BUROCRACIA NA CONSTRUÇÃO DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO SÉCULO XXI:

uma reflexão teórica

Wagner Marques Cordeiro1

RESUMO

No presente estudo, propomos uma análise da burocracia, suas

características e contribuições para a contínua construção da
Administração Pública. O objeto de nossa análise articula exames
teóricos de autores que tanto positivam a burocracia, como Weber (1946)
e Eisenstadt (1959), quanto autores que a negativam, como Robert
Michels (1949), Philip Selznick (1964) e Michel Crozier (1963). Assim,
visando uma reflexão acerca de uma esperada posição em favor de que o
gerenciamento na Administração Pública demanda práticas burocráticas,
temos que o século XXI está mais do que propício para que a gestão de
organizações públicas rompa com prejulgamentos acerca da burocracia e 851
enxerguem nela os devidos elementos que favorecem a emergência de
uma constante busca de excelência no serviço público.

Palavras-chave: Burocracia. Administração Pública. Reflexão teórica.

1
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).

Grupo Temático 4:
Gerenciamento de Organizações Públicas CORDEIRO, W. M.
INTRODUÇÃO

A burocracia sempre foi tida como um dos entraves para o pleno

desenvolvimento da Administração Pública. Essa é uma crença bastante arraigada
na sociedade brasileira. Mas, sobretudo, arraigada devido à falta de atenção teórico-
procedimental acerca do que, deveras, vem a ser a burocracia e o que ela
resguarda. Essa falta de cuidado analítico com o que vem ser a burocracia faz com
que se reverbere a ideia de que um bom gerenciamento deve manter distância de
práticas burocráticas.
Desse modo, com o objetivo de propor uma reflexão teórica sobre a
burocracia e sua relação com a Administração Pública, o presente artigo faz uma
imersão em um marco teórico em que figuram autores que tanto se debruçam sobre
conotações negativas quanto autores que se debruçam sobre conotações positivas
da burocracia.
A despeito de a burocracia poder estar presente nas mais diversas formas de 852
coletividade, é nas organizações onde ela pode encontrar sua forma mais tangível.
Ainda que não se queira considerar, tanto as organizações da esfera pública quanto
as organizações da esfera privada, ambas dialogam com a burocracia, haja vista
que, em tais esferas, guardando suas especificidades, a burocracia faz com que
certas organizações se reconheçam, se atraiam, ou se repilam, naturalmente.
Sob a perspectiva reflexiva acerca da contínua construção da Administração
Pública do século XXI, na seção 1 do presente estudo, discutimos a burocracia e
seus contrapontos, e como se forma a base teórica que a negativa e que a positiva.
Na seção 2, trazemos a discussão relacional entre organizações e a burocracia.
Lançando um olhar evolutivo de como a burocracia se firma para construir a
Administração Pública, na seção 3 fazemos um debate histórico. Na seção 4,
apresentamos os estratos burocráticos e sua formação no Brasil. Por fim, na seção
5, em tom provocativo, instigamos uma discussão acerca da competência da
construção da Administração Pública deste século.
Assim, o presente estudo encontra arrimo pelo fato de serem poucos os
trabalhos científicos que se impõem frente à visão hegemônica de que a burocracia
é um mal que precisa ser freado, a fim de que se garanta, por exemplo, um efetivo
aperfeiçoamento da Administração Pública.

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 Neste mesmo diapasão, praticamente não se encontram trabalhos que
combatam a ideia de que, para um bom gerenciamento, a burocracia se apresenta
como uma contramão.

