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PAG. 12 – PREFÁCIO
Este livro tem por objetivo estimular e apoiar o progresso nacional do Brasil em
direção a uma educação de nível mundial. O foco está na educação básica, a qual em
qualquer país é a base para todos os outros progressos educacionais². Ele é dividido em
três sessões. A primeira sessão coloca os desafios futuros em perspectiva, traçando os
notáveis avanços na educação básica na última década e meia. A segunda sessão destaca
a atuação recente do Brasil em comparação com outros países em desenvolvimento e
aqueles da OCDE, com foco em três funções críticas: o desenvolvimento da força de
trabalho para a economia do século XXI; contribuição para a pobreza e redução das
desigualdades sociais; e transformação eficiente dos gastos com educação em resultados
educacionais. A terceira sessão foca nas mais problemáticas áreas de atuação da
educação da atualidade e retrata a mais recente pesquisa para o Brasil e outros lugares
que podem suportar o modelo de reformas sólidas e programas rentáveis. Este livro será
bem sucedido se convencer uma ampla audiência de políticos e cidadãos brasileiros de
que o país está fazendo impressionantes progressos na educação, mas que é crucial
seguir as metas apresentadas.
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Em 1994, uma criança brasileira de seis anos de idade nascida na mais baixa
classe social em termos de distribuição de renda era provável que vivesse no Nordeste
rural, tivesse uma mãe que nunca frequentou a escola, e tenha completado não mais que
as primeiras poucas séries da escola primária por vontade própria – mesmo depois de
passar vários anos frequentando, presa em um ciclo de sucessivas repetências. A escola
primária local era uma estrutura de uma ou duas salas, sem eletricidade ou água e
desprovida de livros ou materiais³. Seus professores eram normalmente contratados em
virtude de alianças políticas estabelecidas com o prefeito. Em 60% dos casos, a
professora não tinha completado a educação secundária; em 30% dos casos, ela não
havia completado a educação primária. Em uma visita não anunciada, professores e
alunos nem seriam encontrados na escola; quando pesquisadores em educação avaliando
o financiamento do Banco Mundial para o projeto EDURURAL no final de 1980
visitaram pela segunda vez sua amostragem de 600 escolas primárias ao longo de três
estados Nordestinos, mais de 30% tinham parado de funcionar4.
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³ Em 1992, a agência federal de livros didáticos FAE distribuiu 8,8 milhões de livros didáticos, menos que
10% da estimativa necessária de 100 milhões para mais de 30 milhões de estudantes da educação
primária e secundária.
4
Harbison e Hanushek, Educational Performance of the Poor: Lessons from Rural Northeast Brazil,
IBRD, 1992, p. 39.
5
Como indicado na nota de rodapé 2, a menos que seja especificado de outra forma neste estudo
usaremos a nomenclatura usada antes de 2009 (4ª série, 8ª série, etc) ao invés da nova nomenclatura (5º
ano, 9º ano), para facilitar as análises de tendências históricas nos dados.
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Avançando para 2010. Uma criança de seis anos de idade nascida na mais baixa
classe social em termos de distribuição de renda hoje completará pelo menos duas vezes
mais anos de estudo que seus pais. Não importa em que local do país a sua escola é
localizada, a despesa por aluno estará em um nível adequado para garantir cadeiras,
eletricidade, água, livros, lápis e cadernos. Seu professor terá pelo menos o ensino
secundário, e 60% dos professores nacionalmente possuem qualificação de nível
superior. Não importa onde a escola é localizada, seus professores ganharão pelo menos
R$1.000 por mês, duas vezes mais que um salário mínimo. Talvez a mudança mais
significante de todas, é que o sistema escolar em todos os níveis sabe o quanto que
aquela criança está aprendendo.
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O FUNDEF atacou essas disparidades por meio de uma estratégia de três passos.
Primeiro, é garantido um nível mínimo nacional de custo por estudante na educação
primária, que foi estabelecido em R$ 315 em 1998, o primeiro ano de implantação do
FUNDEF. Isto representou um aumento significante nos recursos destinados a
estudantes primários nos estados do Nordeste, Norte e Centro-oeste e particularmente
em escolas sob a gerência do município. A garantia desse nível de capitação significou
que o financiamento iria "seguir o aluno”, o que criou um incentivo significativo para os
sistemas escolares – e especialmente sistemas municipais com poucos recursos – para
expandir as matrículas. Há evidências da instituição municipal de sistemas de ônibus
escolares, campanhas de matrículas, merenda escolar e outros incentivos para atrair
crianças para a escola pela primeira vez depois de 1998. Houve um aumento
significante no total de matrículas no primário, com a taxa líquida de matrículas no
Nordeste e Norte aumentando de 77 e 82%, respectivamente, para 94% em 2008, e
houve uma grande mudança global no número de matrículas primárias nas escolas
estaduais para as municipais após o FUNDEF (Figura 1).
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Fonte: MEC/INEP
O FUNDEF foi projetado com uma cláusula de caducidade após oito anos e um
dos mais importantes exemplos de continuidade política entre as administrações de
Fernando Henrique Cardoso e Luis Inácio Lula da Silva foram a reautorização e
expansão do FUNDEF em 2007 como FUNDEB – Fundo de Manutenção e
BRUNS, B.; EVANS, D.; LUQUE, J. Achieving World-Class Education in Brazil:
The Next Agenda. World Bank Publications, 2011.
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6
GORDON, N.; VEGAS, E. Education Finance Equalization, Spending, Teacher Quality, and Student
Outcomes: The Case of Brazil’s FUNDEF. In: VEGAS et al. Incentives to Improve Teaching: Lessons
from Latin America, 2005.
