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Índice
Reconocimientos 7
Introducción
John Crabtree 9
Parte I. Etnicidades
Xavier Albó 19
Carlos Toranzo 41
Diego Zavaleta 57
Conclusión
Laurence Whitehead 279
Índice de Gráficos, cuadros y mapas
Gráficos
5.1 y 2 Comparación del presupuesto del Estado en Bolivia y
su distribución en 1827 y 1883 (sin enseñanza) 97
5.3 La relación entre el presupuesto y la población entre algunos
departamentos de Bolivia entre 1827 y 1883 (incluye enseñanza) 98
5.4 Evolución de los ingresos departamentales, 1903-1954 (en porcentajes) 106
5.5 Santa Cruz: regalías petroleras 1980-1988 (millones de dólares) 115
10.1 Reservas de gas (trillón de pies cúbicos) 193
10.2 Reservas de petróleo/condensado (millón de barriles) 193
10.3 Inversión y reservas de gas 194
10.4 Bolivia: Reservas probadas y probables 195
10.5 La naturaleza de la producción 197
10.6 La participación del gas natural en el consumo total de energía (2006) 205
11.1 Producto interno bruto (en miles de bolivianos de 1990) 213
11.2 Menos estaño, más comercio: 50 años de Producto Interno Bruto 216
11.3 Las exportaciones de Bolivia (2000-2004) 221
11.4 Bolivia: Industria manufacturera y empleo 223
12.1 Tasas de crecimiento del PIB per cápita (1990-2006) 239
12.2 PIB per capita (1990-2006) 239
12.3 Precios de productos de exportación deflatados por el
índice de Valor Unitario de Manufacturas (1980-2006) 242
12.4 Precios reales de exportación y términos de intercambio 243
12.5 Inversión directa extranjera neta (en millones de dólares) 251
12.6 Inversión como porcentaje del PIB 254
Cuadros
3.1 Resultados de encuestas que miden identidades étnicas 58
5.1 Los diputados y su relación con la población 1826-1992 101
5.2 Principales ingresos del Tesoro Nacional
(porcentajes respecto al total de ingresos 104
5.3 División de recursos gastos ‘central’ y ‘no-central’ (1903-1954) 108
5.4 Destino principal de los gastos según servicios (porcentajes respecto al total) 109
5.5 Ingresos nacionales según departamentos (1872) 111
5.6 Subvenciones del Tesoro Nacional a los Tesoros Departamentales 112
10.1 Cuánto se produce? 197
10.2 Dónde se encuentra la producción de gas? 198
10.3 Quién produce y cuánto? (2006) 199
10.4 Cómo se utiliza la producción de gas? (2006) 200
10.5 Cómo se utiliza la producción de petróleo? (2006) 200
10.6 Impuestos: petróleo y gas (en millones de dólares) 203
10.7 La participación de los ingresos petroleros en el PIB y exportaciones
(a los precios actuales) 205
10.8 Las dificultades 206
10.9 Posibles ingresos de exportación 207
12.1 Exportaciones en valor por productos (en millones de dólares) 240
12.2 Destino de las exportaciones (2000-20006) (en millones de dólares) 241
12.3 Exportaciones de hidrocarburos (2000-2006) (en millones de dólares) 245
12.4 Condonaciones de deuda externa (en millones de dólares) 252
12.5 RIN del Banco Central (en millones de dólares) 253
12.6 Acuerdos financieros con el FMI 254
Mapas
10.1 Yacimientos de gas en Bolivia 192
10.2 Gas y petróleo en Bolivia 196
10.3 Red de oleoductos 201
10.4 Red de gasoductos 202
Agradecimientos
John Crabtree
Research Associate, Latin American Centre, Oxford University
que fue forzado a dimitir recordó el tipo de protagonismo popular que había carac-
terizado a períodos más tempranos de la historia de Bolivia.
A pesar de que los movimientos sociales que emergieron como actores polí-
ticos en los primeros años del siglo XXI estaban organizativamente fragmentados y
eran ideológicamente embrionarios, se unieron en torno a la oposición a las políti-
cas económicas de liberalización que habían predominado en Bolivia desde 1985, y
de las cuales Sánchez de Lozada había sido el arquitecto principal. Estos movimien-
tos se unificaron también por el nuevo impulso de la política indígena (aun cuando
ésta signifique diferentes cosas para diferentes grupos) y por la convicción de que
las materias primas del país debían ser desarrolladas para que beneficien a todos los
bolivianos –especialmente a los sectores indígenas y más pobres–. El control de
la industria del gas se volvió, entonces, un asunto emblemático, situación que el
nuevo Gobierno aprovechó rápidamente forzando a las compañías a renegociar sus
contratos en términos más favorables para los intereses bolivianos.
Sin embargo, a pesar del margen de la victoria de Evo Morales en 2005 y
del cambio de poder que trajo consigo, el conflicto político no ha terminado. La
oposición rápidamente optó por una combinación de presiones constitucionales y
extra parlamentarias para bloquear aspectos del programa del Gobierno. La tortilla
se volteó. El principal motor de la oposición, en las tierras bajas de Santa Cruz,
utilizó su influencia regional para presionar al Gobierno con grandes movilizacio-
nes populares de apoyo a sus intereses. Otros departamentos siguieron esa direc-
ción, demandando mayor autonomía del gobierno central. Los métodos de acción
directa incluyeron marchas, bloqueos de caminos y huelgas de hambre, métodos
utilizados con gran efectividad por los movimientos sociales antes de 2005. A tra-
vés de una combinación de estas demostraciones de fuerza y un uso inteligente de
otros espacios, la oposición forzó al Gobierno a retractarse en una serie de asuntos
importantes, oponiéndose con eficacia a los esquemas oficialistas en la Asamblea
Constituyente y después. Las dificultades para gobernar el país se hicieron rápida-
mente evidentes para el nuevo régimen, a pesar de su legitimidad y popularidad en
grandes sectores de la población.
El nuevo Gobierno tuvo que enfrentar otros conflictos, no sólo con las elites
de las tierras bajas sino también con otros sectores de la sociedad, incluso con los
que lo apoyaban. Los conflictos, muchas veces relacionados al acceso o control de
los recursos naturales, podían desembocar rápidamente en una confrontación vio-
lenta. Así, en octubre de 2006, un conflicto entre trabajadores mineros –trabaja-
dores sindicalizados por un lado y cooperativistas autoempleados por el otro– dejó
varios muertos. Los grupos se enfrentaron por el control de un de los depósitos mi-
nerales más ricos del país. De forma similar, en abril de 2007, en Tarija, una disputa
sobre límites provinciales terminó en la suspensión temporal de las exportaciones
de gas a la Argentina. Las dos provincias luchaban por establecer su jurisdicción
sobre los pozos de gas más productivos de Bolivia. Estas disputas muestran eviden-
12 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
cias de las dificultades del Gobierno para imponer soluciones a los problemas de sus
propios partidarios. Los sectores críticos de la extrema izquierda, por su parte, no
desaprovecharon la oportunidad para acusar al nuevo Gobierno de no satisfacer las
expectativas “revolucionarias”.
¿Por qué Bolivia es un país tan conflictivo? ¿Por qué tiene problemas de go-
bernabilidad tan agudos? Estos problemas están presentes en toda América Lati-
na, pero no en la misma dimensión. La respuesta reside, al parecer, por lo menos
parcialmente, en la relación entre Estado y sociedad en un país donde el poder
que ejerce uno sobre el otro está lejos de ser uniforme. En su evolución, el Estado
boliviano se muestra altamente concentrado en algunas áreas y completamente
ausente en muchas otras. Es un Estado que carece de presencia efectiva en muchas
partes del territorio, un Estado que no ejerce su autoridad “nacional” en forma
homogénea. De ahí que haya sido descrito como el “Estado queso suizo”, un Estado
lleno de huecos (PNUD, 2007). Al mismo tiempo, la organización social es muy
desigual, con bolsones donde los actores sociales disfrutan de una enorme influen-
cia y son capaces de organizar sus propias agendas e imponerlas a las autoridades
públicas. Históricamente, los trabajadores mineros bolivianos fueron el referente
de organización social; hoy, sus sucesores se encuentran probablemente entre los
cocaleros, los herederos de una tradición sindical que tiene pocos paralelos en otras
latitudes de América Latina. En muchos aspectos, la fortaleza de la organización
social –basada en fuertes tradiciones comunitarias– ha florecido precisamente de-
bido a la debilidad del Estado.
La relación entre Estado y sociedad, lejos de ser estática, es cambiante en el
tiempo. Hay períodos de conflicto absoluto y otros de relativa paz, períodos en los
que el Estado ejerce control sobre la sociedad y otros en los que no puede hacerlo.
En los últimos cincuenta años, la presencia política del Estado se ha extendido y
las áreas donde estaba totalmente ausente han disminuido. Entre otras cosas, el de-
sarrollo de las comunicaciones ha permitido que menos comunidades permanezcan
aisladas del resto del país. Reformas como la Participación Popular en los noventa
ayudaron a construir la presencia del Estado donde antes no la hubo. A pesar de
estas reformas, sin embargo, el Estado ha sido presionado frecuentemente a ejercer
su autoridad sobre los poderosos movimientos sociales. Éstos se han mantenido
vigorosos, resistentes a la cooptación y preparados para responder a la fuerza con
fuerza. Si en la gestión de Evo Morales el Estado y sociedad entrarán a un período
de mayor armonía y colaboración es, por supuesto, una pregunta abierta. La expe-
riencia del MAS en sus primeros tres años de gobierno sugiere que el cierre de las
brechas podría ser más difícil de lo que muchos habían vaticinado al inicio.
Este libro busca ofrecer algunas explicaciones sobre la naturaleza del con-
flicto político en Bolivia, centrando su atención en los problemas principales que
han surgido en los años recientes. Estos problemas implican, también, diferentes
interpretaciones sobre el pasado (tanto del pasado cercano como el pasado más
Introducción 13
distante) y como éste se relaciona con el presente. A pesar de que buena par-
te del libro aborda la historia, es una historia selectiva –no necesariamente “la
historia del historiador”– la que ilumina los debates de inicios del siglo XXI. El
pasado es evocado repetidamente –en ocasiones inadecuadamente y a veces en
forma selectiva– para justificar las pretensiones del presente. En lugar de esbozar
el desarrollo político desde la elección de Morales, este volumen busca examinar
cómo los hechos del presente responden a un conjunto de problemas históri-
cos más profundos que surgen de las características del desarrollo económico y
político del país. Con suerte, esto ayudará al lector a entender mejor algunos
debates claves de la Bolivia contemporánea, debates que, por supuesto, tienen
ramificaciones más amplias en toda América Latina y en algún modo en el resto
de los países en desarrollo. En lugar de presentar una sola “interpretación”, el
libro busca airear esta discusión y proveer, en consecuencia, una mejor base para
comprender las diferencias políticas del presente.
Los autores de este volumen son algunos de los más renombrados analistas de
la realidad boliviana. Muchos de ellos contribuyeron con ponencias a la conferen-
cia organizada por Laurence Whitehead y el autor de estas líneas en el Nuffield Co-
llege, Oxford, en mayo de 2006, que tuvo una segunda ronda de discusión en agos-
to del mismo año en La Paz. Como otros observadores de la escena contemporánea
boliviana, nos interesa comprender el cambiante desarrollo político del país, un
proceso que, al parecer, tiene el potencial para lograr transformaciones profundas
y perdurables. Nuestra preocupación era, sin embargo, que analistas con diferentes
perspectivas y de diferentes disciplinas académicas enfocaran la situación actual
en el marco más amplio de la historia de Bolivia, aspecto frecuentemente ignorado
por los comentaristas de la escena actual. A pesar de que en la conferencia no hubo
una convergencia absoluta de opiniones, sí hubo un amplio consenso en que el
nuevo Gobierno de Evo Morales representa un importante proceso en la historia
del país, con el potencial para construir un nuevo orden.
El libro se organiza alrededor de cinco temas centrales: (i) etnicidad, (ii)
regionalismo, (iii) la relación entre Estado y sociedad, (iv) reforma constitucional,
(v) desarrollo económico y (vi) globalización. Estos temas contienen muchas de
las discusiones que actualmente motivan la política boliviana, aunque es claro que
todavía hay que encontrar los vínculos entre ellos. En cada caso, hemos buscado
contrastar diferentes interpretaciones del pasado y del presente para comprender
las diferentes posiciones adoptadas hoy en Bolivia. Esperamos que esta perspectiva
sea una motivación para continuar el debate intelectual y que ayude a enfrentar los
problemas del desarrollo con una mejor comprensión de sus orígenes. El libro está
pensado de manera que el lector no necesite seguir necesariamente el orden en el
que se presentan los capítulos.
La etnicidad ha reforzado las divisiones sociales en Bolivia desde los tiempos
de la Colonia, pero sólo emergió como una fuerza política potente y conciente de
14 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
para aprovechar algunas ventajas que este ofrecía. En particular, procuraron atraer
la inversión extranjera y utilizarla como un instrumento para alcanzar el creci-
miento global de la economía. También buscaron utilizar los recursos de la banca
multilateral y de otros “donantes” para enfrentar la pobreza y la exclusión. En el
corto plazo, por lo menos, estas políticas tuvieron algunos éxitos; en la década de
los noventa, para el Banco Mundial y otras agencias, Bolivia era un ejemplo para
otros países en desarrollo de lo que podía lograr con la liberalización económica.
Estos éxitos relativos, contrastaban con los horrores de la hiperinflación de inicios
de los ochenta. Las fallas del modelo fueron más obvias a consecuencia de la rece-
sión económica sucedida después de 1999 y fue un elemento importante de la crisis
política y social que ahogó a sucesivos gobiernos desde entonces hasta 2005. Pero,
¿era recomendable para los nuevos gobiernos desafiar al sistema internacional? Para
Juan Antonio Morales, un funcionario clave del período previo como Presidente
del Banco Central, los peligros eran muy evidentes. El país no estaba en posición
de imponer sus términos y la consecuencia de “nadar contra la corriente” hubiese
sido la pérdida mercados comerciales, de inversiones y de asistencia para el desa-
rrollo. Más aun, Morales sostiene que la capacidad de Bolivia para negociar con el
resto del mundo está limitada por la inexperiencia de los funcionarios y asesores.
Una interpretación muy diferente es la que ofrece Carlos Arze, para quien la eco-
nomía neoliberal fue la responsable directa de los problemas sociales que contribu-
yeron al colapso del anterior régimen. Es claro que muchas políticas económicas
del nuevo Gobierno representan un abandono de las reglas establecidas y asociadas
al Consenso de Washington. Es claro también que algunos cambios de política
–particularmente la renegociación con las compañías petroleras– trajeron impor-
tantes ganancias económicas de corto plazo. Sin embargo, a tres años de iniciado
el nuevo Gobierno, es difícil predecir cómo seguirá la nueva estrategia económica
en el futuro. ¿Será Bolivia capaz de atraer nuevas fuentes de inversión? ¿Perderá sus
preferencias comerciales con los Estados Unidos? ¿Continuará comprando Brasil
grandes cantidades de gas boliviano? ¿Mantendrán Cuba y Venezuela su asistencia
para el desarrollo? Lo que es claro es que Bolivia seguirá siendo un jugador débil
en el sistema internacional, dependiente de los altibajos de la economía global y
deberá jugar sus cartas con cuidado.
Finalmente, en el último capitulo, Laurence Whitehead se pregunta cuánto
de nuevo hay en la Bolivia de Evo Morales. Evaluando los cambios en curso, su-
braya la necesidad de ubicar los hechos del presente como parte de una evolución
histórica mucho más larga. La preocupación por el presente puede distorsionar
los lentes a través de los cuales observamos el significado del cambio. Es posible
que sólo se pueda ofrecer un análisis adecuado dos o tres generaciones después.
El análisis de sucesos contemporáneos está sujeto a peligros. Es imposible saber
cómo futuras generaciones juzgarán la importancia de los hechos que ocurren
hoy en el país, así como fue imposible para quienes vivieron la Revolución de
18 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Referencias bibliográficas
Crabtree, J. y L. Whitehead (editores)
2002 Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience. Basingstoke: Palgrave.
Introducción
Ésta fue la doble categoría genérica utilizada en el Censo para preguntar la pertenencia a los pueblos específicos.
Se la adoptó porque actualmente muchos, sobre todo de la región andina, prefieren darse a sí mismos el nombre
genérico “originario”, acuñado por ellos mismos, más que el de “indígena”, que inicialmente les dieron otros y
que sigue teniendo mayores connotaciones negativas (Molina y Albó, 2006: 33).
20 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Dos categorías tributarias. La de “agregado” puede reflejar a su vez cambio de residencia para evitar ser reclutado
a la mita minera.
Larga memoria de lo étnico en Bolivia, con temporales oscilaciones 23
En relatos orales de Jesús de Machaqa he escuchado hablar del “partido cacique” como el contrapuesto al “parti-
do liberal”.
24 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
brir el déficit fiscal, con la consiguiente derechización, sobre todo a partir del
triunfo de Fidel Castro en Cuba.
Finalmente, en 1964, el MNR cayó por el golpe militar del general René
Barrientos, hasta entonces vicepresidente de la segunda gestión de gobierno de
Paz Estenssoro. Así se inauguró la serie de regímenes militares que, sin embargo,
mantuvieron lo fundamental del Estado del 52. Con relación a nuestro tema, Ba-
rrientos dejó claro desde un principio que mantendría y hasta profundizaría la Re-
forma Agraria y consolidó el “pacto militar campesino”, que había firmando siendo
vicepresidente del Gobierno del MNR. Desarrolló un enfoque populista y en sus
constantes viajes a las comunidades era aclamado como “líder máximo del campe-
sinado”. Los siguientes gobiernos militares no tuvieron ese carisma popular, pero la
mayoría del campesinado los veía como sus aliados y líderes, continuadores de la
liberación que les había “dado” el MNR desde la Reforma Agraria sin cuestionar el
hecho de que habían derrocado al partido de la Revolución Nacional y truncado el
sistema político democrático.
En síntesis, el Estado del 52 y sus bases ideológicas no fueron una simple
reproducción del sistema neocolonial precedente. Se generalizó por fin, a más de
un siglo de la Independencia, el sentido de ser todos parte consciente y deseada del
“Estado-nación boliviano”: ya no bolivianos “en sí” ni –para los indígenas– sólo de
una manera subalterna y discriminada, sino todos bolivianos “para sí”.
Pero, aun cuando el nuevo Estado hizo un notable esfuerzo, como nunca
antes, para incorporar a los “indígenas-hechos-campesinos” de una manera más
equitativa y formal, creando incluso en ellos un aura de liberación, en el fondo
mantuvo la estructura colonial a través de viejas y nuevas vías más sutiles. Esta
estructura se expresó no tanto en la exclusión y explotación directa en la hacienda
sino en la persistencia del contraste brutal entre el campo y la ciudad en cuanto al
acceso a bienes y servicios comunes; y, en el ámbito ideológico, en la necesidad de
perder las identidades originarias como un tributo para lograr la ciudadanía plena.
El ideal del Estado del 52 era, ciertamente, la construcción de una sociedad más
inclusiva, pero uniformada por una cultura “mestiza”, en el sentido de que ya no era
“indígena” sino una cultura común cada vez más cercana a la de la sociedad blan-
co-criolla dominante, dentro de una mentalidad “civilizatoria”. El sistema escolar
estatal, que se había expandido hasta los últimos rincones del campo, los sindicatos
campesinos apoyados por los “comandos” del MNR y el servicio militar al que
acudían sobre todo los jóvenes de origen rural y popular constituían los grandes
instrumentos ideológicos para este propósito.
De esa forma paradójica, lo que inicialmente se había propuesto como un
mecanismo para superar toda discriminación étnica –y, como tal, era aceptado
también por los propios interesados– acabó produciendo un efecto boomerang:
otra forma de discriminación cultural. Años después, Juan Condori Uruchi, un jo-
ven aymara universitario que no había vivido la situación anterior al Estado del 52,
Larga memoria de lo étnico en Bolivia, con temporales oscilaciones 27
La reemergencia étnica
El Katarismo
Con los cambios en la Europa del Este, los partidos de izquierda fueron los
primeros en percatarse de la importancia del componente étnico, unos antes que
otros. Más adelante, al katarismo y al CIDOB se añadieron, con un sesgo mu-
cho más populista, otros movimientos, como Conciencia de Patria (Condepa) del
“compadre” Palenque (desde 1988) en el escenario aymara de La Paz, y Unión
Cívica Solidaridad (UCS), del “cervecero” Max Fernández (desde 1989), con un
alcance más nacional. Aunque Fernández evitaba un discurso étnico o ideológico,
los analistas se referían a él, por su apariencia, como “cholo”. También los partidos
de derecha incorporaron, por reacción, este mismo discurso10. El último en hacer-
lo fue el MNR (o, más exactamente, su candidato presidencial, Gonzalo “Goni”
El uso de ese término aparece, por ejemplo, en el testimonio minero publicado por Nash (1976).
10 El tema indianista ya había calado en alguna medida en algunos protagonistas de las dictaduras militares. Los
libros de Fausto Reinaga, por ejemplo, eran leídos por algunos influyentes militares que incluso recurrían a él
para la elaboración de sus discursos.
30 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
tos rasgos de joint venture y dio una función social a sus presuntos beneficios: el
Bono Solidaridad (Bonosol) para la población mayor de 65 años. El espectacular
aumento de las reservas probadas de gas (en buena parte a partir de previsiones
de la empresa estatal del petróleo) es fruto de esas generosas asociaciones con
multinacionales petroleras11.
Otras tres leyes son particularmente relevantes en ese juego dialéctico entre
las dos vertientes. La Ley de Reforma Educativa (1994), por una parte, fue rechazada
por los maestros porque les quitaba privilegios y ponía en riesgo su seguridad laboral
pero, por otra parte, introdujo en todo el sistema el principio de la interculturalidad
y el bilingüismo, favorable ante todo para la población indígena y, de haberse imple-
mentado de acuerdo a la Ley, también para la convivencia en un país pluricultural.
La Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) (1996), por una parte,
abrió más el mercado de tierras para beneficio de las grandes empresas pero, por
otra, hizo operativas las TCO para los pueblos indígenas, incluso como forma de
propiedad agraria. Y la Ley de Participación Popular (1994), apropiándose de una
demanda de las organizaciones de base, desarrolló y fortaleció el nivel municipal en
todo el país, transfiriéndole mayores competencias y recursos, tangibles sobre todo en
los municipios rurales que hasta entonces figuraban sólo en el papel. Esta ley otorgó,
además, personería jurídica y roles de vigilancia a las Organizaciones Territoriales de
Base (OTB), incluyendo a las comunidades indígenas y a los sindicatos campesinos,
sin percatarse de que estos últimos son muchas veces “indígenas”.
Desde un principio, muchos se preguntaron si estas concesiones a lo étnico
eran sólo parte de una estrategia de los centros del poder global para debilitar a
los estados e imponer su modelo económico –algo así como el pan y circo de los
antiguos romanos– o si respondían a la presión de los pueblos originarios para ser
reconocidos. Probablemente influyeron ambos elementos. Sin la presión, dentro
y fuera de Bolivia, es posible que los gobiernos y la cooperación internacional no
hubieran visto necesario abrirse a esta temática. En Bolivia, hay evidencia de la
resistencia inicial del Banco Mundial al enfoque intercultural bilingüe en la Refor-
ma Educativa por consideraciones de eficiencia financiera. (Años antes también la
COB se había opuesto a este mismo enfoque en el plan de alfabetización Senalep,
pero por consideraciones clasistas.) Pero también tiene sentido que los grupos de
poder, una vez aceptada la necesidad de responder a esa presión, hayan hecho todo
lo posible para acomodarla a sus intereses, incluso como una manera de desviar la
atención de lo clasista a lo cultural. En este contexto, podemos decir que la evi-
dencia del “indio alzado” llevó al Estado, y quizás incluso a las grandes financieras
internacionales, a hacer algunas concesiones al “indio permitido”.12
En este contexto, hay que dar crédito al aymara Víctor Hugo Cárdenas –cu-
yos orígenes se encuentran en el “indio alzado” katarista– por su habilidad como
Presidente del Congreso para lograr que se aprueben varias medidas favorables a
los pueblos indígenas en un Parlamento claramente hostil a ellos. Fue también
desde su Vicepresidencia y de la nueva Dirección Nacional de de Asuntos Étnicos,
de Género y Generacionales que se dieron los primeros pasos de lo que en 1997 se
transformaría en el Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qullasuyu (CONA-
MAQ). Sin embargo, para Cárdenas, el costo político de su participación en un
modelo económico y político en alianza con un Presidente que con los años apare-
cería como el símbolo de la “antipatria” fue muy alto. Pujó y logró que el Estado se
abriera al “indio permitido” pero pronto fue desbordado por el desarrollo del “indio
alzado” del que históricamente provenía.
Al principio, el movimiento popular llamó “malditas” a estas leyes porque fue-
ron impuestas por el Banco Mundial, pero ese juicio se fue matizando a medida que se
implementaron. En el caso de la de Participación Popular, más bien, pronto se la llamó
“ley bendita”, porque contribuyó efectivamente a transferir un porcentaje significativo
de recursos estatales a las áreas rurales que, nunca antes, los habían tenido. Más aun,
en medio de inevitables errores de aprendizaje y corrupción, pasó a ser un instrumento
clave para construir el poder local popular. Así, en diciembre 1995, se realizaron las
primeras elecciones municipales bajo la nueva ley y más de 500 indígenas y campesinos
accedieron a gobiernos municipales como concejales e incluso alcaldes y, en las elec-
ciones del año 2000 subieron a más de mil o 65% (Albó y Quispe 2004: 35).
13 La Corte Electoral no aceptó la sigla ASP, por lo que en 1995 se asociaron a Izquierda Unida (IU), ya recono-
cida. En las siguientes elecciones nacionales de 1997, tras una división interna, adoptaron la personería y sigla
del Movimiento al Socialismo (MAS) que –por ironías de la historia– les cedió un partido de origen falangista.
Paradójica y astutamente, el partido que la oposición llamaba “de los cocaleros”, supo aprovechar primero una
reforma del Gobierno neoliberal y se prestó después una sigla de Falange –el partido que en los años 50 se opuso
al Estado del 52– para llegar a la Presidencia en 2005 con una votación arrolladora.
Larga memoria de lo étnico en Bolivia, con temporales oscilaciones 33
I4 Los presidentes mexicanos Porfirio Díaz y Benito Juárez eran indígenas biológicos pero evitaron aparecer como
tales y sus gobiernos se caracterizaron, más bien, por sus medidas anti indígenas.
15 En el sentido de las “naciones” étnicas aymara, quechua, guaraní, etc. (como en la tesis política de la CSUTCB
de 1983).
34 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
parece inspirarse en el Estado del 52, pero con otro imaginario y propuesta, sobre
todo en lo referente a la temática étnica y al desmantelamiento del modelo neoco-
lonial. Por eso, su propuesta busca conjugar el carácter plurinacional del nuevo
Estado con el de unitario y fuerte. Para llevar adelante su programa, actualmente
el Gobierno cuenta con una coyuntura internacional particularmente favorable
tanto en lo económico, sobre todo por los altos precios del gas, como en lo político,
por la mayor inclinación hacia la izquierda en muchos gobiernos de la región.
Internamente, se le ha abierto un frente difícil en la creciente confrontación
entre el occidente andino, más pobre y todavía con la mayoría de la población,
y los grupos de mayor poder económico de las tierras bajas de la llamada Media
Luna, desde el norte y oriente hasta Tarija al sur, que han logrado atraer a su causa
a buena parte de su población. Esta polarización, de larga data en la historia del
país pero parcialmente frenada por el potenciamiento municipal de la Ley de Par-
ticipación Popular, rebrotó con fuerza durante el corto y débil Gobierno de Carlos
Mesa (2004-2005) –en el que se contrapuso la “agenda de octubre” (2003) de El
Alto y el occidente andino con la “agenda de julio” (2004) de Santa Cruz y la Me-
dia Luna– y ha sido innecesariamente amplificada por algunas posturas del propio
Gobierno del MAS.
Esta situación hace insoslayable el análisis de la temática autonómica dentro
de ese Estado “unitario” y a la vez “plurinacional”. Lo que se vislumbra es que, en
realidad, se trata de un juego de autonomías: las departamentales, reclamadas por
la Media Luna; las municipales, iniciadas de alguna manera por la aplaudida Ley
de Participación Popular; y las de las unidades territoriales indígenas, apoyadas por
el Gobierno; cada una de ellas con competencias a ser definidas.