1 A BUROCRACIA E SEUS CONTRAPONTOS

Apesar de sistematizada de forma pontual e cuidadosa pelo sociólogo e

economista alemão Max Weber (1864-1920), a burocracia, grosso modo, ainda
parece ser mal compreendida e tem, muitas vezes, sido interpretada como
empecilho ou obstáculo para a fluidez, sobretudo, no que toca aos trâmites
administrativos nas mais diversas organizações e nos seus níveis de eficiência.
Quem nunca escutou uma ou outra pessoa usar a expressão “isto é burocrático
demais” ou “é muita burocracia”; isso com certo desencanto, referindo-se a alguma
exigência procedimental desnecessária proposta ou determinada por alguma
instituição, entidade ou organização de um modo geral? 853
Para alguns autores como Motta e Bresser-Pereira (2004), a teorização de
Weber foi terrivelmente empobrecida pela interpretação cultural feita pela teoria
administrativa. Vale citar o exemplo do professor e escritor Idalberto Chiavenato, que
nos dias atuais é facilmente tido como autor de leitura obrigatória especialmente nos
cursos de Administração, e que apregoa a burocracia como “uma barreira monolítica
às mudanças. Uma camisa-de-força que bloqueia e impede o ajustamento da
organização às mudanças ambientais” (CHIAVENATO, 2010, p. 71).
Para início de discussão, Guerreiro Ramos (1983) considera que, focalizado
sob variados ângulos, o assunto que envolve a burocracia é complexo. Ele defende
que importa fazer a distinção entre duas conotações que frequentemente tornam
alvo a burocracia. Uma é a conotação negativa, e a outra, a positiva. Sob o prisma
negativo da burocracia, vamos encontrar autores como Robert Michels (1949),
Ludwig von Mises (1944), Karl Mannheim (1941), Philip Selznick (1964) e Michel
Crozier (1963).
Michels entendia que a burocracia abre margem para instalação de uma
verdadeira “lei de ferro nas organizações”, uma vez que, segundo ele, um
agrupamento de pessoas adquire caracteres burocráticos e faz surgir um círculo de
membros que monopoliza as decisões e o poder, tendendo à perpetuação. Mises

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avaliava que burocracia e inovação não se conjugam, dado que a rigidez das regras
e regulamentos inerentes à burocracia não dialogam com agendas progressistas e
inovadoras. Mannheim tinha a posição de que, como traço habitual da burocracia, a
mentalidade conservadora tende a limitar o horizonte de percepção do burocrata,
que, tenderia a generalizar inclusive a própria experiência individual.
Selznick assinala o que chama de “paradoxo da organização” o fenômeno
negativo que ocorre na burocracia quando há a modificação e o abandono dos
objetivos professados ou explícitos da organização, a saber, quando os funcionários
substituem tais objetivos por objetivos operacionais. Ou seja, quando há uma
secundarização dos fins professados.
Já na ótica de Crozier, a burocracia consiste num complexo de “círculos
viciosos”, no sentido de que ela não se corrige em função de seus próprios erros,
que proporcionam também uma luta pelo poder entre dirigentes e subordinados, isso
porque esses não são passivos, mas sim ativos no que se refere aos seus poderes
de barganha. 854
Por outro lado, na linha de frente de autores que positivam o conceito de
burocracia, temos em Weber (1946) o fanal e principal representante para
avançarmos no campo da ideologia no que tange ao fenômeno burocrático.
Destarte, é mister que entendamos as principais características da burocracia
preceituadas pelo próprio Weber. Conforme esse pensador, a burocracia é dotada
de feições legais fixas, regidas por leis ou normas administrativas; apresenta
hierarquia organizada monocraticamente; o quadro de funcionários se reveste de
ocupantes de cargos imbuídos de know-how para realização de tarefas pré-
determinadas e que atendam a procedimentos padrões; o treinamento especializado
é um pressuposto; a ocupação do cargo está vinculada à plena capacidade de
trabalho do funcionário; o desempenho no cargo obedece a regras gerais; a relação
entre as pessoas deve se dar entre cargos; a meritocracia deve ser respeitada; e os
atos devem ser passíveis de registros, prestigiando, dessa forma, o caráter formal
das comunicações.
Também Weber (1946) entende que precisão, velocidade, clareza,
conhecimento dos arquivos, discrição, entre outros, são exímios atributos da
burocracia. Sim, em linhas gerais, podemos dizer que são essas as características
da burocracia, emprazada pelo próprio autor de “Economia e Sociedade”.

