un instrumento que puede significar importantes mejoras en la prestación de los
servicios de telecomunicaciones, siempre y cuando las condiciones del mercado permitan la
existencia de competencia efectiva (entendida ésta de la manera que la contempla el Proyecto de
Ley costarricense).
c) El paso del monopolio público de las telecomunicaciones a la liberalización y apertura del mercado
puede darse en diferentes modalidades. Así, por ejemplo, mientras Guatemala optó por un sector de
telecomunicaciones con limitada regulación y un ente regulador de pocas competencias, Honduras
prefirió un sistema de mayores potestades para el regulador. El sistema propuesto para Costa Rica
en el proyecto de ley estudiado, se acerca más al modelo hondureño, pues el marco regulatorio en
su conjunto ofrece más posibilidades de intervención del regulador que en el caso guatemalteco.
d) El sistema guatemalteco tiene un ente regulador orgánica y funcionalmente dependiente del Poder
Ejecutivo, lo cual hace dudar de su independencia de criterio y por ende, de las posibilidades de
cumplir con los cometidos de un ente regulador, al menos desde la perspectiva de la UIT. Situación
similar se presenta con el regulador hondureño que a pesar de ser un ente desconcentrado, es un
órgano del Poder Ejecutivo
e) En el caso de Costa Rica el ente regulador propuesto, al igual que el actual, es una institución
autónoma, lo cual es indispensable para la independencia e imparcialidad del regulador. Sin
embargo, es necesario hacer ajustes que permitan fortalecer esa condición y evitar que se presenten
algunas deficiencias como la elección de los miembros de la Junta Directiva sin contar con
requisitos técnicos.
f) En relación con la disyuntiva entre mantener un ente regulador multisectorial como la ARESEP o
crear un ente especializado como ARETEL, consideramos que optar por la segunda opción está
justificado en Guatemala y Honduras por cuanto en ambos países es la primera vez que funciona un
regulador. Ninguno de estos países hermanos ha tenido la experiencia de la regulación de sus
mercados ni existe la cultura de la regulación. En ambas naciones el cambio es radical y al figura
del regulador específico, justificada. Sin embargo, consideramos que el caso costarricense es
diferente por cuanto a pesar de tratarse de un monopolio estatal, el sector siempre ha sido regulado
y es basta la cultura de sistema regulador existente.
70
71
g) Dado que son varios los tópicos que podrían someterse a comparación entre los tres sistemas
estudiados, consideramos que es conveniente sistematizarlos en el cuadro que a continuación se
presenta:
Característica GUATEMALA HONDURAS COSTA RICA
Régimen del Mínima Plena regulación Amplia regulación
Sector regulación en el sector, salvo en el sector, salvo
restringida al en materia de en materia de
espectro tarifas. tarifas.
Status jurídico del Adscrito y Ente desconcentrado Institución
Ente subordinado al de una Secretaría autónoma.
Regulador Poder Ejecutivo de Estado
Independencia del Ninguna debido a Parcial. Posee autonomía
Ente Regulador la dependencia Hay dependencia técnica y
orgánica y orgánica del administrativa.
funcional del Poder Ejecutivo
Poder Ejecutivo
Poder sancionador Pobre en cuanto a Parcial. Algunos Parcial. Algunos
del regulador tipificación de ilícitos no tienen ilícitos no tienen
ilícitos sanciones. sanciones.
Regulación del Amplia regulación Amplias potestades Amplias potestades
Espectro pero débil en en materia de en materia de
materia de regulación y regulación y
sanciones sanciones. sanciones.
Regulación de la No se regula CONATEL fija Parcial. Es omisa en
Interconexión ni técnica ni reglas para acuerdo aspectos técnicos.
tarifariamente entre partes.
Tarifas Libres Fija tarifas para Fija tarifas para
servicios que no servicios que no
estén en estén en
competencia. competencia.
Servicio Sólo telefonía Es omiso en sus Es amplio en su
Universal en áreas de bajo mecanismos de definición técnica y
ingreso. financiamiento. su financiamiento.
Protección a los Ninguna Parcial. No tiene Define sus derechos
Usuarios sanciones. pero no sus sanciones
71
72
h) Este cuadro no sólo resume las principales diferencias y similitudes existentes entre los tres
sistemas, sino que además permite identificar temas en los cuales cada país debería realizar una
revisión con miras a mejorar su esquema regulatorio.
1. Incluir norma que expresamente diga que el ente regulador no se sujetará a los lineamientos
del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones.