Todos estos planteamientos serán sin duda centrales en la Asamblea Cons-
tituyente instalada en agosto de 2006 pero trabada durante mucho tiempo por
bizantinas disputas procedimentales en las que se ocultaban intereses confrontados
de la mayoría oficialista, quizás demasiado deslumbrada todavía por su 54%, y de
la minoría opositora ahora desplazada pero afanada en recuperar espacios. Es la
paradoja de un Gobierno que ha llegado al poder por la vía democrática electoral
y con amplia mayoría absoluta, pero sin sacar de la cancha a sus opositores, lo que
no le permite imponer a sus anchas su propia propuesta de la manera que lo hizo,
por ejemplo, el MNR en 1952, después de una sangrienta revolución que anuló a
la oposición.
16 Tristán Marof es el seudónimo de Gustavo Navarro, un escritor y político influyente de los años 1930. José
36 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Antonio Arze fue uno de los fundadores del marxista Partido de la Izquierda Revolucionario en 1940.
Larga memoria de lo étnico en Bolivia, con temporales oscilaciones 37
clase, es fundamental el control de las elites de la Media Luna sobre los recursos
naturales, desde la tierra hasta el petróleo, actualmente mucho más ricos allí que
en el occidente andino, hoy más empobrecido por el menor valor de sus recursos
mineros y la pérdida de su complemento comercial marítimo. Si a ello añadimos,
en términos étnicos, el gran peso aglutinante que en la Media Luna juega la cultura
hispano-criolla frente a las minorías muy diversificadas y dispersas de pueblos ori-
ginarios e inmigrantes andinos, se explica que la polarización halle, de momento,
un eco fácil en otros sectores poblacionales.
No se agotan aquí las tensiones dialécticas que se cruzan a lo largo de las épocas.
Sigue, por ejemplo, el dilema entra la unidad y el faccionalismo en los movimientos
sociales y étnicos. Están los mencionados regionalismos. Y también el creciente im-
pacto de la globalización, que últimamente incide sobre migraciones internacionales
e intercontinentales, generando nuevos lazos e identidades. Pero basten las cuatro
tensiones señaladas para ver cómo, en medio de los cambios y procesos de la historia
social boliviana, seguimos enfrentando temas estructurales de larga data.
Referencias bibliográficas
Albó, X.
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Visibilizar a los mestizos en Bolivia
Introducción
El presente ensayo pretende sacar del baúl de las cosas olvidadas la cuestión
del mestizaje en Bolivia. En realidad, busca hablar de los múltiples mestizajes, pues
si de mestizos se habla, se debe usar el plural y no el singular. No se intenta una
discusión teórica, ni entrar en la maraña estadística para hallar argumentos de
verdad; antes bien, se acude a las intuiciones y percepciones de la vida cotidiana
que inducen a pensar que el mundo de los diversos mestizos tiene importancia para
entender la Bolivia actual y, en especial, su futuro.
El razonamiento y las intuiciones que se vierten en este ensayo tienen una
premisa básica: es imposible acudir a la homogeneidad para hablar de las socie-
dades, de las antiguas y de las presentes. Esto implica que es vano el esfuerzo de
imponer la monoculturalidad para delinear el desarrollo político y social. Muchos
fracasos en la historia se deben a las estandarizaciones. La cultura occidental no
pudo imponer el cartesianismo como único modo de pensamiento en el mundo;
Estribillo de dos morenadas, baile típico de Oruro pero que ahora inunda todo el país. Expresan la acumulación
económica de sectores populares mestizos que, con certeza, tienen orígenes indígenas, pero que están plenamen-
te abiertos a la lógica del mercado.
42 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Según los datos del Censo de Población y Vivienda de 1992, 8,1% de la po-
blación mayor de seis años hablaba sólo quechua, y un 3,2% de la población total
era monolingüe aymara. ¿Qué quiere decir esto? Es evidente que aumentó la pobla-
ción que hablaba español, ya sea que fuere monolingüe o bilingüe. Este incremento
deja percibir un movimiento cultural, significa que algo estaba pasando con las
identidades. La respuesta no puede ser dogmática. No quiere decir que quien habla
español deja de poseer una identidad originaria o indígena; simplemente habla de
un fenómeno de complejización de los temas de la identidad.
Pero, huyamos de los censos de población y vayamos a otros datos. La En-
cuesta de Seguridad Humana del Programa de las Naciones Unidas para el De-
sarrollo (PNUD) realizada en 1996, al indagar la autopercepción étnica de los
bolivianos, arroja los siguientes datos: indígenas 16%, mestizos 67%, blancos 17%
(Calderón y Toranzo, 1996). Estos datos tampoco son plenamente comparables
con los correspondientes a los censos que mostramos líneas arriba, pero desafían a
la intuición. Por de pronto, aunque muchos sonrían al mirar a alguien que se cree
blanco después de siglos de mezcla y de mestizaje, es ponderable que los investiga-
dores hayan dejado en libertad a la gente censada para percibirse entenderse a sí
misma de esta manera.
Otras encuestas que se realizan con continuidad desde 1998 son las del
Latin American Public Opinión (LAPOP) de la Universidad de Vanderbilt, Es-
tados Unidos. Éstas también penetran en el tema de la autopercepción étnica y
arrojan los siguientes datos (Seligson, 2006): para 1998, indígenas u originarios
9,8%, mestizos 62,8% y blancos 23,3%. A dos años de la Encuesta de Seguridad
Humana y sin que los datos sean totalmente comparables, llama la atención que
el porcentaje de mestizos que arroja ésta, 67%, sea un tanto parecido al 62,8% de
LAPOP. Por su parte, los blancos, según la Encuesta de Seguridad Humana son
17% y, según LAPOP, 23,3%.
Los datos de la encuesta LAPOP para 2004 son los siguientes: indígenas u
originarios 15,6%, mestizos 60,6% y blancos 19,4%. El dato sobre los mestizos no
muestra grandes variaciones respecto de la encuesta realizada seis años antes, pero
marca una línea dura, pues significa un porcentaje muy alto de la población. Lo
que se debe destacar, sin embargo, es que quienes se autoperciben como indígenas
pasan de un 9,8% a un 15,6%. Está claro que esta cifra tiene mucho que ver con el
impulso del discurso indigenista en el país, especialmente en el período 2000-2004,
época de crisis del neoliberalismo y de los partidos tradicionales.
Los datos de LAPOP para 2006 son: indígenas u originarios 19,3%, mestizos
64,8% y blancos 11%. El dato sobre los mestizos es consistente respecto al de dos
años antes, pasa de 60,6% a 64,8%, a pesar del gran boom del discurso indigenista
que vive Bolivia después de la asunción de Evo Morales al poder en enero de 2006.
Y, con toda certeza, por esa ebullición del indigenismo promovida por el MAS y su
Gobierno –que condujo a que muchas personas de las clases medias de intelectuales
44 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
y otros sectores profesionales vistan atuendos originarios y tengan ideas de ese tipo
para articularse con el proceso masista–, en 2006, un 19,5% de los encuestados se
autopercibe como indígena u originario con relación al 15,6% de dos años antes.
Pero, volvamos a los censos nacionales de población y, específicamente, al
Censo de 2001.En este Censo se preguntó a las personas mayores de 15 años si se
consideraban perteneciente a algunos de los siguientes pueblos originarios: que-
chua. aymara, guaraní, chiquitano, mojeño u otro nativo o a ninguno. Los datos
obtenidos no son comparables con otros censos o encuestas en los que se indagó el
porcentaje de indígenas, mestizos y blancos. Con esta limitación, según el Censo
2001, 62% de la población se adscribía a algún pueblo originario. Al respecto, la
historia larga del país depara algunas sorpresas: al inicio de la Colonia no se censaba
a los mestizos y, por coincidencia o casualidad, en el Censo de 2001 no se preguntó
a la gente si se autopercibía como mestiza. Como no existía esta categoría, la gente
no tenía otra opción que marcar las casillas que se le pusieron delante. Un censo
que olvida a los mestizos muestra un dato flaco, dudoso: 62% de la población boli-
viana se autoidentifica con algún pueblo indígena u originario. Si, como dijimos,
no todos los datos son fidedignos, y hay huecos en los censos de 1900, 1950, 1976
y 1992, no tenemos por qué jurar la veracidad del Censo de 2001 ni tomar como
verdad absoluta sus datos, que “olvidan” expresamente algo que está en el sentido
común boliviano: el proceso de mestizaje de siglos, y que deshecha un hecho prác-
tico: mucha gente, quizás la mayoría, se siente una mezcla cultural o étnica.
Sin embargo, el Censo de 2001 muestra un dato importante: únicamente el
11% de la población boliviana habla sólo un idioma nativo. Si restamos esta cifra
del 62% que se autoidentifica con algún pueblo indígena u originario, resulta que
un 51% de ésta habla castellano. Así, los datos sobre la población que se autoiden-
tifica como indígena se ablandan. Con ello, no queremos decir que una persona
deja de ser indígena por el hecho de hablar castellano; lo que intuimos es que
hablar castellano significa muchas cosas, entre ellas la mutación de costumbres, el
enriquecimiento cultural, la mezcla étnica y cultural. Al suceder todo eso, queda
por explicar que no se puede ser algo de manera absoluta, ni siquiera indígena.
Antes bien, se es algo combinado, se es algo más complejo, y al ser más complejo
o diverso, es obvio que la gente siente y vive esa complejidad en su carne y en su
conciencia, así como en la percepción de sí misma.
En el Censo de 2001, sin considerar la velocidad incrementada de la migración
a los centros urbanos de estos últimos seis años, hasta 2007, se muestra que 62,4% de
la población era urbana y 37,6% rural. No vamos a decir que por ser urbana, la pobla-
ción es blanca o mestiza. Pero sabemos por mirada propia que las poblaciones urbanas
son mayoritariamente populares. Esto conduce a una constatación: si alguien se per-
cibe como blanco, por respeto a su autopercepción que se lo cense como tal; y que se
haga lo mismo con quienes se perciben como mestizos, que no se los eluda. El dato,
en todo caso, relativiza los resultados sobre la autopercepción indígena.
Visibilizar a los mestizos en Bolivia 45
K’ara es una referencia negativa a los blanco y t’ara a lo indio y, por extensión muy lata, a lo popular.
Visibilizar a los mestizos en Bolivia 47
Media luna hace referencia a cuatro departamentos del país: Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, en los que ganó
el voto por el Si en el referéndum sobre las autonomías departamentales de julio de 2006.
Alcides Arguedas fue uno de los pensadores conservadores más importantes de la primera mitad del siglo XX.
La elite de Santa Cruz se refiere como “cunumi” a los sectores populares.
Franz Tamayo es otro pensador importante de la primera mitad del siglo XX. Su libro Creación de la pedagogía
nacional es considerado un clásico.
48 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
René Zavaleta es el pensador más importante de la segunda mitad del siglo XX.
Visibilizar a los mestizos en Bolivia 49
Tristán Marof, pseudónimo de Gustavo Navarro, pensador socialista de los años treinta y cuarenta que sistemati-
zó las demandas sociales de la época.
Visibilizar a los mestizos en Bolivia 51
10 Max Fernández, empresario mestizo de la burguesía chola, dueño de la Cervecería Boliviana Nacional, es el
paradigma de los sectores mestizos adinerados que entraron en la política nacional.
Visibilizar a los mestizos en Bolivia 53
nacionales como prueba de la apertura del sistema político a otros actores sociales
durante el proceso de democratización que se inició en 1982 con la asunción al
gobierno de Hernán Siles Zuazo a la cabeza de la Unidad Democrática y Popular
(UDP) (Mayorga, 1997). Pero Fernández no fue el único; a su lado, de manera
coetánea, desde una vertiente popular no muy lejana, también estaba presente en
la escena de la cotidianidad y de la política el compadre Carlos Palenque,11 como
representante de los migrantes recientes a La Paz, de sectores urbano-populares no
adinerados pero que enriquecieron a las clases medias y que complejizaron más el
proceso de mestización en el país (Toranzo, 1992).
Estos nuevos actores sociales con representación política suponen un fenó-
meno amplio de democratización social y ejemplifican la apertura del sistema po-
lítico y de partidos a los sectores populares. Pero esto no significa que en Bolivia
haya desaparecido la cultura de la discriminación. Está claro que una cosa era la
discriminación en la Colonia, otra al inicio de la República y otra muy distinta la
de fines del siglo XX, como es otra la que pervive a inicios del siglo XXI, cuando
Evo Morales es Presidente. Bolivia todavía no está curada de la discriminación
ni de las posiciones anti indígenas pero, ante todo, anti populares de las elites
quebradas económicamente y en decadencia. Los círculos empresariales y las elites
oligárquicas quebradas ¿abrieron sus clubes sociales y sus federaciones empresaria-
les a la burguesía chola? No lo hicieron. Esa actitud demuestra que no hubo mucha
circulación social y explica que sin contacto entre ellas es difícil hablar de un
proyecto nacional compartido.
Pero, ahora en Bolivia, hay otras elites económicas y otras elites políticas. La
categoría elite ya no se refiere solamente a los “blancos” (es decir a los cafés de tra-
dición oligárquica), se extiende a otros sectores, a los grupos populares adinerados
urbanos o rurales, a las burguesías cholas y a las elites políticas populares partidarias
y sindicales que tienen el control político del Estado y de muchos municipios y pre-
fecturas. Pero esto no es el ayllu, no es un fenómeno indígena, es una mezcla cul-
tural, política, económica, racial, de lenguas, de costumbres y de imaginarios. Todo
esto nos conduce a expresar que la política, la economía, el poder y las identidades
hoy en día están mucho más mezcladas, son más mestizas que antes y, además, están
marcadas con discursos indigenistas.
11 Carlos Palenque, radialista, líder de los sectores migrantes rurales que llegaron a La Paz, formó su propio partido,
Conciencia de Patria (Condepa), y con él participó en algunos gobiernos nacionales.
54 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
12 Katarismos, movimientos indigenistas, en especial urbanos, que desde 1979 reivindican la diversidad cultural,
el respeto a la lengua y las costumbres de los pueblos originarios. Uno de sus líderes, Víctor Hugo Cárdenas, fue
vicepresidente constitucional de la República entre 1993 y 1997.
Visibilizar a los mestizos en Bolivia 55
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Sobresimplificando identidades:
el debate sobre lo indígena y lo mestizo
Introducción
El objetivo de este libro es presentar una serie de debates que ilustran diferen-
tes facetas de la realidad boliviana. En este sentido, en los capítulos anteriores, Albó
y Toranzo nos muestran importantes aspectos de lo étnico en Bolivia. Sus posiciones
ilustran, a su vez, un largo debate sobre si Bolivia es un país predominantemente in-
dígena o mestizo, debate que se ha visto magnificado en los últimos años por la situa-
ción política del país, así como por los resultados del Censo 2001 y otros intentos de
medir la composición étnica del país. Éste, sin embargo, es un debate erróneo, ya que
asume la centralidad de una identidad particular (la étnica) en un país acostumbrado
a la relevancia de múltiples identidades. Más aun, este debate oscurece la compleja
construcción de las identidades étnicas en Bolivia, las cuales se han construido con
fuerte referencia a otro tipo de formas de entenderse e identificarse a uno mismo, a
los otros y a la sociedad en general (formas de clase, regionales, ideológicas, etc.).
La intención política de este debate (definir la identidad fundamental en
lo étnico y politizarla para construir un Estado que la refleje) está basada, por lo
tanto, en supuestos inexactos. Pero más preocupante aún es la insistencia en la
centralidad de este tipo de identidades, la búsqueda de la preeminencia de una
de ellas y su politización, con las virtudes y los peligros que esto conlleva. Si las
58 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
identidades étnicas van a ser politizadas, se debe entender las formas complejas que
éstas asumen y su verdadera relevancia para los individuos. Y, lo más importante,
es imprescindible entender cuáles son los aspectos que nos unen como sociedad y
no únicamente aquellos que nos diferencian.
Quisiera comenzar con algunos comentarios sobre los datos que informan el
debate actual y que han sido utilizados para justificar distintas posiciones que en-
fatizan la identidad indígena o mestiza. El siguiente cuadro refleja los resultados de
varias encuestas que han intentado medir la composición étnica del país.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Mesa (2006), Albó (Cap. 1), Toranzo (Cap. 2), Seligson et
al. (2006) y resultados de la “Encuesta de Percepciones en Bolivia” de CRISE..
*La pregunta concreta hace referencia a aymara y mestizo; quechua y mestizo; guaraní y mestizo; otro
pueblo indígena y mestizo.
Censo 2001: Instituto Nacional de Estadística, Bolivia.
LAPOP: Proyecto de Opinión Pública en Latinoamérica (LAPOP por sus siglas en inglés) de la Uni-
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CRISE: Centro para la Investigación sobre Desigualdad, Seguridad Humana y Etnicidad (CRISE por
sus siglas en inglés) de la Universidad de Oxford, Reino Unido.
Todas las encuestas excepto los censos de 1900 y 1950 se basaron en la autopertenencia. Las diferencias entre encues-
tas tienen que ver con el tipo de pregunta (“¿pertenece usted a alguno de los siguientes pueblos indígenas u origina-
rios?” en el Censo 2001, mientras que las demás encuestas preguntaron variaciones de “¿cómo se definiría usted?”); si
se utilizó la categoría indígena en forma genérica o si se utilizaron los nombres específicos de los grupos existentes en el
país (aymara, quechua, etc.); y las categorías ofrecidas para las respuestas (si incluían mestizo, blanco, etc.).
Sobresimplificando identidades: el debate sobre lo indígena y lo mestizo 59
Esta encuesta se realizó únicamente en Achacachi, El Alto, Ascensión de Guarayos y la ciudad de Santa Cruz,
por lo que no es representativa a nivel nacional. Sin embargo, dada la composición étnica de las ciudades
elegidas y sus características específicas (alta politización étnica en el caso de Achacachi, una de las principales
ciudades receptoras de migración en el caso del El Alto, etc.) los resultados son altamente llamativos.
En ambos sentidos, tanto con la introducción de la categoría mestizo como con la variación entre el uso de la
categoría “indígena u originario” y los nombres específicos de los pueblos indígenas.
Esto, claro está, no es universal, existen grupos étnicos cuyos miembros se encuentran distribuidos de múltiples
maneras sin que esto afecte su identidad primordial. Las características bolivianas (fuertes diferencias en los
niveles y etapas del desarrollo en diferentes ubicaciones geográficas, diferentes niveles de convivencia con otros
grupos, diferentes niveles de estigmatización, etc.) sin embargo, han generado importantes diferencias entre
individuos.
60 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Cruz pueden ser tan diferentes a las del mundo andino (por el fuerte proceso de
migración, por el hecho de que los grupos indígenas regionales son minorías en
el departamento, etc.) que probablemente tengamos que referirnos a un proceso
diferente de evolución de las identidades étnicas (algo que posiblemente es más pa-
recido a las observaciones sobre el melting pot en Estados Unidos que a los análisis
de los procesos andinos). Exactamente lo mismo puede decirse de lo mestizo, como
ha expuesto claramente Toranzo en este mismo volumen. Todas estás diferencias
se ven minimizadas por el uso de categorías genéricas.
Sin embargo, el hecho de que la gente se autodefina como indígena (o mesti-
zo) es un dato que tampoco puede ser descartado fácilmente: la gente no se identi-
fica con algo que le es completamente ajeno. Entre la gente que se identifica como
aymara, por ejemplo, es posible que lo que tienen en común un aymara de La Paz y
un aymara del campo en Oruro sea poco significativo, como también es posible lo
contrario: que a pesar de las diferencias sientan cierta fraternidad y similitudes que
no comparten con otros grupos. Pero, aun suponiendo que los datos hacen referen-
cia a algo común, ¿cómo determinar los lazos comunes a los que se hace referencia
y la fortaleza de éstos? ¿Por qué suponer, como se hace demasiado a menudo, que
esos lazos hablan de valores tradicionales de los pueblos originarios y no de valores
que han estado sujetos a modificaciones o evoluciones? ¿Por qué asumir, por ejem-
plo, que un aymara que vive hace muchos años en la ciudad y que exporta muebles
valora los principios de la justicia comunitaria y de la reciprocidad?
Un segundo aspecto problemático es la linealidad con la que se pretende
analizar a estos grupos: lo mestizo subordina a lo indígena o viceversa. Esto es dudo-
so por ambos lados. Para empezar, se trata al mestizaje como si la evolución de una
identidad indígena fuera prueba de la pérdida de esa identidad, como si cualquier
cambio llevara a un individuo a ser mestizo. Además, ¿cuál es la referencia primaria
para estimar el cambio de identidad que permita afirmar que alguien se ha conver-
tido en mestizo? ¿Sólo es indígena la persona que tiene una dieta basada en comida
indígena, viste con trajes típicos, habla alguna lengua indígena, etc.? Pero el argu-
mento de que una persona puede ser indígena y mestiza tampoco es satisfactorio. Si
ése es el caso, ¿entonces por qué considerar a esa persona como indígena y contarla
como tal? ¿Por qué se asume la centralidad de la identidad indígena por sobre la
mestiza? Y si no se la asume, ¿no estaríamos entrando a la definición típica del mes-
tizaje que reconoce que en éste existen elementos de identidad indígena a la par
que criolla, blanca o como se quiera denominarla? ¿Qué significa exactamente que
un individuo se identifique como indígena y mestizo? Tampoco parece satisfactorio
el argumento de que estos cambios sean únicamente producto del estigma que pesa
sobre la denominación de indígena u originario, ya que la mayoría de estas cifras
corresponden a momentos en los cuales esta identificación es motivo de orgullo,
lo cual afecta la preponderancia de la estigmatización, por lo menos para justificar
una variación tan drástica de los resultados.
Sobresimplificando identidades: el debate sobre lo indígena y lo mestizo 61
La multiplicidad de identidades
Ver, por ejemplo, Sen (2006), Blu (1980) o Carter Bentley (en Banks, 1996).
Se argumenta a veces que existe una diversidad de identidades que pueden ser potencialmente
relevantes pero que no todas tienen la misma importancia para los individuos. Esto es altamente
relativo y dependiente de lo que se quiere analizar. Si lo que se busca es entender qué identidades
son particularmente relevantes para la guerra, por ejemplo, entonces probablemente sea cierto
que las identidades étnicas, religiosas, ideológicas, nacionales o regionales expliquen una buena
proporción de los conflictos violentos en la historia de la humanidad. Pero para otros análisis, ser
miembro de determinada familia, de cierta clase, etc. pueden ser identidades centrales, dejando las
otras como un aspecto secundario.
62 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
“…belong to many different groups, in one way or another, and each of these collectivities can give a person
a potentially important identity. We may have to decide whether a particular group to which we belong is-or
is not-important for us. Two different, though interrelated, exercises are involved here: (1) deciding on what
our relevant identities are, and (2) weighting the relative importance of these different identities. Both tasks
demand reasoning and choice.” However, “in the variation of the relative importance of identities, there may be
significant external influences as well: not everything turns specifically on the nature of reasoning and choice.
For one thing, the importance of a particular identity will depend on the social context” (2006: 24-25).
Sobresimplificando identidades: el debate sobre lo indígena y lo mestizo 63
cia de identidades específicas, elemento central en un país que cuenta con una
larga tradición de movilización social. La acción colectiva requiere de un grado
significativo de organización de grupo. La vitalidad de este principio en el país
se ve reflejada en la multiplicidad de asociaciones, federaciones, juntas vecinales,
sindicatos, etc. fortalecidos, adicionalmente, por un importante valor cultural de
colectivismo. Estas organizaciones proveen de un poderoso sentido de pertenen-
cia a sus miembros y generan nuevas identidades (por ejemplo, los cooperativistas
mineros o los cocaleros). El segundo aspecto se refiere a los patrones de migración
interna. Éstos han forzado a la gente a acomodarse a nuevas realidades, cambian-
do comunidades, sindicatos campesinos, cooperativas agrícolas, etc., por juntas
vecinales, federaciones, sindicatos obreros, etc. En muchos casos, sin embargo,
los lazos con anteriores colectividades se mantienen, resultando simplemente en
potenciales nuevas identidades en las que encontrar sentido de pertenencia. Un
tercer elemento se refiere a la importancia de las actividades económicas a través
de la historia en la definición y evolución de las categorías e identidades étnicas en
el país. El sistema colonial, por ejemplo, convirtió rápidamente el término indio
en una categoría fiscal, la cual generó, a su vez, nuevas categorías ligadas principal-
mente al sistema de la mita y la tenencia de tierra (como “naturales u originarios”,
“forasteros” o “yanaconas”) con un fuerte efecto en las estructuras sociales de la
población indígena.
La evolución del mestizaje en el país también fue acompañada de factores
económicos. Por un lado, estrategias de evasión impositiva fueron parte de un pro-
ceso de mezcla natural de grupos.10 Por otra parte, como ha expuesto Barragán, el
proceso de mestizaje como resultado de un proceso de movilidad social estuvo ínti-
mamente ligado al incremento de la participación de la población indígena en los
mercados y, en particular, a la apropiación de actividades económicas específicas,
como los mercados, la producción de artesanía y el servicio doméstico: “Especiali-
zación y mestizaje han sido, por lo tanto, en el período colonial, una pareja indiso-
luble” (1992: 98).11 Toranzo (2006), por otra parte, ha explorado el surgimiento de
lo que denomina la “burguesía chola”, nuevos segmentos de la economía liberados
o creados por la Revolución Nacional, especialmente en las actividades comercial-
es destinadas al mercado interno, el transporte interprovincial y el contrabando12.
Ver, por ejemplo, MacAdam, Tarrow y Tilly (2001) y Tilly y Tilly (1981).
La relación de las actividades económicas con la creación y evolución de las categorías e identidades étnicas ha
sido ampliamente estudiada por autores como Barragán (1990, 1992), Bouysse-Cassagne (1996), Harris (1989,
1995), Larson (1995), Platt (1982), Rivera (1996), Saignes (1995) y Toranzo (2006), entre otros.
10 Ver también Bouysse-Cassagne (1996).
11 Ver también Larson, Harris y Tandeter (1995) que, en varios capítulos, describen el incremento en la participa-
ción en los mercados y la relación con las identidades étnicas.
12 Ver Toranzo en este mismo volumen y también Ayo (2007).
64 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
A lo mencionado anteriormente, hay que añadir dos elementos que hacen que
la comprensión de las identidades étnicas por parte de los individuos y la sociedad
en general sea un proceso complejo: las complejas y muchas veces contradictorias
relaciones sociales entre grupos, y el confuso discurso sobre lo étnico en el país.
Las relaciones sociales entre grupos étnicos en Bolivia son altamente com-
plejas producto, entre otras cosas, de su proximidad. Este tipo de relaciones hace
que la relevancia de las identidades étnicas sea altamente dependiente del contex-
to. Por proximidad nos referimos a la “cercanía” entre grupos, sea física o cultural,
y a los intercambios en la vida cotidiana. Por un lado, existe un componente de
proximidad física que ha moldeado las relaciones interétnicas desde la Colonia. La
ubicación de las nuevas ciudades coloniales y la proporción de habitantes indíge-
nas que vivían en ellas generaron formas específicas y más fluidas de convivencia
y características particulares de las relaciones interétnicas14. La proximidad física
entre los grupos no ha sufrido mayores cambios desde entonces.
Por otro lado, ya sea por la debilidad del Estado para imponer políticas de
mestizaje de una manera más contundente o por actitudes más tolerantes que res-
ponden a una variedad de razones (la proximidad geográfica, algunas políticas de
igualación implementadas por los gobiernos de la Revolución Nacional, la pobreza
de las elites bolivianas, etc.), el país tiene menores niveles de desigualdades de sta-
tus cultural15 del que se podría esperar dada su desigual estructura institucional. El
Estado y los gobernantes permiten, promueven y apoyan una variedad de sistemas
13 Ver, por ejemplo, Rivera (2003) y Barragán (1992) para una discusión de la relación entre la clase y lo étnico.
14 Ver Barragán (1992) y Zavaleta Mercado (1986).
15 Se entiende por desigualdades de status cultural las diferencias en el reconocimiento y status jerárquico (de fac-
to) de las normas, costumbres y prácticas culturales de grupos diferentes. En la mayoría de las sociedades plurales
se observa que diferentes grupos culturales están en disputas unos con otros, no solamente por la distribución de
poder político y económico sino también por cuestiones de status y reconocimiento cultural. Las desigualdades
de status cultural están generalmente subsumidas en las instituciones y prácticas del Estado, tanto implícita
como explícitamente (Brown y Langer, 2007).
Sobresimplificando identidades: el debate sobre lo indígena y lo mestizo 65
mar nuestra visión del mundo y nuestras acciones16. Algunas historias están basadas en
hechos reales (existe una estructura de dominación y discriminación en el país) o en
hechos que algún momento fueron reales (diferencias biológicas más notorias entre los
grupos); otras, sin embargo, han logrado generar ideas que se consideran como ciertas
pero que están basadas en interpretaciones erróneas de la realidad17. El problema es que
estas concepciones nublan muchas veces la comprensión de lo étnico.
