Manual Del Derecho Procesal Administrati

DERECHO PROCESAL
ADMINISTRATIVO
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
PRESENTACIÓN DE LA ASIGNATURA 9
COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA 9
UNIDADES DIDÁCTICAS 9
TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO 9
UNIDAD I: El Procedimiento administrativo en el Perú 11
DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD I 11
ORGANIzACIÓN DE LOS APRENDIzAjES 11
TEMA N° 1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO 12
1 Antecedentes 12
2 El proceso y el procedimiento 13
3 Sujetos del Procedimiento 15
4 La Acción Procedimental Administrativa 12
TEMA N° 2: FUNDAMENTOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO 16

1 Principios 17
2 Fuentes 21
3 Elementos 17
4 Características 21
LECTURA SELECCIONADA N°1
Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gace -
ta Jurídica. Lima. 2011. pp. 60 – 63 64
ACTIvIDAD N°1 16
TEMA N° 3: CLASIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO 12

1 Tipos de calificación 12
2 El silencio administrativo: negativo, positivo 13
3 El agotamiento de la vía administrativa 15
TEMA N° 4: INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO 16

1 Iniciación del Procedimiento 17
2 Plazos y Términos 21
3 Ordenación del Procedimiento 17
4 Instrucción del Procedimiento 21
5 Participación de los Administrados 17
6 Fin del Procedimiento 21
7 Ejecución de Resoluciones 17
Guzmán Napurí, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara. Lima. 2007. pp. 33 – 38 64
ACTIvIDAD N°2 16
CONTROL DE LECTURA N°1 66
GLOSARIO DE LA UNIDAD I 66
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD I 34
AUTOEvALUACIÓN DE LA UNIDAD I 34
UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA 37

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD II 37
TEMA N° 1: EL ACTO ADMINISTRATIvO 38
1 Concepto 38
2 Teorías 38
3 Elementos 38
4 Clasificación 38
5 Modalidades 38
6 Formas 38
TEMA N° 2: EFICACIA y NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIvOS 40

1 Nociones generales 41
2 Causales de nulidad 43
Baca Oneto. Víctor. La invalidez de los actos administrativos y los medios para declararla en la Ley 27444,
del Procedimientos Administrativo General. En: La Ley del Procedimiento administrativo General. Diez años
después. Palestra. Lima. 2011. pp.111 – 114 64
ACTIvIDAD N°1 16
TEMA N° 3: REvISIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA 38

2 Revisión de Oficio 38
3 Nulidad de Oficio 38
4 Revocación 38
5 Indemnización 38
TEMA N° 4: RECURSOS ADMINISTRATIvOS 38

2 Recurso de Reconsideración 38
3 Recurso de Apelación 38
4 Recurso de Revisión 38
Morón Urbina, Juan Carlos. Los recursos en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gace -
ta Jurídica. Lima. 2009. pp. 14 – 21 64
ACTIvIDAD N°2 16
TAREA ACADÉMICA N°1 66
GLOSARIO DE LA UNIDAD II 66
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD II 34
AUTOEvALUACIÓN DE LA UNIDAD II 34
UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES 55

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD III 55
TEMA N° 1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO TRILATERAL 56
1 Nociones Generales 56
2 Marco Legal 57
3 Inicio del Procedimiento 56
4 Contenido de la Reclamación 57
5 Contestación de la Reclamación 57
6 Pruebas 56
7 Medidas Cautelares 57
8 Impugnación 57
TEMA N° 2: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO SANCIONADOR 60

1 Nociones Generales 60
2 Concepto 61
3 Potestad Sancionadora 56
4 Principios 57
Morón Urbina, Juan Carlos. Las reformas al procedimiento administrativo sancionador prove-
nientes del Decreto Legislativo 1029. En: Manual de actualización administrativa. Gaceta Jurídi -
ca. Lima. 2010. pp. 11 – 14 64
ACTIvIDAD N°1 16
TEMA N° 3: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO DE EjECUCIÓN COACTIvA 60

1 Concepto 60
2 Sujetos 61
3 Procedimiento No Tributario 61
4 Procedimiento tributario 60
5 Recurso de Queja 61
6 Nulidad 61
TEMA N° 4: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO DISCIPLINARIO 60

1 El Proceso 60
2 Faltas Administrativas 61
3 Sanciones disciplinarias 56
4 Fases del Proceso 57
Tirado Barrera, José. La ejecución forzosa de los actos administrativos. En: La ley del Procedimiento
Administrativo General. Diez años después. Palestra. Lima. 2011. pp. 169 – 174 64
ACTIvIDAD N°2 16
CONTROL DE LECTURA N°2 66
GLOSARIO DE LA UNIDAD III 66
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD III 34
AUTOEvALUACIÓN DE LA UNIDAD III 34
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO ADMINISTRATIvO EN
SEDE ADMINISTRATIvA 71
DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD Iv 71
TEMA N° 1: ACCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIvA 72
1 Concepto 72
2 Objeto 73
3 Principios 72
4 Sujetos 73
5 Diferencias con el Proceso Civil 73
TEMA N° 2: INSTRUCCIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO 84

1 ¿Qué es?, ¿Cómo es? ¿Para qué sirve? 85
2 Ha sido un Proceso Atípico 87
3 Interesaba solo como Procedimiento Administrativo General 72
4 Desarrollo del Proceso 73
5 Vías del Proceso Contencioso 72
6 Reglas 73
7 Medios Probatorios 73
8 Medios Impugnatorios 85
9 Medidas Cautelares 86
10 Sentencia 86
Guía práctica de impugnación de decisiones administrativas. Gaceta Jurídica. Lima. 2009. pp. 17
– 21. 64
ACTIvIDAD N°1 93
TEMA N° 3: ACCIÓN jUDICIAL DEL ESTADO 84

1 La Defensa Judicial del Estado 85
2 Objeto 86
3 Principios Rectores 86
4 Operadores del Sistema 73
5 Procuradores Públicos 85
6 La Acción Popular 86
7 La Acción de Cumplimiento 86
TEMA N° 4: LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIvOS 84

1 Definición 85
2 El Tribunal Fiscal 86
3 El Consejo de Minería 86
4 Indecopi 73
5 Tribunal Registral 85
6 Tribunal de Contrataciones 86
7 Tribunal del Servicio Civil 73
Huapaya Tapia, Ramón. Algunos temas puntuales en relación a la regulación normativa del proce-
so contencioso-administrativo de “agravio” o de lesividad en la Ley que regula el Proceso Contencio-
so Administrativo del Perú. En: Administración Pública. Derecho Administrativo y Regulación. Ara.
Lima. 2011. pp. 488 – 495. 64
ACTIvIDAD N°2 16
TAREA ACADÉMICA N°2 66
GLOSARIO DE LA UNIDAD Iv 66
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD Iv 34
AUTOEvALUACIÓN DE LA UNIDAD Iv 34
INTRODUCCIÓN
Por su parte, en la “Unidad III: Los Procedimientos
E
l presente Manual Autoformativo tiene como objetivo
dirigir sus conocimientos durante el desarrollo de Administrativos Especiales”, se tocarán asuntos referentes al
la asignatura de Derecho Procesal Administrativo ámbito de actuación del procedimiento administrativo y el
objeto que busca tutelar. Finalmente, en la “Unidad IV: El
En la asignatura de Derecho Procesal Administrativo se Proceso Contencioso Administrativo. Actividades de control
estudiarán las diferentes disciplinas que ordenan su contenido del acto administrativo en sede administrativa” se abordará
y que resultan de vital importancia para el ejercicio de la lo referente a la acción de control judicial de las actuaciones
actividad profesional, pues dotan de diversas herramientas administrativas.
para el manejo adecuado de situaciones legales, así como en
su interacción con las diversas personas naturales o jurídicas, En tal sentido, se recomienda que el alumno pueda repasar los
públicas o privadas. contenidos de la asignatura de manera analítica y reflexiva, para
luego pasar al estudio de las lecturas seleccionadas, finalizando
En la “I Unidad: El Procedimiento Administrativo en el con el desarrollo de las actividades y de la autoevaluación de
Perú” se abordará lo relacionado a la evolución histórica la asignatura, las mismas que tienen como objetivo plasmar el
del procedimiento administrativo, así como las fuentes y conocimiento obtenido.
principios que dirigen su actuación e interpretación en casos
concretos. En la “Unidad II: El Acto Administrativo: Validez y Asimismo, se aconseja dar seguimiento a las actividades
Eficacia” se estudiará al producto por excelencia de la labor programadas por cada semana en el aula virtual, a efectos de
de la actuación administrativa, estamos hablando del acto obtener un conocimiento adecuado de los temas que se viene
administrativo, sus efectos sobre los administrados y la forma desarrollando durante el desarrollo de la asignatura.
de contradecirlos.
Sin más, me toca desear todos los éxitos al lector, quien
emprenderá en el conocimiento de ésta rama del saber muy
importante para el ejercicio de la profesión.
10
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
MANUAL AUTOFORMATIVO
11
PRESENTACIÓN DE LA ASIGNATURA
COMPETENCIA DE LA ASIGNATURA
Analiza y comprende los conceptos teóricos, doctrinarios y fácticos básicos del Pro-
cedimiento Administrativo, así como del acto Administrativo, como institutos pri-
mordiales del Derecho Procesal Administrativo y su trascendental rol dentro de la
Ley del Procedimiento Administrativo General en el Perú.
Identifica, analiza y desarrolla los conceptos teóricos y fácticos de los Procedimientos
Especiales que forman parte de la Ley del Procedimiento Administrativo General,
del Derecho Procesal Administrativo, así como aquellos procesos jurisdiccionales
vinculados a la denominada Justicia Administrativa en el Perú
UNIDADES DIDÁCTICAS
UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD III UNIDAD IV
“El Procedimiento “El Acto “Los “El Proceso Con-

Administrativo en Administrativo: Procedimientos tencioso Adminis-
el Perú” Validez y eficacia” Administrativos trativo. Actividades
Especiales” de control del acto
administrativo en
sede administrativa”
TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO
UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD III UNIDAD IV
1ª y 2ª semana 3ª y 4ª semana 5ª y 6ª semana 7ª y 8ª semana

16 horas 16 horas 16 horas 16 horas
12
13
UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ
DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD I
CONTENIDOS EjEMPLOS ACTIvIDADES
AUTOEvALUACIÓN BIBLIOGRAFÍA
ORGANIZACIÓN DE LOS APRENDIZAjES

CONOCIMIENTOS PROCEDIMIENTOS ACTITUDES
Tema N° 1: El Procedimien- 1. Expone y analiza los con- 1. Favorece a la integración

to Administrativo ceptos básicos del Proce- del grupo. Respeta la opi-
1. Antecedentes dimiento Administrativo nión de los demás
2. El Proceso y el Procedi- General en el Perú y su
miento rol en la Administración
Pública
3. Sujetos del Procedimiento
4. La Acción Procedimental 2. Identifica y analiza los dis-
Administrativa tintos principios, fuentes,
elementos y característi-
Tema N° 2: Fundamentos cas que regulan al Proce-
del Procedimiento Adminis- dimiento Administrativo
trativo 3. Presenta y analiza la cali-
1. Principios ficación y el silencio Ad-
2. Fuentes ministrativo, así como su
3. Elementos rol en los procedimien-
4. Características tos administrativos den-
tro de la Administración
Lectura seleccionada n° 1: Pública
Morón Urbina, Juan Carlos. 4. Comprende el estudio y
Comentarios a la Ley del análisis de diversas Eta-
Procedimiento Administra-
pas del Procedimiento
tivo General. Grijley. Lima.
Administrativo, desde su
Tema N° 3: Clasificación del inicio hasta su conclu-
Procedimientos Administra- sión y ejecución
tivo
1. Tipos de calificación
Actividad Nº 1:
2. El Silencio Administrativo:
Negativo, Positivo
3. El Agotamiento de la Vía Actividad Nº 2:
Administrativa
Tema N° 4: Instrucción del Control de Lectura 1:

procedimientos administra-
tivo
1. Iniciación del Procedi-
miento
2. Plazos y Términos.
14
3. Ordenación del Procedi-

miento
4. Instrucción del Procedi-
miento
5. Participación de los Admi-
nistrados
6. Fin del Procedimiento
7. Ejecución de Resoluciones
Lectura seleccionada n° 2:
Guzmán Napurí, Christian.
El Procedimiento Adminis-
trativo. Ara. Lima. 2007. pp.
33 – 38
Autoevaluación de la Uni-
dad I
UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
15
TEMA N°1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Definitivamente, en los últimos años ha podido advertirse la importancia del estudio del
Derecho Procesal Administrativo; esto es, como una disciplina autónoma del campo del
derecho, pues resulta ser un instrumento esencial para logro del reconocimiento y/o
ejercicio de los derechos del administrado, los cuales se encuentran reconocidos a su
vez por la Constitución Política peruana de 1993.
Ahora bien, éste instrumento jurídico ha tenido un desarrollo particular para el caso
peruano, pues a lo largo de nuestra historia republicana se le ha ido dando énfasis a
otras formas de conseguir la tutela de los derechos (como el proceso judicial), dejando
al arbitrio y experiencia de la Administración Pública la tutela de los derechos e intere-
ses de los administrados
1 ANTECEDENTES
Así, durante muchos años el manejo de los expedientes administrativos y la tutela
de los derechos e intereses de los administrados había quedado en manos de la
experiencia de los funcionarios públicos, quienes al no tener una guía básica del
tratamiento de los procedimientos administrativos, asumían el conocimiento y avo-
cación de éstos conforme lo dictaba su experiencia.
Así tenemos que por varios años, la falta de regulación adecuada de los procedi-
mientos administrativos daba lugar a un tratamiento diferenciado de los mismos
por cada entidad pública. Es decir, cada entidad y, porque no, cada funcionario
manejaba los procedimientos administrativos conforme lo dictaba su experiencia.
Sin embargo existieron algunas entidades públicas que manera particular y especial
dictaban sus propias normas para el manejo de procedimientos. Sin embargo, di-
cha conducta no fue generalizada en toda la Administración Pública.
Así el 11 de Noviembre de 1967 se emitió el Decreto Supremo N° 007-67-SC del

Ministerio de Justicia, por el cual se aprueba el Reglamento de Normas Generales
de Procedimientos Administrativos.
Posteriormente, mediante Decreto Ley 26111 del 28 de Diciembre de 1992 dicho

reglamento fue elevado a jerarquía de Ley (Ley de Normas Generales de Procedi-
mientos Administrativos).
En enero de 1994, se expide el decreto Supremo N° 002-94-JUS, por el cual se
aprueba el “Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedi-
mientos Administrativos”.
El 11 de Abril de 2001 se publicó la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Adminis-

trativo General, entrando en vigor el 11 de octubre de 2001.
La Ley N° 27444 deroga las siguientes normas:
- Decreto Supremo N° 006-67-SC.

- Ley N° 26111.
- D.S. N° 002-94-JUS.
- Ley N° 25035, Ley de Simplificación Administrativa.
- El Título IV del Decreto Legislativo N° 757, Ley Marco para el Crecimiento de
la Inversión privada.
- La Sexta Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley N° 26979, Ley del
Procedimiento de Ejecución Coactiva.
Así finalmente, a la actualidad nuestro país cuenta con una Ley que regula especial-
16 UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO EN EL PERÚ
mente y de manera más adecuada el procedimiento administrativo. Ésta ley resulta

ser un conjunto de principios para el tratamiento de los derechos e intereses de los
administrados, sin pretender imponer un modelo único de aceptación en toda la
Administración Pública.
2 EL ProCEso y EL ProCEdImIENTo
Cuando se presenta un reclamo por parte del administrado ante la Administración
Pública surge un problema administrativo, lo cual marca el inicio a una sucesión
de actos cuyo encadenamiento coherente y cronológico conduce al acto definitivo
(resolución o acto administrativo). Tal sucesión se la conoce como “El Procedimiento
Administrativo”.
La diferencia entre proceso y procedimiento, radica en que el primero se refiere al
asunto judicial, mientras que el segundo participa del ámbito administrativo.
Cada uno de ellos se nutres de sus propias instituciones, categorías y principios.

La verdad es que tanto en el procedimiento administrativo como en el proceso
judicial se realizan diligencias similares, lo que nos permite decir que en algunos
casos (como en el de los procedimientos administrativos trilaterales) casi no existe
diferencia alguna, salvo la sede en la cual se tramitan. Sin embargo, y en el afán
de respetar lo dispuesto por el legislador, haremos referencia al “Procedimiento
Administrativo”.
Así, es bueno tener en cuenta que los procedimientos administrativos pueden

manifestarse de diversas formas a saber:
Gráfico N° 01: Formas de representación del procedimiento administrativo.
Procedimiento bilateral (ordinario)

1 Por la cual se forja una relación entre Administrado y
Administración Pública, donde ésta última actúa como
parte y órgano resolutor
Procedimiento Trilateral
2 En donde la Administración Pública sólo asume el pa-
pel de órgano resolutor, componiendo la litis entre el
usuario y el proveedor de algún servicio público
Procedimiento disciplinario
3 Por el cual se forja una relación entre la Administración
y su funcionario, quien debe responder por la incon-
ducta asumida
Proceso sancionador
4 Por el cual se forja una relación entre la Administración
Pública y el administrado que incurrió en responsabi-
lidad
Fuente: Autoría de Halley Esterhazy Lopez Zaldívar.
3 sUjETos dEL ProCEdImIENTo

Los sujetos del procedimiento administrativo son los siguientes:
- Administrado, y
- La Administración.
Por administrado entendemos a aquella persona natural o jurídica, pública o

privada sobre la cual habrán de recaer los efectos de la decisión administrativa,
sea reconociendo una situación beneficiosa (el otorgamiento de una licencia de
funcionamiento de un establecimiento comercial) como gravosa para sus intereses
(como la imposición de una multa).
Por su parte la administración es aquella persona jurídica que se encuentra en

17
capacidad legal de decidir sobre los derechos y/o intereses del administrado.
No obstante, surgen las siguientes cuestiones: ¿una entidad pública puede ser
considerada como administrado?, o ¿una empresa privada se encuentra sujeta al
régimen del procedimiento administrativo?
Al respecto, el artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento

Administrativo General establece lo siguiente:
Artículo I.- Ámbito de aplicación de la ley

La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración
Pública.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de
la Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos
Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato
expreso de ley que las refiera a otro régimen; y
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización
del Estado, conforme a la normativa de la materia.”
De lo citado podemos identificar quienes son aquellas personas que tendrán la
calidad de sujeto de un procedimiento administrativo sea como administrado o
como administración.
Finalmente, resulta importante hacer mención a la actividad sancionatoria de los
Colegios Profesionales quienes, si bien se constituyen como personas jurídicas de
derecho privado, si deben aplicar los principios de la Ley N° 27444. Así, el Tribunal
Constitucional, en sus sentencias recaídas en los expedientes N° 3954-2006-PA/
TC y 5691-2008-PA/TC, ha establecido que los Colegios Profesionales deben
aplicar los principios de la Ley del Procedimiento Administrativo General en los
procedimientos sancionadores seguidos contra sus agremiados, pues resultan ser
organismos a los cuales la Constitución Política les ha brindado autonomía, por lo
que encajan en el listado del artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 27444.
4 LA ACCIóN ProCEdImENTAL AdmINIsTrATIvA

La acción procedimental administrativa es el derecho subjetivo ostentado por el
administrado, a través del cual puede ejercer objeciones ante la actividad de la
Administración Pública con un objeto:
- Patrimonial o económico,
- No patrimonial o de reconocimiento de derechos.
En cuanto al objeto patrimonial, debeos considerar a éste donde se persigue a un

interés valuable dinerariamente (el reembolso o la compensación de un tributo
pagado en exceso). Por contraposición el interés no patrimonial no puede ser
valuable dinerariamente, pero que sí constituye motivo del administrado para la
realización de sus actividades (la obtención de una licencia de funcionamiento).
A los efectos de poder entender mejor el desarrollo de la acción procedimental

administrativa tenemos a los siguientes gráficos:
Gráfico N° 02: Procedimiento administrativo bilateral.
Puede notarse que el reclamante o administrado recibe la atención por parte del
Estado o Administración del pedido formulado. Asimismo, la lógica del gráfico
también puede entenderse como que el reclamante (administrado) puede ser el
sancionado por una infracción cometida.
Debe tenerse presente que la administración será considerado como órgano

resolutor y parte dentro del procedimiento administrativo.
Gráfico N° 03: Procedimiento administrativo trilateral
Puede notarse que la relación se parece mucho a la formada en un proceso

judicial, pues existe un reclamante que formula su pedido ante órgano resolutor
quien incorpora el reclamado a fin de que realice el descargo (contestación)
correspondiente a fin de proceder a ver si existe o no razón para la atención del
reclamo.
Gráfico N° 04: Proceso judicial.
Finalmente, nos encontramos ante la relación jurídica procesal generada por el

proceso judicial, la misma que muestra una similar estructura a la del procedimiento
trilateral, sin embargo ambas tienen sutiles diferencias conforme será explicado en
las unidades correspondientes.
19
TEMA N°2: PROvEEDORES DE INvESTIGACIÓN DE MERCADOS
1 PrINCIPIos
1.1 Proveedores de servicios de investigación de mercados

Los principios del procedimiento administrativo son considerados entes recto-
res que enmarcan la aplicación de la normativa general y especial creada para
tales efectos. Sin embargo, en el ámbito del procedimiento administrativo éstos
entes rectores tiene una gran importancia, pues en algunas ocasiones son capa-
ces de generar la invalidez del acto administrativo, el mismo que se constituye
en la manifestación del ius imperium del Estado.
Los principios pueden ser sustanciales o institucionales. Son sustanciales cuan-

do tienen un ámbito de aplicación general en el derecho o el derecho público.
En cambio son institucionales cuando regulan la actuación de los sujetos dentro
del procedimiento administrativo. En la Ley N° 27444 se regulan ambos tipos
de principios.
Así tenemos que el artículo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo Ge-

neral reconoce los siguientes principios:
“1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con

respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le
estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.”
Por éste principio se entiende que la administración debe regir su conducta

conforme lo establece el ordenamiento jurídico, siéndole imposible accionar
de manera discrecional, a menos que sea la propia la que autorice dicha con-
ducta. Es decir, los funcionarios públicos deben actuar conforme lo disponer la
ley, caso contrario su conducta es pasible de sanción siempre que sea debida-
mente tipificada, pues el ámbito de discrecionalidad de los mismos resulta ser
muy escaso y en algunas circunstancias inexistente.
“1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos

los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo,
que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución
del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo
en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.”
El debido procedimiento resulta constituirse en una garantía de la atención

de los pedidos de los administrados y de la aplicación de sanciones, pues de la
observancia de ella se deriva la validez y/o eficacia del acto administrativo.
Ahora, los contenidos del debido procedimiento ha sido dispuesto por el artí-
culo 139° de la constitución Política del Perú, siempre que se respeten las par-
ticularidades del procedimiento administrativo, pues en algunas circunstancias
el procedimiento administrativo no guarda una naturaleza similar al proceso
judicial, por lo que no podría aplicársele las mismas garantías.
No obstante, es importante que los procedimientos administrativos revisten las

siguientes premisas de aplicación: i) audiencia, ii) contradicción, y iii) trato
igualitario.
Gráfico N° 05: Contenidos esenciales del debido procedimiento administrativo.
Entendemos por audiencia al derecho que tiene el administrado a ser oído

de manera oral o escrita. La contradicción es la facultad del administrado de
defender sus intereses respecto de las afirmaciones de la entidad o de la otra
parte (si es que se tratara de un procedimiento trilateral). Por su parte, el trato
igualitario es la premisa de imparcialidad que debe mostrar la administración
en su interacción con el administrado respecto de otros casos similares (proce-
dimientos bilaterales) o de otros administrados (procedimientos trilaterales).
“1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar

de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que
resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones ne-
cesarias.”
La administración se encuentra en la obligación de proseguir con el trámite

de las actuaciones procedimentales, para lo cual podrá realizar las siguientes
acciones de oficialidad:
- Iniciar el procedimiento,
- Impulsar el avance del procedimiento,
- Remover obstáculos en el trámite de los procedimientos,
- Instruir y ordenar la prueba, y
- Subsanar cualquier error o vicio en el proceso.
Existen excepciones al impulso de oficio como son aquellos procedimientos

administrativos que persigan un interés privado. Ejm. La inscripción registral.
“1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrati-

va, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones,
o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan
a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
Los actos adoptados por la administración deben seguir cauces de proporcio-

nalidad que permitan identificar la justeza y legitimidad de la actuación del
Estado, ya que debe ser advertido el fin de una medida gravosa para el adminis-
trado (por ejemplo) teniendo en cuenta su conducta al momento de cometer
la infracción. Para ello, la administración deberá adoptar su decisión dentro de
los límites dispuestos por la administración, así como mantener una proporción
de medios y fines perseguidos con la decisión administrativa.
21
“1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin

ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles trata-
miento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al
ordenamiento jurídico y con atención al interés general.”
Éste principio se sustenta en el derecho fundamental reconocido por la Cons-

titución Política en su artículo 2°, numeral 2, por el cual debe garantizarse la
igualdad ante la ley sin importar cualquier calidad o condición ostentada por el
administrado (raza, sexo, religión, condición económica, etc.).
En el procedimiento administrativo éste principio tiene dos vertientes: negativa

y positiva. Por la vertiente negativa, debe tenerse en cuenta que debe existir una
separación éntrela política y la actividad de la administración pública. Por la
vertiente positiva debe observarse un trato igualitario hacia las partes.
“1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser in-

terpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones
de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados
por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del
procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el
interés público.”
La formalidad resulta ser una categoría inherente a la administración pública,

tanto es así que el reconocimiento de un derecho se ve sujeto al cumplimiento
de cierto trámite. Lo dicho no resulta ser una crítica en el actuar de la adminis-
tración, pues se necesita que ciertas acciones gocen de una acreditación previa
para lograr sus objetivos.
Sin embargo, la formalidad no debe resultar exacerbada a fin de permitir el

libre reconocimiento y/o ejercicio de los derechos e intereses de los adminis-
trados. En otras palabras, la formalidad es buena pero sólo hasta cierto punto.
En tal sentido la entidad puede ejercer técnicas que permitan una descarga de
formalismo en contra del administrado como lo referido a la preclusión, subsa-
nación de actos a favor del administrado o que la administración supla alguna
formalidad incumplida que no sea esencial para el cumplimiento de los fines
del procedimiento.
“1.7 Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimien-

to administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados
por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad
de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.”
Las alegaciones y medios probatorios ofrecidos se presumen veraces a menos

que la administración demuestre lo contrario. La particularidad de éste prin-
cipio descansa en su funcionalidad, ya que se basa en la creencia de actuar de
buena fe que la administración supone del administrado.
Éste principio le permite a la administración poder tramitar dentro de los pla-

zos dispuestos el pedido del administrado. Asimismo, le permite al administra-
do una atención oportuna de su pedido. No obstante, debemos tener en con-
sideración que la administración (por contraposición al principio comentado)
puede ejercer actos de control posterior (fiscalización posterior), a los fines
de verificar si las alegaciones de las partes son o no veraces, lo que generaría
(en su oportunidad) la nulidad del acto administrativo conseguido en base a la
conducta engañosa del administrado. Asimismo, la entidad deberá observar los
plazos dispuestos por la normativa para tales efectos.
“1.8 Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los ad-

ministrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes
del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por
el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del proce-
dimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna
conducta contra la buena fe procesal.”
En realidad el principio bajo comentario puede reducirse a la buena fe procesal

que debe ser observada dentro de un procedimiento administrativo por todos
los sujetos que intervienen.
Éste principios tiene como sustento el deber de colaboración, el mismo que

se manifiesta de dos maneras: i) la colaboración con el órgano resolutor para
arribar a la verdad material, y ii) la colaboración que deben mostrar las partes
en conflicto (en el caso de los procedimientos trilaterales).
“1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben

ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica
posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o
constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razo-
nable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento
o vulnere el ordenamiento.”
Se entiende a éste principio como aquel ente rector que establece un actuar
rápido por parte de la administración, el mismo que puede ser advertido desde
dos perspectivas: i) la elección de la alternativa más sencilla y rápida en caso se
presenten varias opciones para la administración, y ii) el deber de actuar dentro
de los plazos por parte de la administración.
“1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo de-

ben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental,
sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determi-
nen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto

que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco
normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se
busca satisfacer con la aplicación de este principio.”
El objeto de éste principio es conservar los efectos del acto sobre cualquier
formalismo que no influya sustancialmente en el mismo. Es decir, no cualquier
vicio puede afectar la validez y por ende la eficacia del acto sólo aquellos que
saltan la formalidad esencial dispuesta por la ley. Ejm. Lo dispuesto en el artícu-
lo 14° de la Ley N° 27444.
“1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad adminis-

trativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de moti-
vo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias
necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará fa-

cultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que
le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del de-
ber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad administrati-
va estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera
involucrar también al interés público.”
La verdad tiene dos formas de manifestarse, la verdad material y la formal. Por

