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lntroducción
1
El gobierno actúa de muchas maneras. La función más conocida del gobierno es la de impartir
cursos sobre finanzas públicas. El gobierno recauda dinero en impuestos y luego lo gasta a través
de varios esfuerzos de gasto. Además, el gobierno también regula el comportamiento de las
empresas y los individuos. El sistema jurídico de los Estados Unidos es quizás el ejemplo más
completo del mecanismo por el que se produce esta regulación.
Este libro estará concordado con la regulación gubernamental del comportamiento tanto de
empresas como de individuos dentro del contexto de temas clasificados como regulación y
antimonopolio. La regulación de las empresas implica mucho más que intentar tratar con el poder
monopólico en el sentido tradicional de los libros de texto. La fijación de precios para los
servicios públicos, el control de la contaminación emitida en el proceso de producción de la
empresa y la asignación de bandas de radiodifusión son algunos de los contextos en los que la
regulación gubernamental desempeña un papel destacado en la información sobre el
comportamiento de las empresas.
El comportamiento de los individuos también ha sido objeto de un creciente escrutinio
regulatorio. En los casos de sorne, las decisiones se regulan directamente, como el requisito de
usar el cinturón de seguridad. Además, los individuos se ven afectados por regulaciones que
influyen en los precios de mercado o en la mezcla de productos que están disponibles. Las
normas de seguridad de los productos, por ejemplo, sirven para eliminar el extremo de alto riesgo
del espectro de calidad del producto. El menú de productos a disposición de los consumidores y
los puestos de trabajo a disposición de los trabajadores están sujetos a una importante
reglamentación.
Para evaluar la omnipresencia de estos esfuerzos, considere un día en la vida del típico
trabajador estadounidense. Ese trabajador se despierta por la mañana con el sonido de la radio de
su muelle, donde las estaciones que escucha y la longitud de onda en la que emite están reguladas
por la Comisión Federal de Comunicaciones. Al sentarse a desayunar, el trabajador es recibido
por la etiqueta de la caja de cereales cuyo contenido está estrictamente regulado por la Comisión
Federal de Comercio y la Administración de Alimentos y Medicamentos para evitar engañar a los
consumidores sobre los beneficios para la salud de los cereales para el desayuno. El jugo de
naranja del concentrado tampoco puede ser etiquetado como "fresco", cortesía de una acción de
la Comisión Federal de Comercio de 1991. La leche vertida en el cereal también está regulada de
varias maneras, siendo quizás la más importante a través de las ayudas a los precios (órdenes de
comercialización de la leche) del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos. Más
recientemente, ha habido una concordancia sustancial con las características de riesgo para la
salud de la leche en términos de la presencia de hormonas (somatotropina bovina), que ha sido
objeto de un importante debate de regulación. Si se opta por añadir fruta al cereal, es
tranquilizador saber que la Agencia de Protección Ambiental regula rigurosamente los pesticidas
que se pueden utilizar en los productos domésticos. Desafortunadamente, los productos
importados que han sido empapados en pesticidas no son inspeccionados con gran frecuencia.
 Antes de salir a trabajar, nuestro típico americano revisa sus mensajes de correo electrónico y
utiliza un navegador de Internet que ha sido objeto del litigio antimonopolio de Microsoft.
Mientras lo hace, puede tomar medicamentos recetados fabricados por Glaxo Wellcome, que
habrían sido fabricados por una empresa más grande que también incluía a SmithKline Beecham
si no se hubieran planteado serias controversias antimonopolio a raíz de su posible fusión.
2 Capítulo 1

De camino al trabajo, nuestro individuo regulado se sube a un coche japonés que logró no
violar ninguna cuota de importación. El trabajador estará más seguro en el camino al trabajo que
en años anteriores, gracias a las extensas regulaciones de seguridad de la Administración
Nacional de Seguridad del Tráfico en las Carreteras (National Highway Traffic Safety Admin
istration). El combustible utilizado por el automóvil también es menos dañino para el medio
ambiente de lo que hubiera sido el caso en ausencia de las normas de economía de combustible
del Departamento de Transporte de los Estados Unidos y en ausencia de las normas de plomo de
la gasolina de la EPA. El coche también será más caro debido a estos esfuerzos.
Una vez en el trabajo, el trabajador está protegido contra muchos de los peligros del trabajo
por las regulaciones de seguridad y salud ocupacional. Si se lesiona, el trabajador estará
asegurado a través de los beneficios de compensación de trabajadores que el trabajador ha
pagado a través de salarios más bajos. Una gran cantidad de
Las regulaciones del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos, así como las
estipulaciones de la Comisión para la Igualdad de Oportunidades en el Empleo, garantizan que el
trabajador no será discriminado indebidamente durante el transcurso de su empleo.
Las llamadas telefónicas de nuestros trabajadores se facturan a las tarifas telefónicas
establecidas por la regulación, aunque cada vez más estas tarifas han sido influenciadas por las
fuerzas del mercado. Los socios comerciales visitantes viajan en aviones cuya disponibilidad y
tarifas se han visto muy afectadas por los cambios normativos. La llegada segura de estos
asociados se debe en parte a la vigilancia continua de la Administración Federal de Aviación y a
los incentivos de seguridad creados por los juicios de responsabilidad civil después de los
accidentes aéreos.
Incluso cuando nuestro individuo se escapa del trabajo para una tarde de relajación y
recreación, las regulaciones del gobierno permanecen presentes. Si el trabajador cena en un
restaurante, es muy probable que se le prohíba fumar cigarrillos. La Comisión de Seguridad de
Productos de Consumo de los Estados Unidos tiene la responsabilidad regulatoria de una amplia
gama de equipos deportivos, que van desde vehículos todo terreno hasta cascos de béisbol.
Durante las compras del fin de semana, un activista político le pide al trabajador que firme una
petición para obligar a la compañía eléctrica local a reducir las tarifas de electricidad. Los precios
más bajos de la electricidad seguramente le ahorrarán dinero al trabajador a corto plazo, pero el
trabajador se pregunta si los precios más bajos disuadirán a este monopolio regulado de tener un
mejor desempeño en el futuro.
Aunque la desregulación del sorne ha tenido lugar en la última década, el alcance de la
regulación gubernamental sigue siendo bastante amplio. El papel de la regulación en la sociedad
estadounidense sigue siendo omnipresente. Varias formas de regulación gubernamental tocan
casi todos los aspectos de nuestras actividades y patrones de consumo. El impacto generalizado
de la regulación no es inesperado, ya que representa un mecanismo muy potente mediante el cual
el gobierno puede influir en los resultados del mercado.

La justificación de la regulación y las políticas antimonopolio

3 Introducción
Si existiéramos en un mundo que funcionara de acuerdo con el paradigma de la competencia
perfecta, habría poca necesidad de políticas antimonopolio y otros esfuerzos regulatorios. Todos
los mercados
4 Capítulo 1

consistiría en un gran número de vendedores de un producto, y los consumidores estarían

