Caderno de Dúvidas –

Licitação e Processo Administrativo de Apuração de

Responsabilidade - PAAR

Diretoria de Administração e Finanças - DAF

Coordenação-Geral de Cadastro e Licitações

Fevereiro
2019
1ª EDIÇÃO – Brasília, fevereiro de 2019

DIRETOR GERAL
Antônio Leite dos Santos Filho

DIRETOR DE ADMINISTRAÇÃO E FINANÇAS

Marcio Lima Medeiros

COORDENADOR GERAL DE CADASTRO E LICITAÇÕES

Rafael Gerard de Almeida Demuelenaere

EQUIPE TÉCNICA:
Anna Régia Rodrigues Azevêdo
Ludmila Moreira Medina
Nathália Prado Radel
Wendia Sales Amaral

DIREITOS AUTORAIS
DNIT

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 Sumário
Introdução ao Caderno de Dúvidas............................................................................................04
TOMO I - Licitações .................................................................................................................05
Questão 01 - Possibilidade de orçamento não sigiloso quando utilizado o critério “menor
preço” em RDC............................................................................................................. 06
Questão 02 - Correção da proposta de desconto no RDC ............................................ 07
Questão 03 - Procedimento para convocação de licitante no caso de desistência da
contratada em assumir o contrato...................................................................................08
Questão 04 - Correção da planilha de preços quando observado que os salários dos
profissionais estão cotados abaixo do previsto em convenção coletiva ........................08
TOMO II - Processo Administrativo de Apuração de Responsabilidade...................................09
Questão 01 - Eficácia da Instrução Normativa nº 02/2019 no tempo .............................10
Questão 02 - Procedimento da fase preliminar do PAAR ..............................................12
Questão 03 - Autoridade competente para proferimento da decisão de 1ª Instância......13
Questão 04 - Possibilidade de recebimento de recurso intempestivo.............................14
Questão 05 - Registro da sanção no SICAF em relação a empresas consorciadas..........14
Questão 06 - Possibilidade de concessão de efeito suspensivo à decisão em 2ª
Instância........................................................................................................................ 14

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 Introdução ao Caderno de Dúvidas
O Caderno de Dúvidas tem como proposta reunir os questionamentos enviados pelas
demais Coordenações e Unidades Descentralizadas, de forma a uniformizar os entendimentos,
bem como atender à eventuais dúvidas que se repetirem.
Todo mês o Caderno de Duvidas será disponibilizado, contendo o compilado dos
questionamentos encaminhados aos e-mails: cgcl.apoio@dnit.gov.br e
cgcl.penalidades@dnit.gov.br.
A primeira parte do caderno refere-se às dúvidas relacionadas à licitação, e a segunda
parte do caderno refere-se às dúvidas relacionadas ao Processo Administrativo de Apuração de
Responsabilidade.

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 TOMO I - Licitações
 Questão 01: Possibilidade de orçamento não sigiloso quando utilizado o critério
“menor preço” em RDC

DÚVIDA: Ao encaminharmos um Edital de RDC Menor Preço com orçamento

divulgado, a PFE emitiu o seguinte parecer:
“Do orçamento
22. O art. 6º da Lei do RDC prescreve que o orçamento previamente
estimado para a contratação será tornado público apenas e imediatamente após
a adjudicação do objeto. O §1º do mesmo artigo dispõe que, em se tratado de
licitação na qual foi adotado o critério de julgamento por maior desconto, o
orçamento estimado constará do instrumento convocatório.
23. No presente caso, o critério de julgamento da presente licitação é o
menor preço (item 1.8 do Termo de Referência), e não o maior desconto.
Assim, o orçamento deveria ser mantido sigiloso e não ser divulgado, por
exemplo, nos itens 1.3 do Termo de Referência e 2.4 do Edital.

Está correto o entendimento da PFE? Não podemos licitar RDC menor preço sem orçamento
sigiloso?
ESCLARECIMENTO: Segue trechos de entendimento do Acórdão nº 3011/2012 – Plenário
e Acórdão nº 306/2013:

“Alerto que esta conclusão parte da premissa que o orçamento sigiloso não
é obrigatório. Eis os exatos termos da Lei 12.462/2011:
Art. 6º Observado o disposto no § 3º, o orçamento previamente estimado para
a contratação será tornado público apenas e imediatamente após o
encerramento da licitação, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos
quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das
propostas.
§ 1º Nas hipóteses em que for adotado o critério de julgamento por maior
desconto, a informação de que trata o caput deste artigo constará do
instrumento convocatório.
§ 2º No caso de julgamento por melhor técnica, o valor do prêmio ou da
remuneração será incluído no instrumento convocatório.
§ 3º Se não constar do instrumento convocatório, a informação referida no
caput deste artigo possuirá caráter sigiloso e será disponibilizada estrita e
permanentemente aos órgãos de controle externo e interno.
Observada a condição disposta no §3º para a aplicação do caput (ou seja, se
não constar do instrumento convocatório o orçamento da Administração), tal
peça será sigilosa, tornada pública apenas ao final da licitação. Somente após
desvendar se a peça orçamentária é sigilosa é que a estimativa realizada pela
Administração seria publicada, após o encerramento da licitação. Em inverso,
se constar do instrumento convocatório, tal orçamento não será sigiloso; será
público.
Existem as obrigatoriedades do orçamento público definidas nos §§ 1º e 2º
– in caso, para as licitações cujo critério de julgamento for o de maior desconto
ou melhor técnica. A questão é sondar se essas duas hipóteses são exaustivas;
ou seja, se podem existir outras circunstâncias, devidamente motivadas, que
autorizem a "abertura" do orçamento.