23
la verdad material entendemos a aquella situación realmente acontecida en los

hechos. La verdad formal es aquella situación reconocida en un procedimiento
administrativo como resultado de la actividad probatoria y juzgatoria del fun-
cionario competente.
Así, en el procedimiento administrativo, el órgano resolutor debe aspirar a en-

contrar a la verdad material a través de la verdad formal. Nos explicamos. El óp-
timo dentro de un procedimiento administrativo es que el funcionario público
puede identificar las circunstancias realmente acaecidas a través de las diversas
herramientas procedimentales, de tal forma que verdad material y formal coin-
cidan.
“1.12. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones

necesarias a todos los administrados para acceder a la información que adminis-
tren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal,
las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas
por ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y
de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar,
mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la
información y la presentación de opinión.”
La participación de los administrados en la actuación de la administración pú-

blica resulta tener un sustento constitucional, pues los administrados resultan
ser una suerte de filtro para la toma de decisiones importantes. Claro está, no
todas las actuaciones de parte de la entidad deben estar sujetas a la autorización
de los administrados (aunque ninguna lo está), pero lo adecuado es que la ges-
tión goce del visto bueno de los administrados, quienes pueden evaluar y juzgar
la labor de la administración.
Como ejemplos de participación de la administración tenemos a: los periodos

de información pública, los cabildos abiertos y las audiencias públicas.
“1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad ad-

ministrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad inne-
cesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a
los fines que se persigue cumplir.”
El principio en comentario se sostiene en también en la informalidad que debe

revisar los procedimientos administrativos, debiendo eliminarse las formalida-
des que no permitan de manera innecesaria el reconocimiento y/o ejercicio de
un derecho o interés para el administrado.
Así debe eliminarse las barreras ilegales (que exceden el ámbito de la compe-
tencia de las entidades) y burocráticas (arbitrarias: no se justifican en el interés
público, desproporcionales: gravosas a la libertad del administrado, discrimina-
torias: Restringiendo la participación de algún administrado sin justificación
válida alguna) que no permiten el libro desarrollo de la actuación de la admi-
nistración para la consecución del bien común.
“1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá estable-

cer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepcio-
nes a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda
diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.”
La uniformidad tiene como base el trato igualitario de los administrados en

cuanto al ordenamiento del procedimiento administrativo iniciado. Así, pro-
cedimientos similares deberán revisar formalidades similares, lo cual puede ser
apreciado en el Texto Único de Procedimientos Administrativos que no elabo-
rados por toda entidad pública, documento que se constituye en un hito im-
portante para el respeto de los derechos de los administrados, es una garantía
de seguridad jurídica, además de permitir orden en la administración y en la

función pública.
“1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar

a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confia-
ble sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener
una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.”
Por éste principio se entiende que la actuación de la administración debe cen-

trase en otorgar tutelas similares a pedidos similares, pues “a igual razón igual
derecho”.
Asimismo, debe permitírsele al administrado la generación de una idea sobre

el pronunciamiento final en base al tratamiento de su expediente. Con ello no
queremos decir que el funcionario público realice un pronunciamiento adelan-
tado, sino que deba observar el respeto de las formalidades en el tratamiento
del procedimiento administrativo, a fin de que el administrado sepa que el pro-
nunciamiento guaradrá la misma coherencia legal.
“1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los

procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización
posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar
la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad
sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presen-
tada no sea veraz.”
Como contrapartida al principio de presunción de veracidad encontramos al

privilegio de controles posteriores, el mismo que se sustenta en la legalidad
de los actos y decisiones administrativas, donde su inobservancia es sancionada
con invalidez. Esto es, sin la administración no detectó ab initio la realización
de ciertas conductas reñidas con la verdad, aún le queda la oportunidad de
hacerlo posteriormente a la emisión y notificación de la decisión administrativa,
lo que generará la invalidez del acto y, de ser el caso, la responsabilidad de los
funcionarios correspondientes.
2 FUENTEs
Las fuentes del procedimiento administrativo se constituyen como los orígenes de
los cuales mana ésta institución.
A decir de la Ley del Procedimiento Administrativo General, son fuentes:
“(…)
Las disposiciones constitucionales.
Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurí- dico Nacional.
Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los de alcance instituciona l
o provenientes de los sistemas administrativos.
Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpre- ten disposiciones administrativas.
Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o con-
sejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de al-
cance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan
precedenteadministrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas
en esa sede.
25
Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expre-

samente para absolver consultas sobre la interpretación de normas adminis-
trativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas.
Los principios generales del derecho administrativo.”
De lo citado se puede colegir que existen un orden de prelación (o preferencia)
cuando se trate de invocar, interpretar y aplicar una norma jurídica dentro de
un procedimiento administrativo, lo que no debe conllevar a pensar que cada
una regula un aspecto diferenciado del procedimiento administrativo, sino el
hecho de que cada norma se encuentra coordinada con una norma jerárquica
superior, siendo que cualquier vacío, deficiencia o contradicción en alguna de
ellas deberá ser suplida por otra.
Por encima de todo encontramos a la Constitución Política, seguida por los

tratados suscritos y ratificados por el país, quienes incorporan disposiciones par-
ticulares sobre el trato del administrado y el acceso a la justicia administrativa
(petición).
Así también, tenemos a las normas con rango legal y administrativo, para termi-
nar en la jurisprudencia en sentido amplio y estricto dispuesto que al respecto
se ha emitido.
3 ELEmENTos
Los elementos del procedimiento son:
- La jurisdicción y competencia,
- El tiempo jurídico-administrativo, y
- El silencio administrativo.
La jurisdicción es aquella facultad que tiene el Estado de resolver conflictos a través

de los organismos correspondientes. El tiempo jurídico-administrativo es la dura-
ción de un hecho administrativo. El silencio administrativo es la paralización o de-
mora ocurrida durante la tramitación de un procedimiento administrativo.
Gráfico N° 06: Elementos del procedimiento administrativo.
4 CArACTErísTICAs
Las calidades que diferencian al procedimiento administrativo son:
• La gratuidad, que hace alusión al reducido costo de este tipo de procedimien-
tos;
• La escritura, pues los expedientes resultan ser una constancia física de las actua-
ciones al interior del procedimiento;
• Defensa no cautiva, pues no se requiere la asistencia de un abogado en la mayo-

ría de los casos;
• Importancia de la verdad material, ya que se procura indagar las circunstancias
reales de comisión de los hechos;
• Inicio de parte o de oficio, a diferencia de los procesos judiciales, los procedi-
mientos administrativos pueden iniciarse por la acción del Estado o del adminis-
trado;
• El impulso procesal, ya que existe la obligación tramitar el procedimiento admi-
nistrativo;
• Es tuitivo, ya que el Estado garantiza el respeto de los derechos e intereses de los
administrados;
• No hay cosa juzgada, pues existe la cosa decidida, la misma que puede ser revi-
sable en la vía judicial a través del proceso contencioso administrativo;
• Libertad probatoria ilimitada, porque no existe una limitación a la prueba por
parte de las normas;
• Es de carácter público,
• Pluralidad de instancia, ya que se puede acceder por lo menos a dos instancias;
• Simplicidad, pues los trámites eliminan las barreras ilegales o burocráticas;
• Prevalencia del interés público, al constituirse en un requisito de validez del
acto administrativo, el interés público se identifica en muchas circunstancias
(no en todas pues es un concepto jurídico indeterminado) con la tutela de de-
recho e intereses de los administrados.
• Responsabilidad de la administración, ya que la administración asume las conse-
cuencias a inconductas en el trámite de procedimientos administrativos;
• Procedimiento regular, ya que la formación del acto administrativo debe seguir
un cauce adecuado
• Economía procesal, pues la uniformidad y simplicidad de los procedimientos
reducen los costos e litigio; y
• Derecho de defensa; por el cual el administrado puede ser oído y contradecir
los argumentos formulados en su contra.
27
LECTURA SELECCIONADA N.°1
COMENTARIOS A LA LEy DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO GENERAL. GACETA jURÍDICA.

LIMA. 2011. PP. 60 – 63.
Morón Urbina, Juan Carlos.
“Como aplicación del principio de legalidad de la función ejecutiva, los agentes públicos
deben fundar todas sus actuaciones -decisorias o consultivas- en la normativa vigente.
El principio de sujeción de la Administración a la legislación, denominado moderna-

mente como “vinculación positiva de la Administración a la Ley", exige que la certeza
de validez de toda acción administrativa dependa de la medida en que pueda referirse
a un precepto jurídico o que partiendo de éste pueda derivársele como su cobertura o
desarrollo necesario. El marco jurídico para la Administración es un valor indisponible
motu proprio, irrenunciable e intransigible.
Si en el Derecho privado la capacidad es la regla, y la incapacidad es la excepción, en el

Derecho público la relación es precisamente la inversa, ya que en resguardo de la liber-
tad individual y derechos de los ciudadanos, la ley no asigna a cada sujeto de derecho,
ámbito y fin predeterminado, más bien sus aptitudes se determinan por proposiciones
positivas, declarativas y marginalmente limitativas. Como se puede apreciar, las com-
petencias públicas mantienen una situación precisamente inversa, ya que debiendo su
creación y subsistencia a la ley, por ende, siempre debe contar con una norma que le
señale su campo atributivo, que lógicamente no puede ser ilimitado.
Con acierto se señala que mientras los sujetos de derecho privado, pueden hacer todo lo
que no está prohibido, los sujetos de derecho público pueden hacer aquello que le sea
expresamente facultado. En otras palabras, no basta la simple relación de no contradic-
ción, Se exige, además, una relación de subordinación. O sea, que para la legitimidad
de un acto administrativo es insuficiente el hecho de no ser ofensivo a la ley. Debe ser
realizado con base en alguna norma permisiva que le sirva de fundamento.
La concepción según la cual es Estado podía hacer todo lo que no le estuviera prohibi-
do, abría un ilimitado campo de acción a su discrecionalidad que le permitía aparecer
en todos los espacios francos o silenciados por la ley expresa, con lo cual se le toleraba
la existencia de actos administrativos sin parámetro de contraste que permita evaluar
su legitimidad.
El principio de legalidad se desdobla por otra parte, en tres elementos esenciales e indi-
solubles: la legalidad formal, que exige el sometimiento al procedimiento y a las formas;
la legalidad sustantiva, referente al contenido de las materias que le son atribuidas,
constitutivas de sus propios límites de actuación; y la legalidad teleológica, que obliga
al cumplimiento de los fines que el legislador estableció, en forma tal que la actividad
administrativa es una actividad funcional.
La doctrina discute si el sometimiento de la actuación administrativa a una regla de

derecho preexistente, implica mantener una relación de asistencia de contrariedad o
por el contrario una actuación conforme. La primera tesis implica que los actos admi-
nistrativos para ser legales pueden tener cualquier contenido con cargo a no ser in-
compatibles con normas legales expresas (alcance mínimo de la legalidad). La segunda
tesis, afirma que por la simple conformidad, basta que los actos administrativos pueden
actuar en aquellos aspectos y en la manera que quede autorizado por la legislación (al-
cance máximo de la legalidad).
Por la noción mínima, exigir legalidad a la actuación administrativa importa que las
decisiones administrativas deben ser compatibles con el sentido de las reglas legislativas
y no solo desconocer, contradecir, interferir o infringir disposiciones expresas. Mientras
que la para la noción máxima, la exigencia de legalidad para los actos administrativos
equivale a que las decisiones administrativas deben seguir el procedimiento y tener el
contenido pautado o modelados por las normas previas. La disyuntiva es exigir que la
administración actúe de acuerdo con la ley o dentro de la ley.
Consideramos que la respuesta no puede ser unánime para todos los casos, puesto que
en verdad debe apreciarse la legalidad del acto administrativo en función del tipo de
norma legal que le sirva de sustento. De ahí que sea importante definir si el acto admi-
nistrativo ejecuta una norma legal imperativa, taxativa, facultativa o discrecional, dado
que para que un acto administrativo sea legal debe apreciarse si guarda una relación de
conformidad con las normas imperativas y taxativas que le sirvan de referente, y, en caso
de tratarse de la ejecución de normas facultativas o discrecionales, el acto administrativo
deberá responder a la relación de no contrariedad.
Pero el deber de legalidad no se agota con el cumplimiento de lo dispuesto en las nor-

mas jurídicas jerárquicamente superiores a las administrativas, porque proyectándose
más allá, la doctrina también incluye en sus alcances a:
- La obligación de mantener respeto sobre ciertos tópicos que objetivamente solo pue-
den ser normados por leyes y no por disposiciones administrativas o reglamentarias. Se
trata de la conocida reserva legal, que existe a favor de la función legislativa en materia
de limitación de derechos constitucionales, de régimen de infracciones y el régimen de
tributos.
- La regla menos conocida de la “inderogabilidad singular de las normas reglamenta-

rias” (Legem patere quam ipse fecisti).
Según esta regla, los actos administrativos de carácter particular o específico no pueden
vulnerar (incluso bajo el argumento de crear excepciones) lo establecido por otra dis-
posición administrativa de carácter general a modo reglamentario; de tal modo los fun-
cionarios no pueden resolver situaciones de su competencia vulnerando una norma de
carácter general dirigida a un grupo colectivo y que le sirve de marco regulador, incluso
si esta norma general hubiese sido dictada por una autoridad de nivel igual o superior.
Por ejemplo, es una conducta ilegal si existiendo alguna disposición de tipo reglamen-
tario –como puede ser una resolución ministerial– estableciendo requisitos para el otor-
gamiento de una determinada autorización, concesión o adjudicación de buena pro
sobre cualquier materia, el Ministerio (deseando apartarse del contenido del ámbito
reglamentario previo vigente y tentado a otorgar una licencia en un caso concreto sin
cumplir todas las exigencias) inaplique esa norma para el caso concreto mediante otra
Resolución Ministerial ad hoc o incluso resolución suprema (derogación singular del
régimen general).
Aun cuando se ha mantenido la denominación de “Legalidad” para referirnos a este

principio, debe de reconocerse en verdad que la sujeción de la Administración es al
derecho y no solo a una de sus fuentes como es la ley, en los que algunos autores pre-
fieren denominar “juridicidad”. Por imperio de este principio se debe entender que las
entidades están sujetas “(…) a todo el sistema normativo, desde los principios generales
del derecho y la Constitución Nacional, hasta a los simples precedentes administrativos
en cuyo seguimiento esté comprometida la garantía de igualdad, pasando por la ley
formal, los actos administrativos de alcance general y, eventualmente, ciertos contratos
administrativos”.
Para FRAGA, el principio de legalidad adquiere carácter de un verdadero derecho a

la legalidad a favor de los administrados, ya que considera que “que los administrados
tienen el poder de exigir a la Administración que se sujete en su funcionamiento a las
normas legales establecidas al efecto, y que, en consecuencia, los actos que realice se
verifiquen por los órganos competentes, de acuerdo con las formalidades legales, por
los motivos que fijen las leyes, con el contenida que ésta señalen, y persiguiendo el fin
que las mismas indiquen. Es decir, el derecho a la legalidad se descompone en una serie
de derechos, como son el derecho a la competencia, el derecho a la forma, el derecho
29
al motivo, el derecho al objeto y el derecho al fin prescrito por la ley”.
Estos diversos derechos del administrado necesitan protegerse en forma de dar a su

titular los medios legales para obtener la reparación debida en caso de
violación, es decir, para lograr el retiro, la reforma o la anulación del acto
lesivo. Para conseguir ese propósito existe una gran diversidad de medios
indirectos y medios directos para prote- ger los derechos de los particulares a la
legalidad administrativa. Los medios indirectos consisten, principalmente, en
las garantías que presta un buen régimen de organiza- ción administrativa, la
regularidad de la marcha de esta, su eficiencia, el control que las autoridades
superiores tienen sobre las que les están subordinadas, en una palabra, la
autotutela que la administración desarrolla en su propio seno, constituyen
induda- blemente elementos de protección de los derechos de los
administrados. Sin embargo, esos medios están destinados directamente a
garantizar la eficacia de la Administración y solo por efecto reflejo representan
una garantía para el particular.
Por el contrario, existen otros medios directos que sí están destinados en forma inme-
diata a satisfacer el interés privado, de manera tal, que la autoridad ante la cual se
hacen valer, está legalmente obligada a intervenir y a examinar nuevamente, en
cuanto a su legalidad o a su oportunidad, la actuación de que el particular se
queja: los recursos y remedios administrativos y judiciales.”
ACTIvIDAD N.O1
Esta actividad puede consultarla en su aula virtual.
TEMA N°3: CLASIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO
1 TIPos dE CALIFICACIóN
De la lectura de la Ley del Procedimiento Administrativo General se advierte el
siguiente tipo clasificatorio del procedimiento administrativo, en el cual también se
advierten las formas de calificación del mismo. Así tenemos:
Gráfico N° 07: Tipos clasificatorios del procedimiento administrativo
Por un lado, los procedimientos administrativos iniciados de oficio se deben al ac-

cionar de la propia entidad o por denuncia de terceros. Es decir, la administración
puede de oficio iniciar procedimientos administrativos en base a las atribuciones
que la propia normativa le ha indicado, como es el caso de los procedimientos san-

cionadores o disciplinarios. Asimismo, la entidad puede iniciar procedimientos en
base a la denuncia de un tercero, verificando previamente que existan los indicios
necesarios para tal actuación.
Por su parte, los procedimientos administrativos pueden iniciarse a pedido del ad-
ministrado, teniendo como objeto un interés patrimonial o extrapatrimonial. Los
procedimientos iniciados a solicitud de parte pueden ser –a su vez– de aprobación
automática o sujetos a evaluación previa (aquí estamos ante la calificación del pro-
cedimiento arbitrativo). Se encuentran sujetos a la aprobación automática, cuando
su sola presentación por trámite documentario (mesa de partes) generan la satis-
facción del pedido del administrado, siendo que el ejercicio de dichos derechos
peticionados se encuentran sujetos a la presentación de los requisitos dispuestos,
así como a la certificación que deberá realizarse en un plazo no mayor a 5 días
hábiles. (Ejm. La obtención de licencias de funcionamiento para establecimien-
tos comerciales). Ahora bien, se encuentran sujetos a evaluación previa aquellos
procedimientos que requieran un examen previo por parte de la administración,
a fin de identificar la procedencia y fundabilidad del pedido (Ejm. La solicitud de
fraccionamiento tributario).
2 EL sILENCIo AdmINIsTrATIvo: NEgATIvo, PosITIvo

Como ya fue explicado anteriormente, el silencio administrativo, como elementos
del procedimiento administrativo, es la inacción por parte de la Entidad al momen-
to de obtener una decisión que finalice el procedimiento administrativo de cauce
regular.
Ahora bien, ésta inacción puede tener efectos en el interés insatisfecho del ad-
ministrado, que provoca su aceptación o denegatoria. Es así que estamos ante los
siguientes efectos del silencio administrativo:
• Positivo, y
• Negativo.
El efecto es positivo del silencio administrativo establece que el pedido del admi-
nistrado se entiende aprobado si es que no existe pronunciamiento oportuno por
parte de la entidad, pudiendo el administrado valerse del silencio ante terceros
mediante la Declaración Jurada del Silencio Administrativo Positivo, conforme a
lo dictado por la Ley N° 29060 (norma que regula el silencio administrativo y sus
efectos). El silencio positiva genera la incompetencia del funcionario para emitir
una decisión.
Éste silencio se genera en el cumplimiento de los siguientes requisitos:

• Sólo es aplicable a los procedimientos administrativos de evaluación previa,
siempre que haya sido admitida a trámite, y no a los procedimientos iniciados
de oficio,
• El silencio debe ser decretado por Ley y no por el ciudadano o la Administra-
ción,
• El petitorio del administrado debe ser posible física y jurídicamente,
• Debe haber transcurrido el plazo dispuesto para la emisión de la resolución en
dicho pedido,
• La autoridad debe haber incurrido en una actividad total, y
• El administrado debe actuar de buena fe.
Asimismo, en la práctica se genera un dilema en la aplicación del silencio y es que si

se utiliza el silencio, el administrado está expuesto a la invalidación del acto (lícita
o ilícitamente) por fiscalización posterior. Caso contrario, si no se utiliza no puede
esperarse una resolución tardía de la administración ya que puede declararse in-
competente.
Finalmente, nos queda por citar algunas causales por las cuales se puede utilizar el
31
silencio administrativo:
• Solicitudes cuya estimación habilite el ejercicio de derechos existentes o el ejer-
cicio de una actividad económica. Ejm. Licencia, permiso, autorización, inscrip-
ción, etc.
• Recursos Administrativos interpuestos contra el acto que deniega una solicitud
primigenia.
• Procedimientos en los cuales no se pueda causar efectos negativos contra dere-
chos de terceros o el interés general.
Finalmente, el funcionario encargado de adoptar la decisión administrativa puede

anular la declaración jurada que sirve de probanza del uso del silencio positivo,
exigir una subsanación tardía de parte del administrado de algún requisito o emitir
una resolución extemporánea.
En cambio el efecto es negativo cuando el pedido del administrado se entiende

negado al no haber pronunciamiento expreso del funcionario encargado.
Las causales que generan un silencio negativo se reducen a aquellas en donde el

interés público sea más latente y perceptible, pues resultan ser circunstancias que
necesitan de todas formas una revisión previa.
Gráfico N° 08: Circunstancias que generan el silencio administrativo negativo.
Asimismo, existen dos supuestos especiales de procedencia del silencio adminis-

trativo negativo y se trata de la transferencia de facultades en la administración
pública, así como el procedimiento registral.
Y, ¿qué pasa las peticiones de gracia y de consulta?

Primero, una petición de gracia se fundamenta en la inexistencia de un derecho

previo, pues sólo es un pedido que se hace a la administración, la misma que no se
encuentra de atender positiva o negativamente.
Segundo, una petición de consulta se fundamenta en la aclaración respecto a un

asunto controvertido, aclaración que debe realizarse si o si.
Entonces, estando a la naturaleza de las peticiones analizadas, no es aplicable nin-

gún efecto del silencio administrativo.
3 EL AgoTAmIENTo dE LA víA AdmINIsTrATIvA

El agotamiento de la vía administrativa se da cuando no existe instancia en sede
administrativa que pueda conocer el reclamo del administrado o cuando lo señale
la ley.sujeto
El efecto principal del agotamiento de la vía administrativa es la posibilidad de que

el administrado puede acceder a la vía judicial (mediante el Proceso Contencioso
Administrativo) para la revisión y control judicial de las actuaciones de la Adminis-
tración Pública.
Sin embargo, conforme a lo dispuesto por la Ley que regula el Proceso Contencio-
so Administrativo existen excepciones al agotamiento de la vía administrativa, las
cuales son:
• Cuando la acción sea interpuesta por la entidad,
• Cuando la entidad se encuentre obligada por mandato legal o acto administra-
tivo firme,
• Cuando sea demandado por un tercero a un procedimiento en donde se haya
dictado una actuación impugnable, y
• Cuando se trate del contenido esencial del derecho a la pensión (seguridad
social).
TEMA N°4: INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO
1 INICIACIóN dEL ProCEdImIENTo

Como fue explicado en el tema anterior, el procedimiento administrativo puede
iniciarse de oficio o a solicitud de parte. El primero de ellos puede activarse por el
cumplimiento de los deberes asignados al funcionario correspondiente (labores de
fiscalización por ejemplo) o por denuncia de un tercero, para lo cual se requerirá
de la realización de actuaciones previas de investigación por parte de la entidad a
los efectos de emitir el acto administrativo que marque el inicio del procedimiento.
Por su lado, el procedimiento a solicitud de parte se inicia con distinta calificación:

por aprobación automática, donde el pedido se encuentra aprobado siempre que
cumpla los requisitos necesarios, y por evaluación, donde se requiere una labor de
conocimiento y prueba por parte de la administración a los efectos de determinar
la procedencia y fundabilidad del pedido.
2 PLAzos y TérmINos
Conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General existen varios plazos
y términos6 a tener en cuenta.
- El plazo del procedimiento administrativo es de 30 días, contados a partir del

día de presentación del escrito que da inicio (de evaluación previa, por supuesto)
6. Plazo es el espacio de tiempo que se tiene para la realización de una determinada actuación. Término es el extremo del
plazo y que fija el inicio o el final del plazo y, por ende, para la realización de una actuación.
33
o de la notificación del acto administrativo que marca el inicio del procedimiento

activado de oficio.
• El plazo para la recepción y remisión de documentos por el área de trámite
documentario es en el día haberlo recibido.
• El plazo para los actos de mero trámite es de 3 días.
• El plazo para la emisión de informes o dictámenes es de 7 días, pudiendo pro-
rrogarse por 3 días más si la diligencia debe practicarse fuera de la entidad.
• El plazo para los actos a cargo del administrado es de 10 días.
Los plazos deben ser computados en días hábiles, es decir, obviando los sábados,
domingos y feriados declarados por el gobierno central o regional correspondiente.
Asimismo, debe tenerse en consideración que el horario de atención de las entida-

des públicos no puede ser menor a las 8 horas diarias.
3 ordENACIóN dEL ProCEdImIENTo

Si el procedimiento de evaluación previa será iniciado a solicitud de parte, el ad-
ministrado deberá presentar su escrito conteniendo los requisitos dispuestos por
el artículo 131° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, así tenemos:
Gráfico N° 09: Requisitos del escrito de inicio del procedimiento administrativo.
• En los datos del solicitante, se deberán consignar la información referida a la

identificación del administrado como el nombre completo (prenombres y ape-
llidos), número de documento oficial, domicilio real, etc.
• El petitorio es el pedido concreto que se le hace a la administración, el cual
puede versar sobre derechos patrimoniales o extrapatrimoniales.
• La fundamentación fáctica es la explicación de razones que motivan al ejercicio
del derecho de petición ante la administración.
• El lugar, fecha y firma. En caso no poder consignarse la firma, deberá signarse
el documento con la huella digital del solicitante.
• Debe estar dirigido al funcionario competente para atender el pedido, sin em-
bargo, por cuestión de principios, si el escrito se dirige a un funcionario incom-
petente, la administración deberá reconducirlo al funcionario respectivo.
• El domicilio procesal a los efectos de las notificaciones de las actuaciones dentro
del procedimiento administrativo.
• Los documentos que sirvan de acervo probatorio para el petitorio.
• Los anexos que van adjuntos al escrito como la copia del documento oficial de
identidad o la vigencia de poder del representante legal de la persona jurídica
administrada.
• Señalar el número de expediente. Sin embargo, éste requisito puede obviarse
tratándose del primer escrito, pues el número de expediente es asignado por la
oficina de trámite documentario al momento de presentar el escrito, el mismo
que es señalado en el escrito original y en la copia que sirve de cargo de recep-
ción.
La representación del administrado puede personal o delegada. Si es personal el

administrado deberá identificarse con su documento oficial de identidad, de ser
persona natural, o con la vigencia de poder otorgada por SUNARP, de ser perso-
na jurídica. Es delegada cuando es un tercero el que representa al administrado,
quien deberá exhibir un poder simple (para la realización de actividades de mero
trámite o de impulso del procedimiento) o especial (para actividades que sugieran
la disposición de derechos).
El documento es presentado en la oficina de trámite documentario, quien deberá

evaluar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en Texto Único de Procedi-
mientos Administrativos7 (TUPA) a los efectos de admitirlo. En caso de incumpli-
miento de algún requisito el funcionario correspondiente deberá otorgar un plazo
de subsanación máximo de 2 días para tales efectos. En caso de incumplimiento el
escrito se tendrá por no presentado.
Asimismo, mientras se encuentre en plazo de subsanación del escrito no correrá

ningún plazo para el silencio, la solicitud misma o el recurso, de ser el caso. A su
vez, el funcionario no comunica dicho escrito al área correspondiente ni se tiene
por aprobado automáticamente.
En algunas ocasiones la entidad establece la posibilidad del uso de formato (formu-

larios) para la presentación de escritos o recursos, los que tienen como objeto faci-
litar el acceso a la justicia administrativa y aminorar el riesgo de observación y pér-
dida de tiempo en la oficina de trámite documentario. No obstante, la entidad no
puede ordenar al administrado al uso de los formularios aprobados, salvo que sea
la propia ley la que disponga ello (como en los formularios utilizados ante SUNAT).
Así también, la realización de audiencia o diligencias deben ser consignadas en ac-

tas, las mismas que deberán ser suscritas por todos los intervinientes en la actuación
administrativa.
Los defectos en la tramitación del procedimiento administrativo puede ser queja-

dos ante la autoridad jerárquica superior del funcionario supuestamente infractor,
a fin de que se tomen las medidas necesarias (subsanación del vicio, inicio del pro-
cedimiento disciplinario, por citar algunos ejemplos).
4 INsTrUCCIóN dEL ProCEdImIENTo

La entidad se encuentra en la obligación de realizar las actuaciones dirigidas al
normal desarrollo del procedimiento administrativo, debiendo llegar a la verdad
material, a fin de lograr el bien común que es lo que mueve el actuar de la admi-
nistración pública.
7. El TUPA es el documento que toda entidad ostenta a los efectos de ordenar los procedimientos administrativos
tramitadas en su sede, sus requisitos, la calificación de los mismos, el plazo de resolución, el funcionario competente
y el efecto del silencio administrativo. Resultas ser un documento de suma importancia toda vez de que dispone una
forma común de trámite de expedientes a nivel de la administración pública. Su elaboración, revisión y actualización
es bianual, siendo presentado ante la Presidencia del Consejo de Ministros para su respectiva aprobación.
35
Así, a diferencia del proceso judicial por regla general en el procedimiento admi-
nistrativo los administrados pueden formular sus alegaciones en cualquier etapa
del procedimiento hasta antes de finalizado el mismo.
Asimismo, otra de las garantías reconocidas a favor del administrado trata sobre la
carga de la prueba en contra de la entidad. Es decir, siendo la entidad la que en
mejor posición se encuentra para poder probar los hechos alegados en el procedi-
miento, la Ley le traslada dicha carga a ella.
La fase probatoria tiene una duración de 3 a 15 días, en los cuales la entidad deberá
encargarse de realizar las diligencias correspondientes a fin de conseguir la verdad
material del objeto del procedimiento. Estas diligencias pueden estar destinadas
a recabar documentos y antecedentes, solicitar informes y pericias, conceder au-
diencias, consultar documentos y actas, y practicar inspecciones oculares (por citar
algunos ejemplos).
5 PArTICIPACIóN dE Los AdmINIsTrAdos