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Figura 2: Gastos do FUNDEF/FUNDEB entre 1998 e 2010 (em bilhões reais – valores
equivalentes a 2010)
BRUNS, B.; EVANS, D.; LUQUE, J. Achieving World-Class Education in Brazil:
The Next Agenda. World Bank Publications, 2011.
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Anísio Teixeira) é superior a prática atual dos EUA e outros países da OCDE em
quantidade, relevância e qualidade das informações que são fornecidas a respeito dos
estudantes e do desempenho escolar. Igualmente importantes, eles são as medidas
âncora para uma nova onda de políticas no Brasil destinadas a criar fortes incentivos
para professores e escolas. O Quadro 1 descreve o caráter inovador da ferramenta
IDEB.
Redução dos gastos escolares para crianças de baixa renda. A terceira política
educacional chave desenvolvida e mantida ao longo dos dois últimos governos é o
programa de suporte financeiro para famílias de baixa renda para proteger a formação
escolar de suas crianças. A bolsa escola, um pagamento mensal para famílias das mais
baixas classes sociais lançado no governo do Fernando Henrique Cardoso em 2001
seguindo a base conceitual de outros programas de Transferência Condicionada de
Renda TCR (Conditional Cash Transfer – CCT) na América Latina, como o programa
Progresa/Oportunidades no México – essa transferência pública permite que chefes de
famílias de baixa renda invistam adequadamente em educação e saúde para seus filhos,
foi crucial para quebrar a transmissão intergeracional da pobreza. A partir do
desenvolvimento desses canais inovadores de distribuição, tais como cartões para serem
usados em caixas automáticos (Automated Teller Machine – ATM) para mães de baixa
renda que nunca tiveram uma conta bancária antes, a bolsa escola quebrou novas
barreiras em termos de administração de programa e no sentido de atribuir mais poder
às mulheres.
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O índice do IDEB para cada nota por matéria é calculado como o produto da
pontuação normalizada da Prova Brasil para a última nota na série e a média de
aprovação para a série avaliada (π):
O IDEB foi rapidamente aceito no Brasil como principal instrumento para medir
o desempenho relativo tanto individual das escolas quanto dos sistemas municipais e
estaduais. Os resultados do IDEB bianual são amplamente divulgados na mídia e o
governo federal tem estabelecido metas para melhorar os resultados da educação
primária e secundária para cada um dos 26 estados do Brasil e o Distrito Federal, e os
5.564 sistemas de escolas municipais. Dentro dos estados e municípios, o IDEB revela o
desempenho relativo de diferentes escolas. No nível secundário, o índice é baseado nos
resultados dos exames do SAEB (Sistema de Avaliação da Educação Básica) (o qual é
aplicado em uma amostra representativa de escolas de cada estado e do Distrito Federal)
e no fluxo de dados do estudante. Dessa maneira, isso gera uma pontuação em nível
estadual, mas não em níveis escolar ou municipal.
BRUNS, B.; EVANS, D.; LUQUE, J. Achieving World-Class Education in Brazil:
The Next Agenda. World Bank Publications, 2011.
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primária se inicia aos seis anos (ao invés de sete anos), e os três anos da escola
secundária começa aos 13. Isso faz do ciclo educacional obrigatório no Brasil um dos
mais longos da região. No nível secundário, o governo do Lula também investiu
substancialmente na expansão de uma rede de institutos técnicos federais de alta
qualidade (CEFET).
Apesar de esse estudo ser focado na educação básica, também houve avanços na
política de ensino superior. O ProUni, um programa adotado em 2004, é um exemplo
notável. Projetado para expandir o acesso à educação superior subsidiando os custos de
uma universidade privada para estudantes com excelente desempenho provenientes de
família de baixa renda, mais de 120.000 estudantes por anos tem sido beneficiados pelo
ProUni desde seu lançamento. Ainda assim a taxa de participação de estudantes de baixa
renda no nível superior continua muito baixa, o ProUni está ajudando a mudar isso para
uma direção positiva. Em outras áreas importantes, o governo do Lula continua as
iniciativas inovadoras do Fernando Henrique para medir a qualidade da escola
secundária a partir de um exame unificado aplicado ao final desta, o ENEM, e
estabelecer um ponto de partida para
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MDS em Números, www.mds.gov.br/gestaodainformacao/mdsemnumeros
8
Para efeitos positivos na frequencia, reprovação, e tempo de estudo, veja Oliveira A, An Evaluation of
the Bolsa Familia Program in Brazil: Expenditures, Education and Labor Outcomes, PAA 2009.
Para efeitos na frequencia, progressão de série, e reprovação, veja Glewwe P. e Kassouf A. L., The
Impact of the Bolsa Escola/Familia Conditional Cash Transfer Program on Enrollment, Drop Out
Rates and Grade Promotion in Brazil, v. 9, nov. 2008. Um total de 1 milhão de famílias com crianças
entre 0 a 6 anos de idade foram subsidiadas pelo Programa Bolsa Alimentação.
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alunos por professor (o qual é a metade da taxa nos países da OCDE) ou a média de
anos que um estudante leva para completar um programa de quatro anos é baixa.
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Nota: (1) O número total de estabelecimentos escolares é menor que o número de “escolas” primárias e
secundárias porque as pré-escolas, escolas primárias e secundárias funcionam no mesmo prédio.
Similarmente, o número total de professores é menor que a quantidade de professores por nível porque
alguns professores trabalham em vários níveis. (2) Os dados de 2009 refletem a nova extensão do ciclo
primário de 8 para 9 anos de educação, iniciando com 6 anos de idade. A implantação dessa mudança
começou em 2009 e criou uma quebra nos dados de matrícula tanto da pré-escola (que previamente
abrangia as idades de 4 a 6 anos e agora cobre de 3 a 5) quanto na escola primária, em comparação com
as matrículas dos anos anteriores.