plenamente informados de las implicaciones del producto. Además, no habría externalidades
presentes en esta economía ideal, ya que todos los efectos serían internalizados por los
compradores y vendedores de un producto en particular.
Desafortunadamente, la realidad económica rara vez se adhiere muy de cerca al modelo de
libro de texto de la competencia perfecta. Muchas industrias están dominadas por un pequeño
número de grandes empresas. En algunos casos, principalmente en los servicios públicos, puede
haber incluso un monopolio. Los consumidores que utilizan productos peligrosos y los
trabajadores que aceptan empleos de riesgo pueden no entender completamente las consecuencias
de sus acciones. También hay externalidades generalizadas que afectan al aire que respiramos, al
agua que bebemos y a la viabilidad del planeta para las generaciones futuras.
El gobierno dispone de dos tipos de mecanismos para abordar estas desviaciones del modelo
perfectamente competitivo. El primer mecanismo es el de los incentivos de precios. Podemos
imponer un impuesto sobre varios tipos de actividades con el fin de disminuir su atractivo. Existe
un intento desesperado de que los impuestos sean específicos para cada producto, como en el
caso de los impuestos sobre el alcohol y los impuestos sobre los cigarrillos, pero allí la idea ha
sido, en gran medida, que deberíamos gravar los productos percibidos como un lujo. El impuesto
sobre los automóviles que no cumplen con las normas de economía de combustible, conocido
como el impuesto a los consumidores de gasolina, tal vez represente mejor la noción de utilizar el
mecanismo de precios para infundir el comportamiento económico. Los impuestos a la gasolina,
que permanecen por debajo de su nivel óptimo, cumplen una función similar.
Una alternativa a los impuestos es tratar de controlar el comportamiento directamente.
Hacemos este esfuerzo en el campo de la defensa de la competencia cuando el gobierno toma
medidas explícitas para bloquear las fusiones que puedan amenazar el carácter competitivo de un
mercado. En el área de la regulación de servicios públicos, una compleja red de regulaciones
impide que los servicios públicos cobren tarifas excesivas por su electricidad, que es un producto
para el cual las compañías eléctricas tienen un mercado cautivo. Gran parte de la reglamentación
en materia de salud, seguridad y medio ambiente especifica de manera similar los requisitos
tecnológicos que deben cumplirse o las normas de contaminación que no pueden superarse. Por
consiguiente, este libro estará relacionado principalmente con varias formas de acción
gubernamental que limitan el comportamiento relacionado con los tipos de fallas de mercado que
se han discutido anteriormente.
No todas las deficiencias del mercado se derivan de las medidas adoptadas por las empresas.
En los casos de sorne, los individuos también pueden estar contribuyendo a las fallas del
mercado. Si eliminamos nuestros productos de desechos peligrosos de una manera menos
juiciosa, entonces habrá una necesidad de una regulación gubernamental para infundir nuestras
actividades. Aunque la preponderancia de las políticas reguladoras está dirigida a las empresas, el
alcance de la regulación es lo suficientemente amplio como para incluir a todos los actores
económicos.

Reglamento antimonopolio
5 Introducción

La primera de las tres partes del libro trata de la política antimonopolio. A partir de la era
posterior a la Guerra Civil, ha habido una preocupación sustancial por las cuestiones de defensa
de la competencia. Esta atención fue estimulada por la creencia de que los consumidores eran
vulnerables al poder de mercado de
6 Capítulo 1

monopolios. Debido a las pérdidas económicas potenciales que resultan de los monopolios,
varios estados promulgaron leyes antimonopolio a finales del siglo XIX. El Congreso de Estados
Unidos también fue particularmente activo en esta área a principios del siglo XX, y muchas de
las leyes más importantes que rigen la actual política antimonopolio se remontan a esa época. El
principal estatuto federal sigue siendo la Ley Sherman de 1890.

El carácter cambiante de las cuestiones antimonopolio

El alcance de las cuestiones de defensa de la competencia es bastante amplio. Abarca las

preocupaciones tradicionales con un monopolio, pero estos temas son menos prominentes
ahora que antes. Hace varias décadas, los principales temas de debate se referían a si IBM,
AT&T, General Motors y otras grandes empresas se habían vuelto demasiado poderosas y
dominantes en sus mercados. Debates como este parecerían pintorescos hoy en día, tal vez
útiles como ejercicio en un curso de historia económica. Hoy en día, estas empresas que
antes dominaban son gigantes humildes, debilitadas por los efectos de la competencia
extranjera. En muchos aspectos tenemos un mercado global en lugar de un mercado
estadounidense para muchos productos, por lo que las preocupaciones anteriores sobre los
monopolios han sido silenciadas.
De hecho, en la década de 1980 incluso fuimos testigos de una fusión que habría sido
totalmente impensable tres décadas antes. La fusión de General Electric con RCA creó una
poderosa corporación de electrónica de un tamaño sin precedentes. La razón de la fusión era que
era necesaria una gran escala para apoyar la innovación necesaria para hacer frente a la amenaza
de la competencia extranjera. La amenaza competitiva era ciertamente real. Mientras que hace
varias décadas estas empresas producían la gran mayoría de los artículos electrónicos utilizados
en los Estados Unidos, en la década de 1990 era difícil encontrar un televisor o una
videograbadora no fabricados en Japón.
En la misma línea, uno se pregunta cuál será la actitud hacia el creciente poder de mercado de
Microsoft dentro de un cuarto de siglo. ¿Seguirá dominando el mercado de software informático
de la misma manera que lo hizo IBM inicialmente para los ordenadores centrales, o
observaremos los mismos tipos de incursiones que se hicieron en otros mercados altamente
concentrados? La presencia de poder de mercado no es la única característica pertinente, ya que
la fuente de este poder y las posibilidades de que los nuevos operadores sean económicamente
viables varían de un contexto a otro. Las externalidades de red que dan lugar a la infinidad de
Microsoft son muy diferentes de la naturaleza del poder de mercado de General Motors, que
anteriormente fabricaba automóviles más fiables y con más estilo.
La estructura actual de las políticas antimonopolio es diversa en carácter e impacto. La
intención general de estas políticas no ha cambiado notablemente en el último siglo. Su intención
es limitar el papel del poder de mercado que podría resultar de una concentración sustancial en
una industria en particular. Lo que ha cambiado es que las preocupaciones han pasado del
surgimiento de monopolios individuales a fusiones, compras apalancadas y otras transacciones
financieras que combinan y reestructuran las corporaciones de una manera que podría
fundamentalmente infundir un comportamiento de mercado.
7 Introducción

Razonamiento de las normas antimonopolio

La mayor concordancia con el monopolio y otros tipos de concentración similares no es que ser
grande sea necesariamente indeseable. Sin embargo, debido al control sobre el precio ejercido
por un solo proveedor, hay pérdidas de eficiencia económica para la sociedad. La calidad y la
diversidad de los productos también pueden verse afectadas. La sociedad podría estar en mejores
condiciones si se impusieran limitaciones al funcionamiento de un monopolio o de un tipo similar
de industria concentrada.
Las investigaciones recientes han cambiado mucho la forma en que pensamos sobre los
monopolios. Por ejemplo, una consideración importante no es simplemente cuán grande es una
empresa en la actualidad y cuál es su actual capacidad de mercado, sino más bien la medida en
que existe una posible entrada de un competidor. Si las empresas temen la perspectiva de tal
entrada, que se ha caracterizado a través de la teoría de los mercados impugnables, entonces el
comportamiento de un monopolista se verá influenciado de una manera que promoverá un
comportamiento más responsable.
Una de las razones por las que surgen las industrias concentradas es que las empresas del sorne
pueden tener derechos exclusivos sobre la invención del sorne o pueden haber sido responsables
de un cambio tecnológico que ha transformado la industria. Coca-Cola y Pepsi Cola son
productos de refrescos mucho más exitosos que sus contrapartes genéricas debido a su sabor
superior percibido. Si las mulas fuesen públicas y pudiesen ser replicadas en general, entonces su
influencia en el mercado disminuiría considerablemente.
Una vez que una empresa ha alcanzado una posición de monopolio, quizás en parte debido a la
innovación del pasado, queremos que continúe siendo dinámica en términos de sus esfuerzos
innovadores. Desde hace mucho tiempo, los economistas han llevado a cabo un control sustancial
sobre si el monopolio promueve o disuade la innovación. ¿Se dormirá un monopolista, en efecto,
en sus laureles y no tendrá ningún incentivo para innovar debido a la falta de presión del
mercado, o se verá estimulado por la perspectiva de obtener todos los beneficios de la innovación
que un monopolio puede obtener, mientras que una empresa en un mercado perfectamente
competitivo perdería de vista los beneficios de la innovación al ser copiada por los competidores?
Exploraremos los méritos relativos de estos argumentos y la dinámica de los monopolios, pero no
sacaremos ninguna conclusión general que indique la conveniencia de los monopolios. Los
méritos relativos del poder monopolístico tienden a variar según los contextos del mercado.