Dos ejemplos pueden ilustrar este problema. El primero se refiere a un con-
cepto común: la sociedad como una pirámide de estratificación única (el grupo
blanco arriba, el mestizo al medio y los indígenas en la parte inferior) y una dis-
tribución de ingresos acorde a esta estratificación. Esta generalización ignora, por
ejemplo, las jerarquías y las relaciones de poder dentro de cada grupo o las difer-
encias de género dentro y entre grupos. Más importante aun, falla al no hacer un
balance de los estratos dentro de cada grupo con respecto a los estratos de grupos
diferentes: no está claro, por ejemplo, que un “Jilanku” aymara disfrute de menor
status social que una persona de los estratos mestizos más bajos o que disfrute de
menor poder (tanto dentro de su contexto específico como en referencia al resto de
la sociedad). El efecto psicológico del status social, especialmente en una sociedad
jerárquica y acostumbrada al uso intensivo de símbolos como la boliviana, no ha
sido todavía estudiado a cabalidad, pero no es difícil imaginar que puede proveer
poderosos mecanismos de orgullo y autoestima que reducen las percepciones de
inferioridad con respecto a otros grupos. Lo mismo se puede decir del aspecto
económico. Existe, por ejemplo, un importante número de individuos en los sec-
tores denominados “cholos” con un poder económico superior al de la mayoría de
miembros de los grupos considerados tradicionalmente de elite.
Los elementos señalados en el presente capítulo buscan llamar la atención so-
bre algunos supuestos en los que está basado el debate sobre lo indígena y lo mestizo
en Bolivia. Históricamente, este debate ha provocado tensiones que no pueden re-
solverse en parte porque se asume el tema de manera simplificada. Si las identidades
van a ser politizadas, como está sucediendo actualmente, es importante clarificar la
relación de lo étnico con la centralidad de las identidades en el país, las formas que
las identidades adquieren, y más importante aun, entender cuáles son los aspectos
que nos unen como sociedad y no únicamente aquellos que nos separan.
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Regionalismo, revisitado
Como consecuencia de las rebeliones sociales que han tenido lugar en Bolivia a partir de los primeros años del
siglo XXI, la ideología oligárquica, en algunas regiones, tiende a cambiar por otra de contenido popular, como se
verá más adelante.
70 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
la distribución de los ingresos fiscales y en el monto del gasto público. Santa Cruz,
por ejemplo, sigue recordando viejos agravios que le fueron inflingidos por el poder
central, origen a la pobreza y aislamiento que sufrió esa región hasta mediados del
siglo XX. Por su parte, desde que se produjo el gran auge económico de Santa Cruz
a partir de la década de 1970, los departamentos andinos protestan por la atención
preferente otorgada a Santa Cruz, donde, según ellos, se dirige todo el esfuerzo
estatal en detrimento del resto del país.
El término “región”, en Bolivia, es sinónimo de “departamento”, nombre de
las nueve unidades administrativas que forman la República y que concurrieron a
la fundación de ella. También se entiende como región a las provincias que forman
parte del departamento, muchas de las cuales no se identifican necesariamente con
éste al punto de que lo ven con los mismos defectos y deficiencias del gobierno
central. A lo anterior, cabe añadir los más de 300 municipios creados desde 1994,
los que también han empezado a sentirse poseedores de su propia personalidad y
derechos, al margen de cualquier vinculación con el departamento al que formal-
mente pertenecen.
Históricamente, los departamentos han tenido más fuerza que el Estado
en su conjunto, lo que ocasiona un permanente impulso centrífugo causante
de la conocida y crónica inestabilidad del país. Lejos de admitir la existencia
de ese fenómeno y negociar un pacto social que lo tome en cuenta, tanto los
caudillos militares del siglo XIX como los partidos oligárquicos que se crearon
después han tratado de fortalecerse sojuzgando a los departamentos. Esa misma
tendencia ha continuado con el régimen indigenista y de izquierda, presidido
por Evo Morales quien, actualmente, vive en permanente antagonismo con los
departamentos. El método más usado para debilitar a los departamentos, ha
sido reprimir cualquier brote de indisciplina contra el gobierno central. Contra
los departamentos, más que contra nadie, se han ensañado las dictaduras que
ensombrecen la historia boliviana.
Otras veces, los ideólogos del centralismo, impotentes para contrarrestar el
poder de las regiones, postulan la modificación de los límites departamentales em-
pleando criterios relacionados con el desarrollo económico o con un modelo de
gestión política y arguyendo que la actual organización territorial es anacrónica y
arbitraria. Definen la región como un área que posee similitud geográfica o como
un conjunto de zonas con características socioeconómicas semejantes llamadas
“unidades de planificación”. Quienes así piensan ignoran o soslayan el hecho de
que en el proceso de formación de las regiones bolivianas ha predominado la his-
toria sobre la geografía y que el sedimento cultural impugna los planteamientos y
aspiraciones de tecnoburócratas y políticos. Por eso fracasan.
Las demandas para incrementar las prerrogativas de las regiones ponen a la
defensiva al poder central. Éste, en aras de su propia supervivencia y como jus-
tificativo de su estilo de gobernar, invoca la “unidad nacional” pronosticando la
Regionalismo, revisitado 71
Un caso reciente que ejemplifica una presión irracional de las regiones guiadas por el propósito de hacerse
“respetar”, lo encontramos en la estructura orgánica de la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
(YPFB) aprobada mediante ley de la República. Luego de apasionados debates respaldados por bloqueo de
caminos, paros cívicos y huelgas de hambre en las regiones productoras de hidrocarburos, el Congreso Nacional
resolvió el conflicto disponiendo que la Presidencia Ejecutiva de YPFB esté situada en La Paz mientras una
vicepresidencias debe radicar en la provincia Gran Chaco de Tarija, otra en Santa Cruz y la tercera en Cocha-
bamba. Además, según dicha ley, se crean dos gerencias, una en Camiri y otra en Sucre. Ver, art. 23 de Ley de
Hidrocarburos del 17 de mayo de 2005. Huelga decir que tal descuartizamiento sólo ocasionaría la inviabilidad
operativa de la empresa estatal.
El vocero más connotado de esta admonición fue Gonzalo Sánchez de Lozada, enemigo acérrimo de cualquier
forma de descentralización, como lo fue Víctor Paz Estensoro, jefe vitalicio del MNR.
72 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Una gran avenida en Santa Cruz, que conduce a los predios de la Feria-Exposición llamada “Roca y Coronado”
recuerda a dos jóvenes que murieron luchando contra el gobierno central por el “11 por ciento”.
Un estudio pionero y esclarecedor de este conflicto regional puede verse en Whitehead (1972).
Regionalismo, revisitado 73
Ver Colección de Leyes, Decretos, Órdenes y Resoluciones Supremas, 2º. Cuerpo, Tomo I. Sucre, 1861.
Una discusión amplia de este tema puede verse en Roca (2005: 49-98) y Barrios (2002: 69-116).
Mientras escribo estas páginas la prensa local anuncia que el Gobierno de Evo Morales propondrá a la
Asamblea Constituyente la creación de 42 regiones autónomas que podrán elegir a sus autoridades. Ahí puede
verse, también, la ostensible intención de restar autoridad a departamentos y prefectos. Ver, La Razón, La Paz,
2 de noviembre, 2006. La reacción negativa de los departamentos no se dejó esperar y es dudoso que el partido
gobernante insista en su propósito.
La obra de Arguedas, tanto la histórica como la sociológica y la narrativa, está marcada por el análisis del
regionalismo. Lo mismo ocurre con Gabriel René-Moreno en el siglo XIX, a quien en justicia debe considerarse
pionero del estudio de los problemas de este tipo. No sucede lo mismo con los autores que, en la época actual,
trabajan en temas de historiografía y ciencias sociales puesto que ignoran o soslayan reiteradamente las cuestio-
nes derivadas del regionalismo.
74 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
12 Para un análisis completo y lúcido de este tema, ver John Lynch (1962).
13 Buenos Aires, guiado por la antigua arrogancia virreinal, demoró varias décadas antes de reconocer la inde-
pendencia de Paraguay, no sin haber intentado destruirla en coalición con Brasil y Uruguay durante la llamada
guerra de la Triple Alianza o “Guerra Grande” como es conocida por los paraguayos (1865-1870).
14 Bolívar sostenía la tesis del utipossidetis lo cual significaba que el cambio de régimen político no debía alterar la
jurisdicción de los virreinatos, tesis que no prosperó debido al sentimiento nacionalista que ya había aflorado en
lo que fueron colonias españolas. De esa manera surgieron veinte repúblicas hispanoamericanas en lugar de las
cuatro concebidas por Bolívar.
15 República de Bolivia (1926: 57).
Regionalismo, revisitado 77
16 Además de su proximidad relativa a las costas del Pacífico, La Paz era una provincia muy rica. Sus ingresos
derivaban del tributo de su numerosa población indígena, de la producción de coca (insumo indispensable para
la industria minera) y del comercio intervirreinal Lima-Buenos Aires.
78 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
dad del Sur. Pero cuando se firmó el tratado definitivo de paz en 1904, se decidió
la construcción de otro ferrocarril, el de Arica. Éste se convertiría en competidor
del anterior pues era favorable a los intereses paceños y, de esa manera, cambió el
rumbo del comercio orientándolo hacia el Norte, o sea, hacia La Paz.
El conflicto La Paz-Sucre se resolvió a favor de la primera ciudad al término
de una breve aunque sangrienta contienda que tuvo lugar en 1899. Sin embargo,
los vencedores paceños cometieron el error de no trasladar formalmente la capital
de la República, lo cual creó una perjudicial ambivalencia que está presente hasta
hoy. La Paz, no obstante el dominio que ha ejercido sobre el resto del país, posee
la modesta denominación de “sede de Gobierno” mientras uno de los poderes del
Estado (el Judicial) reside en Sucre, ciudad que sigue ostentando, así sea simbólica-
mente, la dignidad de “capital de la República”. Ahora exige ser capital de verdad
y que eso conste en el nuevo texto constitucional. De lo contrario, la ciudad conti-
nuará con actitud rebelde, desconociendo cualquier solución que no reconozca su
derecho a capitalidad plena.
A partir de la segunda mitad del siglo XX aparece la pugna actual entre Santa
Cruz y La Paz, originada en el rápido desarrollo de la agricultura, la agroindustria
y los hidrocarburos del primero de estos departamentos, y a la simultánea declina-
ción de la minería de exportación de estaño y otros minerales que otorgaba fuerza
a La Paz. La Revolución de 1952 logró integrar económicamente a Santa Cruz con
la Bolivia andina mediante la construcción de una carretera estratégica y de inver-
siones estatales en el sector agropecuario, de esa manera surge el Oriente del país
como contestatario del poder paceño. Curiosamente, durante el siglo XIX, La Paz
era considerada como “Norte” por ser la rival del Sur chuquisaqueño; en cambio,
desde mediados del XX, La Paz empezó a tipificarse como cabecera de “Occidente”,
nombre con que ahora se conoce a la macroregión andina. Tarija, en el extremo sur
del país, en los últimos años se ha identificado con el Oriente, formando con éste
lo que hoy se conoce como “Media Luna”17.
Este nuevo alineamiento regional obedece al reciente auge de la producción
de gas natural en Bolivia. En su condición de departamento más rico en este coti-
zado hidrocarburo, Tarija ha postulado formas liberales de tratamiento a la inver-
sión foránea coincidiendo con la posición cruceña18. Tal situación ha dado lugar
al fortalecimiento de una ideología del desarrollo que ha reforzado la presión para
terminar la era del centralismo inaugurando otra que otorgue más beneficios a las
regiones productoras.
17 Esta denominación, surgida en los últimos cinco años, toma su nombre del perfil geográfico que (comparado con
las fases de la luna) aparece en el mapa de Bolivia sobre el cual la nueva macroregión forma un extenso arco que
empieza en el noroeste, se extiende por todo el oriente y remata en el sur tarijeño.
18 Además de que Tarija se ha constituido en la región principal productora de hidrocarburos comparte con los
departamentos orientales (Santa Cruz, Beni y Pando) sus características raciales y culturales: predominio de la
herencia hispánica y poca influencia de la minoritaria población indígena.
Regionalismo, revisitado 79
19 Una muestra de esta tendencia es la enunciada por el canciller David Choquehuanca quien, a poco de asumir el
cargo en el gabinete del presidente Evo Morales, propuso que a los niños se les diera hoja de coca como ración
alimenticia en el desayuno escolar. Asimismo, anunció que los futuros diplomáticos bolivianos deberán hablar,
necesariamente, una lengua indígena.
20 En mi estudio básico sobre regionalismo he caracterizado a este tipo de problemas como si en Bolivia existiera
un “microsistema internacional”. Ver Roca (1990).
80 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
21 Una visión sobre esta época puede verse en Roca (1979: 167-175).
82 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
22 La primera transformación de Bolivia conducida por Paz Estensoro fue durante la Revolución Nacional de 1952
cuando dotó de tierra a los campesinos y les otorgó la ciudadanía. La segunda fue en 1985 cuando incorporó al
país a la economía de mercado mediante su célebre Decreto 21060.
Regionalismo, revisitado 83
23 El término “camba” ha sufrido una evolución. Durante mucho tiempo se lo empleó para referirse a los estratos
sociales bajos del Oriente y poseía una connotación peyorativa y racista. Pero en los últimos años hubo un
cambio radical y ahora se lo usa como orgulloso emblema de la sociedad del Oriente en su conjunto y con la
pretensión de borrar las diferencias entre indígenas y no indígenas.
24 La expresión “colla” nació en el Oriente como denominador común de todos los habitantes de Occidente, sean
indígenas o no, y con el mismo carácter peyorativo y racista. Pero, gradualmente, se ha ido popularizando y es
cada vez más aceptado por amplios sectores de la población andina.
25 El derrocamiento popular de Sánchez de Lozada fue la culminación de la Guerra del Gas. Se la llamó así porque
las protestas políticas incluían la oposición de exportar gas a Chile como represalia por la cuestión marítima.
26 En realidad, no era la primera vez que la cuestión regional se mezclaba con antagonismo racial. Algo parecido
ocurrió en la guerra civil de 1899, cuando la población aymara se movilizó para luchar al lado de las huestes
liberales paceñas contra una la elite chuquisaqueña que sufrió consecutivas derrotas a manos de los indígenas,
agravadas por asesinatos masivos como el de Ayo Ayo. En la misma época, los indígenas fueron protagonistas de
otra matanza en la localidad de Mohosa, donde las víctimas fueron soldados de las tropas paceñas supuestamente
aliadas de los aymaras. Para un resumen de la guerra civil de 1899, llamada también Guerra Federal, ver Roca
(2005ª: 195-263).
84 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
traron, una vez más, que el compromiso con la región es de mucho mayor peso que
la obediencia a las consignas de un partido político. En efecto, la decisión que se
tomó en el Congreso Nacional fue el resultado del compromiso que hicieron sena-
dores y diputados con los comités cívicos de sus respectivos departamentos y para
ello no tuvieron inconveniente alguno en romper los compromisos partidarios.
27 Parodiando al poeta español Antonio Machado, el prefecto de Santa Cruz, Rubén Costas, calificó este proceso
como “autonomías al andar”.
Regionalismo, revisitado 85
los medios de comunicación en La Paz y Santa Cruz compitieron sobre quién lan-
zaba más provocaciones y diatribas al otro, creando la sensación de un inminente
conflicto de magnitud mayor entre las dos regiones. Esta situación se prolongó
por más de un año en medio del cual se produjo la caída del presidente Carlos
Mesa quien había atizado el conflicto tomando posiciones que se las considera-
ban parcializadas. Finalmente, en marzo de 2006, el Congreso sancionó una ley
que convocaba a la Asamblea Constituyente y, al mismo tiempo, a un referén-
dum que formulaba la siguiente y única pregunta:
¿Está usted de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, dar a la Asamblea
Constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía depar-
tamental, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitu-
ción Política del Estado en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría,
de manera que las autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban
del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas
y los recursos económico-financieros que les asigne la nueva Constitución Política del
Estado y las leyes?
En el cómputo nacional, el resultado fue 56 por ciento por el No y 44
por ciento por el Sí. Por su parte, los resultados departamentales reflejaron la
profunda división entre Oriente y Occidente del país. En efecto, el Sí triunfó
en cuatro departamentos (los de la Media Luna) por márgenes superiores al
70 por ciento, y los cinco restantes, más densamente poblados y con mayoría
indígena, al optar por el No gravitaron para que el total nacional se inclinara
a favor de esa posición.
Si bien no existen dificultades insalvables para que unos departamentos
tengan regímenes autonómicos y otros opten por el sistema actual o un tipo
distinto de descentralización (así funciona el modelo español), los resultados del
referéndum hicieron más aguda la rivalidad regional. La percepción en el Occi-
dente es que las pretendidas autonomías departamentales responden a los inte-
reses oligárquicos de Santa Cruz antes que a los del país, mientras que del lado
cruceño se insiste que, de todas maneras, el régimen autonómico debe figurar en
la nueva Constitución. Como un medio para frustrar las autonomías exigidas por
los departamentos, los representantes del MAS ante la Asamblea Constituyente
enredaron el asunto proponiendo en el texto constitucional otros dos tipos de
autonomías: una indígena y otra regional, esta última como un agregado de de-
partamentos y municipios existentes. De lo que se trata, es de restarle el poder
que actualmente tienen los departamentos.
No obstante lo anterior, es interesante notar cómo en algunos departamen-
tos donde triunfó el No sus ciudades capitales se inclinaron por el Sí, poniendo
de manifiesto que el rechazo mayor al régimen autonómico viene de áreas rurales
indígenas, lo cual está mostrando un significativo desacuerdo entre este segmento
de la población y el urbano no indígena.
86 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
28 La opinión pública del Occidente no entiende ni acepta que en la ganadería extensiva de carne se necesita entre
cinco y diez hectáreas para apacentar una cabeza de ganado, al punto de que no sólo dirigentes campesinos sino
también políticos arguyen con sarcasmo que, en tal caso, es mejor convertirse en vaca para tener derecho a la
tierra.
Regionalismo, revisitado 87
las sociedades pastoriles que derivan su ingreso sólo del cultivo de la tierra, sin
otras alternativas de empleo. En Bolivia, por el contrario, el porcentaje de la
población rural ha estado disminuyendo en forma sostenida al punto de que hoy
se estima en sólo 35 por ciento frente a un 65 por ciento de la población urbana.
De manera que la presión sobre la tierra posee carácter regionalista y político
antes que económico o de subsistencia29, más aun si se tiene en cuenta que con
el sistema de libre mercado que rige en el país, para los habitantes del altiplano
puede resultar más económico importar los productos agrícolas que cultivarlos o
dedicarse al comercio antes que a labrar la tierra.
No obstante lo anterior, la controversia sobre la propiedad y uso de la tierra
es uno de los más candentes en el país y, sin duda, será uno de los definiciones cen-
trales que debe adoptar la Asamblea Constituyente.
29 Durante los últimos años apareció un Movimiento sin Tierra, inspirado en el que con el mismo nombre existe en
Brasil, que postula la ocupación de propiedades agropecuarias en el Oriente. Sin embargo, cayó en descrédito al
comprobarse que su principal dirigente supuestamente poseía grandes extensiones de tierra en el Chaco.
88 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
30 Después de terminar este capítulo, hubo violentas tensiones regionales en Santa Cruz en septiembre de 2008, las
cuales provocaron una intermediación extranjera para intentar resolver el problema de la Contitución. Frente
a esta y dado el nivel de desorden producido, una parte importante de la oposición pacto con el gobierno para
facilitar la convocatoria de un Referendum a canje de concesiones en el texto de la Constitución propuesto.
Regionalismo, revisitado 89
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Roca señaló, por ejemplo: “Cada una de ellas (regiones), encarnada en los nueve departamentos, se siente lega-
taria de una herencia cultural que le da prestigio, una tradición histórica que le otorga fisonomía propia y unas
riquezas que le auguran progreso” (1979/1999:11).
92 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Conceptos ligados al análisis de Silvia Rivera y Álvaro García. Sergio Antelo, fundador y activo dirigente
de la agrupación Nación Camba, planteó su reformulación: dominio de unos pueblos sobre otros, territorios
sin gobierno propio, autoridades no elegidas por su población y derechos regulados por otros Estados. Precisa,
además, que la situación de dominio es sólo explicable por conquista o concesión internacional (Ibid.: 44-45).
El denominativo más común es “colonialismo de Estado”, como una dominación de la región-nación (cultura
y/o raza distinta) por el Estado. El colonialismo es identificado con el centralismo estatal explotador de las “co-
lonias” que se identifican con Santa Cruz y otras regiones del Oriente. El término colonias, además de su clásica
acepción, aquí hace referencia de manera clara y directa a la política estatal que se denominó de colonización
y que se dio a partir, sobre todo, de los años cincuenta. Estas “colonias” son conceptualizadas además como
naciones mestizas oprimidas por ese Estado, por lo que proclaman la búsqueda de su liberación y autonomía.
José Luis Roca señaló en su libro: “aquí usamos el término región en sus acepciones vulgarizadas, tal como
corrientemente se lo ha entendido a través de la literatura histórica boliviana, muchas veces como sinónimo de
pueblos, y referido al norte, el sur, el oriente y el nor-oeste del país. Contemporáneamente, se entiende también
por región a cada uno de los 9 departamentos que componen la república de Bolivia” (1979/1999: 54).
La media luna hace referencia a la forma que dibujan los departamentos orientales desde el norte hasta el
Sur: Pando, Beni, Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija. El año 2004 preparamos un Dossier bajo el título “La
Media Luna: autonomías regionales y comités cívicos” donde recopilamos declaraciones para la revista
T’inkazos No. 16.
De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado 93
En la última década se han publicado varios trabajos sobre la historia y la actualidad de Santa Cruz. Al trabajo
clásico de Ibarnegaray, 1983 se le han sumado muchos más: Antelo, 2003; Peña, P. 2003; Sandóval et. al. 2003;
Pruden, 2003 y 2008. Dos trabajos posteriores a la escritura de este artículos son los de Prado S., C. Peña y S.
Seleme, 2007 y X. Soruco, 2008.
Los trabajos sobre fiscalidad no son muy comunes, salvo en México. Ver Carmagnani, 1994; Pérez Herrero,
2005, 2006; Marichal y Marino, 2001; Aboites y Jaúregui, 2005.
94 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
A partir de este contexto, analizamos los ingresos del Estado, el rol de los
departamentos en ellos y en su distribución. El principal criterio para la distribu-
ción de los recursos fue territorial-departamental, de tal manera que existía una
profunda desigualdad e inequidad si se toma en cuenta el criterio poblacional, sien-
do los departamentos más beneficiados los menos poblados. La tendencia fue, sin
embargo, a una mayor relación entre población y presupuesto, evolución que debe
ser interpretada como de transición de un modelo de organización o más bien de
relación y vinculación estatal hacia otro.
Otra característica fundamental del presupuesto fue que estuvo destinado
fundamentalmente a sostener la burocracia estatal, que creció desde 1825 con
una lógica particular. No se trató de un crecimiento que se impuso desde un
centro político a los distintos niveles de organización territorial. Fue, más bien,
un crecimiento estatal por la demanda y solicitud de los diversos niveles de la
organización territorial político-administrativa (departamentos, provincias, can-
tones). Es decir que cada departamento –de manera más precisa, cada capital
departamental– luchó por ser sede y centro de su organización judicial (Cortes
Superiores), eclesiástica (Obispado), educativa (tener su propia Universidad, por
ejemplo). Así, la tendencia a la construcción unitarista tuvo su balance en la
tendencia a lo que hoy denominaríamos desconcentración y descentralización
departamental, especialmente en cada una de las ciudades capitales. Esto dio
lugar a un debate en torno a la generación de ingresos y los gastos que se planteó
en términos de unitarismo y federalismo. Unitarismo implicaba, para entonces,
y entre otros significados que tenía, que el presupuesto era una bolsa colectiva y
común para los departamentos “pobres” que no podían hacer frente a sus egresos.
Federalismo implicaba, en cambio, sobre todo hasta antes de 1871, que cada
departamento se hiciera cargo de sus gastos.
En este proceso, la construcción del “centro” y los “departamentos” se dio de
manera simultánea, afianzándose a partir de la diferenciación establecida para la re-
caudación de los ingresos en las últimas décadas del siglo XIX entre tres niveles de
gobierno: el nacional, el departamental y el municipal. Las frecuentes disputas por
impuestos entre estos tres niveles incidieron en su propia consolidación mostrando,
al mismo tiempo, la escasa capacidad de tributación que existía en todos ellos.
En la segunda parte del artículo, “El centro en constante entredicho y la
construcción nacional y departamental entre 1900 y 1952”, se analizan algunas
características de los recursos del Estado. Nos interesa mostrar la fragilidad del
“Estado central” y cómo tuvo que luchar para imponerse frente a grupos y sectores
económicos en un contexto de constantes disputas. En este Estado central, Potosí
y La Paz subvencionaron de manera constante a varios departamentos que no te-
nían ni capacidad ni poder de imposición y contribución. De ahí que se plantea,
en la tercera parte del artículo, que el centro ha construido e incluso fortalecido a
De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado 95
las regiones. Las demandas de las regiones frente al “centro” y su propio regiona-
lismo deben atribuirse, por tanto, a las consecuencias de las políticas liberales y a
la disputa por el destino de los empréstitos y deudas destinados al desarrollo de los
medios de comunicación, fundamentalmente los ferrocarriles, desde las últimas
décadas del siglo XIX.
Finalmente, se concluye ilustrando cómo la política de las regalías estable-
cidas sobre el petróleo permitió construir y fortalecer las regiones. Si desde 1872
se estableció que todas las exportaciones eran recursos “nacionales” y en función
de este criterio toda la producción minera fue considerada nacional, permitiendo
incluso la subvención a varios departamentos orientales, el distinguir en la pro-
ducción petrolífera regalías departamentales no sólo permitió desarrollar algunos
departamentos sino también sembrar, a mediano y largo plazo, un frente de de-
sequilibrios y desigualdades regionales.
El título de este acápite se ha inspirado en el libro de Fernando Mayorga (1997) titulado ¿Ejemonías? Democra-
cia representativa y liderazgos locales que aborda diferentes liderazgos en los años 1990.
Sobre el período entre fines del siglo XIX y primeras décadas del XX, Demélas, 1992; Irurozqui, 1994; para la
disputa entre La Paz y Sucre a lo largo del siglo XIX, ver Mendoza, 1997 y para la alianza entre el Partido Liberal
y el movimiento indígena, Condarco Morales, 1965.
96 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
el comercio a través de uno de los puertos. Desde esta perspectiva, se puede con-
siderar a las administraciones gubernamentales del siglo XIX por la alternancia
entre políticas más favorables al Norte y políticas más favorables al Sur.
El incremento poblacional se dio a partir de 1900, aunque los grandes cam-
bios corresponden a un período más tardío: la segunda mitad del siglo XX, cuando
el crecimiento poblacional de los departamentos de Beni y Santa Cruz fue impo-
nente. Entre 1900 y 2000, los habitantes del Beni se multiplicaron por diez; en
Santa Cruz, en el mismo período, se quintuplicaron. A partir de la importancia
que cobraron el departamento y la ciudad de Santa Cruz, el eje Norte-Sur cambió
hacia el eje Este-Oeste. Cabe recalcar, sin embargo, que se trata de un “eje urbano
central en torno a tres ciudades” que concentran dos tercios de la población boli-
viana (PNUD, 2004: 64).
El Estado boliviano vivió desde su fundación y durante gran parte del siglo
XIX del tributo indígena (Sánchez Albornoz, 1978; Griesehaber, 1977; Platt,
1986; Huber, 1991) o contribución indigenal que significaba el 35% del total de
sus ingresos. De ahí que los departamentos con mayor población indígena, como
La Paz, Potosí y Oruro, fueron los que aportaron más al Estado. A partir de 1880,
las recaudaciones estatales por las exportaciones minerales adquirieron un rol
fundamental, lo que no significó, sin embargo, que los antiguos y tradicionales
ingresos disminuyeran.
Si los departamentos mineros y con importante población indígena generaban
una parte sustancial de los ingresos, los egresos se distribuían de manera casi equitati-
va entre todos los departamentos, lo que supone una profunda inequidad en términos
de población. En 1827, por ejemplo, el departamento de Potosí reunía al 22% de la
población pero su presupuesto era el 5%, el mayor del país. Inmediatamente después
estaba La Paz, con el 3% del presupuesto pero con el 34% de la población. Finalmen-
te estaban Chuquisaca y Santa Cruz que, con poblaciones muy distintas, mucho más
baja el segundo (7%) que el primero (13%), recibían la misma proporción: el 8%.