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 Na percepção de Guerreiro Ramos (1983), um autor que merece ser citado
pela defesa do conceito positivo de burocracia é o sociólogo israelense Shmuel
Noah Eisenstadt (1959). Este considera, conforme Ramos, que, para o
funcionamento pleno da burocracia, deve haver as condições necessárias. Entre
algumas dessas condições, a diferenciação de esferas institucionais; a
predominância de critérios universalísticos dos principais papéis e funções a
indivíduos ou grupos; a definição de comunidade total; o surgimento de objetivos
que não possam ter em vistas grupos particularistas; a crescente interdependência
entre grupos e incrementos de dificuldades. No entender de Eisenstadt (1959),
burocracia equivale a burocracia representativa. Para Dias (2008, p. 85), “a
organização do Estado é, devido a sua própria natureza, representativa”.
Observadas as características supracitadas, chega a ser quase lugar comum
confrontar as ideias de Weber sobre burocracia com as do sociólogo estadunidense
Robert King Merton (1970), que professa as “disfunções burocráticas” como
aspectos da burocracia que se sobrepõem à eficiência. Esse autor delineia alguns 855
aspectos os quais são considerados disfunções porque apresentam, segundo o
próprio Merton, internalização das regras e apego aos regulamentos; excesso de
formalismo e de papelório; resistência às mudanças; despersonalização do
relacionamento; categorização como base do processo decisório;
superconformidade às rotinas e aos procedimentos; exibição de sinais de
autoridade; e dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público.
Na perspectiva de afronta ao pensamento de Merton, Motta e Bresser-Pereira
(2004) atribuem ao comportamento humano nas organizações um fator
preponderante para a quebra da efetividade da real dimensão burocrática:

O comportamento dos membros das organizações escapa ao modelo

preestabelecido. Verificam-se, então, as consequências não desejadas das
burocracias, as „disfunções‟. Todas elas derivam da imprevisibilidade de
parte do comportamento dos funcionários. O comportamento previsto era
racional, preciso, coordenado. O comportamento que realmente ocorre, e
que deixou de ser previsto, pode vir a ser exatamente o oposto daquele
planejado. (MOTTA e BRESSER-PEREIRA, 2004, p. 43).

Não obstante esses autores reconhecerem que o alto grau de burocratização

no que se refere ao excesso de formalismo e a despersonalização que muitas vezes

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caracterizam as organizações, eles atribuem que o referido excesso resulta na
concepção popular de burocracia como um sistema de eficiência duvidosa.
Deste modo, tendo perpassado pelas trincheiras das visões positiva e
negativa da burocracia, podemos inferir que elas por si não determinam os
resultantes das organizações, uma vez que o comportamento dos servidores é
sempre determinante para o êxito dos fins organizacionais. Para uma melhor
compreensão, é entendendo a relação entre as organizações e a burocracia que
podemos lançar mão de como elas se influenciam.

2 ORGANIZAÇÕES E BUROCRACIA

O entendimento sobre como a burocracia funciona plenamente exige que

tenhamos bem delimitado o que vem a ser uma organização, uma vez que o espaço
de funcionamento da burocracia é por excelência o das organizações. Para tanto,
temos que conceber que são as organizações que proveem meios para que a 856
sociedade tenha suas necessidades atendidas, sejam elas quais forem.
Para Giddens (2005, p. 284), “organização é um grande agrupamento de
pessoas, estruturado em linhas impessoais e estabelecida a fim de atingir objetivos
específicos”. Ainda segundo esse autor, nos dias atuais as organizações exercem
um papel bem mais importante em nosso dia-a-dia do que jamais se verificou
outrora. Motta e Bresser-Pereira (2004) consideram que um fator que, no mundo
moderno, marca a importância das organizações consiste no fato de que elas são
quesito necessário para o desenvolvimento, econômico, político e social.
Weber (2000) tratou das organizações sob a perspectiva da dominação
racional-legal, em que elas se apresentam como maneira de coordenar as atividades
humanas, ou bens produzidos, de uma forma estável, mediante o tempo e espaço. A
dominação deve ser posta no plano da hierarquia, que Weber entende como um
traço fundamental das organizações.
A despeito disso, as organizações surgem como uma arena de dominação,
que deve ser compreendida como uma situação em que uma vontade manifesta do
dominador (ou dominadores) visa influenciar as ações de outras pessoas
(dominados). Com isso, o sociólogo alemão entendia que, nas organizações, há
uma tendência de o poder ficar concentrado no topo.

