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reglamento

ORGANISMO REGULADOR OFICINA DE GESTIÓN PRESUPUESTO DEL ANO

Preparar la regla final y el

RIA; enviar a la OMB 30 días
publicación
antes de en el Registro
rl La regla final consiste! en
políticas y prioridades de la
Federal administración
-
La regla final consiste! en
políticas y prioridades de la
administración después de los
cambios

y
¡ ¡ Regla final inconsistente con
políticas y prioridades de la
administración
----- 1 Revisar 1 Retirada 1
1

Publicar la regla final en el Registro

Federal

----------- Revisión del Congreso 1

-<- (re - - - - - - - - - - - - de puerto y espera y otros procedimientos)
-------------------
-------------------
-------------------
-------------------
-------------------
La regla final entra en
-------------------
vigor (después
- - - - - - - -de
- - -30
--------
días) - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
---------------

i
Revisión judicial

Nota: Líneas discontinuas representadas! pasos opcionales

Figura 2.1 (continuación)

22 Capítulo
2

Después de completar el RIA, que generalmente es un estudio muy extenso de los beneficios y
costos de las políticas regulatorias, la agencia debe enviar el análisis a la OMB para su revisión,
la cual debe llevarse a cabo sesenta días antes de que la agencia emita una Notificación de
Propuesta de Reglamentación (NPRM) en el Registro Federal. Durante este período de hasta
sesenta días, la OMB revisa la regulación propuesta y el análisis que la respalda. En la gran
mayoría de los casos, la OMB simplemente aprueba la regulación en su forma actual. En muchos
casos, la OMB negocia con la agencia para obtener mejoras en la regulación, y en algunos raros
casos la OMB rechaza la regulación por ser indeseable. En ese momento, la agencia tiene la
opción de revisar el reglamento o de retirarlo.
Esta revisión de la OMB es generalmente un proceso secreto. Más adelante en este capítulo
presentaremos estadísticas generales sobre el carácter de las decisiones regulatorias en términos
del número de reglamentos aprobados y desaprobados. Sin embargo, lo que falta es una
descripción pública detallada del carácter del debate entre la OMB y el organismo regulador. El
carácter secreto de este proceso tiene por objeto permitir que la agencia reguladora modifique su
posición sin tener que admitir públicamente que ha cometido un error en relación con el
reglamento que ha propuesto. Por lo tanto, puede retroceder de manera que salve las apariencias.
Mantener el debate fuera del foro público evita que las partes queden atrapadas en posiciones con
el propósito de mantener una imagen pública. La desventaja del secreto es que ha creado una
gran sospecha y desconfianza en los objetivos del proceso de supervisión de la OMB, y excluye
al Congreso y al público del debate de política regulatoria. Además, debido a este secreto, los
críticos de la OMB pueden haber exagerado el impacto real que el proceso de revisión ha tenido
en la alteración o el bloqueo de los reglamentos propuestos. Bajo la administración de Clinton, la
OMB hizo un gran esfuerzo para abrir más aspectos de esta revisión al escrutinio público.
Si se retira el reglamento, también hay un paso adicional que la agencia puede seguir. En
particular, puede intentar eludir la revisión de la OMB apelando al presente o al vicepresidente si
se le ha delegado autoridad para esta clase de asuntos regulatorios.
Después de recibir la aprobación de la OMB, la agencia puede publicar la NPRM en el
Registro Federal. Esta publicación es la vía oficial para proporcionar el texto de todas las
políticas regulatorias propuestas y actuales, así como otras acciones oficiales del gobierno. En
consecuencia, sirve como mecanismo para difundir al público la naturaleza de la propuesta de
regulación y la justificación de la misma. La inclusión en el material presentado en el Registro
Federal suele ser una justificación detallada de la regulación, que a menudo incluye una
evaluación de los beneficios y los costos de la política regulatoria.
Una vez que la propuesta regulatoria ha sido publicada en el Registro Federal, ahora está
abierta al debate público. Luego hay un período de treinta a noventa días para el aviso público y
los comentarios. Aunque ocasionalmente la agencia recibe comentarios de partes desinteresadas,
en su mayor parte estos comentarios son proporcionados por grupos de presión profesionales para
los intereses de las empresas, los consumidores, el medio ambiente y otros intereses afectados.
23 La elaboración de un
reglamento

Después de recibir y procesar estos comentarios públicos, la agencia reguladora debe entonces
poner la regulación en su granja final. Al hacerlo, finaliza su análisis de impacto regulatorio, y
presenta tanto la regulación como el análisis que la acompaña a la OMB treinta días antes de
publicar la regulación final en el Registro Federal.
La OMB entonces tiene aproximadamente un mes para revisar la regulación y decidir si la
aprueba o no. En muchos casos, este proceso se ve aún más limitado por los plazos judiciales o
por los plazos especificados en la legislación que exigen que la agencia emita un reglamento en
una fecha determinada. En los últimos años, las agencias reguladoras han comenzado a utilizar
estos plazos de manera estratégica, presentando la propuesta regulatoria y el análisis que la
acompaña en breve, antes de la fecha límite, por lo que la OMB tendrá poco tiempo para revisar
la regulación antes de que se tomen las medidas necesarias. Los reglamentos rechazados se
vuelven a someter a una revisión exhaustiva por parte de la agencia, y se puede eliminar por
completo la clasificación de los reglamentos más poco atractivos.
Sin embargo, la gran mayoría de los reglamentos son aprobados y publicados como reglas
finales en el Registro Federal. La revisión del Congreso es un proceso muy poco frecuente, y la
regulación típica entra en vigor después de treinta días. Por supuesto, el Reglamento sigue
estando sujeto a revisión judicial en los años siguientes.
A pesar de la multiplicidad de cajas y flechas en la figura 2.1, hay muy pocos controles
externos vinculantes sobre el desarrollo de las regulaciones. La OMB tiene una oportunidad
inicial de examinar si la regulación debería estar en la agenda regulatoria de una agencia, pero en
esa etapa se sabe tan poco que esta aprobación es casi siempre automática. Además, el proceso de
revisión de la OMB se volvió menos riguroso en la administración Clinton que en las
administraciones de Reagan y Bush. Las dos únicas revisiones de las consecuencias son las de las
normas propuestas y las de las normas finales. La aprobación de la OMB es requerida en estas
etapas, pero este proceso de aprobación es prima rily inftuential en el margen. Las actividades de
revisión de la OMB alteran las regulaciones de manera menor, como por ejemplo, introduciendo
métodos altemativos de cumplimiento que las agencias podrían tener y que serían menos costosos
pero igualmente efectivos. Además, como veremos en el capítulo 20, la OMB también tiene éxito
en la selección de las regulaciones más ineficientes, tales como aquellas con costos por vida
esperada ahorrados muy por encima de los 100 millones de dólares.
Aunque muchas de las otras medidas, en particular las que implican la participación del
público, no son vinculantes en modo alguno, la agencia debe mantener su legitimidad. En
ausencia de apoyo público, la agencia corre el riesgo de perder su financiamiento en el Congreso
y el apoyo del presidente, quien nombra a los funcionarios reguladores y, aún en el caso de los
comisionados de organizaciones como la Comisión Interestatal de Comercio, es responsable de
los nombramientos periódicos. Por lo tanto, el proceso de comentarios públicos a menudo
también tiene un impacto sustantivo.
24 Capítulo
2