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 Acredito que sim. Considero, aliás, que interpretação diversa seria a contrario
sensu de toda a lógica do regime. O RDC delineou uma vasta gama de
soluções para que o gestor definisse como obter a melhor proposta. Basta
motivá-las, considerando as particularidades e idiossincrasias de cada
contratação. Se demonstrada a vantagem em abrir o orçamento, que assim
se faça. ”
Veja-se, em contraponto, o que prevê o Decreto 7.581/2011, ao regulamentar
o Regime Diferenciado de Contratações Públicas:
Art. 9º O orçamento previamente estimado para a contratação será tornado
público apenas e imediatamente após a adjudicação do objeto, sem prejuízo
da divulgação no instrumento convocatório do detalhamento dos quantitativos
e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas.
Regrou-se no decreto, sempre, o orçamento sigiloso; mas não extraio tal
conclusão após uma interpretação lato da Lei 12.462/2011. Entendo o
orçamento fechado como uma possibilidade – talvez uma preferência –
mas não uma meta compulsória. Tal conclusão é a que mais se aproxima do
espírito geral do Regime. Novamente, em se tratando das múltiplas
possibilidades para definir o que vem a ser a melhor proposta, basta motivar
o caminho de maior conveniência, dentro dos novos regramentos e dos ideais
de eficiência, eficácia, efetividade e economicidade." (grifos nossos)

Portanto, conforme o voto do Relator Valmir Campelo, é possível a utilização no RDC

do critério “menor preço”, sem manter o orçamento sigiloso. Saliento ainda, que a utilização
do orçamento sigiloso ou aberto deve ser devidamente motivada pela Administração de forma
que reflita as particularidades da contratação.

 Questão 02: Correção da proposta de desconto no RDC

DÚVIDA(adaptada): Fizemos uma licitação RDC eletrônico por maior desconto, e

desclassificamos a empresa que ficou em primeiro lugar porque ela não apresentou em sua
planilha de orçamento o desconto oferecido como lance vencedor linearmente em todos os itens
(alguns itens ficaram com desconto menor ao desconto apresentado como lance vencedor).
Para a desclassificação, além de me basear no edital que diz que o desconto tem que ser linear
sobre todos os itens da planilha de preços, também me baseei no fato de que o artigo 43,
parágrafo 3º da Lei 8.666/93, que regula a promoção de diligência, não permite que se mude
informação que deveria constar originariamente da proposta. (...)
Desclassificamos sem permitir que eles corrigissem esse erro e convocamos a segunda
colocada, que apresentou tudo corretamente de primeira. A desclassificada entrou com recurso,
alegando que em outra licitação do DNIT que ela participou cometeu o mesmo erro, mas a
comissão permitiu que eles corrigissem o valor. A minha dúvida é: podemos deixar a empresa
corrigir dados de planilha que deveriam vir certos na apresentação da proposta adequada ao
lance vencedor?
ESCLARECIMENTO: Segue entendimento do TCU, por meio dos Acórdãos nº 1811/2014 –
Plenário e nº 2546/2015 – Plenário:
“Erro no preenchimento da planilha de formação de preço do licitante não
constitui motivo suficiente para a desclassificação da proposta, quando a
planilha puder ser ajustada sem a necessidade de majoração do preço
ofertado. “

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 “A existência de erros materiais ou omissões nas planilhas de custos e preços
das licitantes não enseja a desclassificação antecipada das respectivas
propostas, devendo a Administração contratantes realizar diligências junto às
licitantes para a devida correção das falhas, desde que não seja alterado o valor
global proposto. ”

Ademais, o artigo 7º do Decreto nº 7581/2011 prevê o seguinte:

Art. 7º São competências da comissão de licitação:

(...)
§ 1o É facultado à comissão de licitação, em qualquer fase da licitação,
promover as diligências que entender necessárias.
§ 2o É facultado à comissão de licitação, em qualquer fase da licitação, desde
que não seja alterada a substância da proposta, adotar medidas de saneamento
destinadas a esclarecer informações, corrigir impropriedades na
documentação de habilitação ou complementar a instrução do processo.

Desta forma, é perfeitamente possível solicitar que a empresa corrija a planilha de

preços, ressaltando que deve ser mantido o valor inicialmente proposto. Saliento que os
princípios que regem a Administração Pública devem ser sopesados. Veja-se, o princípio da
supremacia do interesse público deve ser levado em consideração, uma vez que ao permitir a
correção da proposta de desconto SEM MAJORAÇÃO DO PREÇO OFERTADO, está se
buscando o melhor preço para a Administração.

 Questão 03: Procedimento para convocação de licitante no caso de desistência da

contratada em assumir o contrato

DÚVIDA: Foi realizado um Pregão de Estagiário em Setembro/2018, a empresa Vencedora

assinou contrato e foi publicado no DOU, depois de tudo a empresa se manifestou que não
podia mais atender ao contrato, seguimos todos os passos foi feito a publicação da Rescisão
Unilateral do Contrato, perguntamos a segunda colocada se ela aceitaria o valor da primeira
para execução dos serviços, ele respondeu que sim, agora vamos fazer uma Dispensa para a
segunda e queremos saber se essa Dispensa é por fora do Sistema ou vamos reabrir o Pregão e
chamar a segunda colocada e dar continuidade, porque o Pregão já foi homologado e no caso
teria que cancelar a Homologação, e estamos aqui nessa dúvida.

