Agenda

Nacional de
Salud
Orientaciones estratégicas para la
transformación del sistema de salud en
Guatemala
Contenido

Introducción

Visión 2020
La salud
El sistema de salud

Objetivos Estratégicos

Agenda Transformativa
Sistema Coordinado de Salud
Financiamiento de la Salud
Un Nuevo Modelo de Atención
Desarrollo de los Recursos Humanos
Gestión Territorial de la Salud
Participación Social en Salud

Acciones inmediatas
Comentarios, Acuerdos y Compromisos
Presentación

Guatemala es una nación que ha ingresado en el nuevo siglo tratando de

superar los conflictos del pasado, de enfrentar los desafíos del presente y de
aprovechar las oportunidades del futuro.
La salud de los guatemaltecos también refleja el devenir histórico, y en su
situación actual se combinan la enorme deuda social acumulada, el escaso
desarrollo de la infraestructura básica, las desigualdades económicas y sociales,
además del peso de las limitaciones para encauzar el potencial humano y
natural en pautas sostenibles de desarrollo.
Los progresos alcanzados en llevar servicios básicos de salud a las poblaciones
más alejadas y postergadas constituyen un punto de viraje, pero el sector salud
sigue sometido a una fragmentación y duplicidad de esfuerzos, mientras que lo
atan limitaciones materiales y financieras para responder a las necesidades
sociales.
Como sociedad hemos llegado al punto en que debemos construir consensos y
unir esfuerzos para alcanzar una visión compartida de la salud y del sistema de
salud, por la cual trabajemos en forma coordinada. El objetivo de esta Agenda
Nacional de Salud es abrir el debate y propiciar el consenso sobre las
transformaciones necesarias para que la población guatemalteca disfrute de
mejor salud y tenga acceso a mejores servicios.
Introducción

La Agenda Nacional de Salud contiene una visión de la salud y del sistema de

salud que queremos en Guatemala, con la cual puedan comprometerse diversas
instituciones y sectores, desde el nivel local hasta el nivel nacional, para unificar
los esfuerzos y dirigir los recursos hacia objetivos y acciones estratégicas para
el fomento de la salud.

Preparación y Consulta de la Agenda Nacional de Salud

Técnicos del MSPAS y consultores para el proceso de formulación y consenso de

la Agenda prepararon un documento base, sometido a revisión en ocho talleres
con funcionarios administrativos, directores de programas, áreas de salud y
hospitales, gerentes, jefes de distrito. Una versión con ajustes fue presentada a
entidades de conducción técnica o política, como la Comisión de Salud del
Congreso, el Gabinete Social, agencias de cooperación y otras.

Además, entre abril y junio de 2006 fueron realizados doce foros regionales de
consulta con actores intra y extrasectoriales. Con anticipación a los foros fueron
enviados mil ejemplares del documento base a instituciones públicas, privadas,
ONGs, autoridades municipales y departamentales. Como resultado de estas
consultas fueron obtenidas 817 propuestas, agrupadas en una primera
clasificación, por objetivo estratégico y función, y en la segunda por región.

Aportes de los encuentros regionales de consulta por objetivo

estratégico y función del sistema de salud

Objetivo Estratégico
Sistema Modelo de Gestión Participación (en Total
Función Coordinado Atención Territorial en Salud blanco) general
Financiamient
o 1% 1% 1% 2% 5% 11%
Provisión 2% 8% 4% 0% 17% 32%
Rectoría 18% 1% 7% 4% 2% 33%
Recursos 1% 2% 11% 1% 10% 25%
Total general 23% 12% 23% 8% 35% 100%
 Aportes de los encuentros regionales de consulta por región y
objetivo estratégico

Metro- Nor Sur Sur Nor

OBJETIVO politan Nort Orient Orient Centr Occi- Occi- Peté
ESTRATÉGICO a e e e al dente dente n Total
Financiamiento 1 9 15 3 8 5 13 4 58
Gestión Territorial 3 8 2 2 9 6 10 17 57
Modelo de Atención 26 43 17 25 18 77 37 8 251
Participación Social 3 22 17 15 13 28 38 17 153
Recursos Humanos 8 19 6 3 22 9 3 70
Sistema Coordinado 14 29 44 37 12 42 32 18 228
Total 47 119 114 88 63 180 139 67 817
Terminada la etapa de consultas, fueron incorporados los aportes,
recomendaciones y sugerencias. La versión actualizada se ha presentado ante
directivos del MSPAS, IGSS y Comisión de Salud del Congreso.