Naturaleza del proceso de supervisión reglamentaria

Los pasos necesarios para la elaboración de un reglamento no adoptaron la forma descrita en la

figura 2.1 hasta la década de 1980. A principios de la década de 1970, por ejemplo, no había
supervisión del poder ejecutivo. Después de la aparición de las agencias reguladoras de la salud,
la seguridad y el medio ambiente en la década de 1970, se hizo evidente que se necesitaba un
mecanismo de supervisión para asegurar que estas regulaciones fueran en el mejor interés de la
sociedad. En su mayor parte, estas agencias han estado en piloto automático, constreñidas por
poco más que su mandato legislativo y la posibilidad de una revisión judicial para determinar si
cumplían con el mandato. El Congreso puede, por supuesto, intervenir y aprobar legislación que
requiera que la agencia tome un tipo particular de acción, como lo hizo con respecto al estándar
de cortadoras de césped para la Comisión de Seguridad de Productos de Consumo. Sin embargo,
las acciones regulatorias rutinarias rara vez reciben el escrutinio del Congreso. Lo más
importante es que no hay necesidad de aprobación del Congreso para que una agencia reguladora
tome medidas, siempre y cuando pueda sobrevivir a la revisión judicial. Los defensores de los
diversos tipos de "teorías de captura" de la regulación verían claramente la necesidad de una
revisión de este tipo. 4 Si una agencia reguladora ha sido capturada por un grupo de interés
especial de sorne, entonces servirá a los intereses de ese grupo en oposición al interés nacional.
Hay quienes han especulado, por ejemplo, que los sindicatos ejercen una influencia fundamental
en la operación de OSHA y que la industria del transporte tiene una influencia considerable sobre
el Departamento de Transporte de los Estados Unidos.

Las administraciones de Nixon y Ford

El primero de los esfuerzos de revisión de la Casa Blanca fue un proceso informal de revisión
de"calidad de vida" instituido por el Presidente Nixon. El objetivo de este esfuerzo era obtener
una idea clara de los costos y las implicaciones económicas generales de las nuevas e importantes
regulaciones.
Este proceso de revisión fue formalizado bajo la administración de Ford a través de la Orden
Ejecutiva No. 11821. Bajo esta orden, las agencias reguladoras estaban obligadas a preparar
declaraciones de impacto inflacionario para todas las reglas principales. Estas declaraciones
requerían que las agencias evaluaran los efectos de costo y precio que tendrían sus nuevas
regulaciones. Además, el Presidente Ford estableció una nueva agencia dentro de la Casa Blanca,
el Consejo de Estabilidad Salarial y de Precios, para administrar este esfuerzo.
Aunque no se impusieron pruebas económicas formales, el requisito de que las agencias
calcularan los costos generales de sus nuevas regulaciones fue un primer paso para exigir que
lograran un equilibrio en términos de los efectos competitivos que sus regulaciones tenían. Antes
de la instigación de este requisito de la declaración de impacto infestacionario, las agencias
reguladoras rutinariamente subestimaban-

4. La mayoría de los modelos de economk se basan en la teoría de la captura, al menos en parte, en el trabajo de
George.
25 La elaboración de un
J. Stigler, El Ciudadano y el Estado: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press, 1975).
reglamento
26 Capítulo
2

tomó medidas para las que no se realizó una evaluación cuantitativa de los costes que se
impondrían a la sociedad en general. Es evidente que los costes impuestos por la reglamentación
son un factor crítico para determinar su conveniencia general. Lo ideal sería que el conocimiento
de estos efectos de coste fomentara la adopción de decisiones reguladoras más acertadas.
El proceso de examen en sí no es vinculante en modo alguno. El Consejo de Estabilidad
Salarial y de Precios examinó los análisis de impacto inflacionario preparados por las agencias
reguladoras para asegurar que se habían cumplido los requisitos del decreto ejecutivo. Sin
embargo, incluso en el caso de un reglamento mal concebido, no se pueden imponer requisitos
vinculantes siempre que la agencia haya cumplido sus obligaciones de evaluar los costes del
reglamento, por muy grandes que hayan sido.
El mecanismo de influencia sobre el proceso de regulación era doble. En primer lugar, el
Consejo de Estabilidad Salarial y de Precios presentó sus comentarios sobre la propuesta
regulatoria en los registros públicos como parte del proceso de elaboración de normas. En
segundo lugar, estos comentarios, a su vez, sirvieron de base para que varios miembros de la
Oficina Ejecutiva del Presidente ejercieran presión ante el organismo regulador. Entre los
principales participantes se encontraban los miembros del Consejo de Asesores Económicos del
Presidente y el personal de política interna del Presidente.

La Administración Carter

Bajo el Presidente Carter, este proceso continuó, con dos adiciones importantes. En primer lugar,
el Presidente Carter emitió su Orden Ejecutiva No. 12044, que agregó una prueba de costo-
efectividad al requisito de impacto infestacionario. Los análisis de impacto reglamentario que
prepararon las agencias reguladoras también tenían que demostrar que se había elegido la
"alternativa menos onerosa de las aceptables". En términos prácticos, esta prueba descarta
alternativas políticas claramente dominadas. Si el gobierno puede lograr el mismo objetivo a
menor costo, debe hacerlo. La confianza en este principio ha llevado a menudo a los
economistas, por ejemplo, a abogar por alternativas orientadas al rendimiento a los tipos de
regulaciones de mando y control que los reguladores han favorecido durante mucho tiempo.
En la práctica, sin embargo, la prueba de la eficacia en función de los costos sólo afecta a las
políticas reguladoras más mal concebidas. En su mayor parte, esta prueba no permite clasificar
las políticas en función de su conveniencia relativa. Supongamos, por ejemplo, que tuviéramos
una opción de póliza que pudiera salvar diez vidas a un costo de $1 millón por vida, y tuviéramos
una segunda opción de póliza que pudiera salvar veinte vidas a un costo de $2 millones por vida.
Supongamos también que estas opciones políticas son mutuamente excluyentes: si adoptamos
una política, no podemos seguir la otra. La primera póliza tiene una mayor eficacia en función de
los costos en la medida en que hay un menor costo por vida salvada. Sin embargo, esta política
puede no ser necesariamente superior. Es posible que el mejor interés de la sociedad sea salvar
diez vidas adicionales, aunque el costo por vida salvada sea mayor, ya que, en general, los
beneficios netos totales para la sociedad de esta última opción pueden ser mayores. La
comparación de los beneficios totales y los costos de los impactos regulatorios fue un enfoque
común del programa de supervisión regulatoria de Carter, pero no fue necesario cumplir con
27 La elaboración de un
ningún requisito formal.
reglamento
28 Capítulo
2