La participación de los administrados en las actuaciones de la administración pú-
blica puede ser advertida desde dos aspectos: en un procedimiento administrativo
particular o como parte de la comuna.
En el primer caso, a lo largo de lo expuesto se ha podido advertir que el admi-

nistrado puede participar dentro de un procedimiento administrativo iniciándolo
y sustentándolo a través de escritos, alegaciones y con la presentación de medios
probatorios.
En el segundo caso, los administrados pueden participar a través de audiencia pú-
blicas, periodos de información pública o mediante cabildos abiertos.
Las audiencias públicas se realizan con el objeto de rendir cuentas de las actuacio-
nes realizadas por la administración pública en donde los administrados pueden
presentar sus alegaciones orales o por escrito. En los cabildos abiertos se persigue
el objeto de presentar un proyecto ante la comunidad para generar sus críticas
(positivas o negativas) por parte de los administrados, las cuales podrán presentar
de manera escrita u oral. Y en los periodos de información pública, la administra-
ción busca que la idea de un determinado proyecto se asimile por los integrantes
del ayuntamiento, quienes podrán también formular sus posiciones por escrito de
manera verbal.
6 FIN dEL ProCEdImIENTo

El fin del procedimiento lo marca la resolución que dictamina la procedencia y/o
fundabilidad del pedido formulado por el administrado o de la razón que ha tenido
la entidad para iniciar el procedimiento. Ésta resolución final contiene el acto ad-
ministrativo, el mismo que deberá ser emitido conforme a los requisitos de validez
dispuestas por la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Imagen N° 01: Municipalidad Metropolitana de Lima.
Fuente: http://www.commons.wikimedia.org.
Además de los requisitos dispuestos, ésta deberá ser pos escrito e indicando el lugar
y fecha.
De manera anormal y poco frecuente se presenta el silencio administrativo, el de-

sistimiento y el abandono.
En cuanto al silencio administrativo, los efectos de éste permiten que procedimien-

to acabe con un pronunciamiento a favor o en contra de lo pretendido por el admi-
nistrado. El desistimiento es la forma voluntaria de acabar con un procedimiento
por parte del administrado quien manifiesta expresamente ante la administración
su intención de no proseguir con el trámite del proceso. El desistimiento puede
ser de la pretensión (que no permitirá la instrucción un nuevo procedimiento pos-
teriormente con el mismo objeto), del procedimiento (que acaba con el procedi-
miento actual sin perjuicio de iniciar uno posteriormente con el mismo objeto) y
del recurso (que establece la renuncia a la impugnación). Por su parte, el aban-
dono es la situación jurídica procesal en donde el administrado no realiza alguna
actuación requerida por la entidad por un lapso mayor a 30 días al requerimiento,
siendo que ésta puede activarse de oficio o a pedido de parte.
7 EjECUCIóN dE rEsoLUCIoNEs
La ejecución de los actos administrativos (contenidos en resoluciones) puede darse
de diferentes maneras:
Gráfico N° 10: Formas de ejecución de resoluciones administrativas.
• La ejecución voluntaria se basa en la voluntad del administrado de dar cumpli-

miento a la condena dispuesta en la resolución administrativa8.
• La ejecución es coactiva cuando se requiere el cobro de ingresos, multas o cual-
quier prestación de carácter pecuniario principalmente.
• Es subsidiaria cuando la administración determina que un tercero realice la
prestación ante la renuencia del administrado, claro que por cuenta de éste.
• Las multas coercitivas tienen como objeto minar la resistencia del administrado
y conminarlo a la ejecución del acto.
8. Debe tenerse en cuenta que al igual que en el proceso judicial, las resoluciones pueden dictar condenas, constituir de-
rechos o declarar situaciones. Evidentemente, las formas de ejecución presentadas tienen como objeto principalmente
la ejecución de resoluciones que contengan condenas en contra del administrado.
37
• La compulsión sobre las personas se realiza mediante el uso de la fuerza

pública y, evidentemente, es el medio de ejecución más gravoso para el ad-
ministrado.
Debe tenerse en consideración que la administración (pues la única capaz de

realizar éstas actuaciones de ejecución9 ) debe utilizar el medio menos gravoso
para el administrado, esto es, en virtud al principio de no confiscatoriedad10 .
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO. ARA. LIMA. 2007. PP. 33 – 38.

Guzmán Napurí, Christian
“La iniciación del procedimiento administrativo implica un conjunto de actos destina-

dos a establecer una relación procedimental mas allá de la simple relación de sujeción
gene¬ral de la que habla la doctrina –entre el administrado y la administración–. Como
resultado de ello, los mecanismos de iniciación de los procedimientos administrativos
son de lo más variados, así como los medios que pueden emplearse para ello.
En este orden de ideas, el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio por el

órgano competente o puede iniciarse también a instancia del administrado. La excep-
ción que señala la Ley es que por disposición legal o por su finalidad corresponda que
un procedimiento administrativo sea iniciado exclusivamente de oficio, o exclusivamen-
te a instancia del interesado.
En general, el procedimiento administrativo sancionador se inicia de oficio. Por otro

lado, los procedimientos administra¬tivos que podrán definirse en interés exclusivo del
administrado se inician únicamente a instancia de parte, como podrán ser la obtención
de licencias o permisos. Son más bien raros los ejemplos de procedimientos adminis-
trativos que puedan iniciarse, bien de oficio, bien a instancia de parte, de manera in-
distinta.
1. INICIo dE oFICIo dE UN ProCEdImIENTo AdmINIsTrATIvo
El inicio de oficio implica que la entidad de comienzo a un procedimiento adminis-

trativo sin intervención ni petición directa de administrado alguno, a través de una
decisión razonada de la Administración. Son iniciados de oficios los procedimientos de
fiscalización posterior señalados en la Ley de Procedimiento Administrativo General,
los procedimientos sancionadores en general, los procedimientos tributarios de fisca-
lización, los procedimientos de control iniciados por el INDECOPI o los organismos
reguladores, entre otros.
Asimismo, la iniciación de oficio es la modalidad aplicable en general a los procedi-

mientos cuya resolución puede generar consecuencias negativas para sus destinatarios.
Sin embargo, la Ley no impide su uso en procedimientos cuyo resultado pueda resultar
favorable a los destinatarios del acto administrativo en cuestión, en especial en casos en
los cuales la consecuencia negativa de un acto administrativo respecto de un adminis-
trado determinado puede a la vez configurar consecuencias favorables a favor de otro
administrado, situación que se da particularmente en el supuesto de procedimientos
concurrenciales en general.
La existencia de procedimientos de oficio se justifica considerando que existen actos

9. El administrado no puede hacer uso de estos sistemas, para ello le queda el auxilio del sistema judicial en vía del
proceso contencioso administrativo.
10. Si bien éste principio es dispuesto para los procedimientos tributarios, su ámbito de aplicación suele ser para toda la
administración pública.
que la Administración debe emitir sin la participación de los administrados, e incluso,

en contra de su voluntad puesto que los efectos de los mismos pueden resultar gravosos.
A su vez, la necesidad de la activación del procedimiento por la parte de la Administra-
ción se justifica en el interés público, que se supone que no siempre concuerda con el
interés individual de los particulares. Sin embargo, esta concepción es discutible, toda
vez de que el interés público se concibe como la sumatoria de los intereses particulares
de la colectividad. Incluso a nivel del procedimiento sancionador, como veremos más
adelante, la Administración se convierte en juez y parte, en especial si no existe una
denuncia de por medio.
sUPUEsTos HABILITANTEs PArA EL INICIo dE oFICIo dE UN ProCEdI- mIENTo AdmINIsTrATIvo

Es evidente que no todo procedimiento administrativo puede ser iniciado de oficio,
pues existen actividades que se ejercen únicamente por particulares. Por ello, la ley –de
manera concordante con gran parte de la doctrina– establece los supuestos que deben
existir en forma alternativa a fin de que pueda iniciarse de oficio un procedimiento
administrativo, que son los siguientes:
• Disposición de una autoridad superior que la fundamente en ese sentido, la misma

que ordena a actuar a quien efectivamente inicia el procedimiento, que es una
autoridad de inferior jerarquía. Debe entenderse entonces que es la auto¬ridad
superior la que se encontraría directamente facultada para ordenar la iniciación
del procedimiento de oficio.
• Una motivación basada en el incumplimiento de un deber legal, el mismo que

debe estar claramente establecido en el ordenamiento jurídico. La ley explicita este
requisito como si fuese alternativo. No obstante ello, y al amparo del principio de
legalidad, este requisito debería ser concurrente a cualquiera de los otros dos y no
alternativo. La competencia para iniciar procedimientos de oficio debe establecer-
se inequívocamente en la Ley, máxime si los mismos pueden generar consecuencias
gravosas para el administrado.
• El mérito de una denuncia, que consiste en la comunicación a la Administración de

hechos que la misma debe conocer en cumplimiento de sus funciones y cuando los
mismos afectan el ordenamiento jurídico. La denuncia implica la iniciación de un
proceso de oficio a instancia de un administrado, por lo cual posee una naturaleza
hibrida, pues constituye un mecanismo para la iniciación de un procedimiento de
oficio que ocurre a instancia de un parti¬cular. A ello haremos referencia más ade-
lante.
• Es necesario señalar que la doctrina, así como la legislación comparada, incluyen

como un supuesto adicional de inicio de procedimientos administrativos de oficio
el pedido que puedan hacer otras entidades –que no son competentes para cono-
cer del caso– a la autoridad directamente competente, a fin de que esta inicie el
procedimiento de oficio. Este supuesto, sin embargo, no se encuentra regulado
expresamente en nuestro ordenamiento, razón por la cual no podría emplearse de
manera expresa, sino enfocada en alguno de los supuestos señalados líneas arriba,
como puede ser el cumplimiento de un deber legal o el merito de una denuncia.
TrAmITACIóN dE LA INICIACIóN dE oFICIo dE UN ProCEdImIENTo AdmINIsTrATIvo

Todo procedimiento de oficio requiere de la emisión de un acto administrativo denomi-
nado acto de inicio, a fin de conferirle validez. Como todo acto administrativo, el acto
que da inicio a un procedimiento de oficio debe estar debidamente motivado –máxime
si puede restringir derechos– y basarse en un objeto lícito, así como debe ser física y jurí-
dicamente posible. En determinados casos, la acción de la Administración se encontrará
sometida a plazos de prescripción o caducidad, razón por la cual la misma deberá tener
cuidado al ejercer la facultad de inicio del procedi¬miento de oficio, puesto que el acto
de iniciación devendría en nulo.
Sin embargo, siendo la naturaleza del citado acto de inicio la de un acto de trámite,
39
tendría que acreditarse que el mismo produce indefensión para que pueda ser impug-
nado de manera inmediata por parte del administrado. Y ello ocurriría únicamente
si el mismo genera efectos jurídicos de gravamen por sí mismo, o va acompañado de
alguna medida cautelar u otra acción que pueda afectar los intereses del administrado,
como podría ocurrir, por ejemplo, en un procedimiento de fiscalización o en un pro-
cedimiento sancionador. En todo caso, cualquier defecto del acto de inicio podrá ser
invocado en el eventual recurso que se interponga contra la resolution que ponga fin
al procedimiento.
Ahora bien, el acto de inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administra-
dos determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los
actos a ejecutar, a fin de que puedan ejercer su derecho de defensa, abandonándose la
posición autoritaria del secreto de la tramitación del procedimiento. Se exceptúa de di-
cha notificación, el caso de la fiscalización posterior a solicitudes o a su documentación,
acogidas a la denominada presunción de veracidad, en especial en aquellos supuestos
que generan procedimientos de aprobación automática. En este caso la notificación del
inicio del procedimiento resultaría innecesaria.
Asimismo, la notificación del acto de inicio del procedimiento debe incluir la informa-
ción sobre la naturaleza y alcance del procedimiento, que implica que el administrado
conozca que efec¬tos serán generados por el mismo; y de ser previsible, incluye tam-
bién el plazo estimado de la duración del referido procedi¬miento, plazo que tiene sus
evidentes limitaciones; así como de los derechos y obligaciones del administrado en el
curso de tal actuación.
Debemos señalar además que la decisión que inicia el procedimiento se notifica in-
mediatamente luego de emitida la misma –en caso de que ello proceda– salvo que la
normativa autorice que sea diferida por su naturaleza confidencial basada a su vez en el
interés público, lo cual evidentemente difiere también la eficacia del acto en cuestión y
se da en situaciones claramente excepcionales.
Esto último resulta ser una aparente contradicción que la Ley debería corregir, puesto
que los actos de indagación o verifica¬ción habían empezado sin que el administrado
haya tenido conocimiento de ello. La doctrina y la legislación comparada establecen
más bien que con anterioridad al acuerdo de inicia¬ción, podrá el órgano competente
abrir un periodo de informa¬ción previa con el fin de conocer las circunstancias del
caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento, previsión que resulta-
ría más tuitiva a favor del administrado.”
ACTIvIDAD N.O2
CONTROL DE LECTURA N.O1

GLOSARIO DE LA UNIDAD I
Actuación: Actividad realizada en un procedimiento administrativo por cualquiera de

los sujetos intervinientes, sea que inicie, impulse o finalice el procedimiento.
derecho: De una parte, conjunto de normas que regula la conducta humana. De otro
lado, potestad o atributo de un ser humana que le permite realizarse con dignidad en
un medio saludable.
Interés: Punto de atención de un sujeto para el inicio, desarrollo y finalización de un
procedimiento administrativo. El interés puede tener un contenido patrimonial o extra-
patrimonial, público o privado.
obligación: Conducta esperada por un sujeto de derecho, la misma que se condiciona
en un mandato legal o convencional.
Procedimiento: Conjunto de actos concatenados que llevan a determinar una decisión
sobre un interés, derecho u obligación.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA DE LA UNIDAD I

Avendaño Valdez, Jorge; Santisteban de Noriega, Jorge y García Toma, Víctor. Análisis
multidisciplinario de la jurisprudencia del tribunal constitucional. Editorial Gaceta Jurídica,
Biblioteca UCCI (Ubicación San Carlos), Código 340 A91 2008 3.
Baca Oneto. Víctor y Otros. La Ley del Procedimiento administrativo General. Diez años des-
pués. Palestra. Lima. 2011.
Bacacorzo Cuba, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. Tomos I y II Lima, Gaceta
Jurídica Editores S.R.L.
Gaceta Jurídica. Manual de actualización administrativa. Gaceta Jurídica. Lima. 2010.
García De enterría, Eduardo y Tomás, Ramón Fernández. Curso de Derecho Adminis-
trativo. Tomos I y II. Palestra. Lima. 2010.
Gordillo A. Agustín. Tratado de derecho Administrativo - Parte General. Editorial ARA, Biblio-
teca UCCI (Ubicación: San Carlos), Código 343.6 G74 1.
Guzmán napurí, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara. Lima. 2007.
Morón Urbina, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General 4a Edición.
Patron Faura Pedro y Patron Bedoya, Pedro. Derecho Administrativo y Administración Pú-
blica en el Perú. 8va. Edición, Lima Editorial Grijley (2004).
43
UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD II
ORGANIzACIÓN DE LOS APRENDIzAjES

Tema N° 1: El Acto Admi- 1. Expone y analiza las 1. Favorece a la integración

nistrativo principales nociones del grupo. Respeta la opi-
1. Concepto. del Acto Administrativo, nión de los demás.
2. Teorías. como parte de Ley del
Procedimiento.
3. Elementos.
2. Comprende el estudio
4. Clasificación.
y análisis de los funda-
5. Modalidades. mentos teóricos y aplica-
6. Formas. ción fáctica de la nulidad
y eficacia del acto admi-
Tema N° 2: Eficacia y nistrativo.
nulidad de los actos
3. Expone y analiza los
administrativos
principales conceptos
1. Nociones generales.
teóricos y fácticos sobre
2. Causales de nulidad la revisión de los Actos
Administrativos.
Lectura seleccionada N.°1
Baca Oneto. Víctor. La inva- 4. Comprende el estudio,
lidez de los actos administra- análisis y aplicación de
tivos y los medios para de- los distintos recursos ad-
clararla en la Ley 27444, del ministrativos permitidos
Procedimientos Administra- por la Ley del Procedi-
tivo General. En: La Ley del miento Administrativo.
Procedimiento administra-
tivo General. Diez años des-
pués. Palestra. Lima. 2011. Actividad Nº 1:
pp.111 – 114.
Tema N° 3: revisión del Actividad Nº 2:

acto administrativo en
sede administrativa Tarea Académica Nº 1:
3.1 Nociones generales.
3.2 Revisión de Oficio.
3.3 Nulidad de Oficio.
3.4 Revocación.
3.5 Indemnización.
44
Tema N° 4: recursos
administrativos
1. Nociones Generales
2. Recurso de Reconside-
ración
3. Recurso de Apelación
4. Recurso de Revisión
Lectura seleccionada N.°2

Morón Urbina, Juan Carlos.
Los recursos en la Ley del
Procedimiento Administrati-
vo General. Gaceta Jurídica.
Lima. 2009. pp. 14 – 21
dad II
45
TEMA N°1: EL ACTO ADMINISTRATIvO
1 CoNCEPTo
A decir del artículo 1.1) de la Ley de Procedimiento Administrativo General, “[s]
on actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta.”
De lo citado colegimos que un acto administrativo es una manifestación de vo-

luntad por parte de la administración pública (representada en un funcionario
público en particular) la cual está destinada a producir efectos sobre los intereses
derechos y obligaciones de los administrados. Lo dicho genera como consecuencia
de no cualquier actuación o manifestación de la administración resulta ser un acto
administrativo, pues existen actuaciones que sólo producirán efectos en la misma
administración, en tal caso no serán considerados como actos administrativos.
El acto administrativo es una creación intelectual que nace de la administración

no teniendo como objeto la creación de un derecho (a diferencia del reglamento)
sino de aplicarlo o regular su status.
2 TEoríAs
Existen dos tipos de manifestación de voluntad por parte de la administración, es-
tán los actos administrativos y los actos internos de administración.
Como ya fue explicado, el acto administrativo tiene como objeto alterar la esfera
del administrado. En cambio el acto interno de administración tiene como objeto
ordenar el funcionamiento al interior de la administración sin ninguna injerencia
directa sobre los intereses, derechos y obligaciones del administrado.
3 ELEmENTos
A decir del artículo 3° de la Ley N° 27444, el acto administrativo tiene 5 requisitos
o elementos:
Gráfico N° 11: Elementos o requisitos de validez del acto administrativo.
• Por la competencia, se tiene que el acto debe manar del funcionario competen-
46 UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
te, es decir, aquella persona que por mandato legal se encuentra autorizada para
emitir válidamente un acto administrativo.
• Por el objeto o contenido, se tiene que el acto debe tener posibilidad física y
jurídica para producir sus efectos. En realidad el objeto se constituye en el óbice
del acto, pues permite su la consecución de la finalidad pública.
• Por la finalidad pública, se tiene que lo que motiva a la administración a emitir
el acto es la consecución del bien común, el que se logra generando satisfacción
del interés particular puesto en juego dentro de un procedimiento administra-
tivo.
• Por la motivación, se debe explicar la justificación en la emisión de la decisión
administrativa. Por el principio de interdicción de la arbitrariedad, la entidad
no sólo deberá adoptar comportamientos conforme a ley, sino que se encuentra
en la obligación de justificarlos factual y jurídicamente.
• Por el procedimiento regular, la emisión del acto debe seguir el cauce ordina-
rio para la emisión del acto, esto es, respetando las garantías del debido pro-
cedimiento dispuesto por la Constitución Política y ratificado por el Tribunal
Constitucional en diversas sentencias. Con ello se busca que los derechos de
los administrados (audiencia, contradicción y trato igualitario) sean respetados
al interior de un procedimiento administrativo sin generar indefensión alguna
que pueda provocar una eventual nulidad del acto.
La actuación de estos elementos es conjuntiva, es decir, basta que uno de ellos se

encuentre viciado para que se genere la nulidad del acto administrativo in toto.
4 CLAsIFICACIóN
En doctrina existen diversos tipos clasificatorios, de los cuales citamos a los más
importantes:
Gráfico N° 12: Tipo clasificatorio I del acto administrativo
• Los actos decisorios y no decisorios, tienen como objeto la aceptación o no de

un pedido. Es decir, son decisorios cuando su objeto es decidir sobre la situación
del administrado. En cambio, no son decisorios cuando tienen como objeto
regular el trámite del procedimiento.
• Los actos son resolutorios cuando surten efectos sobre el administrado, en cam-
bio son de mero trámite cuando regulan y ordenan el procedimiento adminis-
trativo.
• Son favorables cuando establecen beneficios a favor del administrado, siendo de
gravamen cuando imponen una prestación a cargo de ellos.
47
• Son constitutivos porque crean una situación jurídica en particular. Son declara-
tivas cuando ratifican una situación preexistente.
Gráfico N° 13: Tipo clasificatorio II del acto administrativo.
• Son unilaterales cuando manan de la sola voluntad de la administración.

• Son bilaterales o multilaterales cuando el acto se constituye de la voluntad de
dos o más sujetos, públicos o privados (con la asistencia de una entidad públi-
ca).
5 modALIdAdEs
El artículo 2° de la Ley de Procedimiento Administrativo General dispone:
“Artículo 2.- modalidades del acto administrativo

Cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisión expresa, puede so-
meter el acto administrativo a condición, término o modo, siempre que dichos
elementos incorporables al acto, sean compatibles con el ordenamiento legal,
o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin público que
persigue el acto.
Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el
acto administrativo.”
De lo que se colige que el acto administrativo debe emitirse conforme a lo dispuesto

por la ley, siendo que ésta –a su vez– puede establecer alguna condición, término o
plazo para su constitución y/o eficacia.
6 FormAs
Conforme lo dispone el artículo 4° de la Ley N° 27444, el acto administrativo tendrá
la forma escrita. Sin embargo, esta formalidad puede cumplirse de diversas formas;
así tenemos:
- En soporte papel,
- En soporte óptico,
- En soporte magnético, y
- En soporte electrónico.
Generalmente el soporte papel es el más utilizado, pues permite de mejor manera

probar la existencia del acto administrativo. No obstante, los soportes distintos al
papel van adquiriendo gran importancia por su versatilidad y, por supuesto, por
tener un uso amigable con el medio ambiente.
Así por el soporte óptico, el acto puede estar gravado en un CD ROM. Por el so-
porte magnético, el acto puede estar grabado en un disco duro o en memoria flash
(de conexión USB generalmente). Y por soporte electrónico, el acto puede estar
grabado en el espacio virtual que puede brindar un correo electrónico.
La única condición de cualquier medio escritural6 es que sean accesibles para ulte-
rior consulta7 .
Imagen N° 02: Gobierno electrónico.
Fuente: http://ge-gobiernoelectronico.blogspot.com.
La Ley N° 27444 establece que los actos administrativos pueden ser emitidos a tra-
vés de medios electrónicos siempre y cuando guarden una misma naturaleza, esto
es, a través –particularmente– de medios sistematizados.
6. Los procedimientos administrativos se caracterizan por ser escriturales. Sin embargo, la utilización de diversos sopor-
tes como el electrónico no altera en nada dicha características pues siguen siendo considerados como escritos.
7. Ejemplos de diversos medios los encontramos en las notificaciones electrónicas a nivel de algunos procesos judiciales
o de algunas de las actuaciones en un proceso arbitra.
49
TEMA N°2: EFICACIA y NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIvOS
1 NoCIoNEs gENErALEs
Resulta lógico pensar que la emisión del acto administrativo tiene como horizonte
producir sus efectos sobre los intereses, derechos y obligaciones del administrado,
esto es, generando situaciones beneficiosas o gravosas para el mismo. No obstante,
para que un acto pueda llegar a producir sin mayor inconveniente dichos efectos
debe ser válidamente estructurado.
Para un mejor entendimiento de la figura de la eficacia del acto administrativo

debemos dar cuenta del siguiente gráfico:
Gráfico N° 14: Validez, eficacia y perfección del acto administrativo.
validez
1 Un acto administrativo es válido cuando ha sido dictado
conforme al ordenamiento jurídico
Eficacia
2 Un acto administrativo es eficaz cuando produce efec-
tos jurídicos, lo que ocurrirá desde su notificación por
regla general
Perfección
3 Un acto perfecto es aquel que ha finalizado su iter ad-
ministrativo y otorga la apariencia de un acto adminis-
trativo válido
• Un acto es válido cuando ha sido dictado conforme al ordenamiento jurídico,

esto es, respetando los requisitos de validez del mismo y, por supuesto, no en-
marcándose en alguna causal de nulidad prevista por el artículo 10° de la Ley de
Procedimiento Administrativo General.
• Un acto es eficaz cuando produce sus efectos, lo que sucede a partir de su noti-
ficación.
• Por su parte, un acto es perfecto cuando ha sido dictado siguiendo un procedi-
miento regular, otorgándole la apariencia de válido y eficaz.
La eficacia del acto administrativo se sujeta a su notificación, circunstancia que

podríamos denominar eficacia ordinaria. Nos explicamos, los efectos del acto admi-
nistrativo surten a partir de la notificación del mismo al administrado. No obstante,
y por excepción, el acto administrativo resulta ser eficaz antes de su notificación y a
partir de su emisión siempre que el acto sea más beneficioso al administrado.
La pregunta es, ¿cómo el administrado sabe que el acto es más beneficioso al admi-
nistrado si no se le ha sido notificado?, ¿no resultaría innecesaria dicha diferencia-
ción entre eficacia ordinaria y eficacia anticipada? Bueno, se sabe que un acto es efi-
caz antes de su notificación si la entidad ha realizado las actuaciones de ejecución
del mismo sin conocimiento aún del administrado, lo cual vulnera interés alguno,
pues se está realizando una actuación en pro de otra persona, más no gravosa.
Ahora bien, ¿un acto válido puede ser eficaz?, ¿un acto válido puede ser ineficaz?,
¿un acto inválido puede ser eficaz?
A la primera cuestión, se presume que todo acto válidamente constituido es capaz

de producir efectos, es decir, eficaz.
En cuanto a lo segundo, un acto válido puede ser ineficaz si se encuentra sujeto a

condición, plazo o término para su eficacia dispuesto por la administración o la ley.
Finalmente, un acto inválido puede ser eficaz pues goza de la apariencia de validez,
la misma que se encuentra dispuesta en el artículo 9° de la Ley N° 27444, la misma
que dispone que un acto es válido (y por tanto eficaz) hasta que no existe un pro-
nunciamiento en contra por parte de una autoridad administrativa (funcionario
público competente) o jurisdiccional (juez o árbitro). Tal presunción de validez y
eficacia es relativa, pues debe demostrarse mediante procedimiento administrativo
o jurisdiccional una situación distinta.
En cuanto a la eficacia ordinaria, hemos dicho que por ésta se entiende que el acto
surte efectos a partir de de su notificación al administrado (la que deberá ocurrir
dentro de un plazo de 5 días hábiles a la emisión del acto), la misma que puede
darse de diversas formas:
Gráfico N° 15: Formas de notificación.
• La notificación personal cuando se practica directamente al administrado en el

domicilio señalado o a persona con capacidad de ejercicio. Si no se encontrare
a una persona capaz, deberá procederse a la notificación mediante publicación
siempre que, habiéndose practicado nuevamente la notificación (después de
haber dejado aviso de la misma) y dejada ésta bajo puerta por no haber encon-
trado a una persona capaz. La notificación se realiza dejando copia del acto a
notificar, señalando la fecha, la hora y la identidad del sujeto recepcionante, de
ser el caso.
• La notificación por telegrama, correo, telefax u otro símil, permite a la entidad
dar con el paradero del administrado y agotar los medios necesarios para un
correcto emplazamiento, pues se encuentra en juego los derechos de audiencia
y contradicción.
• La notificación por publicación se realiza siempre que las anteriores no hayan
surtido sus efectos o cuando lo disponga la ley.
Si son varios los administrados, la notificación tendrá que practicarse a cada uno de
ellos, salvo que se trate de más de 10 personas, en cuyo caso se notificará a aquella
persona que encabece el escrito.
No obstante, en algunas circunstancias puede dispensarse la notificación siempre

que el acto haya sido realizado en presencia del administrado (una audiencia por
ejemplo) o que éste se haya apersonado ante la entidad a fin de acceder al expe-
diente, en cuyo caso el funcionario correspondiente dejará constancia de dicha
actuación.
51
El contenido de la notificación debe ser:
• Texto del acto a notificar,

• El procedimiento del cual emana,
• La autoridad de quien mana el acto y su domicilio,
• La fecha y vigencia del acto, además de señalar el agotamiento de la vía adminis-
trativa, de ser el caso, y
• Los recursos que proceden contra el acto notificado.
Las notificaciones mantienen una vigencia conforme al siguiente gráfico:
Gráfico N° 16: Vigencia de las notificaciones en un procedimiento administrativo.
1 Notificaciones personales
El día de su realización
2 Notificaciones mediante correo u análogo