Regulación Económica

En muchos contextos en los que han surgido monopolios naturales, por razones de eficiencia
económica es deseable tener una estructura de mercado monopolística. Sin embargo, estos
gigantes económicos deben ser domados para que no cobren precios excesivos. No deseamos
incurrir en todos los problemas de eficiencia y equidad que surgen como resultado de un
monopolio. Algunos ejemplos destacados son los servicios públicos. No tiene sentido tener un
gran número de pequeñas empresas que suministran electricidad a los hogares, que suministran
8 Capítulo 1
sistemas de transporte público o que instalan sistemas de transporte público.
9 Introducción

líneas telefónicas y de televisión por cable. Sin embargo, tampoco queremos dar rienda suelta a
las empresas individuales en estos mercados porque los intereses de un monopolio no son los que
mejor favorecen los intereses de la sociedad en su conjunto. Lo que es bueno para General
Motors no es necesariamente bueno para Estados Unidos.
Otros tipos de regulación afectan a los precios de la energía y a los niveles del salario mínimo.
En algunos casos, la regulación económica se centra en el control del precio de los productos.
Esto puede ser indirectamente a través de la regulación de los beneficios, por ejemplo, limitando
los servicios públicos a una tasa de retumbo particular. En otros casos, hay reglas complejas que
rigen los precios, como en el caso de las regulaciones energéticas de los Estados Unidos y la
regulación de las tarifas telefónicas de larga distancia.

Desarrollo de la regulación económica

La génesis de estos diversos tipos de regulación económica se remonta a finales del siglo XIX,
como en el caso de las normas antimonopolio. Antes del cambio de siglo, el Congreso de Estados
Unidos había creado la Comisión Interestatal de Comercio para regular las tarifas de los
ferrocarriles, y a principios del siglo XX se produjo un aumento en el número de agencias
reguladoras en los campos del transporte, la comunicación y los valores. Fue durante ese período,
por ejemplo, cuando el Congreso de Estados Unidos estableció la Comisión Federal de
Comunicaciones y la Comisión de Valores y Bolsa. En el caso de la política antimonopolio, el
principal objetivo de estos esfuerzos ha sido impedir el desarrollo de los tipos de concentración
de mercado que amenazan el funcionamiento competitivo de los mercados. En contraste, la
regulación económica generalmente reconoce que la concentración del mercado no sólo es
inevitable, sino que en muchos casos es una estructura superior para el mercado en particular. La
intención es entonces poner límites al rendimiento de las empresas en este mercado para limitar
las pérdidas que puedan producirse.

Factores que intervienen en la fijación de las tasas de interés

El establecimiento de una estructura de tarifas que ofrezca incentivos eficientes para todas las
partes no es una tarea trivial. Considere el caso de una compañía de energía eléctrica. El objetivo
no es minimizar la tarifa a los consumidores, ya que tarifas muy bajas pueden afectar la
conveniencia de mantener el negocio para la compañía eléctrica. Además, puede afectar a la
calidad del producto que se está suministrando en términos de si la energía se suministra en horas
valle o si los cortes de energía se subsananan rápidamente. Una serie de cuestiones complejas
afectan al papel de la dinámica del proceso de inversión en las mejoras tecnológicas. Queremos
que la compañía de energía eléctrica innove para que pueda proporcionar energía más barata en
el futuro. Sin embargo, si captamos todos los beneficios de la innovación y se los damos a los
consumidores a través de precios más bajos, entonces la empresa no tiene ningún incentivo para
emprender la innovación. No podemos confiar en la competencia del mercado para obligarles a
tomar tales medidas, ya que hay poca competencia dentro de esta estructura de mercado. Por lo
tanto, debemos encontrar un delicado equilibrio entre la oferta de incentivos suficientes para que
las empresas emprendan acciones de reducción de costes y, al mismo tiempo, garantizar que los
1 Capítulo 1
0 precios para los consumidores no sean excesivos.
1 Introducción
1

Las principales preocupaciones que han surgido con respecto a la regulación económica se
refieren al papel diferente de los costes marginales y los costes fijos. Cuando la compañía de
electricidad proporciona servicio a su casa o apartamento, hay costos específicos
identificables que pueden ser atribuidos al producto que se le entrega: los costos marginales.
Sin embargo, la compañía eléctrica también incurre en costes fijos subestanciales en
términos de su planta y equipos que también deben ser cubiertos. ¿Cómo debe asignar la
compañía eléctrica estos costos fijos? ¿Debería simplemente dividirlos equitativamente entre
el número total de clientes? ¿Debe imputar los costes proporcionalmente a las facturas
totales de los clientes? ¿Debería distinguir entre los diferentes grupos en función de su
sensibilidad al precio? Si las empresas son menos sensibles a los precios que los
consumidores, ¿debería la mayor parte de estos costes ser asumida por las empresas o por los
consumidores individuales?
Durante las últimas décadas, los economistas han desarrollado una serie de marcos muy
sofisticados para abordar estas cuestiones. El objetivo general de estos análisis es determinar la
mejor manera de estructurar los esquemas de precios e incentivos para estas empresas, de manera
que protejamos los intereses de los clientes de electricidad y, al mismo tiempo, ofrezcamos
incentivos y una rentabilidad razonable a las empresas involucradas.
Tanto en el caso de la regulación antimonopolio como en el de la regulación económica, rara
vez es posible replicar perfectamente un mercado eficiente. Por lo general, se produce un cambio
radical en la situación de competencia perfecta que no se puede pasar por alto ni rectificar, ni
siquiera a través del esquema de precios más imaginativo y complejo. Sin embargo, aplicando
herramientas económicas a estas cuestiones, podemos obtener una situación de mercado mucho
más sensata de la que surgiría si no hubiera regulación alguna.
También cabe señalar que el análisis económico a menudo desempeña un papel fundamental
en esas decisiones de política. Los análisis económicos basados en los modelos discutidos en este
libro frecuentemente proporcionan la base para la toma de decisiones de tarifas para los servicios
públicos. Un destacado economista regulador, Alfred E. Kahn, fue responsable de la
desregulación de las aerolíneas, en gran parte debido a su creencia de que la competencia
beneficiaría a los consumidores y crearía una estructura de mercado más viable que el sistema
anterior, en el que la entrada en el mercado de las aerolíneas estaba dictada por una burocracia
gubernamental. Por el contrario, el análisis económico a menudo no desempeña un papel tan
central en el funcionamiento de un mercado perfectamente competitivo. La empresa
paradigmática en un mercado competitivo es una pequeña empresa que opera en un mar de otras
pequeñas empresas. Las empresas de este mercado no dibujan rutinariamente curvas de demanda,
curvas de ingresos marginales y curvas de costos marginales. Sin embargo, pocos economistas se
sienten perturbados por esta falta de aplicación explícita de las herramientas económicas, ya que
los economistas desde los tiempos de Milton Friedman han argumentado que aplican
implícitamente las leyes de la economía, de la misma manera que el jugador de billar aplica las
leyes de la geometría, aunque puede no haber recibido ninguna formación formal en la materia.
En el caso de la regulación económica, la aplicación del razonamiento económico es bastante
explícita. Los economistas desempeñan un papel destacado en estos organismos reguladores.
1 Capítulo 1
2 Gran parte del debate político se centra en el análisis económico y en la consideración de los
méritos de los tipos de cuestiones económicas que abordaremos en el curso de este libro.
1 Introducción
3

