Jordi Borja, Fernando Carrión y Marcelo Corti (Eds.) - Ciudades Resistentes, Ciudades Posibles PDF

COLECCIÓN
GESTIÓN DE LA
CIUDAD
Ciudades resistentes,
ciudades posibles
Jordi Borja,
Fernando Carrión
y Marcelo Corti
(Editores)
CIUDADES RESISTENTES, CIUDADES POSIBLES
Director de la colección: Jordi Borja
Diseño de la colección: Editorial UOC

Diseño de la cubierta: Mayorga-Fontana
Imagen de cubierta: Celina Caporossi
Primera edición en lengua castellana: mayo 2017

Primera edición en formato digital: julio 2017
© Jordi Borja, Fernando Carrión y Marcelo Corti, de la edición

© los autores, del texto
© Editorial Café de las ciudades, de la maqueta original
© Editorial UOC (Oberta UOC Publishing, SL), de esta edición, 2017

Rambla del Poblenou, 156
08018 Barcelona
http://www.editorialuoc.com
Realización editorial: Oberta UOC Publishing, SL
ISBN: 978-84-9116-871-3
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previa por escrito de los titulares del copyright.
Ciudades
resistentes,
ciudades
posibles
Jordi Borja,
Fernando Carrión
y Marcelo Corti
(Editores)
ÍNDICE
11 ESTE LIBRO
Por Jordi Borja, Fernando Carrión M. y Marcelo Corti
17 INTRODUCCIÓN
Ciudades resistentes, ciudades posibles
Jordi Borja y Fernando Carrión Mena
59 PRIMERA PARTE
Sobre ONU-Hábitat y el rol de los organismos internacionales
61 De Hábitat II a la Pachamama: mucho por hacer y pocas

expectativas para Hábitat III. Michael Cohen
85 Nueva Agenda Urbana. Breve recuento del

proceso y del producto. Ana Sugranyes
94 Estados y ciudades: una lucha desigual. Mireia Belil
99 La ventriloquía de HÁBITAT III. Fernando Carrión
102 ¿De quién es esta nueva agenda urbana? Pietro Garau
109 SEGUNDA PARTE

Preguntas y miradas sobre la ciudad
111 1. LA MIRADA DESDE EL URBANISMO

(LA CIUDAD COMO OBJETO DE ACTUACIONES FÍSICAS)
112 La pregunta por la exclusión y las desigualdades sociales
113 El circuito perverso: exclusión, estigma, represión.

Pedro Pírez
ÍNDICE
118 Las políticas urbanas no generan ciudad. Alicia Ziccardi
122 ¿Puede el urbanismo reducir las desigualdades sociales?

Urbanismo y desigualdad social. Roberto Eibenshutz
128 Hacer efectivo el derecho a la vivienda y al hábitat.

Gustave Massiah
134 La pregunta por los instrumentos urbanos

135 Las deudas de nuestras democracias en el campo del
hábitat y la vivienda. Andrea Catenazzi y Eduardo Reese
144 Desafiar el sentido común de la planificación urbana.

Alfredo Rodríguez
148 Por los (grandes) proyectos urbanos “de ciudad” Siempre

nos quedará el ContraPlan. Eduardo Leira.
152 La pregunta por la ética

153 Ética, ley, política, responsabilidad y convicciones en el
urbanismo. Marcelo Corti
157 2. LA MIRADA DESDE EL OTRO LADO DEL ESPEJO (LA CIUDAD

COMO ESCENARIO Y CONDICIÓN DE LA VIDA SOCIAL)
158 La pregunta por el género

159 La omisión de género en el pensamiento de las ciudades.
Ana Falú
170 Superar el androcentrismo urbano. Marina Subirats
174 La pregunta por el gobierno de los datos

175 La ciudad en el espejo de los datos: ¿qué cara tendrá?
Valerie Peugeot
180 Dinámicas colaborativas y ciudad. Joan Subirats

ÍNDICE
185 La pregunta por el ambiente sostenible
186 ¿Qué son las ciudades sostenibles y cómo pueden llegar

a serlo? Pierre Calame
198 De la ciudad caótica a la ciudad sostenible. ¿Hay

respuestas urbanísticas para la ciudad sostenible?
Carlos Hernández Pezzi.
203 La ciudad como mercancía o negocio, ¿no es un atentado

a los derechos ciudadanos y a la sostenibilidad del
territorio? José Manuel Naredo
208 La pregunta por la movilidad
209 El coche mata la ciudad. Lluis Brau
222 La calle es nuestra... ¿qué hacer con la movilidad tal

como existe hoy? Andrés Borthagaray
225 TERCERA PARTE

Ideas, derechos y ciudadanía
227 1. EL DERECHO A LA CIUDAD
228 Desde la perspectiva de los condenados a la ciudad

Boaventura de Souza Santos.
230 El derecho a la ciudad. ¿Sirve, es movilizador, operativo o

solo un tema de moda? Enrique Ortiz Flores
235 Evolución del derecho a la ciudad a lo largo de 50 años.

Ana Sugranyes y Jerónimo Bouza
243 2. CIUDAD Y CIUDADANÍA
245 “Hábitat III tiene una posición neoliberal”. David Harvey

sobre la gentrificación. Entrevista por Marc Marti y
Mónica Salazar
251 La ciudad es la gente. Una nota sobre Jane Jacobs.
Mireia Belil
257 La nueva cuestión urbana. Bernardo Secchi
263 Democratizar la democracia. Etienne Balibar
271 CUARTA PARTE

La ciudad en América Latina
273 Hábitat en deuda y activos a futuro: hacia una nueva

práctica urbana inclusiva. Michael Cohen, María Carrizosa
y Margarita Gutman
290
Nuevos patrones de urbanización, nueva ciudad en
América Latina. Fernando Carrión M.
311 EPÍLOGO
Manifiesto de Quito. Aprobado el 20 de octubre de 2016
en el Foro H3 alternativo a Naciones Unidas.
327 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFÍCAS
335 SOBRE LOS AUTORES/AS

A los que esperan, trabajan y luchan
por su derecho a la ciudad.
Este libro
Por Jordi Borja, Fernando Carrión y Marcelo Corti
En este año 2016 se cumplen 500 años de la publicación de la Utopía de 11

Tomás Moro. Un hermoso libro, un ejercicio de lo que hoy llamaríamos
"pensamiento crítico"; tan influyente que dio nombre a un género literario
y a una categoría política. Y también se realiza en Quito, Ecuador, la
tercera Conferencia de ONU-Hábitat, el organismo de Naciones Unidas
para las ciudades y asentamientos humanos, que replica las realizadas
hace respectivamente 20 y 40 años en Vancouver y Estambul. El producto
final de Hábitat III será lo que sus organizadores proponen como Nueva
Agenda Urbana y cuya confección ha llevado varios años de reuniones y
discusiones internacionales, plagadas de negociaciones y compromisos.
Es algo incómodo decirlo, pero la isla imaginada por Moro resiste
mejor el paso del tiempo que las propuestas de Hábitat I y II e incluso su
legado puede considerarse más productivo para la humanidad. ¿O acaso
la idea de una utopía como ideal que nunca se alcanza pero nos indica el
camino que podemos tomar no es más útil que esas recomendaciones
“realistas” y “pragmáticas” del último cuarto del siglo XX, cuya incapacidad
de transformar positivamente la realidad queda demostrada en la
persistencia cuantitativa y cualitativa de los problemas urbanos ya entrado
el tercer milenio?
Aquí, un párrafo sobre las ciudades de Utopía:

El trazado de calles y plazas responde al tráfico y a la protección
contra el viento. Los edificios son elegantes y limpios, en forma de
terraza, y están situados frente a frente a lo largo de toda la calle. Las
fachadas de las casas están separadas por una calzada de veinte pies
de ancho. En su parte trasera hay un amplio huerto o jardín tan ancho
como la misma calzada, y rodeado por la parte trasera de las demás
manzanas. Cada casa tiene una puerta principal que da a la calle, y
otra trasera que da al jardín. Ambas puertas son de doble hoja, que se
abren con un leve empujón y se cierran automáticamente detrás de
uno. Todos pueden entrar y salir en ellas. Nada se considera de
propiedad privada. Las mismas casas se cambian cada diez años,
después de echarlas a suertes.
Comparemos esa descripción simple y concreta con los ambiguos

enunciados en que los gobiernos firmantes no terminan de aclarar si
12
realizarán, o se comprometen a realizar cuando sea posible, o se
comprometen a considerar la posibilidad de realizar las modestas acciones1
propuestas por la “nueva” agenda (que en alguna versión se calificaban
como “de validez universal”)…
Frente a los riesgos de una nueva frustración en materia de hábitat,

ciudad y asentamientos humanos un grupo de profesionales vinculados al
pensamiento y la gestión de las ciudades hemos decidido convocar a un
Foro Alternativo a Hábitat III, a realizarse en forma paralela en la misma
ciudad de Quito. Si el producto de la conferencia oficial será la “Nueva
Agenda Urbana”, el producto de nuestras discusiones y coincidencias
previas al encuentro está resumido en este libro que presentamos. Como
1 En algunos párrafos de la NAU es difícil no recordar el final de aquella canción de

Serrat, “Algo personal”, en el que “los sicarios no pierden ocasión de declarar pública-
mente su empeño en propiciar un diálogo de franca distensión que les permita hallar un
marco previo que garantice unas premisas mínimas que faciliten crear los resortes que
impulsen un punto de partida sólido y capaz de este a oeste y de sur a norte, donde
establecer las bases de un tratado de amistad que contribuya a poner los cimientos de
una plataforma donde edificar un hermoso futuro de amor y paz”.
Este libro
la agenda oficial, propone caminos y acciones a realizar en el futuro

inmediato; no necesariamente confrontamos con la NAU –aunque a veces
resulte inevitable– sino que nos ocupamos de dejar establecidos algunos
principios que consideramos esenciales y algunas acciones que se
derivan de esos principios.
Quizás la clave de esta visión alternativa que proponemos se encuentre
en una afirmación del Director Ejecutivo de ONU-Hábitat, Joan Clos (ex
Alcalde de Barcelona entre 1997 y 2006). En un video disponible en la Web,
Clos advierte que la Nueva Agenda Urbana no es una receta ni un listado
de problemas, sino una estrategia de aceleración del desarrollo de la
sociedad, en procura de la prosperidad que generan las ciudades. El
peligro de esta visión es que puede conducir a priorizar el desarrollo de la
ciudad en términos económicos y postular en todo caso la “equidad
social” como su resultado. Pero estas estrategias urbanas, promovidas
por los organismos internacionales, han multiplicado la pobreza y la
desigualdad social.
13
Muchos colectivos sociales y pensadores del urbanismo propugnan en
cambio la primacía de la justicia urbana como derecho, caracterizado
precisamente como el Derecho a la Ciudad. Estas dos opciones no son
necesariamente contradictorias, pero pueden serlo en un mundo donde
las dimensiones económica y social suelen estar disociadas. La ciudad
como derecho precede entonces a su función como fuente de “prosperidad”,
tal es la esencia del pensamiento que (no sin matices y hasta desacuerdos
entre quienes lo escribimos) se desarrolla en este libro. Nuestra
pretensión es ser positivos y alternativos. Nuestra actitud es crítica,
autocrítica y propositiva.
Muchas veces, los profesionales y académicos son cómplices por
acción o por omisión de políticas y dinámicas urbanas cuestionables. Así,
mientras que aumenta el malestar urbano y las desigualdades sociales y
espaciales, las políticas urbanas se elaboran con escasa vocación
democrática y sin transparencia. La urbanización sin calidad y la
aglomeración/dispersión de las poblaciones genera unas dinámicas
insostenibles; es el futuro mismo de la humanidad lo que está en cuestión.
Los movimientos sociales, los colectivos profesionales y expertos y
muchos gobiernos locales pueden desarrollan ideas y prácticas

alternativas. Son por lo tanto la esperanza.
Este es un libro apresurado por las circunstancias pero elaborado por
más de 30 profesionales y académicos. Muchos de ellos han ocupado
cargos públicos, la gran mayoría están o han estado en las Universidades
y de formas diversas han colaborado o han estado cerca de movimientos
y organizaciones sociales.
No pretendemos ofrecer un texto monolítico. No todos los textos
incluidos coinciden en todos los aspectos, políticos o técnicos. Pero a
todos nos une la voluntad política de hacer de las ciudades una palanca
para hacer mejor el mundo.
El texto del libro se organiza en una introducción y cuatro partes.

La Introducción es un texto relativamente extenso y se titula Ciudades
resistentes, ciudades posibles. El punto de partida es el borrador de
Manifiesto del Foro Alternativo que incluimos al final del libro. Pretende
14
exponer un análisis crítico y propositivo del mundo urbano de América
Latina y de Europa (los continentes más urbanizados del planeta). Jordi
Borja y Fernando Carrión, sus autores, no ejercitan la indignación, como
los tribunos de la plebe, para enfatizar las realidades problemáticas de la
pobreza, las desigualdades, la insostenibilidad, etc. Creen en cambio más
útil exponer las causas y los actores responsables del malestar urbano y
proponer actuaciones alternativas y transformadoras.
La Primera parte analiza el rol de Hábitat y, en general, de los
organismos internacionales. El texto de Michael Cohen analiza crítica-
mente Hábitat II y III y lo continúa Ana Sugranyes con su análisis de la
Nueva Agenda Urbana. Tres notas complementarias de Mireia Belil,
Fernando Carrión y Pietro Garau cierran esta sección.
La Segunda parte, Preguntas y miradas sobre la ciudad, se compone de
contribuciones cortas de 18 autores/as y se organiza en dos bloques o
miradas:
• La mirada desde el urbanismo. Es la mirada de los actores
intervinientes o expertos en la ciudad como estructura física y
organización política, que responden a preguntas por la exclusión
Este libro
y las desigualdades sociales, por los instrumentos urbanos y por

la ética disciplinaria. Se incluyen las colaboraciones de profesio-
nales o estudiosos del urbanismo y de las políticas públicas:
Pedro Pírez, Alicia Ziccardi, Roberto Eibenshutz, Gustave Massiah,
Eduardo Reese, Andrea Catenazzi, Alfredo Rodríguez, Eduardo
Leira y Marcelo Corti.
• La mirada desde el otro lado del espejo (un guiño a Alicia en el
país de las maravillas). En este bloque la mirada no es la del
profesional del urbanismo, su mirada es desde la sociedad, con
preguntas por el género, por el gobierno urbano en la sociedad de
los datos, por el ambiente sostenible y por la movilidad. Intervienen
aquí Ana Falú, Marina Subirats, Valerie Peugeot, Joan Subirats,
Pierre Calame, Carlos Hernández Pezzi, José Manuel Naredo,
Lluis Brau y Andrés Borthagaray.
La Tercera parte se titula Ideas, derechos y ciudadanía. También se
divide en dos bloques:
15
• El primero trata del Derecho a la ciudad y publicamos las
contribuciones de Boaventura de Souza Santos, Enrique Ortiz y
Ana Sugranyes.
• El segundo bloque es de Ideas sobre la ciudad y la ciudadanía.
Publicamos una entrevista de David Harvey (a cargo de Marc Martí
y Mónica Salazar), una síntesis del pensamiento de Jane Jacobs (a
cargo de Mireia Belil) y textos seleccionados de Bernardo Secchi (a
cargo de J. Borja) y de Etienne Balibar (de acuerdo con el autor).
La Cuarta parte es específica y a la vez general sobre América Latina.
Incluimos un documento de síntesis a cargo de Michael Cohen, María
Carrizosa y Margarita Gutman sobre los impactos de las políticas
recomendadas por Hábitat II en seis países (Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador y México) y un texto de Fernando Carrión sobre las
nuevas características de los procesos de urbanización y las transformaciones
de las ciudades.
Finalmente publicamos como epílogo el proyecto de Manifiesto que se
discutirá en el Foro Alternativo de Quito. Completan el libro una sección
bibliográfica y breves referencias bibliográficas sobre los autores/as.
Para la confección de este libro ha sido necesaria la colaboración de

muchas personas, colectivos y organizaciones. Con las disculpas eventuales
por cualquier involuntaria omisión, queremos mencionar a algunas de
entre quienes hicieron posible esta obra: Editorial A. Hidalgo (Córdoba,
Argentina) por permitir la publicación del fragmento del libro “Ciudadanía”,
de Ettiene Balibar; Revista El Canelazo de la ciudad, por permitir la
publicación de la entrevista de Marc Marti y Mónica Salazar a David Harvey;
The New School University, de Nueva York, por permitir la publicación del
texto de Michael Cohen, María Carrizosa y Margarita Gutman; a El País por
permitir la publicación del texto de Fernando Carrión “La ventriloquía de
HÁBITAT III”. A María José Rodríguez (FLACSO-Ecuador), Edwin Miño
(CONGOPE), Maja Drnda (UOC - Programa de Ciudad y Urbanismo), Mireia
Belil (Observatorio DESC - derechos económicos, sociales y culturales); a
Ana Sugranyes, Marie Bailloux y Juana Garabano por sus traducciones; al
Programa de Ciudad y Urbanismo de la UOC.
A todas ellas, vaya nuestro especial agradecimiento.
16
Prólogo
Introducción
Ciudades resistentes, ciudades posibles.
Jordi Borja y Fernando Carrión
1. La inocencia de los urbanistas.
“Los urbanistas hacemos buenos planes pero luego la sociedad los per-
17
vierte” declaró uno de los más cualificados urbanistas españoles.2 De
formas distintas lo han dicho numerosos profesionales del urbanismo en
América Latina, en Europa y en EE.UU. La planificación ha derivado hacia
otros conceptos con objetivos de flexibilidad administrativa y de coopera-
ción público-privada –los planes estratégicos, los proyectos o “grandes
proyectos”, los planes económico-sociales territoriales, etc. Son concep-
tos que podrían ser interesantes pero que, con frecuencia, han servido
para flexibilizar el planeamiento en favor de intereses privados. Seamos
irónicos, con buenas intenciones y destinados a toda la población. Vivien-
das dignas para las poblaciones de bajos ingresos y en zonas degradadas
y marginales, centralidades accesibles, espacios públicos, equipamientos
2 Nos referimos a Fernando Terán, prestigioso urbanista, también excelente historiador

del urbanismo y amigo. Sin embargo su afirmación securizante para los urbanistas
hubiera podido complementarse con las dinámicas excluyentes e insostenibles debido a
la financiarización del territorio, la especulación urbana y el derecho prioritario de la
propiedad privada, las obras públicas al servicio de la urbanización sin ciudad, etc. Ver
Ciudades, ecuación imposible” (Belil, Borja y Corti, 2012), con contribuciones de Michael
Cohen, José Manuel Naredo, David Harvey, Alfredo Rodríguez, etc. Todos los citados son
también coautores de este libro.
y servicios para todos, protección del medio ambiente y austeridad res-

pecto a las energías no renovables, generación de empleo y fomento de la
actividad económica, infraestructuras integradoras para los sistemas
urbanos y regionales, etc. Los mismos conceptos se repiten en los discur-
sos oficiales. Nos dicen que necesitamos ciudades competitivas, social-
mente cohesionadas, sostenibles, seguras, gobernadas con eficacia y
transparencia y participativas, muy participativas. Lo proclaman a la vez
las organizaciones internacionales, los gobernantes a todos los niveles,
los profesionales y los pensadores (como los que nos dicen como han de
ser las ciudades), e incluso muchas (no todas) entidades cívicas y organi-
zaciones sociales. Los consensos son siempre sospechosos y de buenas
intenciones el infierno está empedrado.
El discurso urbanístico bienintencionado de unos o simplemente retó-
rico de otros es en muchos casos inoperante y a veces cínico. Las dinámi-
cas urbanas contradicen casi siempre los discursos, sean de los políticos
o de los planificadores. Estas dinámicas superan a los planes o proyectos.
18
Y sobre todo, porque existen mecanismos socio-económicos y políticos
que son factores causales que generan efectos perversos, en unos casos
pervirtiendo los contenidos de los planes o proyectos o por que los resul-
tados de éstos tienen efectos contrarios a las buenas intenciones previs-
tas. Los ejemplos son conocidos. En unos casos se modifican los planes y
proyectos antes de su ejecución o a posteriori. En otros casos se producen
efectos sociales contrarios a los queridos o esperados por los colectivos
sociales, como ocurre con los procesos de “gentrificación”. Sin intervenir
sobre los marcos legales y sin una voluntad reformadora por parte de la
acción gubernamental, el planeamiento y los proyectos bien intenciona-
dos resultan contradictorios.
Los conceptos generales que orientan los planes y proyectos citados
son ya en sí mismos sospechosos. ¿Las ciudades (o los territorios) deben
ser competitivas? En realidad la competitividad casi siempre tiene efectos
sociales y ambientales negativos, favorece a los inversores y a los especu-
ladores, aumenta la segregación social y reduce la ocupación, genera
despilfarro, etc. La sostenibilidad es un brindis al sol sin ningún efecto
práctico. La cohesión social, concepto vago, evita referirse a las desigual-
Introducción
dades sociales y espaciales. La participación –cuando se institucionaliza–

está diseñada y gestionada por los gobiernos locales y se utiliza para
crear consensos pasivos. La gobernabilidad se utiliza para aumentar la
inflación institucional y la multiplicación de cargos públicos y el resultado
es más confusión y opacidad; en resumen, irresponsabilidad. La seguridad
no se refiere a ocupación, pensiones, protección social acceso a la vivien-
da o a la sanidad pública. Más bien sirve para generar miedos y control
del espacio público, favorece la atomización y el individualismo, generali-
za a colectivos enteros como “clases peligrosas” (jóvenes, inmigrantes,
sectores pobres, etc.). La ciudad futura aparece únicamente mediante
diseños de grandes proyectos urbanizadores que no tienen nada que ver
con las esperanzas de las mayorías sociales.
La mayoría de los gobiernos, nacionales o locales, utilizan estos con-
ceptos para legitimar operaciones dudosas o simplemente retóricas. Las
instituciones políticas representativas no denuncian o no exponen las
limitaciones del marco político-jurídico estatal y las complicidades con
19
los intereses privados de los grupos dominantes. Aceptan los beneficios
especulativos de la propiedad privada del suelo, la consideración de la
vivienda como mercancía, la gestión bancaria fraudulenta de los ahorros
y de los créditos hipotecarios, la privatización de los servicios de interés
general, etc. Estos factores causales del malestar urbano tienen compli-
cidades. Los profesionales del urbanismo, se supone, deben conocer las
causas económicas y políticas y se relacionan con los actores operativos
privados y las complicidades públicas. ¿Por qué no denuncian las nor-
mas que limitan el poder público y favorecen a intereses particulares en
muchos casos especulativos o fraudulentos? ¿Por qué no publicitan las
responsabilidades por corrupción, cobardía o presión ambiental, o el
comportamiento de los gobernantes? Si no son cómplices hay que supo-
ner que son muy inocentes. Pero entonces mejor que se dediquen a otros
menesteres. Debieran estar en el limbo, pero no existe ni en el cielo ni
en la tierra.
2. ¿Existe la ética del urbanismo?
El urbanismo, como otras profesiones, determina las condiciones de vida

de la ciudadanía. Por lo tanto sus fundamentos básicos son éticos, huma-
nistas o sociales. Los fundadores del urbanismo, entre ellos Cerdá y otros
muchos,3 parten de algunos principios elementales. Primero: la ciudad
debe garantizar a todos los habitantes por igual el acceso a los bienes y
servicios que son comunes o necesarios a todos (vivienda, transportes,
reconocimiento, espacio público, etc.). Y segundo: contribuir a las trans-
formaciones sociales, económicas, culturales y política con el fin que el
objetivo (el derecho) anterior sea realmente efectivo. El urbanismo nace
con dos almas que pueden ser complementarias o contradictorias. El
primer fundamento es funcional pero de carácter universal: construir la
ciudad igualitaria (Cerdà), el acceso a todos de los bienes y servicios urba-
nos. El segundo es político: intervenir mediante el urbanismo en la reduc-
ción de las desigualdades y promover la calidad de vida de los ciudadanos.
20
El urbanismo funcional se basa en el racionalismo de la organización de
la sociedad industrial. La vocación socio-política se inspira en el socialis-
mo utópico y posteriormente en el marxismo y el pensamiento crítico y
alternativo4. Pero el urbanismo ha traicionado muchas veces sus funda-
mentos y de forma muy evidente en las últimas décadas. Si en las ciuda-
des se multiplican las desigualdades espaciales, el desarrollo urbano es
3 Desde mediados del siglo XIX hasta el urbanismo contemporáneo de mediados del
siglo XX se constituye un corpus doctrinal y empírico muy sólido. Nos limitamos a citar
algunos nombres como Cerdà (su libro fundacional “Teoría general de la urbanización”
escrito en la segunda mitad del siglo XIX es aún una referencia fundamental), Haussman,
Stübben, Sitte, Garnier, Wagner, Geddes, Abercrombie, el Movimiento moderno (CIAM, Le
Corbusier, Sert y Torres Clavé en Catalunya, Arturo Soria –un personaje singular– en
Madrid), la Escuela de Chicago (Robert Park y otros), la Bahaus, Stein, Mumford, Lynch,
Jane Jacobs. Y el libro de J. L. Sert, “¿Podrán sobrevivir nuestras ciudades?” (1942, cita-
do más adelante). El urbanismo posterior a los años cincuenta ha debido confrontarse
con la ciudad metropolitana. Pero las instituciones políticas en la mayoría de los casos
aún no se han enterado que la ciudad metropolitana existe desde hace más de 50 años
y son excepciones los casos en que hay verdaderos gobiernos democráticos y con com-
petencias propias de una gran ciudad.
4 Como la autogestión y la ciudad colaborativa, la visión de género sobre la ciudad (ver
los textos de A. Falú y M. Subirats en este libro), el ecologismo, etc.
Introducción
insostenible y la economía especulativa en nombre de la competitividad

destruye el capital fijo y social, hay que asumir que los urbanistas en sen-
tido genérico tienen una cuota de responsabilidad en la injusticia espacial,
como señala B. Secchi.5
Los fundamentos éticos han sido pervertidos por las prácticas de los
gobernantes y de gran parte de los profesionales. Se vulneran explícita-
mente todos los valores y razones de ser del urbanismo6. Otras profesio-
nes, como la sanidad o la educación, mantienen formalmente códigos
éticos, incluso concretados en la legislación y en los reglamentos de las
organizaciones profesionales, aunque en la práctica se conculcan. En
cambio, en la planificación territorial, el urbanismo y las políticas de
vivienda se cometen barbaridades (véanse por ejemplo los estropicios del
boom inmobiliario de la última década en España, en Estados Unidos y
otros países) sin exigir ninguna responsabilidad a profesionales, promoto-
res, funcionarios y gobernantes. Los arquitectos, planificadores, urbanis-
tas y otros profesionales son cómplices inimputables, actúan sin ninguna
21
mala conciencia. La excusa: es lo que quiere el alcalde o el cliente.
Entre los valores éticos y las intervenciones concretas en el territorio
(planes, proyectos, programas, actuaciones puntuales, actuaciones priva-
das, etc., es decir las técnicas) hay el marco político-jurídico y las decisio-
nes de los gobiernos (nacionales o locales) y su relación con los actores
privados. El urbanismo es una actividad reglada. En la práctica también
puede ser muy arbitraria (lo cual se presta a la corrupción). El marco legal
es a la vez garantía del interés general y protector de los derechos indivi-
duales. Y en nombre de la propiedad privada se facilita la especulación del
suelo que es una de las principales causas de los procesos urbanizadores
más perversos. A continuación interviene la legislación específica, las
políticas públicas sectoriales, los planes y proyectos municipales, etc.
Para todo ello, hasta el proceso de ejecución, son indispensables los pro-
5 Ver la contribución de B. Secchi en esta obra (pag. 257) y su libro “Ciudades de ricos,
ciudades de pobres”.
6 Son innumerables las obras, a veces promovidas y firmadas por prestigiosas persona-
lidades, que se hicieron a sabiendas que eran contrarias a los principios éticos elemen-
tales; es el caso de vías rápidas que fracturan la ciudad o conjuntos de viviendas perdidas
en tierra de nadie.
fesionales, sean funcionarios o contratados por las administraciones