El día en el que conste haber sido recibidas
3 Notificaciones por publicación

A partir de la última publicación
4 Notificación legal
A partir de la última publicación
Por principio de conservación de los actos procedimentales, las notificaciones de-

fectuosas pueden ser subsanadas siempre que el administrado haya tenido conoci-
miento del acto a notificar, lo que permite evitar dilaciones en el procedimiento
administrativo.
Sin embargo, si el error no pudiese subsanarse, entonces deberá practicarse nue-

vamente la notificación, a menos que el reclamo por notificación defectuosa haya
sido rechazado, en tal caso no habrá perjuicio en ningún plazo transcurrido. Claro
está, sin perjuicio de la impugnación posterior fundada en la falta de cumplimiento
del procedimiento regular como requisito del acto administrativo.
2 CAUsALEs dE NULIdAd
En la línea de esgrimido en los párrafos precedentes, el acto puede tener ciertas
irregularidades que pueden ser corregidos mediante la anulación del mismo en
sede administrativa. Para ello el artículo 10° de la Ley de Procedimiento Adminis-
trativo General establece las siguientes causales de nulidad:
Gráfico N° 17: Causales de nulidad del acto administrativo
1 Cuando contraviene la Constitución
2 Cuando inobserva algún requisito de validez del acto

administrativo
3 Cuando por aprobación automático o silencio adminis-

trativo positivo se adquieren derechos contrarios al or-
den público o cuando no se cumplen los requisitos, trá-
mites o documentación necesarios para su adquisición
4 Cuando los actos sean constitutivos de infracción penal
o se dicten como consecuencia de la misma
• Siendo la Constitución Política la norma suprema de nuestro ordenamiento

jurídico, resulta lógico pensar que todo acto que contradiga sus preceptos será
sancionado con la nulidad, pues no tiene una estructura válida.
• Asimismo, si el acto no observa alguno de los requisitos dispuestos por el artícu-
lo 3° de la Ley N° 27444 (competencia, objeto, finalidad, motivación y procedi-
miento regular) puede ser sancionado con nulidad.
• Si por aprobación automática o mediante silencio administrativo se adquieren
derechos contrarios al ordenamiento jurídico. Ello se basa en el hecho de que
nadie puede hacer uso de un derecho que no ostenta. En tal sentido, resulta
inoperante que alguien haga uso de estas categorías sabiendo que aún cuando
presente los requisitos necesarios no es pasible de ser considerado como sujeto
activo en el ejercicio de algún derecho. La misma lógica se aplica cuando se
pretenda un derecho legítimo pero sin cumplir con la formalidad dispuesta por
ley (procedimiento regular).
• Así también, los actos que son consecuencia de hechos ilícitos, penalmente san-
cionados, o que constituyen en sí delitos resultan ser sancionables con nulidad.
Claro está que la nulidad resulta ser una sanción contra el acto en sí, pues el
proceso penal tiene como objeto sancionar la conducta de una persona (o fun-
cionario público en estos casos).
Éstas causales no generan perjuicio en aquellas establecidas por la normativa espe-

cial, pues normalmente se guarda una coordinación normativa .
Debe tenerse en cuenta que la nulidad debe ser declarada por el funcionario públi-
co superior inmediato al que emitió el acto salvo que no existiese alguna jerarquía,
en cuyo caso será competente el mismo funcionario emisor.
La nulidad genera los siguientes efectos, los mismos que se explican en el siguiente
gráfico:
Gráfico N° 18: Efectos de la nulidad de un acto administrativo.
1 Respecto al administrado
“Declarativo” y retroactivo a la fecha del acto
2 Respecto a la administración
Los funcionarios no están obligados a su cumplimiento
3 Si fuera imposible retrotraer sus efectos, sólo dará a lu-

gar a la responsabilidad del emisor y, de ser el caso, la
respectiva indemnización
• En referencia al administrado, se entiende que la nulidad no la constituye la de-

cisión administrativa o jurisdiccional, sino que simplemente declara una situa-
ción de derecho, siendo que cualquier prestación realizada después de haberse
emitido y/o notificado el acto deberá ser restituida o, en su defecto, genera una
prestación económica.
• Al ser un acto declarado nulo y, por lo tanto, renegado al ordenamiento jurídi-
co, no vincula a los funcionarios en cuanto a su cumplimiento.
Lógicamente la nulidad del acto acarrea a su vez la nulidad de los actos que son
consecuencia de aquel cuya nulidad fue declarada en un momento. Sin embargo,
debemos tener en cuenta que la nulidad de los actos generados en la ejecución de
acto administrativo no genera necesariamente la nulidad del acto cuya ejecución
se pretende.
Finalmente, nos queda abordar lo relacionado a los vicios no trascendentales que

53
son aquellos que nacen de la imperfección en un procedimiento administrativo

pero que no generan necesariamente la nulidad del acto administrativo. Así tene-
mos:
Gráfico N° 19: Vicios nos trascendentes del acto administrativo.
• Nótese que el contenido de la causal que figura en el extremo superior de gráfi-

co guarda relación con el objeto como requisito de validez del acto administra-
tivo. Entonces, si el objeto fuese incongruente o impreciso (vicio de congruen-
cia de la decisión administrativa, o de su ambigüedad u obscuridad) el acto se
computará válido, pues de la apreciación conjunta del mismo se entenderá el
sentido de la decisión.
• A diferencia del proceso judicial en el procedimiento administrativo no existe
la exigencia de una adecuada motivación, pues cualquier vicio no produce su
invalidez, sólo que en donde puede advertirse una motivación totalmente defec-
tuosa o insuficiente.
• El procedimiento regular resulta ser, al parecer, un requisito de exigencia re-
lativa, pues, como lo señala la ley, en algunas circunstancias su inobservancia
no se sanciona con la nulidad del acto. El asunto es poder identificar que cir-
cunstancias si generan nulidad. Al respecto, somos de la opinión que dichas
circunstancias deberán tener relación directa con los derechos de audiencia,
contradicción y trato igualitario.
• Si el acto pudo haber tenido el mismo objeto de no haberse producido el vicio,
entonces se inclinará por la validez del mismo, esto es, en razón a que no existe
motivo suficiente para anular un acto que viciado o no tiene el mismo conteni-
do.
• Si el acto ha sido emitido sin observar la documentación esencial, éste se reputa
válido siempre que sea beneficioso al administrado, caso contrario, se estaría
contrariando el contenido esencial del debido procedimiento.
LECTURA SELECCIONADA N.O1

LA INvALIDEz DE LOS ACTOS ADMINISTRATIvOS y LOS MEDIOS PARA DECLARARLA EN LA LEy
27444, DEL PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvO GENERAL.
EN: LA LEy DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO GENERAL. DIEz AñOS DESPUÉS. PALESTRA.
LIMA. 2011.
Baca Oneto. Víctor. pp.111 – 114.
“Aún cuando no exista acuerdo en torno a su significado, nadie se sorprende cuando

se emplean las categorías de "validez" o de "eficacia", algo que no sucede con la de
"perfección", cuyo sentido tiene que ser aclarado. Alejándose del lenguaje usual, un
acto "perfecto" no es uno que carece de defectos, sino aquel que ha finalizado su iter
procedimental, reuniendo las condiciones mínimas para gozar una apariencia de acto
administrativo, que bien pueden resumirse en su procedencia de una Administración
Pública. Sin embargo, es preciso insistir en que un acto perfecto no es uno que carece
de vicios, de modo que es imposible identificar este concepto con el de validez, ya que
existen actos perfectos, pero inválidos.
Según el art. 8 LPAG, es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento

jurídico. Sin embargo, creemos que este concepto debe ser matizado, pues induce algu-
na confusión, que explica la posición de quienes han sostenido que los actos afectados
por "vicios no trascendentes" son actos inválidos, pues puede dar pie a confundir la
validez con la legalidad. Así, existen ciertos actos que no se adecuan del todo al orde-
namiento jurídico, pero sus vicios carecen de la importancia necesaria para invalidarlo,
primando en este caso el principio de conservación stricto sensu, según el cual no serían
inválidos aquellos actos cuyos vicios (especialmente formales) no les impidan cumplir
su finalidad, requisito al que algunos autores han agregado el que se cumpla lLa finali-
dad prevista por la norma incumplida. Así, la invalidez es fruto de una ilegalidad, pero
no toda ilegalidad ocasiona la invalidez.
Como interpretar entonces el Art. 8 de la LPAG. La respuesta esta on la noción de

ordenamiento jurídico, que no se agota en las normas, sino que incluye también una
serie de principios, uno de los cuales sería el de conservación. Por tanto, aquellos actos
que estén afectados por vicios que según este principio sean incapaces de ocasionar su
invalidez, serán conformes al ordenamiento jurídico, y en consecuencia válidos, tal y
como lo establece el Art. 8 LPAG.
Finalmente, un acto es eficaz cuando produce efectos jurídicos, lo que

según el Art. 16 LPAG ocurrirá, como regla general, a partir de la notificación legalmen-
te realizada, salvo en el supuesto de actos favorables, que se entienden eficaces desde la
fecha de su emisión (lo que sirve para enfatizar que desde entonces son irrevocables),
salvo que en ellos se indique lo contrario. En todo caso, no debe confundirse la validez
con la eficacia (ni la invalidez con la ineficacia, como explicaremos más adelante), pues
un acto válido puede no producir aun sus efectos, mientras que un acto inválido puede
producirlos, lo que se explica habitualmente por la presunción de validez que se atribu-
ye a los actos administrativos, y se justifica por la especial naturaleza del sujeto autor de
ellos, que goza de las potestades de autotutela ejecutiva y autotutela declarativa.
1.2 LA NoCIóN dE INvALIdEz y sU rELACIóN CoN LA INEFICACIA

Son muchas las definiciones de invalidez que se han propuesto, como corresponde a
un tema sobre el que solo hay acuerdo respecto de su oscuridad, tanto el Derecho civil
como también en el Derecho administrativo. Si bien no es objeto de este trabajo rea-
lizar un estudio a profundidad de esta materia, que ya hemos realizado en otro lugar,
es necesario proponer una definición previa de lo que entendemos por invalidez, que
sirva como punto de partida a las afirmaciones que sobre su aplicación en el caso de los
contratos públicos se harán a continuación. Así, esta podría definirse como la condici6n
que se predica de aquel acto que al dictarse no cumple con –los requisitos señalados por
el ordenamiento jurídico, y que no goza de una especial protección por parte de este,
careciendo por ello de idoneidad para producir los efectos jurídicos buscados.
Por tanto, a partir de esta definición pueden deducirse algunas cuestiones relevantes.
55
En primer lugar, no cualquier desajuste entre la estructura real del acto y la prevista en
la norma da lugar a la invalidez: solo lo hacen aquellos que el Derecho considere que no
deben ser protegidos, y que por tanto ori¬ginan su reacción. Por tanto, hay ciertos vicios
que son considerados como no trascendentes, y que no tienen suficiente entidad como
para producir la invalidez de un acto y justificar su anulación. En consecuencia, no es
lo mismo "ilegalidad" que "invalidez", pues, aunque la primera sea un requisito para se
produzca la segunda, esta última no es consecuencia necesaria de aquella.
Por tanto, la invalidez no es la consecuencia de toda ilegalidad, sino solo de algunas

consideradas como más relevantes, y únicamente en este sentido puede ser entendido
como una sanción. Sin embargo, la verdadera sanción, en tanto se relaciona con las
consecuencias que se ligan a esa disconformidad entre la norma y el acto; es la inefica-
cia, que es la no producción de efectos, o destrucción de aquellos ya producidos, por
el acto inválido, en la medida en que este (como contrapartida de su invalidez) no es
idóneo para producir legítimamente efectos jurídicamente protegibles, aunque ello no
impide que estos (los efectos), en virtud de la exigencia de otros principios, que tam-
bién forman parte del ordenamiento, puedan ser conservados. Y como toda sanción, la
ineficacia necesita ser declarada por la autoridad.”
ACTIvIDAD NO1
TEMA N°3: REvISIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA
Por la revisión de oficio, la Administración Pública rectifica su propia conducta
anterior, esto es, a través de la potestad nulificante de la que goza, teniendo como
motivo el interés público y la legalidad que deben seguir sus actuaciones y la de los
administrados.
Generalmente, la incidencia de nulidad se encuentra en poder de los administra-

dos a través de los medios dispuestos por la Ley de Procedimiento Administrativo
General (recursos administrativos). Sólo cuando la ley lo autorice y en defecto de
la actuación del administrado es la Administración la adquiere la potestad revisora
y nulificante respecto de los actos practicados en dicha sede.
2 rEvIsIóN dE oFICIo
Los errores materiales contenidos en los actos administrativos pueden ser revisados
o rectificados, siempre que no modifiquen la parte sustancial de los mismos.
Ahora bien, las cuestiones son: ¿quién es el órgano competente para rectificar un
acto administrativo?, y ¿cómo se notifica la rectificación de un acto administrativo?
Respecto a la competencia, la Ley N° 27444 establece que podrá realizar la recti-

ficación de oficio el mismo funcionario que tuvo a cargo la expedición del acto a
rectificar, rectificación que deberá ser notificada de las misma manera en que fue
notificado el acto rectificado; esto es, si el acto fue notificado personalmente su
rectificación también lo será; o si el acto fue notificado por publicación en un dia-
rio de mayor circulación la notificación de su rectificación tendrá la misma suerte.
Queda algo pendiente de determinar, ¿a qué nos referimos con errores materiales?
Los errores materiales versan sobre aquellos aspectos de la parte decisoria de la

resolución administrativa que contiene el acto administrativo que no generarán
perjuicio en el fondo de lo decidido. Así tenemos a aquellos errores de corte tipo-
gráfico o aritmético.
Imagen N° 03: Errores tipográficos y de redacción.
Fuente: http://www.gusgsm.com.
3 NULIdAd dE oFICIo
La nulidad de oficio se constituye en el eje central de las potestades de la admi-
nistración pública, porque a través de ella puede generar la invalidez de los actos
que no se encuentren arreglados a ley, renieguen de las formas dispuestas o no se
enmarquen en el ámbito de actuación del principio de legalidad, ente rector del
derecho público en general.
Sin embargo, debemos tener en consideración que la potestad nulificante de la ad-

ministración se encuentra parametrada en el mentado principio de legalidad y, una
de sus vertientes, el principio de tipicidad (no sólo aplicable para los procedimien-
tos administrativos sancionadores). A su vez, la potestad nulificante de la entidad
se en encuentra sujeta al control por parte del aparato judicial y, en algunos casos,
por la jurisdicción arbitral.
La cuestión es: ¿cuándo la administración puede declarar la nulidad de oficio de

los actos administrativos?
La Ley de Procedimiento Administrativo General establece un régimen general de

nulidades de los actos administrativos, dentro del cual encontramos a las causales
de nulidad, si determinar quién puede ser el accionante de dicha nulidad, por lo
que se entiende de que dicho régimen no sólo es aplicable a las nulidades invocadas
por los administrados sino también a aquellas nulidades dispuestas de oficio.
Es importante señalar que la nulidad siempre es de oficio (por decirlo de alguna

forma), ya que dicha sanción del acto administrativo siempre es declarada por la
administración. La diferencia estriba en el hecho de que en algunas ocasiones las
nulidades son declaradas por la administración en base a un procedimiento ini-
ciado a solicitud del administrado, y en otras ocasiones la nulidad es declarada en
procedimiento iniciados por la misma administración.
Sobre esto último, debe quedar claro que, el hecho de que la administración decla-
re la nulidad de oficio del acto administrativo, no la exime de realizar un procedi-
miento administrativo previo en el cual deberá otorgarle la oportunidad a los admi-
nistrados, que puedan verse afectados por una potencial nulidad (de oficio), a los
efectos de que hagan valer su derecho, caso contrario el acto administrativo (pues
el acto que anula a otro acto también tiene la calidad de administrativo) carecería
57
de validez al no cumplir con los requisitos de validez dispuestos por ley. Es decir (y
cayendo en el juego de palabras), el hecho de que un acto administrativo destinado
a anular otro acto administrativo no cumpla con algún requisito de validez (proce-
dimiento regular, por ejemplo) puede generar su nulidad, siendo que la nulidad
declarada por éste no tendrá ningún efecto, pues no olvidemos que la nulidad de
un acto administrativo genera un efecto retroactivo; por tanto, estaremos ante la
validez (y seguramente la eficacia) del acto administrativo que se pretendía anular.
Como ya fue analizado en su momento, la nulidad de oficio se centra en las mismas

causales dispuestas en el artículo 10° de la Ley de Procedimiento Administrativo
General.
Así también, hay que entender que la nulidad de oficio es declarada por el funcio-
nario superior jerárquico de quién expidió el acto viciado. El superior podrá reali-
zar un pronunciamiento si cuenta con los elementos suficientes o dispondrá la emi-
sión de un nuevo acto al funcionario que emitió el acto administrativo primigenio.
La facultad nulificante en un caso en concreto se sujeta a un plazo de caducidad,

el mismo que es de 1 año, contados a partir del día siguiente al día en que el acto
quedó consentido (es decir, sin haberse generado impugnación alguna). El plazo
de prescripción es de 1 año también para los consejos o tribunales administrativos,
siendo iniciado el cómputo a partir del día siguiente a la notificación del acto al
interesado.
4 rEvoCACIóN
La revocación es la actuación administrativa por la cual la administración pública
dicta un nuevo acto administrativo con la finalidad de modificar, restituir, sustituir o
cesar los efectos de un acto administrativo dictado conforme a derecho fundándose
en la necesidad de adecuarse a una nueva realidad que contiene un nuevo orden
público (sobreviniente).
La Ley de Procedimiento Administrativo General señala los siguientes supuestos de

procedencia de la revocación del acto administrativo, a saber:
Gráfico N° 20: Supuestos de procedencia de la revocación del acto administrativo.
Cuando la facultad revocatoria haya sido dispuesta por

1 ley. Esto es, como excepción a la regla de irrevocabili-
dad de los actos legítimos
Cuando los requisitos exigidos para el acto administrati-

2 vo original hayan desaparecido. Ejm. Modificación una
Ley reglamentaria que regulaba ciertos requisitos para
la habilitación de terrenos, lo que conlleva a la modifi-
cación del acto administrativo reflejo de la misma
Cuando el nuevo acto administrativo disponga mayores

3 beneficios a sus destinatarios, siempre que no se pro-
duzca perjuicios sobre terceros. Ejm. Aperturar la pesca
en un determinado sector
La competencia para la revocación de un acto administrativo recae en el titular

de la entidad pública de la cual mano el acto a revocar. Si bien no se señala un
procedimiento de revocación, sabemos que por una cuestión de principios, deben
respetarse los derechos de los potenciales afectados con la revocación a fin de tener
un mejor horizonte de la actuación.
La revocación no recae sobre actos que judicialmente fueron revisados y confirma-

dos.
5 INdEmNIzACIóN
La indemnización es una institución propia del derecho privado que se fundamen-
ta en el deber de toda persona de no causar daño a otro, caso contrario deberá
repararlo.
Así, por la indemnización podemos entender aquella reparación que realiza un

persona a favor de otra fundamentado en un daño causado en su oportunidad. Éste
indemnización puede abarcar el daño efectivamente causado (daño emergente) o
las utilidades dejadas de percibir producto de ese daño (lucro cesante).
La Ley N° 27444 señala la obligatoriedad de que la resolución que revoca un acto

contenga un monto indemnizatorio en sede administrativa, toda vez de que la re-
vocación si bien se centra en el interés público, no siempre beneficia a todos, pues
existirán algunos administrados a los cuales la medida le haya de causar perjuicio;
en ese caso, la indemnización puede resarcir los daños causados.
TEMA N°4: RECURSOS ADMINISTRATIvOS
Una de las formas de ejercer la facultad de contradicción por parte del administra-
do es la impugnación de los actos administrativos que le causen gravamen. Enton-
ces, tenemos que la contradicción es considerada como un derecho del adminis-
trado de oponerse ante un acto que amenaza o viola un determinado derecho o
interés, particular o colectivo.
Ahora, el recurso administrativo es el medio impugnatorio de la sede administra-

tiva, por el cual se busca la reevaluación del acto impugnado, a efectos de poder
cambiar una determinada situación que se presume “ilegal”.
La naturaleza o esencia jurídica del recurso puede ser considerada de la siguiente

forma:
Gráfico N° 21: Naturaleza jurídica del recurso administrativo.
Carga para el administrado

1 Debe finalizar con la vía previa para ir ante el Juez y
solicitar la revisión del acto
Oportunidad para la Administración

2 Para poder autocontrolar su actuación, modificando,
suspendiendo o anulando el acto impugnado
La Ley N° 27444 establece cuales son los actos impugnables, a saber:

• El acto administrativo que pone fin al procedimiento (Ejm. La resolución admi-
nistrativa que culmina con el iter procedimental),
• Los actos de trámite que impidan la continuación del procedimiento o produz-
can indefensión, y
• Demás actos, los cuales, si bien no tienen la calidad de los mencionados ante-
riormente, su impugnación se genera juntamente con los anteriores.
Los actos reproduzcan o confirmen actos que han quedado consentidos por no
59
haber sido impugnados oportunamente en el plazo dispuesto no podrán ser objeto

de impugnación a través de los recursos administrativos.
Los recursos se ejercen una sola vez en cada procedimiento administrativo y no si-
multáneamente. Ello sugiere que el administrado tiene al menos dos opciones que
mejor se acomoden a sus intereses para reclamar un acto.
Según la normativa, el plazo para impugnar es de 15 días, siguientes a la notifica-
ción del acto, el mismo que será resuelto en un plazo no mayor a 30 días.
El escrito de recurso debe observar los siguientes requisitos:
Gráfico N° 22: Requisito del escrito de recurso administrativo.
Al igual que los requisitos del escrito que da inicio al procedimiento administrativo,
el escrito que contiene el medio impugnatorio señala los mismos contenidos, ado-
sando la firma del abogado, pues en la vía recursiva la defensa resulta ser cautiva,
ya que puede existir algún debate de carácter jurídico sobre la cuestión o acto
impugnado.
Una vez que el plazo para impugnar haya sido superado, el acto quedará firme y se
perderá todo derecho a ser recurrido.
El error del recurrente respecto al recurso interpuesto no impide que sea tramita-
do, siempre que se sepa el sentido del mismo. Ej. Un escrito cuya sumilla consigne
un reconsideración, pero del contenido se advierta la intención de apelar. Al final
se tramitará como una apelación.
La normativa aplicable señala la aplicación de los efectos del silencio administrativo

en la vía recursiva. Así tenemos:
Gráfico N° 23: Efectos del silencio administrativo en la vía recursiva.

Regla general
1 Cuando no existe pronunciamiento por parte de la
autoridad competente, se entenderá que el recurso ha
sido denegado
Excepción
El silencio administrativo es positivo cuando el recurso
2 interpuesto no haya sido contestado por la autoridad,
el mismo que ha sido motivado por una denegatoria
del primer pedido, siempre que no se trate de intereses
colectivos
Por regla general no hay suspensión de los efectos del acto impugnado. La excep-
ción la constituye el mandato legal. Ej. El recurso de apelación en los procesos de
selección de las contrataciones del Estado.
Asimismo, excepcionalmente la autoridad que conozca el recurso puede suspender

los efectos del acto impugnado cuando:
• El daño que produzca su ejecución sea irreparable; o
• Exista vicios trascendentes de nulidad.
La decisión debe estar motivada, disponiendo las medidas necesarias y mantenién-

dola durante el tiempo de tramitación del recurso.
La decisión administrativa contenida en la resolución puede adoptar las siguientes

formas:
Gráfico N° 24: Formas de la decisión administrativa.
Fundada
1 Total o parcialmente
2 Infundada
Total o parcialmente
3 Inadmisible
Por incumplimiento de los requisitos dispuestos en la
Ley
4 Nulidad
Cuando se advierta alguna causal de nulidad, el funcio-
nario resolverá sobre el fondo si tiene los elementos su-
ficientes, caso contrario, se dispondrá la reposición del
procedimiento a un estado regular
Finalmente, la Ley de Procedimiento Administrativo señala cuando se considera

agitada la vía administrativa, a saber:
61
Gráfico N° 25: Agotamiento de la vía administrativa.
El acto sobre el cual no proceda legalmente impugna-

1 ción
El acto expedido o el silencio como consecuencia de la

2 interposición de la apelación
El acto expedido o el silencio como consecuencia de la

3 interposición de la apelació
El acto que declara la nulidad de oficio o revoca un acto

4 anterior
Los actos emitidos por los Tribunales o Consejos Admi-

5 nistrativos
2 rECUrso dE rECoNsIdErACIóN
El recurso de reconsideración es el medio impugnatorio por el cual se busca una
nueva evaluación del acto impugnado de parte de funcionario que lo emitió en
base a una nueva prueba ofrecida.
El ejercicio de este recurso es de manera opcional para el administrado, ya que pue-

de que no cuente con el requisito para su activación (la nueva prueba). El hecho
de ejercerlo no impide al administrado la interposición del recurso de apelación
3 rECUrso dE APELACIóN
Es aquel medio impugnatorio, por el cual se busca la reevaluación del acto por una
nueva interpretación de las pruebas producidas o por cuestiones de puro derecho.
Se dirige ante el mismo funcionario que expidió el acto, quien lo elevará al superior
jerárquico.
4 rECUrso dE rEvIsIóN
De manera excepcional procede éste recurso para que el acto sea reevaluado por
una autoridad de competencia nacional, cuando las dos instancias anteriores tuvie-
ron una competencia local y/o regional.
El recurso se interpone ante el funcionario que expidió el acto, quien deberá ele-
varlo al superior jerárquico.

LOS RECURSOS EN LA LEy DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO GENERAL. GACETA jURÍDICA.
LIMA. 2009.
Morón Urbina, Juan Carlos. pp. 14 – 21.
“1.4.1. EL rECUrso Como mEdIo dE ProTECCIóN A TrAvés dE LA doBLE

INsTANCIA
Es una generalidad que las personas asocien el derecho a recurrir los actos administra-
tivos con el derecho a recurrir decisiones judiciales.
Esta es una de las confusiones más recurrentes en nuestra práctica jurídica. Sin embar-
go, la principal –no única– diferencia la encontraremos en el fundamento jurídico que
existe para cada una de ellas.
Cuando fundamentamos el derecho a recurrir de las decisiones judiciales lo vinculamos

al derecho a la instancia plural o doble instancia, entendido como la regla o principio
por el cual todo proceso o acto procesal relevante sea conocido por dos jueces de distin-
ta jerarquía si así los interesados lo requieren. En este sentido, el derecho a recurrir de
las decisiones judiciales se vincula necesariamente con el principio o regla de la doble
instancia, con lo que el recurso se entiende exclusivamente como una institución pen-
sada en favor del ciudadano, como una garantía de sus derechos.
Por el contrario, en la sede administrativa de un lado no es aplicable la regla de la doble

instancia, y, del otro, el recurso administrativo no es una garantía en favor del adminis-
trador sino una verdadera carga en su contra y un privilegio de la Administración.
Tal y como hemos señalado, en sede administrativa no es aplicable la garantía de la ins-

tancia plural o doble instancia, desde que para el administrado la verdadera garantía es
poder acceder a una tutela judicial efectiva y no a que más funcionarios administrativos,
todos conformantes de la misma estructura administrativa, revisen su expediente.
Si bien el derecho a la pluralidad de instancias es exigible en la configuración del de-

recho al debido proceso judicial, no lo es del debido proceso administrativo, ya que
el ámbito natural de defensa frente a la Administración es la sede judicial (donde hay
una autoridad imparcial e independiente) y no la administrativa. Adicionalmente, debe
advertirse que en muchos casos la organización administrativa no permitiría contar con
autoridades superiores con competencia para revisar decisiones de autoridades admi-
nistrativas, por ejemplo, de las máximas autoridades administrativas de un ministerio
(ministro), un organismo público descentralizado (directorio de un organismo regu-
lador), o un organismo constitucionalmente autónomo (Superintendente de Banca y
Seguros, directorio del BCR, etc.). Asimismo, la posibilidad de emplear los recursos
administrativos es una garantía de alcance limitada. Ello ocurre en particular porque
los recursos se interponen ante la propia Administración y son resueltas por esta, lo que
obviamente deja al ente administrativo como juez y parte. No obstante, y tal y como
lo señalamos anteriormente, existen mecanismos técnicos y jurídicos que pretenden
asegurar una decisión imparcial de la Administración; dicha decisión no resulta estar
debidamente garantizada, puesto que quienes resuelven se encuentran sometidos, en la
mayoría de los casos, a jerarquía funcional. En palabras de Guzmán Napurí, esto genera
que muchas veces el recurso administrativo no resulte efectivamente una institución
protectora de los derechos de los administrados y que los recursos no se resuelvan a su
favor, aun cuando dichos administrados tengan la razón. En los casos en los cuales los
recursos son resueltos por entes distintos a la entidad que emitió el acto impugnado
–como en el caso de los tribunales administrativos– la situación no es muy distinta. Los
tribunales administrativos tienden a resolver de manera similar al de la autoridad cuya
decisión se discute.
En el sentido de negar la doble vía como verdadero fundamento de los recursos admi-
63
nistrativos, el Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado, el cual ante la alegación

de la existencia de esta garantía dentro de los procedimientos administrativos ha esta-
blecido lo siguiente:
“3. El Tribunal Constitucional no comparte tal criterio. En efecto, el derecho a la plura-

lidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al ‘debido proceso adminis-
trativo’ –pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en dicha sede–; pero
sí lo es del derecho al debido proceso ‘judicial’, pues la garantía que ofrece el Estado
Constitucional de Derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos
expedidos por los órganos públicos sean resueltas por un juez independiente, impar-
cial y competente, sede esta en la que, además, se debe posibilitar que lo resuelto en
un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un órgano
judicial superior.
A juicio del Tribunal, tras la conceptualización del derecho al debido procedimiento ad-
ministrativo expresada por la demandada, subyace una idea errada de la configuración
y justificación de la vía administrativa.
En efecto, llevado al absurdo, con ella implícitamente se termina afirmando que las
reclamaciones del administrado contra el Estado tienen su ámbito primario y natural de
solución en el procedimiento administrativo y, solo subsidiariamente, en el ámbito del
proceso judicial, cuando, en principio, toda resolución administrativa es susceptible de
ser impugnada en sede jurisdiccional.
Evidentemente, se trata de una interpretación que no guarda relación con el principio

del Estado de Derecho, que, como se ha dicho, garantiza a los individuos que la solución
de sus conflictos –con el Estado o con otros particulares– pueda dilucidarse ante un tri-
bunal de justicia competente, independiente e imparcial. Es en relación con el tercero
imparcial, esto es, con referencia al órgano judicial, que el legislador debe garantizar la
existencia, cuando menos, de una dualidad de instancias de resolución de conflictos, así
como los medios (impugnatorios) apropiados para posibilitar su acceso.
Naturalmente, los órganos y tribunales administrativos no satisfacen esas condiciones

de imparcialidad e independencia, pues se trata de entes que, o forman parte de la es-
tructura organizativa del órgano cuyo acto administrativo se reclama, o pertenecen, en
general, al Poder Ejecutivo. Precisamente porque los órganos administrativos no cum-
plen esas garantías mínimas que debe observar el ente que resuelva el conflicto, es que,
al tiempo de considerarse el agotamiento de la vía administrativa como un derecho del
particular (derecho que se traduce en evitarle el acceso a la justicia ordinaria si puede
resolver su conflicto con la administración estatal en dicha sede), dicha vía, cuando se
fija su agotamiento de manera obligatoria, debe contemplarse de manera tal que no
pueda considerarse un privilegio del Estado o, acaso, como una medida que, irrazona-
ble y desproporcionadamente, disuada, imposibilite o impida el acceso del particular a
un tribunal de justicia.
En ese sentido, estima el Tribunal Constitucional que, si el legislador prevé la obligato-

riedad del agotamiento de la vía administrativa, una exigencia derivada del derecho de
acceso a la justicia es que este sea configurado de la manera más breve como sea posible,
pues de ese modo se optimiza mejor el principio pro actione”.
Por lo tanto, de lo señalado se puede establecer claramente que la doble vía no puede
ser exigida en el procedimiento administrativo como si en un proceso judicial nos en-
contrásemos, más aún cuando nuestro máximo intérprete de la Constitución así lo ha
señalado acertadamente.”
ACTIvIDAD NO2
TAREA ACADÉMICA N.° 1

GLOSARIO DE LA UNIDAD II (23)
Agotar: Acabar o finalizar con una vía, sede o instancia dentro de un procedimiento
administrativo.
Anular: Dejar sin efecto un determinado administrativo por un vicio en su estructura o
por contravención a la normativa constitucional o legal.
Impugnar: Recurrir o reclamar una supuesta ilegalidad de un acto ante la autoridad
correspondiente, con la finalidad de obtener la nulidad del acto recurrido.
recurso: Medio impugnatorio típico, por el cual se busca un nuevo análisis de un acto
recurrido.
silencio: En el procedimiento administrativo, el silencio es la omisión a la manifestación
de voluntad de la Administración que provoca efectos favorables o desfavorables a lo
peticionado por el administrado, conforme lo dicte la ley.
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD II
Baca Oneto. Víctor y Otros. La Ley del Procedimiento administrativo General. Diez años después.
Palestra. Lima. 2011.
Gaceta Jurídica. Manual de actualización administrativa. Gaceta Jurídica. Lima. 2010.
García de Enterría, Eduardo y Tomás, Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo.
Tomos I y II. Palestra. Lima. 2010.
Gordillo A. Agustín. Tratado de derecho Administrativo - Parte General. Editorial ARA, Biblioteca
UCCI (Ubicación: San Carlos), Código 343.6 G74 1.
Guzmán Napurí, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara. Lima. 2007.
Morón Urbina, Juan Carlos (2011). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral 4a Edición.
Morón Urbina, Juan Carlos. Los recursos en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ga-
ceta Jurídica. Lima. 2009.
Quispe Saravia, Esteban Miquel (2005). Ley procedimiento administrativo general. Editorial
ADEC, Biblioteca UCCI (Ubicación Real), Código 658.4 Q78 2005 1.