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 Na apreciação de Matias-Pereira (2012, p. 59), “verifica-se que a cultura
organizacional burocrática estável e madura possui um tipo de cultura hierarquizada,
na qual existem referenciais nítidos de responsabilidade e autoridade, sendo que o
trabalho é organizado e sistemático”. Portanto, esse autor aponta que cada
organização tem uma cultura organizacional específica. No entanto, essa cultura é
apoiada, transmitida e transformada através do processo de interação social.
Por assim dizer, as organizações – sejam elas em qualquer esfera em que se
desenvolvam, através do rito de suas hierarquias – terão sempre como função
dominante a reprodução do conjunto de relações que são oriundas dos sistemas
político, econômico e social vigentes.
Também podemos conceber o Estado como uma forma organização. Para
Dias (2008), além de reivindicar para si a supremacia da aplicação da força bruta
aos problemas sociais, o Estado estabelece uma organização do poder da
sociedade.
Independente da concepção que se tenha ou que se queira agasalhar sobre 857
as organizações, podemos dizer que elas existem, são feitas por pessoas,
compessoas e para pessoas. Sem muito esforço, podemos chegar à conclusão de
que serviços como segurança pública, educação, energia, alimentação, água,
saúde, lazer, entre outros – seja na esfera pública ou privada – todos dependem das
organizações. E todas têm suas próprias formas de arranjos estruturais e funcionais.
Ou seja, todas possuem sua forma burocrática.
De acordo com Maximiniano (2007), as organizações podem fornecer todos
os tipos de serviços e produtos. Contudo, elas podem ser classificadas de muitas
maneiras. Vale dizer, por tamanho, por natureza jurídica, por área de atuação, entre
outros critérios. No que tange ao setor da economia em que operam, ainda conforme
o autor, as organizações podem essencialmente ser classificadas em três tipos:
empresas, governo e organizações do terceiro setor. Para fins do presente trabalho,
nossa concentração se volta ao governo, que compreende as organizações do
serviço público – por essência burocráticas – sendo estas as que prestam serviços
aos cidadãos e cidadãs que administram o Estado, através do funcionalismo público,
ou seja, da Administração Pública.

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3 BUROCRACIA COMO CONTÍNUA CONSTRUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