públicas o las empresas privadas. ¿A la hora de asumir los encargos tie-
nen en cuenta la ética de la profesión?7
En resumen el urbanismo es primero ética y política, luego su concre-
ción supone utilizar e innovar las técnicas urbanísticas adecuadas y dia-
logar con los actores políticos y económicos y la ciudadanía interesada.
No es una caja de utensilios como la de un fontanero, es un proceso
complejo que se desarrolla en el tiempo y en el espacio, entre lo simbóli-
co y lo material, y en el que participan múltiples actores. Entre ellos, los
urbanistas, sean planificadores, arquitectos, ingenieros, juristas, geógra-
fos, economistas, sociólogos, paisajistas, ambientalistas, filósofos, acti-
vistas sociales, etc. Sin embargo son indispensables y de nada sirven los
valores y las ideas, las decisiones políticas y las movilizaciones sociales,
si no se disponen de los instrumentos propios del urbanismo, sea para
hacer o deshacer la acción en el territorio.
Sin embargo la política predetermina el urbanismo.8 Es la política
22
estatal la que define el marco legal (la fiscalidad, el suelo, la gestión o la
concesión de los servicios urbanos, etc.), la que promueve las grandes
infraestructuras y los programas de vivienda, la que establece las regula-
ciones al sistema financiero, la orientación de las empresas públicas o
parapúblicas (agua, transportes etc.). Son los gobiernos locales o regio-
nales los que definen el planeamiento y la programación de los procesos
de urbanización, los programas o actuaciones integrales o sectoriales en
la ciudad compacta, los que establecen convenios con los privados y con-
trolan la gestión y la disciplina urbanas, etc. Es política formalizar los
instrumentos y mecanismos para facilitar la participación de la ciudada-
nía, tanto en los procesos deliberantes como en los de seguimiento de las
actuaciones urbanísticas. No son los urbanistas o los arquitectos los que
7 Por ejemplo: los barrios cerrados. Es la negación de la ciudad, inadmisible para un

urbanismo democrático. Pero estos barrios se multiplican y los hacen profesionales.
8 El poder económico difícilmente acepta esta concepción del urbanismo. En un Encuentro
internacional celebrado en Cali (octubre 2015), patrocinado por la Cámara de la Cons-
trucción de Colombia, su presidenta declaró enfáticamente en su discurso que es el mer-
cado el que debe definir el planeamiento. En ningún momento se refirió a los ciudadanos,
a las periferias urbanas, a los sectores que no pueden acceder a la vivienda formal.
Introducción
hacen la ciudad, aunque a veces se lo creen. La hacen en parte los gobier-

nos pero con mucha frecuencia los “developers” reales son los actores
económicos (financieros, constructores, promotores, propietarios del
suelo), las dinámicas de oferta del mercado y los comportamientos socia-
les. Los actores sociales o ciudadanos con el apoyo de los profesionales
inciden relativamente, casi siempre en menor grado, en el proceso urba-
no. Pero son ellos los que pueden cambiar el mundo globalizado y des-
tructor de la ciudad. Salvando a las ciudades se salvará el mundo.9
3. El mundo globalizado se urbaniza, la ciudad se dispersa, la

ciudadanía se atomiza.
El mundo urbano se tribaliza, la hecatombe de Kigali nos acosa,10 las

desigualdades y las exclusiones se convierten en bombas de relojería. Las
conferencias internacionales nos advierten retóricamente que el territorio
no puede soportar el calentamiento del planeta, la contaminación del aire,
23
el despilfarro del agua, del suelo y de las energías no renovables, la des-
trucción o la banalización de los paisajes, el incrementalismo institucional
fuente de la opacidad, la ineficiencia y la corrupción de muchos gobiernos
y agencias o empresas de servicios. Y se lamentan de la pobreza, del
hábitat degradado o informal, de la miseria infantil, de la desocupación,
de la inseguridad y de la violencia, especialmente de género. Como los
tribunos de la plebe, denuncian pero sin criticar las causas y mecanismos
que crean estas situaciones, sin concretar los actores responsables que
por acción y por omisión hacen de la ciudad un lugar de desposesión y
exclusión. La urbanización extensiva y especulativa es la disolución de la
ciudad y la ciudadanía.
Los procesos sociales, económicos, tecnológicos y culturales son glo-
bales. Pero el urbanismo es local. Cada ciudad tiene una especificidad
propia y los marcos políticos y jurídicos son de ámbito estatal y local. No
9 Ver el artículo de J. Borja “Ciudades y arquitectos” (El País, 17-7-2015)

10 Kigali, la capital ruandesa, dividida en compartimentos estancos, unos ocupados por
hutus y otros por tustsis. El resultado fue una masacre masiva; primero de tutsis por
parte de los hutus y luego éstos a su vez fueron diezmados por los tutsis.
hay, o es muy genérica y poco o nada tenida en cuenta, una regulación

adecuada de los procesos globales que actúan en mercados salvajes,
donde los poderes financieros y las empresas multinacionales imponen
su fuerza sobre los Estados y los gobiernos locales. Es precisamente en
el nivel local donde se materializan los efectos y desde donde es posible
plantear la resistencia. Pero es necesario tomar conciencia de los proce-
sos globales visibles que inciden, en muchos casos negativamente, en los
territorios urbanos.
Las ciudades compactas y complejas devienen centros gentrificados,
reductos selectivos de grupos privilegiados. O lo que fueron espacios
populares, de poblaciones mezcladas o marcados por grandes infraes-
tructuras (puertos, aeropuertos, gran industria) se reconvierten en encla-
ves de oficinas, comercios y “gente bien”. A veces, mal llamados Grandes
Proyectos Urbanos. O se privatizan zonas, calles y plazas, y se fabrican
“barrios cerrados”. Los “centros” más o menos históricos o se degradan
y son zonas de exclusión, o se museifican o se turistizan y pierden su
24
función integradora. Estas transformaciones son el grado máximo de
alienación urbana, de desposesión de la mayoría ciudadana.
Pero es en las periferias donde se desarrolla la no-ciudad, la urbani-
zación sin ciudad. Es la urbanización difusa y fragmentada, segregadora,
rompedora de los lazos sociales y culturales. La mixtura propia de la
ciudad es substituida por la guetización y la atomización. La cultura ciu-
dadana deviene tribu o individuos aislados. Son los territorios de la espe-
culación, de los conjuntos más o menos ricos encerrados como en una
fortaleza. O conjuntos sociales o informales excluidos de la ciudad.11
Son los pobres, las poblaciones de bajos ingresos, los que más nece-
sitan de la ciudad. Sin ella no poseen ni espacio significante y de sociali-
11 La injusticia espacial se hace más visible y acentúa las desigualdades y exclusiones

debido al “efecto escala”, muy estudiado por los geógrafos. Hasta mediados del siglo XX
las periferias crecieron en los límites de la ciudad compacta. A partir de la difusión del
automóvil, el afán especulativo del suelo vinculado a la financiarización del territorio, la
política de alejamiento de los sectores populares de la ciudad y el bajo coste de la vivien-
da “social”, han producido conjuntos de nivel bajo o medio en territorios urbanizados sin
ciudad. Ver la citada obra de Bernardo Secchi (pag. 257) y también Ciudades, una ecuación
imposible (Belil, Borja y Corti, 2012).
Introducción
zación ni interlocutor válido ante el que reivindicar y negociar. Las pobla-

ciones pobres con salario miserable, los desocupados y los inmigrantes,
los informales mal o poco integrados en colectivos sociales, todos ellos
son los más excluidos de la ciudad, con escasas posibilidades de escalar
a la condición ciudadana. La injusticia espacial es un plus que se añade a
la injusticia y marginación social, cultural, económica. La política se mise-
rabiliza, la ciudadanía no existe si no es colectiva y plural. Los ciudadanos
existen con los otros, son conciudadanos. En nuestros continentes, Amé-
rica y Europa, pensamos que todo tiende a ser ciudad. Pero cuando todo
es ciudad nada es ciudad. Y cuando no hay ciudad no hay ciudadanía. Y en
nombre de la democracia ésta se pierde, excluye… y debe confrontarse
con el marco político y económico existente. El auge de las ciudades, o en
realidad de la urbanización, ha dado lugar a procesos de des-democrati-
zación, que han empezado con la regresión de los derechos sociales. La
urbanización ha contribuido a pervertir la democracia.
En resumen, las ciudades y regiones urbanas hoy se caracterizan por
25
la desigualdad social y la exclusión social y territorial, por la insostenibi-
lidad ambiental (coste energético y despilfarro de agua, calentamiento del
planeta y contaminación del aire, destrucción de los paisajes y mal uso del
suelo) y por el déficit de ciudadanía (incluso entre los que son iguales en
teoría jurídico-política, hay grandes diferencias de derechos ciudadanos
reales; hay iguales que son mucho más iguales que otros). Todo ello es
resultado de las políticas públicas favorecedoras del incrementalismo en
costes sociales y ambientales. La financiarización del territorio por medio
del urbanismo especulativo agrava las limitaciones de la ciudadanía para
ejercer resistencia social y política, debido a la atomización y fragmenta-
ción de las poblaciones.
Los males de la ciudad no son producto de la fatalidad, como tampoco
la sostenibilidad del territorio y del planeta, ni la desigualdad social, la
injusticia espacial y la pobreza creciente en las regiones urbanizadas. Hay
causas y agentes responsables, en gran parte globalizados. La desigual-
dad y la insostenibilidad son procesos globales impulsados por los pode-
res económicos y políticos dominantes. Las ciudades no son el problema,
son la solución. Son y serán las poblaciones urbanas y en especial las
clases populares y medias, los colectivos profesionales y culturales y los

gobiernos locales –si se autonomizan respecto a los Estados y grandes
grupos económicos– los que pueden resistir a las políticas urbanas
actualmente hegemónicas. Son estas fuerzas desde la base las que pue-
den “hacer ciudad y ejercer los derechos ciudadanos”.
4. Las organizaciones internacionales no representan a los pue-

blos, sino a los Gobiernos y a las multinacionales. No asumen el
rol que se les atribuyó cuando se crearon.
A las organizaciones internacionales, especialmente Naciones Unidas por

su responsabilidad ante los pueblos y ante el planeta, les corresponde no
solo denunciar los males del mundo sino también las causas y los agentes
que las promueven. Sin embargo, son sus legitimadores. Hábitat exalta la
competitividad de ciudades y territorios, que genera exclusiones e insos-
tenibilidad. No se hace ninguna crítica a la financiarización de la urbani-
26
zación, lo cual conlleva la economía especulativa, depredadora y que
acentúa las desigualdades. Se favorece o incluso se impone por parte de
organismos como el FMI (Fondo Monetario Internacional) la privatización
de los servicios básicos (agua, energía, transportes, redes de saneamien-
to, asistencia sanitaria, etc.), lo cual genera una dualidad social y espacial
que acentúa las desigualdades presentes y futuras. Se recupera un con-
cepto de biología, la resiliencia, para culpabilizar a los pobres, los despo-
seídos y los excluidos por no saber reaccionar ante la vida. Así se justifica
la gradual demolición del “welfare state”. Se privatizan los servicios de
naturaleza pública o de interés general, la vivienda es ante todo mercan-
cía, el suelo es objeto de especulación exponencial y se olvida “la función
social de la propiedad”, aunque se haga una vaga referencia a ella. El
World Bank, pariente de la ONU, favorece la urbanización expansiva y
difusa como indicador principal de desarrollo económico (como sostiene
su Informe de 2009, en plena crisis financiera-especulativa). Los tratados
internacionales, como el Tratado Transatlántico de Comercio e Inversio-
nes (TTIP) que está en proceso de aprobación y ejecución, admiten que se
reducirá la masa salarial, se culminará la privatización de servicios bási-
Introducción
cos y un gran aumento de las tarifas de los mismos, desde el agua hasta
los transportes, desde la vivienda hasta la energía. Estamos en una época
de regresión social, de acentuación de las desigualdades y de complicidad
y debilidad de los Estados.
Las grandes Conferencias internacionales son grandes “cumbres”
mediáticas y costosas sobre la pobreza, el medio ambiente o los asenta-
mientos humanos, con especial énfasis en las viviendas –ni dignas ni con
servicios básicos. Sin otro resultado que declaraciones retóricas, debida-
mente controladas por los gobiernos y las multinacionales, y con efectos
nulos para las poblaciones. Hábitat I y II han sido un ejemplo de manual,
como ha demostrado Michael Cohen.12 Ni tan solo ha habido el mínimo
seguimiento de las resoluciones de cada conferencia. Hábitat III ha pre-
tendido abrirse a las ciudades y a las organizaciones sociales en el proce-
so preparatorio pero pretende imponer modelos organizativos inoperan-
tes. Es decir, para evitar debates reales y críticos, centrados en temas
pertinentes. Se reúnen personajes muy dispares, cada uno con su histo-
27
ria, y a la hora de redactar resoluciones se evitan conceptos polémicos,
como el derecho de propiedad o la influencia del sistema financiero global
sobre el ámbito local. O se muestra reticencia ante “el derecho a la ciu-
dad”. El resultado no va más allá que expresar buenos deseos pero sin
fijar objetivos políticos reductores de desigualdades ni cuestionar las
normas y los mecanismos económicos que generan malestar social e
insostenibilidad del territorio. Hay que admitir que las grandes conferen-
cias internacionales son una farsa para la gran mayoría. Pero permiten a
los gobernantes de los grandes Estados hacer discursos angelicales cuyo
efecto termina cuando se clausura la conferencia.
Hay discursos coincidentes y ambivalentes entre los organismos inter-
nacionales públicos –la institución de más alto nivel es Naciones Unidas–
y sus agencias y “la sociedad civil chic”. Nos proponen ambos un discurso
parecido. Estas organizaciones vinculadas a Fundaciones y empresas
privadas, con la colaboración de estamentos académicos, son las preferi-
12 Artículo de M.Cohen: From Hábitat II to Pachamama: a growing agenda and diminishing

exoectations for Hábitat III, Environment and Urbanization, 2015. Su contribución en este
libro incluye este texto actualizado para incluir las propuestas de Hábitat III (ver pag. 61).
das por parte de los organismos internacionales. A las grandes organiza-

ciones sociales de base popular y las ONGs que las apoyan se les permite
que sean los tribunos del pueblo, se les escucha y se les olvida. Es el
discurso retórico de los males del mundo, de la denuncia de la pobreza, la
violencia, la exclusión, la insostenibilidad. Este discurso conlleva, más o
menos explícito, el terror que nos acecha: la ciudad es el infierno (The Hell
is the City fue la portada de The Economist hace algunos años). Se practica
el discurso del terror, no del combate contra los males colectivos. La con-
taminación y el calentamiento de la tierra, los límites de los recursos no
renovables y las inundaciones aparecen como fatalidades. Y se aterroriza
a los ciudadanos mediante las amenazas urbanas. Se les anuncia que en
un futuro muy próximo, si no se ejerce una autoridad fuerte, la miseria
acumulada en las ciudades y las periferias provocará que los parias se
convertirán en hordas que destruirán la ciudad del orden y del bienestar,
es decir de los ricos. Se practica la “represión preventiva” por medio del
discurso del miedo. Ya se han aplicado en muchos países y ciudades las
28
“leyes mordaza” contra los que reivindican y protestan; se controla el
espacio público mediante policías y sobre todo videos, a sabiendas que su
eficacia es mínima o nula; se persiguen o son sospechosos a priori los
colectivos étnicos o inmigrantes, los jóvenes, los pobres.13
Hay otro discurso; es el del triunfo de las ciudades, las tecnologías y
la creatividad ciudadana que se expandirá por los territorios urbanos y
solamente algunas minorías marginales no disfrutarán de todo aquello
que les puede hacer felices encerrados en su casa o su vecindario. Como
ya hemos visto, estos dos cuentos infantiles son a la vez complementarios
y falsos, pero justifican el miedo presente y la seguridad futura, a condi-
ción de que la ciudadanía sea pasiva o resuelva por vía individual sus
problemas. Hay algunos conceptos que expresan muy bien la ambivalen-
cia destinada a que todo parezca que va a cambiar pero no cambia nada,
simplemente se reproducen y se agudizan las contradicciones. Como
exponemos a continuación.
13 La “represión preventiva” la universalizó el que fue presidente de EE.UU., George

Bush (p), en Irak ye supuso la destrucción del país y la masacre de centenares de miles
de iraquíes. No fue una guerra, fue un genocidio.
Introducción
Los organismos internacionales contribuyen decisivamente a narcoti-

zar a los ciudadanos jugando con cartas tramposas. Su discurso aparen-
temente progresista nos alerta sobre los problemas que acechan a las
ciudades, en especial las grandes ciudades y en general a la humanidad.
Estas plagas bíblicas que nos acechan son productos de la naturaleza o
de nuestros afanes consumistas, pero se guardan muy bien de buscar
responsables concretos: el capitalismo financiero, las multinacionales, la
especulación del suelo, la complicidad de los gobiernos de los Estados y
los locales, etc.14 Los expertos de las instituciones internacionales, en
cuya cúpula están los Estados que ponen y quitan a los directivos, son a
su vez cómplices activos pues “naturalizan” y legitiman “técnicamente”
los procesos urbanos perversos.
La competitividad justifica grandes proyectos urbanos que en lugar de
“hacer ciudad” son en muchos casos un medio de hacer desaparecer
barrios populares o economía productiva para crear zonas residenciales de
alto estándar o torres de oficinas de entidades bancarias o multinacionales.
29
La competitividad genera exclusión social y economía especulativa. La
competitividad en el actual marco económico globalizado es un agente
depredador del territorio y aumenta las desigualdades. La financiarización
del territorio es el agente causal de la especulación a gran escala. El capi-
tal financiero necesita obtener ganancias a corto plazo, lo cual va en detri-
mento de la actividad económica productiva. Y convierte la vivienda en
mercancía, un valor de cambio, un bien al que no puede acceder una parte
importante de la población. Algo similar ocurre con la privatización de los
servicios de interés común. En nombre de la rentabilidad se multiplican
rápidamente las tarifas, o se degradan los servicios. Los sectores populares
difícilmente pueden acceder a servicios de calidad digna o simplemente
básica: agua, energía, acceso al suelo, redes de saneamiento e iluminación,
transportes accesibles para todos, como tampoco a la enseñanza, la asis-
tencia sanitaria y la protección social. La participación se ha convertido en
un lugar común, todos lo reclaman o lo proclaman, pero en la práctica es
14 Como dijo recientemente Varoufakis, el ex ministro de Economía de Grecia, los gober-

nantes, conservadores, liberales o socialistas, se han metido durante tanto tiempo en la
cama con los financieros que ahora no pueden prescindir de ellos.
pura retórica o un medio de crear consensos pasivos. La participación en su

sentido original era la posibilidad de participar por parte de colectivos
sociales o territoriales en los procesos de elaboración de planes, proyectos
y programas; intervenir en las ejecución de los procesos citados; reclamar
sus derechos y los medios para que sean efectivos ante los organismos
responsables; participar en la gestión de equipamientos e infraestructuras;
etc. En la práctica es un instrumento en manos de los gobiernos locales o
agencias especializadas para hacer publicidad de sus políticas y cooptar a
“profesionales de la participación” para legitimar sus actuaciones. La par-
ticipación debe ser fruto del conflicto, de la negociación y de un cierto grado
de codecisión. Y especialmente, la participación debe ser la oportunidad de
plantear las causas de los problemas y los déficits e injusticias que se gene-
ran en los actuales procesos urbanos.
Finalmente hay que destacar el entusiasmo con el que las agencias
internacionales han recuperado el concepto de resiliencia15. La resiliencia
es un concepto utilizado en las “ciencias duras”, en física o en biología:
30
elementos materiales o seres vivos que reaccionan ante el entorno adverso
para resistir o adaptarse. También se aplica a los individuos en psicología.
Y más recientemente, ante los comportamientos colectivos: la resiliencia va
destinada a los que reivindican sus derechos al lugar, a la tenencia de la
tierra, a la vivienda, a la seguridad, al transporte que lo puedan pagar, a la
sanidad y a la escuela públicas, al empleo y a la renta básica, a vivir en
barrios dignos y visibles, a la centralidad, a la igualdad política y jurídica, al
reconocimiento… en resumen, el derecho a la ciudad. La resiliencia se defi-
ne así: “todos ustedes tienen que ser resilientes, es decir, deben resolver
sus problemas por su cuenta, el Estado no se los va a resolver”. Siguiendo
esta lógica podrían añadir “no podemos aceptar el concepto mismo de
derecho a la ciudad, no se puede aceptar ni tan solo debatirlo”.16 Sin
embargo, este derecho ha sido asumido no solo por los movimientos socia-
15 Uno de los primeros artículos críticos sobre la resiliencia urbana es “The resilience of
neoliberal urbanism”, de Tom Slater, Open Democracy, 2014.
16 En los documentos preparatorios de Hábitat III se habían hecho referencias al “dere-
cho a la ciudad”. Gradualmente se han ido reduciendo estas referencias. No es un con-
cepto aceptable por parte del gobierno norteamericano y otros (ver pag 93).
Introducción
les y por importantes sectores del ámbito académico. También muchos

gobiernos locales, por convicción o por oportunismo, han proclamado el
derecho a la ciudad. Complazca o no a los gobiernos de los Estados, hoy
este derecho se ha instalado en la cultura política internacional.
5. Poderes económicos versus movimientos ciudadanos. Los

gobiernos, entre los intereses de la acumulación del capital y las
demandas de la reproducción social. Los poderes locales y sus
limitaciones.
Las ciudades no se mueren. En cada época de cambio se anuncia su cre-

púsculo, su desaparición, diluidas en la urbanización fragmentada y
segregadora. Hay propuestas urbanísticas que proponen urbanización sin
ciudad; esto no es una utopía, se encuentra en la realidad hoy, en las
periferias. Pero las ciudades perviven –pueden morir algunas de sus par-
tes, pero las ciudades compactas reviven– y también se cualifican las
31
periferias. Jane Jacobs descubrió la dialéctica de las ciudades: viven,
mueren, reviven, una agonía en su sentido originario de lucha por la
vida.17 Las ciudades reviven porque son el producto más complejo que
construyó la humanidad. La densidad y la diversidad de los habitantes y
sus múltiples relaciones hacen de las ciudades el ámbito de creatividad,
de libertad y de cooperación; no hay democracia sin ciudad. Las ciudades,
por poco que se practiquen políticas de mejoramiento de los sectores
populares, tienden a reducir las desigualdades y a generar solidaridades.
El desarrollo económico es en gran parte debido a las ciudades. Del 70 al
80 % del PIB en nuestros continentes se produce en las regiones altamen-
te urbanizadas. Pero las dinámicas económicas son a la vez hijas de la
ciudad y sus destructoras.
17 Muerte y vida de las grandes ciudades (Jacobs, 1961). En este libro hay un texto de
Mireia Belil que sintetiza el pensamiento ciudadano de Jane Jacobs (ver pag. 251). Nos
parece interesante, actual y muy poco conocida la obra de J. L. Sert Can our cities survi-
ve?, escrita en 1942 a partir de las resoluciones de los CIAM (Congresos Internacionales
de Arquitectura Moderna). Una obra muy tenida en cuenta en los programas de recons-
trucción de las ciudades, al acabar la Segunda Guerra Mundial.
La economía urbana es hoy una fuente principal de acumulación de

capital y en gran parte esta acumulación va vinculada a la especulación y
a la apropiación de las rentas de posición. Lo cual se confronta con la
reproducción social: reducción de la masa salarial y acceso difícil a la
vivienda (aunque las legislaciones lo declaren un “derecho”), a los servi-
cios básicos y equipamientos de interés general. La reproducción social
también requiere la calidad del entorno y el espacio público, los transpor-
tes, la educación y la sanidad, la seguridad, la protección social, etc.
Esta misma economía es la principal causa también de la insostenibi-
lidad de las regiones urbanas y del planeta. La reproducción social está
hoy gravemente afectada por los enormes déficits que sufren las clases
populares y medias. Es el malestar urbano cada día más creciente. Y lo
que es más grave, las expectativas de mejorar la vida cada vez son míni-
mas para gran parte de los adultos y jóvenes; se marchitan las esperan-
zas, se mueren las ilusiones. La ciudad deja de ser el motor del progreso
y de las oportunidades, del bienestar y de los derechos.
32
Las ciudades se estructuran y se conflictivizan sobre la base de la
contradicción entre la acumulación del capital y la reproducción social.
Sin intervenir en los procesos de acumulación de capital no es posible
acabar con la pobreza, la exclusión y la desposesión de la ciudadanía. Lo
cual supone intervenir en el control del suelo, evitar la especulación urba-
na y reapropiarse por parte de los gobiernos locales o metropolitanos de
las plusvalías generadas. También hay que promover e integrar en el
tejido de la ciudad los conjuntos de viviendas sociales. Acabar con los
barrios, calles y conjuntos cerrados. Recuperar la gestión de los servicios
de interés común y garantizar universalmente su acceso. Aplicar una tri-
butación progresiva sobre los beneficios de las actividades económicas
urbanas y especialmente aquellas que externalizan costes que asumen
las administraciones locales. Promover grandes proyectos que hagan
ciudad en función de los intereses y necesidades de las mayorías sociales,
como la generación de nuevas centralidades y la mejora de los entornos
urbanos. En resumen, impartir la justicia espacial.18
18 Concepto que utiliza el urbanista italiano Bernardo Secchi en su último libro (ver pag. 257).
Introducción
Los gobiernos locales adolecen de relativa impotencia y se hacen

cómplices de las dinámicas urbanizadoras y excluyentes. Sin embargo,
son ellos los que pueden enfrentarlas como poder legítimo y legal pero
limitado. Para ello pueden estar muy fortalecidos por el apoyo social ciu-
dadano. Deben confrontarse con la globalización financiera, la economía
especulativa, la mercantilización de las sociedades, las políticas desregu-
ladoras y privatizadoras, la fragmentación de los gobiernos locales en las
ciudades metropolitanas,19 el ansia del lucro inmediato, las ideologías del
miedo y la obsesión clasista y securizante de las clases altas y media, el
uso perverso de las modernas tecnologías (como las trampas de las
smart cities) y las complicidades de muchos profesionales.
Todo ello ha ido creando un monstruo que, sin embargo, es aún es el
mayor producto humano y colectivo, el más complejo y más portador de
progreso, de libertades y derechos. ¿Quién defenderá Londres ahora?,
escribió Ralf Dahrendorf?20 ¿Quién sino defenderá las ciudades? ¿Los
gobernantes nacionales? No, no se interesan ni entienden las ciudades.
33
¿Las empresas multinacionales y el capital financiero? Solo buscan bene-
ficios a corto plazo y prescinden de los efectos presentes y futuros para la
ciudad y el conjunto de la población. ¿La ética de los profesionales y la
vocación política de los gobernantes locales electos? Lamentablemente,
muchos de ellos, conscientemente o no, se pliegan al capital o a los
gobiernos. Por complicidad o por impotencia frente a las lógicas de las
dinámicas económicas dominantes. Todos están atados por el marco
político y jurídico, y también financiero. Poco o nada sirven los tratados
internacionales, como la Carta de Derechos humanos y otras numerosas
Cartas. ¿La función social de la propiedad del suelo, que recoge también
la Nueva Agenda Urbana de Hábitat III y que está inscrita en diversas
19 Más adelante nos referiremos a la necesidad de gobiernos metropolitanos por razo-

nes funcionales y sociales. Solamente con un marco político metropolitano y una unidad
fiscal se podrán realizar políticas redistributivas y reductivas de los desequilibrios y
desigualdades.
20 R.Dahrendorf , de origen alemán y nacionalidad británica, fue presidente de la London
School of Economics. Su artículo fue una reacción contundente cuando la jefa de gobier-
no del Reino Unido, Margaret Thatcher, disolvió el gobierno de Londres (Greater London
Council), restablecido luego por el gobierno laborista.
constituciones, se ha tenido en cuenta para yugular la especulación del

suelo? Casi nunca se utiliza. Sin embargo los gobiernos locales, con apoyo
de las fuerzas sociales y culturales ciudadanas, pueden crear espacios de
resistencia y de alternativas.
Los procesos sociales, económicos, tecnológicos y culturales son glo-
bales. Pero el urbanismo es local. Cada ciudad tiene una especificidad
propia y los marcos políticos y jurídicos son de ámbito estatal y local. No
hay, o por lo menos no es suficiente, una regulación adecuada de los pro-
cesos globales que actúan en mercados salvajes, donde los poderes
financieros y las empresas multinacionales imponen su fuerza sobre los
Estados y los gobiernos locales. Es precisamente en el nivel local donde
se materializan los efectos y desde donde es posible plantear la resisten-
cia. Pero es necesario tomar conciencia de algunos procesos globales
visibles que inciden, en muchos casos negativamente, en los territorios
urbanos. Los gobiernos locales disponen en general de importantes com-
petencias urbanísticas, aunque estén condicionados por el marco jurídico
34
(legislación del suelo y del planeamiento urbano, de la fiscalidad, etc.) y
por las políticas públicas (infraestructuras y transportes supramunicipa-
les, programas de vivienda). El sector privado es dueño de la oferta de
viviendas, incluso en los programas sociales públicos dependientes de los
bancos y ejecutados por empresas. Proclamar el derecho a la vivienda es
falso, es una mercancía no accesible o en malas condiciones o con costes
que gravan injustamente a importantes sectores de población. Lo mismo
ocurre con los servicios de carácter universal antes citados como agua,
saneamiento, energía, transportes, etc. y también otros servicios actual-
mente básicos como la gestión del medio ambiente, el acceso a las tec-
nologías y a los productos de información y comunicación,21 la protección
social y la acción positiva hacia los colectivos vulnerables, etc. Estos ser-
vicios casi siempre están gestionados por empresas concesionarias o
actúan en el mercado. Sus objetivos son lucrativos, aunque en muchos
casas las administraciones públicas establecen ciertas condiciones pero
casi siempre muy favorables a las empresas. El resultado es que estos
21 Ver la contribución de Valerie Peugeot en este libro (pag. 175).