ESCLARECIMENTO: Após contato com o MPOG verificou-se que no caso em questão, são
necessários os seguintes passos:
1º: cancelamento do empenho (caso tenha ocorrido);
2º: cancelamento da homologação por parte do ordenador de despesas;
3º: cancelamento da adjudicação por parte do ordenador de despesas (caso tenha ocorrido
recurso), ou por parte do pregoeiro (caso não tenha ocorrido recurso);
4º: volta à fase de análise das propostas.
Saliento que não será mais possível a volta à fase de lances, devendo ser realizada a
negociação pelo sistema comprasnet, bem como prosseguimento aos demais trâmites de
solicitação da documentação e análises da proposta.
Ressalto que deve ser instaurado Processo Administrativo de Apuração
de Responsabilidade - PAAR, uma vez que a Empresa assinou o contrato e com isso, assumiu
a obrigação de cumpri-lo. Sendo assim, a manifestação de desistência caracteriza uma

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irregularidade. Conforme a Instrução Normativa nº 2, de 4 de janeiro de 2019, que institui o
rito procedimental do Processo Administrativo de Apuração de Responsabilidade – PAAR, a
competência para proferir Decisão em 1ª Instância é do Coordenador-Setorial, conforme artigo
13.

 Questão 04: Correção da planilha de preços quando observado que os salários dos
profissionais estão cotados abaixo do previsto em convenção coletiva

DÚVIDA:
Estamos fazendo uma licitação que está na fase de decisão quanto ao recurso
administrativo, a empresa que apresentou a contrarrazão alega que a empresa que apresentou o
recurso (que foi desclassificada), colocou valores para o servente em sua proposta de preços
que estão abaixo do valor da convenção sindical, e que se esses valores fossem corrigidos a
proposta deles ficaria superior à proposta que está em 1º lugar (empresa da contrarrazão).
No termo de referência deste edital, nas obrigações da empresa vencedora consta o
seguinte parágrafo:
"Quando da contratação de profissionais para serem vinculados ao contrato
que será celebrado como o DNIT, a empresa vencedora deverá cumprir as
exigências Sindicais e/ou de Conselhos Profissionais, quanto aos valores
mínimos de salários estabelecidos para a categoria profissional
correspondente;"

Nossa dúvida é: Esse valor já tem que estar de acordo com a convenção sindical na
proposta de preços apresentada na licitação, ou somente na assinatura do contrato?
ESCLARECIMENTO:
O presente esclarecimento refere-se ao Acórdão nº 719/2018-Plenário, que prevê o
seguinte:
"9.2.1. nos certames objetivando a contratação de obras públicas, não há
determinação legal que obrigue a Administração Pública a examinar as
propostas dos licitantes para observar se estes consideraram nos seus preços
as despesas com mão de obra decorrentes do cumprimento de acordo,
convenção ou dissídio coletivo de trabalho, devendo ser observadas as
disposições dos arts. 48, 44, §3º, da Lei 8.666/1993, bem como os critérios de
aceitabilidade de preços e outros requisitos previstos no instrumento
convocatório;
9.2.2. as licitantes, por sua vez, estão obrigadas ao cumprimento de acordo
coletivo, do qual foi signatária, bem como de disposições presentes em
convenção ou dissídio coletivo de trabalho, em observância ao art. 7º, inciso
XXVI, da Constituição Federal de 1988, e ao art. 611 do Decreto-Lei
5.452/1943 (Consolidação das Leis do Trabalho) , que conferem caráter
normativo a tais instrumentos, tornando obrigatória, assim, a sua observância
nas relações de trabalho;
9.2.3. as regras e critérios para elaboração de orçamentos de referência de
obras e serviços de engenharia pela Administração Pública, estão
estabelecidos no Decreto 7.983/2013 – no caso de certames fundamentados na
Lei 8.666/1993 que prevejam o uso de recursos dos orçamentos da União –,
bem como nos arts. 8º, §§ 3º, 4º e 5º, da Lei 12.462/2011, e 31, §§ 2º e 3º, da

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 Lei 13.303/2016, ou seja, devem se basear precipuamente nos sistemas
referenciais oficiais de custo (Sinapi e Sicro) ;
9.2.4. os sistemas referenciais Sicro e Sinapi, utilizados para fundamentar o
orçamento estimativo das contratações de obras e serviços de engenharia pelo
Poder Público, consideram, de forma direta ou indireta, os parâmetros salariais
e outras disposições de instrumentos de negociação coletiva de trabalho na
formação de custos com a mão de obra;
9.2.5. as disposições existentes na Instrução Normativa MPOG nº 02/2008,
que foi revogada pela IN-Seges/MPDG 5/2017, são aplicáveis às contratações
de serviços pela Administração Pública, não versando tais atos normativos
sobre a contratação de obras públicas;
9.2.6. em face do princípio do formalismo moderado e da supremacia do
interesse público, que permeiam os processos licitatórios, o fato de o licitante
apresentar composição de custo unitário contendo salário de categoria
profissional inferior ao piso estabelecido em instrumento normativo
negociado é, em tese, somente erro formal, o qual não enseja a
desclassificação da proposta, podendo ser saneado com a apresentação de
nova composição de custo unitário desprovida de erro;"

Conforme procedimentos realizados nesta CGCL, após a apresentação da proposta de

preços pelo licitante, verificando que os salários dos profissionais estão cotados abaixo do piso
salarial da categoria, o pregoeiro/presidente da comissão deverá solicitar o ajuste dos valores,
SEM MAJORAÇÃO DO PREÇO FINAL ofertado.
Portanto, os salários dos profissionais já devem estar de acordo com a convenção sindical no
momento da licitação, uma vez que ao realizar o aceite da proposta de preços no
sistema comprasnet e posteriormente habilitar a empresa, o teor das propostas não poderá ser
modificado.
Como sugestão, caso seja dado provimento ao recurso impetrado pela empresa, o
pregoeiro/presidente deverá solicitar ao licitante que adeque os salários dos profissionais que
estejam abaixo do previsto em convenção coletiva, sem que isso resulte em majoração do valor
global ofertado.