Regulación de Salud, Seguridad y Medio Ambiente

La forma más novedosa de regulación es el tema central de la parte III del libro. En la década de
1970, la Cámara de Representantes de Estados Unidos creó una serie de organismos que se
ocupan de regular la salud, la seguridad y la calidad del medio ambiente. Estas nuevas agencias
reguladoras incluyen la misión de la U.S. Consumer Product Safety Com, la Occupational Safety
and Health Administration, la Environmental Protection Agency, la Nuclear Regulatory
Commission y la National Highway Traffic Safety Administration. Aunque estas formas de
regulación se denominan a menudo políticas de regulación social, la línea divisoria exacta entre
las regulaciones económicas y las regulaciones sociales no está clara. Como resultado,
utilizaremos la designación más específica de salud, seguridad y regulación ambiental para
abarcar estas formas de regulación (social).
El principal ímpetu para las regulaciones de salud, seguridad y medio ambiente es doble. En
primer lugar, las externalidades sustanciales suelen ser el resultado de un comportamiento
económico. La operación de los negocios a menudo genera contaminación del aire,
contaminación del agua y desechos tóxicos. Las decisiones individuales de consumo son también
la fuente de externalidades, ya que el combustible que utilizamos en nuestros coches da lugar a la
contaminación del aire. Las cuestiones de información también desempeñan un papel destacado.
Debido a la naturaleza peculiar de la información como un bien económico, es más eficiente para
el gobierno ser el productor de mucha información y difundirla ampliamente. Las empresas
individuales, por ejemplo, no tendrán el mismo tipo de incentivos para realizar investigación
científica a menos que puedan cosechar los beneficios de la información. Como resultado, es en
gran medida gracias a los esfuerzos de los organismos gubernamentales que la sociedad ha
financiado la investigación sobre las implicaciones de diversos tipos de amenazas, de modo que
podamos evaluar sus consecuencias y determinar el grado en que deben ser reguladas.
Muchas políticas gubernamentales en el área de seguridad y medio ambiente se ocupan de
aspectos del comportamiento del mercado que, por su propia naturaleza, no implican
negociaciones voluntarias. Todos sufrimos los efectos de la contaminación atmosférica de las
centrales eléctricas locales, pero no aceptamos consumir esta contaminación atmosférica. Nunca
se ha realizado ninguna transacción, y no se nos compensa explícitamente por estas pérdidas. En
ausencia de tal transacción de mercado, no tenemos estimaciones explícitas del precio. No se ha
establecido un precio específico para la pérdida de visibilidad, o para el caso de los diversos tipos
de efectos sobre la salud y los daños materiales que resultarán de la contaminación del aire. Por
lo tanto, la primera tarea que debe emprenderse es evaluar el valor de estos diversos tipos de
políticas, en la medida en que los valores de los beneficios no surgen necesariamente del
comportamiento del mercado. Un estudio de caso que se analizará en la parte III es cómo
valoramos el riesgo de muerte, que es quizás el más difícil y delicado de estos compromisos
fundamentales a los que nos enfrentamos.
Las tres dimensiones de la salud, la seguridad y la regulación ambiental surgen con respecto a
los riesgos en nuestro medio ambiente, los riesgos en el lugar de trabajo y los riesgos de los
productos que consumimos. La mayor parte de nuestra capacidad regulatoria sobre estos riesgos
1 Capítulo 1
4 es a través de la regulación gubernamental directa. Varias agencias federales promulgan
requisitos detallados sobre las tecnologías en el lugar de trabajo, así como requisitos generales de
desempeño.
1 Introducción
5

Función de los tribunales

Un actor cada vez más destacado en este ámbito regulador han sido los tribunales. Mientras que
en el caso de las regulaciones antimonopolio los tribunales han venido aplicando las leyes
aprobadas por el Congreso, en el caso de estas regulaciones sociales las obligaciones que los
tribunales han estado evaluando se refieren a los requisitos del derecho consuetudinario que se
han desarrollado a través de décadas de decisiones judiciales y precedentes sobre cómo se
manejan los diversos tipos de accidentes y otras externalidades. Los incentivos generados por los
tribunales en muchos casos eclipsan a los creados por los organismos reguladores. Las
indemnizaciones de la corte por reclamos relacionados con el asbesto han sido tan sustanciales
que la industria del asbesto en los Estados Unidos ha sido aliada pero eliminada por las cargas
financieras. Los costes de la responsabilidad civil han llevado a la industria farmacéutica a
abandonar en gran medida la investigación sobre los dispositivos de contraespionaje, y muchas
vacunas también han sido retiradas del mercado debido a las elevadas cargas de la
responsabilidad civil. Los visitantes de los moteles se darán cuenta de que los trampolines han
desaparecido, una consecuencia de los costos adicionales del seguro de responsabilidad civil
asociados con este tipo de equipo recreativo. El acuerdo de 1998 de las demandas generales de
cigarrillos de los fiscales del estado por más de
200.000 millones de dólares lanzaron un nuevo fenómeno de regulación a través de litigios. Ha
habido un aumento constante en la dependencia de los tribunales para fomentar cambios en los
productos, incluyendo pintura a base de plomo, armas de fuego, cigarrillos, implantes mamarios
y comida rápida. Las líneas entre regulación y litigio se han vuelto borrosas, lo que hace cada vez
más importante entender el conjunto más amplio de instituciones sociales que crean incentivos
que sirven para regular el comportamiento. Para entender el papel del gobierno en el contexto de
este tipo de regulación, se debe evaluar no sólo cómo funcionan las agencias reguladoras, sino
también qué doctrinas gobiernan el comportamiento de los tribunales. Estas cuestiones también
se abordarán en la parte III.

Criterios de evaluación

Idealmente, el propósito de las políticas antimonopolio y regulatorias es fomentar mejoras

juzgadas en términos de eficiencia. Deberíamos acercarnos al ideal perfectamente competitivo
que tendríamos si no existiera este tipo de intervención. El objetivo es aumentar la eficiencia con
la que opera la economía, reconociendo que podemos no alcanzar la meta de replicar un mercado
perfectamente competitivo, pero sin embargo podemos lograr mejoras sustanciales sobre lo que
prevalecería en ausencia de tal intervención gubernamental.
Dicho de otra manera, nuestra tarea es maximizar los beneficios netos de estas regulaciones
para la sociedad. Tal concordancia requiere que evaluemos tanto los beneficios como los costos
de estas políticas regulatorias e intentemos maximizar su diferencia. Si los grupos extranjeros en
la sociedad son tratados simétricamente, entonces este cálculo de costo-beneficio representa una
maximización directa de la eficiencia económica. Alternativamente, podemos optar por ponderar
1 Capítulo 1
6 los beneficios de la desagregación de manera diferente o hacer otro tipo de distinciones, en cuyo
caso podemos incorporar una gama más amplia de preocupaciones que la eficiencia por sí sola.
11 Introducción