Introducción
“bienes comunes” pierden su cualidad de derechos reales, pues para

muchos no son accesibles o se prestan en condiciones deficitarias.
Un caso especialmente escandaloso es el conflicto de intereses entre el
Estado, las grandes empresas concesionarias y los gobiernos locales. Nos
referimos a grandes equipamientos e infraestructuras que corresponden a
los servicios citados (depósitos o fábricas de energía, estaciones ferrovia-
rias y puertos, etc.). Y también a espacios y construcciones que correspon-
den a aparatos del Estado o de naturaleza parapública, como los cuarteles
e instalaciones militares, edificios y entornos de las iglesias, zonas reserva-
das por parte de ministerios y empresas públicas o concesionarias, etc. En
muchos casos estas zonas ocupadas fueron cedidas gratuitamente por
parte de los gobiernos locales y ahora están mal ubicadas o están muy poco
utilizadas. O bien el desarrollo de la ciudad hace muy necesario recuperar
estos espacios o construcciones. Pero los poderes que están en posesión
de ellos pretenden especular con su valor de mercado o simplemente se
niegan a transferirlos. Los gobiernos locales tienen una capacidad teórica y
35
legal para regular la ordenación del territorio. Pero difícilmente pueden
resistir a las presiones urbanizadoras, sean por parte de las instituciones
públicas superiores o de las entidades financieras, o por mediación de los
promotores y constructores y de los propietarios de suelo adyacente. El
bloque especulativo acostumbra a basarse en una colaboración perversa
entre aparatos públicos y actores privados. Los gobiernos locales solamen-
te pueden enfrentarles con el apoyo activo ciudadano.
6. La complicidad de los profesionales y el entorno social.
La ciudad no es una realidad estática y las intervenciones en ella no pue-

den aplicarse a un modelo abstracto. En cada ciudad, en cada caso, se
actúa en función de los objetivos políticos de los gobernantes y de los
compromisos adquiridos ante la ciudadanía, o bien se deja que sean las
dinámicas del mercado las que impongan sus intereses.22 La ciudad es
22 Debatir sobre el modelo de ciudad es una pura majadería. ¿A qué se refiere, a la

morfología, a un modelo formal? ¿O es un conjunto de objetivos genéricos donde todo
cabe, la base económica, la vivienda, los equipamientos, la movilidad, etc.? ¿O quizás hay
una realidad histórica, es un proceso resultado de las distintas fuerzas en

presencia. El urbanismo no debiera limitarse a ejercer de árbitro entre
estas fuerzas o corregir los excesos o disfunciones que se generan. Tam-
poco se diseña la ciudad como si se escribiera en un papel en blanco,
como quisieran los urbanistas-artistas. Incluso cuando se planifica un
territorio totalmente vacío o vacante, como ocurre cuando se crearon los
“ensanches” del siglo XIX, o cuando se reconvierten zonas de usos obso-
letos, por la actividad o por la ubicación (por ejemplo el traslado de un
puerto o la reconversión de una gran zona industrial). En todos los casos
hay tradiciones culturales e intereses políticos contrapuestos y expectati-
vas económicas y demandas sociales muy diversas. Y hay que tener en
cuenta el marco jurídico-político y los grupos de presión que lo interpre-
tan según sus intereses. El urbanismo, como se dijo, es ante todo una
dimensión de la política, por acción y por omisión. El rol de los gobiernos
locales y los profesionales puede ser fundamental; para ello lo cual deben
evaluar las fuerzas en presencia y establecer complicidades con los sec-
36
tores sociales y organizaciones que expresen demandas de interés gene-
ral o favorables a las mayorías. El urbanismo democrático es aquel que
responde a las aspiraciones colectivas mayoritarias y tiene por objetivo
promover condiciones de libertad e igualdad para que la ciudad sea la
base de la ciudadanía. Como se dijo ya en la ciudades autónomas de la
Edad Media y en las revoluciones democráticas de los siglos XVII y XVIII
“las ciudades nos hacen libres” y “todos los ciudadanos son iguales”· Pero
en muchos casos las dinámicas socio-económicas y las débiles o cómpli-
ces políticas urbanas van en sentido contrario.
Las actuaciones de renovación urbana, sean de vivienda o de opera-
ciones comerciales y de oficinas en la ciudad compacta, y la urbanización
en las periferias, sean infraestructuras o conjuntos de viviendas son hoy,
en muchos casos, unas de las principales fuentes de acumulación de
capital y se prestan a la especulación urbana. El resultado supone con
frecuencia el escaso uso de las infraestructuras e ingentes conjuntos
construidos pero, muchas veces, poco o nada ocupados. El caso español
un modelo ideal de ciudad, como son las utopías urbanas? En realidad, se usa el “mode-
lo de ciudad” como un cajón de sastre que sirve para todo y para nada.
Introducción
es el paradigma exagerado de ello pero es propio de todas las políticas

neoliberales, aunque con mayor o menor intensidad. Lo que los PIBs de
las estadísticas de los gobiernos y los informes del Banco Mundial encu-
bren es en realidad un enorme despilfarro de recursos económicos, una
insostenibilidad debido a la depredación del suelo y de bienes básicos y
limitados (agua, energía) y a los altos costes sociales en detrimento de
sectores populares y medios y, a la larga, de las condiciones de vida de
toda la población urbana y suburbana. El urbanismo especulativo es
redistributivo en sentido negativo: el capital social se concentra en mino-
rías privilegiadas y las capas populares tienden a concentrarse en zonas
con muy escaso capital espacial. Los gobiernos locales y estatales dispo-
nen de medios políticos y económicos para promover medidas legislativas
reguladoras y políticas públicas alternativas. En consecuencia, si no lo
hacen es por complicidades con los grupos económicos interesados,
especialmente financieros. O simplemente por ignorancia, falta de coraje
o insuficiencia de apoyo ciudadano.
37
Los estudiosos y los profesionales del urbanismo deben explicitar el
conflicto entre la acumulación de capital y la reproducción social. Es la
contradicción principal del proceso urbano.23 La acumulación de capital
privado, más aun si es resultado de la especulación, es en detrimento de
la reproducción social. Marx, citado por Harvey, apunta que los ingresos
rentistas acaban afectando los salarios. Saint Simon, en su famosa pará-
bola, ya apuntaba que los parásitos no solo eran improductivos, eran
también responsables de la pobreza.
La vivienda, los servicios de interés general, la calidad de vida, el acce-
so a la enseñanza y a la sanidad, e incluso la sostenibililidad del territorio,
todo ello es la reproducción social. Y ésta está directamente afectada por
la acumulación de capital, el uso especulativo del territorio, la fiscalidad
injusta y el desarrollo urbano sin ciudad. Pero una vez explicitado el con-
flicto hay que disponer de los medios para actuar.
23 Ver la última obra de B. Secchi, op.cit, y los trabajos de David Harvey, entrevistado en
este libro (pag. 245). Ver especialmente su libro “Ciudades rebeldes” (2012) y su contri-
bución al libro “Ciudades, ecuación imposible”.
La reorientación de los procesos urbanos requiere disponer de medios

político-jurídicos y financieros y de instrumentos técnicos. Pero primero,
saber qué es lo que se quiere conseguir. Y esto lo saben los ciudadanos
activos y organizados y aquellos políticos y profesionales que dialogan con
ellos. La ética poco rigurosa, con frecuencia incluso inconsciente, de los
políticos locales, los funcionarios, los profesionales y los expertos ha sido
con demasiada frecuencia cómplice de las políticas públicas y privadas que
han generado las dinámicas perversas que se producen en los territorios
urbanos. Unos por considerar que es su deber, otros por indiferencia o
sumisión y otros por complicidad activa. Hay que recuperar los valores pro-
pios de los profesionales y académicos. De nada serviría denunciar al con-
junto de este extenso colectivo de expertos. Debemos contribuir a que se
universalicen los valores y los objetivos democráticos y humanistas que los
organismos internacionales han traicionado, por acción o por omisión.
Cada ciudad tiene su especificidad –“es única y su propiedad”–, su historia
y su memoria, sus culturas y sus demandas, su morfología y sus potencia-
38
lidades, sus urgencias y sus aspiraciones. Sin embargo hay objetivos que
son propios de todas las ciudades, por lo menos en los continentes más
urbanizados como son América y Europa. Unos objetivos que se plantearán
en cada caso en forma diferente para obtener resultados similares. No hay
urbanismo válido si no contribuye a reducir las desigualdades sociales y
espaciales y contribuye decisivamente a la sostenibilidad. En consecuencia,
hay que ubicar las viviendas populares en el tejido urbano más equipado,
pues son los que más necesitan de los medios de la ciudad. Promover la
mixtura social y funcional de cada zona de la ciudad y normar que cada
proyecto urbano garantice la mezcla social y de actividades. Formalizar los
asentamientos “informales” conjuntamente con los ocupantes e integrarlos
en el tejido ciudadano, es dar derecho al lugar. Cada zona de la ciudad debe
poseer una centralidad potente, atractiva y reconocida. El crecimiento urba-
no conviene que sea orientado hacia la densificación y compacidad de la
ciudad existente o en su continuidad. Las regiones metropolitanas o alta-
mente urbanizadas deben estructurarse como redes de ciudades policén-
tricas con un sistema de movilidad colectiva e intersticios no urbanizados.
Hay que reconsiderar el desarrollo económico y subordinarlo a la sosteni-
Introducción
bilidad. Promover en todos los ámbitos las formas colaborativas, tanto en la

gestión de los servicios y equipamientos como en el consumo, en la produc-
ción y en las iniciativas culturales y políticas.
En resumen, las políticas urbanas deben ser metaurbanas. Reducir las
desigualdades e injusticias en el territorio y garantizar la sostenibilidad de
la vida y las actividades urbanas es su responsabilidad. Aunque no depende
solo del urbanismo y de la ordenación del territorio. Si no se conquistan los
medios adecuados para ello no se pueden vencer los obstáculos jurídicos,
económicos y culturales que se le oponen. De nada sirven las declaraciones
que expresan buenas intenciones y nada más. Los profesionales, los acadé-
micos y los funcionarios deben establecer conexiones múltiples con la
sociedad activa, con los movimientos sociales y con los gobiernos locales
implicados en servir a las poblaciones y poner su capacidad instrumental a
su servicio. La ética del urbanismo empieza por asumir el principio de “la
ciudad igualitaria” (Ildefonso Cerdà, ver nota 3). Todos los habitantes deben
vivir en la ciudad, con viviendas dignas, servicios accesibles a todos, entorno
39
salubre y amable. El espacio público, el acceso al centro-centro,24 la mix-
tura social y funcional en cada zona de la ciudad. La ciudad, como ámbito
que hace posible la ciudadanía, debe ofrecer ocupación remunerada (o
renta básica), formación continuada, protección social, seguridad, asisten-
cia sanitaria, movilidad para todos. Las políticas urbanas van mucho más
allá del urbanismo, pero el urbanismo es el que ordena, bien o mal, de
modo visible o no, el diseño de la ciudad.
Hay que remover los obstáculos que se oponen a los objetivos de hacer
ciudad para todos los ciudadanos. No basta con la voluntad política, el
apoyo social o los instrumentos técnicos propios de las políticas urbanas.
Los profesionales y los académicos, así como los cuadros políticos y los
activistas sociales, por sus conocimientos técnicos y por sus compromi-
sos sociales deben alertar a la ciudadanía y proponer medios para supe-
rar estos obstáculos. Entre éstos cabe citar en primer lugar el suelo. Sin
24 El centro-centro (expresión propia del arquitecto Alfredo Rodríguez Arranz,) es el

centro histórico, donde la geografía contiene la historia, o “en el espacio leemos el tiem-
po” (Karl Schologel), el espacio más rico en significantes, con más potencial integrador.
Los sectores populares son los más necesitados de acceder a estos espacios.
control público o social del uso y del precio del suelo no puede haber una
ciudad justa. Hay que distinguir la titularidad o propiedad del suelo del uso
del mismo. El precio del suelo no debe ser superior al valor rústico o poco
más (máximo el 20%). Mediante el planeamiento y la fiscalidad se puede
yugular la especulación del suelo urbanizable o urbano, y si se generan
plusvalías movilizarlas para usos de interés general, sea vivienda, equipa-
mientos o espacio público. En muchos países conviene modificar la cons-
titución o el código civil con el fin de priorizar el carácter de “bien común”
y que la judicatura lo tenga en cuenta. La financiación urbana, sea suelo,
vivienda, infraestructuras, etc., está ahora en manos de un sistema finan-
ciero globalizado, de capitales volantes y orientados para obtener benefi-
cios a corto plazo y sin ningún respeto por las necesidades sociales y los
impactos ambientales. Hay que recuperar y desarrollar la financiación
pública, la banca ética, el cooperativismo, la gestión cívica, etc. El sector
financiero privado debe aportar un alto porcentaje de sus recursos desti-
nados a un determinado territorio a invertirlos en objetivos de carácter
40
social y de sostenibilidad, definidos por el sector público, como la vivienda
social o las energías renovables. Los gobiernos locales no corresponden
en mucho caso a los ámbitos reales actuales. Es el caso de las ciudades
metropolitanas. Hay que simplificar y reducir el exceso de instituciones,
agencias, entes autónomos, etc., y definir competencias y funciones. Y,
sobre todo, unificar la fiscalidad y la gestión de recursos. Lo cual supone
un gobierno y una asamblea electa de ámbito metropolitano. Sin ello es
imposible desarrollar políticas públicas que sean coherentes, transparen-
tes y redistributivas. Lo servicios básicos no pueden ser de carácter lucra-
tivo, lo cual supone que necesidades básicas no son accesibles a amplios
sectores de la sociedad pues sus ingresos no se lo permiten. La privatiza-
ción de estos servicios ha supuesto una escandalosa regresión social. Las
empresas multinacionales vinculadas al capital financiero global tienden
a monopolizar estos servicios y en la práctica reducen una parte conside-
rable del “salario indirecto”. Los servicios, cuando no son accesibles,
tienden a degradarse y se genera una inaceptable dualización social. Lo
cual ha producido una tendencia a recuperar estos servicios por parte de
los gobiernos locales, la “remunicipalización”. La vivienda es un bien bási-
Introducción
co que es a la vez individual (grupo familiar) y colectivo (barrio, conviven-

cia, mixtura social y cultural). Las políticas de vivienda, públicas o priva-
das, tienden a segregar socialmente los conjuntos de vivienda. Las vivien-
das sociales se ubican fuera del tejido urbano físico y cívico o, si arraiga-
ron en el lugar y éste deviene interesante para operaciones lucrativas, se
les desplaza a las periferias. El objetivo es casi siempre especulativo. El
derecho a la vivienda es tan fundamental como el acceso a la educación o
la sanidad. Un derecho que incluye el lugar reconocido, la heterogeneidad
o mezcla social, el espacio público y la inserción en la vida ciudadana.
7. Los retos sociales hoy son metropolitanos.
La creciente desigualdad social en el territorio, la exclusión económica y

cultural de amplios sectores populares y medios (o ex medios), el desgo-
bierno democrático y la involución represiva institucional han dado lugar a
una escandalosa “injusticia espacial”. La miseria del capital social en gran
41
parte del territorio urbanizado genera un mayor déficit de ciudadanía, la
escasez de capital espacial. Todo ello no solo supone una regresión directa
de las condiciones de vida de una gran parte de la población; también
empobrece la calidad de la vida urbana de todos. A ello se añade la insos-
tenibilidad de los procesos urbanos dominantes, la que resulta de los cos-
tes ambientales y sociales. La desposesión cultural de la ciudad genera una
alienación cívica. A ello se añade la desposesión respecto a al conjunto de
instituciones del Estado y paraestatales, a la vez complejas, opacas, poco
representativas y muchas veces impotentes. Es la alienación política que va
más allá de la cívica. Las instituciones gobernantes son cada vez más
dependientes de las entidades financieras y de las empresas de obras y de
servicios como para estar articuladas con los colectivos ciudadanos. Pero
“cuando asumimos que todo está perdido, nada se ha perdido” (Córtazar).
La reacción social y ciudadana se ha expresado en forma creciente. Se
han reforzado o han aparecido y multiplicado los movimientos y organiza-
ciones de jóvenes, de sectores socio-profesionales, culturales, sindicales
y, sobre todo, vecinales y territoriales. El progreso y la innovación lo repre-
sentan hoy las clases populares y medias ciudadanas, en su doble dimen-
sión, las clases trabajadoras y la ciudadanía activa.25 Colectivos de exper-

tos optan por trabajar con los movimientos ciudadanos o populares antes
que con los gobiernos sometidos a la lógica del capital. La recuperación
de la ciudad y, por ende, de la ciudadanía se forja en la movilización y
organización de los ciudadanos. Son éstos los que se confrontan en el
ámbito local con los actores globales disolventes de la ciudadanía: el sis-
tema financiero y las multinacionales de obras y servicios. Pero difícil-
mente se pueden concretar actuaciones positivas para la ciudadanía sin
un cierto liderazgo de los gobiernos locales, con fuerza política y legal
para modificar radicalmente las relaciones con entidades financieras y
empresas de obras y servicios. Para ello hacen falta gobiernos metropo-
litanos legitimados por elección popular.
Gobierno del territorio y ciudadanía en democracia suponen una rela-
ción dialéctica. La reorganización política del territorio y la creación de
ciudad metropolitana (plurimunicipal) es hoy uno de los principales retos
para hacer de la ciudad un ámbito de ciudadanía. Se trata de crear estruc-
42
turas metropolitanas democráticas –que casi nunca lo son, aunque a
veces lo parecen. Se publica mucho sobre gobernabilidad y gobernanza26
pero algo tan obvio como la reorganización política del territorio y crear
ciudad metropolitana (plurimunicipal) es hoy uno de los principales retos
para hacer de la ciudad un ámbito de ciudadanía que corresponda a la
realidad. No hay planeamiento efectivo, es decir metropolitano, sin una
autoridad democrática que lo apruebe y lo desarrolle. No hay fiscalidad
justa sin un ámbito fiscal metropolitano y sustentado por la legitimidad
del sufragio universal. No hay control social sobre los grandes servicios
metropolitanos (agua, transportes, etc.) ni sobre políticas centrales de
25 Entendemos a las clases trabajadoras en un sentido más amplio que en la época de

la sociedad industrial. Si hay acumulación de capital mediante la especulación urbana,
la privatización de los servicios de interés general o por medio de la construcción de
obras públicas y de vivienda y la localización de negocios, todo ello afecta negativamente
los salarios reales y los medios de reproducción social. Por lo tanto hay explotación
socio-económica y alienación política-cultural
26 El uso de conceptos como gobernabilidad y gobernanza es en sí mismos confusiona-
rio. Su utilización sirve para devaluar a los gobiernos locales y para multiplicar entes
tecnocráticos o empresariales sin control ciudadano. Estos conceptos también sirven de
distracción inocua a politólogos y sociólogos.
Introducción
importancia, como son las estrategias económicas y de generación de

empleo y las actuaciones de vivienda pública o social. La ciudad metropo-
litana, democrática, descentralizada, con un liderazgo potente y compe-
tencias supramunicipales tasadas, es hoy una realidad ficticia debido a no
tener correspondencia política real.
Los gobiernos territoriales de proximidad, los locales, a pesar de sus
limitaciones –y con frecuencia su inoperancia– están mejor situados en los
rankings en muchos países que los otros niveles del Estado, las otras ins-
tituciones (Judicatura, Fuerzas Armadas, Iglesias, partidos políticos, etc.) y
los partidos políticos. Es un punto de partida, pero desde mediados del siglo
XX numerosos profesionales (urbanistas, planificadores, arquitectos, geó-
grafos, administradores públicos, etc.) plantean la necesidad de instituir
estructuras metropolitanas plurimunicipales. Es conocida la resistencia
política y social a la creación de gobiernos metropolitanos de base electiva.
Los gobiernos de los niveles superiores desconfían del poder de una ciudad
metropolitana, los gobiernos locales periféricos y sus poblaciones temen
43
quedar absorbidos y subordinados por la ciudad central y las agencias o
entes especializados con funciones de ámbito metropolitano (transportes,
agua, desarrollo económico, infraestructuras, vivienda, etc.) actúan con una
lógica sectorial, generan cuerpos tecnocráticos y actúan en la opacidad y en
estrecha relación con las grandes empresas de servicios y obras.
Ya hemos expuesto la oportunidad que representa hoy la crisis que ha
desvelado las crecientes desigualdades sociales, las incoherencias de las
políticas públicas, la insostenibilidad de las regiones urbanizadas, la
necesidad de renovar la economía productiva y la generación de empleo y
de hacer ciudad integrando la vivienda y las actividades en la ciudad com-
pacta. Hay que reapropiarse de los organismos y las empresas de presta-
ción de servicios por parte de las entidades políticas locales y mediante
los controles sociales y la participación ciudadana. Los programas de
infraestructuras, los grandes proyectos urbanos y las actividades econó-
micas estarán subordinadas a la sostenibilidad de los recursos del terri-
torio, la especificidad del medio ambiente y la reducción de las desigual-
dades sociales y espaciales. Hay una demanda latente a todos los niveles
de la sociedad de que hay que reapropiarse el territorio. No se puede
exponer un modelo de organización territorial, pues tanto las formas del

desarrollo urbano como la organización político-administrativa de las
regiones urbanas y las ciudades metropolitanas son distintas. Pero sí que
pueden proponer algunos criterios.
Las regiones urbanas tienden a constituir un sistema de ciudades, en
su conjunto requieren más planeamiento que gestión, pueden adaptarse
o dar lugar a un nivel político-administrativo intermedio y, ante todo,
deben preservar zonas naturales, rurales o agrícolas y evitar la urbaniza-
ción difusa. La ciudad metropolitana integra la ciudad compacta, la ciudad
central y la primera corona, plurimunicipal casi siempre, pero tiende a
dotarse de un gobierno común para promover políticas redistributivas y
reequilibradoras, unificar los ingresos fiscales, elaborar el planeamiento
territorial y estratégico, promover los grandes proyectos urbanos y gestio-
nar los servicios públicos supramunicipales.27
Las ciudades metropolitanas pueden ser hoy un ámbito de renovación
democrática. La ciudad metropolitana se gobierna lógicamente a dos nive-
44
les, el metropolitano y de los municipios periféricos y distritos (delegacio-
nes, boroughs, etc.) de la ciudad central. Pero las emergentes organizacio-
nes sociales, ambientalistas, barriales, sindicales (cada vez más presentes
en los territorios), cooperativistas y otras formas de economía social y
colaborativa tienen vocación de proponer, intervenir en los procesos delibe-
rativos, controlar y asumir funciones que hasta ahora han sido propias de
las administraciones públicas o de las empresas concesionarias o contra-
tadas. La democracia “representativa” está hoy en crisis y las ciudades
parecen destinadas a ser las bases de la renovación política. El derecho a
la ciudad no es un catálogo de lo que deben hacer las Administraciones
públicas. Se requiere también una nueva relación con la ciudadanía.
27 El Greater London Council es un caso interesante. Es un gobierno local potente pero

con competencias limitadas y está formado por 32 distritos que a su vez poseen una
parte importante de las competencias propias de los municipios. En Paris se está en
pleno debate sobre cómo organizar el Gran Paris. En América Latina se debe citar Lima,
que ha integrado en la macrociudad a sus “pueblos jóvenes”, pero con una enorme des-
igualdad de recursos. El caso más negativo es Santiago de Chile. Es el gobierno nacional
el que asume las competencias metropolitanas y la ciudad metropolitana compacta está
dividida en una trentena de comunas con competencias limitadas.
Introducción
Los gobiernos estatales y locales y los actores globales son sensibles

a la presión ciudadana y actualmente empieza a ser frecuente que apa-
rezcan nuevas candidaturas surgidas de la ciudadanía activa. El marco
político-jurídico de los gobiernos locales los limita pero se encuentran
vías para incidir en los procesos urbanos, aunque tienden a actuar más
sobre los efectos que sobre las causas. Para ello hace falta la imaginación
para innovar y la audacia para actuar. Son las virtudes de las movilizacio-
nes cívicas y de las organizaciones sociales, vecinales, clasistas o cultu-
rales, que acumulan conocimientos críticos y alternativos. Las dinámicas
sociales colectivas se manifiestan en tres dimensiones distintas que hay
que tener en cuenta. Las demandas o necesidades concretas, con fre-
cuencia concretan la reivindicación y lo legitiman como derecho. Pronto
descubren que casi siempre sus demandas son colectivas y son interde-
pendientes con otras. La segunda dimensión es política, se plantean
acciones, proyectos, programas o intervenciones públicas o de los entes
públicos o privados que son considerados como responsables. Los ciuda-
45
danos exigen ser partícipes, no se conforman con la representación elec-
toral si la tienen y si no la tienen aspiran a votar pero también a ser teni-
dos en cuenta. Exigen sentirse representados en las instituciones y ser
escuchados en todo lo que les afecta o interesa. Quieren intervenir en los
procesos decisorios y gestionarios. Y hay una tercera dimensión presente
en todos los movimientos ciudadanos: expresan, de forma explícita o
como aspiración latente, el deseo de avanzar hacia una sociedad justa, no
soportan los privilegios y las enormes desigualdades. Aspiran una vida
digna y feliz y un progreso basado en la libertad y la igualdad para todos.
Es la voluntad ciudadana la que puede y debe tener la última palabra.
8. Ciudad y Democracia versus Estados y Derecho.
El mundo actual, y más concretamente el mundo occidental, América y

Europa especialmente, vive un proceso de “desdemocratización” acelera-
da.28 La debilidad y la complicidad de los gobiernos de los Estados respec-
28 Véanse los textos recientes de E. Balibar. Una selección de artículos en castellano en