Contrariamente a lo que se podría pensar, en una comparación entre 1827
y 1883 se observa que no hubo un crecimiento sustantivo de la administración
central concentrada en Sucre. El monto que tenía cada departamento no parece
haber variado en el caso de Cochabamba y Oruro. La Paz, en cambio, tuvo un alza
de su presupuesto.
De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado 97
Culto Culto
16% 8%
Aduanas
8%
Aduanas ADM. Tarija
4% CENTRAL 2%
35% ADM.
CENTRAL
Cochabamba Cochabamba 33%
5% 5%
Potosi
6%
Santa Cruz
2%
Potosi
14% Beni
1%
Chuquisaca Oruro
8% 4%
Santa Cruz Deuda
8% Oruro La Paz La Paz
7% 10% 16%
3%
Chuquisaca
5%
Fuente: Barragán, 2002.
35 34
30
30
25
22
20
20
15
13
12
11
10
8 8
7
6
5
5 4
3 3 3
0
1827 1883 1827 1883 1827 1883 1827 1883
Chuquisaca La Paz Santa Cruz Potosí
% Presupuesto % Población
Fuente: Barragán, 2002. Aclaración: en el anterior gráfico, Santa Cruz aparece con el 8% del presu-
puesto porque se excluyó educación y aduanas para comparar mejor los mismos rubros mientras que
en éste se los ha incluido.
judiciales, como las Cortes Superiores de Justicia que inicialmente estaban sólo
en dos ciudades de dos departamentos, terminaron existiendo en cada uno de
ellos. Y el número de funcionarios pasó de 39 en 1827 a 437 en 1883 (Barragán,
2002). Esta situación que se repetía en diferentes áreas (Educación, Gobierno,
Justicia, Salud, etc.) dio lugar a fuertes discusiones sobre los ingresos y, lo que es
más importante, sobre la naturaleza de lo que se denominaba claramente como
“asociación política”.
tración ciudadana y electoral eran claros. En las elecciones de 1844, por ejemplo,
una cuarta parte de la población votante (26%) provenía de las ciudades capi-
tales de los departamentos (4.25011) cuando en términos poblacionales apenas
concentraban el 10% de la población total del país (136.012 habitantes con
relación a 1.378.896), lo que implica una política deliberada y consciente de
mayor peso de las ciudades. Existían sin embargo diferencias importantes tanto
entre los departamentos como dentro de cada uno de ellos. Así, casi la mitad de
los electores de los departamentos de Tarija y Chuquisaca (42%) se concentraba
en sus ciudades capitales, pese a que éstas apenas aglutinaban el 6 o el 8% de su
población. Eran, de hecho, los departamentos más inequitativos en estos térmi-
nos. En segundo lugar se situaban los departamentos de La Paz y Oruro cuyas ca-
pitales concentraban más de la tercera parte de la población electoral (34 y 35%
respectivamente). Finalmente, la ciudad de Cochabamba era la que tenía menos
concentración (18%), mientras que Potosí estaba en una situación intermedia
entre Cochabamba y La Paz/Oruro (26%).
El poder y centralidad de las ciudades se expresaba también en lo que se
conocía como “el Gobierno político” de los departamentos encarnado en el Pre-
fecto que residía en la capital departamental y del cual dependían jerárquica y
verticalmente los gobernadores en las provincias y los corregidores en los cantones
elegidos por el Presidente. Los Prefectos fueron los hombres todopoderosos en su
departamento: concentraban el poder político, económico y administrativo. En
términos económicos eran los “intendentes de hacienda” y se imponían incluso en
las instancias de Hacienda y Aduana porque tenían las atribuciones de imponer
contribuciones, aprobar fianzas, vigilar las deudas y presidir las licitaciones; en el
ámbito policial tenían mando sobre los Intendentes de Policía; estaban también
a cargo de la educación, eran responsables de la agricultura, industria y comercio.
En situaciones de guerra, debían encargarse de los reemplazos para el ejército, del
aprovisionamiento de tropas, etc. Su poder, por lo menos de vigilancia, se extendía
incluso a los Juzgados y Tribunales de Justicia.
El poder de los Prefectos explica cómo toda “revolución” o cambio guber-
namental se gestaba a partir de los acuerdos y pactos entre las cabezas de los de-
partamentos, Prefectos establecidos o aspirantes a Prefectos; y todo Gobierno se
establecía a partir de esa geografía estratégica que era, en los hechos, un tejido o red
en torno a ciudades capitales y pueblos principales de cada departamento.
11 Sin Santa Cruz ya que para este año sólo se tiene la población votante de la ciudad de Santa Cruz.
De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado 103
12 Esta reforma obedeció a diferentes fines, de acuerdo a los legisladores de entonces. Para algunos, la reforma
buscaba que cada uno de los departamentos pudiera administrar mejor sus egresos en función también de sus
ingresos, para asegurar el orden y la paz con necesidades mejor satisfechas, para una mejor distribución y redistri-
bución de los recursos, etc.
13 Además de la contribución del papel sellado, contribución sobre sueldos, peaje o impuesto sobre ganados inter-
nados desde el exterior, productos de la venta de guano, salitre o tierras del Estado e impuesto indigenal.
14 Sobre la plata en el siglo XIX ver Mitre 1981; sobre la minería en la primera mitad del siglo XX, ver algunos
trabajos generales como los de Albarracín 1972, Arce 2003, Jordán Pozo, 1997 y los más recientes e innovadores
de M. Contreras sobre el estaño, 1994 y 1999.
104 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
financiamiento cuando se trataba de afectar las ganancias del influyente grupo mi-
nero. La importancia de los ingresos aduaneros, durante las tres primeras décadas
del siglo XX, devela la estrategia del Estado para aprovechar la dinámica minera
estableciendo aranceles sobre la importación. Posteriormente, como consecuencia
de la crisis de 1929 -que afectó considerablemente las exportaciones de estaño y
por ende las recaudaciones nacionales- y de la Guerra del Chaco (1932-1935), el
Estado adquirió mayor preeminencia, control y presión sobre la actividad minera y,
particularmente, sobre los mineros, logrando elevar la contribución directa15 de la
minería hasta un promedio de 43% de los ingresos nacionales (Cuadro 2).
15 Se trata de aquellas imposiciones que incumbían directamente a los niveles de ganancia minera e incluye el re-
cargo arancel de exportación, derechos de exportación de minerales, diversos impuestos adicionales y, en 1938,
las diferencias de cambio.
De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado 105
Gráfico 4
Evolución de los ingresos departamentales, 1903-1954 (en porcentajes)
60.00
50.00
-0.00
30.00
20.00
10.00
0.00
1903 1913 1923 1930 1949 1954
Años
Chuquisaca La Paz Cochabamba
Oruro Potosí Tarija
Santa Cruz Beni Pando
Sin embargo, pareciera no existir un sistema único sino más bien varios en
articulación pues los departamentos no sólo se diferenciaban por el nivel de in-
gresos, sino también por los sujetos y actividades imponibles, e incluso, cuando
existían impuestos similares, por la variación en los porcentajes y la manera de co-
brarlos. Por ejemplo, uno de los escasos ingresos comunes - importante en términos
relativos hasta 1930- fue el de la Contribución Territorial o Contribución a la pro-
piedad. Este no fue homogéneo en todos los departamentos en cuanto a los sujetos
imponibles y su importancia fue fluctuante y superior en aquellos de occidente: en
1903 constituía el 58% de los ingresos cochabambinos mientras que en Santa Cruz
apenas representaba el 20%; en 1913 representaba el 60% de los ingresos orureños,
cuando en Tarija no era más del 26% (Barragán y Peres, 2006).
De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado 107
16 Habían sin embargo diferencias muy grandes entre los departamentos. En 1903 y 1913, en el caso de La Paz,
Cochabamba y Tarija no significaban ni el 1% del total de sus respectivos ingresos, a pesar de que ya constituían
cerca del 10% del total de los ingresos cruceños. En 1923 el impuesto a la cerveza en La Paz constituía el 5%
del total de sus ingresos y en Oruro gravámenes sobre diferentes alcoholes representaban el 14% de los ingresos
departamentales.
17 Esta diferenciación la realizamos inspirándonos en la realizada para los ingresos desde 1872. Bajo el paraguas de
“Estado central” se agruparon todos los gastos del Estado nacional destinados al funcionamiento de las oficinas y
la burocracia centrales, fundamentalmente asentados en la ciudad de La Paz después de 1900. Bajo la categoría
“no central”, en cambio, situamos a la burocracia del Estado en los departamentos y los diversos y heterogéneos
gastos en ellos.
108 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Total sin
Por- Por-
Porcen- Guerra y sin
División Total Total sin Guerra centa- centa-
tajes Deuda
jes jes
Pública
Central 3,323,789.50 43.69 2,325,259.00 46
1903 No
4,283,116.41 56.31 2,769,735.51 54
central
Central 9,666,083.71 43.62 8,166,295.21 47
1913 No
12,493,224.94 56.38 9,390,481.24 53
central
Central 25,890,538.42 69.02 18,150,553.22 61 3,621,272.42 24
1923 No
11,620,580.96 30.98 11,620,580.96 39 11,396,780.96 76
central
Central 36,499,441.53 76.71 27,796,900.55 71 9,027,172.12 45
1930 No
11,080,666.92 23.29 11,080,666.92 29 11,080,666.92 55
central
Central 178,715,270.00 65.18 91,919,270.00 49
1938 No
95,457,826.00 34.82 95,457,826.00 51
central
Central 972,362,837.16 45.75 580,672,564.54 33
1949 No
1,153,058,699.54 54.25 1,153,058,699.54 67
central
Central 9,026,502,420.84 59.00 7,296,678,795.84 54
1954 No
6,272,350,567.71 41.00 6,272,350,567.71 46
central
Servicio de Fomento/
10.47 11.37 1.70 1.32 4.98 1.26 0.71
Obras Públicas
Explicación Parcial 90.06 84.16 83.98 76.96 80.64 78.11 80.06
20 Se desconoce el destino del 32% de los recursos debido fundamentalmente a que las Obligaciones no son lo
suficientemente explícitas o porque más de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el
Tesoro Nacional.
De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado 111
Queda claro, por tanto, que si la distribución de los recursos del Estado cen-
tral se hubiera hecho en función de los ingresos generados y la población, los de-
partamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni y luego Pando, habrían recibido mucho
menos de lo que lo hicieron. En otras palabras, el centro financió la construcción
estatal - y gran parte de algunos servicios como la educación, por ejemplo - de los
departamentos que no podían enfrentar sus gastos.
Las subvenciones del Tesoro Central a los Tesoros Departamentales. Ante
la evidencia de que sólo algunos Tesoros Departamentales podían ser autosuficien-
tes y en respuesta al temor de algunos departamentos de ser abandonados, el tema
de la sostenibilidad financiera se planteó, de hecho, desde la descentralización ren-
tística de 1872. Se tuvo por tanto que asegurar que los que producían excedentes
financiarían a los que no lo hacían y, así, el Tesoro Nacional, que se nutría funda-
mentalmente de los dos o tres departamentos productores mineros, subvencionó
a otros de manera constante y desde el momento mismo en que se estableció la
diferenciación con los Tesoros Departamentales.
Precisamente en 1872 esta subvención fue posible por los “sobrantes” o “ex-
cedentes” producidos por los departamentos de “occidente”. El departamento de
La Paz era indudablemente el que mayores ingresos generaba, llegando a represen-
tar el 42% del total de los ingresos departamentales, y era seguido por Potosí, que
alcanzaba al 16%. Asimismo, los excedentes de La Paz representaban más del 57%
del total y los de Potosí el 15%, llegando a conformar prácticamente el 70% del
total de excedentes. Esto implica que La Paz utilizó tan sólo el 26% de sus ingresos
y destinó el restante 74% a otros departamentos.
% de % de % de % de % de % de
Tesoro Departa- Monto de la Monto de la Monto de la Monto de la Monto de la Monto de la
sus sus sus in- sus sus in- sus in-
men-tal subven-ción subven-ción subven-ción subvención subvención subvención
ingresos ingresos gresos ingresos gresos gresos
Beni 115,000.00 68.78 91,916.28 55.29 63,110.45 32.76 31,395.00 24.13 2,000,000.00 76.62 11,200,000.00 69.03
La Paz 142,880.36 4.90
Pando 2,000,000.00 90.23 11,200,000.00 92.31
Potosí 30,000.00 3.64
Santa Cruz 30,000.00 19.69 37,504.00 25.00 36,912.72 22.99
Tarija 26,915.00 24.40 45,000.00 34.91 41,976.00 24.68 1,900,000.00 5.60
21 Redactor del H. Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria y Extraordinaria de 1921-1922, 1922: 199.
114 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Sin embargo, luego del Guerra del Chaco y en consonancia con la conciencia
del potencial petrolero de la región, el apoyo estatal al oriente del país, en general, y
al departamento de Santa Cruz, en particular, se tradujo en una importante inyección
de capital y, así, la dirección de las inversiones más importantes cambió de sentido.
Ya desde 1942, la Misión americana Bohan planteó los nuevos lineamientos de una
política que terminó perpetuándose hasta la finalización del siglo XX: el fomento de
las comunicaciones, el desarrollo de la agricultura y la producción de hidrocarburos
en el oriente del país. Entre las inversiones más importantes que resaltan predomina
la consolidación ferrocarrilera del oriente del país gracias a la conexión entre Puerto
Suárez y Santa Cruz (1948) y entre Yacuiba y Santa Cruz (1954) y la finalización de
la carretera entre Cochabamba y Santa Cruz (1954) (Ybarnegaray, 1999: 10).
Pero el nuevo rol estatal no se limitó a la inversión de los recursos totales
obtenidos, sino también a una reconfiguración legislativa que propició un mayor
aprovechamiento de las regiones hidrocarburíferas. La política que tomó el Estado
boliviano respecto al petróleo resultó muy distinta a la de los minerales. Estos fueron
siempre considerados ingresos “nacionales” y fueron ellos los que dieron vida al Es-
tado boliviano durante la segunda mitad del siglo XIX y la primera del siglo XX, per-
mitiendo el funcionamiento de los servicios estatales en las regiones más alejadas, menos
favorecidas y menos pobladas. Por su condición de ingreso nacional, los minerales no
generaron recursos significativos para los Tesoros departamentales y para los depar-
tamentos productores22. No es casual por tanto que las luchas y demandas regionales
como las de Santa Cruz no mencionaran los recursos nacionales, ya que es indudable
que sólo algunos departamentos –Oruro, Potosí y también La Paz – los generaban.
22 En 1923, el total planificado de las contribuciones recibidas por la minería en los departamentos de Oruro y Potosí
era Bs. 298.324,17, equivalentes al 5,5% de los ingresos nacionales; en 1930, la suma agregada planificada para los
departamentos, Bs. 5.338.000, equivalía sólo al 3% de los ingresos nacionales provenientes de la minería.
De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado 115
Gráfico 5
Santa Cruz Regalías petroleras 1980-1988 (Millones de U$$)
60,0
52,3
50,0
41,8
40,0 39,1
32,6
30,0
21,1 21,8
20,0
10,0 5,5
0,7 0,6 2,0
0,0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
Regalias petroleras (millones de US$)
23 Los antecedentes a las regalías se encuentran en la Ley del 20 de Junio de 1921, durante la administración de
Bautista Saavedra y la Ley Orgánica de Petróleos que en su art. 59 dispuso que la participación mínima del “Es-
tado en la explotación del petróleo y otros hidrocarburos sería del 11% del producto bruto”; en la Ley del 31 de
Diciembre de 1929 (gobierno de Hernando Siles) que dispuso que del 11% de participación del Estado se desti-
naba el 30% como renta de carácter departamental a favor de los tesoros de las circunscripciones productoras de
petróleo (Roca, 1979/1999: 174 y PNUD, 2004: 38 y 41). La búsqueda de ratificación de la ley Busch se buscó
sobre todo a partir de 1951. La ley se sancionó el 15 de Enero de 1957 ordenándose: “Aclárense los términos del
art. 104 del Código de Petróleo de la siguiente manera: la regalía a que se refiere el Código del Petróleo a favor
del Estado, corresponde a los departamentos productores en cumplimiento de los dispuesto por la Ley del 15 de
Julio de 1938” (Roca, 1979/1999: 189).
24 En la década de 1940, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) logró importantes incrementos en su
capacidad productora triplicando los niveles obtenidos por la Standard Oil (Miranda, 1999:248).
116 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Conclusiones
25 El porcentaje de La Paz habría sido, en cambio, del 28% del presupuesto de la administración regional aunque
concentraba el 63% de los recursos prefecturales y el 69% de los municipales (Ibid.: 47).
118 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
et. al, 2003) no significa negar de ninguna manera el centralismo. Este trabajo
ha buscado más bien señalar que es necesario desmenuzar el “centralismo” y
el “regionalismo”, es decir especificar qué aspectos se están abordando con-
cretamente. Ya no podemos hablar de manera general y es necesario analizar
más finamente diferentes ámbitos y niveles. Aquí nos hemos focalizado en la
generación y distribución de los recursos que hoy están en juego, otra vez, de-
trás de las demandas de los gobiernos departamentales, el autogobierno y las
autonomías. Y en esta disputa es preciso recordar facetas de la historia veladas
por los ardientes discursos contemporáneos.
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Introducción
ciencias políticas, que ha tendido por enfocarse en aquello que estaba “ausente”
en el proceso de construcción del estado, en lugar de concentrase en aquello que
explica la especificidad del desarrollo del estado y la sociedad en Bolivia.
Creo que la forma histórica de la trayectoria de “estado fuerte/sociedad débil”
de Bolivia ayuda a explicar numerosas características que confunden a analistas
sociales y políticos—entre éstas la ausencia de violencia a gran escala en una so-
ciedad marcada por profundas diferencias étnicas, inequidad social y desequilibrios
regionales. El modus vivendi que fue adoptado por el Estado boliviano incluye va-
rias formas de pluralismo institucional que acomodaron presiones sociales ejercidas
desde arriba, y una sociedad que asumió de facto muchas responsabilidades propias
del Estado, desde abajo, en áreas tales como la administración de justicia, manejo
de los recursos naturales y autodeterminación política. Durante el siglo XX el
estado no era tan débil, ni la sociedad tan fuerte como sugieren algunos analistas;
el modus vivendi boliviano se basó en alianzas de poder desiguales, entre elites y
actores sociales.
Mientras el modus vivendi del estado/sociedad fomentó una “tregua” de
más de un siglo de duración, eventos recientes sugieren que esta forma de gobier-
no no tiene la capacidad de manejar las necesidades de una sociedad y una eco-
nomía cosmopolita, intercultural, global, y de creciente urbanización. El desafío
para Bolivia en el futuro, no consiste en simplemente fortalecer el estado, en el
sentido de moldear un estado progresivamente más fuerte, ni encaminarlo bajo
un criterio liberal de imperio de la ley. El desafío más importante consiste en que
los actores sociales y estatales construyan un modus vivendi renovado, capaz de
resolver un conjunto de problemas importantes y complejos: presión social sobre
recursos naturales, servicios sociales expandidos, y políticas interculturales en
la esfera pública, entre otros. Estos son los desafíos que enfrenta la generación
actual de ciudadanos bolivianos, de cara a muchas de las tensiones irresueltas del
pasado.
Tal como lo sugieren los capítulos históricos escritos los Rossana Barragán y
José Luis Roca, la formación del Estado Boliviano puede ser descrita en términos
de procesos parciales de construcción burocrática estatal, legal e ideológica. Las
Ver Whitehead (2002) and O’ Donnell (1999) for critiques of the mainstream rational choice political science
literature on state/society relations in Latin America. Whitehead (1975) se ha enfocado específicamente en la
naturaleza seccional de la norma en el caso boliviano.
Ver Gray Molina (2006a) y PNUD (2007).
Ver Gray Molina (2006b).
Ver también Barragán y Roca (2006) y Guillermo O´Donnell (1993) para la discusión comparativa sobre las
implicaciones de desarrollo estatal discontinuo en de regiones en el mundo.
Relaciones Estado/sociedad en Bolivia: la fuerza de la debilidad 125
-15%
75% Oriente y Sur
A favor En Contra
85% Occidente
Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Humano Bolivia “El estado de la Opinión” UNDP-IDEA (2007)
manera distinta. En vez de conformar un tipo régimen político puro – liberal, so-
cialista o comunitario – El Estado boliviano es un híbrido que ha construido sobre
un manto nacional-popular. Consecuentemente, las descripciones monolíticas del
Estado boliviano – como un estado neoliberal, populista o colonial – tienden a ma-
linterpretar y tergiversar la verdadera naturaleza de la relación estado/sociedad.
Mientras que el pluralismo institucional es el atributo predominante de la
acomodación política en el siglo XX, la característica menos comentada es que la
sociedad civil organizada en organizaciones no gubernamentales, iglesias, juntas
vecinales, cooperación internacional, sindicatos y ayllus, entre otros, asumen una
autoridad cuasi estatal respecto a cuestiones como la autorregulación territorial y
los recursos naturales, la autogestión legislativa en esferas de disputas civiles, man-
tención de la paz, y el cumplimiento del derecho consuetudinario. Estos “huecos del
estado”, son lugares en los que la presencia legal y burocrática del estado es débil, lu-
gares en los que la autoridad, legitimidad y soberanía es negociada continuamente.
Para algunos, esta debilidad es evidencia de un Estado “fallido”, que debe
ser llenada con instituciones liberales democráticas. Para otros es evidencia de
autogestión, autogobierno y autolegislación indígena y popular. Considero que los
“huecos del estado” no son evidencia de ninguna de las dos concepciones. Si se
reconoce que la discontinua construcción de la autoridad estatal caracteriza la re-
lación estado/sociedad, se observa que estos “huecos del estado” son evidencia de
un peculiar balance de poder entre estado y sociedad, y no así de cualidades de una
sociedad fuerte, ni de defectos de un estado débil.
Una pregunta más importante es determinar si en estos “huecos del estado”
rige el particularismo o los valores y prácticas de lo público. El particularismo in-
cluye varias formas de patrimonialismo, clientelismo y caudillismo. Es la forma
de política que privatiza o retiene el poder en manos de pocos. Lo público es una
forma de política abierta, que se construye entre adversarios o rivales. Incluye el
imperio de la ley, tal como es discutido de manera tradicional en la literatura de la
ciencia política, pero también incluye formas de derecho consuetudinario o local
que no inhiben deliberaciones abiertas y públicas sobre el poder político. La natu-
raleza pública o privada de estos “huecos” es algo que queda abierto a la verifica-
ción empírica. Esto se puede observar en la manera en que los líderes locales son
designados y ejercen poderes locales, regionales y nacionales.
que corta los lazos con el sistema de la unión campesina y la izquierda marxista y
partidos socialistas. El Manifiesto contiene una rigurosa crítica sobre la Revolución
Nacional, y el efecto homogenizador de la educación castellanizante y la frustrada
reforma agraria.
Sin embargo, el legado de Reinaga, se manifestó con mayor efectividad dentro
del sistema de unión agraria mediante jóvenes aymaras migrantes y líderes agrarios
que establecieron un centro cultural a mediados de 1970. Los kataristas revivieron
el significado político e histórico del cerco a La Paz en 1781 dirigido por Julián
Apaza (alias Tupac Katari), mediante la crítica interpretación de hechos históricos
más recientes – particularmente el legado del MNR y el clientelismo izquierdista,
y el paternalismo de la política en Bolivia. En Abril de 1978 el movimiento ka-
tarista que velaba por el control de la Confederación Nacional de Trabajadores
Campesinos de Bolivia (CNTCB), se dividió en dos facciones rivales: una facción
indígena, dirigida por Genaro Flores y Víctor Hugo Cárdenas, quienes fundaron el
Movimiento Revolucionario Tupac Katari (MRTK), y una facción “india”, dirigida
por Constantino Lima y Luciano Tapia, quienes fundaron el Movimiento Indio
Tupac Katari (MITKA).
Esta separación, más que reflejar disputas personales o internas a un grupo,
reflejó la manera en que cada facción concebía la etnicidad ya sea “indígena” o
“india” de diferente forma. El MRTK fue vagamente asociado con partidos izquier-
distas en la Central obrera Boliviana (COB), y eventualmente relacionado con
partidos como el MNR (ver Albó 1993). Por otra parte, el MITKA rechazaba a
los partidos izquierdistas de los q´aras (blancos), y promovía una agenda política
autónoma de dentro del sistema de unión indígena, pero sin alianzas con partidos
políticos tradicionales. La facción indígena, bajo el mando de Víctor Hugo Cár-
denas a principios de de los años ´90 sintetizó una agenda “pluri-multi” de unidad
en diversidad, mientras que la facción indigenista, que se encontraba fragmentada,
fue resucitada por Felipe Quispe s finales de los años ´90; proclamaba el fin de lo
“pluri-multi” y el comienzo del reinado de “dos Bolivias”.
Una pregunta importante durante el periodo de los 70 hasta mediados de
los 90 es la razón por la que episodios de politización étnica no llevaron al estable-
cimiento de partidos políticos con bases étnicas que lograron “institucionalizar”
diferencias étnicas dentro del sistema formal de gobierno democrático. ¿Cómo ex-
plicar el deficiente desempeño de partidos indígenas pero, a su vez, la fuerza de
movimientos sociales indígenas? El desempeño electoral del MRTK y del MITKA
a fines de los años ´80 ilustra los problemas de la politización étnica. El movimiento
katarista, que concentraba una influencia prominente dentro del sistema sindical
campesino, nunca sobrepasó el 3% de votos electorales desde 1979 hasta 1989.
Una restricción pudiera ser el sistema electoral. ¿Obstaculizó el diseño electoral
la participación política de los pueblos indígenas? Formalmente, la representación
Relaciones Estado/sociedad en Bolivia: la fuerza de la debilidad 131
nacionalidad acertó con las opiniones de líderes e intelectuales que abogaban por
un lenguaje predominante de política liberal y democrática; mientras alienaba a
nacionalistas tradicionales, que entendían de nacionalismo como relaciones entre
clases, en términos urbano-mestizos (ver García Linera et.al. 2000).
La desilusión con la clase política tradicional, llevó a la elección del Presi-
dente Evo Morales y consecuentemente a la elección de la Asamblea Constitu-
yente, considerada como una forma de protesta popular altamente legítima y legal.
Una característica de la recurrente demanda de inclusión social y política, consiste
en que las prácticas o condiciones que parecen adversos a la inclusión social a corto
plazo --- llegada débil y desigual del estado, autoridad política débil– frecuente-
mente conducen a cambios políticos de largo plazo. Desde este punto de vista, los
continuos procesos de reforma estatal y protestas sociales que ha caracterizado la
creación de leyes y políticas en Bolivia, es parte integral de un equilibrio de larga
duración.
Generalmente movilizaciones populares, luchas y rebeliones conducen a
cambios sociales, mientras el constitucionalismo y el reformismo internaliza cam-
bios y prepara el terreno para luchas futuras que se mantienen por largos periodos.
El desvanecimiento del sistema corporativo de inclusión es una de esas luchas su-
plantada por una, aún más fragmentada representación del sistema territorial. Pa-
sar de una forma de representación funcional a una territorial implica la exclusión
de las formas movilidad social y la inclusión política, incluyendo la transformación
de partidos políticos militares y organizaciones populares.
80 3 3 2
2 3 Siempre hace cumplir el
Imperio de la ley
60
Mayormente hace cumplir
el imperio de la ley
40
(%)
Regularmente hace
el imperio de la ley
20
-40
Politicos Jueces Abogados Empleado Civil Policías
Fuente: Encuestas sobre Desarrollo Humano “El Estado de la Opinión”, PNUD-IDEA (2007)
hecho de que las leyes no sean cumplidas, parece remontarse a hechos históricos de
esferas duales de derecho, ciudadanos de primera y de segunda clase, y privilegios
respecto al imperio de la ley. Tal como lo señalaba Getulio Vargas “a mis amigos
todo; a mis enemigos, la ley”.
Pero, ¿por qué sienten los ciudadanos que las leyes no se cumplen? Dos re-
presentaciones adicionales consideran este asunto. En primer lugar, la mayoría de
los bolivianos considera que “las leyes son injustas” y que “leyes injustas deben ser
incumplidas” (p.78). En segundo lugar, la opinión pública ha identificado como los
peores transgresores a “los ricos” y a “los políticos” (p.79). Si gran parte de la opi-
nión púbica considera que las leyes injustas deben ser quebrantadas y que los ricos
son los peores transgresores, los lazos de legitimidad de la ley se ven debilitados
para todos los sectores de la población. Estos descubrimientos, son sin lugar a dudas
útiles, pero los estudios de representaciones sociales apuntan a aspectos discursivos
de la legitimidad de la ley. Más allá de los imaginarios, discursos y sabiduría común,
están las prácticas que perpetúan la débil legitimidad de la ley en Bolivia. Este es,
quizá, el asunto que presenta mayores dificultades.