Para aquellos que no están convencidos de la primacía de los objetivos políticos basados en la
eficiencia, la economía puede, sin embargo, desempeñar un papel importante. Entender cómo
funcionan las regulaciones en nuestra economía de mercado ayudará a determinar quién gana y
quién pierde con las políticas regulatorias, y hasta qué punto. Los análisis económicos de las
fusiones de empresas, por ejemplo, pueden rastrear los efectos sobre los precios, las ganancias de
las empresas y el bienestar de los consumidores de una manera que promueva políticas
regulatorias más informadas, independientemente del punto de vista político de cada uno.
Aunque la maximización de la eficiencia económica u otro objetivo social loable puede ser
promovido por los economistas como nuestra meta, en la práctica no es lo que los reguladores
eligen para maximizar. Los reguladores responden a una variedad de grupos políticos. De hecho,
en muchos casos los mismos tipos de fallos del mercado que condujeron a la regulación también
pueden influir en las regulaciones que se emprenden. Como sociedad, por ejemplo, reaccionamos
de manera exagerada ante los riesgos de baja probabilidad que se han señalado a nuestra
atención. Tememos el último carcinógeno altamente publicitado, y cancelamos nuestros planes
de vacaciones en Nueva York después del ataque terrorista del 11 de septiembre. Este mismo tipo
de reacciones al riesgo también crea presiones para que las agencias reguladoras tomen medidas
contra estos peligros.
Además, incluso en los casos en que los organismos gubernamentales no sufren de presiones
irracionales o de presiones irracionales, no necesariamente maximizarán el bienestar social. Las
acciones tomadas por las agencias gubernamentales infundirán fortuna a las empresas y grupos
particulares de la sociedad de manera sustancial. La concesión de una franquicia de televisión por
cable puede hacer un millón de aire, y las restricciones a la competencia extranjera aumentarán
enormemente la fortuna de las empresas en mercados internacionales altamente competitivos.
Existe un fuerte interés privado en los resultados de la regulación, y exploraremos los
fundamentos y mecanismos económicos mediante los cuales se manifiesta este interés privado.
El resultado neto de estos intereses privados es que las políticas regulatorias a menudo no
funcionan de la manera que los economistas pretenden en un mundo ideal. Como lo demostró el
Premio Nobel George Stigler, la regulación económica a menudo promueve intereses privados,
como el aumento de las ganancias de la industria que está siendo regulada. El objetivo aparente
no es siempre maximizar el bienestar social, sino más bien proporcionar transferencias entre
grupos particulares de la sociedad. Además, es posible que estas transferencias se realicen de
manera ineficiente, de modo que las políticas reguladoras puedan quedar muy por debajo de
nuestro ideal.
Las sucesivas decepciones con la política regulatoria han dado lugar a la terminología "falla
del gobierno" para representar la contraparte gubernamental de la falla del mercado. De la misma
manera que los mercados pueden fracasar porque las suposiciones idealizadas no se sostienen, el
gobierno también puede fracasar. Nuestra tarea no es siempre reemplazar una situación de falla
del mercado por una acción gubernamental, ya que la intervención gubernamental puede no
producir un resultado superior. Siempre deberíamos evaluar si los tipos particulares de
intervención que se han elegido mejorarán realmente el rendimiento del mercado y mejorarán
nuestro bienestar en la medida de lo posible. Al examinar las diversas formas de regulación,
10 Capítulo 1
tendremos en cuenta los méritos de la regulación, así como la prueba que deberíamos utilizar para
evaluar su idoneidad.
11 Introducción

Preguntas y Problemas

l. ¿Por qué debería intervenir el gobierno en situaciones de fallo del mercado? ¿Debe intervenir el
gobierno si un mercado es plenamente eficiente en el sentido de ser perfectamente competitivo?
¿Qué otras razones adicionales están presentes si hay una insuficiencia en el mercado?
2. Debatir sobre los tipos de casos en los que el gobierno tiene una ventaja en términos de capacidad de
información, así como de experiencia superior para tomar decisiones que los consumidores no
tendrían.
3. Los economistas suelen utilizar el criterio de la eficiencia económica para juzgar los méritos de las
políticas alternativas. ¿Qué juicios de valor están implícitos en la doctrina de la eficiencia económica?

Lecturas recomendadas

Dos clásicos de la economía de la regulación son Alfred E. Kahn, The Economics of Regulation:
Prin cipies and Institutions (Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 1988), y George J. Stigler,
The Citizen and the State (Chicago: University of Chicago Press, 1975). En Stephen G. Breyer,
Regulation and lts Reform (Cam bridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1982), aparece
un excelente análisis de las cuestiones jurídicas y de política. Textos avanzados útiles son Daniel
F. Spulber, Regulation and Markets (Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 1989); Sanford V.
Berg y John Tschirhart, Natural Monopoly Regulation: Principies and Practice (Cambridge:
Cambridge University Press, 1988); y W. Kip Viscusi, Rational Risk Policy (Oxford: Oxford
University Press, 1998).
Para más información sobre las cuestiones jurídicas, véase Steven G. Breyer, Richard B.
Stewart, Cass R. Sunstein, y Matthew Spitzer, Administrative Law and Regulatory Policy: Prob
lems, Text, and Cases (Boston: Aspen Law and Business, 2002) y Phillip Areeda, Louis Kaplow,
y Aaron Edlin, Antitrust Analysis: Problemas, texto, casos (Nueva York: Aspen Law and
Business, 2004). Para una perspectiva orientada a los negocios, véase Murray L. Weidenbaum,
Business, Government, and the Public (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1990).
Entre los enlaces útiles relacionados con las actividades regulatorias y la investigación se
incluyen el sitio web de la Oficina de Gestión y Presupuesto de la Oficina de Información y
Asuntos Regulatorios (http:// www.whitehouse.gov/omb/inforeg/regpol.html) y el Programa de
Estudios Jurídicos Empíricos de Harvard (http://www.law.Harvard.edu/programs/pels/).

Apéndice

Abreviaturas de las principales agencias

reguladoras BLS Oficina de Estadísticas

Laborales
Junta de Aeronáutica Civil del CAB
12 Capítulo 1

CEA Council of Economk Advisors

CFTC Commodity Futures Trading Commjssion
CPSC Consumer Product Safety Commjssion
DOD Department of Defense
DOJ Departamento de Justicia
DOT Departamento de Transporte
EEOC Comisión de Igualdad de Oportunidades de Empleo
EPA Agencia de Protección Ambiental
FAA Administración Federal de Aviación
FAO de Alimentos y Agricultura!
FAO Organización
FCC
Comisión Federal de Comunicaciones
FDA
Administración de Alimentos y
FDIC
Medicamentos
FEC
Corporación Federal de Seguros de
FERC
Depósitos Comisión Electoral Federal
FHA
Comisión Federal de Regulación Energética
FMC
Administración Federal de Vivienda
FSLIC
FTC Comisión Federal de Maritirne

ICC Federal Savings and Loan Insurance Corporation

ITC (Corporación Federal de Seguros de Ahorro y Préstamo)

Federal Trade Commjssion (Comisión Federal de
Comercio)
Comisión de Comercio Interestatal
Comisión de Comercio Internacional
MSHA Administración de Seguridad y Salud en Minas
NHTSA National Highway Traffic Safety Admjnistration
NIHNational Institutes of Health
NIOSHNational Institute of Occupational Safety and Health
(Instituto Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional)
NLRBNational Labor Relations Board (Consejo Nacional de
Relaciones Laborales)
Comisión Reguladora NRCNuclear
OIRA Oficina de Información y Asuntos
Regulatorios OMB Oficina de Gestión y
Presupuesto
OSHA Administración de Seguridad y Salud
Ocupacional SECSecurities and Exchange Commission
USDA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos
2 La elaboración de un reglamento