La versión actualizada del documento se ha presentado a técnicos del IGSS y

este documento ya ha sido corregido con algunas de las observaciones y
recomendaciones de ese instituto.
1. Situación Actual
Situación Actual

Condiciones de Salud
Aunque se registraron progresos importantes durante la década de los noventa,
hoy Guatemala continúa presentando una de las peores situaciones de salud en
América Latina. Gran parte de la enfermedad y muerte que padecen los
habitantes es resultado de infecciones y deficiencias nutricionales. Este
profundo rezago se manifiesta en una mayor mortalidad materna e infantil. A la
vez, Guatemala es uno de los países de América Latina más afectados por la
pobreza, la inseguridad alimentaria y la insalubridad del ambiente. Estos
problemas, relacionados entre sí, actúan con mayor frecuencia y severidad
sobre la población indígena y rural.
El aumento de población viviendo en ciudades – o la influencia de éstas en las
condiciones y estilos de vida – y la reducción de la participación de la niñez en
la pirámide de población, no han sido cambios suficientes para que Guatemala
superase el perfil epidemiológico propio de las sociedades agrarias rurales.
Antes bien, a este cuadro se agregaron la tuberculosis, el SIDA y otras
infecciones transmisibles que crecen más rápidamente que la capacidad de
detectarlas, controlarlas y prevenirlas.
Por el contrario, factores psico-sociales y estrategias de supervivencia propias
de las sociedades post-conflicto, el aumento de la criminalidad y la carencia de
oportunidades para jóvenes y adultos, contribuyen al surgimiento de contextos
de vulnerabilidad en los que crecen rápidamente las muertes y lesiones
violentas o accidentales. También están adquiriendo mayor importancia las
enfermedades de curso lento, degenerativas, que afectan a los adultos y
ancianos, como la obesidad, la hipertensión, la diabetes y el cáncer,
relacionadas con diversos condicionantes, entre ellos, la falta de actividad física,
la alimentación mal balanceada, la contaminación ambiental y los hábitos
nocivos para la salud, como el consumo de alcohol, tabaco y drogas.
Respuesta social
¿Cómo responde la sociedad guatemalteca frente a estas condiciones de salud?
El país tiene una preparación débil frente a este complejo panorama y sus
tendencias. El sector está compuesto por organizaciones que prestan servicios
de salud con grados incipientes o nulos de coordinación y comunicación entre sí.
Por ello, mientras la población urbana y no pobre puede escoger entre
categorías de servicios, casi el 20% de los habitantes no tiene acceso a ningún
tipo de servicios de salud, a pesar de los esfuerzos realizados durante la última
década para que la población pobre, principalmente la indígena y del área rural,
tuviera acceso al menos a servicios básicos de salud. Los servicios intermedios y
especializados cubren principalmente a residentes urbanos, por lo que esta
oferta diferenciada reproduce las desigualdades sociales del país. 1 La falta
crónica de financiamiento público para la salud determina que más hogares
tengan que utilizar en recuperar la salud los recursos destinados a otras
necesidades humanas básicas. La “ciudadanía diferenciada en salud” se
expresa también de otras maneras: los servicios prestan poca atención a la
diversidad cultural, de género y territorial del país.

2. Visión
1
Los establecimientos de distintos niveles de atención poseen carteras de servicios que pueden incluir intervenciones básicas,
intermedias o especializadas, de acuerdo con el nivel de complejidad que poseen.
Visión de la Salud en el 2020

En Guatemala, las y los niños, jóvenes, adultos y ancianos disfrutarán de vidas

más prolongadas y saludables, lo cual les permitirá desarrollar su potencial y
aprovechar las oportunidades para beneficiarse de una formación educativa y
participar productivamente en la construcción cívica de sus comunidades y en el
desarrollo económico del país. Estarán mejor preparados para proteger su salud
y evitar enfermedades y lesiones, en los ámbitos familiar, laboral y comunitario,
pero también por medio de iniciativas para impedir el deterioro del ambiente y
sus repercusiones en la salud colectiva.
 Visión 2015

Visión del Sistema de Salud en el año 2020

La respuesta social organizada para el fomento de la salud estará articulada

como un sistema interinstitucional e intersectorial 2 para la protección social, y
se basará en los principios de equidad, solidaridad y subsidiariedad. Como
resultado, se habrán reducido las diferencias injustas y evitables en el acceso
geográfico, económico, funcional y cultural de los y las guatemaltecas a
servicios de salud integrados, efectivos y satisfactorios. Estos servicios incluirán
las acciones destinadas a promover estilos de vida saludables y a prevenir
enfermedades y las atenciones necesarias para la recuperación y rehabilitación
de la salud en todas las etapas del ciclo de vida.