En segundo lugar está la cuestión de prácticas de legitimidad y transgresión.
¿Por qué es que los bolivianos continúan refiriéndose a una imposición universal de
las leyes (p.72), mientras que a su vez, se reservan derechos de transgredir, protes-
tar y desobedecer leyes, mediante prácticas consuetudinarias y particularistas? La
respuesta yace, no en el mismo sistema legal, sino en la manera en que la ley gana
legitimidad en un esquema de estado débil/sociedad fuerte. Como ya se mencionó
anteriormente, esto se refiere a la construcción estatal como relación legítima, y
no así a la construcción estatal como una extensión del alcance burocrático o me-
ritocrático del Estado. El imperio de la ley en Bolivia no es débil debido a que no
llega a la población, sino porque no afirma el vínculo de legitimidad aun cuando
llega a la población.
El mismo proceso de redactar un borrador de la Constitución boliviana en la
Asamblea Constitucional del 2007/2008 es un claro ejemplo de aquello. Al pro-
ceso de aprobación no sólo le faltaron los requerimientos de legitimación interna
(dos tercios de aprobación y referéndum), sino también los requerimientos de legi-
timación popular (movilizaciones populares, huelgas y conflictos). La aprobación
de las partes normativas más importantes se movió como péndulo entre acuerdos
en la Asamblea, hacia movilizaciones radicales, para volver a acuerdos entre mo-
derados. En varias ocasiones – incluyendo la aprobación de autonomías, la deter-
minación de la capitalidad y cuestiones de reelección, el factor legitimador clave
era llegar a un acuerdo interno, luego de realizar demostraciones externas del poder
político regional y popular. En cierto sentido, el péndulo legal-popular es la forma
institucionalizada de avanzar en la reforma legal boliviana.
En tercer lugar, ¿cuáles son las consecuencias del debate de la legitimidad de
la legalidad de la democracia boliviana? Lejos de ser inconsecuente, parece ser que
136 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
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La debilidad del exceso:
Democracia desbordada y Estado boliviano
Introducción
de un estilo de Estado caracterizado por no blindar ciertos ámbitos dentro del Estado
frente a lo democrático y lo político.
Aceptar que dentro del Estado se pueda proteger lo que llamaré ámbitos ade-
mocráticos y apolíticos parece reponer aquel clásico debate de la filosofía helénica
post-aristotélica en torno a una moral basada en la capacidad de asfixiar los afec-
tos. Como se recordará, la escuela estoica exigía la concordancia de uno consigo
mismo sobre la base de un distanciamiento de afectos, placeres e inclinaciones,
de las pasiones sean malas o buenas, haciendo de la apatía un principio ético de
conducta humana. En cierta forma, los ámbitos ademocráticos y apolíticos en el
Estado reproducen ese principio pues se trata de campos estatales alejables de los
afectos en un sentido que explicaré luego.
En alusión a este programa ético de la escuela estoica, llamaré patético al esti-
lo de Estado donde lo democrático y político han desbordado sus límites dentro del
Estado en oposición a uno apático, vale decir, a uno donde sí se puede encontrar
ciertas esferas estatales decisionales blindadas frente a lo democrático y político sin
que por ello, en la resultante, el Estado tomado en su conjunto, deje ser caracterizable
también como democrático.
Lo que sucede es que estamos ante una forma peculiarísima de limitación
del poder que no es la horizontal clásica. Comencemos recordando que ésta es
impensable sin el factor político-democrático implícito en el juego entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo apareciendo aquí el Poder judicial como último, lateral y
único reducto desde donde poder ejercer límite al poder en aplicación de una lógica
distinta a la que une y tensiona los otros dos poderes horizontales clásicos.
Sin embargo, si desde esta perspectiva horizontal el Poder judicial aparece
como algo lateralizado, desde una otra perspectiva es la punta del ovillo que debe-
mos estirar para descubrir una nueva dimensión de división del poder tan significa-
tiva como la horizontal que llamaré división oblicua del poder estatal.
La querella en torno al estilo de Estado contiene pues una decisión funda-
mental sobre la estructura del Estado tan relevante como la que se implica en la
clásica contraposición kantiana entre Estado despótico y republicano.
El presente ensayo postula que el actual proceso de cambio en Bolivia, conlleva
una tendencia precisa referida a la división oblicua del poder caracterizada por un estilo
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Huelga decir que con los años se ha asentado la llamada división vertical del poder como referencia genérica de
descentralización y autonomías.
La debilidad del exceso: Democracia desbordada y Estado boliviano 145
Digo “cierto” Bobbio pues en otros lugares él parece distanciarse de esta amalgama. Ver Bobbio, N (1985)
Liberalismo y Democracia, FCE, 1996, p. 7/45, aunque habrá que añadir que aquí se produce otro problema: la
identificación que Bobbio hace de lo liberal con el Estado de Derecho.
Bobbio, N (2004) El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, p. 25.
Idem., p. 24.
Idem., p. 189.
146 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Weingast, B (2005) The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law en The American Political
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10 Popper, K. (1971) The Open Society and its Enemies, Princeton University Press, p. 124/126.
11 Dahrendorf, R. (2003) Después de la democracia, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, p. 12.
12 Idem: 13.
La debilidad del exceso: Democracia desbordada y Estado boliviano 147
liberal de derecho como predecesor del Estado democrático de derecho13. Se abre así
la veta analítica sugerente de quienes han insistido en que la existencia del Estado
de Derecho no tiene por qué venir de la mano de una opción democrática14.
Le corresponde a C. Schmitt el haber propuesto una salida a este dilema. El
aporte de Schmitt radica en haber salvado lo democrático de una suerte de aspira-
ción ideal que contuviera todo lo que nos parecer “lindo y simpático”15 oponiéndose
a que se lo identifique con “liberalismo, socialismo, justicia, humanismo, paz o fra-
ternidad internacional...”. Desde esta perspectiva, lo democrático aparece como un
principio político que sólo vinculado a la implantación de un componente liberal y de
Derecho, sufriría según Schmitt una afectación hacia la moderación haciendo que
de un Estado “puramente democrático” surga uno constitucionalmente limitado, o
sea, una “democracia constitucional”. A lo democrático como principio político le
subyacería la tensión en torno a la identidad del pueblo consigo mismo16 en medio
de una relación conflictual entre actores en juego. Para Schmitt, entonces, el refe-
rente es el Estado moderno tomado como un todo y es su preocupación de arranque,
cómo dentro del mismo, se produce una distinción sustantiva entre la dimensión
política por un lado, y aquella del Estado de Derecho liberal, por el otro. Esta se-
gunda dimensión encerrará según él un principio de diferenciación de poderes (la
idea clásica de la tríada de división horizontal) y la cuestión de la primacía de la
libertad individual17. Se da así un paso acertado pues se logra finalmente distinguir
la mecánica de división de poderes frente al componente democrático aunque se
crea nuevos problemas al funcionalizar ahora la cuestión de la división de poderes
a la protección de la libertad individual, al presuponer que el liberalismo no es algo
político y al suponer que la división horizontal equivale a Estado de derecho.
Frente a ello, Löwenstein ejemplifica la potencial disociación entre lo liberal
y el mismo Estado de Derecho con el caso griego clásico donde una despreocupa-
ción evidente por la libertad individual habría venido de la mano de una dedica-
ción reforzada hacia el principio de la igualdad frente a la ley18. El principio liberal
implica, pues, un efecto de limitación al poder pero de uno que no proviene desde
los ámbitos ademocráticos y apolíticos, sino que pertenece a lo político. Lo liberal
tiene que ver más con un determinado posicionamiento que propugna una auto-
contensión del poder que permite que lo que es diferente tenga opción de existen-
cia aunque sea minoría19 y que cuando se fructifica con lo democrático engendra la
noción de mayoría limitada.
13 Requejo, F. (1994) Las Democracias-Democracia antigua, democracia liberal y Estado de bienestar, Ariel, p. 90.
14 Löwenstein, K. (2000) Verfassungslehre, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, p. 12/67.
15 Schmitt, C. (2003) Verfassungslehre, Duncker & Humblot, Berlin, p. 225.
16 Idem: 214.
17 Idem: 126.
18 Löwenstein, op.cit. p. 33.
19 Ortega y Gasset, J (1983) La rebelión de las masas, Ediciones Orbis, p. 88.
148 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
24 Si se concuerda en que el constitucionalismo griego tampoco fue afecto a la idea de los límites del poder, a
aquella de la división horizontal y a la protección de la libertad individual, nuevos toques griegos del MAS se
aclaran. Donde sí parece haber una ruptura entre lo griego y el actual proceso boliviano es que en aquél sí se
hallaba desarrollada la nación de igualdad frente a la ley (Löwenstein, op.cit., p. 33).
25 Sartori, op.cit., p. 348.
150 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
del debate boliviano actual. Se trata de clarificar de qué concepto de “ley” estamos
hablando cuando hablamos de un “gobierno de leyes”. ¿Se tratará del gobierno de
las leyes específicas que el poder de turno alienta y promulga para su cambio social?
No, pues la ley que subyace al Estado de Derecho limita al mismo legislador especí-
fico, el de la mayoría gobernante; y lo hace en su calidad de norma abstracta-general
en contraposición al concepto político de ley que devela una voluntad específica y
una instrucción como acto soberano26.
La generalidad de la ley del Estado de Derecho estaría pensada como impe-
dimento de privilegios o discriminaciones de aplicación; mientras que su carácter
abstracto clarificaría la atribución de una previsible y repetible consecuencia a un
hecho determinado27.
28 Una excepción fue el esfuerzo del régimen por incorporar mayores criterios meritocráticos en la elección de
magistrados de la Corte Suprema de Justicia en un acuerdo con la oposición política del Congreso nacional a
mediados de 2007.
152 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
29 Ver entrevista al Vicepresidente Álvaro García Linera en la Revista Nueva Sociedad Nº 209, p. 164 (cursiva
mía).
30 García A. en Nueva Sociedad, op.cit., p. 165.
31 Semanario el Juguete Rabioso, 2 /IV/ 06. Ya los doctrinarios de la Participación Popular de 1994 declararon la
llamada ley de Participación Popular como un “aporte al mundo”. Es sugestivo cómo nuevamente se cree que
desde Bolivia se estuviera generando un proceso universal..
32 García en Semanario el Juguete Rabioso, 2 /IV/ 06.
33 Idem.
34 Ver García [Coord. ], Chávez, Costas (2004) Sociologia de los movimientos sociales en Bolivia, DIAKONIA/
OXFAM, p. 18.
35 Idem., p. 20.
La debilidad del exceso: Democracia desbordada y Estado boliviano 153
las leyes”, consultado si eso implicaba acatar el fallo del tribunal de garantías,
respondió al periodista con una pregunta: “¿lo que emitió la corte es una ley?”46
O sea, se debe respetar las leyes qua programa de cambio revolucionario; no las
decisiones jurisdiccionales que por la respuesta del entrevistado, son saludos mo-
rales sin vinculatoriedad alguna. El argumento del oficialismo para explicar esta
indisposición a fallos judiciales frente a las actividades de la Asamblea Consti-
tuyente gira en torno a que ésta sería la expresión del “poder soberano de mayor
jerarquía del país” y por ser “plenipotenciaria”, no podría aceptar “intromisiones
de otro poder del Estado”47.
46 La Razón, 12 09 07.
47 La Razón, 11 09 07.
48 No se sabe hasta donde estira conceptualmente el Vicepresidente la comaración que hace con el fenómeno
jacobino, cuando el mismo se compara con los jacobinos. Sus comparaciones con estos sucedieron en entrevistas
de El Mundo, op.cit. y antes en El Mundo, del 06/07/07.
49 García, A en Semanario el Juguete Rabioso XII 2004.
50 La Prensa, 24/01/07.
51 Ibid,. Cursiva mía.
La debilidad del exceso: Democracia desbordada y Estado boliviano 157
Con los meses, la idea de esto que apareció como Directorio y luego como
CNC, desbrozaba en cierta forma el camino para que la Asamblea Constituyente
proyectara durante muchos meses y debates internos la idea de un “cuarto poder
social del Estado”52. Este poder, conformado obviamente por los movimientos so-
ciales, “controlaría a los poderes del Estado”53. A veces aparece como “cuarto poder
ciudadano” y no es improbable que en alguna versión se abra la opción de que
otros colectivos sociales no plebeyos54 tengan su curul en tal poder. Por su lado,
la dirigencia indígena occidental llegó a proponer que el cuarto poder social fuera
conformado por “sabios” en un “Consejo Amáutico” que se ubicaría sobre los otros
poderes clásicos55. En cierto momento, el cuarto poder se pensó como instancia que
se involucraría en la gestión sirviendo de filtro de aprobación de proyectos guber-
namentales desde las bases56. Un senador masista aclaraba a mediados de agosto de
2006 que en relación a este cuarto pilar de división horinzontal: “que su poder no es
delegado y no puede ser delegado... de manera que los tres poderes actuales tienen
que reconocer un cuarto, en realidad un primer poder, que es el del pueblo”57.
Curiosamente en los debates constituyentes de septiembre de 2007 durante
el periodo de suspensión de sesiones de la Asamblea, se debatió en la bancada
oficialista del MAS la “reposición” de esta idea de un cuarto poder debido a que la
misma había perdido el impulso58 en los meses previos de deliberación. Durante el
debate de reposición se produjo primero una confirmación de la idea como poder
de “control político administrativo de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial”59
ratificándose que estaría sobre los poderes clásicos por estar “concebido como po-
der del pueblo”. Sin embargo, cuando la bancada del oficialismo confeccionó final-
mente la versión ajustada de todo el texto constitucional, la inicial intención de
reponer el tema del cuarto poder acabó finalmente diluida. Es justo reconcer que el
oficialismo en varios casos como este, ha tenido que mostrar un grado notable de
racionalidad y realismo en varios temas al punto que algunos movimientos sociales
sospechen “traición del MAS”60.
Como quiera que fuera, según los informes de la prensa en septiembre 2007,
la nueva versión de texto constitucional oficialista habría desistido del “cuarto
poder social del Estado” para convertirlo en un “mecanismo de control social
52 La Prensa, 12/08/06
53 La Razón, 28/08/06
54 Según propuesta de un Constituyente masista en La Prensa, 12/08/07.
55 Correo del Sur, 20/04/07.
56 Idem.
57 La Razón, 11/08/06.
58 La Razón 4/9/07.
59 Idem.
60 Ver por ejemplo declaraciones del presidente de la Comisión Visión País en La Prensa 20/09/07. Asímismo la po-
sición de la Confederación de Ayllus del Occidente boliviano en Correo del Sur, p. 20/04/07. Las organizaciones
campesinas e indígenas de tierras bajas y altas, mantienen la teoría de traición del MAS en La Razón, 03/08/07.
158 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
61 La Razón, 19/09/07
62 Art. 25 y ss de la Ley 2235 de 2001.
La debilidad del exceso: Democracia desbordada y Estado boliviano 159
fue que se optara por un: “... ejercicio jurisdiccional a través de las organizaciones
sociales”63. Más allá se concluía: “la CPE plurinacional es la Ley Suprema. Ninguna
Ley podrá interpretarla, ni regularla, ni contradecirla, ni establecer o decir cosa
contraria a ella. Las controversias en torno a sus preceptos, principios, mandatos y
artículos serán resueltas por el pueblo soberano mediante referéndum y/o convoca-
toria a Asamblea Constituyente”.
El climax de confrontación del régimen con el TC se produjo a raíz de un
juicio instaurado en 2007 por Evo Morales a cuatro magistrados del TC prove-
nientes de la época de un cuoteo partidizado de cargos en el régimen antiguo.
El 9 de mayo de 2007 el TC declaró constitucional el decreto supremo 28993
mediante el cual el Presidente designó interinamente cuatro magistrados de la
Corte Suprema de Justicia pero al mismo tiempo, declaró cesantes a estos inte-
rinos por temas de plazo64. Aunque finamente el presidente en acuerdo con la
oposición acabó nombrado nuevos magistrados acatando así la decisión del TC,
decidió llevar a los magistrados del Tribunal Constitucional a juicio de responsa-
bilidades. En septiembre de 2007, el Senado dominado por la oposición repuso a
estos cuatro magistrados del TC que el Presidente pretendió enjuciar.
Epílogo
63 La Razón, 03/07/07.
64 La Prensa, 13/06/07.
160 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Sin embargo, hemos detectado al mismo tiempo que por muy peculiarmente
democrático que sea el proceso, no ha podido ni querido reconciliarse con una
protección razonable de los ámbitos ademocráticos/apolíticos del Estado. Lo hemos
visto con los ejemplos de la teoría y práctica de los “movimientos sociales” en la
forma del desmantelamiento de un régimen funcionarial del Estado; hemos adver-
tido lo mismo con el tema del rango metafísico atribuído a la Asamblea Constitu-
yente y cómo eso se tradujo en insubordinaciones frente a fallos del poder judicial;
y finalmente, lo hemos apreciado en el fenómeno de un cuarto poder de control
social que no fue sino otra cara de las tensiones con el Tribunal Constitucional.
Esta retracción evidente de los ámbitos ademocráticos/apolíticos del Estado
se cristaliza en un estilo de Estado patético. Esta es una simple constatación que no
pretende necesariamente implicar que este sea una situación indeseable per se en el
entendido que queda por investigar en qué medida ese estilo de Estado no tiene en
realidad un justificativo social profundo, a saber, la misma experiencia nacional y
la idiosincracia de una nación como la boliviana que no tiene por qué asumir que
la tendencia de otros países de combinar lo democrático con el Estado de Derecho,
y lo liberal, sea lo mejor.
La maduración del poder constituyente en Bolivia
Introducción
Para Bolívar, el encargo de la Asamblea al Libertador fue una Constitución Política del Estado “hija de sus luces y
experiencia” y que resultase la mejor y más liberal de los tiempos. Trajo algunas instituciones extraordinarias como
la presidencia vitalicia. Los Asambleístas crearon una comisión que atempere algunas discrepancias, cuidando de no
agraviar la voluntad del Libertador. Uno de los temas controvertibles resultó el tema de la religión pues el proyecto
remitido no contenía referencia alguna en torno a ella. Bolívar envió un mensaje justificativo indicando que “en
una Constitución Política no debe prescribirse una profesión religiosa”. Esta afirmación importaba la separación
del Estado y la Iglesia, concepto de indiscutible valor para los factores de poder de entonces que lograron revertir
la sugerencia y aprobar un texto que declaraba a la Iglesia Católica como la del Estado, con exclusión de todo otro
culto. Ver: Baptista Morales (2005).
La maduración del poder constituyente en Bolivia 163
La democracia emergente
Textualmente “Artículo 230: I. Esta Constitución puede ser parcialmente reformada, previa declaración de
necesidad de la reforma, la que se determinará con precisión en una Ley ordinaria aprobada por dos tercios de
los miembros presentes en cada una de las Cámaras. II. Esa ley puede ser iniciada en cualquiera de las Cámaras,
en la forma establecida por la Constitución. III. La ley declaratoria de la reforma será enviada al Ejecutivo para
su promulgación, sin que pueda vetarla.
Art. 231: I. En el nuevo período constitucional, se considerará el asunto por la Cámara que proyecto la Reforma
y si ésa fuera aprobada por dos tercios de votos, se pasara a la otra para su revisión, la que también requerirá
dos tercios. II. Los demás trámites serán los mismos que la Constitución señala para las relaciones entre las dos
cámaras. III. Las cámaras deliberarán y votarán las reformas ajustándolas a las disposiciones que determina la
Ley de Declaratoria de aquélla. IV. La reforma sancionada pasará al Ejecutivo para su promulgación sin que el
Presidente pueda observarla. V. Cuando la enmienda sea relativa al período constitucional del Presidente o del
Vicepresidente de la República, entrará en vigencia sólo en el siguiente período constitucional.”
La primera reforma parcial a la Constitución de 1967 se produjo por Ley 1585 de 12 de agosto de 1994, Ley de
Reforma a la Constitución, y Ley 1615 de 6 de febrero de 1995, Ley de Adecuaciones y Concordancias de la
Constitución. Presidencia de Gonzalo Sánchez de Lozada.
166 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
La segunda reforma parcial a la Constitución de 1967 se aprobó por Ley 2631 de 20 de febrero, Ley de Reforma
a la Constitución, y la Ley 2650 de 13 de abril de 2004, Ley de Incorporación al Texto de la Constitución.
Presidencia de Carlos Mesa.
El Congreso amplió la redacción de la Ley de Necesidad de Reforma a la Constitución Política del Estado,
referida a su Artículo 4, que originalmente sólo incorporaba la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum
constitucional, con otro texto que reza: “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y medi-
ante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa y el referéndum constitucional, establecidos por esta
Constitución.”
La maduración del poder constituyente en Bolivia 167
La Ley 3089 de 6 de julio de 2005 reformó el art. 93 de la Constitución. Presidencia de Eduardo Rodríguez
Veltzé.
La Ley 3090 de 6 de julio de 2005 interpretativa del art. 109 de la Constitución incorporó una norma interpre-
tativa de su texto con relación a la designación presidencial de prefectos precedida por voto universal y directo.
168 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
El referéndum vinculante
Sentadas las bases para la realización del referéndum sobre las autonomías
y la convocatoria a la Asamblea Constituyente, el gobierno transitorio definió en
acuerdo con el Congreso la realización de ambos eventos y se inició la discusión de
12 La pregunta del referéndum sobre las autonomías departamentales, aprobada en el art. 4 de la Ley de Convo-
catoria dice: “¿Está usted de acuerdo en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente el
mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía departamental, aplicable inmediatamente después
de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado, en los departamentos donde este referéndum
tenga mayoría, de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del
Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económico
financieros que les asigne la Constitución Política del Estado y las leyes?”
170 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
13 Art. 25 dice: La Asamblea Constituyente aprobará el texto de la nueva Constitución con dos tercios de votos de
los miembros presentes de la Asamblea, en concordancia con lo establecido por el Titulo II de la parte IV de la
actual Constitución Política del Estado”.
14 Las elecciones de constituyentes registraron una participación del 84,5 5% del electorado. El MAS obtuvo una
votación de 50,7% con 139 constituyentes.
15 El art. 1 del Reglamento reza: “la Asamblea Constituyente es Originaria, porque radica en la voluntad de
cambio del pueblo como titular de la soberanía de la nación. La Asamblea Constituyente es un acontecimiento
político extraordinario, emerge de la crisis de Estado, deviene de las luchas sociales y se instala por mandato
popular. La Asamblea Constituyente convocada por Ley 3364 de 6 de marzo de 2006 es unitaria, indivisible y es
la máxima expresión de la democracia.
Se encuentra legítimamente por encima del poder constituido. La Asamblea Constituyente tiene
plenos poderes para redactar el nuevo texto constitucional y tiene como mandato transformar y
construir un Nuevo Estado Boliviano. En relación con los poderes constituidos, el poder constituyente
es la vanguardia del proceso democrático, depositario del mandato social para transformar y construir
un Nuevo Estado Boliviano. Por las características del proceso constituyente boliviano, la Asamblea
Constituyente no interfiere en el normal funcionamiento de los actuales poderes constituidos, hasta la
aprobación del nuevo texto constitucional y el nuevo mapa institucional. Este nuevo texto constitu-
cional será sometido para su aprobación a un Referéndum del pueblo boliviano. Desde el momento de
su aprobación se hará efectivo el mandato del nuevo texto constitucional y la construcción del Nuevo
Estado Boliviano.
La maduración del poder constituyente en Bolivia 171
16 Art. 70. Sistema de votación. Las decisiones de la Asamblea Constituyente se aprobarán, por regla general, por
mayoría absoluta en Comisiones y en Plenaria. La Asamblea Constituyente aprobará por dos tercios de votos
de los miembros presente, los siguientes casos: a) El texto final de la Nueva Constitución Política del Estado
presentado a la Plenaria por el Comité de Concordancia y Estilo. b) Los artículos del proyecto de la nueva
Constitución que sean observados, con la presentación de una redacción alternativa y que reúnan un tercio
del voto de los miembros presentes, pasaran a un segundo debate, el cual se llevará adelante una vez aprobados
todos los artículos no observados. La observación de las minorías podrá darse sobre un máximo de tres artículos.
Estos artículos, si no llega a obtener dos tercios de votos de los miembros presentes para su aprobación, en el
segundo debate, serán puestos a consideración del pueblo soberano en el referéndum de aprobación de la Nueva
Constitución Política del Estado. c) En todos los casos expresamente determinados por el Presente Reglamento.
17 En 1899, como resultado de la guerra civil Sucre mantuvo la calidad de “capital histórica” y la sede del Poder
Judicial, trasladándose a La Paz la sede de los Poderes Ejecutivo y Legislativo
172 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
sin exclusiones y con reglas claras para el ejercicio racional del poder público. El
Presidente, el Congreso, la Asamblea, líderes políticos, prefectos, dirigentes cívicos
y sociedad civil están en la obligación de mostrar esta vocación de reconciliación
y fraternidad. En lo práctico, reconducir el ejercicio del Poder Constituyente que
reside en todos los bolivianos, de manera que se recuperen los espacios para volver
a discutir las normas y reformularlas con mayor amplitud e inteligencia, sin que na-
die se sienta vencedor ni derrotado. No son pocas las víctimas que el desencuentro
y la violencia han cobrado en los últimos tiempos, es preciso evitar otras y, sobre
todo, cualquier ánimo que aliente la división del país.
19 Ver en el Informe Anual del Poder Judicial de Bolivia, el discurso del Presidente de la Corte, Eduardo Rodríguez
Veltzé del 2 de enero de 2004. Sucre: Editorial Judicial.
La maduración del poder constituyente en Bolivia 175
Reflexión final
Referencias bibliográficas
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Negri, Antonio
1993 El poder constituyente. Ensayo sobre las alternativas de la modernidad Madrid: Liber-
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Toranzo, Carlos.
2005 Rostros de la democracia. Una mirada mestiza. La Paz: Plural.
La constitución del país y las reformas
a la Constitución Política
Luis Tapia
Universidad Mayor de San Andrés, La Paz
Introducción
Este breve trabajo tiene como eje dos líneas de análisis sintético. Una, tra-
ta de ver la relación entre el modo de constitución o construcción del país, de
composición social y política, en relación con las constituciones políticas que han
definido el conjunto de las instituciones de gobierno y la legalidad en diferentes
períodos de la historia boliviana. La otra, tiene que ver con la distinción entre po-
der constituyente y poder constituido y la dinámica que se establece entre ambos
conceptos y la primera temática, es decir, la constitución del país.
En primer lugar, se pude decir que uno de los rasgos del país que se funda
como nueva República es que la Constitución Política del Estado no da cuenta del
grado de diversidad cultural que contiene. La Constitución define un conjunto de
instituciones de un formato más o menos moderno y liberal –la división de pode-
res–, pero no menciona la existencia de otras estructuras sociales y políticas que
persistieron durante la Colonia. Es decir, la Constitución Política sólo da cuenta
de una parte de la realidad social y política existente y casi no menciona a la mayor
parte de la población, al otro tipo de cualidad social existente en estos territorios.
O sólo la menciona en algunos puntos del orden jurídico relacionados con el tri-
buto indigenal, que enuncia la relación tributaria de los pueblos colonizados en el
seno del nuevo Estado, es decir, la obligación de contribución sin derechos políti-
cos o sin ciudadanía.
Tomo la distinción propuesta por Antonio Negri (1993), aunque su uso y las reflexiones que se derivan de él son
independientes.
180 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Las constituciones del siglo XIX asumen el cambio político –la sustitución del
poder colonial español por un nuevo Estado que responde a los núcleos de poder
económico y social dominantes–, pero no asumen el cambio social interno, es decir,
la independencia no produce un cambio en las estructuras sociales internas. Por ello,
las constituciones no se conciben a sí mismas como parte de un proceso de cambio
social sino, básicamente, como parte de un cambio político: la independencia.
Esto es así hasta la primera mitad del siglo XX, cuando en la Asamblea Cons-
tituyente de 1938 se introducen los primeros elementos de cambio social, en el
sentido de reconocimiento de derechos sociales y, por lo tanto, se concibe una
ampliación del Estado, más allá de su tradicional función liberal de vigilante y
productor de leyes. Pero no se introduce, todavía, ningún elemento que implique
pensar el problema de la herencia colonial del Estado liberal. En esta coyuntura,
los cambios en la Constitución se sintonizan con los cambios sociales que se están
gestando en el país y en el mundo en términos de desarrollo de la ciudadanía.