Quando olhamos para o século XXI, e pensamos na contínua construção da

Administração Pública, obrigatoriamente temos que olhar para a conjuntura social,
que envolve fatores históricos, culturais, políticos e econômicos, afora os estratos
burocráticos – os quais abordaremos na seção seguinte. Nos últimos séculos, o
mundo testemunhou inúmeras mudanças no que diz respeito ao dever do Estado.
Inicialmente, a travessia do absolutismo para o Estado de Direito. Por essa via, a
disseminação do Estado Liberal e Democrático só foi possível graças às revoluções
francesa, inglesa e americana, tendo a premissa de que o Estado ficaria sujeito à
sociedade.
Para levantar autores que contribuíram com esse debate, Matias-Pereira
(2012, p. 55) assinala que “a partir do século XIX até a década de 1940 constata-se
a importância de inúmeros autores, como, por exemplo, Wilson (1978), Taylor 858
(administração científica) e Weber (teoria da burocracia)”. Ele considera que, no
todo, esses autores se acostaram nos princípios da racionalidade, eficiência e
adequação dos meios aos fins, na busca da oposição ao patrimonialismo, e assim
colaboraram com ideias para a modernização da Administração Pública. Em
avançando, se nos prostrarmos no período condizente entre 1940 e 1980, vamos
perceber que foram implantadas reformas orientadas para solucionar o que se
considerava como “limitações do modelo burocrático”. Vale aqui abrir um parêntese
para sublinhar que os modelos que surgiram se autodenominando pós-burocráticos
também foram alvos de críticas ásperas, como por exemplo o modelo “gerencial
puro”, que tentou impor uma separação automática entre a política e a
administração, e na verdade frustrou-se.
Retomando o evolucionismo da Administração Pública, é de bom alvitre
destacar que, no Reino Unido, no final da década de 1970, surgiu uma nova cultura
orientada para uma visão empreendedora na Administração Pública, que foi
chamada de Nova Gestão Pública (NGP). Após ser adotada pelos Estados Unidos,
na década de 1980, a NGP só foi adotada na América Latina dez anos depois,
sendo o Chile o primeiro a implantá-la neste continente, portanto, em 1990. Só a
partir de 1995 é que seria implantada no Brasil.

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 Visto isso, temos que considerar que a Administração Pública, como quer
Matias-Pereira (2012), é um sistema complexo, constituído por instituições e órgãos
do Estado, normas, recursos humanos, infraestrutura, tecnologia, cultura, e outras,
que deve – visando o bem comum – exercer de forma justa a autoridade política e
as suas outras funções constitucionais.
De tão complexa que se tornou a Administração Pública, a adoção da
burocracia por ela “foi desenvolvida como forma de combater a corrupção e o
nepotismo patrimonialista, e buscou maximizar a priori os controles administrativos”
(MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 60). Também vamos perceber que há na
sistematização weberiana uma intenção de fechar o cerco sobre qualquer forma de
improbidade administrativa nas organizações burocráticas; por isso Weber (2000)
toma como base a racionalidade, a fim de adequar os meios aos objetivos (fins)
pretendidos, visando ainda garantir a máxima eficiência possível no alcance dos
objetivos.
Como pensa Guerreiro Ramos (1983), e com fulcro na Administração Pública, 859
não temos o intento de sinalizar que a burocracia, em última análise, é um mal sem
remédio. Aliás, havemos de considerar que sequer ela é um mal. Ela existe, é
positiva, exerce uma função determinante para o controle da máquina administrativa
– ainda que possa apresentar limitações. Boa parte da crítica que ainda incide sobre
ela é pelo fato de a burocracia não garantir foco nos resultados. Contudo, a
burocracia não está ameaçada de dissolver-se frente à colaboração que sempre deu
na construção da Administração Pública.
Não obstante tenha sido sistematizada sob a égide da forma de poder e
dominação, a burocracia se mostra como um instrumento vigoroso capaz de garantir
alta eficiência administrativa e prestar contribuições às intermitentes formas de
gerenciamento. Como aponta Evans (2004, p. 71), “é a insuficiência da burocracia
que prejudica o desenvolvimento, e não sua prevalência”.
Assim, como parte da construção da Administração Pública do século
XXI, seria prudente, se puder endeusá-la, demonizar a burocracia seria um
equívoco. Isso porque é necessário que se vislumbre que a burocracia está a favor
do bom uso que se faça dela.