67
UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES
DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD III
ORGANIzACIÓN DE LOS APRENDIzAjES

Tema N° 1: El procedi- 1. Identifica y analiza el 2. Favorece a la integración

miento administrativo tri- Procedimiento Trilate- del grupo. Respeta la opi-
lateral ral, como instrumento nión de los demás
1. Nociones Generales. fundamental en la Ley
2. Marco Legal del Procedimiento Ad-
3. Inicio del Procedimien- ministrativo
to 2. Identifica y analiza el
4. Contenido de la Recla- Procedimiento Sancio-
mación nador, como instrumen-
to fundamental en la
5. Contestación de la Re-
Ley del Procedimiento
clamación
Administrativo
6. Pruebas
7. Medidas Cautelares 3. Analiza y sistematiza el
66 8. Impugnación ProcedimientoUNIDAD
de II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA
Eje-
cución Coactiva, y su rol
Tema N° 2: El Procedi- en el Derecho Procesal
miento Administrativo Administrativo
sancionador 4. Analiza y sistematiza el
1. Nociones Generales
Proceso Administrativo
2. Concepto Disciplinario y su rol en
3. Potestad Sancionadora Administración Pública
4. Principios Peruana
Lectura seleccionada N° 1:
Morón Urbina, Juan Car- Actividad Nº 1:
los. Las reformas al pro-
cedimiento administrativo Actividad N° 2:
sancionador provenientes
del Decreto Legislativo
1029. En: Manual de ac- Control de Lectura N° 2:
tualización administrati-
va. Gaceta Jurídica. Lima.
2010. pp. 11 – 14
68
Tema N° 3: El Procedi-
miento Administrativo de
Ejecución Coactiva
1. Concepto.
2. Sujetos.
3. Procedimiento No Tri-
butario.
4. Procedimiento Tributa-
rio.
5. Recurso de Queja.
6. Nulidad.
Tema N° 4: El Procedi-
miento Administrativo
disciplinario
1. El Proceso
2. Faltas Administrativas
3. Sanciones Disciplinarias
4. Fases del Proceso
Lectura seleccionada N° 2:
Tirado Barrera, José. La
ejecución forzosa de los
actos administrativos. En:
La ley del Procedimiento
Administrativo General.
Diez años después. Pales-
tra. Lima. 2011. pp. 169
– 174
Autoevaluación de la
Unidad III
UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES 69
TEMA N°1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO TRILATERAL
A través del procedimiento administrativo trilateral se busca que un órgano resolu-
tor, resuelva el conflicto suscitado y planteado, sin que éste (el órgano) actúe como
parte dentro del mismo procedimiento.
En realidad la lógica del procedimiento trilateral se parece mucho a la de un pro-
ceso judicial, puesto de que en ambos existen contrapartes que exigen la atención
sobre un conflicto por parte de un órgano resolutor imparcial.
La diferencia se centra en la sede en la cual se administra el proceso judicial (juris-
diccional) y el procedimiento (administrativa).
En tal sentido, el procedimiento administrativo trilateral, triangular, cuasi-juris-

diccional o administrativo contencioso dirigido a decidir un conflicto de intereses
suscitado con motivo de la actuación pública o en asuntos de interés público y en
donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes
a la jurisdicción retenida.
El procedimiento trilateral se rige por los siguientes principios:
Gráfico N° 26: Principios del procedimiento administrativo trilateral.
• El principio de formalismo establece que por la especialidad del procedimiento,

éste debe revisar las formas dispuestas por la ley para tales efectos, lo que no
pasa en los procedimientos bilaterales, donde, si bien se pide que sea escrito, las
fases son determinadas por la administración.
• El principio de preclusión resulta ser la excepción en los procedimientos admi-
nistrativos, pues en los bilaterales se otorga a las partes la posibilidad de ofrecer
sus alegaciones en cualquier momento del procedimiento hasta antes de dicta
la resolución final; en cambio en el procedimiento trilateral no puede realizarse
alegaciones después de los actos postulatorios.
• A diferencia de los procedimientos sancionadores, en los trilaterales existe la
posibilidad de reformar en peor la resolución que promueve el procedimiento
trilateral.
• Asimismo, como excepción, en los procedimientos administrativos trilaterales
la carga de la prueba la asumen las partes y no la administración. Si bien la ad-
ministración (en este caso, el órgano resolutor) se encuentra en mejor posición
70 UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES
para hacerse del acervo probatorio y llegar a la verdad material, por el principio
de imparcialidad es mejor dejar dicha tarea a las partes, a efectos de no generar
desmedro en la neutralidad del juzgador.
En cuanto a la competencia para asistir en este tipo de procedimientos, podemos

avisarla de la siguiente forma:
Gráfico N° 27: Tipos de competencia en el procedimiento administrativo trilateral.
de competencia primaria
1 La situación contenciosa es conocida de un inicio por el
organismo regulador Ejm. OSITRAN, OSIPTEL, SEPS,
OSINERGMIN, etc
de competencia secundaria
La situación contenciosa es conocida primero por la
2 propia Entidad ante (i) la negación del pedido del
administrado, (ii) resolución de oficio, o (iii) cuando
media oposición de un tercero particular. Ejm. OSCE,
Consejo de Minería, INDECOPI, etc
2 mArCo LEgAL
El marco legal general del procedimiento administrativo trilateral es otorgado por
la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, la que en sus ar-
tículo 219° al 228° establece un régimen común para las entidades públicas, esto
es, sin perjuicio de las regulaciones otorgadas por leyes especiales para asuntos
particulares, tales como:
• Los procedimientos tramitados ante la SBS,
• Los procedimientos tramitados ante la SUNASS,
• Los procedimientos tramitados ante INDECOPI,
• Los procedimientos tramitados ante OSIPTEL, entre otros.
Teniendo en consideración las regulaciones especiales, resulta necesario identificar

la forma de aplicación de la Ley N° 27444 a los efectos de regular el procedimiento
trilateral. Así tenemos:
Gráfico N° 28: Aplicación de Ley N° 27444 en los procedimientos administrativos

trilaterales
Aplicación especializada prevalente

1 Cuando la norma especial (con rango de Ley) se aplica
directamente al caso concreto
Regulación supletoria del capítulo de Procedimiento

2 Trilateral de la LPAG
Cuando la norma especial no prevé alguna categoría en
particular se aplica la LPAG
Regulación supletoria del resto de la LPAG

3 Lo que no haya sido regulado por el capítulo especial,
se aplica el resto de la LPAG. Ejm. Requisitos de los ac-
tos administrativos, recursos, etc
Fuente: Autoría de Halley Esterhazy Lopez Zaldívar
3 INICIo dEL ProCEdImIENTo

71
El procedimiento trilateral puede ser de oficio o a iniciativa de parte, ello conforme

al interés o derecho que se desea tutelar
4 CoNTENIdo dE LA rECLAmACIóN
El inicio se da a través de un reclamo, el cual deberá constar en un escrito que
reúna los requisitos establecidos en el artículo 131° de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, anexándose los medios probatorios que se consideren per-
tinentes.
Cualquier omisión podrá ser subsana a requerimiento del órgano resolutor sea por
cuestiones de hecho o de derecho
5 CoNTEsTACIóN dE LA rECLAmACIóN
El reclamado tendrá el plazo de 15 días para contestar el reclamo.
Si el reclamado no contesta el reclamo, se declarará su rebeldía. No obstante, la

administración podrá admitir una contestación extemporánea.
En cualquiera de los casos la Entidad procederá a resolver.
No se admite réplica a la contestación de la reclamación.
En la contestación a la reclamación pueden alegarse nuevos hechos o pretensiones,

las que serán materia de pronunciamiento por parte de la administración
6 PrUEBAs
En realidad existe libertad probatoria de las partes, quienes no tienen límites expre-
sos para probar sus alegaciones.
La administración deberá proceder a la admisión, valoración y rechazo de los me-

dios probatorios ofrecidos por las partes.
Existe la posibilidad de que la administración pueda disponer pruebas de oficio,

siempre que no trasgreda su neutralidad en la instrucción y resolución del conflicto
7 mEdIdAs CAUTELArEs
A los efectos de asegurar una futura decisión del órgano resolutor se podrá trabar la
providencia cautelar conforme a lo dispuesto en el Código Procesal Civil.
8 ImPUgNACIóN
Si existe autoridad jerárquica superior a la que emitió la decisión en el procedi-
miento administrativo trilateral, sólo procede el recurso de apelación, caso contra-
rio será sólo el de reconsideración.
A esto último, de tratarse del recurso de reconsideración, éste no sólo podrá mo-
tivarse en una nueva prueba sino en una nueva valoración de los hechos o del
derecho aplicable.
Tratándose de la apelación, ésta podrá ser interpuesta dentro del 15 días de haberse
notificado la resolución final.
Una vez concedida, la autoridad receptora deberá comunicar el Expediente al su-

perior dentro del plazo de 2 días.
Dentro de los 15 días de haber recibido la comunicación del Expediente, la autori-

dad dará traslado a la otra parte para su absolución en un plazo de 15 días.
Con o sin la absolución, la autoridad deberá citar a las partes a la Vista de la Causa
dentro de un plazo de 10 días, siguientes a la notificación de la contestación a la
apelación al impugnante.
La autoridad deberá resolver la apelación dentro del plazo de 30 días, siguientes a

la realización de la audiencia.
TEMA N°2: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO SANCIONADOR
La falta a la legalidad en el ámbito del derecho público no sólo es sancionada con
la nulidad del acto administrativo, sino que también resulta ser pasible de sanción
la conducta del administrado (que por supuesto no constituye un acto administra-
tivo) con una situación gravosa para el mismo.
Entonces se tiene que a través del procedimiento sancionador no se busca la decla-

ración de nulidad de un acto administrativo, sino la imposición de una circunstan-
cia más gravosa al administrado por la comisión de una conducta infractora.
El procedimiento administrativo sancionador se encuentra parametrado en los si-

guientes principios:
• El principio de legalidad, y
• el principio de tipicidad.
Por el principio de legalidad la administración podrá sancionar a los administrados

siempre que la misma ley le otorgue tales facultades, pues se debe tener en cuenta
de que se está en un ámbito muy delicado del derecho público que linda con los
derechos fundamentales, por lo que el ejercicio de la capacidad sancionatoria de la
administración debe hallarse prevista en la ley.
Por el principio de tipicidad una infracción para ser considerada como tal debe es-
tar previamente tipificada en la ley, caso contrario se estaría vulnerando el mandato
constitucional previsto en el numeral 24) del artículo 2 de la Constitución Política.
En cuanto a la aplicación de la Ley de Procedimiento administrativo General, Ley

N° 2444, debe tenerse en cuenta que las disposiciones de dicha norma se aplican
de modo supletorio a los procedimientos sancionadores dispuestos por leyes espe-
ciales, donde dichos procedimientos especiales no podrán imponer condiciones
menos favorables que las previstas en la Ley N° 27444.
2 CoNCEPTo
El procedimiento administrativo sancionador es el conjunto de actos concatenados
que buscan sancionar una conducta infractora, donde la capacidad sancionatoria y
la infracción se encuentran previstas en la ley correspondiente.
Así, el procedimiento sancionador tiene como finalidad hacer posible que la Ad-
ministración haga efectivas sanciones contra los administrados ante la comisión de
infracciones calificadas como tales por la Ley.
Éste procedimiento especial puede darse de forma bilateral (Ejm. de una Muni-
cipalidad contra un administrado) o trilateral (Ejm. INDECOPI). En éste último
caso estaremos ante una mixtura de un procedimiento trilateral y un sancionador,
donde la forma es puesta por la lógica del procedimiento trilateral mientras que la
finalidad es sancionar una infracción.
73
3 PoTEsTAd sANCIoNAdorA
Resulta adecuado revisar los conceptos de infracción y sanción.
La infracción es toda conducta considerada ilícita por el ordenamiento jurídico

(Principio de Reserva de la Ley).
La sanción es una situación gravosa o desventajosa impuesta al administrado como

consecuencia de la comisión de una infracción.
4 PrINCIPIos
Conforme al artículo 230° de la Ley de Procedimiento Administrativo General, la
potestad sancionadora se debe enmarcar en los siguientes principios:
“1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la po-
testad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas
que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún
caso habilitarán a disponer la privación de libertad.”
Como ya fue explicado líneas arriba, éste principio establece que la potestad san-
cionadora debe estar prevista en la ley, pues cualidades punitivas lindan con los
derechos fundamentales, por lo tanto no deben ser dejadas al arbitrio de la admi-
nistración, pues la ley entra en vigor para ordenar su potestad sancionadora.
“2. debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al proce-

dimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.”
Las sanciones a aplicar en el procedimiento sancionador deben ser resultado de

un proceso de conocimiento en donde la prueba actuada le permitirá al órgano
resolutor adoptar una decisión con base en derecho.
En transcurso del procedimiento se le debe otorgar al administrado las oportuni-

dades necesarias para hacer valer lo conveniente a su derecho, teniendo en cuenta
estas tres premisas: audiencia, contradicción y trato igualitario.
“3. razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta

sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas in-
fringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán ser
proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar
los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su gra-
duación:
a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) EI perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;
e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.”
El principio de razonabilidad busca que al administrado no le resulta más ventajoso

cumplir con la sanción que la realización de la infracción.
Las sanciones, cuya aplicación está conforme con los criterios de graduación de la
misma, deben adoptar tres contenidos de razonabilidad:
• Idoneidad: Que la medida adoptada se encuentre conforme al objetivo constitu-
cional del bien tutelado,
• Necesidad: Si existen varias alternativas de sanción se deberá optar por la menos
gravosa, y
- Proporcionalidad: Que la sanción sea adecuada a la infracción punible.
“4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las

infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipi-
ficación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposicio-
nes reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a
identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas
sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar
por vía reglamentaria.”
Por el principio de tipicidad se hace referencia a que una conducta va a ser consi-
derada infracción cuando la ley lo prevea.
“5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el

momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las pos-
teriores le sean más favorables.”
Las sanciones aplicables serán las vigentes a la comisión de la infracción, salvo que
las normas posteriores generen menor gravosidad al administrado.
“6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más de
una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad,
sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las
leyes.”
Cuando coexistan más de una infracción cometida por el mismo administrado, éste
será sancionado con la que prevea una sanción más grave.
“7. Continuación de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposición

de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma contí-
nua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles des-
de la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado
al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continui-

dad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro

del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última san-
ción administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto admi-
nistrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa
original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación
en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactivi-
dad a que se refiere el inciso 5.”
Cuando una misma infracción tenga una ejecución continuada en el tiempo, la

administración se encuentra impedida de sancionarla varias veces, pues es la misma
infracción. Sin embargo, la administración podrá sancionar en varias oportunida-
des si, habiéndose llevado un procedimiento sancionador en la primera oportuni-
dad, aplicado una sanción y haber requerido al administrado el cese de la comisión.
Luego de haber realizado dichas actividades la administración se encuentra faculta-

da para aplicar otra sanción, tal y como se aprecia en el siguiente cuadro.
75
Gráfico N° 29: Principio de continuidad de la infracción administrativa.

Asimismo, deberán concurrir los siguientes elementos:
Gráfico N° 30: Identidades en la continuidad de infracciones administrativas.
• El sujeto activo es aquella persona que aplica la sanción correspondiente.

• El sujeto pasivo es el administrado infractor.
• Los hechos deben ser similares pero en diferentes tiempos.
• La realización de los hechos debe ser contínua, caso contrario el nuevo hecho
constituiría una infracción independiente.
• Los bienes jurídicos tutelados y que son vulnerados por cada uno de los hechos
deben ser idénticos, caso contrario estaríamos ante infracciones independien-
tes, sancionables de forma autónoma.
“8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisi-

va o activa constitutiva de infracción sancionable.”
La causalidad de la sanción, como consecuencia aplicable a un supuesto de hecho,

debe tener relación directa con la infracción cometida. Es decir, deberá ser castiga-
do aquel que por culpa o dolo cometió la infracción.
“9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han
actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.”
Al igual que en la generalidad de los procedimientos administrativos, la carga de

la prueba en los procedimientos sancionadores recae en la administración, quien
se encuentra en la mejor posición para ejercer actividades de probanza sobre el
hecho infractor.
Asimismo, no puede asimilarse que sea el propio administrado el que pruebe su

propia infracción.
“10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena
y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la con-

currencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.”
Éste principio se fundamenta en una máxima constitucional reconocida en el nu-

meral 24) del artículo 2° de la Constitución, por el cual no podrá sancionarse dos
veces por un mismo hecho.
Conforme a la doctrina existen dos vertientes de éste principio, a saber:
Gráfico N° 31: Vertientes del non bis in idem.
material
1 No se puede sancionar doble vez a un mismo sujeto por
su misma conducta
Procesal
2 No se puede iniciar un nuevo proceso por un mismo
hecho

Ambas vertientes tienen una aplicación dentro de nuestro ordenamiento.
Así bien, resulta necesario identificar los escenarios de aplicación de éste principio.
Para ello nos remitimos al siguiente gráfico:
Gráfico N° 32: Escenarios de aplicación del non bis in idem.
Para la reapertura de un proceso con resolución firme

1
Cuando diferentes instancias de una misma Entidad ini-
2 cian procesos y/o sanciones a un mismo sujeto
3 Cuando existe en trámite un procedimiento adminis-

trativo y un proceso penal
En cualquiera de los escenarios citados cabe la aplicación de una nueva sanción o

el inicio de un nuevo procedimiento, salvo en aquellos casos en los que sea de apli-
cación el principio de continuidad de la infracción y la ruptura de ésta situación.
Asimismo, a los efectos de poder determinar la aplicación del non bis in idem, de-
bemos advertir la triple identidad: sujeto, hecho y fundamento.
77
Gráfico N° 33: Triple identidad en el non bis in idem
Sujeto
1 Mismo administrado (Personas naturales y jurídicas).
Hecho
2 Conducta del administrado
3 Fundamento
El mismo bien jurídico lesionado
• En cuanto al sujeto, tiene que tratarse del mismo sujeto pasivo quién deberá
recibir la sanción correspondiente.
• En cuanto al hecho, se refiere precisamente a la conducta infractora.
• En cuanto al mismo bien jurídico, se refiere a aquel interés tutelado por el de-
recho.
Cuando exista pendencia de un procedimiento administrativo y otro judicial, debe-
rá preferirse al judicial, siempre que existe la triple identidad, lo que resulta poco
probable, toda vez de que los bienes jurídicos tutelados son distintos.

LAS REFORMAS AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO SANCIONADOR PROvENIENTES DEL DECRE-
TO LEGISLATIvO 1029. EN: MANUAL DE ACTUALIzACIÓN ADMINISTRATIvA. GACETA jURÍDICA. LIMA.
2010.
Morón Urbina, Juan Carlos. pp. 11 – 14.
“1. LA rAzoNABILIdAd sANCIoNAdorA

En primer lugar, en cuanto a la razonabilidad, en la norma materia de análisis se estable-
ce que las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento califi-
cado como infracción, debiendo observarse un conjunto de criterios para efectos de su
graduación, como son la gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico prote-
gido, el perjuicio económico causado, la repetición y/o continuidad en la comisión de
la infracción, las circunstancias de la comisión de la infracción, el beneficio ilegalmente
obtenido y la existencia o no de intencionalidad por parte del agente de la infracción.
Lo que ocurre, en primer lugar, es que la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-
ral no consignaba expresamente, dentro del principio de razonabilidad, al principio
de proporcionalidad, que implica que la sanción que se impute a una infracción dada
implique congruencia entre la infracción cometida, los fines a obtener con la sanción y
el efecto de esta. No obstante que dicho principio era considerado incluido en la norma
por parte de la doctrina, se consideró necesario incorporarlo en esta modificación.
En mérito a la proporcionalidad se requiere que el medio empleado para la obtención

de dichos fines se encuentre acorde con los mismos, tal que, ante varias posibilidades
de afectación a los derechos e intereses de los particulares, la Administración Pública
escoja aquella que sea menos gravosa, siendo necesario, finalmente, que el grado de
afectación al derecho se encuentre acorde con el nivel de obtención de la finalidad per-
seguida con la limitación; concepción esta última que es enteramente consistente con
el sustento racional del principio de preferencia por los derechos fundamentales con-
signado en la Constitución, puesto que permite que la autoridad administrativa realice

un análisis en términos de costo beneficio para verificar la referida proporcionalidad.
En tal sentido, la jurisprudencia ha establecido con claridad de manera reiterada la ne-

cesidad de cumplir de manera concurrente con las tres dimensiones de la proporciona-
lidad en materia de imposición de sanciones, las cuales se refieren al juicio o criterio de
idoneidad o adecuación, el criterio de necesidad, así como el criterio de ponderación
o de proporcionalidad en sentido estricto. El primero de ellos implica que la sanción
Las reformas al procedimiento administrativo sancionador aplicada sea adecuada a la

finalidad perseguida con la sanción, vale decir, que efectivamente el resultado de esta
constituya la satisfacción de dicha finalidad.
Asimismo, el criterio de necesidad refiere –como ya lo hemos indicado líneas arriba–

que la sanción sea lo menos gravosa posible ante la equivalencia en la obtención del re-
sultado conforme al fin perseguido con la sanción. La sanción puede ser idónea, sin em-
bargo si existen sanciones menos restrictivas pero igualmente efectivas debe preferirse
estas. Además, el criterio de ponderación implica comparar la afectación de los intere-
ses del administrado a través de la sanción impuesta con la intensidad de la satisfacción
del fin perseguido, a fin de determinar si dicha afectación se encuentra debidamente
justificada. Aquí es evidente que nos encontramos ante una modalidad de análisis costo
beneficio, el cual debe ser efectuado por la autoridad administrativa al momento de
definir la sanción a ser aplicada.
Finalmente, conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General el principio

de razonabilidad –como principio general– implica también que las decisiones de la
autoridad administrativa, cuando crean obligaciones, califiquen infracciones, impon-
gan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados –es decir, respecto a los
denominados actos de gravamen–, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad
atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines
públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la
satisfacción de su cometido.
La graduación de la sanción
Como lo hemos señalado, el Decreto Legislativo incorpora, no solo criterios adicionales
para la graduación de la sanción, sino además la existencia de prelación entre ellas. Un
primer elemento es la gravedad del daño al interés general y/o bien jurídico protegido.
La importancia de este radica precisamente en el hecho de que la determinación de
una infracción y la sanción que le corresponde se dirige a la protección de un bien jurí-
dico protegido, en el cual se incluye el interés general. Y evidentemente la sanción será
más elevada conforme mayor sea la intensidad del perjuicio ocasionado.
Un segundo elemento a tomar en cuenta es el perjuicio económico causado. La primera

cuestión a dilucidar es a quién debe afectar dicho perjuicio, si a la propia Administra-
ción o a los administrados que puedan verse afectados por la infracción. La segunda es
si en efecto dicho criterio puede considerarse como justificante de la determinación de
una sanción, incluso por encima de una situación aparentemente tan relevante como la
repetición o continuidad de las infracciones cometidas por el administrado.
La tercera es distinguir este perjuicio de la gravedad del daño al bien jurídico protegido,
puesto que el criterio descrito en el párrafo precedente bien puede incorporar el daño
económico.
Un tercer criterio es la repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción, que

en buena cuenta son situaciones distintas. La repetición implica la realización de la
misma infracción varias veces, habiendo sido sancionado por cada una de ellas. La con-
tinuidad, en cambio, se encuentra referida a la comisión de una sola infracción durante
un periodo de tiempo determinado, sin que exista solución de continuidad entre un
extremo y otro de dicho periodo. Ambas situaciones tienden a incrementar la cuantía
de la sanción porque muestran un mayor daño al bien jurídico tutelado por la sanción
79
administrativa.
Las circunstancias de la comisión de la infracción ya se encontraban presentes como cri-

terio en la redacción previa de la norma. Sin embargo, nunca estuvo claro su ámbito de
aplicación, siendo un elemento más bien que permitía una importante discrecionalidad
en la graduación de la sanción.
En dicho orden de ideas, hubiera sido mejor eliminar dicho criterio, a fin de reducir
al mínimo el riesgo de decisiones arbitrarias tomadas por la autoridad administrativa.
Asimismo, el beneficio ilegalmente obtenido es una novedad de la norma materia de
análisis y se enfoca en la intensidad de la ventaja conseguida por el administrado al
cometer la infracción. El mayor o menor beneficio a favor del administrado, si bien no
entrañaría una mayor afectación al interés general, es medular para asegurar que la
sanción realmente se genere como un mecanismo de incentivo negativo que impida la
comisión de infracciones administrativas.
Finalmente, la existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor, que apa-

recía en primer lugar en la redacción anterior de la norma ahora figura en último lugar
en la prelación, cuando aparentemente constituye un tema medular en la asignación de
responsabilidad punitiva. Es más, para muchos la ausencia de intencionalidad debería
ser más bien un supuesto de atenuación de responsabilidad –a la que aludiremos más
adelante– antes que simplemente un criterio de graduación de la sanción. Sin embargo,
esta consideración inicial se enfrenta con una situación específica, que es la relacionada
con la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas, respecto de las cuales
deberá asumirse que su voluntad es la que proviene de sus órganos sociales; al margen
de la responsabilidad que pueda imputarse a los integrantes de los órganos.
responsabilidad objetiva
En todo caso, el rol eminentemente secundario que juega la intencionalidad del infrac-
tor en la determinación de la sanción nos muestra la opción del legislador por un mo-
delo más bien objetivo de responsabilidad administrativa de los particulares, en donde
el dolo o la culpa no constituyen un factor atributivo de responsabilidad. Esto distingue
con claridad la responsabilidad penal de la responsabilidad administrativa de los par-
ticulares, puesto que la primera es subjetiva, al amparo de lo dispuesto por el Código
Penal.
Las razones por la cuales ocurre esto son diversas. En primer lugar, no es consistente
afirmar que la responsabilidad penal y la responsabilidad administrativa son idénticas,
lo cual se prueba observando que los principios de ambas se aplican de manera distinta,
habiéndose ajustado los principios generales de la potestad punitiva del Estado para ser
coherentes con las particularidades de la función administrativa, que es eminentemente
distinta a la función jurisdiccional.
En segundo lugar, la infracción administrativa se determina sobre la base de la vulne-

ración de una norma administrativa, sin importar el dolo o la culpa. Ello porque la
infracción administrativa es resultado de la vulneración del deber de cuidado, lo cual
hace presumir por lo menos la falta de diligencia del administrado. En este caso resulta
complejo asegurar por parte de la autoridad que el administrado cometió la infracción
no obstante haber actuado diligentemente.
En consecuencia, resulta determinante para la determinación de la existencia de res-

ponsabilidad únicamente la relación de causalidad, la cual solo puede romperse a través
de la llamada fractura del nexo causal. Esta última ocurre por cuatro supuestos: caso for-
tuito, fuerza mayor, hecho determinante de tercero y hecho determinante de la víctima
que en este caso particular es la propia Administración Pública.”
ACTIvIDAD NO1
TEMA N°3: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO DE EjECUCIÓN COACTIvA
1 CoNCEPTo
El Procedimiento Administrativo de Ejecución Coactiva es el conjunto de actos pro-
cedimentales, por el cual se busca la satisfacción de una obligación ante la Adminis-
tración Pública, esto es, haciendo uso de la coerción de la fuerza pública del Estado.
El marco legal en el cual se desarrolla el procedimiento de ejecución coactiva es el

siguiente:
• La Ley N° 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobada por
Decreto Supremo N° 018-2008-JUS, y
• El Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobada por
Decreto Supremo N° 069-2003-EF
2 sUjETos
Conforme al gráfico siguiente, se precisan los sujetos intervinientes en el trámite
del procedimiento de ejecución coactiva:
Gráfico N° 34: Sujetos del procedimiento administrativo de ejecución coactiva
Entidad
1 Aquellas pertenecientes el gobierno central, regional o local, con fa-
cultades de determinación de obligaciones y exigirlas coactivamente
obligado
2 Toda persona natural, persona jurídica, sucesión indivisa, sociedad
conyugal, sociedad de hecho y similares, que sea sujeto de un pro-
cedimiento de ejecución coactiva o de una medida cautelar previa
Ejecutor coactivo
3 El funcionario responsable del Procedimiento de Ejecución Coactiva
Auxiliar coactivo
4 Aquél que tiene como función colaborar con el Ejecutor
El Ejecutor Coactivo
Sus funciones son:

• El Ejecutor Coactivo es el titular del Procedimiento y ejerce, a nombre de la En-
tidad, las acciones de coerción para el cumplimiento de la Obligación, de acuer-
do a lo establecido en la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva (Ley). Su
cargo es indelegable.
• No obstante puede delegar ciertas facultades de ejecución a otro ejecutor coac-
tivo, cuando el cumplimiento de la obligación sea en un lugar distinto al de su
competencia.
81
• Para tales efectos las entidades pueden celebrar convenios de ejecución.
Los requisitos para ser Ejecutor Coactivo son:

• Ser ciudadano en ejercicio y estar en pleno goce de sus derechos civiles.
• Tener título de abogado expedido o revalidado conforme a ley.
• No haber sido condenado ni hallarse procesado por delito doloso.
• No haber sido destituido de la carrera judicial o del Ministerio Público o de la
Administración Pública o de empresas estatales por medidas disciplinarias, ni de
la actividad privada por causa o falta grave laboral.
• Tener conocimiento y experiencia en derecho administrativo y/o tributario.
• Tratándose de Municipalidades que no estén ubicadas en las provincias de Lima
y Callao, así como en las capitales de provincias y departamentos, no será exi-
gible el requisito establecido referido a la profesión, bastando que el Ejecutor
tenga dos (2) años de instrucción superior o su equivalente en semestres.
El Auxiliar Coactivo
Sus funciones son:

• Tramitar y custodiar el expediente coactivo a su cargo.
• Elaborar los diferentes documentos que sean necesarios para el impulso del
Procedimiento.
• Realizar las diligencias ordenadas por el Ejecutor.
• Suscribir las notificaciones, actas de embargo y demás documentos que lo ame-
riten.
• Emitir los informes pertinentes.
• Dar fe de los actos en los que interviene en el ejercicio de sus funciones.
Los requisitos para ser Auxiliar Coactivo son:
• Ser ciudadano en ejercicio y estar en pleno goce de sus derechos civiles.

• Acreditar por lo menos el tercer año de estudios universitarios concluidos en
especialidades tales como Derecho, Contabilidad, Economía o Administración,
o su equivalente en semestres.
• No haber sido condenado ni hallarse procesado por delito doloso.
• No haber sido destituido de la carrera judicial o del Ministerio Público o de la
Administración Pública o de empresas estatales por medidas disciplinarias ni de
la actividad privada, por causa o falta grave laboral.
• Tener conocimiento y experiencia en derecho administrativo y/o tributario.
• No tener vínculo de parentesco con el Ejecutor, hasta el cuarto grado de consan-
guinidad y/o segundo de afinidad.
• Tratándose de Municipalidades que no estén ubicadas en las provincias de Lima
y Callao, así como en las capitales de provincias y departamentos, no será exigi-
ble el requisito referente a la formación profesional, bastando que el Auxiliar
tenga un año de instrucción superior o su equivalente en semestres.
designación de los funcionarios

• La designación del Ejecutor como la del Auxiliar se efectuará mediante concur-
so público de méritos.
• Tanto el Ejecutor como el Auxiliar ingresarán como funcionarios de la Entidad
a la cual representan y ejercerán su cargo a tiempo completo y dedicación exclu-
siva.
• El Ejecutor y el Auxiliar percibirán una remuneración de carácter permanente,
encontrándose impedidos de percibir comisiones, porcentajes o participaciones
cuyo cálculo se haga en base a los montos recuperados en los Procedimientos a
su cargo.
3 ProCEdImIENTo No TrIBUTArIo
obligaciones exigibles
• Se considera Obligación exigible coactivamente a la establecida mediante acto
administrativo emitido conforme a ley, debidamente notificado y que no haya
sido objeto de recurso impugnatorio alguno en la vía administrativa.
• También serán exigibles en el mismo Procedimiento las costas y gastos en que la
Entidad hubiere incurrido.
Cobranza onerosa
Cuando las costas de cobranza coactiva resulten onerosas, la Entidad puede acumu-
lar las deudas para proceder a su ejecución.
Actos de ejecución forzosa

• Cobro de ingresos públicos distintos a los tributarios, nacidos en virtud de una
relación jurídica regida por el derecho público, siempre que corresponda a las
obligaciones a favor de cualquier Entidad, proveniente de sus bienes, derechos
o servicios distintos de las obligaciones comerciales o civiles y demás del derecho
privado.
• Cobro de multas administrativas distintas a las tributarias, y obligaciones econó-
micas provenientes de sanciones impuestas por el Poder Judicial.
• Demoliciones, construcciones de cercos o similares; reparaciones urgentes en
edificios, salas de espectáculos o locales públicos, clausura de locales o servicios;
y, adecuación a reglamentos de urbanización o disposiciones municipales o si-
milares, salvo regímenes especiales.
• Todo acto de coerción para cobro o ejecución de obras, suspensiones, para-
lizaciones, modificación o destrucción de las mismas que provengan de actos
administrativos de cualquier Entidad, excepto regímenes especiales.
medidas cautelares
Puede trabarse las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión
definitiva del Ejecutor Coactivo.
Por otro lado, si el obligado no cumple con el pago, el Ejecutor Coactivo puede
dictar las medidas cautelares respectivas para asegurar el cumplimiento de la obli-
gación.
Inicio del procedimiento

Se inicia con la notificación al Obligado de la Resolución de Ejecución Coactiva, la
que contiene un mandato de cumplimiento de una Obligación Exigible.
A dicha resolución se le anexa el acto administrativa que determina la obligación.
La resolución que da inicio del procedimiento de ejecución coactiva debe contener

los siguientes requisitos:
• La indicación del lugar y fecha en que se expide.
• El número de orden que le corresponde dentro del expediente o del cuaderno
en que se expide.
• El nombre y domicilio del obligado.
• La identificación de la resolución o acto administrativo generador de la Obliga-
ción, debidamente notificado, así como la indicación expresa del cumplimiento
de la obligación en el plazo de siete (7) días.
• El monto total de la deuda objeto de la cobranza, indicando detalladamente la
cuantía de la multa administrativa, así como los intereses o, en su caso, la espe-
cificación de la obligación de hacer o no hacer objeto del Procedimiento.
• La base legal en que se sustenta.
83
• La suscripción del Ejecutor y el Auxiliar respectivo. No se aceptará como válida

la incorporación de la firma mecanizada, a excepción del caso de cobro de mul-
tas impuestas por concepto de infracciones de tránsito y/o normas vinculadas al
transporte urbano.
suspensión del procedimiento

El procedimiento de ejecución coactiva puede llegar a suspenderse en los siguien-
tes supuestos:
• La deuda haya quedado extinguida o la obligación haya sido cumplida.
• La deuda u obligación esté prescrita.
• La acción se siga contra persona distinta al Obligado.
• Se haya omitido la notificación al Obligado, del acto administrativo que sirve de
título para la ejecución.
• Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presen-
tación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o de-
manda contencioso-administrativa presentada, o contra el acto administrativo
que determine la responsabilidad solidaria.
• Exista convenio de liquidación judicial o extrajudicial o acuerdo de acreedores,
de conformidad con las normas legales pertinentes o cuando el Obligado haya
sido declarado en quiebra.
• Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago.
• Cuando se trate de empresas en proceso de reestructuración patrimonial al am-
paro de lo establecido en la Ley General del Sistema Concursal, o norma que la
sustituya o reemplace.
• Cuando se acredita que se ha cumplido con el pago de la obligación no tributa-
ria en cuestión ante otra Municipalidad que se atribuye la misma competencia
territorial por conflicto de límites. Dilucidado el conflicto de competencia, si la
Municipalidad que inició el procedimiento de cobranza coactiva es la compe-
tente territorialmente tendrá expedito su derecho de repetir contra la Munici-
palidad que efectuó el cobro de la obligación no tributaria.
Si la causal fuese determinante para el avance y desarrollo del procedimiento admi-

nistrativo, se deberá proceder a la terminación del procedimiento.
silencio administrativo
Formulada la incidencia de suspensión, el ejecutor debe pronunciarse en el plazo
de 8 días hábiles, caso contrario se aplica el silencio administrativo positivo.
descerraje
Deberá ser realizado previo pedido al Juez y con la intervención del personal po-
licial.
Tercería de propiedad
Puede solicitarse el desgravamen de medidas cautelares sobre bienes de terceros en
base a documentos privados o públicos.
Tasación y remate
Una vez trabada la medida, se debe proceder a la tasación del bien y luego a su
remate dando en adjudicación al nuevo propietario.
responsabilidad de los funcionarios

Se genera responsabilidad en el funcionario instructor, siempre que se presenten
las siguientes causales:
• Cuando se inicie un Procedimiento sin que exista acto o resolución administra-

tiva que determine la Obligación.
• Cuando se inicie un Procedimiento sin que el acto o resolución administrativa

que determine la Obligación hubiese sido debidamente notificado.
• Cuando el Procedimiento se inicie sin esperar el vencimiento del plazo fijado
por ley, para impugnar el acto o la resolución administrativa que determine la
Obligación.
• Cuando no se hubiese suspendido el Procedimiento a pesar que el Obligado hu-
biese probado fehaciente y oportunamente el silencio administrativo positivo.
• Cuando no levante la orden de retención sobre las cantidades retenidas en exce-
so, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación cursada
por el agente retenedor.
• Cuando ejecute las medidas cautelares y/o las garantías ofrecidas en contraven-
ción a lo dispuesto en la presente ley.
• Cuando el monto obtenido por la ejecución de las garantías no sea destinado a
la cancelación o amortización de la deuda.
• Cuando se incumpla con lo dispuesto por el Tribunal Fiscal, o en los casos que
corresponda conforme a ley.
• Cuando se incumpla con el procedimiento establecido para la tercería de pro-
piedad a que se refiere la presente ley.
• Cuando se traben medidas cautelares sobre bienes que tengan la calidad de
inembargables expresamente establecida por Ley.
4 ProCEdImIENTo TrIBUTArIo
deudas exigibles
• La establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa, emitida por
la Entidad conforme a ley, debidamente notificada y no reclamada en el plazo
de ley.
• La establecida por resolución debidamente notificada y no apelada en el plazo
de ley, o por Resolución del Tribunal Fiscal.
• Aquella constituida por las cuotas de amortización de la deuda tributaria mate-
ria de aplazamiento y/o fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incum-
plan las condiciones bajo las cuales se otorgó ese beneficio, siempre y cuando se
haya cumplido con notificar al deudor la resolución que declara la pérdida del
beneficio de fraccionamiento y no se hubiera interpuesto recurso impugnatorio
dentro del plazo de ley.
• La que conste en una Orden de Pago emitida conforme a Ley y debidamente
notificada, de conformidad con las disposiciones de la materia previstas en el
Texto Único Ordenado del Código Tributario.
medidas cautelares – formas de embargo

• En forma de intervención en recaudación, en información o en administración
de bienes, debiendo entenderse con el representante de la empresa o negocio.
• En forma de depósito o secuestro conservativo, el que se ejecutará sobre los bie-
nes que se encuentren en cualquier establecimiento, inclusive los comerciales o
industriales u oficinas de profesionales independientes, para lo cual el Ejecutor
podrá designar como depositario de los bienes al Obligado, a un tercero o a la
Entidad.
• Por excepción, respecto de bienes conformantes de una unidad de producción
o comercio de una empresa, sólo se podrá trabar embargo en forma de depósito
con extracción de bienes aisladamente, en tanto no se afecte el proceso de pro-
ducción o comercio del Obligado.
• Cuando se trate de bienes inmuebles no inscritos en Registros Públicos, el Ejecu-
tor podrá trabar embargo en forma de depósito respecto de los citados bienes,
debiendo nombrar al Obligado como depositario.
• En forma de inscripción, debiendo anotarse en el Registro Público u otro re-
gistro, según corresponda. El importe de las tasas registrales u otros derechos,
deberán ser pagados por la Entidad, con el producto del remate, luego de obte-
nido éste, o por el Obligado con ocasión del levantamiento de la medida, salvo
85
que ésta haya sido trabada en forma indebida.

• En forma de retención, en cuyo caso recae sobre los bienes, valores y fondos
en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros, así como sobre los derechos
de crédito de los cuales el Obligado sea titular, que se encuentren en poder de
terceros.
5 rECUrso dE QUEjA
El Obligado podrá interponer recurso de queja ante el Tribunal Fiscal contra las
actuaciones o procedimientos del Ejecutor o Auxiliar que lo afecten directamente
e infrinjan lo establecido en el presente capítulo.
El Tribunal Fiscal resolverá dentro de los veinte (20) días hábiles de presentado el
recurso
6 NULIdAd
Son nulos de pleno derecho los actos administrativos emitidos por el Ejecutor Coac-
tivo que pretendan incumplir, cuestionar, contradecir o interpretar en forma res-
trictiva, las resoluciones y/o mandatos emitidos por los órganos jurisdiccionales y/o
administrativos competentes, que tengan incidencia directa o indirecta en el trámi-
te de los procedimientos de ejecución coactiva; incluyéndose, pero sin limitarse a
ello, las resoluciones que declaren fundadas las solicitudes de medidas cautelares
que tengan por objeto la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva o
los efectos del acto administrativo constitutivo de la obligación materia de dicho
procedimiento, así como los mandatos judiciales y/o administrativos que en forma
expresa ordenen suspensión del procedimiento de ejecución coactiva.
Lo establecido en la presente norma también resulta de aplicación a los proce-

dimientos de ejecución coactiva que tengan por objeto el cobro de obligaciones
tributarias de los Gobiernos Locales.
TEMA N°4: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO DISCIPLINARIO
1 EL ProCEso
Es considerada como una especie del género de los procedimientos sancionadores,
cuyo objeto es sancionar una conducta infractora por parte de un funcionario de
la carrera administrativa
La responsabilidad de la administración.
La responsabilidad de la administración tiene dos puntos de vista, los mismos que
se explican a continuación:
Gráfico N° 35. Responsabilidad de la administración pública
responsabilidad de la Entidad
1 Quien debe asumir las consecuencias administrativas y/o civiles fren-
te al administrado
responsabilidad del funcionario

2 Quien debe asumir las consecuencias administrativas, civiles y/o pe-
nales frente a la Entidad (responsabilidad poliédrica)
Las responsabilidades civiles, penales o administrativas son independientes y se exi-

gen conforme a Ley.
La exigencia de una responsabilidad civil o penal no causa perjuicio en la instruc-

ción del procedimiento administrativo.
2 FALTAs AdmINIsTrATIvAs
Las faltas o infracciones son aquellas conductas ilegales cometidas por los funcio-
narios públicos y que merecen la sanción correspondiente previo procedimiento
administrativo (disciplinario).
Según la Ley de Procedimiento Administrativo General son consideradas faltas:

• Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones, infor-
maciones o expedir constancia sobre ellas.
• No entregar, dentro del término legal, los documentos recibidos a la autoridad
que deba decidir u opinar sobre ellos
• Demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o expedientes so-
licitados para resolver un procedimiento o la producción de un acto procesal
sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo.
• Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.
• Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.
• No comunicar dentro del término legal la causal de abstención en la cual se
encuentra incurso.
• Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o contradecir
sus decisiones.
• Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o con-
tradecir sus decisiones.
• Incurrir en ilegalidad manifiesta.
• Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la información confidencial.
Por su parte, el Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administra-

tiva establece como faltas las siguientes:
87
• El incumplimiento de las normas establecidas en la Ley de Bases de la Carrera

Administrativa.
• La reiterada resistencia al cumplimiento de las órdenes de sus superiores rela-
cionadas con sus labores.
• El incurrir en acto de violencia, grave indisciplina o faltamiento de palabra en
agravio de su superior del personal jerárquico y de los compañeros de labor.
• La negligencia en el desempeño de las funciones.
• El impedir el funcionamiento del servicio público.
• La utilización o disposición de los bienes de la entidad en beneficios propio o de
terceros.
• La concurrencia reiterada al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influen-
cia de drogas o sustancias estupefacientes y, aunque no sea reiterada, cuando
por la naturaleza del servicio revista excepcional gravedad.
• El abuso de autoridad, la prevaricación o el uso de la función con fines de lucro.
• El causar intencionalmente daños materiales en los locales, instalaciones, obras,
maquinarias, instrumentos, documentación y demás bienes de propiedad de la
entidad o en posesión de ésta.
• Los actos de inmoralidad.
• Las ausencias injustificadas por más de tres días consecutivos o por más de cinco
días no consecutivos en un período de treinta días calendario o más de quince
días no consecutivos en un período de ciento ochenta días calendario.
• El incurrir en actos de hostigamiento sexual, conforme a ley sobre la materia.
Asimismo, merece consignar aquellas restricciones de las ex autoridades y que pue-

den originar infracciones administrativas. Así se tiene que ninguna ex autoridad de
las entidades podrá realizar durante el año siguiente a su cese alguna de las siguien-
tes acciones con respecto a la entidad a la cual perteneció:
• Representar o asistir a un administrado en algún procedimiento respecto del
cual tuvo algún grado de participación durante su actividad en la entidad.
• Asesorar a cualquier administrado en algún asunto que estaba pendiente de
decisión durante su relación con la entidad.
• Realizar cualquier contrato, de modo directo o indirecto, con algún administra-
do apersonado a un procedimiento resuelto con su participación.
La transgresión a estas restricciones será objeto de procedimiento investigatorio y,

de comprobarse, el responsable será sancionado con la prohibición de ingresar a
cualquier entidad por cinco años, e inscrita en el Registro respectivo.
Finalmente cabe precisar que El Ministerio Público tendrá en cuenta lo siguiente

para el inicio de un proceso penal:
• Si el plazo para el pronunciamiento por parte del funcionario no ha sido exce-
dido.
• Si el administrado no ha consentido de manera expresa lo resuelto por el fun-
cionario.
3 sANCIoNEs dIsCIPLINArIAs
Las sanciones son las siguientes:
Gráfico N° 37: Sanciones a las infracciones cometidas por funcionarios públicos

Después de 1 año de haberse cumplido con la sanción, el administrado queda reha-

bilitado, dejando sin efecto toda mención o constancia impuesta por la infracción
cometida.
Si el servidor es destituido, su rehabilitación se dará después de 3 años de haber
reingresado.
Si el servidor asciende su rehabilitación se dará automáticamente con dicho ascen-
so, salvo que no hubiese cumplido con 1 año.
Si el servidor no asciende, su rehabilitación se dará después de 1 año de haber
postulado al ascenso.
registro de sanciones.
La Presidencia del Consejo de Ministros o la autoridad delegada por ésta, deberá
mantener un registro Nacional de Sanciones en el cual se consignarán las desti-
tuciones y despidos del personal que labora en las instituciones públicas, a fin de
evitar su acceso a la administración pública por un lapso de 5 años.
4 FAsEs dEL ProCEso

Según la Ley N° 27444, el procedimiento deberá seguirse bajo lo dispuesto en el
artículo 235°, conforme a las reglas del procedimiento sancionador.
En caso se trate de funcionario bajo el régimen de la carrera administrativa, el

procedimiento a seguir será aquel establecido en la Ley de Bases de Carrera Admi-
nistrativa y Remuneraciones del sector Público y su Reglamento.
Conforme al Decreto Legislativo N° 276, el procedimiento administrativo discipli-

nario sigue el siguiente orden:
Gráfico N° 36: Desarrollo del procedimiento administrativo.
Durante el procedimiento disciplinario, el servidor tiene derecho percibir sus ha-

beres.
Mientras dure el procedimiento, el servidor puede ser separado de su lugar de tra-

bajo habitual y puesto a disposición de la Oficina de Personal.
El plazo de prescripción de 1 año, contado desde el conocimiento de la infracción.
LECTURA SELECCIONADA N.° 2

LA EjECUCIÓN FORzOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIvOS. EN: LA LEy DEL PROCEDIMIENTO AD-
MINISTRATIvO GENERAL. DIEz AñOS DESPUÉS. PALESTRA. LIMA. 2011.
89
Tirado Barrera, José. pp. 169 – 174.
“v. LAs modALIdAdEs dE EjECUCI6N ForzosA dE Los ACTos

AdmINIsTrATIvos
La Ley del Procedimiento Administrativo General ha consagrado cuatro modalidades
de ejecución forzosa de los actos administrativos: la ejecución coactiva, la ejecución
subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas.
Ejecución coactiva
La ejecución coactiva es: "(...) el procedimiento que utilizan las entidades públicas fren-
te a los administrados para hacer efectivas las consecuencias jurídicas el acto administra-
tivo que esta emita.". Se trata de un procedimiento administrativo en el que la Adminis-
tración realiza todas las actuaciones necesarias para lograr que lo ordenado o dispuesto
por ella en el acto administrativo materia de ejecución se plasme en la realidad y es
utilizado, básicamente, en el caso de obligaciones de dar suma de dinero" (sea que
se trate de obligaciones tributarias o no tributarias) aunque la Ley del Procedimiento
de Ejecución Co¬activa —que desarrolla agotadoramente esta materia— extienda sus
alcances también a otro tipo de obligaciones no patrimoniales, como la demolición de
edificaciones ilegales, por ejemplo.
Como regla general para la determinación de las obligaciones que pueden ser objeto de
ejecución coactiva podemos señalar que sólo podrán serlo aquellas que se encuentran
establecidas on un acto administrativo que no ha sido objeto de impugnación o, habién-
dolo sido, se encuentran determinadas por un acto administrativo emitido por la última
instancia competente. Es decir, solo pueden ser objeto de este mecanismo de ejecución
forzosa aquellos actos administrativos que ya no pueden ser objeto de cuestionamiento
o impugnación en sede administrativa.
Por encontrarse en juego el interés público concretizado en un acto admi¬nistrativo es-

pecifico, la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva (que, en otras palabras,
significaría que aquello determinado por la autoridad administrativa dejara de ser cum-
plido, voluntaria o forzosamente por el administrado) se encuentra estrictamente regu-
lada habiendo la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, fijado taxativamente las
causales de su procedencia. Cabe señalar, sin embargo, que existe legislación sectorial
que debe ser apreciada pues, en algunos casos, establecen regímenes excepcionales a la
regla general antes señalada.
Por otra parte, uno de los temas problemáticos que normalmente plantea la ejecución
coactiva de los actos administrativos es el relativo a su (posible) control jurisdiccional.
La Ley N° 26979 establece que sólo cabe la intervenci6n de los órganos jurisdiccionales
a solicitud del interesado, se entiende— cuando haya concluido el procedimiento de
ejecuci6n coactiva. Esta aparente restric¬ción o limitación de la tutela jurisdiccional no
es tal si se comprende que la ejecución coactiva de un acto administrativo solo procede
ante la negativa del obligado a dar cumplimiento a las decisiones de la Administración
Pública. Si el obligado estuviera disconforme con lo dispuesto por la autoridad admi-
nistrativa al momento de la emisión del acto administrativo cuya ejecución coactiva
se está "realizando, lo que corresponde es que dicha persona acuda ante los órganos
jurisdiccionales competentes (ya sea en sede de amparo o contencioso-administrativa)
y discutir allí la lesión de derechos fundamentales o la validez del acto administrativo,
según corresponda, mas no la ejecución forzosa del mismo ya que esta es, inicialmente;
"(...) el mismo cumplimiento concreto y especifico que el obligado ha omitido realizar
por si, la ejecución no impone nada que no estuviese ya impuesto por el acto administra-
tivo desatendido (...) la ejecución forzosa no transforma el contenido del acto a ejecutar
ni añade ninguna obligación nueva, antes bien lleva dicho contenido en sus propios
términos a su cumplida realización, sin innovarlo o sustituirlo."
Dado el carácter potencialmente lesivo a los derechos de los administrados, la ley prevé
un régimen de control jurisdiccional específico para el procedimiento de ejecución
coactiva, que es denominado revisión judicial. De esta manera, y de forma autónoma
respecto del proceso contencioso admi¬nistrativo que pueda iniciarse respecto del acto
administrativo cuya ejecuci6n forzosa se requiere, el administrado puede discutir en
sede jurisdiccional el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para de-
terminar si el procedimiento de ejecución (mas no la obligación de Derecho público

contenida en el acto administrativo que se pretende ejecutar se ha realizado respetando
sus derechos y el debido procedimiento administrativo.
Ejecución subsidiaria
La segunda de las modalidades de ejecución forzosa de los actos administrativos es la
ejecución subsidiaria. A través de la ejecución subsidiaria, se busca lograr, mediante
terceros, la ejecución de actos administrativos que no posean carácter personalísimo y
que el administrado se ha rehusado cumplir.
Pocas precisiones cabe efectuar respecto de esta modalidad pues a través de se ella
pretende sustituir el incumplimiento del obligado por la acción de otros sujetos que
estarían dispuestos a dar cumplimiento a dichas obligaciones, ya sea la propia Adminis-
tración o terceros designados por ella.
multas coercitivas
EI tercero de los medios de ejecución forzosa reconocidos por la Ley es la multa coer-
citiva. La multa coercitiva es un medio de ejecución forzosa de los actos administrativos
consistente en la imposición, por parte de la Administración, de forma sucesiva y reite-
rada del pago de una suma de dinero hasta: "(...) doblegar la voluntad del obligado para
cumplir el mandato del acto administrativo de cuya ejecución se trata". La finalidad
esencial de las denominadas multas coercitivas es lograr que el sujeto que se encuentra
obligado a dar cumplimiento a un acto administrativo y que está resistiendo dicho man-
dato, se vea forzado, a ejecutar dicho acto. Se suele confundir la naturaleza y finalidad
de las multas coercitivas (que son, recordémoslo, un medio de ejecución forzosa de los
actos administrativos) con las sanciones administrativas, incluso por la denominación
utilizada para identificar este medio de ejecución forzosa. Sin embargo, y conforme lo
señala la doctrina mayoritaria, es posible diferenciar los elementos configuradores de
unas y otras y, consecuentemente, el régimen legal que les corresponde. Así, resulta
que mientras la sanción administrativa posee una finalidad retributiva por la comisión
de una infracción administrativa, la multa coercitiva tiene por finalidad doblegar la
voluntad del obligado de no dar cumplimiento a un acto administrativo. A pesar de
estas diferencias, es preciso señalar que las multas coercitivas, según señala Ramón Pa-
rada, fueron adoptadas en España teniendo en cuenta la experiencia alemana en donde
surgieron como un mecanismo para compensar la falta de instrumentos idóneos para
lograr el cumplimiento de los actos administrativos a pesar de la existencia de ciertas
medidas de carácter penal que sancionaban dichos incumplimientos.
Tratando de brindar una solución sistemática a este problema, la Ley del Procedimiento
Administrativo General, en su artículo 199, contiene una regulación detallada de las
multas coercitivas que es posible sintetizar en los siguientes aportes:
(i) la exigencia de la atribución de esta potestad a través, únicamente, de una

norma con rango de ley y, precisaríamos, de una ley de carácter formal
por los efectos restrictivos que sobre la libertad de las personas genera
esta potestad; siendo especialmente relevante que la Ley exige un apoderamiento espe-
cifico para la imposición de multas coercitivas, así como la
exigencia de la determinación de su cuantía, lo que significa una limitación
al monto de las mismas.
(ii) la determinación de los supuestos específicos en los que debe operar;

la multa coercitiva parece resultar aplicable únicamente respecto de
los actos personalísimos pues en otros supuestos en los cuales pueda
exigirse la ejecución subsidiaria, esta modalidad seria menos restrictiva
de los derechos del administrado y, en consecuencia, tendría que ser el medio adoptado
por la Administración para proceder a la ejecución forzosa de sus actos, conforme al
mandato contenido en el articulo 196 numeral 2);
91
(iii) la plena compatibilidad entre la multa coercitiva y las sanciones administrativas

justificada en la diferencia sustancial entre el carácter represivo de una conducta ilícita
que poseen las sanciones y la finalidad de lograr los obstáculos para la ejecución de un
acto administrativo que poseen las multas coercitivas.
A pesar de la claridad del desarrollo normativo expuesto por la Ley del Procedimiento
Administrativo General en este tema, la existencia de ejemplos en otros sectores del
ordenamiento que podrían ilustrar el correcto uso de este tipo de potestades, lo cierto
es que podemos encontrar casos que son un claro ejemplo de distorsión del concepto
de multa coercitiva. Así, podemos encontrar la reciente Ley N." 29782, Ley de Fortaleci-
miento de la Supervisión del Mercado de Valores. En su artículo 3 se refiere a la potes-
tad del Superintendente del Mercado de Valores para citar e interrogar a toda persona
que pueda contribuir al éxito de las investigaciones que pueda desarrollar esta entidad.
En caso de negativa, podrá, dice la Ley, ser requerida: "(...) la imposición automática de
una multa coercitiva de hasta cinco unidades impositivas tributarias (UIT). Dicha multa
deberá ser pagada dentro del plazo de cinco días hábiles de notificada, vencido el cual
se ordenara su cobranza coactiva. Si el obligado persiste en el incumplimiento, se le im-
pondrá una nueva multa coercitiva duplicando sucesiva e ilimitadamente el monto de
la ultima multa coercitiva impuesta hasta que comparezca o responda el interrogatorio
(...) Las multas coercitivas impuestas, al no tener naturaleza sancionatoria, no impiden
a la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) imponer una sanción al final del
procedimiento, de ser el caso."
Compulsión sobre personas