Estos cambios forman parte de un ciclo mucho más largo de crisis de la estructura
estatal y de configuración de las condiciones que han de llevar a la Revolución de
1952. Es sintomático que los cambios sociales de la Revolución de 1952 no estén
acompañados de un cambio constitucional. En el momento de la Revolución no se
produce una nueva Constitución que refleje la nueva configuración o constitución
del país. Esto ocurre varios años más tarde, en la fase de la contrarrevolución. A
diferencia de estos procesos históricos, se podría decir, de manera general, que la
Asamblea Constituyente actual acompaña a los procesos de cambio político y so-
cial, pero de un modo bastante complejo y contradictorio. Esto es lo que, en parte,
se pretende analizar en este texto.
Para analizar la relación entre la constitución del país y la Constitución Po-
lítica tomamos como línea de trabajo la distinción entre poder constituyente y
poder constituido. Una Constitución es la forma política global de un poder cons-
tituido, es su enunciación jurídica y el diseño de un sistema o de un conjunto de
estructuras que definen el tipo de orden político existente, el modo de gobernarlo
y, también, de reformarlo. El poder constituyente se refiere, más bien, a las fuerzas,
a los sujetos y los procesos sociales que constituyen, que producen el orden político
y, también, a las condiciones de elaboración o reforma de una Constitución. La
emergencia de un poder constituyente implica un grado de fluidez en el orden so-
cial y político existente o preexistente, que crea las condiciones de posibilidad para
la reconstitución de lo social a través de un cambio de la forma política. También
puede pensarse que el cambio de la forma política es parte de un cambio global del
conjunto de las estructuras sociales o de una parte significativa de ellas.
Así, el poder constituido suele identificarse con la Constitución y con el
conjunto de instituciones que, efectivamente, operan como Estado en determina-
do tiempo y lugar. Todo poder constituido tiene una historia, es una acumulación
La constitución del país y las reformas a la Constitución Política 181
Hay otro bloque de reformas relacionadas con la división del poder y los contro-
les entre diferentes instancias del Estado, como la creación del Defensor del Pueblo,
el Tribunal Constitucional y las superintendencias sectoriales, que han tenido diversos
grados se desarrollo, inserción, aceptación y efectividad. El Defensor del Pueblo, por
su dirección inicial, es la institución que ha cuajado de mejor manera; las superinten-
dencias han mostrado menor independencia y capacidad para regular a las empresas
privatizadas y sus mercados.
Lo que se quiere señalar es que este bloque de reformas no ha sido producto de
la dinámica de la vida política interna y de demandas de desarrollo institucional ima-
ginadas por diversos sujetos en espacios públicos nacionales; por el contrario, fueron
promovidas, sobre todo, por organismos internacionales y otras agencias estatales de
cooperación. Esto no quiere decir, sin embargo, que las reformas hayan sido malas, sino
que, en principio, no fueron imaginadas en el país y, por ello, su grado de desarrollo,
inserción y aceptación ha sido muy variable.
Esta reconstitución del país según un patrón neoliberal y un modelo de ex-
clusión política han generado algunas condiciones para la constitución de algo
que se puede llamar el poder constituyente de los tiempos actuales. Es un proceso
que implica la articulación de varios sujetos políticos, críticos de algunos núcleos
centrales del ordenamiento jurídico existente, que han configurando la demanda
de una Asamblea Constituyente y la fuerza para que se la acepte como parte de la
agenda estatal.
El poder constituyente que se ha configurado en el país tiene varios núcleos de
sujetos, territoriales y temáticos. Con relación a lo último, se han articulado tres com-
ponentes: la crítica del monopolio de la política y la corrupción que esto conlleva; la
crítica a la transnacionalización de la propiedad y la dirección de la economía boli-
viana; y la crítica al carácter Colonial del Estado o de la desigualdad entre pueblos y
culturas. La creciente articulación de estos tres elementos es lo que se constituye en un
poder, es decir, en una fuerza capaz de impulsar y producir cambios.
La configuración del núcleo más duro e intenso de este poder constituyente ocu-
rrió en torno a la llamada “guerra del agua” en Cochabamba en 2000: la Coordinadora
por la Defensa de la Vida y del Agua. La Coordinadora se configuró como un programa
contra la privatización y, por lo tanto, dirigido a recuperar y ampliar el espacio de lo
público, no sólo en términos de restituir la propiedad de los recursos naturales al Estado,
sino también de ampliar la participación de los ciudadanos en la dirección y gestión
de la producción de bienes y servicios colectivos, como el agua. La Coordinadora es
la responsable de la generalización de la consigna de la Asamblea Constituyente, lan-
zada inicialmente casi una década antes por los pueblos de tierras bajas. En 2000, esa
En 1990, los pueblos de tierras bajas realizaron una marcha desde la Amazonía hasta La Paz reclamando el
reconocimiento legal de sus territorios y de sus organizaciones y formas de autoridad y la realización de una
Asamblea Constituyente.
184 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
consigna era para la mayoría de los dirigentes de los partidos políticos gobernantes
antidemocrática e irrealizable.
La Coordinadora funcionó como una asamblea ampliada en la que participa-
ban representantes de los diferentes sectores articulados en la lucha contra la em-
presa transnacional que tenía en sus manos el servicio del agua en Cochabamba y
contra la Ley de Aguas. A ese espacio público de deliberación concurrían represen-
tantes de sindicatos agrarios, juntas vecinales, comités de regantes y otras formas
de organización para hacer conocer las resoluciones de sus asambleas sectoriales y
participar en la discusión política más general. En este sentido, la Coordinadora
configuró un espacio público ampliado como una forma de democracia directa,
en la que se deliberaba, se evaluaba el desarrollo de la coyuntura y se discutían las
líneas de acción y las propuestas.
Estos rasgos son los de un poder constituyente emergente, porque configuran
otro espacio de la política, mucho más amplio y vigoroso que el organizado por
el Estado y previsto por la Constitución Política, y con lazos mucho más fuertes,
orgánicos e intensos con la sociedad civil. En este espacio se generó la propuesta de
una Asamblea Constituyente, es decir, la demanda del programa de reformas del
conjunto de las instituciones políticas del país, que supera la disputa de problemas
sectoriales o locales.
Otro núcleo de la configuración del poder constituyente es el proceso de
unificación de los pueblos de la Amazonía, el Oriente y el Chaco bolivianos, que
ha dado lugar a ocho grandes asambleas o centrales indígenas, que son instan-
cias de representación y de interacción política con el Estado boliviano. En estos
procesos hay una práctica asambleísta. De hecho, en algunas organizaciones, la
asamblea nombra el proceso de unificación, como en el caso de la Asamblea del
Pueblo Guaraní. Así, la asamblea sirve para unificar a varias unidades de la misma
cultura o a varias comunidades de un mismo pueblo para enfrentar las relaciones de
explotación y de desigualdad que se mantienen a lo largo de siglos.
El tercer núcleo del poder constituyente tiene una historia política más larga
y se despliega en el altiplano y los valles centrales del país. Un hito importante en
esta historia es la emergencia del katarismo, como la ideología, discurso y horizonte
político que ha producido la autonomía moral e intelectual de parte del mundo
Ver García, Chávez y Costas (2004). Se han constituido las siguientes asambleas y centrales pueblos indígenas:
Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) que reúne a los Guaraníes y Tapietes; la Central de Pueblos Indígenas
del Beni (CPIB) que reúne a los Bauré, Canichana, Cayubaba, Itinama, More, Movima, Moxeño-trinitario,
Moxeño-xaveriano, Sirionó y Tsiname; la Central Indígena de la Región Amazónica (CIRABO) que reúne a
los Araona, Chácobo, Cabineño, Esse-ejja, Machineri, Pacaguara, Tacana, Yaminagua; la Central de Pueblos
Etnicos de Santa Cruz (CPESC) que reúne a los Ayoreo, Chiquitano, Guaraní y Guarayo; la Organización de
las Capitanías Weehnayek; la Central de Pueblos Indígenas del Trópico de Cochabamba (CPITCO) que reúne
a los Yuracaré y los Yuqui; la Central de Pueblos Indígena de La Paz (CPILAP) que reúne a los Leco, Mosetén y
Tacana; la Central Indígena de Pueblos Originarios de la Amazonía de Pando (CIPOAP) y la Central Organiza-
tiva de los Pueblos Nativos Gaurayo (COPNAG).
La constitución del país y las reformas a la Constitución Política 185
Uno de los resultados de los ciclos de movilización desplegados por los nú-
cleos del poder constituyente es la crisis del sistema de partidos. El sistema de
partidos venía sufriendo una fuerte crisis de legitimidad desde hace varios años.
Esta crisis se expresa en el escaso grado de confianza de los ciudadanos, aunque en
un contexto de alto grado de votación en las elecciones. La alta participación elec-
toral esta, probablemente, dirigida más a dar continuidad a la democracia y a de-
fender la vigencia de derechos políticos que a renovar la confianza en los partidos
políticos. De hecho, en los ciclos de movilización y crítica al modelo económico,
uno de los ejes del discurso era la crítica a los partidos políticos, al monopolio de
la representación que ejercían y a su desempeño en los gobiernos, especialmente
en la legalización, en algunos casos de manera inconstitucional, de los cambios
implementados por el modelo neoliberal.
Lo peculiar del cambio político en Bolivia es que se ha producido una gran
recomposición que, sin embargo, no ha hecho colapsar al sistema de partidos,
como ha ocurrido o tiende a ocurrir en otros países. Este resultado ha sido posible
por la presencia de un partido que, durante casi diez años, resistió a las políticas
que atentaban contra la soberanía nacional, en particular las políticas relativas a
la reducción de la producción de la hoja de coca. En este sentido, el MAS, a la vez
que ejercía una defensa corporativa, como partido de los cocaleros, fungía también
La constitución del país y las reformas a la Constitución Política 187
Referencias bibliográficas
García Linera, Álvaro, M. Chávez y P. Costas
2004 Sociología de los movimientos sociales en Bolivia: Estructuras de movilización, repertorios
culturales y acción política. La Paz: Plural.
Negri, Antonio
1993 El poder constituyente, ensayo sobre las alternativas de la modernidad. Madrid: Liber-
tarias/Prodhufi.
La importancia del gas en la economía boliviana
Introducción
El Sub andino boliviano, con campos con alto contenido de gas y condensado,
ingresa desde el Norte Argentino (campos Ramos, Macueta, Madrejones), pasa
por 6 Departamentos de Bolivia y sale al Perú al área de Camisea.
Reservas
Los campos descubiertos han mostrado que contienen sobre todo yacimien-
tos de gas y condensado, de los cuales se puede obtener producciones comerciales
con una preponderancia de gas sobre un líquido muy liviano (condensado). En for-
ma general, la relación gas-petróleo (RGP) es mayor a 10.000. Los datos oficiales
de reservas de gas al 1 de enero de cada año se muestran en el Gráfico No. 1, en
una serie de 1997 a 2006. En el Gráfico No. 2 se muestran los datos de reservas de
petróleo y condensado.
RGP (relación gas petróleo), GOR (gas oil ratio) es un coeficiente para indicar la cantidad de gas en pies cúbi-
cos que se obtiene conjuntamente al producir un barril de petróleo. Los pozos denominados petroleros tienen un
RGP (GOR) menor a 5.000. A partir de ese número, la producción es calificada de gas y condensado.
Los datos oficiales deben ser publicados hasta abril de cada año, consignando los del año anterior. Por el cambio de
ley en mayo de 2005 y el cambio de Gobierno en enero de 2006, los datos oficiales sólo llegan a enero de 2005.
La importancia del gas en la economía boliviana 193
90
80
24.9 24.2 24.1
70
23.2 19.2
60 15.2
50 24.9 26.2 26.0
17.6 24.7
23.0 22.0
40
30 13.9 31.18
27.4 28.7 27.6 26.7
20 23.8
5.5 18.3
10 4.1 3.2
1.9 2.5 3.3
- 3.8 4.2 5.3
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*
Probadas (P1) Probables (P2) Posibles (P3)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Probadas (P1) 3.8 4.2 5.3 18.3 23.8 27.4 28.7 27.6 26.7 31.18
Probadas (P2) 1.9 2.5 3.3 13.9 23.0 24.9 26.2 24.7 22.0 25.0
P1 +P2 5.7 6.6 8.6 32.2 46.8 52.3 54.9 52.3 48.7 56.18
Posibles (P3) 4.1 3.2 5.5 17.6 23.2 24.9 24.2 24.1 15.2 19.2
Fuente: YPFB
* A ser confirmado
1.400
473,9 454,8
469.8 437,7
1.200
MILLON BARRELS
254,7
1.000 345,1
451,5 452,1 470,8 446,5
800 391,4
295,5
600
Fuente: YPFB
194 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
500
Millones de Dólares
442.12
406.37
400
344.78 328.50
300 270.80 280.54
235.92
200
100
-
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*
Exploración Explotación TOTAL
Inversiones (MM$us) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*
Exploración 130,38 374,56 372,20 256,79 168,99 113,47 108,58 86,66 86,61
Producción 140,42 230,25 208,55 185,33 237,38 231,31 171,96 149,26 241,89
TOTAL 270,80 604,81 580,75 442,12 406,37 344,78 280,54 235,92 328,50
Otras Inversiones: Gasoducto GASYRG 283,00 n/d
TOTAL 627,78 280,54
ACUMULADO 270,80 875,61 1.456,36 1.898,48 2.304,85 2.932,63 3.213,17 3.449,09 3.777,59
Fuente: YPFB
Con los datos oficiales de una de las publicaciones más autorizadas en la ma-
teria al 2005, se puede efectuar una rápida evaluación de la importancia de Bolivia
GASYRG: Gasoducto Yacuiba-Río Grande. Este gasoducto interno de gran capacidad tuvo que ser construido
para reforzar la capacidad instalada en ductos y poder cumplir con los volúmenes del contrato de venta con
Brasil por el contrato de compra-venta entre YPFB-Petrobras.
BP Statistical Review of World Energy, June 2005 Petroleum. Estas estadísticas con datos al 2006 todavía no
han sido publicadas.
La importancia del gas en la economía boliviana 195
BOLIVIA: RESERVAS PROBADAS: 31.18 TCF –
PROBABLES:
Gráfico No. 4 Bolivia: Reservas probadas: 25.0
31.18TCF
TCF* - GRÁFICO
Probables:
NO. 4 25.0 TCF*
en el mundo del gas. Como se puede apreciar en el Gráfico No. 4, del total mundial
de reservas probadas, 6.372 trillones de pies cúbicos (TCF), Bolivia representa el
0.46%. Este dato adquiere mayor relevancia cuando se considera que el total de
las reservas de América Latina sólo es el 3.9% de las reservas mundiales. Así, la
verdadera importancia del gas boliviano debe considerarse en relación con su área
de influencia que es el Cono Sur de América Latina. Bolivia cuenta con el 12,44%
de las reservas probadas de América Latina. Si a las cifras de reservas probadas se
añaden las de las reservas probables, Bolivia tendría el 22,41% de las reservas de
América Latina. Con este segundo cálculo, Bolivia pasa a tener el segundo puesto
en el ranking de reservas. En el área, el primer puesto lo tiene Venezuela. La salve-
dad importante es que las reservas venezolanas son de gas asociado a la producción
de petróleo, con una relación gas-petróleo (RGP) menor a 200. Es decir que, en
Venezuela, para producir gas se debe producir grandes cantidades de petróleo, lo
inverso de lo que sucede en Bolivia. Por tanto, las reservas bolivianas son de una
gran importancia para el Cono Sur, como veremos más adelante.
El estado de la industria
Para tener una visión completa de la importancia del gas en la economía del
país, además de las consideraciones geológicas anteriores, es necesario tener una
figura sinóptica pero completa de la industria al presente.
En el Gráfico No. 5 se muestra la forma en que se producen los hidrocarburos
en Bolivia. Como se indicó anteriormente, todos los campos son campos de gas y con-
densado, por lo tanto, cuando los hidrocarburos son producidos, una vez que se han
separado el agua y los sedimentos, la mezcla de gas y condensado debe ser someterse a
un proceso de separación que se efectúa en las plantas de tratamiento de gas. Así, en el
Gráfico No. 5 se puede ver cómo la producción de hidrocarburos, una vez que ha pasa-
do por las plantas de tratamiento, es separada en tres grandes corrientes: una, la gaseosa
para la exportación y el mercado doméstico; otra, la de los líquidos, que se procesa en
las refinerías para la producción de carburantes; y una intermedia del gas licuado de
petróleo que también es destinada al mercado interno y la exportación.
La importancia del gas en la economía boliviana 197
Exportación
Gas
Mercado Interno
GL
PLANTAS
DE
TRATAMIENTO
Gasolina
Condensa Diesel
Jet
REFINERIAS
Otro
Gasolina
Crudo
¿Cuánto se produce?
La Tabla No. 1 muestra la evolución de la producción de condensado y de
gas de 1999 a 2005, en datos promedio por día para cada año. Como se puede
ver, el ritmo es creciente, debiendo tomarse nota de que la producción de gas
se ha quintuplicado en el período considerado y la producción de condensado
casi se ha duplicado, mostrando la gran producción de gas que acompaña a la
producción de líquidos.
PETRÓLEO GAS
AÑO
(Mbpd/mil) (MMCFD)
1999* 31,05 497,50
2000 31,39 549,94
2001 35,78 691,85
2002 36,28 861,24
2003 39,55 991,17
2004 46,44 1224,15
2005 50,65 1419,46
2006* 49,43 1435,50
VOLUMEN NÚMERO DE
DEPARTAMENTO %
MMCFD CAMPOS
CHUQUISACA 29,81 2.1 3
COCHABAMBA 122,07 8.4 7
SANTA CRUZ 283,89 20.0 21
TARIJA 999,73 69.64 17
Fuente: YPFB 1.435,50 100%
dos por el Congreso Nacional, y aún más, cada uno de ellos ha sido objeto de una
ley, mandando en cada caso su cumplimiento. Una vez que los contratos sean regis-
trados en la Notaría de Gobierno entrarán en vigencia. Como los nuevos contratos
han sido celebrados con las mismas compañías que trabajaban bajo los contratos
de riesgo compartido, la distribución de la producción indicada en la Tabla No. 3
no ha sido afectada.
% DE LA
COMPAÑÍA
PRODUCCIÓN TOTAL
Vintage 1.5
Plus Petrol 12.8
BG-Bolivia 5.0
Chaco (BP) 9.8
Repsol-VPF, Andina 21.1
Petrobrás Energía,
60.8
Petrobrás Bolivia
bien los oleoductos para lograr el abastecimiento interno conectando las refinerías
con los centros de producción. El recorrido de esos oleoductos y poliductos puede ser
visto en el Mapa No. 3, en el cual se puede apreciar que la producción de líquidos
de los campos bolivianos gravita hacia el oeste, para que las producciones esperadas
puedan ser enviadas hacia Estados Unidos, el país de origen de la mayoría de las com-
pañías petroleras que trabajaron en Bolivia antes de la época gasífera.
Como se puede ver en el Mapa No. 4, el gas gravita hacia el sur y el este. El sis-
tema de abastecimiento interno se deriva de los gasoductos de exportación. Es así que
se cuenta con dos gasoductos mayores de exportación al Brasil y tres a la Argentina.
Finalmente, es interesante anotar que la evolución de país petrolero a país
gasífero ha ocasionado un ducto importante de exportación casi cada 20 años.
El oleoducto hacia Arica se construyó en 1954-1956, con un costo de ± $US 15
millones; el gasoducto a la Argentina, construido en 1970-71972, costó cerca de
$US 50 millones; el gasoducto al Brasil, construido en 1998-1999, costó $US 450
millones. El incremento de costos es en parte explicable por el incremento de pre-
cios de materiales y gastos de construcción a lo largo del tiempo (1954-1999), pero
también por la dimensión de los ductos que son cada vez mayores: 12” de diámetro
hacia Arica vs. 32” de diámetro hacia Sao Paulo.
202 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
DIRECTOS INDIRECTOS
AÑOS TOTAL Promedios/año
(1) (2)
1990-1996 1543.4 1303.5 2846.9 406.7
1997-2004 2047 1596.7 3643.7 520.53
2005 (3)p 627.3 236 863.3 ----
2006 (4)e 1081 250 1331 -----
Fuente: Dossier estadístico 1990-2006, Vol. IX, Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Tesoro y
Crédito Público, Gobierno de Bolivia.
1) Impuestos directos como: Royalties, Derechos de Superficie, Impuesto a las utilidades, otros.
2) Indirectos: Impuesto al Consumo Específico pagado por el consumidor.
3) Con nueva Ley a partir de mayo 17, 2005 (preliminar)
4) Estimado con el Decreto de Nacionalización a partir de Mayo 1°, preliminar)
mentados hasta llegar a un 50% del valor de la producción. De esta forma, como se
puede ver, los impuestos subieron a $US 977,1 millones por año. Este último dato
cubre los meses de enero a mayo con la legislación anterior, que llega a un 32% de
impuestos por el total de la producción y a partir del mes de mayo a un 50%, como
se indicó anteriormente.
El año 2006, la tributación al sector fue nuevamente incrementada a partir del
1 de mayo con el Decreto de nacionalización que impuso un tributo adicional de 32%
del valor de la producción a los campos, con una producción promedio de 100 millo-
nes de pies cúbicos por día durante el año anterior (campos San Alberto y San Anto-
nio) por un período inicial de 18 meses, lapso que se estableció para la firma de nuevos
contratos. Los nuevos contratos, llamados contratos de operación, fueron firmados al
cumplimiento del plazo del Decreto nacionalizador, el 28 de octubre de 2006.
La Ley 3058 y el Decreto Supremo 28701 establecieron que los contratos en-
trarían en efecto una vez aprobados por el Congreso y registrados en la Notaría de
Gobierno. A la firma de los contratos, se estableció que la contribución extraordi-
naria de impuestos a los campos de San Alberto y San Antonio (32%) continuaría
en efecto hasta que todos los contratos firmados entren en funcionamiento.
Los 77 contratos de riesgo compartido acordados por la Ley 1689 fueron
reemplazados por 44 contratos de operación suscritos con las mismas compañías
y por las mismas áreas. El número es menor porque varías áreas de la misma com-
pañía fueron agrupadas en una sola y, por tanto, en un solo contrato. Todos los
contratos son similares, ya sea con una sola compañía o con un consorcio, en base
a un mismo modelo, pero no iguales porque han sido negociados caso por caso. Los
nuevos contratos no difieren mucho de los anteriores, los plazos son de 30 años, las
obligaciones de exploración son las mismas, también el arbitraje, etc.
204 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
de gas en el consumo de energía de la Argentina, muestra que ese país es uno de los
más gasificados del mundo. El 27% de la participación del gas en el total de con-
sumo de energía de Chile, muestra que este país, no obstante no ser productor de
gas, basa en este producto un porcentaje muy importante de su producción energé-
tica. El porcentaje de la participación del gas en el consumo energético boliviano
muestra que este país ha gasificado en forma importante un gran número de sus ac-
tividades productivas. El caso del Brasil al presente es muy significativo porque no
obstante ser el país de mayor consumo de energía en toda América Latina, sólo el
2% de ese consumo está basado en gas natural, insinuando las grandes posibilidades
de exportación y/o importación a y de ese país.
50 48
% del consumo total
40
30 27
22
20
10
2
0
Argentina Bolivia Brasil Chile
206 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
En la Tabla No. 8 se muestran las reservas de cada uno de los países antes
indicados, su consumo anual y, lo más importante, una proyección de cuántos
años podrían sostener esos niveles de consumo con las tasas de crecimiento que
muestran en los últimos años. Esto último se puede ver en la columna R/C, que
tiene signos muy dramáticos. La Argentina, uno de los países más gasificados
del mundo, podría abastecer su consumo sólo ocho años a no ser que en ese
período se descubran reservas y pueda ponerlas en producción. Aun si ése fuera
el caso, el gran consumo obligaría a la Argentina a efectuar grandes importa-
ciones de gas por los próximos 10 años. El caso de Chile es aún más dramático
que el argentino, porque el no contar con reservas ni producción interna de gas
para abastecer su consumo y crecimiento, coloca a ese país en una situación de
total dependencia de la importación de gas de sus países vecinos o de ultramar,
en forma de LNG. El caso de Brasil muestra que sus reservas podrían acompa-
ñar su consumo actual por 15 años. Pero, como se anotó anteriormente, un
porcentaje muy bajo de su consumo energético está basado en gas, a lo cual se
debe añadir, que al igual que todos los países del mundo, Brasil está empeñado
en lograr una mayor participación del gas en su abastecimiento total de ener-
gía, lo cual a su vez señala que ese país será también en el cercano y mediano
plazo otro importador de gas en grandes cantidades. El caso de Bolivia, con las
mayores reservas de gas de la región y el menor consumo interno no obstante su
importante participación en el total de su abastecimiento energético, muestra
que el país cuenta con un horizonte casi sin límites para la utilización de gas
dentro de su territorio. Una imagen instantánea que describe esta situación se
puede ver en la Tabla No. 8, en la columna de consumo de energía per cápita.
La Argentina tiene el mayor consumo per cápita, le sigue Chile, después Boli-
via y en última posición está Brasil.
R/C CONSUMO
RESERVAS CONSUMO
PAÍS Años PER CAPITA
109 m3 109 m3
(proyectados) m3 /año*
ARGENTINA 570 44.93 8 1034
BOLIVIA 890 2.38 *100 265
BRAZIL 470 15.34 15 87
CHILE 90 8.09 ---- 513
Hay que señalar que las reservas aquí mencionadas no incluyen las provenientes de los descubrimientos en el
Oceano Atlántico en 2007.
La importancia del gas en la economía boliviana 207
VOLUMEN
MILLON
AÑO PROMEDIO
US$/AÑO
MMm3/d
2006 30 1546
2007 39.7 2046
2010 57 2937
2012 70 3643
2015 89.7 4622
Comentarios finales
En los últimos seis años, la importancia del gas para la economía boliviana ha
sido muy relevante en forma de impuestos, ingresos por exportaciones y participa-
ción en la conformación del PIB. El desarrollo de la industria petrolera en Bolivia
en los últimos años se ha logrado por la atracción de la mayor inversión directa de
capital extranjero en un sector en toda su historia económica.
Ese flujo de inversiones en un clima político benigno ha logrado el descubri-
miento de grandes reservas de gas. El volumen de reservas descubierto en Bolivia es
de gran importancia para los mercados del Cono Sur de Sud América.
La industria petrolera se caracteriza por ser altamente intensiva en el uso de
capital y por su incapacidad para crear puestos de trabajo permanente. No obstante
lo anterior, la industria, a través de compañías de servicios, logró crear numerosas
fuentes de trabajo, en especial en la construcción de ductos y/o plantas. No se
cuenta con trabajos publicados sobre los puestos creados por la industria en los
últimos años. El único trabajo conocido es el de Sturzennegger, que indica que en
el período 1997-2005, la industria llegó a generar 200.000 puestos de trabajo.
Las cifras crecientes de los ingresos del sector se deben a los incrementos de
precios en el mercado internacional. Desde 2003, la actividad ha ido disminuyen-
do. El cambio de ley (2005) y los nuevos contratos firmados el 29 de octubre del
2006 hacen prever que a partir de 2007 la actividad será reiniciada para cumplir
con el contrato de venta de gas a la Argentina, lo cual da una mejor certidumbre a
las cifras de la Tabla No. 9.
Como se mostró, Argentina es el país que tiene los problemas más serios para
abastecer su consumo interno de gas. El contrato con Bolivia le proporcionará el
tiempo necesario para desarrollar reservas nacionales y/o construir terminales para
recibir LNG de ultramar.
Las proyecciones de la Tabla No. 9 podrían tener algunos años de desfase,
pero son consistentes porque se basan en la exportación acordada con Argentina
y en la intención, varias veces manifestada por Brasil, de duplicar la importación
de Bolivia.
Una mayor apertura del mercado brasileño para el gas boliviano es muy pre-
visible por las dimensiones del futuro mercado de ese país, en el cual ya se ha
desatado una corriente creciente de uso del gas que precisará de fuentes propias y
de otros países.
La firma de los nuevos contratos con las compañías da el necesario confort
para pensar que el desarrollo de las reservas existentes será realizado, sobre todo en
el caso de Petrobras para Brasil.
Las posibilidades de un abastecimiento directo a Chile son cada vez más
remotas, razón por la cual la exportación a ese país no es considerada en las proyec-
ciones de este trabajo. Chile da todas las señales en sentido de que con una planta
regasificadora de LNG en Quinteros y otra en Mejillones mantendrá su consumo
abastecido por gas argentino y LNG de ultramar.