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 TOMO II - Processo Administrativo de Apuração de
Responsabilidade
 Questão 01: Eficácia da Instrução Normativa nº 02/2019 no tempo

DÚVIDA (adaptada):

Foi aberto PAAR tendo em vista a apuração de responsabilidade de empresa que

apresentou Certidão de Acervo Técnico não reconhecida pelo Conselho de Arquitetura e
Urbanismo do Estado do Rio de Janeiro, isto é, infração tipificada como "deixar de entregar a
documentação exigida para o certame ou apresentar documentação falsificada".
À luz da Instrução Normativa nº 3/2018, vigente à época da licitação, tal infração era
passível de punição por Multa de 15% sobre o valor da proposta e por Impedimento de Licitar
(Inciso III do Art. 22 e Inciso II do Art. 26 da IN. 03/2018, respectivamente). Já a Instrução
Normativa n º 02/2019, vigente no momento, prevê aplicação de multa somente no âmbito
do Contrato (Art. 25 da IN 02/2019), apesar da previsão de multa na Lei do Pregão -
10.520/2002.
De conhecimento do Memorando Circular nº 33/2017/DIREX/DNIT, o qual orienta, nos
processos de PAAR, a aplicar a IN nº 04/2015 (vigente à época) ou outra que a substitua,
entendemos que tal orientação se estende às Instruções mais recentes, e aproveitamos a
oportunidade para questionar como proceder no caso em tela quanto à aplicação da multa.
ESCLARECIMENTO:
Faz-se necessário destacar que a Lei de Licitações exige uma gradação entre as sanções
previstas no elenco do art. 87, a denotar que cada uma delas corresponde a um patamar superior
de gravidade na conduta punível, ponderação esta que vai da pena mais branda – a advertência
– até a mais gravosa – declaração de inidoneidade para licitar.
Neste sentido, a Instrução Normativa nº 02/2019 – PAAR, em consonância com a Lei
de Licitações, prevê em seu artigo 22 a seguinte gradação de penalidades:

Art. 22. O fornecedor que não cumprir integralmente as obrigações

assumidas, seja licitante ou contratada, nos casos previstos em lei, garantindo
o contraditório e ampla defesa, estarão sujeitos às seguintes penalidades:
1. Advertência;
2. Multa;
3. Suspensão temporária de participar de licitação e impedimento de
contratar com a Administração na esfera federal;
4. Impedimento de licitar e contratar com a Administração Pública
Federal, Estadual, Distrital ou Municipal, nos casos previstos no art. 7º da Lei
nº 10.520/2003 (Pregão) e art. 47 da Lei 12.462/2011 (RDC);
5. Declaração de inidoneidade
§1º A sanção de multa poderá ser cumulada com apenas uma das sanções
previstas nos incisos I, III, IV e V deste artigo, observados os princípios da
razoabilidade e proporcionalidade, salvo disposição em contrário;
[...]
Assim, faz-se necessário cotejo entre as duas normas:
A Instrução Normativa nº 03/2018 (vigente à época do fato), previa a possibilidade de
sanção pecuniária à licitante, respeitando os percentuais previstos no Art. 22 do normativo.

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 Já a IN nº 02/2019 (vigente atualmente) não prevê multa ao licitante. Assim, aplicação da
referida sanção deverá será realizada em consonância com o previsto em Lei. O artigo 7º, da
Lei 10.520/2002, assim prevê:

Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar

o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para
o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não
mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se
de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de
licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será
descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a
que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de
até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e
das demais cominações legais. (grifos nossos)

Portanto, atualmente, só será possível a aplicação de multa à licitante se o certame fizer

menção a esta sanção. Contudo, o que se verifica é que o Edital a que se refere a licitação não
prevê, em seu bojo, aplicação de multa para os que participam da licitação. O instrumento
convocatório aponta, apenas, a possibilidade de aplicação desta sanção às contratadas, ou seja,
aos casos em que haja contrato assinado. Neste sentido, a IN nº 02/2019 é mais benéfica ao
licitante.
Todavia, é importante ressaltar que ambas as instruções normativas preveem a
cumulação da sanção de multa com demais sanções.
Neste caso, é imperioso ressaltar que existe, na legislação brasileira, o princípio
do tempus regit actum que consagra a regra da aplicabilidade da norma de direito material
vigente à época da ocorrência do fato gerador. Todavia, o referido postulado é mitigado pelo
princípio da retroatividade da lei benéfica, por força do preceito constitucional estampado no
art. 5º, XL, da Constituição Federal, que ensina: XL - a lei penal não retroagirá, salvo para
beneficiar o réu;
Neste sentido, se uma lei punitiva administrativa determinar sua aplicabilidade aos
processos administrativos em curso, sem qualquer menção quanto à sua incidência implicar ou
não benefício ao imputado, deverá o interprete conformá-la ao preceito constitucional que veda
a retroatividade maléfica.
A propósito, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu em sede administrativa de
aplicação de penalidade:

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR

PÚBLICO. PROCESSUAL. EFEITO DEVOLUTIVO. PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENALIDADE DE SUSPENSÃO.
SUCESSÃO DE LEIS. LEGALIDADE. RECURSO A QUE SE NEGA
PROVIMENTO. O efeito devolutivo do recurso ordinário não alcança questão
de mérito estranha aos autos, que não foi apreciada pela decisão recorrida nem
alegada na inicial. Constitui regra a aplicação da norma vigente à época dos
fatos que regula. A retroatividade da lei que prevê penalidades só tem lugar
quando beneficia, necessariamente, a condição do acusado. No caso, a lei
nova que prevê pena máxima de trinta dias de suspensão à exemplo da lei
revogada e pena mínima mais elevada que a norma antiga. Recurso a que se
nega provimento. (ROMS 200001164546, PAULO MEDINA, STJ - SEXTA
TURMA, DJ DATA:01/07/2004 PG:00278 LEXSTJ VOL.:00183
PG:00036).
Assim, diante de um caso concreto, deve-se analisar qual a norma mais benéfica ao
imputado, se a vigente na data da ocorrência do fato ou aquela vigente no julgamento, sendo