“Ciudadanía” (editada por A.Hidalgo, Córdoba, Argentina, 2013. El proceso de desdemo-
to a los poderes económicos globales y las políticas neoliberales y desre-

guladoras ha conducido a una grave crisis socio-económica que ha
empobrecido a gran parte de los sectores populares y medios y ha gene-
rado enormes desigualdades y escandalosos privilegios. Ha promovido la
atomización social y la despolitización colectiva, pero también reacciones
sociales. En unos casos son asimétricas, expresivas, a veces violentas, sin
interlocución ni espacio de negociación. Como ocurre cuando se trata de
colectivos sociales excluidos. Otras veces son movimientos que tienden a
organizarse, concretan demandas y reivindicaciones inmediatas, localiza-
das y legítimas en la conciencia social, como los desahucios, la vivienda
marginal o los jóvenes sin futuro. Consiguen apoyos ciudadanos y fuerzan
negociaciones con los poderes locales. Pero el margen de negociación es
pequeño, los gobiernos locales no tienen respuestas suficientes. Esta
realidad explosiva, de desigualdades y exclusiones, de privilegios y
menosprecio,29 se visibiliza en las ciudades y regiones altamente urbani-
zadas. “Los contrarios chocan brutalmente en el espacio”.30 En las últi-
46
mas décadas se ha añadido un enorme desafío a la humanidad, el que
afecta al futuro de nuestro planeta. Es la locura de un desarrollo perver-
tido, un despilfarro de recursos básicos que degrada las condiciones de
vida de población. Afecta especialmente a los sectores populares; tam-
bién, en teoría y aunque en menor grado, a los sectores medios y altos,
cuyos comportamientos sin embargo son en muchos casos “insosteni-
bles” (por ejemplo: la fuga a los barrios cerrados).
Al creciente malestar de nuestras sociedades urbanas se añade la
crisis institucional motivada por la inoperancia y corrupción de los pode-
res públicos y económicos. Y también por la desafección respecto a los
partidos, que asumen una representación política con la que no se identi-
cratización se inició en el último cuarto de siglo pasado. En América Latina y en Europa

hubo reacciones sociales y políticas que dieron lugar a gobiernos progresistas, especial-
mente en las grandes ciudades. Pero las “nuevas políticas” actuaron sobre los efectos
de las políticas neoliberales y no sobre los factores causales.
29 Ver las obras “La lucha por el reconocimiento” y “La sociedad del menosprecio”, de
Axel Honneth. Dos conjuntos de trabajos del director del Instituto de Investigaciones
Sociales de Frankfurt, escritos entre finales de los noventa y principios del siglo actual.
30 Una cita de un verso de Schiller, con permiso.
Introducción
fica o no confía gran parte de la ciudadanía. La injusticia espacial y el

efecto de escala se han multiplicado por las migraciones que se instalan
en las periferias informales o formales, por la desocupación en Europa y
los ingresos por debajo del nivel de pobreza en América latina. Las políti-
cas de vivienda acentúan la exclusión, bien por los barrios degradados o
criminalizados o por las zonas mal y poco urbanizadas y segregadas de la
ciudad. Los sectores populares reaccionan y probablemente aumentará la
tensión y quizás la violencia, en muchos casos no tanto por la pobreza
como por la desigualdad, la ostentación de los ricos, la imagen de las
zonas de calidad y de los barrios cerrados, los privilegios y el despilfarro.
La revolución urbana no es un mito, es una posibilidad.31
¿Por qué desdemocratización? No se trata solamente de las regre-
siones sociales y políticas y de la supresión o inoperancia de los dere-
chos, que se han dado especialmente en Europa occidental. Se trata
también de la democracia como promesa. La democracia promete dere-
chos formales y materiales, generaliza las libertades y reduce las des-
47
igualdades. Promete un futuro mejor y se concreta principalmente en las
ciudades. La mercantilización de la sociedad, la omisión cómplice de los
gobiernos, la arrogancia de los líderes de los grandes grupos econó-
micos,32 el cinismo ingenuo de los organismos internacionales (su inter-
pretación de la resiliencia) y la privatización de los servicios básicos
(incluidas vivienda, educación, protección social y sanidad) son factores
que no solo generan desigualdades hoy, también nos están diciendo que
el futuro será mucho peor.
La democracia sin futuro deja de ser democracia. La “desdemocrati-
zación” se visualiza mediante la regresión de los “derechos sociales” y de
las libertades políticas. La evidencia de la regresión social la hemos
31 “La revolución será urbana o no será” escribió Henri Lefebvre, el autor de “El derecho
a la ciudad” (1968).
32 La arrogancia del presidente de Nestlé, por ejemplo, que dijo recientemente “No
existe el derecho al agua, es un producto que hay que comprar”… según el precio que
impongan las empresas. Se han multiplicado los sueldos y otros complementos de los
altos directivos empresariales y financieros: la escala de salarios puede superar la pro-
porción de 1 a 100 entre el trabajador de base y el directivo de su empresa. Un ministro
de sanidad declaró recientemente que la asistencia sanitaria no es un derecho.
expuesto: políticas de vivienda que se asignan al sistema financiero local

y global y a los promotores y constructores privados, servicios de natura-
leza pública privatizados, facilidades del marco político legal para la espe-
culación del suelo y la urbanización difusa, desocupación y exclusión de
los “desechables”.33 Las legislaciones represivas y reforzamiento de la
acción policial limitan las libertades y derechos políticos y sociales y la
policía retorna al pasado: considera a los manifestantes o huelguistas
como delincuentes peligrosos.
La democracia arraigó en el siglo XX por las conquistas sociales y el
reconocimiento de los trabajadores como sujeto político. Fue por medio de
la ampliación de los derechos sociales, las políticas de “welfare state” para
hacerlos efectivos y los derechos políticos accesibles a las clases trabaja-
doras por medio de los sindicatos y partidos. Conquistaron así derechos y
libertades que los hicieron ciudadanos. Ha sido un largo combate de las
clases trabajadoras y populares: el acceso real a las elecciones, derecho de
huelga, de manifestación y de organización, de contratación colectiva, etc.
48
Medios indispensables para enfrentarse con las políticas públicas y la
dominación del poder económico, el derecho a la vivienda y al lugar, la pro-
tección social, la escuela y la sanidad públicas. Es un conjunto de derechos
socio-políticos interdependientes y de contenidos e instrumentales para
conquistarlos, defenderlos y ampliarlos.34 La democracia no se conquistó
en el marco del Estado liberal decimonónico, oligárquico y censitario. Se
consolidó al terminar la segunda guerra mundial.35
Las políticas neoliberales han deslegitimado la democracia repre-
sentativa y el Estado de derecho. Las clases populares y en parte las
clases medias no se sienten representadas. Lo cual conlleva un refor-
33 Los desechables es el término que se aplica en Colombia a la población marginal,

desocupada o informal.
34 Ver el análisis histórico de Eric Hobsbawm en “La clase obrera y los derechos huma-
nos”, en “El mundo del trabajo. Estudios sobre la formación y evolución de la clase
obrera”, Editorial Crítica, 1987.
35 La democracia política se consolidó en Europa y Estados Unidos y en menor grado en
América latina sobre la base del “welfare state”, que se desarrolló principalmente des-
pués de la segunda guerra mundial. Fue como resultado de las políticas “keynesianas”,
el miedo al comunismo y la fuerza socio-política de las clases trabajadoras. Ver la pelí-
cula-documento de Ken Loach “El espíritu de 1945”.
Introducción
zamiento de las políticas represivas, en muchos casos de carácter

“preventivo”, ante la posibilidad de que se desarrollen múltiples for-
mas de desobediencia civil en defensa de derechos legítimos. La des-
democratización ha dado lugar de una ofensiva ideológica basada en la
atomización social y el individualismo, el miedo y la inseguridad y la
naturalización de las políticas económicas. Las ciencias sociales han
contribuido a la naturalización de los conceptos, especialmente en
economía y ciencia política. Legitiman la realidad en nombre de la
neutralidad acrítica. Los organismos que deciden la financiación de las
investigaciones y el conservadorismo de las cúpulas académicas que
controlan las orientaciones de las tesis doctorales y de las revisas
indexadas son instrumentos al servicio del statu quo injusto e insoste-
nible. Contribuyen a reforzar la idea de la supuesta “inexistencia” de
alternativas políticas36 y la mitificación del Estado de derecho. Pero
como es bien sabido “el Derecho primero libera y luego oprime”. Los
derechos legitimados en la sociedad y en las constituciones y tratados
49
internacionales,37 no se materializan en muchos casos en las leyes, en
la judicatura, en las políticas públicas y en la fuerza de las reglas y las
prácticas mercantilizadoras. El marco político-jurídico niega e impide
el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, aunque lo proclame la
Constitución. El ámbito del conflicto es hoy el espacio urbano, el espa-
cio de la acumulación de capital frente a la producción y reproducción
social. La democracia arraigada en la ciudad se enfrenta con la insti-
tucionalidad expresada por el Estado de derecho. Frente a un Derecho
pervertido desde las ciudades se opone el “derecho a la ciudad”.
36 La expresión caricaturesca de ello es la teoría del “fin de la historia”. Aunque en el

escenario político institucional no haya alternativas potentes en muchos Estados, en la
sociedad sí que se forjan movimientos socio-políticos que, en América latina y en algu-
nos países europeos, han emergido también en el sistema político institucional. Pero hay
que reconocer que a la hora de gobernar les resulta más viable actuar sobre los sínto-
mas que sobre las causas.
37 Como la Carta de Derechos Humanos de Naciones Unidas (1948) y otras Cartas de
derechos posteriores.
9. El derecho a la ciudad no es solamente un catálogo de derechos.
Su enumeración puede ser interminable y en consecuencia quizás puede

parecer poco efectiva. Se multiplican los catálogos de derechos que pare-
cen cartas al Papa Noel. Pero estas cartas son positivas pues cumplen
una función legitimadora e influyen en la orientación de las políticas
públicas. Asumir estos derechos supone la interdependencia de los mis-
mos, es una cuestión clave. En la ciudad, la vida de las personas supone
la mutualización o vinculación en el tiempo y en el espacio entre los ser-
vicios, equipamientos, vivienda, acceso a los transportes y a las centrali-
dades, ocupación o renta básica, educación, asistencia sanitaria, recono-
cimiento social y respeto de su identidad cultural, etc. La interdependen-
cia exige que las políticas públicas y las demandas ciudadanas tengan en
cuenta todas estas necesidades para que los derechos sean reales y no
simplemente derechos virtuales. Lo mismo ocurre con los obstáculos
legales o financieros que imposibilitan todo aquello que sea necesario
50
para poder ejercer todos los derechos a la vez.38 Por ejemplo, la función
social de la propiedad está reconocida en diversas constituciones, por lo
cual se debería aplicar a la propiedad del suelo. Sería suficiente distinguir
la propiedad legal del suelo del uso constructivo del mismo. O legislar el
carácter no lucrativo de los servicios de interés general o común.
Los gobiernos nacionales siempre –o casi siempre– y los locales
muchas veces actúan sectorialmente, pues así está organizada la admi-
nistración y los gobiernos. No tienen en cuenta la interdependencia de los
derechos y de las políticas a la hora de aplicar cualquier actuación en el
territorio. Es algo elemental pero que no se tiene en cuenta. ¿Conjunto de
38 En las constituciones y cartas de derechos de los países europeos se declaran dere-

chos a la vivienda, al trabajo, a la educación, a la protección social, etc., pero en muchos
casos son “derechos programáticos”, es decir, dependen para ser efectivos de las leyes
específicas y las políticas públicas. En cambio en Estados Unidos un derecho establecido
en las leyes puede ser recurrido ante los jueces si no se puede ejercer. Lo cual explica la
oposición de los EEUU al derecho a la vivienda o a la ciudad. Los países europeos no se
opusieron a aprobar la Carta de Derechos Humanos de la ONU (1948) y otras cartas-
tratados internacionales. O han hecho constar en sus constituciones estos derechos e
incluso “remover los obstáculos que se oponen a ello” (ver los artículos de la Constitución
italiana y de la española). Es papel mojado.
Introducción
viviendas sin transportes adecuados? ¿Remodelación de un barrio pero

sin tener en cuenta el nivel de ingresos de la población residente, a la que
en teoría debe beneficiarse con la mejora del entorno? ¿Promover opera-
ciones integrales pero solamente destinadas a un sector determinado de
la población? Los ejemplos son de todo tipo y en todas partes. En conse-
cuencia, el catálogo del derecho a la ciudad puede resultar inoperante si
no se utiliza como carta reivindicativa.
El derecho a la ciudad como un conjunto de principios genéricos que
nadie va a rechazar y un catálogo de derechos sectoriales o específicos
desencarnados de la realidad política, legal y económica, puede convertirse
en carta retórica. La prueba es que incluso en encuentros preparatorios de
Hábitat III emergieron debates y propuestas sobre el derecho a la ciudad
para maquillar su discurso y darle un tinte progresista y procurar ganarse
el aplauso de los gobiernos de las ciudades y de las organizaciones socia-
les.39 Otra cosa sería si se atacaran los obstáculos que imposibilitan el
ejercicio del derecho a la ciudad, como el estatuto de la propiedad del suelo,
51
el control público sobre el sistema financiero, la prohibición de construir
guetos y operaciones desvinculadas de la trama urbana y sus infraestructu-
ras, la recuperación por parte de los gobiernos locales o regionales con
participación ciudadana de los servicios básicos que actualmente se han
privatizado o se han entregado como concesión y sin el debido control social.
El derecho a la ciudad, tal como ha sido expuesto por sus principales
teóricos y por los líderes sociales,40 no disimula su vocación de promover
39 Los gobiernos estatales, en especial el de Estados Unidos, probablemente impedirán

que se debata y menos aún que se apruebe “el derecho la ciudad” en Hábitat III con una
fórmula clara. En el mejor de los casos se aprobará, previamente cepillada, la frase
retórica de la Nueva Agenda Urbana que cita “el derecho a la ciudad” sin explicitar nin-
gún contenido operativo. Podían haber planteado el “derecho a la ciudad” como un
horizonte y todos contentos. Ahora habrá muchos descontentos. Una prueba más de la
imbecilidad de la mayoría de gobernantes.
40 La formulación del derecho a la ciudad no solo es propia de teóricos políticos y aca-
démicos como Lefebvre o Harvey, el grupo de académicos radicales de New York (Peter
Marcuse, Neil Smith, Tom Angotti, etc.) o académicos progresistas latinoamericanos
como la Red de CLACSO que coordinó Fernando Carrión. Recientemente ha emergido
una amplia plataforma, The Global Plataform for the Right to the City, cuyo sustrato son
ONGs y grupos de expertos. En América latina y, en menor grado, en España el derecho
a la ciudad se plantea como concepto instrumental de transformación social y política
una transformación radical de la ciudad y de la organización del territorio.

Cuestiona el derecho de propiedad, no acepta la gestión privada de los
bienes comunes y de los servicios de interés común y se opone al produc-
tivismo a costa del medio ambiente, de los recursos básicos y de la calidad
de vida. Propone una democracia deliberativa y limitativa de las institucio-
nes de representación en favor de formas cívicas de gobierno y gestión,
prioriza los objetivos de igualdad y libertad, de reconocimiento por igual
de todos los habitantes de un territorio, etc. La vocación de cambio, de
alternativa y de voluntad de modificar los marcos jurídicos, políticos y
económicos en favor de los valores y objetivos de libertad e igualdad, es
propia de la democracia.
El derecho a la ciudad se confronta con el actual proceso de desdemo-
cratización, es un derecho para contribuir a la redemocratización. No se
trata de un retorno al pasado, es posicionarse en un momento histórico
que requiere nuevos y más efectivos derechos. El derecho a la ciudad
pretende ser uno de los instrumentos para reconstruir la democracia
52
desde las ciudades. En resumen, el derecho a la ciudad es un horizonte,
lo que nos “ayuda a caminar” (como podría decir Eduardo Galeano) y
expresa la aspiración a una sociedad más justa, amable y feliz. El derecho
a la ciudad no es únicamente una reivindicación de cada ciudad que hace
lo que puede o considere conveniente. Obviamente, la movilización ciuda-
dana y la articulación entre ésta y los gobiernos locales tienen su especi-
ficidad. Pero se trata de un derecho de carácter universal que exige tam-
bién un planteamiento global, por razones solidarias, intelectuales y
políticas. Como ocurrió a partir del siglo XIX: la tendencia industrializado-
ra transformó gran parte del mundo por la expansión del capital y, en
paralelo, se desarrollaron el sindicalismo y las ideas socialistas de las
clases trabajadoras y la unificación de sus reivindicaciones.41
por parte de intelectuales-activistas vinculados a los movimientos populares urbanos y

a las experiencias políticas avanzadas como los líderes del Movimiento de Reforma
Urbana de Brasil (que incluye al grupo Polis, Raquel Rolnik, etc.), Enrique Ortiz-HIC y
Alicia Ziccardi (México), Ana Sugranyes (HIC y SUR) y Alfredo Rodríguez, SUR, Chile), J.
Borja y el equipo DESC que lideró Ada Colau, hoy alcaldesa de Barcelona, etc.
41 Ver la nota 34 referida al historiador Hobsbawm.
Introducción
Como ya se ha dicho, ONU-Hábitat se ha resistido a aceptar “el dere-

cho a la ciudad” y cuando lo acepta no deja de ser un brindis al sol. Los
gobiernos de los Estados no lo toleran (en especial Estados Unidos) pero
si alguien puede fracturar esta resistencia son las fuerzas sociales y cul-
turales, con apoyos políticos, de América Latina. Hay un precedente, el
Movimiento de Reforma Urbana nacido y desarrollado en Brasil y que se
extendió por todo el continente. Pero en cambio no hay mucho que espe-
rar de los Hábitat, mientras sean un feudo de los gobiernos de los Esta-
dos. Nuestra experiencia es que los gobernantes de los Estados se inte-
resan mucho por los grandes grupos económicos –financieros especial-
mente– y por los sondeos electorales sobre los individuos, y muy poco por
las ciudades. Deberían tenerlas en cuenta. Las ciudades son el motor de
la economía, de la innovación social y cultural y de los grandes cambios
políticos. La ciudad expresa un compromiso con el futuro, una promesa de
vida mejor. Hay que evitar que la urbanización sin ciudad pueda implosio-
nar el ámbito donde vive, o vivirá muy pronto, la mayoría de la población y
53
el 90% de la producción de riqueza. Las ciudades son el mayor producto
que ha creado la humanidad. Pero las tensiones que generan las crecien-
tes desigualdades, la pobreza y la desesperación y la insostenibilidad del
mal uso de los recursos pueden provocar una regresión social, económica
y cultural. No parece que Naciones Unidas y los gobiernos de los Estados
sean muy conscientes de ello.
Sin embargo existe un divorcio cada vez más visible entre la sensibili-
dad y el realismo de unos y otros. Por una parte los expertos, las organi-
zaciones y movimientos sociales y culturales e incluso los gobiernos
locales ofrecen indicios de sensibilidad y realismo en favor de la vida. Por
otra parte, los gobiernos de los Estados y del gran capital y los sectores
partidarios del productivismo incrementalista sin otra virtud que acumu-
lar capital. Por ahora, Naciones Unidas no representa a los pueblos, está
al servicio de los poderes estatales y económicos; ni tan solo hace un
arbitraje, sean cuales sean sus buenas y timoratas intenciones.
10. El futuro de las ciudades se confunde con el de la humanidad.

Sin embargo, los organismos internacionales, en especial Nacio-
nes Unidas, y los gobiernos de los Estados han fracasado o se han
desinteresado de la disolución de las ciudades, sumergidas por
la urbanización sin ciudad.
Naciones Unidas olvidó desde el inicio que debía representar a las nacio-
nes, al pueblo en acción. Representa en cambio a los Estados y sus
gobiernos; ni tan solo los parlamentos están presentes. Los pueblos que-
daron fuera y la burocracia internacional está sometida a los intereses
conservadores de los gobiernos -pero bien remunerada. Los pueblos y sus
territorios, hoy en su mayor parte urbanizados, tienen algunas posibilida-
des de hacer sentir su voz pero no tienen voto ni influencia decisoria. Los
pueblos están atomizados por la democracia representativa mediante el
voto de los individuos. Las ciudades son en cambio agregadoras; o, como
dijo Dahrendorf, la democracia liberal es frígida, la ciudad es cálida.42 Hay
54
una relación directa entre los gobiernos locales y la ciudadanía activa
organizada. En los Foros o Conferencias los representantes de las ciuda-
des pueden expresarse mediante portavoces reales. Se hacen escuchar
aunque sea desde posiciones marginales. Hábitat, tímidamente, ha abier-
to algunas puertas a los representantes directos de las ciudades y a las
organizaciones sociales y culturales. Pero no deja de ser teatro, puro
teatro. Cada uno cuenta su historia, se les escucha mezclados con funcio-
narios, políticos, representantes empresariales disfrazados de expertos.
Hábitat pretende imponer la diversidad, gentes de colores distintos, viejos
y jóvenes, del campo y de la ciudad. Foros, conferencias, seminarios, “the-
matic meetings”, potpurrís entre lo concreto y lo abstracto –la experiencia
local y el discurso burocrático–, un puzzle que se convierte en resolucio-
nes preventivamente censuradas o maquilladas por funcionarios ejerci-
tando de esbirros.
La existencia de Hábitat no se ha justificado hasta ahora. Las tres
Conferencias cada 20 años, desde 1976 hasta hoy y los más frecuentes
42 R. Dahrendorf, F. Furet y B. Geremek, en “La democracia en Europa”.

Introducción
Foros Urbanos han permitido encuentros más propios de una feria popu-
lar repetitiva que de un espacio de debate, resoluciones y seguimiento de
los compromisos. No han tenido efectos visibles ni resultados prácticos.
Al contrario, los expertos fichados por Hábitat suavizan cualquier decla-
ración que pudiera despertar el sopor de los diplomáticos gubernamenta-
les y aun así éstos vigilan que no se generen debates conflictivos o de
declaraciones o propuestas que importunen a algunos gobiernos suscep-
tibles. Incluso los representantes de los gobiernos locales progresistas
practican la autocensura para no molestar a los representantes de los
organismos internacionales. Se multiplican las precauciones para que los
textos oficiales sean insípidos, neutros, vagos, que no obligan a nadie ni a
nada, ni tan solo a compromisos de buenas intenciones y un mínimo
seguimiento. Es decir, perfectamente inútiles. De poco servirá añadir
algunas sillas testimoniales al Consejo de Administración para que algu-
nos alcaldes o directivos de ONGs potentes ocupen algunas sillas. Serán
una minoría heterogénea, con poco peso numérico; se neutralizaran entre
55
ellos mismos. Ya hemos podido comprobar el escaso resultado de los
foros y conferencias y encuentros temáticos preparatorios de Hábitat III.
En estos encuentros, en los que participan representantes de ciuda-
des, expertos y ONGs, siempre encuadrados por funcionarios de Hábitat,
se plantean cuestiones pertinentes aunque de forma genérica. En las tres
reuniones oficiales preparatorias (las PrepCom) se mantuvieron estas
cuestiones, en la PrepCom 1 especialmente, de forma aún más genérica.
Sin embargo en el draft de la Nueva Agenda Urbana que se presentará en
Quito desaparecen temas como el malestar urbano, el coste creciente del
suelo y de la vivienda, la desocupación masiva y especialmente de los
jóvenes, las grandes desigualdades sociales en aumento, el modelo de
urbanización insostenible, el urbanismo excluyente, etc.43
Las conferencias y las organizaciones internacionales denuncian las
situaciones, hacen declaraciones anunciando múltiples compromisos, se
comprometen a obtener resultados -como por ejemplo sobre la reducción
43 Ver en este libro el atículo de Anna Sugranyes sobre el borrador de la Nueva Agenda
Urbana (pag. 85).
de la pobreza, los asentamientos informales,44 el calentamiento del pla-

neta, de la desnutrición infantil, del tráfico de mujeres, etc. Estos compro-
misos siempre son a mediano plazo, 20 o 50 años. O se dejan en el aire
como la “nueva agenda urbana”.45 Una extensa lista de falsos compromi-
sos y reconocimientos, con lenguaje retórico; ni se precisan ni se sabe
quién los asume. ¿Los gobernantes nacionales o locales? ¿Las empresas
multinacionales? ¿La ética de los profesionales? En realidad, nadie; es un
brindis al sol. Los gobiernos nacionales y las uniones entre Estados, por
complicidad o por impotencia frente a las lógicas del capitalismo financie-
ro y especulativo, se pliegan a las dinámicas económicas dominantes. Y
los gobiernos locales están atados por el marco político y jurídico y tam-
bién el financiero. De nada sirven los tratados internacionales, como la
Carta de Derechos Humanos. ¿La función social de la propiedad del suelo,
que también está inscrita en diversas constituciones, se ha tenido en
cuenta para yugular la especulación del suelo? Los organismos interna-
cionales recurren a la “sociedad civil” pero como oyentes, o se les invita a
56
expresarse en los procesos previos, para que parezca que se les tiene en
cuenta. Pero cuando se celebran las Conferencias y Foros y se aprueban
las resoluciones, son los gobiernos de los Estados los que imponen su
retórica para que nadie se moleste, ni los diplomáticos, ni los líderes eco-
nómicos (o sus agentes) ni los políticos cómplices de los intereses domi-
nantes. Estas instituciones aceptan el discurso genérico, incluso paradó-
jicamente pueden asumir declaraciones tribunicias y formular expresio-
nes de mediación que no haya luego que tener en cuenta. Pero nunca
ponen en cuestión los modus operandi, las decisiones de los actores
globales, las finanzas y los gobiernos. Es posible incluso que se haga una
44 ¿Tiene sentido mantener la dicotomía formal e informal, cuando en muchos casos lo

formal es igual o peor a lo informal? Ver las contribuciones de Ana Sugranyes y de Alfredo
Rodríguez en este libro y sus trabajos en la Corporación Sur. Ver los libros “Los con techo”
y “Los subsidios sin derechos”, obra colectiva (2015) que expone “el derecho al lugar”.
45 “Los compromisos y reconocimientos, los haremos y los apoyaremos...” están expues-
tos ampliamente, a lo largo de todo el documento. Los compromisos, principalmente
desde el punto 25 hasta el 83 del llamado Draft Zero, una tercera parte del documento. La
implementación se deja en manos de los gobiernos, con un lenguaje suficientemente laxo.
Introducción
referencia al derecho a la ciudad, pero de forma tan vaga que no suponga

ningún compromiso ni recomendación que puedan tener efectos reales.
Pero hay una sociedad civil (o política, sería más exacto) activa, crítica,
reivindicativa, alternativa y capaz de proponer alternativas, de promover o
apoyar campañas políticas y candidatos que asuman sus propuestas,
impulsar iniciativas legislativas, denunciar a los actores responsables de
los males urbanos. Son los movimientos sociales, las organizaciones popu-
lares y de los trabajadores, los profesionales y los investigadores indepen-
dientes, las ONGs alternativas, los “pensadores críticos”. Y esperemos
también que bastantes gobiernos locales puedan formar parte de un bloque
crítico y alternativo que pueda incidir en las actitudes de Naciones Unidas.
Hay otra sociedad civil, engendros vinculados a potentes grupos eco-
nómicos, bien vistos por gobiernos y organismos internacionales. Esta
sociedad civil recluta incluso intelectuales mediáticos o prestigiosos e
incluso algunos líderes políticos o sociales, bien por los emolumentos que
ofrecen, bien por sentirse reconocidos o por presunción, o con la mejor
57
intención se les deja hablar y se utiliza su nombre pero nada más. Hábitat
ha encontrado una “sociedad civil” adecuada para ello: Campaña Urbana
Mundial (WUC, por sus siglas en inglés), iniciada en 2014, que dispone de
importantes fondos, organiza muchas reuniones con muchos participan-
tes, selecciona una elite de 26 “grandes pensadores” y algunos centena-
res de opinantes que dan la cara, con el apoyo discreto de grandes empre-
sas y el patrocinio de Hábitat. El resultado ha sido un documento infantil
titulado “La ciudad que necesitamos” (The City We Need). Palabras ange-
licales para olvidar los problemas reales y ninguna referencia ni a los
actores ni a los mecanismos destructores de la ciudad y de la ciudadanía.
Un texto propio de IKEA reelaborado para Disneylandia.
Hábitat no se compromete a nada. La NAU (Nueva Agenda Urbana)
declara grandes compromisos. ¿Quién asume estos compromisos? ¿Los
gobiernos nacionales? ¿El PNUD y Hábitat? ¿Los gobiernos de las
ciudades? ¿Se concretan los compromisos en acciones o controles por
parte de los gobiernos competentes? ¿Qué medidas se tomarían si se
incumplen los compromisos? ¿Se podrá recurrir a tribunales
internacionales? Sugerimos que se cree una agencia independiente
formada por personas de experiencia reconocida y representantes o ex

gobernantes de ciudades, que coordine una red de colaboración que
advierta sobre los cumplimientos o incumplimiento de los compromisos
adquiridos. Las asociaciones de ciudades, las organizaciones sociales o
cívicas y los centros de estudios e investigaciones podrían aportar
importantes colaboradores/as.
Hábitat no nos representa. Se trata de reconstruir un Hábitat que no
esté en manos de los gobiernos de los Estados. No debieran tener más
que una presencia minoritaria. La mayoría de los miembros se repartiría
entre los gobiernos de las ciudades y otros asentamientos locales,
representantes de las organizaciones y movimientos sociales y de
miembros colectivos profesionales o académicos. Todos ellos deberían
comprometerse a defender un conjunto de principios que expresaran la
vocación de hacer ciudad y de promover los derechos ciudadanos de
todos. Lo cual debería concretarse en acciones positivas sobre el control
del suelo; la consideración de la vivienda como un servicio público; el
58
acceso agua o la energía, a la enseñanza y a la sanidad, a los transportes;
el control público del sistema financiero y subordinado al sector estatal,
local o cooperativo; etc. Si hay gentes sin derechos no hay derechos de
nadie. Si faltan los derechos se imponen los privilegios de las minorías.
Los excluidos son gentes sin derechos o con derechos limitados, pero son
ellos, conjuntamente con las fuerzas ciudadanas activas, los que pueden
hacer posible la ciudad democrática. Un Hábitat distinto al que existe hoy.
Debería ser una Asamblea de los pueblos, no de los gobiernos ni de la
burocracia que de ellos depende.
Aclaraciones
PRIMERA PARTE
Sobre ONU-Hábitat y el rol de los

organismos internacionales
59
Quito, Ecuador, sede de la 3ª Conferencia de ONU-Hábitat. Foto: Celina Caporossi