El otro cambio importante bajo el Presidente Carter fue el establecimiento del Grupo de
Revisión de Análisis Regulatorio. El principal apoyo del personal a este esfuerzo proviene del
Consejo de Estabilidad Salarial y de Precios y del Consejo de Asesores Económicos del
Presidente. Sin embargo, el impacto que tuvieron las revisiones de este grupo se vio realzado por
el hecho de que también incluyó a representantes del Personal de Política Interna del Presidente,
de la OMB y de varias agencias del gabinete. El establecimiento de este grupo fue un
reconocimiento de que el proceso de supervisión ejecutiva tenía que fortalecerse de manera
considerable, y el mecanismo que se utilizó para este fortalecimiento fue ejercer la presión
política de un órgano de consenso sobre el organismo regulador en particular. Además, el
carácter colegiado de este grupo cumplía una función educativa en el sentido de que había un
esfuerzo constante por educar a los funcionarios reguladores sobre el enfoque económico
adecuado que debía adoptarse en el contexto de los análisis reglamentarios. Por ejemplo, los
funcionarios de la EPA presentes durante la discusión de un reglamento propuesto por la
Administración Nacional de Seguridad del Tráfico en las Carreteras podrían participar en un
debate sobre los méritos del reglamento y los medios apropiados para evaluar estos méritos, en el
que los mismos tipos de cuestiones genéricas también eran pertinentes para su propia agencia.
Los informes de este grupo no eran vinculantes, pero como reflejaban la opinión consensuada de
las principales ramas de la Oficina Ejecutiva del Presidente, así como de los organismos
reguladores afectados, tenían una mayor importancia política.
Incluso con estos pasos adicionales no había ninguna prueba vinculante aparte de un requisito
de rentabilidad que debía cumplirse. Además, la eficacia de la edad de influencia política
informal para promover políticas reguladoras sólidas fue algo desigual. Un caso famoso fue el del
estándar de polvo de algodón de OSHA. OSHA propuso una norma para la regulación de la
exposición al polvo de algodón para los trabajadores de las fábricas textiles. La dificultad de esta
regulación, en opinión de los funcionarios de supervisión reglamentaria, era que el costo de los
beneficios de salud logrados sería inorgullosamente alto, del orden de varios cientos de miles de
dólares por cada incapacidad temporal que se evitara. El jefe del Consejo de Asesores
Económicos, Charles Schultze, se dirigió a Presi dent Carter con una evaluación de las cargas
indebidas causadas por la regulación. Estas preocupaciones también habían sido expresadas por
la industria textil. El Presidente Carter se puso de parte del Consejo de Asesores Económicos en
este debate. Sin embargo, después de una apelación del Secretario de Trabajo, Raymond
Donovan, a la que se sumó una expresión de los fuertes intereses de los sindicatos afectados,
Carter revocó su decisión y emitió el reglamento. Lo que este incidente dejó claro es que incluso
cuando los principales funcionarios económicos presentan un caso relativamente convincente
sobre la falta de mérito de una regulación en particular, hay factores políticos y consecuencias
económicas distintas a los simples cálculos de beneficios y costos que impulsarán una decisión
política.
Como posdata, cabe destacar que la administración Reagan emprendió una revisión de esta
norma sobre el polvo de algodón poco después de asumir el cargo. Aunque los economistas de la
administración Reagan estaban dispuestos a buscar la posibilidad de revocar la regulación, en
esta coyuntura los mismos líderes de la industria que originalmente se habían opuesto a la
29 La elaboración de un
regulación
reglamento ahora la adoptaron, habiendo cumplido ya con la regulación, y esperaban forzar a la
otra, menos avanzada tecnológicamente.
30 Capítulo
2

a las empresas del sector para que también asuman estos costes de cumplimiento. El cambio de
postura de la industria textil refleja el hecho de que los costes económicos globales impuestos por
el reglamento, y no el beneficio neto para la sociedad, son a menudo la fuerza motriz detrás de
los esfuerzos de los grupos de presión implicados en el proceso de elaboración de normas.

La Administración Reagan

Bajo la administración de Reagan hubo varios cambios fundamentales en el mecanismo de

regulación de la vista. En primer lugar, el presidente Reagan trasladó la función de supervisión
del Consejo de Estabilidad Salarial y de Precios a la OMB. Debido a que la OMB es responsable
de establecer los presupuestos de todas las agencias reguladoras y tiene una autoridad sustancial
sobre ellas, este cambio aumenta la influencia institucional del mecanismo de supervisión. El
segundo cambio importante fue aumentar el rigor de las pruebas que se imponen. En lugar de
simplemente imponer un requisito de rentabilidad, Reagan pasó a una prueba completa de costo-
beneficio en su Orden Ejecutiva No. 12291:

Sec. 2. Requisitos generales. Al promulgar nuevas regulaciones, revisar las regulaciones existentes y
desarrollar propuestas legislativas relativas a la regulación, las agencias ali, en la medida en que lo
permita la ley, deberán cumplir con los siguientes requisitos:

a. Las decisiones administrativas se basarán en información adecuada sobre la necesidad y las secuencias de
la acción gubernamental propuesta;
b. No se emprenderá ninguna acción reguladora a menos que los beneficios potenciales para la sociedad en
relación con la regulación sean superiores a los costes potenciales para la sociedad;
c. Los objetivos de la reglamentación se elegirán de forma que se maximicen los beneficios para la sociedad;
d. Entre los enfoques alternativos a cualquier objetivo regulador dado, se elegirá la alternativa que implique
el menor coste neto para la sociedad; y
e. Los organismos establecerán prioridades regulatorias con el fin de maximizar los beneficios netos
agregados para la sociedad, teniendo en cuenta la condición de las industrias particulares afectadas por las
regulaciones, la situación de la economía nacional y otras acciones regulatorias previstas para el futuro.

Sin embargo, si la prueba de costo-beneficio se confunde con el mandato legislativo de la

agencia -como lo hace para todas las regulaciones de riesgo y ambientales-, la prueba no es
vinculante.
El tercer cambio importante en el proceso de supervisión del poder ejecutivo fue el desarrollo
de un proceso formal de planificación regulatoria mediante el cual las agencias reguladoras
tendrían que aprobar una agenda regulatoria con la OMB. Este procedimiento, que se llevó a
cabo a través de la Orden Ejecutiva No. 12498, fue una extensión de un concepto iniciado bajo la
administración de Carter conocido como el Calendario Regulatorio, el cual requería que la
agencia enumerara sus próximas iniciativas regulatorias. Este ejercicio ha servido para alertar a
los funcionarios de la administración y al público en general sobre el futuro de la política
regulatoria, pero en la práctica no ha tenido tanto impacto en los resultados de las políticas como
lo ha tenido el proceso de revisión formal, junto con una prueba de costo-beneficio.
31 La elaboración de un
reglamento

La Administración Bush
Bajo el Presidente Bush, el proceso de supervisión regulatoria permaneció prácticamente sin
cambios. El impulso del esfuerzo fue casi idéntico en carácter a los procedimientos de
supervisión que se aplicaron durante el segundo mandato del gobierno de Reagan. Por ejemplo,
las mismas dos órdenes ejecutivas clave emitidas por Reagan permanecieron en vigor durante el
gobierno del presidente Bush.

La Administración Clinton
El Presidente Clinton continuó el proceso de supervisión regulatoria de una manera que no
cambió radicalmente con respecto a las dos administraciones anteriores. En su Orden Ejecutiva
No. 12866, el Presidente Clinton estableció principios para la supervisión regulatoria similares al
énfasis en el análisis de beneficios, costos y costos de beneficios de administraciones anteriores.
Sin embargo, el tono de la orden ejecutiva de Clinton fue muy diferente en el sentido de que era
menos adversaria! con respecto a la relación con las agencias reguladoras. Además, este decreto
ejecutivo subrayó acertadamente que muchas de las consecuencias de las políticas son difíciles
de cuantificar y que estas preocupaciones cualitativas también deben tenerse en cuenta. La
administración Clinton también elevó el umbral para revisar las regulaciones propuestas,
restringiendo el enfoque a las verdaderamente importantes regulaciones gubernamentales.