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vedado a criação de uma terceira lei híbrida. Se as duas cominarem punição idêntica, deve-se
aplicar a regra (tempus regit actum), ou seja, a norma da data do fato, não a superveniente, que
é exceção.
Assim sendo, no caso em tela, deverá ser analisado qual a pretensão punitiva ao caso
concreto:
1. Caso a administração entenda que a pena de multa seria suficiente para o ato
praticado pela licitante (sanção mais branda), a administração deverá aplicar a IN
02/2019 por ser mais benéfica, já que aboliu a obrigação da punição. Assim, como
o edital não previu nenhuma pena de multa para o caso de licitação, não haveria a
pena a ser cominada ao licitante;
2. Caso a administração entenda que a multa deverá ser cumulada a sanção de
impedimento (sanção mais gravosa) também deverá ser aplicado a Instrução
Normativa nº 02/2019, pois beneficia o réu (abolição da pena), sendo então aplicado
somente a pena de impedimento de licitar.

 Questão 02: Procedimento da fase preliminar do PAAR

DÚVIDA nº 01 (adaptada):

A notificação preliminar é tratada no art. 5 da IN nº 02/2019 sendo que o § 1º diz que o

processo pode ser arquivado se a manifestação for acatada. Assim, dá a entender que o fiscal
vai abrir um processo para cada notificação. E, depois, no § 3º diz que será solicitada abertura
de PAAR se não acatada a manifestação.

DÚVIDA nº 02:

Sempre houve dúvida sobre essa fase preliminar ao PAAR. Não tem muito sentido abrir
um processo só pra (sic) fazer a notificação e análise preliminar e, depois, abrir outro processo
para o PAAR. Questão de organização e para que conste tudo dentro do processo de
acompanhamento. Importante mencionar também que, deve-se relacionar ao processo base,
para que todos possam ter conhecimento, inclusive os gestores.

DÚVIDA nº 03:
Na fase de intimação preliminar, no caso de não acatar a manifestação do fornecedor, o
fiscal deverá elaborar a Nota Técnica e encaminhará o processo a respectiva autoridade
competente para providências em relação a apuração de responsabilidade, tendo em vista o
descumprimento. Sugere-se que após o recebimento do processo a autoridade competente
elabore o expediente que registrará o marco de conversão da fase preliminar para o PAAR,
propriamente dito.
ESCLARECIMENTO:
Tendo em vista essas três dúvidas, será demonstrado a seguir o procedimento da fase
preliminar à abertura de Processo Administrativo de Apuração de Responsabilidade.

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 Conforme artigo 5º, da Instrução Normativa nº 02/2019, o pregoeiro, presidente de
comissão ou fiscal do contrato, procederá à notificação preliminar solicitando providências e/ou
esclarecimentos por parte do fornecedor. Conforme §1º deste mesmo artigo, se a manifestação
for acatada, o processo poderá ser arquivado.
Caso entenda necessário, as autoridades descritas no artigo 5º poderão solicitar a
instauração de PAAR, momento em que o processo de notificação preliminar será convertido
em PAAR, a ser autuado em processo com numeração única, de acordo com o art. 7º da IN
02/2019 e, após publicação da decisão condenatória e definitiva será apensado ao processo
principal a que se encontrar vinculado, conforme parágrafo único do art. 40.
Ressalte-se que a notificação preliminar tem como objetivo evitar a abertura
indiscriminada de PAAR.
Caso entenda necessário a abertura de PAAR, as autoridades do artigo 5º deverão
elaborar Nota Técnica à autoridade competente que registrará por meio de ofício o marco de
conversão do processo de fase preliminar em Processo Administrativo de Apuração de
Responsabilidade. Este procedimento poderá ser verificado no Processo nº
50600.018765/2018-42.

 Questão 03: Autoridade competente para proferimento da decisão de 1ª Instância

DÚVIDA:
Quanto ao art. 5º, parágrafo 7º. Pela Instrução Normativa, a autoridade competente profere a
decisão de 1ª instância?

Por exemplo: se o pregoeiro faz a Nota técnica e pede a instauração do PAAR. O

superintendente acolhe e instaura o PAAR. A empresa apresenta defesa prévia. A meu ver essa
decisão de 1ª instância deveria ser do pregoeiro e só em caso de recurso seria do superintendente
- autoridade competente.

ESCLARECIMENTO:
Inicialmente, faz-se necessário destacar que, no art. 5º da Instrução Normativa, houve
equívoco na citação do artigo que se refere à Competência. Sendo assim, onde se lê: “art.12”
leia-se “art.13”. Considerando o exposto, temos que:
§ 3º, art. 5º: Ato contínuo, solicitará abertura de PAAR à respectiva autoridade
competente, conforme definido no art. 13 da presente instrução.
§ 7º, art. 5º: Nos casos em que o fornecedor não apresentar defesa prévia, a
autoridade competente, prevista no art. 13, proferirá a decisão de 1ª
instância e intimará a parte para que apresente recurso no prazo de 10 (dez)
dias úteis.
(...)
Art. 13. Conforme o fato apurado, são competentes para proferir decisões
relativas ao PAAR, exceto nos casos de declaração de inidoneidade.
I – Durante o procedimento licitatório ou em caso de recusa em assinar o
contrato: O Coordenador-Geral de Cadastro e Licitações, na sede, e o Chefe
do Setor de Cadastro e Licitações na Superintendência Regional ou o Chefe
de Serviço de Administração-Geral, Informática, Cadastro e Licitação, na
Administração Hidroviária, conforme o local onde o procedimento for
conduzido;