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4 A BUROCRACIA E SEUS ESTRATOS NO BRASIL

No que se refere à burocracia, temos discorrido de modo generalizado e

amplo, até aqui. Para afunilarmos, em se tratando da construção da Administração
Pública na construção da Administração Pública do século XXI, vemo-nos na
incumbência de discutir a forma como se constituem os estratos da burocracia no
Brasil e suas nuanças, que podem apontar para caminhos que construam reflexões
sobre a modernização de práticas administrativas que promovam o desenvolvimento
pleno da Administração Pública através de seus agentes.
Para fins de conceituação, vamos entender estratos burocráticos como cada
uma das camadas ou classes que compõem o todo organizacional no tecido da
Administração Pública.
Para Guerreiro Ramos (1983, p. 220), “no tocante à modernização e ao
desenvolvimento, todavia, é sempre um estrato determinado da burocracia que
particularmente se distingue como agente ativo.” Exemplificando, Alfred Diamant 860
(1964), citado por Ramos (1983, p. 220), ao formular as características de uma
burocracia para o desenvolvimento, direcionou a sua formulação ao pessoal do setor
público da administração. Diz ele: “principalmente à alta burocracia que supervisiona
a execução de diretrizes e, em muitos sistemas, tem voz na elaboração de
diretrizes”.
Destarte, para dar corpo a esta discussão, partindo do pressuposto de que
em toda burocracia há elite e massa (Ramos, 1983), temos que “em toda burocracia
uma minoria tem um desempenho privilegiado na iniciativa e execução de reformas,
enquanto a maioria restante se conduz de modo largamente passivo”. Visando
esclarecer as funções dos estratos da burocracia, o autor descreve-os em
consonância com a administração pública brasileira, distinguindo os estratos que
vamos apresentar de forma sucinta: a burocracia eleita e/ou propriamente política; a
burocracia diretorial e quase política; a burocracia técnica e profissional; a
burocracia auxiliar e a burocracia proletária.
A burocracia eleita e/ou propriamente política atende no plano federal pelo
Presidente da República, ministros ou dirigentes nomeados dos departamentos, bem
como dos titulares de funções de variada sorte. Já no plano estadual e municipal, o
governador e o prefeito, e as autoridades político-administrativas que lhe são

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subordinadas, formam esse escalão burocrático. São autoridades expostas à
influência e ao controle público. Portadores diretos do poder e que fazem da
administração instrumento de seus propósitos.
A burocracia diretorial e quase política não está sujeita à “derrubada” do
chefe do executivo. Fazem parte desse estrato os servidores públicos das diversas
categorias e profissões que, ou por força de competência específica, ou de alianças
informais, mantêm-se permanentemente no exercício de altos cargos e funções e
assim participam da liderança dos negócios da administração. Geralmente, esses
servidores estão encarregados de funções de chefias de seções, divisões ou
departamentos. Nenhuma alta autoridade os pode dispensar ou substituí-los como
conjunto, porque, sem eles, expõem-se a incorrer em erros ou a tomar decisões
desastradas.
A burocracia técnica e profissional é composta por ocupantes de cargos
em funções profissionais, tais como médicos, engenheiros, agrônomos, arquitetos,
contabilistas, técnicos de administração, educação, químicos, economistas, entre 861
outros. Do ponto de vista analítico, essa burocracia é um estrato operacionalmente
necessário. Entretanto, em face da modernização e mudança, talvez seja temerário
proceder a generalizações sobre o seu comportamento.
A burocracia auxiliar é formada pela maioria dos servidores públicos,
contínuos, protocolistas, serventes, oficiais administrativos, e carreiras análogas. É
um estrato que tem participação escassa na elaboração de decisões de grande
alcance inovador. Na Administração Pública esse estrato é a massa, e não
componente da elite.
A burocracia proletária é atrelada – nas esferas do serviço público federal,
estadual e municipal – a unidades incumbidas de limpeza, de cozinha, construção e
conservação de estradas, e atividades consideradas meio. Esse estrato é
considerado o mais passivo dos agentes dos programas de modernização e
desenvolvimento.

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5. A QUEM COMPETE A CONSTRUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO
SÉCULO XXI?