La administración de George W. Bush

La administración de George W. Bush mantuvo intacto el Decreto Ejecutivo No. 12866 de

Clinton hasta 2002, cuando el Decreto Ejecutivo No. 13258 introdujo cambios estructurales
menores relacionados con el papel del vicepresidente. Los dos principales avances en el proceso
de elaboración de normas durante la reciente administración Bush fueron una articulación más
completa de los principios económicos para guiar los análisis regulatorios y la introducción de
"cartas rápidas" como mecanismo para instar a las agencias a iniciar iniciativas regulatorias.
Aunque la función principal de la supervisión regulatoria seguirá siendo restringir el exceso de
regulaciones, idealmente la OMB también podrá hacer evaluaciones de cómo se pueden asignar
los recursos de manera más efectiva y si se están perdiendo valiosas oportunidades regulatorias.
Las cartas de la OMB, que están disponibles al público, han creado presiones que han llevado al
HHS y a la FDA a introducir el etiquetado de ácidos grasos trans, fortalecer el gobierno
corporativo de Fannie Mae y Freddie Mac, y considerar una propuesta de norma de la EPA para
reducir la contaminación de los motores diesel no de carretera.

Legislación de Reforma Regulatoria

A pesar de la existencia de la supervisión del poder ejecutivo, el Congreso también ha tratado de
controlar el costo de la regulación. Cada vez se reconoce más que hay que hacer un mayor
esfuerzo para restringir las iniciativas de regulación a aquellas que realmente valen la pena.
32 Capítulo
2

Junto con esta creencia hay un reconocimiento de que la supervisión de la rama ejecutiva por sí
sola no puede asegurar resultados regulatorios sólidos.
La fuente de la dificultad puede atribuirse a los mandatos legislativos restrictivos de los
organismos reguladores. En el caso de las regulaciones de salud, seguridad y medio ambiente, la
legislación redactada por el Congreso no requería que las agencias lograran un equilibrio entre
beneficios y costos. De hecho, en los casos de sorne, la legislación incluso excluía que las
agencias emprendieran tales acciones o consideraran consideraciones de costo en absoluto. Este
enfoque inflexible puede atribuirse en parte a la ignorancia por parte de los legisladores, que no
comprendieron el alcance potencial de estos esfuerzos regulatorios o el hecho de que la seguridad
absoluta es inalcanzable. La sociedad podría fácilmente agotar todos sus recursos con potenciales
esfuerzos para mejorar la seguridad antes de alcanzar un nivel de riesgo cero.
Típico de estos mandatos inflexibles es el requisito de la Ley de Seguridad y Salud
Ocupacional de que la agencia "asegure, en la medida de lo posible, que todos los hombres y
mujeres de la nación cuenten con condiciones de trabajo seguras y saludables". "En la decisión de
la Corte Suprema de los Estados Unidos de 1980 con respecto a la norma propuesta de OSHA
sobre el polvo de algodón, la corte interpretó esta obligación de manera estricta. 5
El tribunal interpretó la viabilidad como "capaz de hacerse" más que en términos de equilibrio
de los costes de los beneficios. Los reguladores han utilizado esta decisión junto con sus propios
mandatos legislativos restrictivos para afirmar que están obligados por su legislación a ignorar las
preocupaciones sobre el costo de los beneficios. Por consiguiente, los organismos tratan de
reforzar su posición alegando que están limitados por la legislación, pero estas limitaciones no
siempre son necesariamente vinculantes. En una decisión subsecuente de la Corte Suprema de los
Estados Unidos, la Corte dictaminó que las agencias sí tenían la flexibilidad para interpretar su
mandato legislativo de una manera razonable. 6 En este caso en particular, el tribunal otorgó a la
EPA la flexibilidad para adoptar la política de la "burbuja" que permite a las empresas seleccionar
el medio más rentable para alcanzar un objetivo de contaminación atmosférica en lugar de exigir
que las empresas cumplan un objetivo de contaminación específico para cada fuente de
emisiones.
Hasta la fecha, las agencias reguladoras no han intentado hacer uso de esta flexibilidad, y la
OMB no ha tenido éxito en instarles a que lo hagan. Desde 1995 ha habido un esfuerzo
considerable para aprobar una legislación de reforma regulatoria que, en efecto, haría que las
directrices regulatorias emitidas por el presidente anulen la infinidad de mandatos legislativos. Lo
más cercano al éxito de estos esfuerzos fue en 1995, cuando tanto la Cámara de Representantes
como el Senado aprobaron una ley de reforma regulatoria. No surgió una legislación
consensuada, y los proyectos de ley de reforma regulatoria siguen pendientes ante el Congreso.
Estos esfuerzos han fracasado hasta ahora, quizás porque los proyectos de ley propuestos han
sido demasiado ambiciosos. Además de los requisitos de coste-beneficio, la legislación
propuesta también habría

5. Ver American Textile Manufacturers lnstitute v. Donovan, 452 U.S. 490 (1981).
6. Ver Chevron USA, /ne. v. Natural Resources D ef ense Council, /ne. 467 U.S. 837 (1984).
31 La elaboración de un
reglamento

renovó el proceso de análisis de riesgos exigiendo que los organismos utilizaran evaluaciones de
riesgos medios en lugar de valores de límite superior. Muchos de los proyectos de ley propuestos
también incluían requisitos que iban más allá de la modernización de los criterios para la
reglamentación, como la revisión por homólogos, la revisión judicial de los análisis
reglamentarios y las evaluaciones retrospectivas del desempeño de la reglamentación.
Los principales componentes de cualquier legislación de este tipo son los requisitos de que las
agencias evalúen los beneficios y costos de sus reglamentos y demuestren que los beneficios
superan los costos. Otras posibilidades menos ambiciosas también podrían ser eficaces, como
permitir a los organismos equilibrar los beneficios y los costos, pero no exigirles que lo hagan.
Bajo este enfoque, sería responsabilidad del grupo de supervisión regulatoria de la OMB ejercer
el apalancamiento sin la presencia de restricciones legislativas existentes. Es probable que estos
temas continúen en la agenda legislativa del Congreso hasta que un proyecto de ley de reforma
regulatoria resuelva el conflicto entre el interés nacional en políticas regulatorias equilibradas y la
adhesión de las agencias a mandatos legislativos restrictivos.