Aclaraciones
De Hábitat II a la Pachamama: mucho por

hacer y pocas expectativas para Hábitat III46
Michael A. Cohen
Para preparar la próxima Conferencia de las Naciones Unidas sobre

61
Vivienda y Desarrollo Sostenible (Hábitat III), que se celebrará en Quito en
octubre de 2016, se han realizado numerosas reuniones y se ha elaborado
un documento final negociado con el título Nueva Agenda Urbana. El obje-
tivo es presentar un consenso mundial sobre la importancia que tienen
los asentamientos humanos y los retos a los que se enfrentan, así como
un plan de acción global.
¿Qué podemos esperar realmente de estas actividades? ¿Emergerá, a
partir de este debate, una nueva agenda urbana significativa y adecuada?
En caso afirmativo, ¿cuáles serán las posibilidades reales de aplicarla? ¿O
quizás todas estas acciones e inversiones son una pérdida de tiempo y
energía humana?
Este artículo analiza las conclusiones de las conferencias Hábitat I y
Hábitat II, la falta de seguimiento y evaluación realizados hasta ahora y la
dinámica cambiante de los asentamientos humanos a partir de 1996.
Aporta un análisis prospectivo tanto de las conclusiones probables de
Hábitat III como de las cuestiones que habrá que tratar posteriormente.
46 La version en idioma ingles de este texto (excepto el Postscript) fue publicado original-
mente en Environment and Urbanization, vol. 28, 1: pp. 35-48 (14 de diciembre de 2015).
Prólogo
En 1996, el sultán Hábitat II realizó un llamamiento a todas las personas

para que acudieran a Estambul para debatir cómo estaban conviviendo y
cómo podían mejorar sus vidas. Tras la decepción del olvidado sultán Hábi-
tat I –que tuvo grandes ideas, pero nunca las llevó a cabo– Hábitat II quería
que el pueblo comprendiera que tenía que hacerse responsable de sus
propias vidas.
Durante sus viajes observó numerosos hechos preocupantes: ciuda-
des sedientas, niños durmiendo en las calles y casas derribadas por la
fuerza del viento o inundadas por el agua. Pero lo más grave fue ver que
las personas de los distintos rincones del mundo repetían los mismos
errores continuamente. Necesitaban orientación. ¿Cómo podían resolver
sus problemas? Tenían que hablar entre ellos. El mundo tenía que conver-
tirse en una escuela.
Entonces convocó a todo el mundo: a las personas que comían arroz y
62
levantaron grandes murallas, a las que adoraban a muchos dioses y
creían en vacas sagradas, a las que conducían máquinas por carreteras
duras y planas, y a las que habían construido grandes pirámides, templos
y ciudades. Lo más inquietante que escuchó el sultán Hábitat II es que el
pueblo tenía miedo al futuro.
Después de una semana en Estambul llena de reuniones, comidas y
bebidas, el pueblo decidió publicar un extenso libro para el sultán, titulado
La agenda Hábitat, con el que prometían resolver todos sus problemas.
Pero el libro era tan grueso que nadie era capaz de recordar ninguna de
las promesas. Al cabo de poco, el sultán se desanimó al ver que la reunión
de Estambul cayó en el olvido. De hecho, nadie volvió a referirse al libro
que llevaba su nombre.
Al cabo de muchos años –tantos que pasó una generación–, en una
tierra remota cerca del Ecuador, un gobernante llamado Pachamama
decidió volver a convocar a todos los pueblos para ver cómo podían mejo-
rar sus vidas y descubrir qué es el buen vivir. Pachamama era un líder
fuerte, conocido por su gente como Madre Tierra. Antes de reunir a todos
De Hábitat II a la Pachamama: mucho por hacer y pocas expectativas...
los pueblos, se preguntó: ¿qué puedo aprender del sultán Hábitat II? ¿Por
qué nadie se acuerda de él? ¿A mí también me olvidarán?
I. Introducción
Los gobiernos locales y las comunidades urbanas cada vez prestan más
atención a la conferencia de las Naciones Unidas Hábitat III que se cele-
brará en Quito (Ecuador) en octubre de 2016. Según la Asamblea General
de la ONU, se espera que esta conferencia trate de resolver los retos a los
que se enfrentan en todo el mundo los “asentamientos humanos”, tanto
urbanos como rurales. La cumbre tiene el mandato específico de producir
“una nueva agenda urbana” que sirva para orientar a los estados para
formular políticas y programas destinados a gestionar los asentamientos
humanos. La aprobación de una resolución de la Asamblea General de la
ONU relativa a la celebración de esta conferencia mundial conlleva un
conjunto de actividades preparatorias, que tienen su propia lógica organi-
63
zativa y tecnocrática. Las actividades son las siguientes:
• Reuniones de los comités preparatorios de los estados miembros
de la ONU en 2014, 2015 y 2016, y la elección de una mesa com-
puesta por representantes de los gobiernos nacionales.
• Reuniones temáticas en todo el mundo para analizar cuestiones
concretas como el gobierno metropolitano, la vivienda, la seguri-
dad urbana, los vínculos entre el campo y la ciudad y los proble-
mas específicos de las ciudades secundarias, entre otros temas.
• La creación de diez “ejes de trabajo” integrados por personas
expertas de todo el mundo, que se encargarán de desarrollar
recomendaciones para que sean debatidas en la conferencia
Hábitat III.
• Elaboración de unas “conclusiones finales” que reflejarán el con-
senso mundial sobre la importancia de los asentamientos huma-
nos, sus retos y los criterios que distinguen las políticas y los
programas de éxito. El título de este documento es La nueva
agenda urbana. Además, incorporará un plan de acción mundial.
El objetivo de todas estas actividades –y muchas otras más– es

fomentar que gente de todas las partes del mundo participe en los deba-
tes sobre los asentamientos humanos.
Podemos preguntarnos qué obtendremos de esta conferencia y de
todos los documentos mencionados anteriormente. ¿Los debates y discu-
siones previos a la cumbre servirán para elaborar una “nueva agenda
urbana” relevante, tal y como reclama la Asamblea General de la ONU? Si
es así, ¿cuáles son las probabilidades de que se aplique toda o parte de
esta nueva agenda urbana? ¿O podemos considerar que todas estas
acciones y esfuerzos son solo una pérdida de tiempo y energía humana?
Responder a estas preguntas siempre es complicado. Muchos ciuda-
danos bienintencionados esperan que una iniciativa de la ONU de tal
magnitud y ambición tenga un resultado muy satisfactorio, con conse-
cuencias materiales que harán que la vida, el bienestar y las oportunida-
des de las personas mejoren. Dada la relación existente entre las ciuda-
des y el cambio climático –según las conclusiones del Panel Interguber-
64
namental sobre el Cambio Climático (IPCC) (Creutzig et al, 2014)– la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos
puede ayudar a encontrar soluciones a esa creciente amenaza ambiental.
Este artículo se propone responder a las preguntas anteriores des-
pués de analizar varios aspectos relacionados con las iniciativas intergu-
bernamentales más recientes, entre los que se incluyen:
Las conclusiones de las conferencias Hábitat I y Hábitat II.
La falta de seguimiento y evaluación de los compromisos adquiridos
anteriormente por los estados en la cumbre Hábitat II de Estambul (1996).
Los cambios en la dinámica de los asentamientos humanos entre
1996 y 2016.
Una evaluación prospectiva de las posibles conclusiones de Hábitat III.
Los temas a los que se tendrán que enfrentar los estados y las ciuda-
des después de Hábitat III.
II. Las conclusiones de las conferencias Hábitat I y Hábitat II
Cualquier evaluación de las expectativas creadas por Hábitat III debe

incluir una reflexión sobre las experiencias de Hábitat I (1976), Hábitat II
(1996) y el período de 1996 a 2016.
Un análisis prospectivo de esta clase es necesariamente arriesgado,
debido a que el contexto mundial es distinto, han aparecido nuevos
liderazgos y las expectativas políticas de los grupos de interés y los
participantes han cambiado a lo largo del tiempo. Sin embargo, si queremos
construir un futuro mejor estamos obligados a aprender del pasado.
a. Hábitat I
La conferencia Hábitat I, que tuvo lugar en Vancouver (Canadá) en junio de
1976, fue una consecuencia de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente de 1972, celebrada en Estocolmo. La cumbre
recibió el impulso del libro de Barbara Ward y René Dubos (1972) Una sola 65
Tierra: el cuidado y la conservación de un pequeño planeta, que tenía en
cuenta todos los asentamientos humanos. Su publicación estableció el
mandato político de celebrar la primera Conferencia de las Naciones Uni-
das sobre Asentamientos Humanos. Los tres grandes logros de Hábitat I
fueron: 1) fomentar en gran medida que todos los gobiernos tuvieran en
cuenta la geografía humana en sus políticas de desarrollo y crearan
ministerios y organismos de planificación y gestión del territorio; 2) la
fundación de un Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos en Nairobi (Kenia), y 3) fomentar la creación de organizaciones
de la sociedad civil dedicadas a las cuestiones urbanas.
El primer logro, un serio aviso a los gobiernos nacionales en forma de
64 recomendaciones a tener en cuenta sobre planificación y gestión terri-
torial en sus iniciativas de desarrollo, era coherente con el pensamiento
sobre desarrollo internacional del momento. Obedecía al claro mensaje
lanzado por el Informe sobre Desarrollo Internacional de la Comisión Pear-
son (Pearson Commission on International Development, 1969), que decía
que muchos países de renta baja y media estaban experimentando un
“crecimiento sin desarrollo”, y que estaban avanzando poco para reducir
la pobreza y la desigualdad. También reforzó la nueva orientación del

Banco Mundial durante el mandato del presidente Robert McNamara, que
en 1973 había centrado su atención en el desarrollo rural y en 1975, en las
ciudades (McNamara, 1973). La conferencia Hábitat respaldó de forma
muy clara la idea de que “el lugar importa” cuando nos referimos al bien-
estar de las personas.
El significado político de Hábitat I también estaba estrechamente vincu-
lado al sólido y articulado compromiso del primer ministro canadiense
Pierre Trudeau con el nuevo programa de desarrollo. Hábitat I estaba divi-
dido en dos partes: una reunión oficial de los gobiernos bajo el marco
común de la ONU y un foro de la sociedad civil, dominado básicamente por
arquitectos y defensores de vivienda de bajo coste. Algunos de los líderes
mundiales y pensadores urbanos que intervinieron en el foro fueron Barba-
ra Ward, Buckminster Fuller, la Madre Teresa de Calcuta, Margaret Mead,
John F. C. Turner y Jorge Hardoy. También se organizó un concurso para
diseñar viviendas de bajo coste que acabaron construyéndose en Manila.
66
La segunda consecuencia de Hábitat I fue la creación de un nuevo
centro de la ONU dedicado al ámbito de los asentamientos humanos, el
primero de estas características ubicado en África47. Su primer director
ejecutivo fue Arcot Ramachandran, un enérgico científico indio y ex secre-
tario del Departamento de Ciencia y Tecnología de ese país. La nueva
agencia, el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Huma-
nos, se creó en 1977 y dependía de la Comisión de las Naciones Unidas
sobre los Asentamientos Humanos (CNUAH). La ubicación, la falta de
personal experimentado y las severas limitaciones económicas eran un
reto para la efectividad del centro. Más tarde, en 2002, la comisión se
transformó en el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamien-
tos Humanos, conocido oficialmente como ONU-Hábitat.
La tercera consecuencia fue el impulso que tomaron las organizacio-
nes de la sociedad civil interesadas por los temas urbanos. La Conferen-
cia de Estocolmo sobre el medio humano derivó en la formación de un
Comité de la ONU y las ONG sobre asentamientos humanos, que se con-
47 El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP) estaba ubicado
antes en África, pero era un programa, no un centro.
virtió en el responsable oficial de organizar el foro Hábitat de Vancouver.

Más tarde se constituyó como organización de la sociedad civil –Coalición
Internacional para el Hábitat (HIC)– con sede en Ciudad de México. Más
adelante, esta coalición se convirtió en la portavoz de los colectivos que
eran desahuciados por parte de los gobiernos nacionales y locales.
Mirando hacia atrás, es evidente que Hábitat no consiguió establecer
los fundamentos válidos para cambiar las políticas macroeconómicas o
sectoriales de los países. A finales de la década de 1970 hubo un periodo
de inestabilidad financiera y económica global tras la guerra de Oriente
Medio de 1973, la emergencia de la Organización de los Países Exporta-
dores de Petróleo (OPEP) y el drástico aumento del precio de la energía,
lo que socavó las estrategias de desarrollo de la mayoría de países. A
pesar de que la guerra de Vietnam finalizó en 1975, el mundo todavía
estaba inmerso en la Guerra Fría y el malestar político estaba muy exten-
dido en América Latina, África y algunas partes de Asia. Los golpes mili-
tares, la represión de los derechos humanos y la inquietante sensación de
67
que la democracia difícilmente podía consolidarse en ese contexto centra-
ron la atención política global y nacional. Cuatro años después, se inició
la etapa de Reagan y Thatcher, y con ella llegaron las presiones conserva-
doras para reducir el tamaño y el poder de los estados. En esas condicio-
nes, tratar los asentamientos humanos desde el enfoque adecuado era un
auténtico desiderátum.
Esta perspectiva conservadora cambió poco después, tras finalizar la
Guerra Fría. Por un lado, el triunfalismo impregnaba Occidente, ya que
afirmaba que las economías controladas por el Estado habían fracasado,
como demostró el relato del “fin de la historia” de muchos autores (Fuku-
yama, 1992). Sin embargo, al mismo tiempo, el fin de la conflicto de la
Guerra Fría abrió posibilidades de participación en muchos países. Esto
respaldó la teoría de que era posible establecer una agenda global gra-
cias a la cooperación multilateral. Aunque en este periodo se redujeron
las expectativas sobre el papel del Estado a la hora de promover y orien-
tar el desarrollo, también se creía que era posible aplicar soluciones
multilaterales.
La Cumbre de la Tierra o la Conferencia de las Naciones Unidas sobre

el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro (1992) aglutinó algu-
nos de estos esfuerzos. La reunión tuvo bastante éxito, ya que se aprobó
la Agenda 21, un programa ambiental global, y el apoyo a un importante
tratado sobre biodiversidad, pero en cambio se puso poco énfasis en el
entorno urbano. Recapitulando, podemos decir que la experiencia de
Hábitat I se centró en los asentamientos sin tener en cuenta la naturaleza.
Los preparativos para la Cumbre de la Tierra fueron revelando que la
naturaleza iba a ser la protagonista sin contar con la gente.
Anticipándose a la falta de atención que la Cumbre de la Tierra dedicó
a las ciudades, en mayo de 1992, antes de la cita de Río, la ciudad de
Curitiba (Brasil) albergó un Foro Urbano Mundial que pretendía centrarse
en la “agenda marrón”–dedicada al medio ambiente urbano– en lugar de
la “agenda verde”. Este acontecimiento, dirigido por el entonces alcalde
de Curitiba, Jaime Lerner, que había demostrado que era posible mejorar
las condiciones ambientales en su ciudad, sirvió para lograr apoyos para
68
organizar la segunda conferencia Hábitat. El encuentro, al que asistieron
numerosos alcaldes, el rey y la reina de Suecia y muchas organizaciones
no gubernamentales, fue el precursor de las reuniones posteriores del
Foro Urbano Mundial, que comenzó unos cuantos años más tarde que la
conferencia Hábitat II.
Hábitat II
La conferencia Hábitat II, celebrada en Estambul en junio de 1996, fue
mucho más importante y ambiciosa si la comparamos con la experiencia
de Hábitat I. Fue la última de una serie de conferencias mundiales de las
Naciones Unidas que tuvieron lugar durante la década de 1990. Uno de
los aspectos clave de Hábitat II fue que se organizó a través de reuniones
bien preparadas en todo el mundo en 1991 y 1992, y que tuvo un alcance
mucho mayor gracias a la participación de las organizaciones de la
sociedad civil, sobre todo organizaciones gubernamentales locales,
como la Unión Internacional de Autoridades Locales, Ciudades Unidas
Francia y Metrópolis.
Los aspectos más importantes de la conferencia Hábitat II fueron:

• Celebración de una conferencia oficial que negoció el programa
Hábitat y un plan de acción global sobre los compromisos de los
gobiernos nacionales para hacer frente a los problemas urbanos.
• Participación de más de 3.000 delegados de 171 países, así como
más de 300 parlamentarios, 579 autoridades locales, 341 perso-
nas de organizaciones intergubernamentales y 2.400 represen-
tantes de ONG.
• Foro de ONGs paralelo con 8.000 representantes inscritos, alre-
dedor del 30% de ellos provenientes de Turquía.
• Foros especiales para muchos grupos de interés y colectivos.
• Durante los 16 días del foro de ONG se celebraron 1.700 reunio-
nes y actos.
• Por primera vez en una conferencia de la ONU se invitó a las
ONGs a intervenir en las charlas, a participar en grupos de traba-
jo y a colaborar con las recomendaciones. 69
• Redacción del programa de Hábitat, un documento de 191 pági-
nas con cientos de compromisos asumidos por los gobiernos,
incluyendo un plan de acción global.
• Informes nacionales de 140 países.
• Diálogos temáticos de un día.
En general, el acontecimiento fue positivo. Los países participantes

prácticamente no mostraron sus diferencias en público, exceptuando la
cuestión de si la conferencia tenía que apoyar el “derecho a la vivienda”,
una propuesta a la que se opusieron firmemente los Estados Unidos,
Arabia Saudita, el Vaticano y Colombia. Estos tres últimos países se unie-
ron a los EE. UU. con la esperanza de poder obtener, a cambio, su apoyo
para revertir los acuerdos sobre el papel de la mujer y la planificación
familiar firmados en la Conferencia Mundial de la ONU sobre la Mujer de
Beijing y la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo de el
Cairo. Los participantes consideraron que formaban parte de un aconte-
cimiento global y que todo el mundo “estaba bajo el mismo techo”. La
CNUAH estaba contenta porque, por primera vez en la historia de la ONU,
había conseguido que la sociedad civil participara en el acontecimiento de

manera destacada y generalizada. Aunque hubo algunos momentos de
tensión entre los representantes de los gobiernos nacionales y locales,
esto no tuvo efectos sustantivos; quizás acabó reflejado únicamente en
que los documentos finales –el programa Hábitat y la Declaración de
Estambul– eran más extensos e incorporaban todas las recomendaciones
para los dos niveles administrativos.
En comparación con Hábitat I, la conferencia Hábitat II gozó de una
amplia cobertura mediática y reflexiones críticas posteriores. Los puntos
de crítica fueron los siguientes:
• Daba la sensación de que el acontecimiento, a diferencia de algu-
nas otras conferencias de las Naciones Unidas –como, sobre
todo, la Cumbre de la Tierra–, había generado poca tensión. Esto
indica que se arriesgó muy poco a la hora de tomar decisiones,
elaborar declaraciones y exigir cambios políticos e institucionales
(Cohen, 1996a).
70
• Como consecuencia, no hubo un cambio real en el contenido de los
debates sobre políticas urbanas. Participaron más personas y se
detectaron ejemplos de las llamadas “buenas prácticas”, pero pocos
se atrevían a afirmar que la reunión de Estambul había sido un éxito.
• El éxito del encuentro tenía que medirse por el proceso y, en par-
ticular, por la amplia representación de los grupos de la sociedad
civil y el reconocimiento del papel fundamental que tenían las
agencias gubernamentales locales. Fue la primera de las confe-
rencias de las Naciones Unidas de la década de 1990 que permitió
y consiguió este grado de representatividad tan amplio.
• El Banco Mundial se comprometió públicamente a prestar unos
15.000 millones de dólares en los próximos cinco años en ayuda
internacional a las ciudades, lo que significaba un aumento
espectacular en este concepto. Sin embargo, los Estados y las
ONGs no se inmutaron, seguramente porque tras casi 25 años de
ayudas, la comunidad en general ya no lo consideraba como un
factor importante e incluso pensaba que una promesa de este tipo
carecía de credibilidad.
• Después de la conferencia, se insinuó mala gestión económica

por parte de ONU-Hábitat, por lo que quedó paralizada durante
varios años.
• Si Hábitat I se había centrado en la planificación territorial y la
vivienda sin tener en cuenta el medio ambiente, Hábitat II recono-
ció que el entorno urbano era importante, pero no avanzó lo sufi-
ciente para concienciar sobre la amenaza que suponía el cambio
climático (Cohen, 1996b),
• Hábitat II se celebró en un momento inicial de toma de conciencia
sobre el poder de la globalización y sus consecuencias, pero dedicó
muy poca atención al impacto de la globalización sobre las ciuda-
des o a la importancia cada vez mayor de las ciudades en cuanto a
generación de PIB.
• La mayoría de los debates se efectuaron de modo aislado. Las
conversaciones se realizaban dentro de cada grupo: personas
interesadas en vivienda, grupos de mujeres, colectivos ecologis-
71
tas… En cambio, los debates transversales eran casi inexistentes.
• La mayoría de los análisis sobre la cuestión de los asentamientos
humanos tenía lugar dentro de cada área temática y no tenía
carácter multidisciplinar.
III. Seguimiento del progreso hacia el cumplimiento de los

compromisos de la agenda Hábitat II
Además de las críticas anteriores, hay dos tipos de cuestiones que mere-
cen una atención especial: el enfoque confuso para aplicar el programa
Hábitat II y la falta de un mecanismo efectivo para monitorear el cumpli-
miento de los compromisos adquiridos. Se ha demostrado que ambas
cuestiones son de gran relevancia.
Por lo que respecta a su aplicación, primero correspondía a los
gobiernos nacionales y, en segundo lugar, a los gobiernos locales. K. C.
Sivaramakrishnan, ex director general de la Autoridad de Desarrollo
Metropolitano de Calcuta y más adelante, secretario del Gobierno de la
India para el Desarrollo Urbano, afirmó que el Plan de Acción Global (GPA,
por sus siglas en inglés) “no incendió el Bósforo”. Después de la confe-

rencia, destacó:
“Con 238 párrafos cuidadosamente redactados, sin duda se trata de
uno de los documentos más concisos elaborados a través de una con-
ferencia de estas características. Desgraciadamente, desde el princi-
pio y también durante el proceso de preparación de la conferencia, los
intentos de ser selectivos y centrarse en las cuestiones esenciales no
han tenido éxito. Por lo tanto, el impacto del GPA tiene que medirse
por su amplitud y no por su capacidad de concreción. Por la utilidad
que tiene como marco de referencia común para el pensamiento, tanto
del presente como del futuro, y no por lo rotundo de sus recomenda-
ciones” (Sivaramakrishnan, 1997).
Respecto a la influencia del GPA, Sivaramakrishnan también destacó

la gran importancia que tienen los procesos participativos de gestión y
descentralización urbana. Sin embargo, el enfoque de estas cuestiones se
72
había simplificado de tal manera que su complejidad y sus matices que-
daron desvirtuados. Comentó lo siguiente:
“Sea cual sea la delimitación inicial de las funciones de los distintos
niveles de gobierno, la asignación de tareas y la distribución de los
recursos requerirá ajustes frecuentes y la colaboración interguberna-
mental. Un enfoque exhaustivo sobre descentralización también
puede inhibir la agregación necesaria para la percepción y la acción a
escala metropolitana” (ibíd.).
Además, Sivaramakrishnan señaló que “el GPA también comparte el

gran entusiasmo detectado últimamente por la prestación de servicios de
infraestructuras por parte de empresas privadas, así como su colabora-
ción con organismos públicos. Sin embargo, el GPA no aporta más cono-
cimientos sobre el tema” (ibíd.).
Estos son sólo algunos ejemplos del carácter general y poco útil del
GPA durante los años posteriores a la conferencia Hábitat II. En definitiva,
el documento tenía los problemas siguientes: incorporaba demasiadas
acciones recomendadas, no establecía prioridades y por su generalidad
no resultaba demasiado útil para los reguladores de los distintos niveles

administrativos.
Esta conclusión coincide con el comentario que David Satterthwaite
realizó sobre los documentos de la conferencia Hábitat II en la reunión
celebrada en el Centro Internacional para Académicos Woodrow Wilson
en febrero de 1997 en Washington:
“A pesar de que la documentación expresa claramente el compromiso
de combatir la pobreza y sus distintas manifestaciones, no establece
medios realistas para conseguirlo, ni tampoco cómo luchar contra sus
causas más importantes. Es una debilidad compartida con la mayoría
de conferencias internacionales de la ONU, que han tenido poco éxito
a la hora de crear mecanismos internacionales eficaces para avanzar
hacia los compromisos adquiridos. Se trata de una carencia que Hábi-
tat II también comparte con su predecesora, la primera Conferencia de
la ONU sobre Asentamientos Humanos, ya que prácticamente no
intentó evaluar cómo se habían comportado los gobiernos que habían
73
apoyado formalmente las recomendaciones aprobadas en la primera
conferencia 1976” (Satterthwaite, 1997).
Los comentarios de Satterthwaite sobre la aplicación de los progra-

mas, la falta de seguimiento de los compromisos adquiridos y la poca
voluntad de implantar cambios políticos han demostrado ser proféticos.
En aquellos momentos señaló que “no está previsto el tipo de evaluación
y seguimiento independientes necesarios para que los gobiernos rindan
cuentas en caso de incumplir las recomendaciones que han avalado”
(ibíd.). A pesar de que estaba previsto que la Asamblea General de la ONU
y el Consejo Económico y Social (ECOSOC) se encargarían de revisar y
evaluar el progreso, se esperaba que este proceso se beneficiaría de la
implicación de la Comisión de las Naciones Unidas sobre los Asentamien-
tos Humanos, con el apoyo del CNUAH. Sin embargo, tal y como afirmó
Satterthwaite, “estas instituciones tienen limitaciones estructurales para
forzar la intervención de los gobiernos y los organismos internacionales (y
las agencias que los financian) cuando no se cumplen los compromisos
adquiridos” (ibíd.).
Esta falta de seguimiento quedó muy clara en la reunión de la comi-

sión organizadora de la conferencia Hábitat III de abril de 2015 en Nairobi,
cuando se preguntó a las comisiones regionales de la ONU si estaban
evaluando de algún modo los compromisos adquiridos en Hábitat II. Todos
los delegados expresaron claramente que no era su responsabilidad y que
esta tarea correspondía a los estados a través de unos informes. En defi-
nitiva, escurrieron el bulto y pasaron la responsabilidad a unos gobiernos
que no tienen ningún incentivo para reconocer públicamente que no han
cumplido lo pactado. Cuando se planteó la cuestión del seguimiento, ni
los Estados ni el personal de ONU Hábitat defendieron públicamente la
idea de basarse en las conclusiones de la conferencia Hábitat II. En priva-
do, reconocieron que era necesaria una evaluación de este tipo.
IV. La dinámica cambiante de los asentamientos humanos