Ao término de suas colocações sobre estratos burocráticos no Brasil,

Guerreiro Ramos, em seu livro “Administração e Contexto brasileiro” (1983), retoma
o questionamento do capítulo sobre a forma em que eles se comportam; concluindo
que a análise sumária da composição da burocracia concorre para desfazer
idealizações bastantes correntes em estudos sobre o papel dela na modernização e
no desenvolvimento da Administração Pública. Em capítulos anteriores já havia
frisado contribuição à sociologia e à estratégia da modernização para tal. Ramos,
todavia, indaga sobre nas mãos de quem a estratégia administrativa pode tornar-se
socialmente eficaz. De bate pronto, o próprio Ramos responde: “principalmente nas
mãos dos titulares do primeiro e do segundo estratos da burocracia”.
A resposta de Ramos nos faz pensar. Sobretudo porque, ainda que o
advérbio “principalmente” marque bem a expressão, uma questão inicial diz respeito 862
a aparentar haver na resposta um certo departamentalismo de responsabilidade –
que permeia os “escalões” e apresenta certa nocividade – em que ficam dispersos
os deveres dos servidores públicos como um todo. Ou seja, surge aí uma fonte de
permissão para os servidores do terceiro, quarto e quinto estratos burocráticos não
se acharem estranhos para fazer “corpo mole”, já que a responsabilidade do
desenvolvimento da Administração Pública não está “principalmente”, em tese, em
suas mãos.
Em nosso entendimento – não deixando de fora a população, que na medida
do possível tem o poder de demandar e controlar a prestação de bens e serviços
públicos – a agenda de construção da Administração Pública do século XXI passa
necessariamente pelas mãos e o empenho de todos os estratos burocráticos
apresentados na seção anterior – as estratégias para tal não é mérito do presente
artigo. Por mais que tenhamos os estratos bem sistematizados e luzentes, temos
que se eles não vierem a se valer de uma filosofia convergente, entre si, corre-se o
risco de – como acontece correntemente – se proceder com uma prestação de
serviços desconcatenada com as demandas da sociedade e se caminhe para a
realização de serviços ineficientes e avessos àqueles apregoados pelos princípios
da Administração Pública.

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 Não deixando de considerar o cenário sócio-econômico que, como um todo,
apresenta seus reflexos na Administração Pública, na perspectiva conjuntural, é
lícito que tenhamos bem claro que o tamanho dos desafios que surgem no serviço
público no século XXI também passam pela simetria e esforço que devem estar
presentes desde as práticas administrativas do servidor mais simples até as práticas
administrativas dos servidores da alta burocracia.
Para Matias-Pereira (2012), ao mesmo tempo em que provocam incertezas,
as transformações em curso no mundo contemporâneo estão gerando novas
oportunidades e gerando avanços. E isso não só no setor privado, mas também no
público. Assinala o autor:

Podemos argumentar, frente a essa tendência que os esforços para

viabilizar a inclusão, redução da desigualdade, manutenção do crescimento
econômico sustentável e a melhoria das condições socioambientais são os
principais desafios com que grande parte dos governantes, especialmente
na América Latina, se defrontam nesta segunda década do século
XXI.(MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 30)
863

No entender de Azambuja (2008, p. 357), “neste século, a esfera de ação do

Estado alargou-se e complicou-se enormemente e em consequência há
necessidade de conhecer toda a realidade social, para poder legislar e administrar
eficazmente”.
Cumpre-nos perceber que a construção da Administração Pública que
almejamos para este século XXI deve ser traçada por todos os envolvidos no serviço
público, independente de estrato burocrático, escalão, função, cargo, gênero, idade
ou localização geográfica. Portanto, a atividade fornecida pelo Estado deve ser
focada no interesse público em que a sociedade seja satisfeita de modo a se romper
com alguns gargalos que ainda circundam determinados setores da Administração
Pública brasileira. Em vista disso, “o Estado constitui uma organização que busca
impulsionar, desenvolver e coordenar as atividades humanas para a obtenção do
bem comum” (DIAS, 2008, p. 91).
De resto, para que construamos, neste século XXI, uma Administração
Pública que caminhe para a prestação de um serviço público eficiente, há a
necessidade de se abster de prejulgamentos acerca da burocracia e se buscar
entender como ela, de fato, funciona; ou, pelo menos, como ela deve funcionar.