Análisis de costo-beneficio

Desde el punto de vista de la eficiencia económica, la justificación de un enfoque basado en el

costo-beneficio parece bastante convincente. Como mínimo, parece razonable que la sociedad no
aplique políticas que no favorezcan nuestros intereses. Si los beneficios de una política no
superan los costos, es evidente que no debe perseguirse, porque esos esfuerzos hacen más daño
que bien. Idealmente queremos maximizar la ganancia neta que producen las políticas. Esta
ganancia neta es la discrepancia entre los beneficios y los costos, por lo que nuestro objetivo
debería ser maximizar la diferencia entre beneficios y costos.
El ímpetu económico subyacente para el enfoque de coste-beneficio es el principio de
compensación potencial de Hicksian. Los ganadores de estas políticas pueden compensar
potencialmente a los perdedores, haciendo que todas las partes estén en mejor situación. Sin
embargo, a menos que se pague una compensación potencial, no hay garantía de que el bienestar
de todos mejore. Desde un punto de vista práctico, es generalmente imposible hacer que todos
salgamos mejor de cada una de las políticas reguladoras, pero la toma de decisiones acertadas en
todo el espectro de las políticas reguladoras nos hará que casi todos salgamos mejor parados.
El requisito de que los beneficios superen los costes de unas políticas reguladoras sólidas
también ha dado lugar a una simple taquigrafía. La relación entre beneficios y costos, o la
relación costo-beneficio, debe ser mayor que la siguiente
1.0 para que una póliza sea potencialmente atractiva. Este requisito sirve como la prueba mínima
para la eficacia de la política, ya que nuestro objetivo general debería ser maximizar la diferencia
entre los beneficios y los costos.
Para ver cómo se diseñaría una política reguladora para cosechar los mayores beneficios netos,
consideremos como ejemplo concreto la elección de una política medioambiental. Los principios
subyacentes son idénticos también en otros ámbitos políticos. Como se indica en la figura 2.2, el
coste de la prestación de servicios de calidad ambiental aumenta a medida que mejora el nivel de
calidad ambiental. Además, el coste aumenta a un ritmo creciente debido a que las mejoras en la
30 Capítulo
calidad
2 medioambiental se convierten en
31 La elaboración de un
reglamento

Beneficios
totales

Máximo
beneficios
netos

o ==- -'-- -+-

q* Calidad ambiental

Figura 2.2
Análisis costo-beneficio del control de calidad ambiental

cada vez más costoso de lograr. A medida que se explotan las alternativas políticas más
prometedoras, hay que recurrir a medios menos eficaces para mejorar la calidad del medio
ambiente, y recurrir a ellos contribuye al aumento de los costes.
La otra curva del diagrama son los beneficios totales derivados de la mejora de la calidad
ambiental. Las ganancias iniciales son las mayores, ya que pueden afectar nuestra vida y
bienestar de una manera fundamental. Los efectos adicionales sobre la salud y el bienestar de la
calidad del medio ambiente mejoran y, con el tiempo, disminuyen. Nuestra tarea de encontrar el
mejor nivel de calidad ambiental a promover a través de la regulación se reduce a lograr la mayor
diferencia entre las curvas de beneficio total y de costo total. Este máximo se alcanza en el nivel
de calidad ambiental q*. En ese momento, la brecha entre las curvas de costo y beneficio es la
más grande, con una diferencia que da como resultado
32 Capítulo 2

Beneficios
marginales

Figura 2.3
Análisis Marginal de Políticas Ambientales

el valor máximo de los beneficios netos menos los costes que se pueden conseguir mediante la
regulación medioambiental.
La pendiente de las curvas de costo total y beneficio total es igual en calidad ambiental
q*. La pendiente de la curva de costes totales se conoce como coste marginal, ya que
representa el incremento incremental del coste que se deriva de un incremento unitario de la
calidad medioambiental. De manera similar, la pendiente de la curva de beneficio total se
conoce como curva de beneficio marginal, ya que representa el incremento en los beneficios
que se producirían por un aumento de la calidad ambiental de una unidad. Una forma
alternativa de evaluar la política óptima es examinar las curvas de costes y beneficios
marginales, que se ilustran en la figura 2.3. Los costos marginales están aumentando debido
a la disminución de la productividad de los esfuerzos adicionales para mejorar el medio
ambiente a medida que buscamos mejoras adicionales en la calidad ambiental. Del mismo
modo, los beneficios marginales que se muestran en esta curva están disminuyendo porque
experimentan los mayores beneficios incrementales de tales mejoras cuando la calidad
ambiental es muy mala. El nivel de política óptimo es el de calidad ambiental q* , en el que
equiparamos los beneficios marginales y los costes marginales. Por lo tanto, el requisito de
una elección de calidad óptima puede caracterizarse por la siguiente ecuación familiar:

Beneficios marginales = Costos marginales. (2.1)

33 La elaboración de un
reglamento

Este resultado de que la maximización de los beneficios netos se logra mediante la

equiparación de los beneficios marginales y los costos marginales será un tema recurrente en todo
el libro. En los capítulos siguientes se examinarán las decisiones de las empresas que pueden
refundirse en este marco. Considere la ecuación 2.1 en el contexto de una empresa que elige
cuánta producción producir. Una empresa que maximiza los beneficios producirá hasta el punto
en que los costos marginales de producción sean iguales al beneficio marginal, que equivale a los
ingresos adicionales producidos por la venta de una unidad más. En el caso de una empresa
competitiva, que es pequeña en relación con el conjunto del mercado, el beneficio marginal de
vender una unidad adicional es el precio del producto, de modo que una empresa competitiva que
establezca beneficios marginales iguales a los costes marginales producirá en el punto en que el
precio sea igual al coste marginal de producción. Una empresa monopolística será algo diferente
en el sentido de que esta empresa es tan grande en relación con el mercado que un mayor
volumen de ventas por parte del monopolio afectará al precio de mercado. El monopolio fijará el
costo marginal igual a los ingresos adicionales generados por la venta de una unidad más, que
diferirán del precio de la última unidad vendida, ya que más ventas afectan el precio pagado por
todas las unidades del bien.

Descuento de efectos diferidos

Si todos los efectos de las políticas regulatorias fueran inmediatos, uno podría simplemente
resumir estas informaciones, tratando los efectos hoy de la misma manera que trataría un impacto
dentro de muchos años. Incluso si se ignora el papel de la infestación, es importante tener en
cuenta la distribución temporal de los beneficios y los costes. Si uno pudiera ganar una tasa de
interés real sin riesgo r sobre su propio dinero, entonces el valor de un dólar hoy es (1 + r)w
dentro de diez años. Por lo tanto, los recursos
tienen un costo de oportunidad, y uno debe tomar en cuenta este costo de oportunidad cuando
evalúa el valor de los flujos de beneficios y costos a lo largo del tiempo. Este tema no es
exclusivo del área de regulación social, pero juega un papel particularmente importante con
respecto a estas regulaciones debido a los largos rezagos que tienden a estar involucrados,
particularmente cuando se evalúan las regulaciones enfocadas en el cáncer y el futuro del planeta.
Aunque existe una literatura sustancial sobre cómo se debe abordar el tema de la tasa de
descuento y estímate la tasa de descuento apropiada, estos enfoques pueden simplificarse en dos
escuelas de pensamiento. 7 Un enfoque se basa en el costo de oportunidad del capital. En este
caso, las medidas basadas en el mercado sirven de guía para determinar el tipo de descuento
apropiado. Una aproximación simple pero no demasiado irrazonable a esta medida es
simplemente la tasa real de rendimiento de los bonos federales. La alternativa es el enfoque de la
tasa social de preferencia temporal, según el cual la preferencia de la sociedad por asignar
recursos sociales a lo largo del tiempo puede ser muy diferente de la tasa temporal expresada en
los mercados privados. La diferencia entre la tasa social y la tasa privada y el alcance de la
diferencia con respecto a las tasas de retorno privadas ha sido objeto de un debate considerable.