(1996-2016)
74
Las experiencias de Hábitat I y Hábitat II son desconcertantes. Ambas
conferencias significaron importantes esfuerzos internacionales para
centrarse en los problemas de los asentamientos humanos, pero ninguna
de las dos parece haber tenido demasiado impacto sobre las áreas urba-
nas y rurales en los países de renta media y baja. Este capítulo identifica
algunas dinámicas de los asentamientos humanos en los últimos 20 años
como factores importantes a tener en cuenta, los cuales deberán ser
tratados en la conferencia Hábitat III. La dinámica de las ciudades ha
experimentado muchos cambios, sobre todo relacionados con la des-
igualdad, el crecimiento económico y el cambio climático. Estos cambios
son los siguientes:
a. Desigualdad
• Una acelerada y sostenida concentración de la riqueza urbana en
manos privadas, así como un aumento de las desigualdades
urbanas, tal y como sugiere Thomas Piketty (2013), que comple-
menta la obra anterior de Joseph Stiglitz (2011) y otros autores.
• Una brecha cada vez mayor entre la riqueza privada y pública, que
deriva en un aumento de la adopción de soluciones urbanas pri-
vadas, tanto en ciudades de países ricos como pobres: urbaniza-
ciones cerradas, educación privada, seguridad privada y transpor-
te privado. A falta de servicios públicos dignos, los pobres urba-
nos también se ven obligados a depender de servicios urbanos
caros y, muchas veces, de baja calidad (abastecimiento de agua,
saneamiento, escuelas y clínicas) (Svampa, 2001).
• Una brecha creciente entre la inversión en capital humano de los
ricos y los pobres en las ciudades de todo el mundo.
• El aumento de la economía sumergida en las zonas urbanas, con
un mayor índice de creación de empleo en el sector informal que
en el formal.
• La devaluación económica y el deterioro físico continuado de
infraestructuras públicas como carreteras, puentes, abasteci-
miento de agua, alcantarillado, drenaje e iluminación, debido al
75
poco presupuesto destinado a funcionamiento y mantenimiento
(Center for the Urban Future, 2014).
• Esto ha provocado un enorme déficit de infraestructuras que ha
empeorado por culpa del continuo crecimiento demográfico urba-
no, lo que ha contribuido a generar grandes diferencias para
poder acceder a servicios de infraestructuras.
• Un incremento de las diferencias raciales, étnicas y de clase en
renta, riqueza y oportunidades, lo que deriva en competencia y
conflictos entre los grupos de población urbana que intentan
ascender socialmente (Tippett et al, 2014).
• El deterioro de la calidad de los servicios públicos, que genera
contaminación del aire y de las aguas subterráneas y mala ges-
tión de los residuos sólidos urbanos.
• Crecimiento demográfico continuado de las zonas urbanas en los
países de renta baja y media, sobre todo en las poblaciones secun-
darias y las áreas periurbanas de las grandes ciudades (Departa-
mento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas,
2014). Es un crecimiento en valores absolutos a pesar de que la
fertilidad de los países en vías de desarrollo está disminuyendo. La

consecuencia es un aumento de la población joven, que en muchos
países se agrava por la desaceleración del crecimiento económico
y la elevada tasa de paro juvenil (Martine et al, 2013).
• El deterioro de las condiciones de la vivienda y el crecimiento de
los asentamientos informales como consecuencia de políticas
que son incapaces de satisfacer la demanda de vivienda de bajo
coste (Buckley, et al, 2014).
• Un cambio cualitativo de la estructura urbana que conlleva el
aumento de escala espacial, con mayores costes de movilidad y
dificultades para acceder a empleo y servicios (Bertaud, 2014).
b. Crecimiento económico
• Ralentización del crecimiento macroeconómico en la mayoría de
los países a partir del año 2008, lo que implica un crecimiento
76 más lento del 70% del PIB procedente de las zonas urbanas. No
se puede despreciar la productividad de las ciudades y su contri-
bución al bienestar económico de los países.
• Debilitamiento del poder económico de los gobiernos locales más
allá de las grandes ciudades, como consecuencia de que los flujos
financieros intergubernamentales son poco fiables, ya que depen-
den de gobiernos nacionales con dificultades económicas. Además,
las bases tributarias municipales crecen muy lentamente.
c. Cambio climático
• Contribución de las zonas urbanas al cambio climático a través de
emisiones de dióxido de carbono y elevados niveles de consumo
energético.
• Concentración de la riqueza mundial y existencia de poblaciones
cada vez más vulnerables en zonas urbanas, lo que aumenta los
riesgos de sufrir las consecuencias del cambio climático (Rosen-
zweig et al, 2011).
• Elevado porcentaje de población mundial que vive en zonas urba-

nas situadas a menos de 50 kilómetros de la costa.
• Las zonas urbanas son especialmente sensibles a la subida del
nivel del mar y a otras consecuencias del cambio climático.
En conjunto, estas tendencias indican que las ciudades del futuro

serán más desiguales, con más población que demanda servicios básicos,
más difusas en cuanto a estructura urbana, con mayores dificultades y
costes de abastecimiento, menos productivas debido a la necesidad de
aumentar el número de infraestructuras y más expuestas a los efectos del
cambio climático. Tradicionalmente, las comunidades preocupadas por
las políticas urbanas y las organizaciones de la sociedad civil no se han
interesado por cómo interactúan estos factores y sus posibles consecuen-
cias. Sin embargo, para resolver estos problemas que afectan a las ciuda-
des es fundamental comprender que los aspectos globales no pueden
desligarse de los nacionales.
77
V. Los requisitos para que Hábitat III tenga éxito
Las tendencias mencionadas anteriormente contrastan mucho con los

débiles resultados obtenidos por las dos grandes conferencias internacio-
nales sobre asentamientos humanos organizadas por las Naciones Uni-
das en 1976 y 1996. Estas cuestiones de actualidad son muy importantes,
hay que reconocerlo y aplicar medidas urgentes. No obstante, las iniciati-
vas a escala global en forma de ayuda a las zonas urbanas y los debates
sobre políticas urbanas liderados por la ONU no han estado a la altura de
la magnitud, la complejidad y la urgencia de los problemas.
Este contraste entre los problemas existentes y la falta de capacidad
internacional y voluntad política para solucionarlos indican que la Pacha-
mama, el símbolo de la conferencia Hábitat III, tendrá que ser mucho más
enérgica y eficaz que sus predecesoras para obtener unos resultados
positivos que marquen la diferencia.
El éxito de Hábitat III depende de seis factores inmediatos:

1. Participación: la participación en Hábitat III como proceso y acon-
tecimiento debe ser mucho más amplia que en las conferencias
anteriores. Usar las tecnologías de Internet y las redes sociales
de forma imaginativa y activa podría resultar importante para
ampliar la participación de la ciudadanía y las administraciones
locales. La creación de una nueva conciencia urbana y un movi-
miento político globales son herramientas esenciales para gene-
rar cambios significativos. En última instancia, cualquier impacto
real de estos procesos y acontecimientos dependerá del compro-
miso, el liderazgo visionario y la movilización global de la socie-
dad civil. Mientras que las actividades de ONU Hábitat reflejan el
compromiso sincero y activo, están limitadas por la escasez de
recursos y la falta de socios globales realmente comprometidos.
Siendo realistas, una pequeña agencia de la ONU en Nairobi no
puede provocar que las tendencias urbanas mencionadas ante-
78
riormente cambien de forma significativa.
2. Lenguaje claro e unificado: el contenido de las recomendaciones
para crear una nueva política urbana debe definirse con exactitud,
empleando términos sencillos y claros. No pueden envolverse de
un lenguaje promovido por las Naciones Unidas que no es com-
prensible para la población en general. Las recomendaciones
tienen que ser convincentes y transmitir un auténtico sentimiento
de urgencia. Menos será más. Los extensos documentos reflejan
las huellas del pasado. Es hora de articular nuevas formas de
enfrentarse a los retos que comprometen el futuro de las zonas
urbanas. Está claro que es una cuestión complicada debido al
control diplomático de las Naciones Unidas y los procesos multi-
laterales. La pregunta, por lo tanto, es doble: ¿los diplomáticos
estarán dispuestos a soltar las riendas? En este caso, ¿aparece-
rán otros agentes institucionales que se unirán para redefinir el
mensaje global sobre las áreas urbanas y difundirlo mejor?
3. El reconocimiento de la importancia que tiene la agenda urbana
por parte de los gobiernos nacionales: incluso si se produce una
movilización mundial alrededor de Hábitat III que reafirme la

importancia y la urgencia de las cuestiones urbanas, esta movi-
lización tendrá poco efecto si los gobiernos nacionales no reco-
nocen la importancia de la agenda urbana como parte integrada
en la gestión de la macroeconomía, la sostenibilidad del medio
ambiente y la promoción de la justicia social y la democracia.
La obtención de este reconocimiento tiene que ser un objetivo
primordial del proceso previo a la conferencia y de la misma
conferencia. No se trata de una tarea menor. Durante la última
década, el G-20 se ha negado sistemáticamente a reconocer que
las áreas urbanas son centros neurálgicos que generan el 70%
del PIB en la mayoría de los países, y los espacios donde la des-
igualdad, el desempleo y la conflictividad social se hacen más
evidentes. Esta visión de túnel por parte de los macroeconomis-
tas continúa limitando las ventajas que se podrían obtener de la
productividad de la economía urbana, que afecta cada vez más a
79
personas de renta baja tanto en países industrializados como en
vías de desarrollo.
4. Los vínculos entre las agendas de las ciudades y las áreas metropo-
litanas: los compromisos de la nueva agenda urbana no pueden
desvincularse de las prioridades reales de las ciudades y sus
áreas metropolitanas, dentro del marco de las políticas naciona-
les urbanas. Actualmente, los estados miembros de la ONU y los
gobiernos nacionales están negociando la nueva agenda urbana,
pero su cumplimiento dependerá en gran medida de la participa-
ción y la implicación de la comunidad local. Esto requiere de un
compromiso mucho más sólido por parte de gobiernos locales,
organizaciones nacionales e internacionales y las demás fuerzas
políticas locales. Promover la participación y la movilización de
estas organizaciones requiere una gran dosis de acción política.
No hay garantía de éxito, incluso en el caso de que ONU-Hábitat
y algunos gobiernos nacionales clave decidan aumentar drástica-
mente su autoridad y destinar más recursos para que los gobier-
nos locales puedan desempeñar estas funciones.
5. Los compromisos económicos: estas recomendaciones deben ir

acompañadas de recursos económicos para que los gobiernos
locales y nacionales puedan cumplir los compromisos adquiridos.
Esto resulta especialmente complicado después de los decepcio-
nantes resultados de la Cumbre de la ONU sobre Financiación
para el Desarrollo, celebrada en Addis Abeba (Etiopía) en julio de
2015, en la que no pudo llegarse a un acuerdo sobre nuevas fuen-
tes de financiación para el desarrollo. Uno de los objetivos a largo
plazo es la reforma significativa de las finanzas urbanas, con
medidas como recuperar parte del valor del suelo, aumentar la
recaudación de impuestos locales y acceder con mayor facilidad a
los mercados financieros nacionales e internacionales. Nada de
esto se habrá conseguido a octubre de 2016. Tampoco se prevé
que las instituciones encargadas de generar estos posibles ingre-
sos se comprometan políticamente y económicamente con esta
80 cuestión, o se les permita hacerlo. En la mayoría de países, los
Estados no están muy comprometidos a la hora de apoyar econó-
micamente la gobernanza de las ciudades.
6. Monitoreo independiente: Por último, debe activarse un mecanismo
de supervisión fuerte e independiente que pueda realizar un segui-
miento de los compromisos adquiridos. Este mecanismo podría ser
un grupo intergubernamental sobre urbanización, parecido al del
IPCC. La aprobación de los 17 objetivos de desarrollo sostenible en
septiembre de 2015 por la Asamblea General de la ONU dificultará
un poco más el proceso, ya que los convertirá en el núcleo de las
acciones de supervisión y evaluación de la organización. El objetivo
urbano (objetivo 11) está compuesto por múltiples objetivos que no
abordan directamente las cuestiones de pobreza, desigualdad y la
enorme importancia que tiene la productividad de la economía
urbana. Será más difícil garantizar formas efectivas de seguimien-
to y evaluación de los compromisos de Hábitat III en el contexto
más amplio del sistema de las Naciones Unidas.
Por último, si los equipos negociadores de las Naciones Unidas y los

gobiernos nacionales actúan guiados por las dinámicas de siempre, difí-
cilmente se logrará construir una voluntad política que sirva para alcanzar
los seis objetivos anteriores. Tal y como se ha señalado, existe la necesi-
dad urgente de articular un tipo especial de liderazgo y lenguaje trascen-
dentes, que puedan ser comprendidos y respetados por gobiernos y pue-
blos de todo el mundo.
Metafóricamente, es la hora de que Pachamama dé un paso al frente
y afirme, con respeto y afecto por sus pueblos, que todos estamos unidos
en el Ecuador, el centro de la Tierra. No podemos perder tiempo en divi-
siones o intereses particulares. Hábitat III tiene que servir para reivindicar
los intereses globales y alcanzar un consenso asumido por todos.
VI. Más allá de Hábitat III
Hábitat III se celebra demasiado pronto y, a la vez, llega tarde. No hay

81
tiempo suficiente para juntar todas las piezas necesarias para lograr los
resultados deseados y, por otra parte, es demasiado tarde para evitar que
las dinámicas perjudiciales citadas anteriormente se consoliden y agudi-
cen. Introducir un programa de políticas urbanas dentro de un marco más
extenso de medidas de progreso social y económico sostenible es una
tarea importante y urgente. Es necesario un cambio radical –conviene
avanzar hacia una transformación significativa de los patrones de conduc-
ta social y humana destructivos– pero es poco probable que este cambio
se produzca sin que antes ocurra un desastre capaz de asustar a los
gobiernos nacionales y locales, y que se vean obligados a realizar las
reformas necesarias.
Esto indica que la amenaza del cambio climático podría acabar convir-
tiéndose en un instrumento político de primer nivel para promover la
adopción y la aceptación de otras reglas en un nuevo escenario político.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible aprobados recientemente pueden
facilitar este proceso. Pero el elevado número de objetivos y, sobre todo,
de puntos a tratar, pueden dificultar su conocimiento por parte del gran
público. Es importante que después de la conferencia Hábitat III los
gobiernos nacionales acepten realmente que deben realizar un segui-

miento de la aplicación de los objetivos y, por lo tanto, prever algún meca-
nismo de rendición de cuentas.
La experiencia demuestra que nuestras expectativas acerca de la efi-
cacia de los procesos y actos de las Naciones Unidas tienen que ser
modestas. A pesar de todo, 40 años después de la conferencia de Vancou-
ver (1976), el mundo ha cambiado radicalmente, con la globalización,
Internet, el colapso de los imperios políticos y, últimamente, el intercam-
bio instantáneo de información. La política ha cambiado, y en las zonas
urbanas más que en ningún lugar. Puede que las causas del cambio sean
difíciles de descifrar, pero la dinámica de fondo indica que este cambio es
inevitable, aunque sólo sea porque los límites de los recursos naturales y
las nuevas vías de vulnerabilidad ambiental exigen que todos nos adapte-
mos. Que la conferencia Hábitat III se celebre en el Ecuador –la tierra de
Pachamama– es adecuado y puede tener un punto de ironía porque, en
definitiva, destacar la importancia de la Madre Tierra puede ser el valor
82
más convincente y compartido por todos los pueblos y gobiernos.
Postscript
Desde la publicación de mi artículo en diciembre de 2015, ha habido pocos

avances sustantivos y políticos en la confección de la Nueva Agenda Urba-
na, el principal documento que producirá Hábitat III. Esta situación es
resultante de tres factores.
En primer lugar, no hay un interés real por parte de los gobiernos
nacionales en afirmar la importancia de la política urbana en las estrate-
gias nacionales de desarrollo. El lugar de la ciudad se mantiene al mar-
gen de los debates políticos nacionales.
En segundo lugar, ONU Hábitat puso en marcha procesos elaborados
pero confusos para generar ideas hacia una nueva agenda urbana. Estos
procesos incluyen un programa de documentos normativos confecciona-
dos por “Unidades Directivas” (Policy Units), cerca de una docena de
grupos de 20 expertos internacionales encargados de preparar documen-
tos sobre políticas para cuestiones como la vivienda, las finanzas munici-
pales o las políticas urbanas nacionales. Estos papeles eran demasiado

detallados e insuficientemente vinculados como para proporcionar una
visión sustantiva coherente de lo que debería incluirse en un nuevo docu-
mento de política urbana. Este esfuerzo generó expectativas pero final-
mente resultó ser muy caro y distractivo respecto a la necesidad de pro-
porcionar una visión integral para las ciudades, orientada al futuro. En
paralelo, ONU-Hábitat publicó el Informe Mundial sobre Ciudades 2016,
que también se supone que debe proporcionar el contenido esencial de la
nueva agenda urbana. Ese Informe estuvo totalmente separado de los
otros procesos y productos en el proceso preparatorio para Hábitat III.
En tercer lugar, en lugar de abordar el desafío de fondo que plantea la
formulación de una nueva agenda urbana, los gobiernos nacionales han
puesto mucho más atención en cómo serían monitoreados los “compromi-
sos” en el documento final. Esto ha devenido en un debate sobre el futuro
papel de ONU-Hábitat y el lugar de la urbanización dentro del sistema de
las Naciones Unidas. Los debates en Surabaya, Indonesia, en las reuniones
83
del Comité Preparatorio para Hábitat III fueron largos pero sin resoluciones,
y continuarán con anterioridad a Quito y en la misma Conferencia Hábitat
III, en Quito. Esto también ha oscurecido por completo la necesidad de
movilizar recursos financieros para hacer frente a los problemas urbanos.
En contraste con el fracaso de los procesos oficiales, ha habido un
amplio –aunque no muy profundo– interés en Hábitat III en varios países
de todo el mundo. ONU-Hábitat organizó procesos de consulta en la ONU,
reuniones regionales, reuniones temáticas, reuniones de Pensadores
Urbanos y otros eventos para promover el interés público en Hábitat III.
Hay muchos encuentros que se prevén para Quito por fuera de las reunio-
nes oficiales, por lo cual puede esperarse que el éxito político del proceso
de preparación y la conferencia se encuentren más al interior de la socie-
dad civil que en el encuentro oficial.
Por último, el tema de la Nueva Agenda Urbana sigue siendo en sí
mismo fundamentalmente problemático. El proyecto –que se estaba aun
negociando entre los Estados miembros en septiembre de 2016 en Nueva
York– sigue siendo completamente ahistórico, sin ningún contexto en el
tiempo y el espacio. No es en absoluto estratégico, ya que no establece
una jerarquía de prioridades o preocupaciones. Se carece de un funda-

mento ético, ya que no refiere a la justicia social. No refleja la urgencia o
las realidades de las ciudades. Por ejemplo, hay poca referencia al espa-
cio, al lugar; ¿qué puede hacer el mundo con una política urbana a-espa-
cial? Y en un mundo preocupado por el cambio climático, la creciente
desigualdad y la disminución de las oportunidades económicas de una
población en crecimiento, la Nueva Agenda Urbana mantiene un decep-
cionante silencio sobre cómo estos problemas globales pueden ser abor-
dadas por políticas y acciones a nivel urbano.
Pachamama hace bién en estar preocupada, porque tanto ella como
Hábitat III pueden ser olvidados.
Agradecimientos
El autor desea agradecer la utilidad de los comentarios efectuados por

Anushay Said y David López García.
84
Nueva Agenda Urbana.
Breve recuento del proceso y del producto
Ana Sugranyes
85
El proceso
Como para todas las conferencias o cumbres de la Organización de las

Naciones Unidas (ONU), el trascurso preparatorio de la Tercera Conferen-
cia de Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sosteni-
ble (Hábitat III) es importante, determinante y se extiende varios años.
Durante esta preparación se elabora el documento que el ritual de la
Conferencia terminará aprobando. Se trata de un ejercicio complejo,
desarrollado en distintos ámbitos geográficos y temáticos, con la partici-
pación de centenares de actores diversos.
Hábitat III fue convocada a mediados del año 2013 por ONU-Hábitat, la
instancia dedicada al tema de los asentamientos humanos, creada por
resolución de la Conferencia Hábitat I en 1976 e instalada en Nairobi. En
la intrincada estructura burocrática de las Naciones Unidas, ONU-Hábitat
viene a ser la hermana menor, luchando continuamente por su supervi-
vencia financiera.
El llamado a Hábitat III se dirige a toda la estructura de la ONU, a los
estados miembros y “a todos los interesados pertinentes, incluidos los
gobiernos locales, los grupos principales indicados en el Programa 2148,

los fondos y programas pertinentes de las Naciones Unidas, las comisio-
nes regionales y los organismos especializados, las instituciones financie-
ras internacionales y otros asociados del Programa de Hábitat...” (ONU-
Hábitat, 2013).
Esta convocatoria propone elaborar la Nueva Agenda Urbana (NAU).
No deja de extrañar el claro sesgo urbano de esta propuesta. Si bien la
tendencia de urbanización es dominante en esta era de la historia del
planeta, no se puede explicar el por qué ONU-Hábitat deja fuera de foco a
la mitad de los asentamientos humanos. Desde inicios del siglo XXI, las
principales actividades de este organismo se cobijan debajo del alero
urbano –dejando progresivamente de lado la denominación de hábitat–
con siete Foros Urbanos Mundiales (FUM) o con la World Urban Campaign
(WUC). Una explicación podría radicar en el hecho de que hay ciudades
con recursos y que éstas auspician con agrado eventos internacionales en
86 sus carreras competitivas.
El objetivo del proceso preparatorio es de formular y consensuar el
documento que la Conferencia Hábitat III aprobará en Quito. Éste se
alcanzó paso a paso a través de tres sesiones plenarias, las PrepCom: la
primera en Nueva York, septiembre 2014; la segunda en Nairobi, abril
2015; la última en Surabaya, julio 2016. Alrededor de estas pre-conferen-
cias se articularon nueve reuniones consultativas, grupos de expertos,
para producir los aportes temáticos.49
Además, los países han ido formulando sus informes, recogidos en
posicionamientos regionales –en el caso de América Latina, la declara-
ción de Toluca de abril 2016. Por su lado, WUC –la campaña mundial de
48 La Cumbre de la Tierra (Rio de Janeiro, 1992) reconoció el papel de la sociedad civil

ordenada en “grupos principales”. Actualmente, estos son: mujeres; autoridades locales
y subnacionales; organizaciones de la sociedad civil; parlamentarios; negocios e indus-
trias; fundaciones; profesionales; sindicatos y trabajadores; agricultores (nota propia: ¿y
los campesinos?); medios de comunicación; investigación y academia. (nota propia: ¿y
los pobladores?).
49 Estos documentos se organizan en torno a seis áreas o temas, veintidós Issue Papers
y finalmente diez Policy Units. Ver la matriz en http://unHábitat.org/issue-papers-and-
policy-units/
Nueva Agenda Urbana
ONU-Hábitat para reforzar el concepto de ciudad dura, la urbs del nego-

cio, en contraposición a la complejidad política y social de la polis, con el
apoyo de distintas expresiones de la sociedad civil– ha ido delegando a
veintitrés ciudades la realización de Urban Thinkers Campus (UTC) recogi-
dos en The City We Need50, el prototipo de documento atemporal que
sueña una ciudad ideal sin denunciar ni proponer remedio a los miles de
problemas urbanos.
Ahora, al final del proceso, el aparato de la ONU, bajo la coordinación
de ECOSOC51 y con un nuevo grupo de asesores, alineó la NAU a las direc-
trices del momento –las prioridades del Acuerdo de Paris sobre el Cambio
Climático y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Al margen de estos
procedimientos oficiales, se suman centenares de iniciativas paralelas, o
alternativas, que van produciendo comentarios, críticas y propuestas;
éstas se articulan en torno a redes internacionales. 52 El debate paralelo
ha logrado incidir en el proceso oficial a través de las antenas nacionales
y/o regionales, también gracias a un intenso trabajo de lobby en cada paso 87
aquí descrito.
Este proceso ha sido diverso, desafiante, dificultoso, fructuoso y lento;
un espacio de debate donde concurrieron personas oficialmente designa-
das y representando intereses de todo tipo.
Pero el mundo habitacional –sus actores sociales y dirigentes, profe-
sionales y técnicos, funcionarios y académicos, mujeres y hombres que
habitan el planeta– se mantuvo fuera de este proceso. Son muy pocos los
gobiernos que siguieron la guía propuesta por ONU-Hábitat en 2013; los
50 Ver el texto de The City We Need en http://www.worldurbancampaign.org/city-we-need

51 El Consejo Económico y Social (ECOSOC por su sigla en inglés) forma parte del núcleo
del sistema de las Naciones Unidas y tiene como objetivo promover la materialización de
las tres dimensiones del desarrollo sostenible (económica, social y ambiental). Este
órgano, entre muchas funciones, es responsable del seguimiento de los resultados de
las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas.
52 Listando unas pocas redes, con las cuales venimos trabajando desde hace años: la
Coalición Internacional del Hábitat (HIC por su sigla en inglés), International Network for
Economic Social and Cultural Rights (ESCR-Net), Houairou Commission, Hábitat for
Humanity International, Slum Dwellers International (SDI), Alianza Internacional de los
Habitantes (AIH), United Cities and Local Governments (UCLG), Federación Iberoamericana
de Urbanistas (FIU), Contested Cities, Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad.
Comités Nacionales Hábitat III, sugeridos por Nairobi, fueron escasos; la

mayoría de los informes nacionales se elaboraron a puerta cerrada. No se
dio el debate público conocido a mediados de los años setenta y noventa
del siglo pasado para la preparación de Hábitat I y II.
El documento aquí analizado, el borrador final de la NAU, es el pro-
ducto de, por lo menos, quince años –tomando como referencia el inicio
del debate en torno a Hábitat II+5, en Nueva York, en 2001– de discusiones
y disputas, de negociaciones y pactos, de antagonismos entre utopías y
praxis, que terminan ajustándose a los lineamientos globales del momen-
to y, por supuesto, a los intereses dominantes de la mercantilización y
financiarización del hábitat.
El producto
El borrador de la Nueva Agenda Hábitat (NAU) es un documento de 165

88 párrafos distribuidos en unas 25 páginas, lo que viene a ser una gentileza
en términos de lectura y entendimiento, comparado con las más de 150
páginas de la Agenda Hábitat, el producto de Hábitat II en 1996.
Una primera versión del borrador –Zero Draft– apareció el 6 de mayo
2016; dos versiones posteriores fueron revisadas por el sistema ONU a
través de sus distintas ramas políticas, jurídicas, administrativas, temáti-
cas, regionales y nacionales; la última propuesta disponible al momento
de escribir estas líneas es del 28 de julio, o sea al finalizar la PrepCom3
para llegar al Draft New Urban Agenda.53
Éste consta de las siguientes partes: la declaración de Quito sobre
ciudades sostenibles y asentamientos humanos para todos (párrafos 1 a
20) y el plan de ejecución de la Nueva Agenda Urbana, que se divide en
tres literales: (a) compromisos transformadores para el desarrollo urbano
sostenible (párrafos 22 a 78); (b) implementación efectiva (párrafos 79 a
154); (c) seguimiento y revisión (párrafos 155 a 165).
53 El documento “Hábitat III. Draft New Urban Agenda” se encuentra en https://www.