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Afora a questão dos estratos burocráticos, – que aqui já foram elencados como
construtos da hierarquia organizacional do serviço público brasileiro – acreditamos
ser pertinente reforçar a visão weberiana enquanto reflexão sobre o que ela (a
burocracia) pode, a seu modo, proporcionar para a consolidação de uma
Administração Pública que permaneça como uma atividade consistente em que o
Estado assume face da coletividade, para promoção do bem comum.
Em contrapartida, faz-se necessário entender que princípios como divisão de
trabalho, regras e regulamentos, impessoalidade, competência técnica, respeito à
hierarquia, formalização das comunicações, procedimentos técnicos, entre outros
princípios burocráticos, não necessariamente desembocam em “disfunções”. Se
bem observamos, conquanto possa apresentar limitações, os acertos das práticas
burocráticas são bem mais visíveis e palpáveis do que as suas possíveis
“disfunções”. Considerando uma das demandas sociais mais urgentes no atual
cenário brasileiro – que é a horizontalização da ética em nosso tecido social –, a
burocracia se apresenta também como um instrumento, tanto quanto possa, para 864
blindar os bens públicos, varrer e fechar o cerco frente à corrupção, favoritismos,
personalismos e clientelismos, que ora se apresentam como um dos onerosos
entraves para a construção da agenda da Administração Pública, que a sociedade
almeja. Como depreende Evans (2004, p. 59), “a superioridade do Estado
burocrático moderno está em sua habilidade em superar a lógica individualista”.
Por fim, não é que a burocracia seja a mãe do “exagerado apego a
regulamentos” ou do “excesso de formalismo”. Sob a lente de um serviço público
decoroso, o que a burocracia tem é apego a um desenho organizacional que
racionalize seus objetivos e que não canse frente ao seu excesso, mas excesso de
busca da eficiência.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No presente artigo, pretendeu-se, de forma sintética, contudo estruturante e

objetiva, trilhar por reflexões teóricas acerca da burocracia frente à Administração
Pública, com enfoque em sua construção no século XXI. Para atender a este
objetivo, utilizamo-nos de aportes teóricos oriundos de autores que possuem
reconhecido cabedal científico, que nos deu o devido amparo para estabelecer um

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debate que viesse a lançar um olhar crítico sobre os contrapontos da burocracia.
Assim, pudemos inferir que, quando não deturpada, a burocracia – mesmo
possuindo contrapontos – oferece elementos que auxiliam no gerenciamento de
modo a poder racionalizar o serviço público sem que ele tenha, com isso, qualquer
disfunção.
Desse modo, entendemos que a burocracia não deve ser considerada um mal
da Administração Pública, tão pouco um empecilho nos ares deste século XXI. É
válido que se reforce que a burocracia está a favor do bom uso que se queira fazer
dela. Como em qualquer organização, de nada valerá existir um modelo tido como
impecável, gerencial ou não, se suas características não forem respeitadas no seio
organizacional.
Conclui-se também, e não há como tergiversar, que quando pensamos em
uma Administração Pública eficiente buscamos sempre ter em mente mecanismos
que contribuam para que ela seja, sobretudo, focada no interesse público.
Entendemos que, para tanto, enquanto organização, o Estado deve driblar meios 865
que afrouxem possibilidades de improbidades administrativas, personalismos e
brechas para clientelismos. Essa é uma das vias as quais a burocracia sempre
esteve de plantão.
De resto, a Administração Pública se apresenta em contínua construção, em
que a sociedade deve se sentir também parte desta construção. Contudo, e com
muita pertinência nesse processo, os estratos burocráticos devem definitivamente se
assumirem como atores da transformação do serviço público, sabendo abstrair o
que há de mais determinante na burocracia que – ainda que se queira fechar os
olhos para este fato – ainda apresenta elementos que, se bem adotados, serão
sempre canal para um bom gerenciamento.

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