El gas peruano podría ingresar al mercado chileno a través de un gasoduc-
to geopolíticamente muy cuestionado porque afecta negativamente las tratativas
bolivianas para acceder a una salida al océano Pacífico. Por lo tanto, no sería una
competencia para el gas boliviano.
El confort de la situación reservas-mercado-inversión no puede ser tras-
ladado a una visión a largo plazo. Los contratos no parecen ser muy atractivos
para inversiones en busca de reservas totalmente nuevas en áreas fuera de las
tradicionales. La mayor limitante serían los precios que tendrían que mante-
nerse a niveles altos.
En las proyecciones no se ha incorporado el tema de los ingresos provenien-
tes de la industrialización. La posibilidad de industrializar el gas, es decir de con-
vertirlo químicamente en otros productos, es una posibilidad real aplicable a los
En la entrevista de los presidentes Lula y Morales se manifestó nuevamente el deseo de aumentar la import-
ación de gas de Bolivia.
La importancia del gas en la economía boliviana 209
licuables que acompañan el gas. La obtención de polietileno puede ser una realidad
económicamente viable si se la realiza en dimensiones competitivas y tiene mer-
cados de esa magnitud. Ésta situación es probable con relación a Brasil, pero si
no se realiza hasta 2010-2011, deberá ser postergada para otro ciclo de expansión
petroquímica en la región. La ventana de tiempo es pequeña pero existe.
Como se puede apreciar en la Tabla No. 6, a partir del 2005 los ingresos
fiscales por el petróleo y el gas tienen grandes incrementos, llegando a cifras sin
precedentes en la economía boliviana. La utilización racional de esos ingresos y
el evitar deformaciones como la “enfermedad holandesa” o el “efecto Venezuela”
constituyen los desafíos mayores en el futuro. Afortunadamente, el primer síntoma
de un incremento en las importaciones todavía no se ha experimentado. Esto se
explica en parte porque el 60% de los ingresos son rentas destinadas a regiones y
municipalidades. Bolivia administrativamente es muy desconcentrada (237 mu-
nicipios), por lo tanto, 60% de los ingresos serán para gastos corrientes de esas
comunidades.
Más allá del gas: Entre la base estrecha
y la base ancha
Fernanda Wanderley
Introducción
Gráfico 1:
Producto Interno Bruto (en miles de bolivianos de 1990)
30.000.000 0,10
Nacionalización
del sector minero 0,08
25.000.000 y creación de 0,06
COMIBOL
0,04 Nacionalización
20.000.000
0,02
0,00
15.000.000
-0,02
Ley de
Promulgación Hidrocarburos -0,04
10.000.000
del cógigo
Davenport Nacionalización -0,06
de la Gulf Oil -0,08
5.000.000 Company Ley de
Capitalización -0,10
0 -0,12
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
tuada caída de los ochenta encuentra su explicación en los desequilibrios que en-
frentó el país, la debilidad del aporte de la PTF en los últimos años se explica por la
debilidad institucional del país y la ausencia de mano de obra calificada.
La cuarta característica es la desarticulación entre sectores transables y no tran-
sables. La estructura del producto interno bruto ha cambiado a lo largo de los últimos
años, la cual alentó un crecimiento del sector de no transables (principalmente co-
mercio y servicios), no sólo en cuanto a la absorción de empleo, sino también en la
generación de producto. Así, mientras en 1980 sectores como el sector primario y el
manufacturero representaban cerca del 29% y 14% del producto respectivamente, en
el año 2003 su participación se redujo a 21% en el primer caso y a 13% en el segundo.
Por otro lado, los no transables que en 1980 constituían alrededor del 47% de la estruc-
tura del PIB, el año 2003 pasaron a representar más del 54% del producto generado en
el país. Por tanto, se evidencia la existencia de tres senderos en los componentes del
Producto: en el caso del sector primario, el patrón es decreciente; para la manufactura
se observa muy poca fluctuación y para los bienes no transables el sendero es creciente.
Los sectores no transables que incrementan su participación son el de comercio y otros
servicios, mientras que los sectores vinculados a los servicios de energía y construcción
no muestran grandes variaciones. Respecto al empleo, éste se retrae en sectores ligados
a la agricultura y minería, se mantiene con poca fluctuación en la manufactura y en los
no transables ligados a la generación de energía, gas, agua y construcción y se incre-
menta en sectores como el comercio, transporte y otros servicios. La relación inversa
que existe entre el sector de no transables y el primario indica que el primero es un
refugio del segundo en tiempos de recesión económica (PNUD, 2004).
Todas las características anteriores retratan un crecimiento que resulta in-
capaz de generar un efecto de rebalse que permita a Bolivia abandonar su puesto
entre los países más pobres y desiguales de Latinoamérica. De acuerdo a la Encuesta
de Mejoramiento de las Condiciones de Vida (MECOVI), cerca de 174.419 per-
sonas ingresan al mundo de la pobreza cada año. Asimismo, para el período 1999-
2002, cuando el crecimiento alcanzó en promedio una tasa de 1,76%, la pobreza
(en términos absolutos) se incrementó de 5 a 5,5 millones de personas, de las cua-
les 3,5 millones son consideradas indigentes. Se estima que la tasa de crecimiento
económico que neutraliza el crecimiento demográfico por debajo de la línea de
pobreza es de 6%, por lo tanto, con niveles de crecimiento muy por debajo de un
6% y un índice Gini (de desigualdad) de 0,57, el patrón de crecimiento boliviano
resulta siendo empobrecedor. Un cálculo basado en proyecciones de población y
crecimiento económico revela que bajo una tasa promedio de crecimiento per cá-
pita de 0,3%, Bolivia tardaría 178 años en salir de la pobreza, lo cual implica que
nueve generaciones no mejoren su condición definida como umbral de ingresos
mínimos. Por otro lado, la movilidad social en Bolivia es reducida y las implicacio-
nes de la misma son desincentivadoras para luchar contra la pobreza e impulsar el
crecimiento económico de largo plazo.
216 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Gráfico 2:
Menos estaño, más comercio: 50 de Producto Interno Bruto
50
40
30
20
10
0
1952
1962
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
Primario Manufacturas No transables I No transables II
Rodríguez Ostria (1999) analiza los cambios en la estructura productiva boliviana con la liberalización de la
economía nacional y la construcción del ferrocarril desde Antofagasta hasta Oruro. Es a principio del siglo
XX, nos cuenta el autor, que se empezó a “desmantelar una producción local que desde la Colonia proveía al
país zapatos, harinas, azúcar, vinos y otros productos “de la tierra” y la sustituía por atractivas mercancías que
arrojaban las fábricas británicas, chilenas o norteamericanas. El triunfo del maquinismo capitalista sobre los fab-
ricantes locales –una híbrida y rudimentaria mezcla de artesanía familiar y pequeña manufactura–, trajo consigo
cambios radicales. Varias regiones como Cochabamba, Santa Cruz y Tarija que habían tenido tradicionalmente
la exclusividad en el aprovisionamiento del mercado interno se vieron de pronto sumamente afectadas por la
competencia de productos de ultramar” (Rodríguez Ostria, 1999: 291). La publicación Guía económica de Bolivia
de 1915 describe las industrias de fabrica y manufactura de ropas en La Paz como “propiedad de individuos
mestizos o de grupos indígenas” (CNI, 1981: 25).
218 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
la economía “buena” que debería sustituir a la “mala”. Una de las visiones que
ha tenido gran influencia en las políticas económicas implementadas en el país
en las últimas tres décadas tenía a las grandes empresas, públicas o privadas,
nacionales o extranjeras, como los “motores del desarrollo”. Según esta pers-
pectiva, la modernización y el despegue del crecimiento económico pasarían
necesariamente por una estrategia de industrialización con base en la produc-
ción de larga escala, capital intensivo y tecnología moderna. Para estos autores
y formuladores de políticas las grandes empresas serían el núcleo del sector
privado y, por lo tanto, la base del crecimiento económico. Sólo ellas podrían
generar, según esta visión, la necesaria economía de escala, alta productividad
y eficiencia. Las pequeñas empresas estarían, en el mejor de los casos, desem-
peñando un rol transitorio y, por lo tanto, residual en los países que todavía
no han alcanzado la fase más avanzada del desarrollo. En trabajos anteriores
(Wanderley, 2003, 2005) exploramos la amplia aceptación de esta visión y su
influencia sobre las políticas económicas en el país.
Otra interpretación sobre la segmentación del universo económico boli-
viano que fue adquiriendo influencia en los últimos años se inscribe en un marco
culturalista. La producción en pequeña escala es vinculada explícitamente a un
sistema de normas y valores étnico-culturales alternativo a la racionalidad mo-
derna. Esta visión parte de la concepción de que las identidades socioeconómicas
y culturales establecen prioridades y valores que no son los de acumulación de
capital y de organización eficiente y competitiva. Esta interpretación sugiere que
la economía boliviana está formada por dos sectores –moderno y tradicional– y
que este último está destinado a mantenerse fuera del circuito de acumulación
debido a que no funciona bajo una lógica de racionalidad económica moderna.
Dos vertientes se desprenden de esta matriz interpretativa. La primera estigma-
tiza estas formas alternativas de organización social y económica como disfun-
cionales al crecimiento (Laserna, 2004) y la segunda romantiza las mismas como
espacios inmunes a la modernidad occidental y proclama que estos contienen
una nueva forma de organización económica en sustitución a la economía de
mercado (Medina, 2001).
En contraposición a las perspectivas dualistas que han mirado a la economía
exportadora y a la economía popular como sistemas separados y cerrados en sí
mismos, proponemos ampliar la atención hacia la estructura económica nacional
y las múltiples articulaciones (o ausencia de ellas) entre los actores y sectores eco-
nómicos. Asumimos que sólo a través de la comprensión de los niveles y tipos de
articulaciones que eslabonan las economías locales, regionales y nacional así como
del marco institucional y de políticas económicas que apoyan o no estas articula-
ciones se podrá entender: i) la vulnerabilidad y el precario posicionamiento de la
economía boliviana en el escenario internacional y ii) la continuidad de la alta
concentración de la riqueza producida en el país.
Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha 219
Para una revisión crítica de la literatura sobre pequeñas empresas, distritos industriales y sector informal, ver
Wanderley (1999).
220 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
La evolución del índice de Herfindhal muestra que el grado de concentración de las exportaciones bolivianas en
1999 (0,05) era muy inferior al registrado antes de que colapsara la economía del estaño (0,32).
Ver INE (2007), Boletín Estadístico número 6.
Ver PNUD (2005) para la serie completa desde 1950.
Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha 221
30%
8001 Unw rought tin (180,7)
Underachievers
Champions
26,7 Lead ores and concentrates (32,0)
1208 Flour
and meals of
25%
oil seeds (6,0) 1507 Soya bean, oil & its fractions (90,9)
0%
-30% -10% 10% 30% 50% 70% 90%
0802 Nuts 2617 Ores and concentrates (139,5)
nes (4,1) Achievers in
Declining markets 2528 Natural borates & concentrates (393,8) adversity
-5%
Las implicaciones de este ejercicio son muy reveladoras. Bolivia es, de hecho,
una economía de base estrecha, basada en la exportación de productos primarios
altamente vulnerable a la fluctuación de los precios. Es una economía con altos
costos estructurales relacionados a transporte, bajo capital humano e instituciones
que no promueven crecimiento. Los retornos de disminuir los costos estructurales
son por lo tanto altos. Sin embargo, un grupo restringido de exportaciones no tra-
dicionales –como soya, productos de cuero, manufacturas de madera y joyas– cons-
tituye la emergente economía de base ancha.
222 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Ver el database del International Trade Center-UNCTAD (2006), que estima la competitividad dinámica de pro-
ductos exportables en cien países a nivel mundial. Los sectores más dinámicos en Bolivia (2000-2004) incluyen
castaña, joyería, productos de cuero, textiles y productos procesados de madera.
Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha 223
8,000,000 8,000,000
6,000,000 6,000,000
$us. 935 MM
4,000,000 4,000,000
32.000 personas
0 0
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
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1999
2000 (p)
2001 (p)
2002 (p)
2003 (p)
1975
1976
1977
1978
1979
1980
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1982
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1997
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1999
2000 (p)
2001 (p)
2002 (p)
2003 (p)
12,000,000 Agricultura, silvicultura, caza y pesca (1) 12,000,000 Servicios Construcción
Transporte y Comercio
10,000,000 10,000,000 comunicaciones
8,000,000 8,000,000
6,000,000 6,000,000
4,000,000
220.000 personas 4,000,000
110.000 personas
2,000,000 2,000,000
0 0
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000 (p)
2001 (p)
2002 (p)
2003 (p)
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
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1995
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1999
2000 (p)
2001 (p)
2002 (p)
2003 (p)
doras. Esta dinámica viciosa también limita el número de empresas que dan el
salto hacía la exportación.
La sabiduría convencional ha navegado entre dos diferentes líneas de expli-
cación del bajo crecimiento económico boliviano. La primera línea, de explicación
estructural, entiende las restricciones al crecimiento económico como resultado de
factores de largo plazo –mediterraneidad, altos costos de transporte, bajos niveles
de adopción tecnológica, altos costos financiero, entre otros–. La segunda línea, de
explicación idiosincrásica, tiende a localizar los problemas en las unidades mismas
de producción –tamaño de las unidades económicas, baja calificación de recursos
humanos, ausencia de gerentes calificados, limitado capital, tecnología rudimen-
taria, entre otros–. Ambas líneas de explicación, importantes en sí, han omitido
los determinantes de la articulación del tejido productivo boliviano. No existen
“balas de plata” que expliquen los determinantes del bajo crecimiento económico
de manera fácil o sencilla.
Argumentamos que la multiplicación de unidades sin especialización y la
reacción a la asociación en la escena económica es, en gran parte, el resultado
de las instituciones en el país que no generan los incentivos suficientes para
crear un entorno favorable a la socialización de riesgos, esto es, la articulación
entre unidades económicas en procesos de agregación de valor. El hecho de
que se siga apostando desde el Estado al crecimiento con base en los recursos
naturales ha generado un marco institucional y de políticas económicas diri-
gido a un reducido sector formado por las empresas privatizadas/capitalizadas,
mientras un amplio sector de la economía boliviana siguió careciendo de los
incentivos y las condiciones para integrarse de manera sostenida a la estrate-
gia de diversificación de las exportaciones. De ahí se deduce que uno de los
principios del cambio está en los entramados institucionales diseñados para
beneficiar a pocos actores y actividades económicas y en la cultura rentista y
patrimonial propia del patrón de crecimiento centrado en la explotación de
recursos naturales, los que hasta el momento han favorecido a la perduración
de una economía de base estrecha.
Creemos que la atención a los grupos de empresas en mercados de pro-
ductos específicos y el análisis de cómo sus estrategias gerenciales, rutinas y ar-
ticulaciones responden a las barreras estructurales, al entorno institucional y a
las políticas económicas (Evans, 1997) es la perspectiva que permite ir más allá
de ya conocidos costos estructurales que afectan a toda la economía boliviana
e identificar las fallas de coordinación y de innovación específicas a mercados
de productos.
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Bolivia en el Mundo:
Sus relaciones económicas internacionales
Introducción
Para un análisis más completo del período 1952-2002, véase, por ejemplo, Morales (2003).
Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales 237
Cárdenas, Ocampo y Thorp (2000) prefieren, con razón, la expresión “industrialización intervencionista dirigida
por el Estado (IIDE) (Interventionist State-led Industrialization) a la más convencional “industrialización por susti-
tución de importaciones” (Import Substitution Industrialization). Estos autores juzgan con simpatía a este modelo.
Ocampo (2004), entre otros, resalta los resultados del modelo IIDE cuando se los compara con los obtenidos
en la post reforma neoliberal. Las evaluaciones críticas del modelo IIDE son igualmente numerosas, entre otras,
Edwards (1993, 1995), Easterly (2001) y las enseñanzas que se desprenden de los estudios comparativos de Barro
y Sala-i-Martín (1995). De manera general, como lo hace notar Fraga (2004), hay una correspondencia entre
populismo y el modelo IIDE de 1950 a 1970.
Morales y Sachs (1990) ofrecen un análisis de las políticas de industrialización forzosa de Bolivia entre 1950 y
1980.
La literatura relacionada con el DS 21060 es abundante. Véase, por ejemplo, Morales y Sachs (1990) y las
referencias que contiene.
La capitalización fue un programa complejo de privatización, con dferimiento en el tiempo, ideado y ejecutado
por el gobierno de G. Sánchez de Lozada (1993-1997). Al respecto, véase Morales (2001).
No obstante, el empleo en el Estado se mantuvo en niveles elevados.
238 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Había bases objetivas para esta percepción. La distribución del ingreso empeoró notablemente durante los
noventa.
Fenómenos similares han ocurrido en otros países de América Latina.
Si se sigue a ese ritmo, llevará 87 años duplicar el PIB per cápita boliviano. Se ha de hacer notar, con fines
comparativos, que las economías más dinámicas de Asia duplican su PIB per cápita cada diez años.
Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales 239
2.0
0.0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
-4.0
115
110
105
100
95
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
desfase al precio del petróleo, tanto en los contratos de venta de gas al Brasil como
en el recientemente acordado contrato con la Argentina. En el Gráfico 3, se puede
apreciar también que los metales están con los precios reales más altos desde 1980.
Esa evolución se explica por el considerable crecimiento de China e India, que se
han convertido en grandes demandadores de productos primarios. Esas demandas
se suman a aquella derivada de la economía en crecimiento de los Estados Unidos
de los últimos cuatro años. En el mismo gráfico se puede además observar que gra-
nos como la soya han tenido precios reales algo más altos que en los noventa, pero
más bajos que en los ochenta.
300.00
250.00
200.00
150.00
100.00
50.00
0.00
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Petróleo Soya Metales
Fuente: Elaboración propia, con datos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.
200
150
100
50
0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005(p)
Pexport. Tdl
Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia y del Banco Mundial.
12 Los países de la Unión Europea prefirieron no participar en la erradicación, adoptando más bien una política de
minimización de riesgos, con acento en los programas de desarrollo alternativo (Van der Auwera, 2004).
13 Véase, por ejemplo, Farthing (2004).
14 Al momento de terminar este capítulo no existen todavía datos sobre la superficie sembrada de coca para 2006.
244 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
15 En parte para compensar la pérdida de ingreso nacional que significaba la erradicación que el gobierno ameri-
cano propuso la ATPDEA. Es de hacer notar que Bolivia, entre los países andinos, era el que más perdía con la
erradicación de los cultivos de coca (Van der Auwera, 2005).
16 Aguilar (2003) encuentra que en el subperíodo 1990-1995 se tuvo sobrevaluaciones y subvaluaciones signifi-
cativas, pero de corta duración. Para el subperíodo 1996-2002 encuentra que la trayectoria del tipo de cambio
real fue muy cercana a la del tipo de cambio real de equilibrio, y a fines de 2002 el boliviano estaba ligeramente
subvaluado más bien que sobrevaluado.
17 Esas cifras deben ser tomadas con beneficio de inventario. Estimaciones recientes dan valores, todavía no
enteramente confirmados, bastante más bajos.
Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales 245
Total Participación
Gas natural Petróleo y Total
Año exportaciones hidrocarburos
otros hidrocarburos FOB (%)
2000 122 44 166 1,246 13.3
2001 237 52 289 1,285 22.5
2002 266 65 331 1,299 25.5
2003 (p) 390 101 491 1,598 30.7
2004 (p) 620 219 839 2,146 39.1
2005 (p) 1086 342 1428 2,791 51.1
2006 (p) 1672 368 2040 3,863 52.8
22 A fines de 2006, el congreso americano decidió extender la vigencia del ATPDEA por seis meses más y hay
algunas indicaciones de que podría haber una ampliación adicional.
Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales 249
por un tiempo más.23 Por otra parte, se puede prever que la tendencia mundial a la
liberalización comercial ha de continuar, aunque su ritmo dependerá de las nego-
ciaciones de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC),
que por el momento están estancadas. Bolivia no podrá ignorar estos acuerdos.
La contrapropuesta al TLC con los Estados Unidos del Gobierno del MAS es
un acuerdo de comercio preferencial con Cuba y Venezuela, en el llamado Tratado
de Comercio de los Pueblos (TCP). De entrada hay que hacer notar la modes-
tia del comercio internacional con ambos países, con exportaciones de solamente
196.2 millones a Venezuela el 2006. Por su parte, las importaciones provenientes
de Venezuela fueron de tan sólo 56,6 millones de USD ese mismo año. Las ci-
fras de exportaciones e importaciones, a y desde Cuba, son desdeñables. El TCP
va más allá del terreno estrictamente comercial. Venezuela, conjuntamente con
Cuba, mantiene un programa de cooperación con Bolivia y con el Gobierno de
Evo Morales en proyectos de salud y educación públicas. Venezuela ha otorgado
además un financiamiento –en gran parte compuesto por donaciones– de alrede-
dor de cien millones de dólares para programas de microcrédito y de apoyo a las
municipalidades.
El PND tiene un sesgo hacia el mercado interno, con la excepción del gas.
Apela fuertemente a políticas de nacionalismo económico, que implican un aisla-
miento de las grandes corrientes internacionales de comercio y de inversión.
Persisten muchas interrogantes sobre la industrialización de los recursos na-
turales bolivianos (incluyendo la del gas natural), especialmente si se consideran
23 Para la contingencia de que no se extendiera el ATPDEA y para evitar la pérdida de empleos, el gobierno ha
propuesto también un esquema de subsidios para las exportaciones a los Estados Unidos.
24 Para una presentación resumida véase también FMI (2006).
250 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
los fracasos del modelo de industrialización forzosa a los que ya se ha hecho referen-
cia. También se tienen muchas interrogantes acerca del desarrollo de la economía
no hidrocarburífera. La excesiva concentración en el sector de hidrocarburos en
desmedro de los otros sectores crea, además de la gran dependencia de un mercado
internacional volátil, el peligro de acentuar una economía rentista que agrave los
conflictos distributivos.
Las inversiones
25 Por su pequeñez o aun inexistencia, los superávit en la cuenta corriente del SPNF financiaban apenas una
pequeña fracción de los gastos de capital.
Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales 251
1,500
1,000
500
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
-500
lamente a financiar inversiones, sino también gasto corriente. Los gobiernos tuvie-
ron además que recurrir a donaciones de soporte presupuestario. Esta cooperación
ocurrió, por otra parte, en el contexto de una gran inestabilidad política.
Las dificultades fiscales comenzaron a revertirse a mediados del 2003. La me-
jora fue notable el 2006, habiéndose aún constituido un superávit fiscal de 4,6%
del PIB, en gran parte debido a los impuestos a los hidrocarburos. Queda, empe-
ro, la duda de si esa situación es demasiado dependiente de la coyuntura de altos
precios internacionales para la energía y si la alta tributación no está dañando las
perspectivas de largo plazo del sector.26
La situación externa de Bolivia recibió un espaldarazo adicional con la con-
donación de deuda externa realizada por el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial de acuerdo a los términos del programa de reducción de deuda
multilateral (MDRI por sus siglas en inglés) a fines de 2005 y en el primer semes-
tre de 2006. El monto de la condonación, inmediata por el FMI y desfasada en el
tiempo por el Banco Mundial, alcanza a USD 1800 millones. El Banco Interameri-
cano de Desarrollo aprobó a principios del 2007 una condonación por USD 1200
millones (Cuadro 4). La MDRI se sumó a las reducciones de deuda con las que
Bolivia venía beneficiándose desde 1999, particularmente en las iniciativas para
los llamados HIPC (Highly Indebted Poor Countries).
26 Véase al respecto M. Catena y F. Navajas (2006) que efectúan una simulación, con un modelo estocástico,
de qué pasaría si ocurriera una declinación de los precios internacionales de la energía y una reducción de la
demanda de gas de los países vecinos.
252 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
(millones de USD)
1997 1,066
1998 1,063
1999 1,114
2000 1,085
2001 1,077
2001 1,076
2002 854
2003 976
2004 1,123
2005 1,714
2006 3,178
2007 junio 3,891
27 Es de hacer notar que la situación boliviana de RIN no es excepcional en la región: todos los países vecinos, que
confrontan el mismo contexto internacional favorable, han estado acumulando reservas.
254 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
25
20
15
10
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
firma de los nuevos contratos con las empresas petroleras, ha afectado al clima
de inversiones. Las relaciones con los inversionistas, nacionales y extranjeros,
siguen siendo una asignatura pendiente de la política económica del Gobierno
del MAS.
Si bien la atracción de inversión extranjera se ha vuelto mucho más pro-
blemática, no ha de descartarse empero que empresas de países emergentes
–como Rusia, China, India, Irán, Argentina y Venezuela– pudiesen interesarse
en la explotación de recursos naturales bolivianos, desplazando a las compañías
tradicionales de los países industriales. La cuestión es si el Gobierno, desespe-
rado por esas inversiones, negociará mejor con esas compañías emergentes que
con las tradicionales.28
28 La experiencia con la compañía india de acero Jindal no parece señalar que eso vaya a ocurrir.
Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales 255
Conclusiones
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“Los mercados promueven la eficiencia por medio de la competencia y la división del trabajo, es decir, la
especialización que permite a las personas y a las economías centrarse en lo que mejor saben hacer. Gracias a la
globalización, es posible beneficiarse de mercados cada vez más vastos en todo el mundo y tener mayor acceso a
los flujos de capital y a la tecnología, y beneficiarse de importaciones más baratas y mercados de exportación más
amplios. Pero los mercados no garantizan necesariamente que la mayor eficiencia beneficiará a todos. Los países
deben estar dispuestos a adoptar las políticas necesarias y, en el caso de los países más pobres, posiblemente
necesiten el respaldo de la comunidad internacional a tal efecto” (FMI, 2000).
Arrighi (1997) recogiendo una expresión de Immanuel Wallerstein, considera la globalización como un “modelo
evolutivo” que ha permitido que el capitalismo llegue a ser “el primer sistema histórico en incluir el globo entero
dentro de su geografía”.
Los efectos perversos de la globalización neoliberal en Bolivia 261
De manera precisa, se arguye que la financiarización de la economía se origina en los años setenta, como resul-
tado de cambios importantes en la economía internacional propiciados por las políticas de los principales países
desarrollados. Las determinaciones estadounidenses de devaluar el dólar en 1971 y la desaparición del sistema de
cambios fijos alentaron la especulación en los mercados de dinero. Asimismo, el incremento de flujos de capital
bajo la forma de créditos a países atrasados –los petrodólares– y las acciones de Estados Unidos para financiar
sus elevados déficit con el ahorro de otros continentes, ocasionaron un aluvión de capitales que inundaron el
mercado internacional (Martner, 1988).
262 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
El neoliberalismo en Bolivia
“Restablecida la lógica unilateral del capital, ésta se expresa en la implementación de políticas que presentan las
mismas características en todos lados: tasas de interés elevadas, reducción del gasto público social, desmante-
lamiento de las políticas de pleno empleo y prosecución sistemática del restablecimiento de la desocupación,
desgravación fiscal en beneficio de los ricos, desregulaciones, privatizaciones, etc.” (Amin, 2001).
“En un informe reciente del Banco Mundial (Las perspectivas económicas globales y los países en desarrollo,
1995) se sostiene que la creciente integración de dichos países en la economía mundial ofrece una excelente
oportunidad, quizás la mejor, para aumentar a largo plazo la riqueza de las naciones en desarrollo e industriales”
(Qureshi, 1996).
Estas políticas consisten en medidas orientadas a lograr la estabilidad macroeconómica, la apertura externa para
fomentar la expansión del comercio y la inversión, el estímulo de la competencia y la productividad, así como la
gestión de la deuda para facilitar la disponibilidad de recursos (FMI, 2000)..
Los efectos perversos de la globalización neoliberal en Bolivia 263
“Una convergencia de procesos que tienen lugar dentro y fuera del país han puesto al Estado Nación en crisis.
Las nuevas condiciones de producción, acumulación e intercambio han intensificado todos los flujos (de capita-
les, gente, tecnologías e información) y le quitan poder para controlar el tiempo y el espacio de su jurisdicción,
pero sigue siendo un referente fundamental para la acción social y la política internacional” (Laserna, 2002).
“Recordemos que un régimen de acumulación es el conjunto de estrategias y estructuras mediante las que un
conjunto de agencias gubernamentales y empresariales particulares, promueven, organizan y regulan la expan-
sión o la reestructuración de la economía capitalista (Arrigí, 1997, p 23). Este conjunto de agencias capitalistas
y gubernamentales institucionalizan el poder y la hegemonía de determinadas fracciones de la clase dominante
y capas políticas dirigentes, cuya comunidad de intereses promueve la reestructuración de las instituciones del
Estado y de la economía capitalista en la búsqueda de poder y de beneficios” (Orellana, 2006).