Hábitat3.org
Nueva Agenda Urbana
A resumida cuenta, el texto se desarrolla entre un listado de buenos

deseos en nombre de “nosotros, los jefes de estado y gobierno, ministros
y altas autoridades”54 y elementos para concretar estos compromisos.
Dadas las críticas que se multiplicaron estos últimos años sobre la
ausencia de una capacidad de monitoreo y evaluación de los compromisos
acordados en la Agenda Hábitat I y II (1976 y 1996), y viendo que la Nueva
Agenda Urbana no propone indicadores a tal efecto, la ONU recurre a otra
solución: en su parte final, el documento recurre al sistema de informe
cualitativo y cuantitativo a ser presentado a ECOSOC cada cuatro años;
informe cuya responsabilidad estará compartida entre los gobiernos loca-
les, subnacionales y nacionales, con los mecanismos habituales de coor-
dinación con otras instancias de la ONU y la participación de los grupos
principales. En Quito quedará por precisarse el párrafo 164 con los deta-
lles de seguimiento para el mandato de ONU-Hábitat.
En la tradición de los procesos preparatorios de conferencias o cum-
bres de Naciones Unidas, se puede estimar que este borrador representa 89
un 95% del texto a ser aprobado por la Conferencia Hábitat III. En octubre
en Quito ya sólo se discutirán unas pocas frases que aun suscitan diferen-
cias entre, por un lado, Estados Unidos de América, Canadá y sus princi-
pales aliados; por el otro, el G-77, incluyendo a China y la mayoría de los
países de América Latina. 55
Apreciaciones en torno al producto
Entre las redes internacionales del pensamiento crítico sobre el hábitat y

la ciudad, la recepción del borrador de la NAU tiende a la decepción. No
se trata de una sorpresa; más bien la constatación de un desenlace anun-
ciado: los responsables de este documento, tan importante para el futuro
de las ciudades y los territorios, se las agenciaron para proyectar ilusio-
54 El primer párrafo de la NAU define los sujetos de los compromisos de la siguiente

forma: “We, the Heads of State and Government, Ministers and High Representatives,…”.
55 El G-77, o grupo de los 77, creado en 1964, reúne ahora a 134 países del sur del pla-
neta. En las deliberaciones de la ONU representa la fuerza antagónica al poder econó-
mico del norte.
nes, buenas intenciones difícilmente controlables, sin asumir ni el pre-

sente ni el pasado. La desilusión se relaciona a muchos elementos de
este texto; sin pretender analizar aquí los detalles de la NAU, a continua-
ción se presentan unas observaciones generales.
Como su nombre lo sugiere, al tratarse de algo supuestamente “nuevo”,
la NAU deja de lado la revisión de los compromisos adquiridos por los esta-
dos miembros hace veinte años. Por lo tanto, las buenas intenciones pier-
den consistencia y credibilidad por no haber sido construidas a partir de una
evaluación de cumplimiento de las Agendas Hábitat I y II.
Es un documento atemporal: podría haber sido escrito en cualquier
momento, sea en los últimos años del siglo XX, sea dentro de quince años
más. Cubre una gran diversidad de anhelos sobre temas que van, por
ejemplo, del derecho a la ciudad al fondo climático verde, confundiendo en
un mismo pliego enfoques tan distintos y opuestos.
Por esta misma impresión de fuera del tiempo, la NAU prescinde
90 establecer y reconocer las ciudades tal como están en la mayoría de los
países, también en el norte, entre sus condiciones marginalizadoras y
segregadas, protectoras de intereses elitistas y desreguladoras, violentas
e inseguras, exclusivas y excluyentes.
No menciona los hechos de reiteradas y masivas violaciones de dere-
chos humanos, como los son los desalojos forzados, el acaparamiento de
tierras y la no respuesta a los inmensos desplazamientos de refugiados
–a pesar de los compromisos y correspondientes obligaciones contraídas
en la Agenda Hábitat II de 1996.
Si bien este documento confirma el enlace de sus propuestas con el
cumplimiento del Acuerdo de Paris sobre el Cambio Climático –aprobado
por la ONU en abril 2016– y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030,
–programa aprobado por la Asamblea de la ONU en 2015 y cuyas diecisie-
te metas proponen “transformar nuestro mundo”, empezando por el “fin
de la pobreza” 56–, es difícil ver en la NAU el continuo necesario para
resolver la precariedad habitacional de mil millones de pobres viviendo
56 Objetivos de Desarrollo Sostenible, ONU, 2015; ver en http://www.un.org/sustainable-

development/es/
Nueva Agenda Urbana
mal, sin dignidad alguna, en las calles, en centros deteriorados, en las

periferias de ciudades o en el campo, partes no disociables del mismo
ecosistema global.
La ciudad como sujeto de propuesta y acción es otro tema ausente del
texto. Quienes suscriben la Agenda son los estados miembros, o sea los
gobiernos nacionales. Queda por aclararse entonces el rol del gobierno
local en cuanto a su estatus de autonomía o de tradicional dependencia.
La sociedad civil sigue apareciendo en su dimensión de partnership o
asociatividad que la ONU le ha conferido. Sin embargo, observando el
peso de los movimientos sociales en la construcción de la función social
de la ciudad, la NAU no da señal de reconocimiento a la ciudadanía, a su
expansión en el control social de los pactos internacionales, políticas
públicas y cumplimiento de los derechos humanos.
Las secciones relacionadas a suelo y vivienda confirman el enfoque
predominante de su valor de cambio. Si bien aparecen algunas menciones
de su función social –sin definirla– y al suministro público de tierra, no hay 91
alusión a su valor de uso. Lo que, a su vez, refleja otras ausencias sorpren-
dentes y preocupantes como las repercusiones de la desigualdad social y
territorial, así como de las crisis cíclicas del mercado globalizado y la pro-
funda crisis de las deudas hipotecarias. Tampoco hay señal de reconoci-
miento a las capacidades poblacionales autogestionarias, ni de propuestas
efectivas para acompañar técnicamente a los constructores de ciudad.
Los temas sociales de la NAU abordan el rol de la mujer y la violencia
en su contra, pero sin relacionarlos al tema transversal y cada vez más
apremiante de la (in)seguridad ciudadana en el contexto urbano –no sólo
por la violencia en la casa o en la calle, sino más bien el escamoteo de la
prevención social de la vida. Otra ausencia que no se entiende son los
derechos de la comunidad LGBT, o sea el reconocimiento de la diversidad
de género.
Dada la importancia que la NAU le da a los temas de la tecnología, es
extraño que no se mencionen las asimetrías tan evidentes en la (in)acce-
sibilidad a las mismas.
Además de estas lagunas, es interesante revelar temas que han veni-
do extraviándose entre 2014 y 2016. A título de ejemplos, se pueden iden-
tificar contenidos que estaban en el documento producto de la PrepCom157

y que ya no aparecerán en la NAU:
• los problemas urbanos actuales y emergentes (párrafos 36 a 44);
• el incremento valor del suelo (párrafo 41);
• la mercantilización del suelo y de la vivienda (párrafos 51 a 52);
• la financiarización de la vivienda (párrafo 52);
• el descontento social: vulnerabilidad de los jóvenes en el mercado
laboral (párrafos 53 a 55);
• el aumento de la desigualdad en las ciudades (párrafos 56 a 58);
• la persistencia de un modelo de urbanización insostenible, desde
los puntos de vista ambiental, social y económico (párrafo 66);
• “la urbanización sostenible requiere políticas que aseguren que
los beneficios del crecimiento urbano se distribuyan de manera
equitativa” (párrafo 69);
• “hemos aprendido mucho desde entonces sobre qué funciona y
92 qué no. Sabemos ya de los costos que supone la urbanización no
planificada y las oportunidades perdidas” (párrafo 75).
Uno de los aspectos más preocupantes de la NAU es el uso reiterado de

expresiones y palabras ilusorias y vaciadas de sentido común. Por ejemplo:
• ¿en nombre de qué solvencia social, o de qué cambio conductual
seguir insistiendo sobre la dualidad entre formal e informal?
• ¿por qué esquivar la realidad de la desigualdad social y territorial
en la escapatoria de la inequidad?
• mirando las ciudades tal como están, ¿cómo creer en el compro-
miso de una prosperidad urbana sostenible, inclusiva e incluyente?
• y observando la mercantilización generalizada del hábitat en el
mundo, ¿cómo creer en la propuesta airosa de negocio justo?
57 Los contenidos aquí reportados, con la referencia de su(s) respectivo(s) párrafo(s),

estaban presentes en el documento del Comité preparatorio de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III), Nueva
York, septiembre 2014; disponible en http://unHábitat.org
Nueva Agenda Urbana
Independientemente de las ausencias, extravíos y vaciados, vale la

pena recalcar aportes que corresponden al lobby sostenido desde hace
años por instancias internacionales de la ciudadanía. A pesar de su sesgo
tan urbano, la NAU re-enfatiza el continuo territorial urbano-rural, muy
relevante para el tema habitacional en todo el mundo, particularmente en
África y Asia. Se logró realzar referencias reiteradas a los derechos huma-
nos, en especial el derecho a una vivienda adecuada, especificando varias
alternativas para garantizar la seguridad de tenencia y dando continuidad
a las obligaciones contraídas en 1996. Por primera vez, en un documento
del sistema de la ONU, aparece una pequeña mención de reconocimiento
al “derecho a la ciudad”.58
Hace 40 años, conversando sobre la relevancia o no de introducir los
asentamientos humanos en la agenda de la ONU, Luis Lander59 opinaba
que sí: para las organizaciones sociales, era la oportunidad de poder refe-
rir los nuevos temas y conceptos de las Naciones Unidas en los reclamos
y debates nacionales y locales. Con el “derecho a la ciudad” iremos avan- 93
zando paso a paso. La lucha continua.
Santiago, Chile. Agosto 2016
58 En párrafo 9: “Cities for all is also recognized as the Right to the City in some countries,
based on a people-centered vision of cities as places that strive to guarantee a decent and
full life for all inhabitants”. Para más información sobre el derecho a la ciudad en la NAU,
ver el artículo “Evolución del derecho a la ciudad a lo largo de 50 años” en la segunda
parte de este libro (pag 235).
59 Luis Lander, en los años setenta del siglo pasado, era el Director del Centro de
Estudios del Desarrollo (Cendes), Caracas; miembro del Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales (Clacso), auspiciador de la Revista Latinoamericana de Estudios
Urbano Regionales (Eure) de la Universidad Católica de Chile.
Estados y ciudades: una lucha desigual
Mireia Belil
94 La agencia ONU-Hábitat y la cumbre de Hábitat III en Quito son un ejem-

plo más del desajuste entre política y realidad. UN Habitat es una agencia
para las ciudades, pero sin las ciudades. Es como un gazpacho sin toma-
te. Las grandes cumbres en las que se aprueban declaraciones universa-
les sobre el futuro de las áreas urbanas reúnen sobre todo a representan-
tes de los gobiernos centrales, el aparato estatal, muchas veces repre-
sentados por diplomáticos de carrera con pocos o nulos contactos con los
territorios objeto de las bienintencionadas declaraciones.
Desde Hábitat I a Hábitat III muchas cosas han cambiado. Por un lado,
las propias ciudades y el proceso de urbanización. Por otro, la concepción
global desde asentamiento humano a ciudad y territorio urbano. Se han
realizado esfuerzos para integrar a las autoridades locales, las entidades
que actúan en la gestión social y medioambiental de las ciudades, las orga-
nizaciones municipalistas y los expertos en los procesos, programas y
declaraciones. La cumbre de ONU-Hábitat III ha conseguido movilizar
recursos, talentos, entidades y burocracias de todo el mundo a lo largo de
los más de tres años de preparación. A pesar de ello la mayoría de los ciu-
dadanos no saben que en octubre casi doscientos países se reunirán para
decidir cómo debe ser su futuro urbano. A lo largo de estos años también
se han transformado las organizaciones que representan a las autoridades

locales: las entidades municipalistas se han ido organizando, estructurán-
dose y convirtiéndose en interlocutoras de las agencias de Naciones Uni-
das, la Unión Europea o el Banco Mundial. 2004 representó un hito con la
creación de United Cities and Local Governments, con sede en Barcelona.
¿Cuál es el objetivo último de aprobar una declaración apoyada por
casi doscientos países del mundo? Más allá de las victorias diplomáticas
y la sensación de que alguien se preocupa y gobierna el mundo, y en este
caso un fenómeno tan poderoso como la urbanización, las declaraciones
deberían ser compromisos para mejorar colectivamente la vida de las
personas. Un compromiso de acción que precisa como mínimo de unos
responsables, una financiación, un marco legal y un calendario. Sin
embargo, la declaración Nueva Agenda Urbana (NAU) no parece el instru-
mento para desarrollar políticas urbanas que permitan la lucha contra la
pobreza y las desigualdades, así como diseñar ciudades más sostenibles.
A pesar de los esfuerzos, que han sido muchos, a pesar del coste que ha 95
sido y será mucho, no existen indicios de que aquello que se apruebe sea
lo mejor para las ciudades y los ciudadanos, y que una vez aprobado, con-
lleve compromisos reales de cambio.
Las ciudades no son parte central de este compromiso, ya que siguen
apareciendo en el grado de partenariado con las agencias de Naciones
Unidas y también en ONU-Hábitat. Las ciudades nunca han sido las invi-
tadas, más que como actores secundarios, a la búsqueda de las solucio-
nes a las grandes cuestiones de la agenda global.
Los gobiernos centrales/estatales, los aparatos del Estado son esen-
ciales para el desarrollo de ciudades equilibradas, de un sistema de ciu-
dades que permita el re-equilibrio poblacional y de actividades, la soste-
nibilidad de los recursos y del territorio. Los gobiernos deberían estar
interesados en ciudades justas, seguras, innovadoras, socialmente equi-
libradas, potentes... porque estas aseguran un desarrollo del país. El
“problema” de las ciudades es que tienen gobiernos y que, en ocasiones,
estos no son afines a las políticas centrales. Tienen los instrumentos y la
capacidad jurídica para cambiar estructuras y dinámicas básicas como la
gestión del suelo y la propiedad o las dinámicas económicas.
La integración planetaria del sistema urbano se produce a partir de

los procesos de globalización, las revoluciones tecnológicas y de la infor-
mación, la mejora de los sistemas de transporte… la globalización
encuentra en las ciudades dinámicas y espacios que refuerzan sus ten-
dencias y resistencias que la modelan. Estos procesos no son lineales
sino dinámicos, con múltiples contradicciones. La evolución de las ciuda-
des y la suerte de sus ciudadanos dependen en gran parte de la inclusión
de estos espacios en las dinámicas globales y en sus capacidades para
describirlas, entenderlas y gestionarlas. Una parte importante de estos
procesos puede ser compartida.
La economía neoliberal ha utilizado y utiliza las ciudades como cen-
tros de producción y de control social. La ciudad misma se puede conver-
tir en el centro de una nueva ronda de acumulación de capital. La ciudad
puede ser fuente de grandes negocios, como se refleja en el interés cre-
ciente de grandes empresas de servicios, tecnología e infraestructuras
96 que operan en las regiones metropolitanas. Individualmente y como siste-
ma la mayoría de ciudades determinan la fortuna económica y social de
los países y de la economía global diariamente. Es obvio que cómo se
organizan estas áreas urbanas (su geografía y las instituciones que las
gobiernan) tiene impactos determinantes en el sistema urbano del país y
global. Un área urbana como Tokio, con más de 36 millones de personas
y un PIB de más de 1,9 billones de dólares, es un sujeto económico similar
a Italia y superior a España, Corea del Sur o Brasil. Sin embargo, todos
estos países son los que se comprometen (o no) a una lista de buenas
intenciones que no concretan ni recursos, ni calendarios ni responsables.
La evolución de cada ciudad no se puede entender sin considerar las
tendencias globales, sociales y económicas que, al mismo tiempo, son el
reflejo de un abanico de causas locales que se combinan de maneras muy
distintas y a veces contradictorias. La combinación de lo local y lo global
a partir de la estructuración de redes y alianzas internacionales de coo-
peración es una vía de implementación de políticas y buenas prácticas. La
cooperación entre administraciones es muy necesaria, pero la coopera-
ción entre ciudades también. El “copiar y pegar” de políticas y prácticas
son estrategias muy utilizadas y útiles para el avance de los problemas
esenciales de la agenda global. Las ciudades aprenden unas de las otras

desechando las ideas que no funcionan bien y copiando (y muchas veces
mejorando) aquellas que consiguen objetivos. Por ejemplo, la ciudad de
Los Ángeles tardó décadas en implementar controles de polución, pero
otras ciudades como Beijing lo hicieron rápidamente cuando constataron
los beneficios. En las próximas décadas se estructurará un sistema global
de ciudades interconectadas, de geometrías y geografías variables, que
aportará soluciones e innovaciones a la agenda global. Participar en este
sistema será fundamental para la evolución de las ciudades.
El desajuste entre política y realidad también se produce al nivel de las
ciudades. Las áreas urbanas donde deben aplicarse las políticas de movi-
lidad, vivienda, redistribución, ocupación, representatividad, etc., no coin-
ciden necesariamente con los municipios u otras delimitaciones adminis-
trativas. Tenemos ciudades, áreas metropolitanas, centros y suburbios,
regiones urbanas, regiones urbanizadas, territorios urbanos.... Todas
ellas de difícil definición y con distintos grados de capacidad de organiza- 97
ción y gobierno. Cómo se organiza la participación de este tipo de redes
en las agencias internacionales no es obvio. A veces las organizaciones
municipalistas tienden a reproducir un sistema de funcionamiento en el
que prevalece el denominador común y no la innovación social.
¿Debe ONU-Hábitat ser entregada a las organizaciones municipalis-
tas? Una agencia de Naciones Unidas no es la panacea ni es suficiente
para cambiar el rumbo de los procesos de urbanización. Sin embargo
puede actuar de agencia de redistribución, conocimiento, innovación, par-
tenariado, etc., y necesita a las ciudades para hacerlo, y también a los
Estados. Una agencia universal de las ciudades, cara a cara con los Esta-
dos, en las que éstas puedan expresar sus opiniones y proponer solucio-
nes a asuntos globales en los que la evolución de las ciudades marque la
diferencia, como por ejemplo en la reducción de las emisiones de CO2. No
se trata de construir una nueva institución genérica sino una que pueda
aportar soluciones y recursos a aquellos temas de vigencia universal y en
los que la evolución global de las ciudades aporte innovaciones y cambios
positivos. Con compromisos de acción. La moda y relevancia de las ciuda-
des en este período histórico ofrecen un entorno de núcleos urbanos
potentes con líderes sobradamente conocidos por sus méritos, deméritos

o pretensiones. No soy partidaria de que los alcaldes y alcaldesas gobier-
nen el mundo60 pero si de que gobiernen los territorios y las comunidades
que representan, con las competencias y los medios necesarios y adecua-
dos, con la cooperación de los distintos niveles de gobierno.
98
60 Como proponía Benjamin Barber en su libro If Mayors Ruled the World: Dysfunctional
Nations, Rising Cities (Yale University Press, 2013).
La ventriloquía de HÁBITAT III
Fernando Carrión M.
Hace 40 años en la ciudad de Vancouver (1976) se llevó a cabo la prime-

ra reunión de ONU-HÁBITAT destinada a diseñar políticas urbanas a
nivel planetario. En esa cumbre se legitimó la oficina de Naciones Uni- 99
das –HÁBITAT– con la misión de velar por los llamados “asentamientos
humanos” y “hábitat”, conceptos importados de las ciencias naturales.
Sin duda fue un avance, porque los países miembros del organismo inter-
nacional reconocieron a las ciudades como una problemática que reque-
ría un tratamiento especializado de carácter internacional. En esa ocasión
los debates giraron alrededor del agudo proceso de urbanización que se
vivía a escala mundial, producto de la vigorosa migración rural/urbana y
del crecimiento natural de la población, que produjeron un significativo
crecimiento en las ciudades, al extremo que dieron lugar al aparecimien-
to de los asentamientos humanos, denominados según el país que se
trate como favelas en Brasil, villas miseria en Argentina, pueblos jóvenes
en Perú, barrios de rancho en Venezuela, colonias populares en México o
callampas en Chile. La emergencia de esta problemática terminó por
construir una “ciudad dual”: informal/formal; legal/ilegal.
La segunda cumbre se celebró en la ciudad de Estambul en 1996,
teniendo como ejes de debate la globalización (La ciudad global) y las tesis
del neoliberalismo (ciudad neoliberal), enmarcados, por un lado, en los
procesos del llamado “Consenso de Washington”, que impulsó la desregu-
lación del mercado, la descentralización y el reposicionamiento de los

organismo internacionales de cooperación en materia urbana. Y por otro
lado, en la búsqueda de la eficiencia en la gestión, para lo cual se recurrió
a las técnicas cuantitativas de medición de resultados, que luego tendrían
su correlato en los denominados “objetivos del milenio”, nacidos en la cum-
bre mundial del año 2000 realizada en la sede de la ONU en Nueva York.
Hoy estamos a las puertas de la tercera conferencia mundial de HÁBI-
TAT, que ha sido preparada durante varios años con muchas reuniones
nacionales, regionales y mundiales. En este caso las ciudades –converti-
das en un objeto de acción, pero sin sujeto– han cambiado notablemente,
al extremo que se encuentra entre los tres actores mundiales actuales: a)
los Estados en decadencia, b) el mercado representado por las grandes
corporaciones transnacionales y c) las ciudades mediante los municipios,
que han logrado un protagonismo único.
Hoy en día las ciudades tienen presencia internacional como metrópo-
100 lis (Nueva York, Londres, México), clusters (del salmón en Chile, de la
tecnología en Silicon Valley) y mancomunidades (48 municipios en fronte-
ra Ecuador-Perú) pero también han logrado un gran desarrollo institucio-
nal con la constitución de un organismo inter urbano –no inter nacional–
denominado “Ciudades y Gobiernos Locales Unidos” (CGLU), que tiene
como finalidad “ser la voz unida y representación mundial de los gobier-
nos locales autónomos y democráticos, promoviendo sus valores, objeti-
vos e intereses, a través de la cooperación entre los gobiernos locales y
regionales, y ante la vasta comunidad internacional”.
Los organismos de cooperación internacional (incluido ONU-HÁBI-
TAT), que impulsó con fuerza la descentralización del Estado para que las
ciudades puedan tener su auto gobierno, no supo adecuarse a sus mis-
mos postulados; por ejemplo, cuando los gobiernos locales les solicitan
crédito de manera directa, inmediatamente se les niega porque esas
instituciones solo otorgan a las naciones o, en su defecto, cuando les
otorgan un préstamo lo hacen bajo los cupos, garantías y prioridades
nacionales. De igual forma, estas organizaciones internacionales formu-
lan propuestas de política urbana sin considerar a las urbes, tan es así
La ventriloquía de HÁBITAT III
que cuando organizan las cumbres de las ciudades ellas no están presen-
tes a través de las autoridades democráticamente electas.
En Quito se celebrará la “cumbre de las ciudades” para definir la pom-
posamente denominada “Nueva Agenda Urbana” sin que las ciudades
estén presentes; esto es, sin gobiernos locales y sin ciudadanía. Desde
siempre se sabe que ciudad sin ciudadanía no existe, así como ciudades sin
autogobierno no son representativas. Sin embargo, esta nueva agenda nace
de los informes que los gobiernos nacionales preparan, luego sigue con el
procesamiento que hacen los organismos regionales de HÁBITAT (consul-
tores privados) y finalmente llegan a Nairobi, sede de HÁBITAT, donde con
apoyo de consultorías privadas elaboran el documento base, que circuló a
manera de borrador con el nombre “Zero Draft of the New Urban Agenda”.
En esta cumbre se resolverá lo que se debe hacer en la ciudad sin que
sus gobiernos tengan voz y voto; es decir, un objeto sin sujeto o una ciu-
dad sin gobiernos locales. En otras palabras, una ventriloquia inaceptable,
donde otros hablan y deciden por la ciudad. Es como si desde la primera 101
cumbre de HÁBITAT no hubiera cambiado nada: los gobiernos nacionales
y sus organizaciones internacionales deciden sobre las ciudades, como
sujeto ausente.
Hoy el mundo es urbano. En 2007 –según HÁBITAT– la población urba-
na superó a la que residía en el campo, mientras en Europa y las Américas
los habitantes concentrados en ciudades están por encima del 80 %.
Además, a nivel mundial la política es fundamentalmente urbana, como lo
es la economía y la sociedad; sin embargo, las ciudades son simplemente
objetos de intervención: yo participo, tú participamos, ellos deciden. Es
como si HÁBITAT, la cooperación internacional y los gobiernos nacionales
no se hubieran dado cuenta que el mundo se hizo urbano, que las ciuda-
des son comunidades políticas autónomas y que hoy las relaciones predo-
minantes son interurbanas y no internacionales. Por eso la gran demanda
del mundo actual es la construcción de un nuevo orden mundial sobre la
base en esta nueva realidad, donde la cooperación no asuma la ventrilo-
quía de la ciudad. El CGLU existe y es la organización que debe convocar
la próxima cumbre de ciudades en no más de diez años.
¿De quién es esta nueva agenda urbana?