Finalmente la Ley del Procedimiento Administrativo General contempla como medio
de ejecución forzosa de los actos administrativos la compulsión sobre las personas.
Como se comprenderá rápidamente este es el medio de ejecución más gravoso respecto
de la libertad de las personas puesto que está relacionado directamente con el recono-
cimiento y otorgamiento de la autorización para el ejercicio de fuerza física sobre los
administrados o con la amenaza del mismo. Esta disposición establece una remisión a
la ley como la única norma, en nuestro sistema de fuentes, autorizada para apoderar a
su través a la Administración Pública para el ejercicio de esta facultad. Esta pre¬cisión
no carece de importancia en la medida en que la Constitución de 1993 no contempla
expresamente y de manera general una reserva de ley para la regulación de los derechos
fundamentales. Tampoco podría ser considerada una verdadera reserva de ley puesto
que éstas solo adquieren verdadero valor cuando están consagradas en la Constitución,
pero no deja de ser significativo que la Ley del Procedimiento Administrativo General
pretenda que esta me¬dida extrema de ejecución forzosa de sus actos s61o se encuentre
autorizada por una ley formal, ya que a través de esta exigencia se asegura la discusi6n
publica de las normas que pretenda aplicarla, discusión y publicidad que es la razón
última del establecimiento de las reservas de ley". Así, debemos entender que esta nor-
ma lo que intenta conseguir es restringir la posibilidad de utiliza-ci6n de cualquier otro
tipo de norma distinto a la ley formal para autorizar el ejercicio de actos de compulsi6n
sobre las personas, en tanto constituye una restricción o limitación especialmente severa
de la libertad o integridad física de las personas. No cabria entender que esta remisión
autoriza la delegación de facultades legislativas al Ejecutivo sobre esta materia ni la uti-
lización de otros tipos normativos (ordenanzas municipales, por ejemplo) ya que ello
desnaturalizaría la finalidad de la exigencia de su regulación a través de la ley.”
ACTIvIDAD N.O2
CONTROL DE LECTURA N. º2
GLOSARIO DE LA UNIDAD III
Disciplina: Actitud de rectitud frente a las normas de comportamiento impuestas por

el derecho para los funcionarios públicos.
Infracción: Conducta de un funcionario público que contradice los preceptos de
comportamiento dispuestos por el derecho público.
Responsabilidad: Deber de respaldo de las conductas demostradas en la actividad
pública, las cuales se clasifican en administrativa, civil y penal.
Sanción: Castigo de una infracción conforme a los parámetros dictados por la ley.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA DE LA UNIDAD III

Baca Oneto. Víctor y Otros. La Ley del Procedimiento administrativo General. Diez años después.
Palestra. Lima. 2011.
Gordillo A. Agustín. Tratado de derecho Administrativo - Parte General. Editorial ARA, Biblioteca
UCCI (Ubicación: San Carlos), Código 343.6 G74 1.
93
95
UNIDAD IV: EL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. ACTIVIDADES DE CONTROL DEL ACTO
ADMINISTRATIVO EN SEDE ADMINISTRATIVA
DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD IV
ORGANIZACIÓN DE LOS APRENDIZAjES

Tema N°1: Acción 1. Analiza y desarrolla 1. Favorece a la

Contenciosa conceptos básicos de la integración del grupo.
Administrativa Acción Contencioso Respeta la opinión de
1. Concepto. Administra- tiva y su rol en los demás
2. Objeto. el Derecho Procesal
Administrativo.
3. Principios.
4. Sujetos. 2. Comprende el estudio y
análisis de las distintas fa-
5. Diferencias con el Pro- ses, desde su inicio hasta
ceso Civil su finalización que tiene el
Proceso Contencioso Ad-
Tema N°2: Instrucción del
ministrativo.
ministrativo 3. Expone y analiza la De-
1. ¿Qué es?, ¿Cómo es? fensa Judicial del Estado e
¿Para qué sirve? identifica el rol de la Ac-
2. Ha sido un Proceso Atí- ción Popular y la Acción
de Cumplimiento como
pico.
procesos relacionados con
3. Interesaba solo como la Administración Pública
Procedimiento Admi- Peruana.
nistrativo General.
4. Desarrollo del Proceso. 4. Comprende el estudio y
análisis de los distintos
5. Vías del Proceso Con- Tribunales Administrativos
tencioso. que ejercen justicia admi-
6. Reglas. nistrativa en la Administra-
7. Medios Probatorios. ción Pública Peruana.
8. Medios Impugnatorios. Actividad N°1:
9. Medidas Cautelares.
10. Sentencia Actividad N°2:
Lectura seleccionada N°1

Tarea Académica Nº2
Guía práctica de impugna-
ción de decisiones admi-
nistrativas. Gaceta Jurídi-
ca. Lima. 2009. pp. 17 – 21
96
Tema N°3: Acción judicial

del Estado
1. La Defensa Judicial del
Estado.
2. Objeto.
3. Principios Rectores.
4. Operadores del Sistema.
5. Procuradores Públicos.
6. La Acción Popular.
7. La Acción de Cumpli-
miento
Tema N°4: Los tribunales

administrativos
1. Definición.
2. El Tribunal Fiscal.
3. El Consejo de Minería.
4. INDECOPI.
5. Tribunal Registral.
6. Tribunal de Contrata-
ciones
7. Tribunal del Servicio
Civil
Lectura seleccionada N°2

Huapaya Tapia, Ramón.
Algunos temas puntuales
en relación a la regulación
normativa del proceso
contencioso-administrati-
vo de “agravio” o de lesivi-
dad en la Ley que regula el
ministrativo del Perú. En:
Administración Pública.
Derecho Administrativo
y Regulación. Ara. Lima.
2011. pp. 488 – 495.
dad Iv
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA MANUAL AUTOFORMATIVO
97
TEMA N°1: ACCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIvA
1 CoNCEPTo
El proceso contencioso administrativo, a diferencia de lo que pueda sugerir su de-
nominación, es un proceso judicial que tiene como finalidad el control jurídico por
el Poder judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Esta acción se encuentra prevista en el artículo 148° de la Constitución Política.
Asimismo, se encuentra regulada por la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso
Contencioso Administrativo.
2 oBjETo
Como acaba de ser expuesto el objeto del proceso contencioso administrativo, el
mismo que se activa en vía de acción (de allí su el nombre de acción contenciosa
administrativa), por el cual se busca el control de legalidad (y, porque no, de cons-
titucionalidad) de las actuaciones de la administración pública, la misma que no
se encuentra exenta de error, lo que determina la importancia de ésta acción ya
que hace que las actuaciones públicas irregulares retornen al cauce de legalidad
dispuesto por el derecho público.
Este proceso tiene su origen en el sistema francés, en el cual se crearon juzgados
especializados en lo contencioso administrativo, cuyo objeto era el control de la
legalidad de los actos del Estado.
3 PrINCIPIos
Conforme a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, ésta vía se
rige bajo los siguientes principios:
Gráfico N° 36: Principios del proceso contencioso administrativo
• Por el principio de integración, los jueces no pueden dejar de administrar jus-

ticia en caso de vacío o deficiencia de la ley, para lo cual deberán acudir (a los
efectos de cubrir el vacío, integrándolo) a la aplicación de los principios del
derecho administrativos y, porque no, a los del procedimiento administrativo
que reconoce la Ley de Procedimiento Administrativo General.
• Por el principio de igualdad procesal, los jueces deberán observar un trato equi-
tativo entre las partes, independientemente de su condición de administración
pública o de administrado. Al respecto, algunos han criticado la “imparcialidad”
del juez en su participación en los procesos contenciosos administrativos, pues
resulta que éste funcionario (porque lo es) también pertenece al aparato estatal,
lo que, si bien el práctica suele ser diferente, cuestiona su neutralidad.
• Por el principio de favorecimiento del proceso, los jueces no podrán declarar
UNIDAD Iv: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO. ACTIvIDADES DE CONTROL DEL ACTO
98 ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA
la improcedencia liminar de la demanda en aquellos casos donde exista incer-

tidumbre respecto al agotamiento de la vía administrativa, en tal caso deberán
proceder con procedencia y tramitar la acción conforme a ley.
• Finalmente, por el principio de suplencia de oficio, los jueces deberán cubrir la
deficiencias de las formalidades presentadas por las partes (nótese que se refiere
tanto a la administración como al administrado), disponiendo un plazo de sub-
sanación su dicha deficiencia no puede ser suplida de oficio.
4 sUjETos
Legitimidad para obrar activa

Quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o
esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable.
También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley
para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos.
Legitimidad para obrar activa en intereses difusos

Cuando los intereses en cuestión no tengan un ámbito subjetivo determinado, la
ley otorga la legitimidad para poder accionar en la vía contenciosa administrativa a
los siguientes sujetos:
• El Ministerio Público, que en este tipo de procesos actúa como parte.
• El Defensor del Pueblo.
• Cualquier persona natural o jurídica.
Legitimidad para obrar pasiva

• La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declara-
ción administrativa impugnada.
• La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.
• La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento
es discutido en el proceso.
• La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento
administrativo trilateral.
• El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad preten-
da la entidad administrativa que lo expidió.
• La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deri-
ven derechos de la actuación impugnada.
• Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos
o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autori-
zación del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente,
según corresponda.
Intervención del ministerio Público

Actúa como dictaminador, antes de la expedición de la resolución final y en casa-
ción. En este caso, vencido el plazo de 15 días para emitir dictamen, devolverá el
expediente con o sin él, bajo responsabilidad funcional.
También actúa como parte, cuando se trate de intereses difusos, de conformidad

con las leyes de la materia.
representación de las entidades públicas

La representación y defensa de las entidades administrativas estará a cargo de la
Procuraduría Pública competente.
Competencia para conocer el proceso

Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera ins-
99
tancia, a elección del demandante, el Juez en lo contencioso administrativo del lu-

gar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia
de la demanda o el silencio administrativo.
Tiene competencia funcional para conocer el proceso contencioso administrativo

en primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.
Si por error, la demanda es dirigida a otro Juez, éste deberá remitirlo de oficio a la
autoridad competente.
5 dIFErENCIAs CoN EL ProCEso CIvIL

Si bien la lógica de los procesos heterocompositivos (en este caso judiciales) es
similar, las diferencias estriban en el objeto y forma de los mismos. Así tenemos:
Cuadro N° 01: Diferencias entre el proceso contencioso administrativo y el proceso

civil.
Proceso contencioso administrativo Proceso civil

Tiene como objeto el control de la le- Tiene como objeto el control de la lega-
galidad de los actos públicos. lidad de los actos privados.
Es tramitado ante el juez contencioso Es tramitado ante el juez civil.
administrativo.
Una de las partes siempre es la admi- Las partes generalmente son privadas.
nistración pública.
Existe una doble calificación de los Existen varios tipos de procesos judicia-
procesos. les.
TEMA N°2: INSTRUCCIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO
1 ¿QUé Es?, ¿Cómo Es? ¿PArA QUé sIrvE?

Como fue explicado líneas arriba, el proceso contencioso administrativo es un pro-
ceso judicial que tiene por objeto la revisión de la legalidad de la actuación admi-
nistrativa a los fines de adecuarlas al principio de legalidad.
2 HA sIdo UN ProCEso ATíPICo

Antes de la vigencia de la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo, el proceso fue considerado uno atípico pues no existían reglas que
particularmente lo regularan, desarrollándose conforme a las disposiciones de las
normas sobre procesos civiles.
La importancia de éste mecanismo de control han generado la atención del legisla-

dor, quien le ha otorgado una regulación propia.
3 INTErEsABA soLo Como ProCEdImIENTo AdmINIsTrATIvo

gENErAL
La denominación sugería que fuera considerado como un procedimiento adminis-
trativo más, lo cual en cierta forma ocurría. El paso del tiempo ha producido un
cambio en la concepción de éste procedimiento que actualmente es considerado
como una de las herramientas más saludables de la actuación de la administración
pública.
4 dEsArroLLo dEL ProCEso
Plazos de caducidad para demandar

Cuando el objeto de la impugnación sea cualquier actuación diferente al silencio
administrativo el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento o notifi-
cación de la actuación impugnada, lo que ocurra primero.
Cuando por ley se faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso con-
tencioso administrativo, el plazo será el establecido en la Ley de Procedimiento
Administrativo General
Cuando se trate de silencio administrativo positivo el plazo para el tercero legitima-

do será de tres meses.
Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en actos

administrativos el plazo será de tres meses a contar desde el día siguiente en que se
tomó conocimiento de las actuaciones.
Agotamiento de la vía administrativa

Es un requisito de procedencia de la demanda.
Existen excepciones a su agotamiento cuando:

• Sea interpuesta por la Entidad.
• Cuando la Entidad se encuentra obligada a realizar una actuación por mandato
legal o por acto administrativo firme.
• Cuando sea demandado por un tercero a un procedimiento administrativo en
el cual se haya dictado la actuación impugnable.
• Cuando se trate del contenido esencial del derecho a la pensión.
Admisibilidad
Deben observarse los requisitos dispuesto en los artículos 424° y 425° del CPC.
101
Además:
• El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa.
• El expediente de la demanda cuando la misma entidad demanda la nulidad de
los propios actos.
Una vez admitida la demanda, el juez requerirá a la Entidad la remisión de la in-

formación para la solución del caso dentro del plazo de 15 días. La admisión de la
demanda no tiene efectos suspensivos.
Improcedencia.
Las causales por las cuales el juez puede declarar la improcedencia de la demanda
son:
• Cuando se demande un acto no impugnable.
• Demanda fuera de plazo.
• No se ha agotado la vía administrativa.
• Cuando exista proceso judicial o arbitral.
• Cuando haya vencido el plazo para declarar la nulidad de oficio.
• En lo previsto en el artículo 427° del Código Procesal Civil.
5 víAs dEL ProCEso CoNTENCIoso
Proceso urgente.
Se utiliza el Proceso Urgente en los siguientes casos:
• Cese de cualquier actuación material que no se sustente en un acto administra-

tivo.
• El cumplimiento por la entidad de una actuación de un mandato legal o acto
administrativo firme.
• Materias previsionales.
Se necesita acreditar:
• Interés tutelable cierto y manifiesto,
• Necesidad impostergable de tutela, y
• Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.
Una vez admitida la demanda se dará traslado a la otra parte por 3 días, para luego
proceder a sentenciar en un plazo de 5 días. El plazo de apelación es de 5 días.
Gráfico N° 37: Proceso contencioso administrativo urgente.
Proceso especial.
Se utiliza el Proceso Especial en los siguientes casos:
• Las pretensiones no previstas para el proceso urgente; o
• Las pretensiones no calificadas para el proceso urgente.
No se admite reconvención. La demanda deberá ser contestada en un plazo de 10

días.
El dictamen fiscal debe ser dictado dentro del plazo de 15 días.
La sentencia se expedirá en 15 días después de notificado el dictamen fiscal o de

realizado el informe oral de ser el caso. Se podrá apelar dentro de 5 días.
Gráfico N° 38: Proceso contencioso administrativo especial.
6 rEgLAs
Las actuaciones administrativas sólo pueden ser impugnadas en sede contenciosa-
administrativa, salvo para aquellos casos donde tenga cabida los procesos constitu-
cionales.
Las actuaciones impugnables en el proceso contencioso administrativo son:

• Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
• El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administra-
ción pública.
• La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
• La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede
principios o normas del ordenamiento jurídico.
• Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez,
eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración públi-
ca, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley,
someter a conciliación o arbitraje la controversia.
• Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
administración pública.
Gráfico N° 39: ¿Qué se pretende en un proceso contencioso administrativo?
La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos admi-

1 nistrativos
El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídica-

2 mente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para
tales fines
103
La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación

3 material que no se sustente en acto administrativo
Se ordene a la administración pública la realización de una determi-

4 nada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley
o en virtud de acto administrativo firme
La indemnización por el daño causado con alguna actuación im-

5 pugnable, conforme al artículo 238° de la Ley Nº 27444, siempre y
cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones
anteriores
Acumulación de procesos.
Es posible la acumulación de pretensiones dentro del proceso, no obstante deben
cumplirse los siguientes requisitos conjuntivos:
• Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional.
• No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o
alternativa.
• Sean tramitables en una misma vía procedimental.
• Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuación impugnable o
se sustenten en los mismos hechos, o tengan elementos comunes en la causa de
pedir.
Facultades especiales del juez.

A las facultades dispuestas por la Ley que regula el Proceso Contencioso Adminis-
trativo, el juez tiene las siguientes facultades especiales:
• El control difuso, en caso de existir incompatibilidad entre la constitución Polí-
tica y una norma de rango inferior a aquella, deberá preferir la primera; y
• La motivación en serie, por la cual brinda un solo sustento a varios procesos que
guarden un mismo objeto.
7 mEdIos ProBATorIos
Sólo se actuarán los medios probatorios existentes y actuados durante el procedi-
miento administrativo, sin posibilidad de rebasar las actuaciones del expediente
administrativo
8 mEdIos ImPUgNATorIos
Los medios impugnatorios se explican conforme al siguiente cuadro:
Gráfico N° 40: Medios impugnatorios en el proceso contencioso administrativo.
reposición
1 Contra decretos para lograr su revocación
Apelación
2 Contra sentencias y autos
Casación
3 Sentencias y los autos de las Cortes Superiores que ponen fin al pro-
ceso
Queja
4 Contra las resoluciones que declaran inadmisibles o improcedentes
los recursos de apelación y casación
9 mEdIdAs CAUTELArEs
A los efectos de asegurar los efectos de una sentencia judicial, la normativa prevé la
tramitación de providencias cautelares, las mismas que se regularán según lo previs-
to en la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, principalmente, y el Código
Procesal Civil, supletoriamente
10 sENTENCIA
La sentencia será estimatoria cuando declaran fundadas las pretensiones de:
• Nulidad del acto administrativo.
• Restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica.
• La cesación temporal de una actuación material.
• El plazo para la realización de una actuación material.
• El monto indemnizatorio.
105

GUÍA PRÁCTICA DE IMPUGNACIÓN DE DECISIONES ADMINISTRATIvAS. GACETA jURÍDICA. LIMA.
2009. PP. 17 – 21.
“1. ¿Las actuaciones de la administración pública solo pueden ser impugnadas en el

proceso contencioso-administrativo?
No. Si bien en principio el proceso idóneo para impugnar las actuaciones de la Adminis-
tración es el contencioso-administrativo, si se cumplen con los presupuestos que la ley
establece se puede recurrir a los procesos constitucionales como el proceso de hábeas
corpus, el proceso de amparo y el proceso de hábeas data.
En efecto, el TUO en su artículo 3 regula la exclusividad del proceso contencioso-ad-

ministrativo y señala que las actuaciones de la Administración Pública solo pueden ser
impugnadas en el proceso contencioso- administrativo, salvo los casos en que se pueda
recurrir a los procesos constitucionales.
Con esto el legislador ha querido reclamar el uso del contencioso administrativo en

caso de que se haga necesario someter a examen las decisiones del administrador o de
los particulares que obran como tal por disposición expresa y taxativa que lo permite
(Huamán Ordóñez, Luis Alberto, “Sobre la exclusividad del proceso contencioso-admi-
nistrativo y la urgencia del amparo”, en: Actualidad Jurídica, Tomo 161, Gaceta Jurídica,
abril 2007). De esta manera, con el contencioso-administrativo se otorga al ciudadano
un cauce de reclamo en sede judicial de corte especializado, alejado de la judicatura
ordinaria.
Es claro que el legislador contencioso-administrativo no ha querido cerrar el círculo

cuando de la afectación de derechos se trata, pues es posible ir a los procesos de de-
fensa de la Constitución y de los derechos fundamentales del ciudadano. Entonces,
la pregunta que surge es: ¿cuándo se dan estos casos para desligarnos del contencioso
y acceder al amparo? En ninguna parte del TUO obtenemos respuesta, por lo tanto,
debemos acudir al Código Procesal Constitucional. Este cuerpo normativo establece,
entre otras cosas, en su artículo 5 como causales de improcedencia, la existencia de vías
procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del Derecho
Constitucional amenazado o vulnerado.
Entonces, bajo una elemental interpretatio a contrario sensu, tendremos que la válvula
de escape o el tránsito del proceso contencioso-administrativo al amparo se puede dar
cuando existan vías procedimentales específicas, pero que no satisfagan, que no asegu-
ren, la protección del Derecho Constitucional amenazado o vulnerado.
Esta pauta permite, entonces, identificar el tránsito para que el afectado obre en vía de
amparo u otra vía constitucional como el proceso de cumplimiento, en vez del conten-
cioso, paso marcado por la urgencia de la defensa de derechos constitucionales, por la
primacía de la Constitución e inefectividad de la vía especializada, que podría devenir
en infructuosa, pues cuando logre su objeto, esto es satisfacer la pretensión planteada,
ya será tarde.
De la misma forma, esta pauta nos mostrará como más aconsejable acudir al contencioso
en vez del amparo cuando la afectación no tiene carácter constitucional y lo debatido se
puede resolver con facilidad por la utilización del proceso contencioso-administrativo.
(…)
2. ¿Qué actuaciones de la Administración Pública son impugnables en el proceso con-

tencioso-administrativo?
De acuerdo con el artículo 4 del TUO, son impugnables en el proceso contencioso-
administrativo las siguientes actuaciones administrativas:

1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la Administración
Pública.
3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios
o normas del ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de la Administración Pública respecto de la validez, efi-
cacia, ejecución o interpretación de los contratos de la Administración Pública, con
excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a
conciliación o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Admi-
nistración Pública.
(…)
3. ¿Qué es un acto administrativo y qué es una declaración administrativa?

Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de las
normas de Derecho Público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los in-
tereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta
(art. 1.1. de la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley Nº 27444).
El concepto de acto administrativo tiene una serie de elementos que lo configuran: a)

Constituye una declaración de cualquiera de las entidades, b) Está destinada a producir
efectos jurídicos externos, c) Sus efectos deben recaer sobre derechos, intereses u obli-
gaciones de los administrados, d) Sus efectos se refieren a una situación concreta, d)
Puede tener efectos individualizados o individualizables.
Cuando no se cumple con alguno de estos elementos, podría configurarse una mera
declaración administrativa y no un acto administrativo, como, por ejemplo, la prórroga
de un plazo. Esta declaración administrativa también es impugnable vía proceso con-
tencioso-administrativo.”
ACTIvIDAD N.°1
107
TEMA N°3: ACCIÓN jUDICIAL DEL ESTADO
1 LA dEFENsA jUdICIAL dEL EsTAdo

No solamente los administrados pueden activar la vía judicial para el control de
las actuaciones administrativas, sino que también puede encontrarse legitimado el
mismo Estado para poder realizar las mismas diligencias, a fin de que sea el juez el
que revise la legalidad de sus actuaciones.
A tales efectos se ha creado el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, el cual se

encuentra regulado por el Decreto Legislativo 1068, Decreto Legislativo del Sis-
tema de Defensa Jurídica del Estado, reglamentado por el Decreto Supremo N°
017-2008-JUS.
Con tales dispositivos el Estado estructura un armazón que asuma la defensa de sus
intereses en cuestiones relacionadas al control de las actuaciones administrativas.
La creación del sistema no sugiere la protección de los intereses en sí a como dé

lugar, sino el respeto del principio de legalidad que prima en el derecho adminis-
trativo, procesal administrativo y público en general.
Para ello, se le ha encargado a las Procuradurías Públicas la realización de dichas

diligencias a los efectos de dar cumplimiento al aludido principio de la legalidad.
Las Procuradurías Públicas ejercen sus actividades para la defensa de casos nacio-
nales (Procuradurías municipales y regionales) e internacionales (Procuradurías
en derechos humanos).
2 oBjETo
Conforme al artículo 1° del Decreto Legislativo 1068, la finalidad de la creación
del sistema de defensa jurídica del Estado es “[f]ortalecer, unificar y modernizar
la defensa jurídica del Estado en el ámbito local, regional, nacional, supranacional
e internacional, en sede judicial, militar, arbitral, Tribunal Constitucional, órga-
nos administrativos e instancias de similar naturaleza, arbitrajes y conciliaciones, la
que está a cargo de los Procuradores Públicos, cuyo ente rector es el Ministerio de
Justicia y está representado por el Presidente del Consejo de Defensa Jurídica del
Estado.”
Gráfico N° 41: Ámbitos de ejercicio de la defensa jurídica del Estado.
3 PrINCIPIos rECTorEs
El artículo 5° del Decreto legislativo establece los siguientes principios:
Gráfico N° 42: Principios rectores del sistema de Defensa Jurídica del Estado
• Legalidad. Las actuaciones de los operadores del Sistema de Defensa Jurídica

del Estado deben estar arregladas a derecho.
• Autonomía funcional. Los operadores del sistema se rigen bajo un criterio de
independencia, sin actividades de carácter política o administrativo distraigan
sus metas.
• Unidad de actuación y continuidad. Los operadores deben seguir con sus metas
programadas conforme a sus criterios y lineamientos.
• Eficacia. La labor de los operadores debe tener como producto el cumplimiento
oportuno de sus metas.
• Eficiencia. La labor de los operadores de desarrollo debiendo optimizar los re-
cursos asignados.
• Capacitación y evaluación permanente. A los efectos de asegurar la vigencia del
sistema, los operadores deberán actualizar sus competencias para lograr afron-
tar con éxito sus nuevos retos.
• Especialización. Los operadores deben dedicarse a aquellos casos para los cuales
han sido evaluados y contratados.
• Confidencialidad. Los operadores deben guardar reserva de las actuaciones rea-
lizadas durante su trabajo.
• Celeridad. Los operadores deben ser oportunos en el cumplimiento de sus acti-
vidades.
• Ética, probidad y honestidad. Los operadores deben seguir un solo norte, y se
encuentra constituido por el bien común.
• Responsabilidad. Los operadores deberán cumplir con sus metas asignadas.
4 oPErAdorEs dEL sIsTEmA

Los operadores del sistema son aquellas personas que se encargan de las labores de
defensa atribuidas por la normativa correspondiente.
Dentro de los operadores del sistema tenemos:
Consejo de defensa jurídica. “El Consejo de Defensa Jurídica del Estado es el ente
colegiado que dirige y supervisa el Sistema y está integrado por el Ministro de Jus-
ticia o la persona quien lo represente, designado mediante Resolución Suprema y
por dos miembros designados también por Resolución Suprema.”
secretario Técnico. “El Secretario Técnico es el funcionario administrativo, desig-

nado por el Presidente del Consejo de Defensa Jurídica del Estado, cuya función
es brindar la asistencia técnico legal al Consejo y otras funciones que establezca el
reglamento.”
Procurador Público Especializado supranacional. “El Procurador Público Especia-

109
lizado Supranacional es designado a propuesta del Consejo de Defensa Jurídica del