264 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Manejo macroeconomico
Para algunos intelectuales ligados a las corrientes neoliberales, los tres ejes fundamentales del nuevo paisaje
político inaugurado en 1985 son la democracia representativa, la economía de mercado y el multiculturalismo
(Romero, 1999).
Los efectos perversos de la globalización neoliberal en Bolivia 265
10 Los dividendos son distribuidos entre las personas de la tercera edad, bajo la forma de un subsidio anual de
aproximadamente 200 dólares, denominado Bonosol. Este esquema fue modificado por un nuevo sistema intro-
ducido por el Gobierno de Evo Morales en 2007 que aumentó los pagos a la población mayor de 60 años.
Los efectos perversos de la globalización neoliberal en Bolivia 267
boliviana desmiente las virtudes proclamadas por dichas políticas, pues sus rasgos
de atraso no sólo que continúan vigentes, sino que se han deteriorado aún más.
La industria boliviana sigue teniendo escasa participación en la economía na-
cional contribuyendo con cerca del 17% del PIB, su aporte a las exportaciones
nacionales permanece en un escaso 15% y sigue concentrada en la producción
de bienes de consumo: 60% del valor agregado manufacturero, frente a 37% de
bienes intermedios y 2% de bienes de capital. Peor aún, su escasa productivi-
dad permanece atada a la participación creciente de establecimientos micro y
pequeños (menos de diez ocupados) que constituyen el 95% del total de uni-
dades económicas del sector y que responden por el 49,5% del empleo, a lo que
debe sumarse el hecho de que las unidades estatales que a fines de la década de
los ochenta eran cerca al 3%, han desaparecido, las unidades empresariales han
caído de 36% a sólo el 26% a fines de los noventa y las unidades denominadas
“informales” que sumaban un 61% a fines de los ochenta, en los noventa llegaron
a ser el 73% (Escóbar y Montero, 2003).
La alternativa de los empresarios nacionales de los distintos estratos indus-
triales ante el constante deterioro de su competitividad fue la reducción de los
costos laborales; es decir, una competitividad espuria, que ocasiona enormes costos
sociales pero no resuelve la falta de competitividad, debido a la escasa inversión
dirigida a la modernización tecnológica. En el caso de la agricultura campesina
–principal proveedora del mercado interno y continente de una fracción impor-
tante de la población– la apertura comercial provocó la virtual quiebra de varios
rubros, reflejada en la reducción drástica de la oferta de muchos productos que
fueron sustituidos por productos extranjeros (Pérez, 2003). A todo ello se sumó la
constante presión de los Estados Unidos para erradicar completamente los cultivos
de coca, que ocasionó la pérdida de importantes recursos económicos y la destruc-
ción de miles de puestos de trabajo11. Se puede afirmar, por ello, que la liquidación
paulatina y sostenida de condiciones para la producción de los productores cam-
pesinos desembocó en un proceso de vaciamiento del campo –particularmente del
altiplano– por la migración hacia las áreas urbanas y hacia otros países12. Según
datos censales, la población del área rural disminuyó sostenidamente a lo largo
de las últimas décadas, desde el 58% de la población nacional en 1976, al 42% en
1992 y a sólo 37% en el año 2001, lo que explica la explosiva urbanización que
vive el país.
11 Cálculos gubernamentales, estiman una pérdida para la economía de 610 millones de dólares y 59 mil puestos de
trabajo en la región del Chapare, por la reducción de la producción de coca y cocaína en el período 1997-2000
(UDAPE, 2001).
12 Dos casos paradigmáticos son el aumento espectacular de migrantes campesino-indígenas en la ciudad de El
Alto y el aumento de residentes bolivianos en la República Argentina y en España.
268 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Reforma sectorial
Las reformas sectoriales llevadas a cabo en los principales sectores económi-
cos, relacionados con la explotación de recursos naturales, permitieron la incursión
de las empresas transnacionales en condiciones excepcionales para la obtención de
elevadas tasas de ganancia. Consecuentemente, se orientaron a la estructuración
de un modelo de gestión de los recursos naturales favorable a la valorización del ca-
pital de las empresas transnacionales. Este modelo de gestión ha supuesto la exclu-
sión del Estado de las actividades productivas y el debilitamiento de sus funciones
fiscalizadoras, ocasionando una reducción relativa de la renta estatal y la presencia
de efectos negativos sobre las condiciones de producción y de estándares de vida
de amplios sectores de la población. Contrariamente, asignó el rol protagónico en
el desarrollo de los sectores extractivos a la inversión extranjera, transfiriéndole la
propiedad de las reservas a través de contratos y concesiones, otorgándole garantías
y facilitando mecanismos para la generación de elevados beneficios.
En 1990 fue aprobada una Ley de Inversiones ampliamente favorable a los
capitales externos, pues eliminó todo privilegio a la inversión pública y a la inver-
sión privada local, declaró la libre repatriación de utilidades y rebasó la soberanía
estatal al transferir toda negociación de disputas a órganos supranacionales. Du-
rante la primera mitad de la década de 1990 se establecieron nuevas regulaciones
normativas que privilegiaron las inversiones de capitales privados, nacionales y
extranjeros en áreas estratégicas como la actividad forestal, petrolera y minera. La
prioridad estatal pasó entonces a ser la atracción y protección de las inversiones
extranjeras en la explotación y comercialización de los recursos naturales, median-
te la promulgación de la Ley Forestal en 1995, la Ley General de Hidrocarburos en
1996 y el Código de Minería en 1997.
En el caso del sector forestal la aprobación de la Ley Nº 1700 implicó modifi-
caciones importantes en varios ámbitos a partir de la presión que ejercieron los sec-
tores empresariales. Se amplió el período de las concesiones de veinte a cuarenta
años y se incorporó la posibilidad de transferir esos derechos a terceros, acelerando
el carácter privado del aprovechamiento de estos recursos. Asimismo, se estableció
una patente de un dólar por hectárea de concesión, en sustitución del pago por el
derecho de monte basado en el volumen de madera y productos secundarios explo-
tados (Pavez y Bojanic, 1998).
En el sector minero, las reformas neoliberales comenzaron muy temprano, en
1985, y estuvieron orientadas a la modificación de las normas legales –incluida la
Constitución Política del Estado– que impedían el otorgamiento en calidad de pro-
piedad de yacimientos mineros a empresas privadas. En 1985 mediante el Decreto
Supremo Nº 21298 se levantaron las restricciones sobre el 80% de las reservas
que estaban bajo control de la estatal Corporación Minera de Bolivia (Comibol),
abriéndolas a la participación privada. Posteriormente, mediante la figura de los
Los efectos perversos de la globalización neoliberal en Bolivia 269
14 Según YPFB, del total de reservas de gas natural –probadas y probables– para el año 2001, el 97% eran reservas
nuevas y sólo el 3% constituían reservas existentes; similar situación se daba en el caso del petróleo condensado.
15 También en el transporte se privilegia el interés de las empresas: mientras la tarifa de transporte de gas natural
para el mercado interno es de 0,41 dólares por millar de pie cúbico, la tarifa de exportación es de 0,22 dólares
por el mismo volumen.
Los efectos perversos de la globalización neoliberal en Bolivia 271
16 Concepto de Marx para designar la generación de plusvalía o plusvalor reduciendo el precio de las mercancías
que consume el obrero y que viene por la mayor productividad de las ramas que producen esos bienes de con-
sumo o mercancías.
Los efectos perversos de la globalización neoliberal en Bolivia 273
17 La reforma de pensiones, en realidad, fue una medida de carácter financiero destinada a generar volúmenes im-
portantes de ahorro interno para el financiamiento de la actividad privada. Este objetivo no fue cumplido debido
a que la insolvencia del Estado llevó a los regímenes que administraron la reforma a desviar, mediante diferentes
disposiciones legales, los aportes laborales al financiamiento del déficit fiscal (Arze, 2003).
18 En la reconfiguración del empleo destacan: la reducción de la participación estatal en el empleo del 25% del
total de ocupados al 12%, la persistente incapacidad de la empresa privada para generar empleo y el crecimiento
explosivo del sector informal, que superó el 70% de la población ocupada urbana (Arze, 2004).
Los efectos perversos de la globalización neoliberal en Bolivia 275
El balance final
19 Cabe destacar que la misma no es ajena al propio capital extranjero que, aprovechando la existencia de un dep-
rimido nivel salarial y la ausencia de fiscalización gubernamental, se ha “aclimatado” a las condiciones presentes
en el mercado laboral para aumentar su rentabilidad.
276 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
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Laurence Whitehead
Official Fellow, Nuffield College, Oxford
para que la Bolivia de Evo Morales replique la trayectoria política de Hugo Chávez
en su República Bolivariana. La crisis de Pando en septiembre 2008 cristalizó estas
temores de una manera más acentuada.
Hay que ser prudentes en la evaluación de esta crítica. Por supuesto, los de-
fensores del Gobierno de Morales insisten en su autonomía y rechazan esas acusa-
ciones como propaganda histérica. A inicios de 2007, la polarización de la opinión
pública se tornó particularmente visible por las disputas sobre la supuesta violación
de la libertad de prensa. Independientemente de sus preferencias, cualquier obser-
vador medianamente razonable habría reconocido que en Bolivia, por lo menos en
esa etapa del proceso, la prensa y la televisión continuaban disfrutando de libertad
para criticar al Gobierno en grados inusuales, tanto para estándares sudamericanos
como para los propios de la historia boliviana. Es importante ser precavidos en esta
apreciación, sin embargo, porque resulta imposible demostrar que no haya planes
para el control de la prensa, más adelante. También es importante anotar que, en
su mayor parte, la prensa boliviana usa su libertad con mayor moderación y res-
ponsabilidad que la prensa venezolana antes del Gobierno de Chávez. No existe
“Aló Presidente” en la televisión boliviana, y si existiera, la reacción tampoco sería
comparable. El canal Telesur, financiado por Venezuela, está disponible para los
televidentes bolivianos, pero sólo atrae a una audiencia modesta, en parte porque
la relativa baja calidad de sus producciones no puede rivalizar con otras cadenas
de noticias. Algunas radios locales tienen mayor disposición a adoptar una línea
a favor del Gobierno, pero su impacto depende fuertemente de los servicios que
proveen a sus áreas de influencia inmediata.
Cualquier evaluación seria de la influencia de la experiencia venezolana
debería examinar los tiempos y las diferencias de contexto que distinguen al
caso boliviano. Castro y la Revolución Cubana han tenido una larga influencia
en la izquierda boliviana. El Che Guevara fue capturado y asesinado en Bolivia
cuando Evo Morales tenía sólo ocho años de edad. El futuro Presidente de Bo-
livia conoció el peronismo durante su estancia en Argentina como trabajador
emigrante, y también estuvo expuesto a ideas marxistas y maoístas en su ascen-
dente trayectoria política. Sin embargo, no fue sino hasta 2002 (cuando por un
margen estrecho quedó en segundo lugar en las elecciones presidenciales) que
atrajo la atención de la izquierda venezolana o tuvo contacto con Chávez. Para
entonces, la mayor parte de sus compromisos políticos y estructuras de apoyo
estaba ya formada. Cuando estableció contacto con Morales por primera vez,
Chávez tenía cuatro años como Presidente de Venezuela y había sobrevivido
a una fallida intentona de golpe de Estado en abril de 2002. Su base de poder
interno era todavía precaria, el Gobierno de Bush estaba en la cumbre de su in-
fluencia y la riqueza del petróleo estaba lejos de ser evidente. En lugar de llamar
a su amigo boliviano al activismo radical, le sugirió paciencia y precaución. De
acuerdo a la biografía “no autorizada” de Evo Morales, “si bien el venezolano
284 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
Ver Pinto y Navia (2007: 188). En términos más generales, es evidente que en puntos de inflexión claves, tanto
los venezolanos como los cubanos han tendido a recomendar moderación, consejo que los bolivianos no han
aceptado siempre. Ninguno de estos poderes extranjeros querría correr el riesgo de un eventual colapso del
actual experimento boliviano. Ciertamente, no desearían que Evo se convirtiese en un Allende.
La conclusión “refundación” más reciente de Bolivia: ¿Qué tan original? 285
seis presidentes duraron períodos menores. Por tanto, el hecho de que Evo com-
plete su mandato de cinco años representaría una novedad. Que Morales pue-
da establecer un nuevo sistema constitucional para asegurar su reelección hasta
2014 (como especulan algunos analistas) sería una verdadera innovación en la
tradición política boliviana más que una mera imitación de modelos externos.
En toda la historia de la república ningún president boliviano ha extendido su
mandato más allá de diez años.
Hasta aquí se ha tratado de la supuesta influencia de la República Bo-
livariana de Venezuela y, en menor medida, de la Cuba socialista. Pero, por
supuesto, existen también otros modelos externos que pueden ser tomados en
cuenta. En particular, está el ejemplo del Gobierno de Lula y el Partido de los
Trabajadores (PT) de Brasil. El presidente brasilero tiene una trayectoria como
trabajador, líder sindical, activista antiglobalización, constructor de un partido
con discurso marxista y popular líder reformista elegido democráticamente que
se asemeja mucho a la experiencia de Evo Morales. Lula tiene una relación de
apoyo y asesoramiento al MAS más larga que los venezolanos y Brasil ofrece
a Bolivia una relación de largo plazo más natural. Existen, sin embargo, fric-
ciones de corto plazo por la aparatosa “nacionalización” de los hidrocarburos
del 1 de mayo de 2006 (que ofendió profundamente a los altos funcionarios
de Petrobrás y creó problemas a Lula en su campaña presidencial). Sería muy
prematuro asumir, sin embargo, que la influencia pragmática del modelo bra-
sileño ha sido eclipsada por el vedetismo venezolano. Existen signos de que la
temporal desavenencia entre Bolivia y Brasil puede ser reducida si ambos países
se concentran en lo que en esta situación podrían estar perdiendo.
En el camino, otras influencias externas pueden terminar siendo significa-
tivas, notablemente Argentina, posiblemente Perú y, en alguna circunstancia,
hasta Chile. Tanto la OEA como Unasur han prestado su ayuda ultimante para
mitigor los peligros de la polarización interna. Los Estados Unidos, la Unión
Europea y, ciertamente, China pueden terminar jugando un rol de asesoría y
apoyo a la refundación de Bolivia. Y es de esperar que todas estas influencias
rivales se contra-balancean mutuamente y que así se incremente el margen de
maniobra para que las autoridades de La Paz puedan definir su propio camino.
Sin embargo –salvo en circunstancias muy excepcionales–, es difícil predecir
cómo cualquiera de estos modelos podría volverse tan predominante como para
terminar eclipsando las dinámicas políticas del país. Por ello, la conclusión
principal de esta sección es que la sociedad boliviana mantiene la suficiente
autonomía y características internas como para manejar su propio curso. Ni las
ONG, ni los chavistas (ni cualquier otra influencia externa) tienen suficiente
capacidad de control sobre la dirección en la que Bolivia intenta su refunda-
ción. Para la evaluación de la originalidad del proceso necesitamos pasar ahora
a su comparación con sus precursores históricos.
286 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
los partidos de oposición). . Cuando sus críticos lo acusan de importar prácticas to-
talitarias de Venezuela, olvidan ese modelo nacional de poder arbitrario. Por ello,
el MNR, que figura ahora tan prominentemente en la oposición, suprime su propia
historia y el origen popular de su poder.
Mientras que en la década de 1950 la discusión predominante era el naciona-
lismo, hoy el enfoque está centrado en las “multi” y “pluri” identidades nacionales.
Desde una perspectiva contemporánea, la Revolución Nacional intentó imponer
una identidad homogénea “mestiza” que negaba las realidades étnicas, lingüísticas
y culturales de la sociedad. El MNR redefinió a los “indios” como “campesinos” y
le dio a ese cambio un sentido de liberación: la incorporación de las masas rurales
excluidas a la sociedad dominante. Hoy, el MAS se mira a sí mismo como el Go-
bierno que está revirtiendo esta distorsión, permitiendo que la verdadera mayoría
de pueblos y naciones indígenas se libere de la subordinación a la elite europea que
ha mantenido su ascendencia a través del control de un Estado centralista. Esta es,
ciertamente, una diferencia significativa entre los dos proyectos de refundación.
Pero no debe ser sobreestimada. Los resultados de la reforma agraria, el sufragio
universal y la expansión de la educación primaria en la década de 1950 abrieron
nuevas oportunidades para la organización social y la participación política de las
masas rurales, la mayor parte de las cuales puede ser descrita como “indígena”. El
Estado centralista no era tan poderoso como para suprimir estas identidades; por
lo contrario, su estabilidad dependía de lograr un modus vivendi con los grupos
mejor organizados. Las demandas indígenas de hoy se basan en las nuevas oportu-
nidades y canales de expresión creadas por la Revolución Nacional. Más aun, esas
demandas se expresan mayoritariamente en español (que será, asimismo, la lengua
principal de la Constitución de 2009). Por lo tanto, la refundación actual de la
República en sus líneas “originales” representa tanto la extensión de una tradición
anterior, como la ruptura de algunas de sus rigideces. Al parecer, esto no consti-
tuye un repudio “indígena” esencialista al exclusivismo europeo, sino más bien
una renegociación de los términos del acuerdo previo, trasladando quizás algunos
privilegios de la minoría “blanca” a una variedad de demandantes indígenas, pero
con una masa “mestiza” de la población que mantiene el equilibrio.
La redistribución de las oportunidades sociales entre identidades colectivas
antagónicas está condenada a generar apasionados debates y sentimientos intensos
en tanto enfrenta demandas opuestas de derechos. Sin embargo, en comparación
con los conflictos de suma-cero y los discursos polarizantes de la década de 1950,
los debates contemporáneos en Bolivia son notablemente abiertos y lúcidos. Va-
rios capítulos de este volumen ilustran cómo posiciones alternativas están siendo
articuladas con cuidado y relativa moderación y cómo la opinión pública, en el su-
puesto de que sea el árbitro, puede ser influenciada en una dirección u otra según la
calidad de los argumentos. Evo Morales y el MAS son capaces de asegurar un apoyo
electoral substancial aun en las tierras bajas del este; los votantes de El Alto ac-
288 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
tualmente pueden parecer los más radicales, pero hace no mucho también votaron
por Sánchez de Lozada e incluso por el ex dictador Hugo Banzer. En resumen, hoy
existe una lucha real por los corazones y las mentes de una ciudadanía autónoma.
Ningún Presidente de Bolivia puede dar por sentada la lealtad de sus bases tradicio-
nales. Esto fue algo que el MNR aprendió muy lenta y dolorosamente después de
1952. Hoy es una limitante mucho más evidente para el liderazgo del MAS.
En 1952, la Revolución Nacional era vista como una ruptura total con
todo lo que la precedía. Pero, en realidad, mantuvo importantes líneas de con-
tinuidad que guiaron pero también restringieron la refundación. Las políticas de
nacionalismo económico de la Revolución fueron en muchos aspectos una apli-
cación de principios ya establecidos en la Constitución de 1938. La Revolución
de Abril fue un cambio violento, pero depositó el mando en un Presidente y un
Vicepresidente que gobernaron por el período de cuatro años para el cual ha-
bían sido elegidos en las elecciones de 1951. Viejas instituciones fundamentales,
como la Corporación Boliviana de Fomento (CBF) y Yacimientos Petrolíferos
Fiscales Bolivianos (YPFB), coexistieron con nuevas entidades creadas por la
Revolución, como la Corporación Minera de Bolivia (Comibol) y la Central
Obrera Boliviana (COB). En suma, la refundación combinó características del
viejo orden con creaciones del nuevo. El MAS también ha innovado, ha vuelto
a dotar a YPFB de activos y responsabilidades y ha promovido una Asamblea
Constituyente que funciona de manera paralela al Congreso, aunque finalmen-
te era el segundo que finalizó el nuevo texto constituciónal. Pero Evo Morales
no llegó al poder a través de un golpe o de un acto revolucionario y no ha sido
amenazado (hasta ahora) por un golpe (como sucedió con Chávez en 2002) o
una invasión (Bahía de Cochinos en el régimen de Castro). Por ello, el balance
entre continuidad e innovación se inclina más hacia la continuidad. Hasta el
momento, instituciones fundamentales, como la Corte Nacional Electoral y el
Banco Central, se mantienen más o menos intactas aunque el Tribunal Consti-
tuciónal y la Corte Suprema hayan perdido mucho peso institutciónal. Bolivia
está intentando refundar sus instituciones en un ambiente democrático, con un
apoyo substancial de su ciudadanía tanto a la dirección del cambio como al pro-
ceso de evolución pacífica. La originalidad del experimento actual podría residir,
entonces, en su potencial para reconciliar dos tendencias que nunca han fluido
juntas. En un libro anterior, argumenté que “el país tiene una larga, rica y muy
sofisticada tradición de gobierno liberal constitucional, pero desafiada en varios
momentos por la movilización desde abajo, generalmente a instancias de cau-
dillos…”. En general, la tradición constitucional “restringió la participación a
una elite social de gente decente, y la tradición de participación tendió a desbor-
dar y empantanar los canales formales definidos por las formas constitucionales”
(Whitehead, 2001: 21). Para que emerja una democracia “viable” en Bolivia será
necesario establecer acuerdos en los que el constitucionalismo y la participación
La conclusión “refundación” más reciente de Bolivia: ¿Qué tan original? 289
puedan fluir juntos en lugar de enfrentarse y alternarse. Ésta es todavía una tarea
pendiente que podría ser abordada –en principio– por la nueva Constitución.
A pesar de que en su inicio provocó grandes expectativas, la Revolución de
1952 enfrentó grandes dificultades hacia el final de la década y fue derrocada por
los militares en 1964. Desde una perspectiva contemporánea, el régimen del MNR
es recordado no tanto por su radicalismo inicial sino por su posterior estancamien-
to e, incluso, como dirían muchos, por su giro en dirección contraria. Tanto es así
que en el 50 aniversario de la Revolución, en 2002, los líderes del MNR optaron
por el silencio sobre los logros iniciales de su movimiento. En realidad, Sánchez de
Lozada abandonó deliberadamente ese espacio ideológico, dejando un vacío en la
memoria colectiva de Bolivia, un vacío que fue llenado por la narrativa alternativa
que ofrecía el MAS. Naturalmente Evo Morales y su equipo no tienen motivo para
celebrar un precedente que pertenece a sus rivales más recalcitrantes. Más aun,
las comparaciones entre 1952 y 2005 plantean la incómoda pregunta sobre cómo
asegurar que el MAS no terminará replicando los giros del MNR. Sin embargo,
desde un punto de vista no partidario, es importante considerar por qué fracasó la
Revolución Nacional y analizar las lecciones de esa experiencia.
La vulnerable situación internacional de Bolivia contribuyó, ciertamen-
te, a la trayectoria declinante de la Revolución de 1952. La Guerra de Corea estaba
terminando y con ello el boom de los precios de las materias primas estaba pronto
a revertirse. Por tanto, eran tiempos poco prometedores para políticas de nacio-
nalismo económico que ahuyentan los capitales y el know-how internacionales y
debilitan los lazos de los mercados de exportaciones tradicionales. Asimismo, la
agudización de la Guerra Fría dejaba poco espacio entre Washington y Moscú para
las políticas autónomas de participación radical. El liderazgo del MNR se dividió
entre quienes estaban dispuestos a pagar el precio de tener buenas relaciones con
los Estados Unidos y los que sostenían un discurso antiimperialista. Inicialmente,
quizás el MNR esperaba el apoyo de un populista militar sudamericano, pero Perón
fue derrocado en la Argentina en 1955 y después la bipolaridad se radicalizó. El
fundador del MNR, Víctor Paz Estenssoro, optó por la Alianza por el Progreso,
mientras su Vicepresidente sindicalista enfrentó un veto de los Estados Unidos
y se acercó a las posiciones de la Revolución Cubana. Esta representación puede
tener algunas semblanzas superficiales con el presente. Pero la Guerra Fría terminó,
Chávez podría pagar mejor que Perón, tal vez los precios de las materias primas
podrían mantenerse altos gracias a China, y quizás el liderazgo del MAS pueda
demostrar estar más cohesionado que el MNR de inicios de la Revolución. En el
mundo de lo probable, los factores internos pueden ser más determinantes que los
externos.
Los procesos internos que primero fortalecieron y posteriormente debili-
taron a la Revolución podrían también ser hoy relevantes. Existían problemas de
cambio de elite, especialmente porque las reglas heredadas establecían un período
290 Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente
presidencial sin reelección inmediata. Esto significaba que debido a que un solo
partido podía contar con la mayoría electoral casi automática, el Vicepresidente de
un período de Gobierno era, ostensiblemente, el probable heredero del siguiente.
Facciones y camarillas se formaban y enfrentaban de acuerdo con esta lógica. Más
aun, el poder dentro de la coalición gobernante no era sólo un problema de ascen-
dencia personal, la Revolución creó actores colectivos con derecho a cuotas y po-
siciones ministeriales. Esto promovió la democracia directa en los centros laborales
y en los barrios. Las huelgas, marchas e incluso versiones armadas de acción directa
se convirtieron en procedimientos rutinarios de presión a las autoridades. Después
de 1956, cuando se frenaban las estructuras represivas de la Policía, los líderes de la
Revolución tuvieron que enfrentarse a protestas populares masivas de sus propias
bases y a choques abiertos entre facciones revolucionarias rivales. Esto fue lo que
abrió el camino a la restauración del orden militar. Claramente, el gobierno del
MAS de hoy tiene más potencial de superar estos resultados, pero enfrenta tam-
bién dilemas similares, como lo muestran los sucesos de Huanuni, Apolo y otros
lugares.
La pérdida de momentum del MNR no sólo se debió a las presiones interna-
cionales o al faccionalismo político interno. Carecía también de políticas efectivas
y de una administración competente. En la fase inicial de la Revolución, el aparato
público de por sí débil recibió un conjunto adicional de tareas para las que estaba
particularmente poco capacitado. Hubo una pérdida considerable de habilidades y
los nuevos funcionarios públicos eran, frecuentemente, inexpertos y poco prepara-
dos para las complejas responsabilidades que les tocó asumir. Entre 1952 y 1964, los
cuadros del MNR fueron purgados o selectivamente capacitados, de manera que el
partido se convirtió en un instrumento de gobierno más coherente, pero a costa de
representar menos fielmente a las fuerzas sociales que hicieron la Revolución. En
la década de 1980, la siguiente generación de líderes del MNR estaba integrada por
tecnócratas con mucha experiencia o por políticos profesionales, muy lejanos de
las perspectivas radicales de sus predecesores. Esto puede ayudar a explicar por qué,
medio siglo después de 1952, el MNR era tan distinto a su versión original.
Está por verse cómo Evo Morales y el MAS enfrentarán el desafío de for-
mar un equipo de burócratas capaz de enfrentar las complejas tareas del gobierno
moderno. No va a ser fácil, de todas maneras. El MNR no ofrece la única respuesta
posible –el PT de Brasil, el Partido Comunista de Cuba e, incluso, el gobierno de
Chávez tuvieron que enfrentar desafíos similares–. Puede ser que un incremento
sustantivo del nivel general de educación, una base más amplia de capacitación y
En octubre del 2006, trabajadores mineros sindicalizados se enfrentaron con cooperativistas por el control de la
mina de estaño más productiva en Bolivia. Diez y seis trabajadores perdieron la vida y muchos fueron heridos. El
incidente mostró lo difícil que es para el MAS ejercer control sobre sus bases. Otros episodios parecidas confir-
man la tendencia.
La conclusión “refundación” más reciente de Bolivia: ¿Qué tan original? 291
Referencias bibliográficas
Pinto, D. y R. Nava
2007 Un tal Evo: Biografía no-autorizada. Santa Cruz: El País.
Whitehead, L.
2001 “The Emergence of Democracy in Bolivia”. En: John Crabtree y Laurence White-
head (eds.). Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience. Basingstoke:
Palgrave.
Notas biográficas sobre los autores
Xavier Albó es antropólogo, sacerdote jesuita y uno de los escritores más distin-
guidos sobre la sociedad andina rural. Es investigador de CIPCA (Centro
de Investigación y Promoción del Campesinado). Además de antropología,
sus múltiples libros y artículos abarcan lingüística, educación, política rural
y sociología.
Carlos Arze es director del CEDLA (Centro de Estudios para el Desarrollo Labo-
ral y Agrario). Estudió economía en la Universidad Mayor de San Andrés
(UMSA) en La Paz. Es experto en economía laboral y estadísticas del em-
pleo y condiciones laborales.