7. Véase Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primerfor Policy Analysis (Nueva York: W.W. Norton, 1978).
34 Capítulo 2

Desde un punto de vista práctico, tales controversias no son de gran importancia en las
decisiones regulatorias reales. La OMB de los Estados Unidos (bajo la circular A-94 de la OMB)
ahora requiere que todos los beneficios y costos de las pólizas sean evaluados usando una tasa de
interés del 7 por ciento y a la tasa de descuento preestablecida de la agencia. Antes de 1993, la
OMB había requerido una tasa del 10 por ciento, que es una tasa de rendimiento real
extremadamente alta (es decir, ajustada por infestación).

Valor Actual

El procedimiento mediante el cual se convierte una corriente de beneficios y costes en un valor

actual es simplemente dividir cualquier impacto diferido en el año i por (1 + rY. Visto de
manera algo diferente, si
se podría ganar una tasa de interés r sobre $1 invertido hoy, el valor de este dólar dentro de i años
sería (1 + rY. Por lo tanto, el cálculo del valor actual simplemente pone el resultado final futuro
en términos que son comparables a los resultados finales actuales. Más específicamente, si uno
tiene los beneficios del proyecto B y e en el año i, entonces la fórmula viene dada por

, B. -C
Valor actual = I, ' -; . (2.2)
i=O ( l + r)

Para ver las implicaciones del cálculo del valor actual, considere un ejemplo simplificado de
descuento en la tabla 2.1. Se proporcionan tres conjuntos diferentes de resultados. En primer
lugar, los beneficios y costes en los que no hay descuento constituyen la primera parte del
cuadro. Como se puede ver, el

Cuadro 2.1
Descuento Exampl e

Año O Año 1 Total

Sin Beneficios
de Descuento 1.00 2.15 3.15
Costes -3.00 -0.00 -3.00
Beneficios - Costos -2.00 2.15 +0.15
Descuento al 5%.
Beneficios 1.00 2.05 3.05
Costes -3.00 -0.00 -3.00
Beneficios - Costos -2.00 +2.05 0.05
Descuento al 10%.
Beneficios 1.00 1.95 2.95
Costes 3.00 0.00 3.00
Beneficios - Costos -2.00 1.95 -0.05
35 La elaboración de un
reglamento

Los beneficios superan los costes en un 0,15, y merece la pena seguir adelante con la política. Si
se adopta una tasa de descuento del 5 por ciento, entonces los beneficios diferidos de aquí a un
año tendrán un valor actual más bajo. Sin embargo, la política sigue estando justificada por
razones de costes-beneficios, aunque la fuerza de la justificación se ha debilitado. El último
ejemplo muestra la tasa de descuento aumentada al 10 por ciento. Esta tasa más alta reduce aún
más el valor de los beneficios del próximo año. En este caso, los costos superan a los beneficios,
y la política ya no está justificada. Como regla general, dado que los costes se imponen
generalmente en una fase temprana de la vida de un reglamento y que los beneficios suelen
acumularse más tarde, el aumento de la tasa de descuento tiende a reducir el atractivo general de
las políticas. La relación exacta depende de la cantidad de inversiones de señal en el flujo neto-
beneficio-menos-coste a lo largo del tiempo. En el caso de una señal de inversión, los costes
netos en los primeros períodos, seguidos de un aumento de los beneficios netos, los tipos de
descuento reducen el atractivo de una política. El papel del descuento es particularmente
importante para afectar el atractivo de las políticas con impactos a largo plazo, como las
regulaciones ambientales que abordan las consecuencias ecológicas a largo plazo o las
regulaciones sobre el cáncer cuyos beneficios no se obtendrán durante dos o tres décadas. No es
de sorprenderse que un campo de batalla importante sobre el descuento fue la regulación del
asbesto, ya que la naturaleza diferida del riesgo hizo del descuento una cuestión política
importante en un debate que involucraba a la EPA, a la OMB y a los miembros del Congreso. El
AAE abogó por un tipo de descuento cero para que los beneficios de la regulación parecieran ser
grandes.
Aunque la práctica de reducir el valor de las prestaciones diferidas puede parecer
excesivamente dura, se verá atenuada al menos hasta cierto punto por el aumento del valor de las
prestaciones unitarias a lo largo del tiempo. A medida que la sociedad siga enriqueciéndose,
también aumentará el valor que damos a la calidad del medio ambiente y a la reducción de
riesgos. Como resultado, se producirá un aumento considerable de los beneficios de valor con el
paso del tiempo debido a la mayor afinidad de la sociedad, que generalmente pierde el valor que
las personas otorgan a su salud o a la calidad del medio ambiente.
En general, se seguirá descontando de manera que se reduzca el valor actual de los impactos
futuros. Si uno se encontrara en una situación en la que no descontara en absoluto, que es una
posición que ha sido defendida con frecuencia por la EPA de los Estados Unidos y por los
congresistas de la Sorne, entonces no se podría emprender ninguna acción con efectos adversos
permanentes. Una pérdida anual de $1 que fuera permanente empantanaría en valor cualquier
cantidad de beneficio finito que fuera por una sola vez. No se puede aplicar ninguna política que
afecte a un recurso natural único o que conduzca a la extinción de una especie. El costo de tales
esfuerzos sería infinito. Las pérdidas triviales que se extendieron para siempre nunca podrían ser
impuestas, independientemente de cuán grandes sean los beneficios actuales. Cuando se
enfrentan a todas las implicaciones de no descontar en absoluto, es probable que haya pocos
defensores de esta práctica. Ciertamente no seguimos esta práctica en nuestra vida diaria. De lo
contrario, ahorraríamos todos nuestros recursos, ganaríamos intereses y gastaríamos el dinero en
nuestros últimos años de vida.
36 Capítulo 2
En muchos casos es necesario calcular el valor actual de un flujo infinito de beneficios. ¿Cuál
es, por ejemplo, el valor de una licencia de taxi que genera $V cada año? Suponga que el pago se
recibe al final de cada período. Es fácil de demostrar
37 La elaboración de un
reglamento

que el valor actual de este flujo infinito está dado por $V/r. 8 Por ejemplo, con una tasa
de interés del 10 por ciento, el valor actual de 5.000 dólares al año sería 5.000
dólares/(0,10) = 50.000 dólares.

Los criterios aplicados en el proceso de supervisión

Ciertamente, los criterios más dominantes que se han utilizado en el proceso de supervisión
durante la última década han sido los relativos a garantizar la eficacia en función de los costos de
la regulación y, más concretamente, a determinar que los beneficios de la regulación superan los
costos. Aunque la OMB ha sido frecuentemente incapaz de hacer cumplir los requisitos de costo
de beneficios debido a confusiones con el mandato legislativo de la agencia, ha habido varias
historias de éxito notables que ilustran cuán efectiva puede ser la regulación si se la aborda de
una manera económica sólida.

Historias de éxito en materia de reglamentación

Una de estas historias de éxito es visible cada vez que viajamos en un automóvil. Una innovación
normativa destacada ha sido el requisito de que todos los coches tengan luces de freno montadas
a una altura central. Cuando el conductor frena, las luces de freno se encienden como siempre,
pero también lo hace una luz roja en el centro inferior de la ventana trasera. Esta regulación de
1983 fue objeto de un extenso análisis en el que el Departamento de Transporte demostró que los
beneficios de la regulación superaban los costos. Igualmente importante es que el Departamento
de Transporte también llevó a cabo una serie de pruebas con varios vehículos para disuadir a la
mina de cuál de varios diseños de luces de freno sería el más efectivo para reducir las colisiones
traseras. Así pues, se intentó explícitamente evaluar las alternativas de política reguladora y
seleccionar las más atractivas de entre ellas.