Un resumen estilizado de la evolución de la regulación y de las políticas antimonopolio es el

siguiente: Un único organismo regulador nacional establece la política gubernamental para
maximizar el interés nacional, donde el mandato legislativo del organismo define sus
responsabilidades específicas en la promoción de estos intereses. La realidad de la formulación
de políticas regulatorias difiere considerablemente de esta visión estilizada. El proceso es
imperfecto en el sentido de que los observadores de Sorne afirman que el "fracaso del gobierno"
puede tener el mismo orden de importancia que el fracaso del mercado. 1
Una diferencia importante es que no toda la reglamentación tiene un alcance nacional. Mucha
de la regulación ocurre a nivel estatal y local. La reciente preocupación política por la
importancia de volver a proteger las preferencias y las condiciones económicas a nivel local ha
estimulado un mayor interés en la actividad reguladora que no sea a nivel federal. Cabe destacar
que desde un punto de vista histórico, la mayoría de las regulaciones, como las regulaciones de
tarifas para ferrocarriles, comenzaron a nivel estatal. Estas normas se ampliaron posteriormente
al ámbito nacional.
Incluso en situaciones en las que es un organismo regulador nacional el que actúa, este grupo
puede no estar fomentando el interés nacional. Los grupos de interés especial y su diversa gama
de grupos de presión también tienen una gran influencia en la política regulatoria. Además, los
mandatos legislativos de las agencias reguladoras suelen especificarse de manera mucho más
estricta que simplemente instando a la agencia a promover el interés nacional.
Otra diferencia con respecto al modelo estilizado es que típicamente la agencia reguladora no
es el único actor gubernamental. El Congreso y el poder judicial ofrecen un solo control y, lo que
es más importante, el proceso de supervisión regulatoria dentro de la Casa Blanca tiene un aporte
sustancial. Cada uno de estos grupos tiene su propia agenda. Pocos observadores dirían que
alguna de estas agendas coincide exactamente con el interés nacional.
La idea errónea final es que es sencillo que el gobierno emita una política regulatoria o que
tome una decisión con respecto a la política antimonopolio. Hay pasos explícitos que las agencias
gubernamentales deben tomar antes de instituir regulaciones. En cada una de estas etapas, varios
actores gubernamentales y privados participan en el proceso y pueden influir en el resultado. La
naturaleza de este proceso y la forma en que afecta a los resultados de la regulación es el tema de
este capítulo.
Los principios subyacentes que rigen las políticas antimonopolio y de regulación deben ser
coherentes con los mandatos legislativos redactados por el Congreso. Las acciones tomadas con
estas estipulaciones legislativas a su vez están sujetas a revisión por parte de los tribunales. Estos
dos conjuntos de infusiones son pertinentes a todas las acciones de política que se discuten en
este libro.
Otros aspectos del carácter de estas políticas difieren considerablemente. La vigilancia del
Departamento de Justicia de los Estados Unidos para llevar a cabo acciones antimonopolio varíes
con las administraciones políticas, en parte debido a las diferencias en la interpretación de la ley.
Aunque el Departamento de Justicia de los EE.UU. ocasionalmente emite regulaciones formales
para guiar el comportamiento de la industria, tales como procedimientos para la implementación
de sanciones civiles, en su mayor parte el principal mecanismo de política de la inftuencia es
14 Capítulo 1

l. Charles Wolf, "A Theory of Non-Mark et Failure", Journal of Law and Economics (abril de 1978).
14 Capítulo
2

litigios contra empresas que se cree que están violando las leyes antimonopolio. Esta amenaza de
litigio también produce muchos acuerdos extrajudiciales de casos de defensa de la competencia.
Muchas de las agencias de regulación económica son comisiones reguladoras independientes,
como la Comisión Federal de Comercio y la Comisión Federal de Comunicaciones. Además de
iniciar acciones legales, estas agencias confían ampliamente en la emisión de reglamentos para
guiar el comportamiento de las empresas. Los pasos que deben seguirse para emitir estas
regulaciones siguen los procedimientos que se discuten más adelante en este capítulo, excepto
que no existe una revisión por parte de la autoridad ejecutiva sobre las comisiones reguladoras.
El último grupo de agencias está formado por las agencias reguladoras del poder ejecutivo.
Estas agencias se basan principalmente en la emisión de regulaciones formales de acuerdo con
las fechas de sus legisladores. Por ejemplo, la Agencia de Protección Ambiental (EPA) ha
emitido normas de emisión de plomo en la implementación de la Ley de Aire Limpio. Esta
actividad regulatoria está sujeta a revisión por parte de la Oficina de Gestión y Presupuesto
(OMB) y a todo el proceso de elaboración de normas que se detalla más adelante en este capítulo.
Dado que los procedimientos de regulación de las agencias del poder ejecutivo son los más
complejos, este capítulo se centrará en ellos como el caso más general. Los temas son de la
mayor pertinencia para las políticas que se consideran en la parte III del libro. Sin embargo, las
lecciones económicas implicadas son bastante generales. Las políticas gubernamentales no deben
ser consideradas como un objeto fijo que debe ser tratado reverencialmente dentro de los cursos
de negocios y gobierno. Más bien, son generadas por un complejo conjunto de fuerzas políticas y
económicas, no todas las cuales producen resultados deseables. Parte de la tarea de los capítulos
siguientes es determinar qué políticas son beneficiosas y cuáles no.

Regulación estatal contra regulación federal: El debate sobre el federalismo

Aunque con frecuencia se considera que la regulación es sinónimo de regulación federal, no toda
la regulación es a nivel federal. Las restricciones sobre el consumo de cigarrillos en los
restaurantes son desalentadoras a nivel local, al igual que las edades de consumo. Las comisiones
reguladoras estatales fijan las tarifas de los servicios públicos y a menudo están involucradas en
complejas batallas legales sobre la jurisdicción apropiada. Casi todas las regulaciones de seguros
ocurren también a nivel estatal. Los estados de Sorne regulan las tasas de seguro de manera
bastante estricta, mientras que en otros estados estas tasas de seguro han sido desreguladas. Las
condiciones en las que se efectúan los pagos en el marco de los planes de seguro también varían
según la localidad, ya que los estados de Sorne han adoptado normas de no culpabilidad en
contextos de accidente. Los Estados también difieren en cuanto a los factores que permiten que
las compañías de seguros tengan en cuenta al fijar las tarifas. En casos graves, los estados
prohíben que la compañía de seguros tome en cuenta la edad, sexo o raza del conductor al
establecer las tarifas del seguro de automóvil. Finalmente, los estados difieren en términos de si
hacen obligatorio el seguro de automóvil y, si es obligatorio, el alcance del subsidio que los
conductores de menor riesgo otorgan a los conductores de alto riesgo.
15 La elaboración de un
reglamento

Ventajas del federalismo

La existencia de regulaciones estatales de varios tipos no es simplemente el resultado de un

descuido por parte de los reguladores federales. A menudo hay razones económicas sólidas
por las que queremos que la regulación tenga lugar a nivel estatal. De hecho, particularmente
en las administraciones de Reagan y Bush se hizo hincapié en la transferencia del control
sobre la estructura regulatoria y la aplicación de la regulación a los estados, un énfasis que se
encuentra bajo el título general de "federalismo". Sin embargo, el alcance del impacto de los
principios del federalismo ha sido menor de lo que los defensores de este enfoque
pretendían. En reconocimiento de este énfasis, la OMB emitió la siguiente directriz de
política regulatoria:

Los reglamentos federales no deben prevalecer sobre las leyes o reglamentos estatales, excepto para
garantizar los derechos de ciudadanía nacional o para evitar cargas significativas sobre el comercio
interestatal. 2