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 Assim, segundo a IN nº 02/2019, temos o seguinte procedimento:
Após cumprir o exposto no art. 5º, caso o Pregoeiro entenda pela instauração do PAAR,
deverá elaborar Nota Técnica conforme o § 2º do art. 5º e solicitar abertura de PAAR à
respectiva autoridade competente, conforme definido no art. 13 da presente instrução. (§ 3º,
art. 5º). O Pregoeiro solicita abertura de PAAR ao Chefe do Setor de Cadastro e Licitação
na Superintendência Regional. (art.13, I)
Caso a autoridade competente (art. 13, I) decida pela abertura do PAAR, deverá adotar
as providências do art. 7º e intimar o fornecedor conforme o § 6º, art. 5º.
No caso de apresentação ou não de defesa prévia, caberá à autoridade competente do
art. 13, I proferir Decisão de 1ª Instância.
Caso haja interposição de recurso, caberá à autoridade competente do art. 37 proferir a
Decisão em 2ª Instância.
Por fim, faz-se necessário destacar que se deve respeitar o Princípio da Segregação de
Função. Desse modo, no que se refere à autoridade competente para proferir as Decisões em 1ª
Instância, o Chefe do Setor de Cadastro e Licitação da Superintendência deve ser o responsável
por proferi-las. Portanto, para não configurar situação de impedimento de acordo com
o art. 16 a art. 19 da IN nº 02/2019, é importante que o Chefe do Setor de Cadastro e
Licitação NÃO seja Pregoeiro nem membro de Comissão de RDC.

 Questão 04: Possibilidade de recebimento de recurso intempestivo

DÚVIDA:
Considerando que não há previsão de conhecimento do recurso intempestivo, verificar a
possibilidade de acrescentar essa previsão, já que existe previsão para defesa prévia art. 12, §
1º, desde que não haja prejuízo no andamento das (sic) atos processuais. Obs: Processualmente
falando, não sabemos se há possibilidade.

ESCLARECIMENTO:
A previsão foi disposta no art. 36 § 3º.

 Questão 05: Registro da sanção no SICAF em relação a empresas consorciadas

DÚVIDA:
No caso de consórcio em que a participação das empresas é distinta quanto à execução dos
serviços (ex. BR-LEGAL, uma empresa é projetista e a outra executora), os registros da sanção
no SICAF e no histórico cadastral deve ser somente da empresa que deu causa ao
descumprimento ou de todas as empresas do consórcio?

ESCLARECIMENTO:
Os registros da sanção, no SICAF e no histórico cadastral, devem ser somente
relacionados à empresa que deu causa ao descumprimento.

 Questão 06: Possibilidade de concessão de efeito suspensivo à decisão em 2ª

Instância

14
DÚVIDA:
Solicitamos as devidas providências junto ao Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e
Suspensas (CEIS) para a suspensão das penalidades aplicadas, devido à concessão de efeito
suspensivo de decisão em 2ª instância por decisão administrativa.

ESCLARECIMENTO:
I. DOS FATOS

Foi proferida a Decisão Administrativa em Primeira Instância que decidiu por:

“APLICAR à contratada a sanção de ADVERTÊNCIA, por Inexecução

Parcial do Objeto Contratado;
APLICAR à contratada a sanção de MULTA;
APLICAR à contratada a penalidade de SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DO
DIREITO DE PARTICIPAR DE LICITAÇÃO E IMPEDIMENTO DE
CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO, pelo prazo de 1 ano ";

Por conseguinte, a empresa foi notificada para apresentação de Recurso Administrativo,

no prazo de 10 dias úteis a contar do recebimento da Notificação. O Recurso foi apresentado
tempestivamente.
Ato seguinte, a Superintendência proferiu Decisão em Segunda e Última Instância in
litteris:

Isto posto, amparado pelos artigos 32 e 34 da IN 04/2015 e 49, Inciso I e II da

03/2018, CONHEÇO DO RECURSO; e com fulcro nos artigos 8, 50 e 52 da IN
03/2018 e artigo 35 da IN 04/2015 NEGAR PROVIMENTO AO EFEITO
SUSPENSIVO, e;
REFORMAR a Decisão de Primeira Instância e REVOGAR A APLICAÇÃO
DA SANÇÃO DE ADVERTÊNCIA, por Inexecução Parcial do Objeto
Contratado com arrimo no que dispõe a Instrução DG nº 03/2018 em seu artigo
8º, que “as faltas sancionadas com advertência somente podem ser aplicadas
durante a vigência do contrato.”; RATIFICAR a Aplicação à contratada a
sanção de MULTA; e RATIFICAR a Aplicação à contratada da penalidade
de SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DO DIREITO DE PARTICIPAR DE
LICITAÇÃO E IMPEDIMENTO DE CONTRATAR COM A
ADMINISTRAÇÃO, pelo prazo de 1 (um) ano.”

Posteriormente, a empresa apresentou Pedido de Revisão, tendo a Diretoria Executiva

decidido que o referido pedido não preenchia os requisitos de admissibilidade para Revisão,
por não haver fato novo.
Assim, os autos foram evoluídos ao Superintendente para que o mesmo, caso julgasse
necessário, analisasse a manifestação da empresa objetivando resguardar a Administração.
Após isso, a Superintendência decidiu por conceder efeito suspensivo à execução da
Decisão de Segunda e Última instância até manifestação da Procuradoria Federal Especializada
do DNIT/SEDE e subsequente decisão do DNIT. Determinou ainda, providências pertinentes
para a suspensão dos registros efetuados em relação às penalidades impostas à contratada.
Passa-se, portanto, à análise da fundamentação apresentada pela SR para a suspensão da
execução da decisão de última instância.

15
II. DA DECISÃO DE SUSPENSÃO
Inicialmente, cumpre relembrar que a Administração poderá anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Já o art. 65 da Lei n.º 9.784/1999 assim dispõe:

Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser

revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos
ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção
aplicada.

Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da

sanção.

Em consonância com a Lei, a Instrução Normativa nº 03/2018 assim prevê:

Art. 15. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser

revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos
ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção
aplicada, conforme art. 65 da Lei nº 9.784, de 1999 e será decidido:

I – Em regra, pelo Diretor Executivo;

II- Pelo Diretor Geral, nos casos em que o Diretor Executivo proferir a decisão
de última instância;
III- Pela Diretoria Colegiada, nos casos em que o Diretor Geral proferir a
decisão em última instância.

Parágrafo único. A revisão do processo não poderá resultar agravamento da

sanção, consoante inteligência do parágrafo único do artigo nº 65 da Lei
9.784/99.

Verifica-se que a revisão da decisão se deu pelos seguintes fatores:

a) Nota-se que, aparentemente, as alegações da empresa justificam

a inexecução parcial, pois sem saldo de quantidade no contrato, em regra, os
serviços não poderiam ser executados, haja vista que poderia se configurar
execução de serviço sem cobertura contratual.

b) Verificamos ainda que não consta o AR do Ofício, comprovando

que a empresa recebeu a Decisão Administrativa em Segunda Instância, antes
da publicação. Conforme consta na IN n° 03/DG/DNIT, de 01 de fevereiro de
2018, que era a vigente à época da decisão.

Quanto à motivação apresentada no “item a” constata-se que a matéria já havia sido

julgada anteriormente, tendo em vista que ausência de execução de serviços rotineiros foi um
dos motivos que ensejaram a abertura do PAAR.
Portanto, a análise do fato punível foi realizada em primeira e segunda instâncias sendo
que, em ambas, as autoridades competentes entenderam por penalizar a empresa.
Ainda, em análise do pedido de revisão a autoridade competente, qual seja a DIREX,
negou seguimento ao Pedido de Revisão, in litteris:

16
 “Posteriormente, a empresa apresentou Pedido de Revisão, no entanto,
compulsando os autos, verificamos que o referido pedido não preenche os
requisitos de admissibilidade para Revisão por não haver fato novo,
conforme preconiza o Art. 15 da Instrução Normativa n° 03/DG/DNIT, de
01 de fevereiro de 2018 e Art. 65 da Lei n° 9.784/1999.”

Desta forma, entende-se que o Despacho que concedeu a revisão da pena vai de
encontro ao previsto em Lei e também à Instrução Normativa vigente à época, pois conforme
se verifica, a possibilidade da penalidade imposta ao licitante ou contratado ser revista exige a
apresentação de um fato novo à Administração sancionadora, cujo teor seja suficiente para que
a autoridade competente entenda que aquela sanção, inicialmente aplicada, é imprópria.
O jurista José dos Santos Carvalho Filho entende como fato novo somente aquele tido
como inexistente na ocasião da tramitação do processo sancionatório inicial. Aquele que de fato
já existia, nessa oportunidade, mas que não foi juntado aos autos do processo administrativo,
na ocasião do seu desenvolvimento, não pode ser considerado como novo. In verbis:

“Fatos novos são aqueles não levados em consideração no processo original de

que resultou a sanção por terem ocorrido a posteriori. O sentido de “novo” no
texto guarda relação com o tempo de sua ocorrência e, por conseguinte, com sua
ausência para análise ao tempo em que se apurava a infração. O fato novo pode
alterar profundamente a conclusão antes firmada, protagonizando convicção
absolutória no lugar do convencimento sancionatório adotado na ocasião.
Surgindo fato dessa natureza, não seria mesmo justo que perdurasse a sanção,
decorrente daí que esta deve ser anulada ou modificada conforme a hipótese, mas
não mantida da forma como foi imposta. Do exposto, não é difícil notar que, se
um fato já existia ao momento em que tramitava o processo original, mas, por
qualquer razão, não foi levado em conta na apreciação global do processo, talvez
a culpa (desinteresse ou inércia) do próprio administrado, não se pode considerar
o evento como fato novo. O pedido revisional, por isso, deve ser indeferido.”

A apresentação de uma circunstância relevante à Administração sancionadora, como

justificativa da inadequação de uma sanção anteriormente aplicada, também autoriza a revisão
da pena imposta ao licitante ou contratado, contudo, a mera arguição de iniquidade não autoriza
a revisão da punição devidamente aplicada.
Ainda que o pedido de Revisão seja remédio que pode ser interposto a qualquer
momento, o mesmo não possui efeito suspensivo em geral. Assim, evitam-se sucessivos
pedidos que não preencham sequer os requisitos de admissibilidade necessários (fatos novos ou
motivo relevante), sendo interpostos como mero ato protelatório de aplicação da sanção a ser
imposta.
Nesta senda, entendemos que a revisão realizada com fundamentação no item “a” não
se sustenta.
Quanto à motivação apresentada no “item b” é necessário ressaltar que a Instrução
Normativa nº 03/2018 não prevê que, para que haja aplicação da penalidade, a intimação
pessoal da empresa deva ocorrer.
Coaduna com este entendimento o Parecer nº 00467/2018/PFE-DNIT/AGU:

7. Primeiramente, cumpre esclarecer que vige a Instrução Normativa nº

3/DG/DNIT SEDE, de 01 de fevereiro de 2018, a qual dispõe sobre o rito de
aplicação das penalidades previstas nas Leis nº 8.666/93, 10.520/2002 e
12.462/2011, instituindo o rito procedimental referente ao Processo