8. Dejando que S sea el valor presente de esta corriente infinita,

S =-v-+_v_+ _v_+ ....

2 3
(l+r) (l+r) (l+r)

Multiplique S por[1/(1 +
r)]:
-S-=-V +-V-- +-V-+ ...
2 3 ( 4
(l+r) (l+r) (l+r) l+r)

Restándole la expresión del lado derecho y la expresión del lado izquierdo de la segunda ecuación a la expresión del lado
derecho y la expresión del lado izquierdo de la primera ecuación, se obtiene
rS V
--= --
(l+r) (l+r)

Resolviendo esta ecuación para S, uno encuentra que

S = V/ r.
38 Capítulo 2

Quizás el mayor éxito regulatorio de la década de 1980 en el que participó la OMB es la

reducción gradual del plomo en la gasolina. (La desregulación telefónica no involucró a la OMB,
sino que fue un período de prueba de mayor importancia). A través de una serie de regulaciones,
los requisitos de la EPA han eliminado casi por completo el uso de plomo en la gasolina. Esta
regulación fue acompañada de un análisis reglamentario exhaustivo que estableció claramente
que los beneficios de la regulación superaban los costos. 9 Cabe señalar que este reglamento, uno
de los pocos en los que el AAE estableció claramente el atractivo económico de la política en
términos de relación coste-beneficio, es también uno de los que ha tenido el mayor impacto
demostrable de todos los reglamentos sobre contaminación instituidos en los años ochenta. Las
emisiones de plomo disminuyeron drásticamente en la década de 1980, y la reducción de la
contaminación por plomo representa el mayor éxito ambiental de esa década.

Promoción de una regulación rentable

Una forma general en la que el gobierno promueve la regulación más rentable es mediante el
fomento de la regulación orientada al rendimiento. Nuestro objetivo es promover resultados que
redunden en beneficio de las personas afectadas por las reglamentaciones, en lugar de
simplemente exigir mejoras tecnológicas independientemente de su impacto. Esta preocupación
por los fines más que por los medios conduce a la promoción del uso de reglamentos orientados
al rendimiento siempre que sea posible.
En lugar de imponer normas uniformes a nivel nacional, a menudo es deseable conceder a las
empresas un amplio margen de discrecionalidad en cuanto a sus medios de cumplimiento. Los
requisitos de empaque a prueba de manipulaciones de la FDA imponen requisitos de efectividad
sobre el empaque, pero no dictan los tipos de empaque específicos que se deben usar. Del mismo
modo, los requisitos de tapas a prueba de niños de la Comisión de Seguridad de Productos de
Consumo especifican los umbrales de seguridad que deben cumplir las tapas para evitar que los
niños abran los biberones, pero no impiden que las empresas adopten diseños de tapas
particulares que podrían creer que son más apropiados para el producto.
En general, la adopción de alternativas orientadas al rendimiento ha ido a la zaga del
entusiasmo de la economía por estas políticas. Dos razones principales explican esta
discrepancia. En primer lugar, la aplicación de alternativas orientadas al rendimiento de la sorne
puede ser más costosa. Si simplemente se dieran a las empresas directrices generales para hacer
su lugar de trabajo más seguro, pero no se les dieran instrucciones explícitas para hacerlo, los
inspectores gubernamentales tendrían una tarea más difícil para determinar si la empresa ha
cumplido los requisitos mínimos de seguridad. 10
Otro obstáculo importante para la regulación orientada al rendimiento ha sido el político. En el
caso de los requisitos de contaminación del aire, los congresistas de los estados productores de
carbón blando presionaron para que se legislara.

9. U.S. Office of Management and Budget, Regulatory Prog ram, pp. 16-17.
10. El gobierno podría utilizar una medida del rendimiento basada en los resultados, como la muerte y las lesiones totales
de los trabajadores. Sin embargo, una medida de este tipo sería más eficaz para las grandes empresas que para las
pequeñas, que tienen una muestra suficientemente pequeña de trabajadores como para que no puedan hacerse inferencias
39 La elaboración de un
precisas sobre los resultados en materia de seguridad de las empresas.
reglamento
40 Capítulo 2

que obligaba a las empresas a desarrollar soluciones tecnológicas para la contaminación del aire
(es decir, el uso de depuradores) en lugar de cambiar el tipo de combustible que utilizaban por
una forma de carbón menos contaminante. Este énfasis fue dictado por los propios intereses
económicos regionales, no por preocupaciones de eficiencia nacional.

Distorsión de las Estimaciones de Beneficios y Costos

Otro principio que se ha promovido mediante el proceso de supervisión es la utilización de
estimaciones imparciales de los beneficios y los costos. La necesidad de la falta de sesgo puede
parecer obvia y no controvertida, pero de hecho representa un problema permanente con respecto
a las regulaciones de riesgo.
Los análisis científicos que subyacen a las regulaciones de riesgo típicamente incluyen
una variedad de asunciones con el propósito de "conservadurismo", pero que en efecto
distorsionan la evaluación de los méritos de la regulación. Por ejemplo, las proyecciones de
las implicaciones cancerígenas de la sustancia química sorne pueden hacerse basándose en
las especies animales más sensibles, a diferencia de las especies animales más relevantes
para la extrapolación a los seres humanos. Además, los analistas científicos se centran con
frecuencia en el extremo superior del intervalo de confianza del 95 por ciento, lo que pone
gran énfasis en la magnitud del riesgo potencial, en contraposición con su mejor estíma de
cuán alto es realmente el riesgo.
Centrarse en el límite superior del riesgo potencial distorsiona la combinación de políticas de
varias maneras. Lo más importante es que dirige nuestra atención a las amenazas de las que se
conoce menos, en contraposición a las que representan la mayor amenaza y pondrán en peligro el
mayor número de vidas humanas. Debido a que a menudo sabemos menos sobre los eventos de
muy baja probabilidad porque tenemos poca experiencia para guiarnos, el efecto ha sido a
menudo inclinar las políticas en la dirección de los eventos de baja probabilidad sin
consecuencias que entendemos poco, mientras que las principales fuentes de accidentes y
enfermedades que se entienden con precisión reciben menos atención. En los casos de sorne, hay
otros factores de conservadurismo que se incorporan arbitrariamente en el proceso de análisis de
riesgos. Por ejemplo, los analistas de riesgos que evalúan la toxicidad para la reproducción de
diferentes sustancias químicas pueden simplemente multiplicar estos niveles de riesgo por un
factor de 1.000 para los fines siguientes
de "conservadurismo", pero no hay justificación para multiplicar por ningún factor.
El problema que estos ajustes de conservadurismo plantean desde el punto de vista de la
política gubernamental es que cuando abordamos diferentes regulaciones y comparamos su
eficacia, no sabemos hasta qué punto se han distorsionado los beneficios. Diversos factores de
conservadurismo son utilizados por diferentes agencias en diferentes contextos. Estos ajustes rara
vez se detallan en el análisis reglamentario y a menudo se combinan en las sucesivas etapas del
análisis. Los multiplicadores del servatismo se añaden a menudo en cada ronda de los cálculos.
Estas distorsiones impiden que los responsables de la formulación de políticas regulatorias
dispongan de la información precisa que necesitan para elegir entre las políticas. El juicio general
sobre el grado de conservadurismo de la sociedad en cuanto a la asunción de riesgos o a la
41 La elaboración de un
obtención
reglamento de otros resultados es una decisión de política social que se debe tomar.
42 Capítulo 2

en el nivel de formulación de políticas de las agencias reguladoras y del poder ejecutivo. Los
factores de servatismo arbitrario incorporados en el análisis de riesgo en efecto implican poco
más que una formulación de políticas sigilosa que se está disfrazando de un ejercicio científico.