Este principio de federalismo se basa en una serie de razones económicas sólidas. En primer
lugar, las condiciones locales pueden afectar tanto a los costes como a los beneficios asociados a
la regulación. Las preferencias varían localmente, al igual que las condiciones económicas
regionales. Las áreas donde el transporte público está bien establecido pueden imponer mayores
restricciones a los automóviles que los estados donde no existen tales alternativas de transporte.
La segunda ventaja potencial de la regulación descentralizada es que los ciudadanos que
desean una mezcla diferente de bienes públicos pueden elegir reubicarse. Aquellos a los que les
gusta apostar pueden, por ejemplo, residir en estados donde el juego está permitido, como
Nevada o Nueva Jersey. Toda la teoría de los bienes públicos locales se construye en torno a
nociones similares en las que los individuos se trasladan en un esfuerzo por establecer la mejor
correspondencia entre las políticas públicas locales y sus preferencias. La diversidad de opciones
posibilitada por el uso de la regulación estatal permite que se tomen tales decisiones, mientras
que si todas las políticas regulatorias y las decisiones públicas fueran uniformes a nivel nacional,
no habría tal discreción.
Una tercera ventaja de la regulación local es que puede proteger la heterogeneidad de los
costos y beneficios en un lugar en particular. Idealmente, nos gustaría establecer estándares
nacionales que vuelvan a proteger completamente las diferencias de beneficios y costos entre las
áreas. Queremos reconocer, por ejemplo, la necesidad de regular más estrictamente las fuentes de
contaminación cuando hay grandes poblaciones expuestas en riesgo. Las regulaciones federales
rara vez refutan esta diversidad. En contraste, las regulaciones estatales rara vez están
estructuradas de manera que satisfagan las necesidades de otros estados en lugar de las suyas
propias.
Una ventaja relacionada que se deriva del potencial de heterogeneidad con la regulación estatal
es también el potencial de innovación. Muchos estados se han embarcado en políticas reguladoras
innovadoras. California ha sido un líder en este sentido, ya que ha instituido requisitos de
etiquetado para los productos químicos peligrosos, así como esfuerzos para reducir drásticamente
las tasas de seguro de automóviles.
16 Capítulo
2

2. Oficina de Administración y Presupuesto de los Estados Unidos, Programa Regulatorio del Gobierno de los
Estados Unidos. 1 de abril de 1988 a 31 de marzo de 1989 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office,
1988), pág. 20.
17 La elaboración de un
reglamento

Ser innovador no implica necesariamente que estas innovaciones sean beneficiosas, pero hay un
beneficio que otros estados derivan de estos experimentos, ya que pueden ver qué experimentos
reguladores funcionan y cuáles no. La experimentación a nivel local será generalmente menos
costosa que a nivel nacional, en caso de que los experimentos reglamentarios resulten ser un
error. Además, si el experimento resulta ser exitoso, entonces otros estados pueden y
normalmente lo seguirán.

Ventajas de las normativas nacionales

Aunque los beneficios de la regulación local son considerables, también deberían tenerse en
cuenta las ventajas potenciales de los enfoques reguladores nacionales. En primer lugar, las
agencias reguladoras nacionales a menudo tienen una ventaja informativa sobre las agencias
locales. La Administración de Drogas y Alimentos de los Estados Unidos (FDA, por sus siglas en
inglés), por ejemplo, administra una estructura regulatoria para los fármacos macéuticos
faríngeos que implica pruebas sustanciales de los productos. La duplicación de este esfuerzo a
nivel local sería extremadamente costosa e ineficiente. Además, la mayoría de las agencias
reguladoras locales no han desarrollado el mismo grado de experiencia que existe a nivel
nacional en esta o en muchas otras áreas científicas.
Una segunda razón para las regulaciones nacionales es que las regulaciones nacionales
uniformes son un aliado general más eficiente para los productos de consumo
comercializados a nivel nacional. Si las empresas tuvieran que cumplir cincuenta conjuntos
diferentes de normas de seguridad y contaminación ambiental para los automóviles, los
costos de producción se dispararían. Los esfuerzos de etiquetado, así como otras políticas
que afectan a los productos involucrados en el comercio interestatal, también impondrán un
menor costo a las empresas si se llevan a cabo sobre una base nacional uniforme.
El fundamento de la eficiencia para la regulación federal es a menudo más general, como en el
caso de las políticas antimonopolio. Si el mercado de productos es de alcance nacional, entonces
uno querría reconocer los impedimentos a la competencia en el mercado a través de las políticas
antimonopolio federales en lugar de confiar en cada uno de los cincuenta estados para llevar a
cabo acciones antimonopolio individuales.
Una tercera razón para la regulación federal es que muchos problemas ocurren localmente pero
tienen ramificaciones nacionales. La contaminación del aire de las centrales eléctricas en el
Medio Oeste es en gran medida responsable de los problemas con la lluvia ácida en el este de los
Estados Unidos y Canadá. De hecho, muchos de los problemas ambientales a los que nos
enfrentamos en la actualidad son de alcance mundial, en particular los relacionados con el
cambio climático. Las políticas para abordar el calentamiento global afectarán a todas las fuentes
de energía. No sólo es necesaria una reglamentación nacional, sino también el reconocimiento de
las dimensiones internacionales del problema de la política reguladora.
Una justificación final para las regulaciones nacionales es que consideramos que ciertos
resultados de las políticas son lo suficientemente importantes como para que todos los
ciudadanos deban tenerlas garantizadas. Un ejemplo prominente son las regulaciones de derechos
civiles. Por ejemplo, no permitimos que los estados de la Sorne discriminen por motivos de raza
18 Capítulo
y2 sexo, incluso si no están obligados por los requisitos federales de acción afirmativa.
19 La elaboración de un
reglamento

Ejemplo de Etiquetado de Productos

Un estudio de caso interesante que ilustra los méritos competitivos de la reglamentación nacional
frente a la estatal es la iniciativa de California de 1986 conocida como Proposición 65. 3 Esa
medida de la boleta requirió el etiquetado de productos ali que son cancerígenos o tóxicos para la
reproducción. En el caso de los cinógenos para automóviles, la advertencia de puerto seguro fue
"ADVERTENCIA: Este producto contiene una sustancia química que el estado de California
sabe que causa cáncer". El umbral de riesgo de cáncer para tal requisito de advertencia era un
riesgo de cáncer de por vida de 1/100.000. El reglamento exime a los carcinógenos del anillo que
se producen de forma natural, y las bebidas alcohólicas se abordarían mediante advertencias en
los puntos de venta en lugar de en las etiquetas de los productos. Estas disposiciones más
indulgentes respondían a las presiones ejercidas por la industria agrícola y vitivinícola de
California, más que a cualquier otra razón subyacente basada en el riesgo para tratar los
carcinógenos naturales y las bebidas alcohólicas de manera diferente.
Inicialmente, los productores y los fabricantes de comestibles temían la perspectiva de una
miríada de regulaciones estatales. Los productos etiquetados como cancerígenos en California
podrían terminar en las tiendas de Oklahoma, posiblemente causando confusión y alarma en los
consumidores. Como otros estados también adoptaron advertencias, la perspectiva de no
emparejar el producto y su advertencia específica del estado con el mercado correcto parecía
sustancial. Alrededor del 45 por ciento de las ventas nacionales al por menor de productos
alimenticios se producen y distribuyen a nivel nacional o regional, de modo que las diferencias
en los requisitos de etiquetado estatales afectan aproximadamente a la mitad de los productos
alimenticios que se venden en el extranjero. Para evitar que los productos etiquetados en un
estado sean enviados a otro lugar, habría costos adicionales de transporte, almacenamiento en
planta, almacenamiento en campo y control de inventario que ascenderían a un total de $0.05
para un producto que cuesta $0.50.
La perspectiva de estos costos adicionales impuestos por una miríada de regulaciones estatales
llevó a la industria de manufactura de alimentos y comestibles a cabildear ante la administración
Reagan por una sola regulación nacional. Las compañías que inicialmente se opusieron a las
regulaciones estatales individuales buscaron un estándar nacional uniforme para reducir sus
costos de cumplimiento. No se adoptó ninguna reglamentación nacional y la crisis prevista para
las empresas nunca se materializó. Las empresas reformularon la mayoría de sus productos
sujetos a las advertencias para evitar el efecto estigmatizante de las etiquetas. Además, nunca se
produjo la temida proliferación de advertencias estatales confusas. Sin embargo, la experiencia
del etiquetado de riesgo de productos ilustra cómo los costos de cumplimiento asociados con una
multiplicidad de regulaciones estatales pueden llevar a las empresas a apoyar una variante
nacional de las regulaciones a las que se oponen en cada estado en particular. Preocupaciones
similares en 2004 con respecto a las regulaciones estatales llevaron a las compañías de
automóviles de Estados Unidos a oponerse a los estándares de economía de combustible
específicos de cada estado y a favorecer estándares federales uniformes.