2. El artículo 134 debe modificarse en el sentido de que el Consejo de Gobierno debe demostrar a
la Asamblea Legislativa que las personas propuestas cumplen con los requisitos establecidos
en la ley (artículo 135 del proyecto). Debe además establecerse que ningún requisito podrá ser
levantado y que de no ser demostrada la satisfacción de los requisitos, la Asamblea Legislativa
rechazará de plano la nominación. Toda candidatura, aún las propuestas después de que la
Asamblea ha rechazado una nominación, deberán cumplir con los requisitos de ley (art. 135)
3. El artículo 135:d debe modificarse para que el requisito de experiencia en áreas afines sea
sustituido por “Experiencia profesional y estudios superiores en áreas afines a la regulación
de las telecomunicaciones” y que no se deje nada por desarrollar en el Reglamento.
4. Modificar el Artículo 137: f para que diga: “Aprobar los estudios técnicos que determinen las
condiciones en que se presta un servicio público de telecomunicaciones, para identificar si se
encuentra o no en un régimen de competencia efectiva.”
5. Modificar el Artículo 138 para que incluya como requisito, además de la experiencia
profesional y poseer grado académico universitario de licenciatura, tener estudios superiores
en áreas afines a la regulación de las telecomunicaciones
6. Artículo 139:n. Aquí debe agregarse que las inspecciones se realizarán para verificar la
calidad, confiabilidad, continuidad, los costos, precios y las tarifas del servicio público.
8. Art. 169: En este artículo debe eliminarse el régimen de tarifa tope como único mecanismo de
regulación tarifaria posible y en su lugar debe retomarse el contenido del artículo 31 de la ley
de la ARESEP.
10. Reformar el artículo 174 para dejar expresas las competencias de la ARETEL para regular las
condiciones de la interconexión, en especial lo relativo a los costos de ésta.
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12. Debe establecerse una sanción por incurrir cobro de tarifa superior al tope aprobado. Así
mismo, si llegara a modificarse la regulación de manera que sea posible utilizar metodologías
tarifarias distintas del tope, sería necesaria una sanción por cobro diferente al autorizado.
13. Debe establecerse una sanción para aquellas empresas que no sometan a la aprobación de
ARETEL, sus integraciones verticales, fusiones, alianzas y adquisiciones de empresas y
entidades competidoras en el sector de las telecomunicaciones y los servicios de difusión.
14. Establecer la sanción que corresponda, para el operador que se niega a brindar la información
que solicita ARETEL.
15. Otorgarle la competencia fiscalizadora a la ARETEL, para que pueda evaluar los estados
financieros de los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones,
independientemente de si son regulados o no en materia tarifaria con el fin de que pueda
determinar a cuánto asciende la contribución para FOSUTEL.
16. Modificar el inciso a del artículo 217 del proyecto eliminando las palabras iniciales ya que tal
y como está, la redacción se presta para interpretar que las fijaciones donde no medie
solicitud de parte, no deberán someterse a audiencia, lo cual es inconsistente con las
potestades que tiene el ente regulador de declarar que una industria no es competitiva y
consecuentemente iniciar los procedimientos para su regulación tarifaria. De igual forma se
propone eliminar la palabra tope por lo ya expuesto en relación con los artículos 133 y 165 y
la regulación por vía de tarifas.
17. Establecer un plazo no menor de 30 días naturales para que los interesados se manifiesten en
relación con la propuesta tarifaria. El plazo para apersonarse ante la ARETEL debe cerrarse
en un lapso no mayor de 5 días hábiles antes de la audiencia.
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BIBLIOGRAFIA
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ANEXO
1. Artículo 133:
Deberes y atribuciones del Consejo de Telecomunicaciones:
a) Determinar la política general de la ARETEL.
b) Aprobar los Planes Fundamentales, reglamentos, normas técnicas y operativas, acuerdos y
actos necesarios para el cumplimiento eficiente de las funciones de la ARETEL y el adecuado
desarrollo del sector de las telecomunicaciones.
d) Regular y otorgar mediante concesiones el segmento espacial y las frecuencias para el uso de
satélites. Asimismo, autorizar o rechazar la operación en el territorio
e) Aprobar los estudios que identifican los servicios públicos de telecomunicaciones, los cuales
se consideren en un régimen de competencia efectiva.
f) Aprobar las tasas de regulación de las concesiones de uso que se otorguen al amparo de este
libro.
g) Aprobar las tarifas tope de los servicios públicos de telecomunicaciones sujetos a regulación
tarifaria y establecer los procedimientos para la determinación de estos.