2
Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, II. B. 23 a y b. Sistema Nacional Coordinado de Salud.
3. Objetivos Estratégicos
Objetivos Estratégicos:
a) Desarrollar un Sistema Nacional de Salud en el cual se ejerzan de
manera efectiva las funciones de regulación, financiamiento y provisión
de servicios de salud;
b) Desarrollar un marco institucional coordinado para el financiamiento de
la salud, tendente a mejorar la protección social y financiera de las
familias, así como la efectividad y equidad en el uso de recursos dentro
del sistema de salud.
c) Reorientar el modelo de atención hacia la promoción de estilos de vida
saludables, la prevención de enfermedades y la prestación de servicios
efectivos y satisfactorios para la recuperación y rehabilitación de la salud.
d) Desarrollar el recurso humano en salud para que responda, en
disponibilidad, competencias e identidad cultural, a las necesidades de
salud y su distribución territorial, a las orientaciones del modelo de
atención y a las regulaciones e incentivos del sistema de salud.
e) Organizar un sistema de gestión territorial de la salud que dé
respuesta específica a las necesidades de los habitantes y sea
coordinado por las formas participativas del gobierno local.
f) Fundamentar la planificación, la ejecución y la evaluación de las
intervenciones para promover y proteger la salud en espacios y
mecanismos de participación y auditoría social.

4. Agenda Transformativa
Sistema Nacional de Salud
 Promulgar una Ley General de Salud (Ley marco de salud) que siente
las bases para el funcionamiento coordinado del Sistema de Salud bajo los
principios de equidad, solidaridad y subsidiariedad. Esta ley deberá
contribuir a modernizar, simplificar e integrar el marco jurídico en salud.
 Desarrollar programas orientados al aseguramiento universal en
salud, para mitigar el impacto económico de las enfermedades, garantizar
el acceso a servicios y lograr certeza financiera en la disponibilidad de
fondos para la salud.
 Solidaridad y subsidiariedad. Es responsabilidad del Estado cubrir a la
población que no puede aportar cuotas de aseguramiento. Además a través
del MSPAS el Estado canalizará recursos para regulación, vigilancia, de la
salud, promoción y prevención.
 Responsabilidad empresarial, Las empresas deben cooperar en el
fomento de ambientes de trabajo saludables; además, se deben simplificar
los procedimientos para imponer sanciones y exigir indemnizaciones a
empresas y negocios cuando cometan violaciones de los códigos sanitario y
municipal que perjudiquen la salud.