El papel regulador del precio y la calidad

Un principio general que ha guiado el desarrollo de la regulación y, en particular, el esfuerzo de
desregulación es que "debe evitarse la regulación de los precios y la producción en mercados
competitivos". 11 El sistema de precios tiene un papel legítimo que desempeñar, como lo
demuestra el debate sobre los mercados en todos los libros de texto de economía elemental. El
reconocimiento del papel del mecanismo de precios ha proporcionado el ímpetu para la
desregulación de las regulaciones de entrada de tarifas que antes estaban presentes en industrias
como las aerolíneas, los camiones y las comunicaciones. Las regulaciones de Sorne, como los
requisitos de salario mínimo, interfieren explícitamente con estos precios. Los supuestos
beneficios de estas regulaciones son que elevarán el nivel de ingresos de los trabajadores a un
salario más justo, necesario para la subsistencia, aunque la mayoría de los economistas laborales
creen que el efecto a largo plazo de las regulaciones del salario mínimo es desplazar a los
trabajadores de sus puestos de trabajo. A este respecto, parece que los adolescentes, en particular
los adolescentes pertenecientes a minorías, han sido los más afectados por los efectos negativos
en el empleo de los mayores niveles de salario mínimo.
Del mismo modo que no queremos estandarizar los precios de los productos, tampoco
queremos estandarizar la calidad, excepto cuando existen razones legítimas para hacerlo, como
en el caso de la provisión de niveles mínimos de seguridad para los automóviles. Los frenos
antibloqueo y los airbags de cortina del lado del pasajero son características de seguridad de bene
ficia! pero también son bastante caros. Nos gustaría dar a los consumidores la opción de comprar
dicho equipo; los coches más caros suelen ofrecer estas características. Sin embargo, no exigimos
que todos los coches los tengan, ya que esas características constituirían una parte sustancial del
precio del producto para la gama baja del mercado. En lugar de obligar a todos los dispositivos
de seguridad disponibles para todos los coches, hemos exigido que ciertas características
mínimas de seguridad sean universales, y permitimos que otras características de seguridad sean
opcionales. Los consumidores que dan un valor subestatal a la seguridad pueden comprar los
coches que ofrecen estas características adicionales, y podemos revisar continuamente las normas
de seguridad exigidas a nivel nacional para volver a proteger el nivel de seguridad más sensato
desde el punto de vista de la imposición de una base universal.

El impacto del proceso de supervisión

El objetivo de la supervisión regulatoria es fomentar una mejor regulación, no necesariamente

una menor regulación. Sin embargo, una consecuencia de la mejora de la regulación es que
eliminaremos aquellas regulaciones que no son atractivas desde el punto de vista de la promoción
del interés nacional. Además, gran parte del ímpetu para la supervisión regulatoria ha sido una
preocupación por el excesivo
43 La elaboración de un
reglamento
11. U.S. Office of Management and Budget, Regu/atory Program , p. 18.
40 Capítulo
2

los costes impuestos por normativas poco atractivas, por lo que se ha prestado una atención
considerable a estos costes.

El costo de la regulación

Lo que está en juego es enorme. En 1990, el Presidente Bush señaló los asombrosos niveles de
costos involucrados:

Las regulaciones federales imponen costos directos estimados en la economía de hasta $175 mil millones,
más de $1,700 por cada contribuyente en los Estados Unidos. Estos costes son, en efecto, "impuestos"
indirectos sobre los impuestos públicos estadounidenses que sólo deben recaudarse cuando los beneficios
superan claramente a los costes. 12

Aproximadamente la mitad de estos costos son atribuibles a las regulaciones de la EPA, ya que
las estimaciones anteriores de los costos impuestos por las políticas de la EPA indicaban que estos
costos regulatorios por sí solos se encontraban en el rango
de 70 a 80 mil millones de dólares al año. 1 3
En ausencia de esfuerzos de reforma reglamentaria, estos costes serían sustancialmente
más elevados. El Consejo de Asesores Económicos estima que la desregulación de las
aerolíneas generó ganancias por valor de 15.000 millones de dólares para los viajeros de las
aerolíneas y las compañías aéreas. Del mismo modo, las estimaciones sugieren que las
economías resultantes de la desregulación del transporte por carretera han superado los
30.000 millones de dólares anuales. Los beneficios anuales de la desregulación de los
ferrocarriles también han sido sustanciales, del orden de 15.000 millones de dólares.
anualmente. El ahorro total de estos esfuerzos de desregulación en el campo del transporte es del
orden de 60.000 millones de dólares al año, lo que representa un beneficio sustancial para el
retorno a una mayor dependencia de las fuerzas del mercado.

Otras medidas del tamaño del reglamento

El estímate más pertinente de la actividad reguladora es el nivel de los costes que genera la
regulación. El profesor Thomas Hopkins, que alguna vez fue un destacado funcionario de
supervisión regulatoria, ha compilado una evaluación completa de los costos de los
diferentes programas federales de regulación. Este recuento aparece en la tabla 2.2, donde
los principales insumos de estos cálculos son los análisis regulatorios preparados por las
regulaciones gubernamentales sobre una base prospectiva para nuevas regulaciones.1 7 Los
costos reales de las regulaciones pueden, por supuesto, diferir de los que se estiman en el
momento de la promulgación de la regulación. Sin embargo, es probable que estas medidas
de coste sean mucho más indicativas de la escala de la actividad reguladora que los
recuentos del Registro Federal.

12. Declaración de George Bush en la Oficina de Administración y Presupuesto de los Estados Unidos, Programa
Regulatorio del Gobierno de los Estados Unidos, 1 de abril de 1990 a 31 de marzo de 1991 (Washington, D.C.: U.S.
Government Printing Office, 1990), pág. vii.
13. U.S. Office of Management and Budget, Regulatory Program of the United States Government, 1 de abril de
45 La elaboración de un
1988 a 31 de marzo de 1989 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1988).
reglamento
14. Council of Economic Advisors, Economic Report of the President (Washington, D.C.: U.S. Government Printing
Office, 1988), pág. 206.
15. Diane S. Owen, Deregulation in the Trucking Industry (Washington, D.C.: Federal Trade Commjssion, 1988).
16. Christopher C. Barnekov y Andrew N. Kleit, "The Effects of Railroad Deregulation in the United States",
lnternational Journal of Transport Economics 17 (1990).
17. Véase Thomas D. Hopkins, "Profiles of Regulatory Costs", informe preparado para la Administración de
Pequeñas Empresas de Estados Unidos, noviembre de 1995.