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j) Agotar la vía administrativa en los procedimientos por conflictos por interconexión y acceso a
recursos esenciales, por interferencias perjudiciales, interpuestos en sede administrativa. Así
como, cualquier otro asunto relacionado con las competencias de la ARETEL.
k) Conocer y resolver las apelaciones que se presenten por resoluciones del Regulador.
m)Presentar un informe de las labores y actividades realizadas durante el año anterior al Consejo de
Gobierno y a la Asamblea Legislativa, a más tardar el último día hábil del mes de marzo de
cada año.
b) Nombrar, sancionar y destituir al personal de la ARETEL y resolver los recursos que deba
conocer en materia laboral de los funcionarios de la institución.
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c) Velar porque las políticas y los programas de la ARETEL se ejecuten de conformidad con los
principios y objetivos de este libro.
f) Proponer al Consejo los reglamentos internos de la ARETEL, así como los reglamentos
técnicos y operativos de los diferentes servicios públicos de telecomunicaciones.
h) Proponer al Consejo el presupuesto anual de la ARETEL y sus modificaciones, así como los
planes de inversión.
i) Proponer al Consejo los cánones de regulación, previa realización de los estudios técnicos,
legales, económicos y financieros.
j) Realizar los estudios técnicos, legales, económicos y financieros que respalden el proceso de
convocatoria del concurso público para la concesión de servicios públicos de
telecomunicaciones y de difusión.
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r) Solicitar toda clase de información técnica y económica necesaria para el cumplimiento de los
objetivos de este libro, conforme a la metodología de suministro de información que definan los
reglamentos respectivos.
v) Cuando así sea requerido por cualquiera de las partes interesadas, dirimir los conflictos que se
presenten entre operadores de servicios, para lo cual podrá actuar de oficio o recurrir al
mecanismo de resolución alternativa de conflictos de conformidad con esta ley y su reglamento.
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4. Artículo 208.
Infracciones
a) Multa de 5 a 100 salarios de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº. 7337, por las
siguientes faltas:
1. Operar en frecuencias de otros servicios de radiocomunicaciones. Invadir las frecuencias no
autorizadas, salvo en casos de emergencia.
2. No atender en casos de emergencia llamadas o mensajes de auxilio.
3. La transmisión o circulación de noticias falsas, señales o llamadas de alarma sin fundamento.
4. La retransmisión de programas de radiodifusión comercial provenientes de otras estaciones.
5. El uso de lenguaje vulgar o contrario a las buenas costumbres; o usar lenguaje injurioso que
perjudique el honor e intereses personales.
6. Operar fuera de las características técnicas de emisión que causen interferencia a otras
estaciones.
7. No utilizar los indicativos de llamada en la oportunidad y periodicidad que fije el reglamento
respectivo o utilizar indicativos de llamada ajenos. Y,
8. No acatar las disposiciones que emita la ARETEL en relación con la instalación y reparación de
sus instalaciones y equipos.
b) Multa de 50 a 750 salarios de conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº. 7337, por las
siguientes faltas graves:
1. Usar frecuencias de uso privado en contra de lo estipulado por esta ley.
2. Causar una interferencia perjudicial comprobada.
3. Desconectar ilegalmente a otro operador.
4. No brindar la información o impedir su inscripción en el Registro de Operadores de Servicios
Públicos de Telecomunicaciones y de Asignación de Frecuencias, según lo estipulado en el
artículo 166 del proyecto.
5. Participar, directa o indirectamente, en un procedimiento de contratación con quienes estén
cubiertos por el régimen de prohibiciones establecidos en el artículo 138 del proyecto.
6. No brindar la información que solicite un usuario sobre los servicios, la facturación y las tarifas.
7. Proporcionar informes al enemigo en caso de guerra o que faciliten la comisión de delitos u
obstaculice las labores de justicia y seguridad.
8. Transmitir mensajes de carácter comercial u obtener beneficios económicos por el uso de sus
estaciones.
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c) Multa de 501 a 2000 salarios base de conformidad con el artículo 2 de la Ley No. 7337por las
siguientes faltas muy graves:
Para servicios privados de telecomunicaciones, deberán pagar anualmente un canon de uso del
espectro radioeléctrico, correspondiente a un salario base, de conformidad con el artículo 2 de la
Ley No. 7337.”
El Regulador establecerá los medios y procedimientos adecuados para recaudar los cánones de
regulación a que se refiere este libro.
5) Artículo 125:
Derechos de los Usuarios:
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i) Presentar ante la ARETEL las denuncias de cualquier acto que lesione sus
derechos en los servicios públicos de las telecomunicaciones, así como obtener
pronta respuesta.
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