17
 Administrativo de Apuração de Responsabilidade – PAAR no âmbito do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT.
8. Pois bem. Analisando-se as disposições constantes na Lei nº 8.666/93,
10.520/2002 e Lei nº 12.462/2011 denota-se que inexiste qualquer referência ao
momento oportuno para se efetivar a publicação do “extrato da decisão de
penalidade”, sendo certo que tal referência foi aceita apenas por meio da instrução
normativa nº 3/DG/DNIT SEDE, de 01 de fevereiro de 2018, que dispõe:

Art. 45. Efetivada a intimação, caso a decisão seja pela aplicação da sanção, tal
decisão deverá ser publicada no Diário Oficial da União- DOU, na forma de
extrato, o qual deverá conter:

I – A origem e o número do processo em que foi proferido o despacho;

II – O descumprimento acometido;
III – O fundamento legal da sanção aplicada;
IV – O nome e/ou razão social do fornecedor penalizado, com o número da
inscrição no Cadastro da Receita Federal;
V – O prazo de impedimento ou suspensão para licitar e contratar e, nos casos de
aplicação de multa, o respectivo valor;

Art. 50. 0 extrato da decisão definitiva deverá ser publicado no Diário Oficial da
União. Parágrafo único. Após a publicação da decisão definitiva, tal decisão
deverá ser registrada no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores -
SICAF, pelo setor de licitações, conforme Regimento Interno do DNIT, e o
processo administrativo deverá ser apensado ao processo principal a que se
encontrar vinculado.

9. Verifica-se que a IN supracitada prevê que a publicação no Diário Oficial

da União ocorrerá em dois momentos, quais sejam: 1. quando da decisão de
primeira instância, após a intimação do fornecedor penalizado e; 2. quando
da análise de eventual recurso administrativo interposto em face da decisão
de primeira instância.

10. A referida IN estabelece ainda que, após a publicação da decisão definitiva,

esta deverá ser registrada no SICAF.

A empresa informa que seria imprescindível a intimação pessoal antes que a decisão, proferida
no PAAR em comento, começasse a produzir efeitos.
Contudo, ainda que a Instrução Normativa previsse a necessidade de intimação pessoal
após a decisão de segunda instância, é cediço que sua ausência não acarretou prejuízo a empresa
tendo em vista que a mesma apresentou Pedido de Reconsideração um dia após a publicação
do aviso de penalidade pelo Diário Oficial.
A empresa ainda alegou que, a partir do momento da publicação no DOU e Registro no
SICAF, deixou de sofrer riscos meramente prováveis para se tornarem efetivamente concretos.
Entretanto, compulsando os fatos, tem-se que a empresa sofreu registro no SICAF e
registro no Sistema CGU-PJ, após publicação de decisão de 2ª instância no DOU, exatamente
de acordo com o parágrafo único do artigo 50 da Instrução Normativa vigente à época.
Em tempo, faz-se necessário citar que o registro da penalidade, no Sistema CGU-PJ,
está em conformidade com a Portaria nº 1.196, de 23 de maio de 2017 da CGU. Além disso,
este sistema permite, apenas, o registro da penalidade de suspensão no caso em tela.
Este é o entendimento da PFE/DNIT, de acordo com o DESPACHO n.
01951/2018/PFE-DNIT/PGF/AGU, a saber:

18
 “O art. 109, §2º, da Lei nº 8.666/93 previu, para os recursos interpostos em face
de decisão de habilitação ou inabilitação do licitante e do julgamento das
propostas, a presença do efeito suspensivo. A contrario sensu, para os recursos
que discutirem a anulação ou revogação da licitação, o indeferimento do pedido
de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou cancelamento, a rescisão do
contrato por ato unilateral da Administração, e a aplicação das penas de
advertência, suspensão temporária e multa, não haverá, em regra, efeito
suspensivo. Confira-se:

Art. 109. Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem:

I – recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato ou da

lavratura da ata, nos casos de:

a) habilitação ou inabilitação do licitante;

b) julgamento das propostas;
c) anulação ou revogação da licitação;
d) indeferimento do pedido de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou
cancelamento;
e) rescisão do contrato, a que se refere o inciso I do art. 79 desta Lei;
f) aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou de multa;
(...)

§ 2º O recurso previsto nas alíneas “a” e “b” do inciso I deste artigo terá efeito
suspensivo, podendo a autoridade competente, motivadamente e presentes razões
de interesse público, atribuir ao recurso interposto eficácia suspensiva aos
demais recursos.

15. Depreende-se do dispositivo acima que o efeito suspensivo só é próprio para

as hipóteses que especifica, quais sejam, para o recurso das decisões sobre
habilitação de licitantes e sobre julgamento de propostos, sendo admissível para
os demais casos, desde que motivadamente se demonstre a presença de interesse
público em sua aplicação ou haja justo receio de prejuízo de difícil ou incerta
reparação.

16. Portanto, no que se refere a recursos contra decisões que apliquem sanções,
o recurso terá efeito suspensivo tão somente mediante motivação, presença de
interesse público ou em caso de justo receio de prejuízo de difícil ou incerta
reparação decorrente da execução. Ou seja, as decisões de aplicação de sanções
deverão ser imediatamente executadas, ainda que pendente julgamento de
recurso, caso não configurada a exceção acima.

17. Assim, entendo que deve ser feito o registro no SICAF, no CEIS e nos
demais cadastros tão logo seja aplicada a sanção, salvo nos casos em que seja
atribuído o efeito suspensivo ao eventual recurso manejado, caso em que são
suspensos os efeitos da decisão. (grifou-se)

Nesta senda, entende-se que a revisão realizada com fundamentação no item “b”
também não se sustenta.
Isto posto, diante dos argumentos mencionados, entende-se que o registro da penalidade
no CEIS deva ser mantido, posto que não houve revisão da aplicação da penalidade, tampouco
irregularidade na divulgação da sanção.

19
Diretoria de Administração e Finanças - DAF
Coordenação-Geral de Cadastro e Licitações

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