Financiamiento de la salud
 Separación de funciones. Debe adecuarse el marco jurídico e institucional
para que la función de financiamiento se separe de las funciones de provisión
y regulación.
 Enfoque de Alcance Sectorial en Salud. Desarrollar un marco sectorial
integrado para la definición de prioridades, la formulación de planes y la
asignación de recursos, que sirva como marco presupuestario de mediano
plazo y se someta a la rendición de cuentas, el monitoreo y la evaluación del
desempeño de las instituciones del sector.
 Aseguramiento universal. Desarrollar progresivamente planes de seguro
para distintos grupos sociales, como auto empleados, cooperativistas y otros
colectivos, (comerciantes, mercados, otros) hasta alcanzar el aseguramiento
universal, con participación de entidades aseguradoras privadas, públicas o
mixtas, bajo la rectoría del IGSS.
 Subsidiariedad. Crear mecanismos especiales y temporales de
financiamiento público para la atención en salud de la población en extrema
pobreza. Los fondos públicos para la prestación de servicios deberán
reorientarse gradualmente de asignaciones presupuestarias directas a fondos
solidarios para aseguramiento de la población sin capacidad de aporte.
 Salud colectiva. Fomentar y proteger la salud colectiva a todo nivel y con
participación de diversos sectores, e incrementar la protección a la salud de
 los ciudadanos mediante la asignación de atribuciones, formación de
competencias, y traslado de recursos a las municipalidades.
 Redes territoriales de proveedores. Crear redes de proveedores de
servicios autorizadas, certificadas y coordinadas, elegibles para los distintos
esquemas de salud personal o colectiva.
 Pago por desempeño. Establecer mecanismos de pago a proveedores
públicos y privados, con base en la cantidad de los bienes y servicios
efectivos y satisfactores de salud entregados a usuarios finales.
Un nuevo modelo de atención a la salud
 Del énfasis curativo a la promoción y protección de la salud. El sistema
de salud se orientará principalmente a la promoción de comportamientos
saludables, la prevención de enfermedades y la protección de la población
frente a amenazas a su salud.
 De la fragmentación de proveedores a redes articuladas de servicios.
Se establecerán convenios financieros con proveedores acreditados para
asegurar el acceso a servicios, para no arriesgar vidas a consecuencia de
barreras económicas o geográficas.
 Del acceso a conjuntos básicos al acceso a conjuntos intermedios y
especializados de servicios. La cobertura se extenderá a los niveles
secundario y terciario mediante conjuntos de servicios intermedios y
especializados para población sin acceso.
 De la gestión centralizada a la gestión descentralizada de
establecimientos. Cada establecimiento será responsable de su propia
gestión y la entrega de recursos será basada en la producción y los usuarios
atendidos, ajustados según la calidad de los servicios.
Gestión Territorial en Salud
 Análisis estratificado. Análisis de situación de salud basado en la
distribución territorial de las enfermedades, las discapacidades, los
accidentes y la violencia, para dirigir las acciones hacia los grupos de
población y los territorios más afectados.
 Enfoque estratégico. Incorporación de las dinámicas económicas,
sociales y culturales de la población en la interpretación de los problemas
de salud, para dirigir las estrategias a las causas y no a los efectos.
 Salud en el Desarrollo. Planificación territorial integrada, a nivel
departamental y municipal, que considera la salud un producto
multisectorial y cuyos logros dependen de la acción coordinada de actores
diversos.
 Fiscalización territorial. Rendición de cuenta a los consejos comunitarios,
municipales y departamentales de los avances de la salud en el territorio,
las acciones desarrolladas en términos de cobertura y calidad, así como la
disponibilidad y el uso de los recursos en el territorio.
Desarrollo del recurso humano en salud
 Direccionalidad. Establecer espacios de diálogo y concertación para la
formulación, gestión y evaluación de la política nacional de recursos
humanos.
 Programación multianual. Identificar las necesidades futuras de recurso
humano e incentivar la formación y contratación de personal de salud, en
sus diferentes disciplinas.
 Distribución equilibrada y pertinente. Promover el acceso educativo, la
desconcentración geográfica, y la pertinencia cultural e idiomática de los
proveedores de salud en las regiones menos atendidas.
 Certificación y educación continuada del personal de salud, a nivel
técnico, superior y especializado, para facilitar la armonización de salarios y
puestos de trabajo en el sistema de servicios, la actualización constante del
recurso humano, y la integración de la información sobre características y
desempeño del personal.
 Dignificación y educación a los trabajadores de la salud. Fomentar
estilos y condiciones de vida saludables para los trabajadores del sistema
de salud, con especial interés en aquellos que ejercen oficios y profesiones
ajenas a la salud.
Participación Social en Salud
 Democratización de la salud. Los planes y programas de salud, así como
las evaluaciones serán elaborados y discutidos en las comisiones de salud
de los consejos de desarrollo a distinto nivel.
 Auto responsabilidad por la salud. Las estrategias de promoción de la
salud, prevención de enfermedades, respuesta a desastres y atención de
emergencias estarán basadas en participación de la comunidad y sumarán
a su ejecución las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil.
 Observatorios de la salud. Tanto las condiciones de salud como la
calidad y efectividad de las respuestas sociales serán sometidas a la
vigilancia de los gobiernos locales, y existirán mecanismos de auditoría
social, que incluyan las denuncias y reclamos de la población.
 Educación para la salud, dirigida a servidores públicos (maestros y
otros), empleados municipales, líderes comunitarios y religiosos, para la
promoción de estilos de vida saludables, la eliminación de amenazas a la
salud evitables, y la multiplicación del fomento de la salud hacia las
audiencias de estos líderes y servidores públicos.
4. Acciones Inmediatas
1.Crear consenso entre autoridades del MSPAS e IGSS sobre el
contenido y la implementación de la Agenda Nacional de Salud.
2.Constituir un Foro Nacional de Consulta con participación de
organizaciones intra y extrasectoriales para validar y divulgar la
ANS.
3.Establecer un grupo conductor para promover y monitorear la
implementación de la ANS.
4.Integrar grupos de expertos para el diseño detallado de las
propuestas de reforma contenidas en la ANS.