Estado mediante Resolución Suprema, con refrendo del Ministro de Justicia.”
“El Procurador Público Supranacional ejerce la defensa jurídica del Estado en ins-
tancias Supranacionales. Tienen su domicilio en la Capital de la República, pudien-
do también señalar domicilio en la sede de la Corte Supranacional.”
Procuradores Públicos. “Los Procuradores Públicos del Poder Legislativo, Poder

Ejecutivo, Poder Judicial y de los Organismos Constitucionalmente Autónomos
ejercen la defensa jurídica del Estado de acuerdo a la Constitución, al presente De-
creto Legislativo y sus reglamentos. Tienen sus oficinas en la Capital de la República
ejerciendo sus funciones y atribuciones en el ámbito nacional.”
Procurador Público Ad Hoc y su Adjunto. “Asumen la defensa jurídica del Estado

en los casos que la especialidad así lo requiera. Su designación es de carácter tem-
poral.”
Procuradores Públicos Especializados. “El Procurador Público Especializado ejerce

la defensa jurídica del Estado en los procesos o procedimientos que por necesidad
y/o gravedad de la situación así lo requiera.”
Sus especialidades son:

a) Procurador Público Especializado en Delitos de Tráfico Ilícito de Drogas,
b) Procurador Público Especializado en Delitos de Terrorismo,
c) Procurador Público Especializado en Delitos de Lavado de Activos y Proceso de
Pérdida de Dominio,
d) Procurador Público Especializado en asuntos de Orden Público, y
e) Procurador Público Especializado en Delitos de Corrupción.
Procuradores Públicos regionales. “Los Procuradores Públicos Regionales ejercen

la defensa jurídica de los intereses del Estado en los asuntos relacionados al respec-
tivo Gobierno Regional, de acuerdo a la Constitución, al presente Decreto Legislati-
vo, a su ley orgánica y su reglamento, quienes tienen sus oficinas en las sedes oficia-
les de los departamentos y mantienen niveles de coordinación con el ente rector.”
Procuradores Públicos municipales. “Los Procuradores Públicos Municipales ejer-

cen la defensa jurídica del Estado en los asuntos relacionados al respectivo Gobier-
no Regional, de acuerdo a la Constitución, al presente Decreto Legislativo, a su
ley orgánica y su reglamento. Tienen sus oficinas en las sedes oficiales de las Muni-
cipalidades. Se encuentran vinculados normativa y funcionalmente al Consejo de
Defensa Jurídica del Estado y administrativamente a su Municipalidad.”
Tribunal de sanción del sistema de defensa jurídica. “El Tribunal de Sanción del
Sistema de Defensa Jurídica del Estado resolverá en primera instancia los procesos
que se inicien a pedido de parte o de oficio contra los Procuradores Públicos por
actos de inconducta funcional.”
“El Consejo de Defensa Jurídica del Estado, mediante resolución debidamente mo-
tivada, resolverá en última instancia la impugnación recaída en la resolución del
Tribunal de Sanción del Sistema de Defensa Jurídica del Estado.”
5 ProCUrAdorEs PúBLICos
Como ya fue explicado, los Procuradores Públicos son aquellos funcionarios que
asumen la defensa jurídica del Estado en los casos de su especialidad, debiendo
respeto al principio de legalidad.
6 LA ACCIóN PoPULAr
La acción popular es una garantía constitucional que procede contra los regla-
mentos, normas administrativas, resoluciones y decretos con alcance general con
infrinjan la Constitución o la Ley, independientemente de la autoridad de la cual
emanen.
Su regulación se encuentra establecida en el artículo 200° de la Constitución Po-

lítica del Perú de 1993 y se tramita conforme a lo dispuesto en el Código Procesal
Constitucional.
7 LA ACCIóN dE CUmPLImIENTo
La acción de cumplimiento procede contra el funcionario o autoridad que no acate
una norma legal o acto administrativo.
Al igual que para la acción popular, su regulación se encuentra establecida en el

artículo 200° de la Constitución Política del Perú de 1993 y se tramita conforme a
lo dispuesto en el Código Procesal Constitucional.
Imagen N° 04: El Tribunal Constitucional.
Fuente: http://www.tc.gob.pe.
111
TEMA N°4: LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIvOS
1 dEFINICIóN
Los Tribunales Administrativos son órganos colegiados especializados que tienen
como objeto la resolución de conflictos en última instancia administrativa.
Su decisión sólo es revisable en la vía judicial, a través del proceso contencioso

administrativo.
En el Perú la creación de los Tribunales Administrativos ha tenido como motivo la

descarga del poder Judicial, pues muchos casos serían resueltos en la vía adminis-
trativa a través de estos órganos colegiados.
Generalmente los Tribunales Administrativos son creados para la solución de con-

flictos en los servicios públicos.
2 EL TrIBUNAL FIsCAL
“El Tribunal Fiscal es un órgano resolutivo del Ministerio de Economía y Finanzas
que depende administrativamente del Ministro, con autonomía en el ejercicio de
sus funciones específicas.
El Tribunal Fiscal constituye la última instancia administrativa a nivel nacional en

materia tributaria y aduanera. Es competente para resolver oportunamente las con-
troversias suscitadas entre los contribuyentes y las Administraciones Tributarias.
Son funciones del Tribunal Fiscal:
• Conocer y resolver en última instancia administrativa las apelaciones contra las
Resoluciones de la Administración Tributaria que resuelven reclamaciones in-
terpuestas contra Órdenes de Pago, Resoluciones de Determinación, Resolu-
ciones de Multa u otros actos administrativos que tengan relación directa con
la determinación de la obligación tributaria; así como contra las resoluciones
que resuelven solicitudes no contenciosas vinculadas a la determinación de la
obligación tributaria, y las correspondientes a las aportaciones a Seguro Social
de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalización Previsional (ONP).
• Conocer y resolver en última instancia administrativa las apelaciones contra las
Resoluciones que expida la Superintendencia Nacional de Administración Tri-
butaria (SUNAT), sobre los derechos aduaneros, clasificaciones arancelarias y
sanciones previstas en la Ley General de Aduanas, su reglamento y normas co-
nexas y los pertinentes al Código Tributario.
• Conocer y resolver en última instancia administrativa, las apelaciones respecto
de la sanción de comiso de bienes, internamiento temporal de vehículos y cie-
rre temporal de establecimiento u oficina de profesionales independientes, así
como las sanciones que sustituyan a ésta última de acuerdo a lo establecido en
el Código Tributario y según lo dispuesto en las normas sobre la materia.
• Resolver las cuestiones de competencia que se susciten en materia tributaria,
conforme a la normatividad aplicable.
• Resolver las quejas que presenten los deudores tributarios, contra las actuacio-
nes o procedimientos que los afecten directamente o infrinjan lo establecido
en el Código Tributario, así como los que se interpongan de acuerdo con la Ley
General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia
aduanera.
• Establecer criterios y disposiciones generales que permitan uniformar la juris-
prudencia en las materias de su competencia.
• Proponer al Ministro de Economía y Finanzas las normas que juzgue necesarias
para suplir las deficiencias en la legislación tributaria y aduanera.
• Resolver en vía de apelación las tercerías o intervenciones excluyentes de pro-
piedad que se interpongan con motivo del Procedimiento de Cobranza Coacti-
va.
• Celebrar convenios con otras entidades del Sector Público, a fin de realizar la
notificación de sus resoluciones, así como otros que permitan el mejor desarro-
llo de los procedimientos tributarios.”
3 EL CoNsEjo dE mINEríA
“El Consejo de Minería resuelve en última instancia todos los asuntos mineros que
son materia de resoluciones por parte de la primera instancia administrativa. Cons-
tituyen órganos de primera instancia: la Dirección General de Minería, la Dirección
General de Asuntos Ambientales Mineros, la Dirección General de Concesiones
Mineras y la Jefatura del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero, hoy
Instituto Geológico Minero Metalúrgico.
Son funciones del Consejo de Minería:

• Conocer y resolver en última instancia los recursos de Revisión y pedidos de
Nulidad de actuados en un procedimiento.
• Absolver las consultas formuladas por los órganos del Sector Público Nacional,
siempre que no se refieran a un caso que se halle en trámite administrativo o
judicial.
• Proponer al Ministro de Energía y Minas los aranceles mineros.
• Uniformar la jurisprudencia administrativa minera.
• Resolver los recursos de Queja Procesal por denegatoria del recurso de revisión.
• Resolver sobre los Daños y Perjuicios que se reclamen en la vía administrativa en
materia minera.”
4 INdECoPI
El Tribunal Administrativo del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Protección de la Propiedad Intelectual se divide en tres salas:
• La Sala Especializada en Defensa de la Competencia,
• La Sala Especializada en Protección al Consumidor, y
• La Sala Especializada en Defensa de la propiedad Intelectual.
“La sala Especializada en defensa de la Competencia es el órgano funcional que

conoce, en segunda y última instancia administrativa, los procedimientos relacio-
nados con la defensa de la competencia, como consecuencia de las apelaciones
interpuestas por las partes contra la resolución que pone fin a la primera instancia,
con el objeto que sea revisada por el órgano superior.
Asimismo, soluciona los reclamos en queja interpuestos contra las Comisiones en
materia de competencia, las Salas del Tribunal del INDECOPI o algún funcionario
que trabaje en ellas por presuntos defectos en la tramitación de un procedimiento.
La sala Especializada en Protección al Consumidor es una de las salas que integran

el Tribunal del INDECOPI. Es el órgano funcional que conoce y resuelve, en última
instancia administrativa y con alcance nacional, las apelaciones presentadas en los
procesos ordinarios relacionados con la protección de los derechos de los consu-
midores y los recursos de revisión interpuestos contra las resoluciones de segunda
instancia, en los procesos sumarísimos de la misma materia.
Asimismo, resuelve los reclamos en queja interpuestos contra la Comisión de Pro-
tección al Consumidor y sus comisiones desconcentradas, contra la Sala de Propie-
dad Intelectual o algún funcionario que labore en ellas, por presuntos defectos en
la tramitación de un proceso.
La sala Especializada en Propiedad Intelectual es el órgano funcional que resuelve

en apelación los procesos seguidos ante las Direcciones de Signos Distintivos, In-
venciones y Nuevas Tecnologías y de Derecho de Autor del INDECOPI.
Está integrada por cinco vocales y tiene entre sus atribuciones el establecimiento
de precedentes de observancia obligatoria, a través de las resoluciones que expide
en casos particulares.”
113
5 TrIBUNAL rEgIsTrAL
“Es un órgano de la SUNARP (Superintendencia Nacional de Registros Públicos)
con competencia nacional que conoce y resuelve en segunda y última instancia
administrativa las apelaciones contra las observaciones, tachas y otras decisiones de
los Registradores, y Abogados Certificadores, en su caso, emitidas en el ámbito de
su función registral.
Resolver oportunamente y dentro del plazo legal las apelaciones interpuestas con-
tra las derogatorias de inscripción, interpretando y aplicando la ley, fijando criterios
jurisprudenciales a efectos de generar predictibilidad y contribuir con la seguridad
jurídica.
Son funciones del Tribunal Registral:

1. Conocer y resolver los recursos de apelación interpuestos contra las denegato-
rias de inscripción y demás decisiones de los registradores, y Abogados Certifica-
dores, en su caso, emitidas en el ámbito de su función registral.
2. Verificar, en el ejercicio de su función, el cumplimiento de normas legales y re-
glamentarias, así como de los precedentes de observancia obligatoria, por parte
de los registradores, dando cuenta a la Gerencia registral y al superintendente
Adjunto de las irregularidades detectadas.
3. Aprobar precedentes de observancia obligatoria en los Plenos Registrales que
para el efecto se convoquen.
4. Coordinar con los órganos de las entidades públicas vinculados a su competen-
cia.
5. Emitir opinión sobre asuntos que la Superintendencia Adjunta someta a su con-
sideración.
6. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su naturaleza o que le sean asigna-
das.”
6 TrIBUNAL dE CoNTrATACIoNEs
“Es el órgano encargado de resolver, en última instancia administrativa, las contro-
versias que surjan entre las Entidades y los postores durante el proceso de selección,
así como de aplicar sanciones de suspensión o inhabilitación a proveedores, pos-
tores y contratistas por infracción de las disposiciones de la Ley, su Reglamento y
demás normas complementarias.”
Son funciones del Tribunal de Contrataciones del Estado:

• Resolver, de ser el caso, las controversias que surjan entre las Entidades, los par-
ticipantes y los postores durante el proceso de selección.
• Aplicar sanciones de inhabilitación temporal y definitiva a los proveedores, par-
ticipantes, postores, contratistas, árbitros y expertos independientes, según co-
rresponda para cada caso.
7 TrIBUNAL dEL sErvICIo CIvIL

“El TSC conoce en última instancia administrativa los recursos de apelación deriva-
dos de los conflictos entre el Estado y sus empleados en temas referidos a acceso al
servicio civil, proceso disciplinario, evaluación y progresión en la carrera y termina-
ción de la relación de trabajo.”

ALGUNOS TEMAS PUNTUALES EN RELACIÓN A LA REGULACIÓN NORMATIvA DEL PROCESO CON-
TENCIOSO-ADMINISTRATIvO DE “AGRAvIO” O DE LESIvIDAD EN LA LEy qUE REGULA EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO DEL PERÚ. EN: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. DEREChO ADMINIS-
TRATIvO y REGULACIÓN. ARA. LIMA. 2011.
Huapaya Tapia, Ramón. pp. 488 – 495.
”5. El trámite del proceso de agravio. Actos contra los que procede. Pretensiones
En el caso del proceso de agravio entonces, entendido como un proceso subsidiario a
la declaración administrativa de nulidad de oficio, y necesario, porque es la única vía
con que cuenta la Administración para solicitar que se declare la nulidad de sus propios
actos, considerados nulos y además lesivos al interés público, la Administración quedará
sujeta para su ejercicio, a las siguientes reglas:
a) La demanda deberá ser ejercida en los plazos previstos en los numerales 202.4 y 202.5
del artículo 202º de la LPAG. Es decir, tiene que haber transcurrido el plazo de un
año para que la entidad administrativa o el tribunal o consejo administrativo decla-
ren la nulidad de oficio de sus propios actos. En tal sentido, luego de transcurrido
o decaído el plazo para la declaración administrativa de nulidad de oficio, podrá
recurrirse al proceso de agravio, en el plazo de dos (2) años contados a partir de la
prescripción del plazo del año para declarar la nulidad de oficio en el caso general de
todas las entidades públicas (numeral 202.4), o en el plazo de tres (3) años contados
a partir del plazo del año para declarar la nulidad de oficio en el caso de los actos de
tribunales o consejos administrativos regidos por leyes especiales, plazo éste último
que deberá aplicarse con todo y los bemoles de la última modificación que ha desa-
rrollado el Decreto Legislativo 1029. (numeral 202.5).
b) El proceso de agravio procede únicamente para la declaración de nulidad de actos

administrativos expresos o presuntos. Vale decir, procede para solicitar la nulidad de
decisiones administrativas expresas, verdaderos actos administrativos, y también para
declarar la nulidad de actos ganados por silencio administrativo positivo, verdaderos
actos presuntos, que pueden ser declarados nulos al amparo de la causal establecida
en el numeral 10.3 del artículo 10º de la LPAG.
Un tema singular es que el proceso contencioso de agravio no es aplicable para el caso

de contratos de la Administración regidos por la Ley de Contrataciones del Estado, toda
vez que tales contratos pueden ser declarados nulos de oficio una vez celebrados sin
límite temporal alguno de acuerdo a las causales establecidas en el tercer párrafo del
artículo 56º del Decreto Legislativo 101724.
c) Derivado de lo anterior es que la única pretensión posible en un proceso de agravio

es la nulidad del acto administrativo expreso o presunto, conforme a las reglas del
numeral 1) del artículo 5º del TUOLPCA. Consiguientemente, la única pretensión
que puede deducirse es la nulificante.
d) Otros temas vinculados al trámite del proceso de agravio, en lo que a la perspectiva

procesal se refiere son tres: (i) en el proceso de agravio no se requiere agotar la
vía administrativa, conforme a lo establecido en el numeral 1) del artículo 21º del
TULPCA; (ii) en el proceso de agravio un requisito especial de admisibilidad de la
demanda es que se acompañe el expediente administrativo que motiva el proceso
de agravio, en aplicación del numeral 2) del artículo 22º del TUOLPCA, y, (iii) en
el proceso de agravio un requisito sine qua non de procedencia de la demanda será
presentar la declaración administrativa de agravio del acto cuya nulidad se pretende,
a tenor de lo establecido en el numeral 6) del artículo 23º del TUOLPCA. En tal sen-
115
tido, sin declaración de lesividad previa, el proceso de agravio iniciado será declara-
do improcedente. Ligado a lo anterior, está la causal de improcedencia regulada en
el numeral 5) del artículo 23º del TUOLPCA, la cual establece que la demanda será
improcedente “cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrati-
va declare su nulidad de oficio en el supuesto del segundo párrafo del Artículo 13 de
la presente Ley”, con lo cual un requisito de procedencia, importantísimo en el pro-
ceso de agravio es que el plazo para declarar la nulidad de oficio del acto propio en
sede administrativa haya vencido conforme a las reglas del artículo 202º de la LPAG.
6. La declaración de agravio como presupuesto procesal. ¿Acto administrativo o decla-

ración administrativa informativa?
Generalmente, la doctrina (haciendo referencia a la declaración de lesividad), entiende
que la declaración de “agravio” establecida en el segundo párrafo del artículo 13º del
TUOLPCA, implica que estamos frente a un acto administrativo. Así se ha entendido,
al menos en la doctrina española, a tenor de lo señalado por GUAITA y GONZÁLEZ
PÉREZ, entre otros.
Sin embargo, recientemente, ESCUIN PALOP ha manifestado agudamente su crítica,

que compartimos, con respecto a la naturaleza y alcances del acto en el cual se declara
que un acto administrativo ha sido emitido en agravio del interés público. En la posición
de este último autor, es imposible que el acto que declara el “agravio” o la “lesividad”,
sea un acto administrativo en la medida que no afecta la esfera subjetiva del destinata-
rio, ni es una declaración que tenga efectos jurídicos que alteren o afecten una situación
jurídica. En tal sentido, ESCUIN PALOP señala que estamos en este caso frente a una
situación en la cual el “acto que declara la lesividad” es un mero presupuesto procesal,
necesario para incoar la demanda de lesividad pero no es un acto administrativo.
A nuestro entender, lo señalado por ESCUIN es cierto, sin embargo, nos queda la duda
sobre la naturaleza de la declaración de lesividad. Obviamente estamos frente a una
declaración de voluntad emitida por una entidad administrativa con respecto a un acto
propio que pretende declarar nulo por vía judicial, pero ello no es suficiente para cali-
ficarla como un acto administrativo, sobre todo si, en otro lugar, hemos señalado que
nos acogemos a las tesis de BOCANEGRA27, sobre el necesario “carácter regulador” del
acto administrativo como elemento que define al mismo, tesis reduccionista que noso-
tros amparamos en la interpretación conjunta de los artículos 1.1 y 206 de la LPAG. En
tal sentido, consideramos que la “declaración de agravio al interés público” es una de-
claración administrativa meramente informativa, regida por esta norma especial, y que
no es, en estricto, un acto administrativo entendido como una decisión de contenido
regulador, que crea, modifica o extingue una relación jurídica administrativa.
Es preciso reparar que nuestra idea sobre la “declaración de agravio al interés público”
que exige el artículo 13º del TUOLPCA no comparte una que es moneda común en
nuestro medio, donde se acostumbra señalar que todo lo que no es acto administrativo
es “acto de administración interna” al amparo del artículo 1.2 de la LPAG. Por el con-
trario, nosotros admitimos que la “declaración de lesividad” es una declaración adminis-
trativa con efectos externos, pero no tiene el carácter regulador, ergo, el carácter de de-
cisión que afecta la posición jurídica de un sujeto de derecho. Consiguientemente, nos
parece que es una declaración administrativa meramente informativa que no constituye
un acto administrativo impugnable en sede administrativa (al menos en los términos
del artículo 206º de la LPAG), y tampoco requiere audiencia previa de los posiblemente
afectados por su emisión.
La declaración de agravio, únicamente comporta la declaración expresa y precisa de las

razones por las cuales se considera que un acto administrativo está aquejado de vicios
de nulidad y además, y por sobre todo lo demás, sirve para exponer por qué dicho acto
ha sido emitido en agravio al interés público, motivo por el cual su subsistencia repudia
al ordenamiento jurídico administrativo, siendo necesario entonces para la Administra-
ción iniciar la demanda contencioso-administrativa respectiva al amparo del artículo
202º de la LPAG y segundo párrafo del artículo 13º del TUOLPCA.
Ahora bien, dos temas quedan pendientes sobre la declaración de lesividad. ¿Quién la
efectúa?, y adicionalmente, ¿cuáles son sus alcances en el proceso posterior que se ini-
cie?. La LPCA calla ampliamente sobre estos alcances, sobre los cuales manifestaremos
nuestra opinión inmediatamente.
En primer lugar, la LPCA no señala quién debe ser encargado de realizar la declaración
de lesividad o agravio al interés público, a diferencia de otras legislaciones como la
española, que en su Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Proce-
dimiento Administrativo Común, señala las siguientes prescripciones respecto de qué
órgano debe emitir la declaración de lesividad28 (artículo 103º, numerales 4 y 5):
“Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades

Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administra-
ción competente en la materia.
Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declara-

ción de lesividad se adoptará por el pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por
el órgano colegiado superior de la entidad”.
Frente a ello, ni la LPAG ni la LPCA han señalado quién debe ser el órgano encargado
de declarar el agravio al interés público. Ante ello, algunos han señalado por vía inter-
pretativa, que quien debe declarar el agravio es el mismo órgano encargado de declarar
la nulidad de oficio en la vía administrativa a tenor del artículo 202 de la LPAG. Sin
embargo, ello parte de la suposición de que ambas potestades son similares. A nuestro
entender, la declaración de agravio debe ser declarada por la misma autoridad adminis-
trativa que tiene el poder de autorizar a los Procuradores
encargados de la defensa jurídica del Estado a iniciar el proceso contencioso adminis-
trativo respectivo para lograr la nulidad del acto presuntamente lesivo a los intereses
públicos. De tal manera, que corresponderá a la más alta autoridad administrativa de la
entidad correspondiente emitir la declaración administrativa de agravio necesaria para
iniciar el proceso contencioso-administrativo respectivo, autoridad que además, deberá
emitir inmediatamente, resolución que autorice al Procurador Público para que inicie
el proceso contencioso-administrativo correspondiente, en base a la previa declaración
de agravio emitida.
Finalmente, cabe señalar que es importante reflexionar sobre los alcances y suerte de la
declaración de agravio en el proceso contencioso-administrativo que se inicie posterior-
mente. Este es un tema importante, toda vez que se podría afirmar que la declaración de
agravio define el objeto del proceso y que el Juzgador vendría a ser obligado a declarar
la nulidad por el sólo mérito de la declaración administrativa de agravio. Nada más
inexacto, en la medida que la Administración concurre al proceso en la medida que
ya perdió sus facultades de declarar administrativamente la nulidad de oficio del acto
administrativo lesivo y sólo le queda plantear una demanda ante el Poder Judicial, el
mismo que juzgará plenamente el acto cuya nulidad se demanda, señalando oportuna-
mente si es que la pretensión nulificante amerita o no un pronunciamiento estimatorio.
En tal sentido, la declaración de agravio, siendo un presupuesto procesal, no es más que
eso, en la medida que no predetermina, ni obliga al Juzgador al trámite del proceso ni
tampoco condiciona su pronunciamiento de fondo, el cual depende exclusivamente
del análisis de las cuestiones procesales y de fondo respectivas por parte del Juzgador.
7. Efectos procesales en el proceso de agravio

No hemos querido terminar estas líneas sin señalar que en el caso del proceso de lesivi-
dad, siendo la pretensión de nulidad la única admisible (puesto que hablamos de actos
expresos o presuntos), los efectos de la sentencia irán vinculados del pronunciamiento
respectivo de nulidad correspondiente. En tal sentido, la declaración judicial estimato-
ria implicará la nulidad del acto administrativo y su expulsión del ordenamiento jurídi-
co, debiendo retrotraerse los efectos de la nulidad hasta el origen del vicio. Ello implica
que el pronunciamiento de nulidad, también deberá preocuparse de las situaciones ju-
rídicas creadas por el acto nulo. Por ejemplo, si se otorgó una prestación administrativa
pecuniaria o dineraria a favor de una persona a la cual no le correspondía legalmente
recibirla. En este caso, la declaración judicial de nulidad dispondrá además, la devolu-
ción de la prestación indebidamente recibida, si es que fuera posible. Sin embargo, si
117
ello no fuera posible (por ejemplo, por existir terceros de buena fe) se estará a las reglas
del artículo 12º de la LPAG, específicamente del numeral 12.3, norma que establece que
“En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer
sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la
indemnización para el afectado”.”
ACTIvIDAD N.°2
TAREA ACADÉMICA N.° 2

GLOSARIO DE LA UNIDAD Iv
Contencioso: Pendencia sobre un asunto en particular que provoca litis entre los inter-
vinientes.
Funcionario: Persona natural que mantiene un deber de sujeción con la Administración
Pública y condicionada a la realización de actividades a favor de ella, las mismas que
tienen como finalidad el bien común.
Procurador: Defensor de los intereses de la Administración Pública en los casos asigna-
dos por la ley conforme a su especialidad.
Tribunal: Colegiado encargado de resolver asunto de carácter administrativo dentro del
rango de su especialidad y conforme lo dicta la ley.
BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD Iv
Bacacorzo Cuba, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. Tomos I y II Lima, Gaceta

Jurídica Editores S.R.L.
Gaceta Jurídica. Guía práctica de impugnación de decisiones administrativas. Gaceta Jurídica.
Lima. 2009.
Huapaya Tapia, Ramón. Administración Pública. Derecho Administrativo y Regulación. Ara.
Lima. 2011.
ANEXO
122

Manual Del Derecho Procesal Administrati

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DERECHO PROCESAL

TEMA N° 2: FUNDAMENTOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO 16

TEMA N° 3: CLASIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO 12

TEMA N° 4: INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO 16

CONTROL DE LECTURA N°1 66

UNIDAD II: EL ACTO ADMINISTRATIvO: vALIDEz y EFICACIA 37

TEMA N° 2: EFICACIA y NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIvOS 40

TEMA N° 3: REvISIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIvO EN SEDE ADMINISTRATIvA 38

TEMA N° 4: RECURSOS ADMINISTRATIvOS 38

TAREA ACADÉMICA N°1 66

UNIDAD III: LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIvOS ESPECIALES 55

TEMA N° 2: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO SANCIONADOR 60

TEMA N° 3: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO DE EjECUCIÓN COACTIvA 60

TEMA N° 4: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIvO DISCIPLINARIO 60

CONTROL DE LECTURA N°2 66

GLOSARIO DE LA UNIDAD III 66

BIBLIOGRAFÍA DE LA UNIDAD III 34

AUTOEvALUACIÓN DE LA UNIDAD III 34

TEMA N° 2: INSTRUCCIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIvO 84

TEMA N° 3: ACCIÓN jUDICIAL DEL ESTADO 84

TEMA N° 4: LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIvOS 84

TAREA ACADÉMICA N°2 66

Por su parte, en la “Unidad III: Los Procedimientos

UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD III UNIDAD IV

“El Procedimiento “El Acto “Los “El Proceso Con-

TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO

UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD III UNIDAD IV

1ª y 2ª semana 3ª y 4ª semana 5ª y 6ª semana 7ª y 8ª semana

UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ

DIAGRAMA DE PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD I

CONTENIDOS EjEMPLOS ACTIvIDADES

ORGANIZACIÓN DE LOS APRENDIZAjES

Tema N° 1: El Procedimien- 1. Expone y analiza los con- 1. Favorece a la integración

Tema N° 4: Instrucción del Control de Lectura 1:

CONOCIMIENTOS PROCEDIMIENTOS ACTITUDES

3. Ordenación del Procedi-

TEMA N°1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Así el 11 de Noviembre de 1967 se emitió el Decreto Supremo N° 007-67-SC del

Posteriormente, mediante Decreto Ley 26111 del 28 de Diciembre de 1992 dicho

El 11 de Abril de 2001 se publicó la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Adminis-

La Ley N° 27444 deroga las siguientes normas:

- Decreto Supremo N° 006-67-SC.

mente y de manera más adecuada el procedimiento administrativo. Ésta ley resulta

Cada uno de ellos se nutres de sus propias instituciones, categorías y principios.

Así, es bueno tener en cuenta que los procedimientos administrativos pueden

Gráfico N° 01: Formas de representación del procedimiento administrativo.

Procedimiento bilateral (ordinario)

3 sUjETos dEL ProCEdImIENTo

Por administrado entendemos a aquella persona natural o jurídica, pública o

Por su parte la administración es aquella persona jurídica que se encuentra en

Al respecto, el artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento

Artículo I.- Ámbito de aplicación de la ley

4 LA ACCIóN ProCEdImENTAL AdmINIsTrATIvA

En cuanto al objeto patrimonial, debeos considerar a éste donde se persigue a un

A los efectos de poder entender mejor el desarrollo de la acción procedimental

Gráfico N° 02: Procedimiento administrativo bilateral.

Fuente: Autoría de Halley Esterhazy Lopez Zaldívar.

Debe tenerse presente que la administración será considerado como órgano

Gráfico N° 03: Procedimiento administrativo trilateral

Fuente: Autoría de Halley Esterhazy Lopez Zaldívar.

Puede notarse que la relación se parece mucho a la formada en un proceso

Gráfico N° 04: Proceso judicial.

Fuente: Autoría de Halley Esterhazy Lopez Zaldívar.