3. La base empírica! para esta sección está documentada en W. Kip Viscusi , Product-Risk Labeling (Washington , D.C.:
20 Capítulo
American
2 Enterprise Institute Press, 1993).
21 La elaboración de un
reglamento

La superposición de los reglamentos estatales y federales

Debido a que las regulaciones nacionales tienden a tener un efecto preventivo, incluso si no
existe una disposición legal específica que prevea la anticipación, la prevención de una
intromisión sustancial en el papel legítimo de los estados requiere una gran moderación por parte
de los reguladores federales. En los últimos años ha habido varios intentos de reconocer las
diferencias estatales legítimas que pueden existir.
Muchos de los ejemplos de políticas que prevén un mayor papel de los estados se refieren a la
administración de la regulación federal. A partir de 1987, el Departamento de Salud y Servicios
Humanos dio a los estados más libertad de acción en sus compras de computadoras y equipo
relacionado con las computadoras para el programa de Ayuda a las Familias con Hijos
Dependientes. Anteriormente, los estados tenían que realizar una cantidad considerable de
trámites para obtener la aprobación de sus necesidades informáticas. Del mismo modo, el
Departamento de Transporte ha facilitado el papeleo y los procedimientos de presentación de
informes relacionados con el trabajo de subcontratación realizado por los estados, al igual que en
sus proyectos de construcción de carreteras.
A un nivel más sustantivo, la EPA de los Estados Unidos ha delegado autoridad sustancial a
los estados para el Sistema Nacional de Eliminación de Descargas de Contaminantes. Este
programa establece los permisos de contaminación del agua que servirán como el estándar
regulador para los cargos por contaminación del agua de una empresa. Muchos estados han
asumido la autoridad para hacer cumplir estas r e g u l a c i o n e s ambientales, y la EPA ha
comenzado a conceder a los estados mayor libertad para establecer la cantidad de contaminación
permitida para las empresas. La Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA, por
sus siglas en inglés) ha emprendido esfuerzos similares, y muchos estados son responsables de la
aplicación de las regulaciones de seguridad en el trabajo que se establecen a nivel nacional pero
que son monitoreadas y aplicadas utilizando personal bajo un programa de aplicación estatal.
Aunque los Estados siguen desempeñando un papel subsidiario en el desarrollo y la
administración de las políticas antimonopolio y regulatorias, se ha reconocido cada vez más el
importante papel que deben desempeñar los Estados. Este mayor énfasis en el papel de los
estados se debe a varios factores. Parte del entusiasmo por la regulación estatal surge de la
evocación natural del desarrollo de la regulación federal. Si asumimos que el gobierno federal
primero adoptará las alternativas regulatorias más prometedoras y luego procederá a expandir la
regulación adoptando las alternativas menos beneficiosas, eventualmente llegaremos a un punto
en el que habrá políticas sorne que no serán deseables a nivel nacional pero que serán
beneficiosas en las áreas locales sorne. Los estados jugarán un papel importante en términos de
llenar los vacíos dejados por la regulación federal.
Otra fuerza que ha impulsado el papel cada vez más importante de la regulación estatal ha sido
el reconocimiento de que existen diferencias legítimas entre los estados. En muchos casos, los
estados han tomado la iniciativa de reconocer estas diferencias tomando medidas regulatorias
audaces, en particular con respecto a la regulación de las tarifas de los seguros.
22 Capítulo
2

Finalmente, gran parte del ímpetu para la regulación estatal proviene de una decepción con el
desempeño de la regulación federal. De hecho, no es una coincidencia que el resurgimiento del
interés por los principios del federalismo haya ocurrido durante el gobierno de Reagan, que se
comprometió a la desregulación. En consecuencia, se ha hecho cada vez más hincapié en las
razones económicas para dar a los Estados un papel más importante en el proceso de
reglamentación y para determinar si es realmente necesaria la intervención federal. El principal
actor institucional en la promoción de este reconocimiento de los principios del federalismo ha
sido la OMB de Estados Unidos en el contexto del proceso de supervisión regulatoria, que
consideraremos en secciones posteriores.

El carácter del proceso de elaboración de normas

Aunque las agencias reguladoras federales tienen una discreción sustancial, no tienen un margen
de maniobra amplio para establecer las regulaciones que desean hacer cumplir. Una de las
limitaciones es la legislación. Los reglamentos promulgados por estos organismos deben ser
coherentes con su mandato legislativo, o corren el riesgo de ser anulados por los tribunales.
Además, las agencias reguladoras deben pasar por un conjunto específico de procedimientos
administrativos como parte de la emisión de un reglamento. Estos procedimientos no prevén el
mismo grado de responsabilidad que en las situaciones en las que el Congreso vota sobre
determinados proyectos de ley. Sin embargo, existen controles sustanciales en este proceso que
han evolucionado sustancialmente con el tiempo para proporcionar un mayor control de las
acciones de las agencias reguladoras.

La cronología de las nuevas regulaciones

La figura 2.1 ilustra la estructura actual del proceso de elaboración de normas. Los dos actores
principales en este proceso son la agencia reguladora y la OMB. La primera etapa en el desarrollo
de una regulación se produce cuando la agencia decide regular un área particular de actividad
económica. Una vez que un tema regulatorio está en la agenda regulatoria de la agencia, debe ser
listado como parte de su programa regulatorio si se trata de una acción regulatoria significativa
que probablemente tenga un impacto sustancial en los costos. La OMB tiene la autoridad para
revisar este programa regulatorio, donde la intención de esta revisión es identificar posibles
superposiciones entre agencias, para estar al tanto de las políticas regulatorias que se están
desarrollando y para descartar las regulaciones que parecen ser particularmente indeseables. En
su mayor parte, estas revisiones tienen muy poco efecto en las regulaciones que la agencia
persigue, pero sirven un papel informativo en términos de alertar a la OMB sobre potenciales
confinamientos entre agencias.
La siguiente etapa en el desarrollo de un reglamento es preparar un Análisis de Impacto
Regulatorio (RIA). Los requisitos para estas RIA se han ido detallando con el tiempo. En la
actualidad, exigen que la agencia calcule los beneficios y los costos y determine si los beneficios
de la regulación son superiores a los costos. También se le exige a la agencia que considere
alternativas de política potencialmente más deseables.
20 Capítulo
2

ORGANISMO REGULADOR OFICINA DE GESTIÓN Y PRESUPUESTO

Decidir iniciar una acción

normativa

Formular un programa
regulador
(todos los significados
anticipados! acciones
regulatorias)
Aprobación de
la OMB

Preparar la regla propuesta y

Análisis de Impacto Regulatorio
(RIA); enviar a la OMB 60 días
antes de la Notificación de
Propuesta de Reglamentación
(NPRM) en el Registro Federal.
-1 La regla propuesta consiste!
políticas y prioridades de la
administración
en -

La regla propuesta consiste en que

las políticas y prioridades de la -
administración alteran los cambios.

¡ ! -1 Regla propuesta que no

políticas y prioridades de la
administración
y Revisar 1
1 Retirada 1
concuerda con

Publicar la NPRM en el Registro

Federal

30-90 días de aviso público y

comentar

l
Figura 2.1
El proceso de gestión reglamentaria
Fuente: National Academy of Public Admjn i stration, Presid ential Management of Rul emaking in Regulatory Agen- cies
(Washington, D.C.: Nationa l Academy of Public Admjni strat ion, 1987), p. 12. Reimpreso con permiso de la Academia
Nacional de Administración Pública.