Pietro Garau
102 Mi respuesta a la pregunta planteada por los impulsores de este trabajo

colectivo es, en pocas palabras: no conviertan ONU-Hábitat en una ONG.
Pero tengamos ONGs y organizaciones externas bienintencionadas que
puedan preservar la honestidad de ONU-Hábitat.
Mi opinión es sesgada. Déjenme explicar por qué.
Soy lo suficientemente viejo como para haber sido un joven adolescente
en 1955, cuando escuche por la radio que mi país, Italia, acababa de ser
aceptado por la ONU. Aún sigo recordando lo orgulloso que eso me hizo
sentir. Al fin, mi propio país se había convertido en miembro de la
comunidad de naciones, y por una buena causa. Fue en ese momento,
creo, que pensé por primera vez que algún día querría trabajar para la
Organización de Naciones Unidas. Luego, en 1976, como joven arquitecto,
planificador urbanístico y consejero del entonces llamado Ministerio de
Obras Públicas, tuve la oportunidad de trabajar en el informe nacional
para la primera Conferencia Hábitat y de formar parte en nuestra
delegación nacional en Vancouver –sin otro motivo para ser designado,
podría agregar, que una buena familiaridad con el idioma inglés.
Las narrativas posteriores hicieron mucho énfasis en el foro que se dio
en paralelo, al que también asistí, pero recuerdo haber disfrutado la
interacción con varias delegaciones y las gestiones para la inserción de

propuestas progresistas en el Plan de Acción de Vancouver, incluido el
tratamiento de una recomendación basada en recapturar plusvalía sobre
el suelo no generada por el sector privado en sus desarrollos urbanos. En
resumen, salí de la Conferencia orgulloso de haber participado de la
redacción de lo que considero un excelente documento final.61
Recuerdo muy bien que la forma final que adquirió el Plan fue muy
difícil de conseguir, principalmente por la confrontación entre países
árabes e Israel sobre los territorios ocupados. Eso reafirmó mi convicción
de que este proceso, al menos, había vuelto a despertar el interés en
conflictos y problemas reales. Otra razón por la cual pensé que era
importante que la ONU mostrara especial atención a los asentamientos
humanos era por la hostilidad de la mayoría de los países aportantes a
esa idea en sí misma. Esos países no dieron particularmente la bienvenida
a la primera conferencia Hábitat; ellos habrían estado contentos con
mantener una pequeña secretaria en Nueva York sirviendo a un oscuro 103
organismo gubernamental con un pequeño programa de asistencia
técnica. Yo era uno de los que tenía una opinión diferente, en “complot”
con Suiza y Canadá (para no mencionar al Grupo de los 77) y contraria a
la camarilla europea hegemónica. Juntos, en una tensa reunión post-
Hábitat en Ginebra, nos arreglamos para adoptar una decisión que
favorecía la localización de la nueva Secretaría en un país en desarrollo
encabezado por un Director Ejecutivo del rango más alto posible, Sub-
Secretario General. Una vez que esta postura prevaleció, apoyamos la
decisión localizacional de Nairobi, imaginando que una sinergia con el
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP por sus
siglas en inglés) podría realmente hacer una gran diferencia.
Pero los “países aportantes” tuvieron su venganza, principalmente la
de proveer solo un pequeño apoyo financiero a la nueva Secretaría. Difi-
cultades logísticas –no había e-mail ni skype en ese momento, ni siquiera
fax– y la competencia con otros cuerpos de la ONU (principalmente el
61 Pocos lo recuerdan hoy en día, pero el Plan de Acción de Vancouver incluía la legiti-
mación de los procesos informales de asentamiento.
PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) hicieron el

resto. ONU-Hábitat nunca fue más allá de lo que el bloque de Nueva York
quería que fuera: una pequeña secretaría con un alcance mínimo. Incluso
su liderazgo a lo largo de los años reveló esta actitud: hasta el nombra-
miento de su dirección actual, ningún Director Ejecutivo de ONU-Hábitat
poseía la más remota experiencia en nada relacionado a la construcción
de viviendas, edificios, planeamiento urbano o manejo de asentamientos
humanos. Para plantearlo brevemente, los grandes decisores dejaron en
claro que la conferencia de Hábitat I había sido un obstáculo más que un
acontecimiento bienvenido y que la ONU tenía poco para hacer con con-
flictos localizados, “no-ligados al desarrollo”, como los asentamientos
humanos y las problemáticas urbanas.
Todos estos factores, entonces, deben ser tomados en consideración
por los más feroces críticos de ONU-Hábitat, y particularmente por el
sector más progresista. Recordemos que la ONU, y sus organizaciones,
104 han sido siempre criticadas muy por encima de su demérito por conser-
vadores y reaccionarios de todos los colores y latitudes.
En el momento de escribir este artículo, justo después de la última
Prep Com de Hábitat III, los dos conflictos sin resolver de la Nueva Agen-
da Urbana eran el “derecho a la ciudad” y la idea de que ONU-Hábitat
debería liderar los mecanismos de seguimiento de la Conferencia de
Quito. Es interesante que estos dos conflictos hayan emergido en paralelo
(¿podrían ser ambos de naturaleza progresiva, me pregunto?). Dejando
eso de lado, creo que realmente deberían ser objetos de discusión. Con
respecto al primer tema, el “derecho a la ciudad”, es completamente
posible que algunos funcionarios gubernamentales difíciles de persuadir
hayan escuchado que el concepto es el más famoso estándar de un peli-
groso pensador marxista; de ahí quizás la reacción exagerada. Pero pen-
sar que mecanismo de seguimiento de una conferencia organizada y
coordinada por la ONU debería ser manejada por una organización exter-
na a la ONU es, francamente, extraño.
Repasemos los posibles sustitutos, empezando con los gobiernos
locales. Para que quede claro, yo soy uno de los que, mientras trabajaba
en ONU-Hábitat (y después), siempre luchó por expandir el espacio polí-
tico de los gobiernos locales dentro de la ONU. Yo fui responsable de la

alianza de los gobiernos locales posterior a Hábitat II, ayudé a preparar el
(todavía no reconocido) Comité Consultivo de las Naciones Unidas sobre
Gobiernos Locales, y luche –sin éxito– por la Carta Mundial de Auto-
Gobiernos Locales.
La organización que podría cubrir más apropiadamente un “rol ONU-
Hábitat”, al menos en teoría, es UCLG (por sus siglas en inglés), la orga-
nización de Ciudades Unidas y Gobiernos Locales. Pero UCLG, a diferencia
de la ONU, no puede reclamar membresía universal y de hecho, es por
esto que es una buena idea otorgar la membresía global al Concejo de
Administración sobre Asentamientos Humanos. Además, el mandato de
la NAU incluye roles claves y responsabilidades para los gobiernos nacio-
nales. Por encima de todo, uno se pregunta incluso si la UCLG querría el
esperado mandato de implementación y monitoreo de la NAU. Recorde-
mos que, por razones completamente entendibles, UCLG siempre tuvo
una justa ambivalencia en su compromiso con ONU-Hábitat en pos de 105
mantener sus opiniones abiertas con el resto del sistema de la ONU.
Empoderar cualquier otra organización con el rol de seguimiento /
implementación / monitoreo de Hábitat III parece, francamente, incluso
más tirado de los pelos. ONU-Hábitat, a través de su Campaña Mundial
Urbana, generó una “Asamblea General de Asociados”. Reconociendo
todas las buenas intenciones posibles, la Asamblea en este momento me
recuerda a un colectivo donde todos entran y salen a voluntad propia, con
poco reconocimiento de uno hacia el otro. Por encima de todo, el criterio
que concierne a las reuniones de asociados es misterioso; no parece
existir ninguna regla en cuanto a quien tiene una posición representativa
–es decir si los parlamentos, la juventud, o lo que sea– y por cuanto tiem-
po. La distinción que tienen estas entidades no parece venir de donde
vienen, sino de lo que NO son: gobiernos.
Acá es donde empiezo a tener problemas. Me rehúso a pensar que no
representar a un gobierno puede significar en sí mismo una patente de
superioridad ética. Las ONG reclaman frecuentemente “representar” a
alguien, pero usualmente son intereses sectoriales o personas u organis-
mos con intereses específicos (stakeholders, concepto del cual tengo mis
dudas, como la ambigua palabra “comunidad”, utilizada para aplicarla a

demasiadas cosas). Juntar a todos los asociados no resuelve mágicamen-
te las diferencias y los potenciales conflictos entre ellos. Por suerte,
alguien inventó el sistema democrático representativo universal: un
mecanismo donde toda la gente puede elegir a sus líderes, confiarles el
bien público y cambiarlos en intervalos regulares cuando la mayoría cali-
ficada piensa que no hicieron un buen trabajo. Tristemente, esto nunca o
casi nunca se aplica a una ONG.
Soy plenamente consciente de que este punto de vista no representa
el pensamiento hegemónico. Las organizaciones internacionales aman
escuchar las palabrerías vacías de los organismos no-gubernamentales,
y esto es así por una variedad de razones. Crear un espacio para repre-
sentantes presentables y articulados de los pobres, las mujeres, o los
ancianos, etc., para exponer sus perspectivas, o incluso ocupar un asien-
to de una manera políticamente correcta en las juntas, está bien. Más
106 importante, cambiar el apoyo que antes se daba a los gobiernos por “gru-
pos ciudadanos” u organizaciones locales que pueden entregar bienes
certificables de forma más simple y fácil, siendo también más fáciles de
manipular y controlar, se está volviendo una opción popular. Y “ayudar
directamente a los que se encuentran en necesidad” es irresistiblemente
retórico. Pero de esta manera, un ciclo negativo fue tomando forma. Esta
“ayuda” fue usada frecuentemente para mantener a los “gobiernos recep-
tores” honestos (piensen, por ejemplo, en proyectos fundados y ejecuta-
dos nacionalmente a cambio del perdón de una deuda). No importa cuán
patrocinada puede haber estado, era una buena herramienta para traba-
jar hacia el objetivo de una buena práctica gubernamental. Una vez que
los gobiernos, centrales y locales, son pasados por encima a favor de
fáciles y visibles proyectos locales controlados por los “líderes de la
comunidad”, incluso este vínculo tenue se corta. Y el juego de la “ayuda”
deviene accesible para todos, un juego que es ganado por los receptores
potenciales más gritones y políticamente astutos.
Más importante, favorecer asociados no gubernamentales que no
pasaron por elecciones y con frecuencia están movilizados exclusivamen-
te por intereses personales, como una forma elegante y populista de
expresar la falta de fe y la desconfianza en los gobiernos, está en el cora-

zón mismo de la agenda neo-liberal. Siempre recuerdo los slogans famo-
sos de Reagan y Thatcher de hace 30 años atrás –“Los gobiernos no son
las soluciones, los gobiernos son los problemas” y “La sociedad no existe,
solo existen los individuos”. Por supuesto, no todos los gobiernos son
votados; e incluso muchos de los que sí lo son tienden a operar de una
forma autocrática y burocrática. Esto no es lo que le molesta a los econo-
mistas neo-liberales, ya que es una forma exitosa de hacer las cosas y que
además todas las decisiones, sean las que sean, se tomen rápidamente,
tácitamente y a puertas cerradas. Lo que si les molesta es que el gobier-
no implica reglas, como por ejemplo marcar los limites en lo que los
bancos pueden o no pueden hacer, trazar la línea donde el medioambien-
te puede ser explotado, que algo no se puede hacer sin poner en riesgo la
salud pública, o cuanta edificación puede ser permitida y es deseable.
Esas reglas son explícitas y... públicas. El gobierno puede no ser siempre
responsable, pero sus operaciones son, al menos, visibles, y típicos casos 107
de confrontación política explícita.
Entonces: ¿tenemos una buena Nueva Agenda Urbana? Probablemen-
te no (yo tengo incluso objeciones con el título, imagínense). ¿Es un tra-
bajo mal hecho? No. ¿Contiene cosas útiles? Por supuesto. ¿Debería una
nueva entidad distinta a ONU-Hábitat ser responsable por la implementa-
ción de la NAU? Por supuesto que no. De hecho, el trabajo principal de
ONU-Hábitat después de Quito debería ser implementar la NAU. Y el
cuerpo gobernante de Estados Miembro de la ONU, oportunamente
expandido en membresías, debería asegurarse de que este trabajo se
haga, y se haga bien y, voy a agregar, con los recursos necesarios.
¿Debería ONU-Hábitat hacerlo solo? Por supuesto que no. Necesita-
mos a todas las partes interesadas –gobiernos locales, ciudadanos, aso-
ciaciones– para asegurarnos que ONU-Hábitat no olvide ni ignore su
compromiso. Pero lo peor que se podría hacer es permitir que vigías o
“guardianes” potencialmente útiles sean cooptados en el proceso. Deje-
mos que los útiles compromisos que la Nueva Agenda Urbana va a adop-
tar sean tomados y se hagan eco en las manzanas y las calles y las
municipalidades, no en las salas de la Conferencia de la ONU donde solo

van a ser festejados con un aplauso tan empático como apático.
Aquí es donde se unen los dos conflictos sin resolver de Hábitat III. El
“Derecho a la Ciudad” es, en primer lugar, el derecho a un buen gobierno.
Ningún mecanismo de monitoreo de la más hermosa Nueva Agenda
Urbana va a hacer la diferencia a menos que los ciudadanos empiecen a
monitorear a sus propios gobiernos, hasta que todos nos demos cuenta
de que nuestro futuro urbano no depende de la buena voluntad de actores
externos benevolentes o de la inspiración de héroes comunes y locales,
sino, pura y simplemente, del derecho de los ciudadanos a demandar
devoluciones honestas por su fe y por su confianza en líderes electos.
108
SEGUNDA PARTE
Preguntas y miradas
sobre la ciudad
109

1.LA MIRADA DESDE
EL URBANISMO
(LA CIUDAD COMO OBJETO
DE ACTUACIONES FÍSICAS)
111
Conjunto El Volcán, Santiago, Chile. Foto: Alfredo y Paula Rodríguez

La pregunta por la exclusión

y las desigualdades sociales
¿Las dinámicas urbanas actuales refuerzan la
pobreza y la exclusión? Los barrios integrados en
la ciudad expulsan sectores populares que son
enviados a periferias más o menos lejanas. Los
conjuntos de viviendas “sociales” o informales
están cada vez más alejados de la ciudad
compacta y cualificada. Hay zonas urbanas
separadas, criminalizadas por muros físicos y
psicológicos. ¿Hay en nuestras ciudades un plus
de injusticia social al que podemos denominar
injusticia espacial?
112
El circuito perverso:
exclusión, estigma, represión
Pedro Pírez
113
Este texto se refiere a la urbanización latinoamericana. Propone una
generalización que se basa en la participación de esas sociedades en
situaciones estructurales análogas, configuradas históricamente a nivel
internacional y regional.
Preguntar si las dinámicas urbanas actuales refuerzan a la pobreza y la
exclusión, parece proponer una relación entre esos dos términos: dinámi-
cas urbanas actuales / pobreza y exclusión. El uso del verbo reforzar, por su
parte, indica una hipótesis subyacente: la pobreza y la exclusión preexisten
a las “actuales dinámicas urbanas”, pero estas las hacen más fuertes.
No es necesario argumentar mucho para aceptar la propuesta inicial
y la hipótesis subyacente. Ambas son parte del conocimiento adquirido
sobre la realidad de las sociedades latinoamericanas y de otras partes del
llamado mundo subdesarrollado, o en desarrollo.
La pobreza62 en América Latina es un resultado del desenvolvimiento
de sus relaciones de producción y distribución. Particularmente se vincu-
la con la dinámica de los mercados de trabajo y la de distribución de los
62 No entramos en la difícil cuestión de su conceptualización operativa.

ingresos. Desde los años cuarenta en adelante, el fuerte crecimiento de

la población urbana, relativo a la implantación de actividades industriales
como sustitución de importaciones, estuvo vinculado, paradójicamente,
con dos rasgos: desempleo y subempleo o “empleo informal”. No es posi-
ble mencionar esta cuestión sin recordar la importante discusión teórica
construida para interpretar esos dos rasgos, desde la teoría de la margi-
nalidad en los años sesenta en adelante (Nun, 2001).
Las condiciones de limitada incorporación de la población en las activi-
dades económicas, predominio de actividades del sector servicios (tradicio-
nales y de baja productividad), desempleo abierto y subempleo, salarios
reales bajos y vulnerables a las recurrentes crisis, definieron las condicio-
nes para la reproducción de gran parte de la población urbana. Vale la pena
tener en mente que el enfrentamiento de esa reproducción no contó con
una participación relevante de procesos estatales de desmercantilización
que facilitaran el acceso a los bienes de consumo necesarios. Estar fuera
114 del mercado ha sido una constante para esa población urbana. Fuera del
mercado de trabajo formal y, también, del mercado formal de los bienes de
la urbanización. Más aún, los salarios se fueron deteriorando en relación
con el crecimiento de las economías nacionales.63
Esa relativa exclusión (del mercado de fuerza de trabajo y de los ingre-
sos) puso a proporciones importantes de la población urbana en condicio-
nes de pobreza. En algunas coyunturas críticas los pobres superaron a la
mitad de la población urbana.64
Esto sucedía en ciudades caracterizadas por una fuerte disparidad
territorial. Infraestructuras, equipamientos y servicios concentrados en
las áreas centrales o de asentamiento de la población de mayores ingre-
sos, con grandes áreas sin cobertura e importantes grupos sociales sin
acceso. Algunos observadores veían dos ciudades: una integrada y otra
excluida, una formal y otra informal. Era una única ciudad con áreas de
63 La información sobre el mercado de trabajo y la evolución del ingreso desde mediados

de los años de 1950 hasta los de 1990 puede verse en Szretter, 1990.
64 Como sucedió en el Área Metropolitana de Buenos Aires con la crisis de 2001-2002.
El circuito perverso: exclusión, estigma, represión
exclusión: lugares para la población de bajos ingresos sin condiciones

adecuadas para el desarrollo de la vida urbana.
Allí, los sectores populares urbanos construían ciudad por sí mismos.
Lo hicieron, y lo hacen, predominantemente por fuera de las relaciones
mercantiles y de las normas estatales. Cerca de la mitad de la superficie
y la población de las grandes ciudades de la región ha sido producida de
esa manera: suelo ocupado donde con el tiempo se construyen viviendas,
infraestructuras, equipamientos y algunos servicios. Territorios donde se
lucha por una inserción urbana, demandado, fundamentalmente a los
gobiernos locales, el derecho a estar integrado.
El predominio de las orientaciones neoliberales en casi todas las
sociedades de la región a partir de los años ochenta del siglo pasado
consolidó esas situaciones. Se estrecharon las condiciones de empleo e
ingreso y fueron acompañadas con procesos de mercantilización o re-
mercantilización del conjunto de los bienes de la urbanización (suelo,
vivienda, infraestructuras y servicios). Se consolido la concentración del 115
ingreso, con el resultado de sociedades con mayor población en condicio-
nes de pobreza y, al mismo tiempo, con algunos de los más grandes
multimillonarios del mundo.
Como resultado, se modificaron los procesos de producción de la
urbanización y la configuración urbana resultante contribuyó particular-
mente a la consolidación de la exclusión de la población más vulnerable
del goce de los bienes urbanos, reforzando los efectos de las relaciones
económicas sectoriales.
El mercado del suelo se convirtió plenamente en soporte de la valori-
zación inmobiliaria y, poco a poco, fue siendo subordinado a la valorización
financiera. Sus efectos no solo dificultaron las condiciones de vida de la
población de menos recursos, sino aún de sectores medios cuya posición
en el territorio impedía o dificultaba esas valorizaciones. Los desplaza-
mientos de población por la represión estatal, como lo fuera la paradig-
mática expulsión manu militari de las villas de Buenos Aires por la dicta-
dura en los años setenta, dieron paso a expulsiones civiles, con base en la
violencia legal de la propiedad y el mercado. Se empujó a la población con
menor capacidad económica relativa fuera del suelo que ocupaba para
permitir valorizar los productos inmobiliarios. Es universal la expulsiva

gentrificación que produce la renovación urbana, pero en las ciudades
latinoamericanas otros procesos son tanto o más impactantes: la pobla-
ción excluida del mercado es expulsada de los intersticios urbanos que
ocupa por medio de pequeños desalojos legales de algunas familias,
pasando por expulsiones violentas, si es necesario, que suman la recupe-
ración de superficies importantes. La lucha por el suelo urbano se convir-
tió en una disputa social en la que algunas veces podía perderse la vida.
La dinámica del mercado inmobiliario, particularmente desde los
años noventa, promovió tres diferentes procesos hacia las periferias: la
construcción de suburbios para grupos de ingresos medios y altos, en
unidades generalmente cerradas y excluyentes (fronteras urbanas), con
ofertas de alta calidad en infraestructuras, equipamientos y servicios
producidos privadamente y un uso que dilapida el suelo; el desarrollo de
conjuntos de gran cantidad de viviendas sociales de bajísima calidad, en
116 ausencia de condiciones de ciudad (centralidad), con subsidios estatales y
muy alta rentabilidad; y la búsqueda de suelo para invadir o adquirir a
loteadores clandestinos por familias excluidas del mercado inmobiliario
formal (insolvencia) donde auto-producir su vivienda. En las áreas centra-
les, la producción en altura de muy alto estándar de vivienda para sectores
de ingresos medios y altos (con gran oferta de amenities) como asimismo
de oficinas para las corporaciones, empujó el mercado inmobiliario difi-
cultando incluso la residencia de sectores medios, que en algunos casos
deben recurrir a los mercados informales de arrendamiento.
Esas nuevas dinámicas territoriales fortalecen las desigualdades: las
distancias sociales, económicas y culturales, se hacen mayores, superan-
do aún las territoriales.
Se cierra un círculo perverso: predominio de la mercantilización, reti-
rada del estado de las condiciones de reproducción de la población, exclu-
sión de las centralidades urbanas y abandono de las familias de ingresos
insuficientes a las condiciones de sus limitados recursos.
En los barrios populares, centrales o periféricos, las familias deben
enfrentar las condiciones de sobrevivencia por fuera de los caminos forma-
les y, aún legales. Las pocas fuentes de recursos disponibles suelen estar
El circuito perverso: exclusión, estigma, represión
asociadas con procesos más o menos ilegales e, incluso, criminales. La

venta informal de objetos de oscuro origen, el narco-menudeo o la cober-
tura de otros procesos delictivos asociados, muchas veces también, con el
tráfico de droga. Esas familias deben “cocerse en su propio caldo”, enfren-
tando la estigmatización que reciben por su localización. Desde allí suelen
amenazar, real o simbólicamente, al “orden externo”. Entonces, la amarga
estigmatización cotidiana deja paso a la represión violenta. Por lo general
son los jóvenes de esas barriadas quienes más sufren esa persecución de
parte de la violencia institucional que se ejerce en estas ciudades.
117
Las políticas urbanas no generan ciudad
Alicia Ziccardi
118
Son varias las dinámicas urbanas actuales que contribuyen a reforzar las
condiciones de pobreza y exclusión que afectan principalmente a los sec-
tores de menores recursos que habitan en las ciudades latinoamericanas.
La última oleada modernizadora del espacio urbano, que refunciona-
liza las ciudades y las regiones urbanas para adecuarlas a los requeri-
mientos de la economía global, ha transformado rápida y profundamente
no sólo su fisonomía sino también las complejas relaciones que existen
entre la economía, la sociedad y el territorio. Uno de sus principales efec-
tos es precisamente la generación de nuevas inequidades espaciales que
modifican y amplifican las desigualdades estructurales que han caracte-
rizado históricamente a nuestras sociedades (Ziccardi, 2016).
En este contexto, las dinámicas urbanas generadoras de pobreza y
exclusión están asociadas a procesos de diferente naturaleza, entre los
cuales pueden destacarse, por un lado, procesos de urbanización de la
pobreza y nuevas formas de discriminación y de segregación residencial y,
por otro, un cúmulo de obstáculos que impiden hacer efectivo el derecho
a la ciudad.
En primer lugar, es evidente que un muy elevado número de personas

viven en condiciones de pobreza en nuestras ciudades y que ello es causa
de las bajas e inestables remuneraciones que perciben las y los trabaja-
dores que se insertan de manera inestable en el sistema productivo, a lo
que se agrega el desempleo y el no acceso a las seguridad social. Es decir,
la dimensión económica de la pobreza está directamente relacionada con
la precariedad en el empleo, la cual a su vez es producto de un intenso
proceso de desindustrialización, los procesos de informalidad que atravie-
san todas las categorías ocupacionales, la proliferación de trabajos de
baja productividad –en particular, el comercio popular de calle– y la inca-
pacidad delas políticas económicas neoliberales de generar los puestos
de trabajo digno que requiere el elevado número de jóvenes que se inte-
gran anualmente al mercado de trabajo. A ello se suman las limitaciones
del sistema educativo, que presenta fuertes barreras para que estos
jóvenes puedan dar continuidad a sus estudios a nivel superior, y los hoga-
res encabezados por mujeres que se incorporan al mercado de trabajo 119
debiendo aceptar remuneraciones aún más bajas (Ziccardi, 2015b). Pero
además existe una dimensión no económica de la pobreza que hace refe-
rencia a los procesos de exclusión social, en particular a las prácticas de
discriminación de que son objeto los sectores populares y que se relacio-
nan con su origen étnico (principalmente indígena), su lugar de residencia
(barrios populares, vecindades o inquilinatos), discapacidades, edad o
sexo. Es decir, existe un proceso de acumulación de desventajas socio-
económicas y culturales que afectan a determinados colectivos sociales,
por lo que se encuentran en condiciones de pobreza.
Ahora bien, a esta situación socio-económica y cultural que enfrentan
grandes mayorías en muchas ciudades latinoamericanas se agregan las
desventajas espaciales que surgen de las diferentes modalidades que
existen del mercado de la vivienda popular y de los mecanismos a través
de los cuales se accede a bienes y servicios colectivos –agua, drenaje,
equipamientos, espacios públicos o transporte– de calidad. Ambos proce-
sos de acceso y calidad a los bienes colectivos no sólo son generadores de
condiciones de pobreza sino que ponen en evidencia las grandes des-
igualdades urbanas y las formas de injusticia espacial que prevalecen en
nuestras ciudades. En este sentido, entre las recientes transformaciones

espaciales de la ciudad neoliberal son claramente observables los proce-
sos de autosegregación protagonizados por la población de altos ingresos
que accede a una habitación y bienes y servicios de calidad. Estas nuevas
formas de ocupación, en muchos casos llamadas barrios cerrados, ofre-
cen privacidad y mejores condiciones ambientales y de seguridad y son
territorios de circulación restringida a los no habitantes, lo que impide
que la ciudad cumpla con una de sus principales funciones, como es el
ser un mecanismo de integración social (Germani, 1967).
Pero frente a estos procesos a escala territorial pequeña, los sectores
populares son masivamente segregados en áreas periféricas de la ciudad,
donde el suelo para autoconstruir una vivienda es más barato por ser
localizaciones alejadas de las fuentes de empleo y la ciudad consolidada,
con una tenencia jurídica confusa y servicios públicos y equipamientos
deficitarios o inexistentes. Estos han sido los principales rasgos de los
120 procesos de urbanización de muchas ciudades latinoamericanas, prota-
gonizados a partir de la segunda mitad del siglo XX por un elevado núme-
ro de familias trabajadoras de bajos ingresos que autoconstruyeron sus
viviendas y que con su trabajo colectivo y capacidad organizativa lograron
a acceder a bienes y servicios públicos básicos, por lo general de baja
calidad. Así, grandes desigualdades en el acceso a los bienes y servicios
de la ciudad y procesos de segregación y autosegregación son rasgos
característicos de nuestras ciudades, que intensifican las condiciones de
pobreza urbana y exclusión social.
Pero falta aún considerar un fenómeno diferente, que está relacionado
con el hecho de que en las últimas décadas y en el marco de la aplicación
de políticas económicas neoliberales se han impulsado procesos de mer-
cantilización de los bienes urbanos. En particular, la financiarización de la
vivienda de interés social, que ha generado diversos efectos negativos,
entre los cuales deben mencionarse distintas formas de segregación resi-
dencial. Se trata de políticas habitacionales que promueven una nueva
forma urbana basada en la expansión territorial, en la creación de perife-
rias cada vez más lejanas y obligan a realizar obras de infraestructura y
vialidades que garanticen la movilidad de la mano de obra hacia sus cen-
tros de trabajo y acceso a los servicios; son políticas que no crean ciudad.
Son políticas habitacionales diseñadas a partir de privilegiar criterios
financieros y que no pretenden ser parte de las políticas sociales, generan
una oferta de pequeñas viviendas en el interior de grandes conjuntos
habitacionales ubicados en la periferia lejana, adoptan prototipos con
diseños y materiales de baja calidad que no consideran las características
sociales, culturales y económicas de la población, ofrecen equipamientos
y servicios mínimos y tienen una ubicación lejana a los centros de educa-
ción o empleo, generando a las familias elevados gastos que afectan otros
consumos básicos (Eibensuhutz y Goya, 2009, Rodríguez y Sugranyes,
2005, Ziccardi, 2015).
Es una forma muy insatisfactoria de hacer efectivo el derecho a la
vivienda, que incide negativamente para hacer efectivos otros derechos,
tales como el derecho a la ciudad, al trabajo, a la educación o a la salud.
Por ello puede decirse que estas formas polares de creación de ciudad
ponen en evidencia la existencia de una ciudadanía fragmentada en la que 121
los derechos son plenamente ejercidos sólo por los sectores sociales de
mejores ingresos, mientras que un amplio conjunto de la población vive
en condiciones precarias sin poder hacer efectivo su pleno derecho a la
ciudad. Esta ciudadanía fragmentada se expresa también en el hecho de
que los sectores de menores ingresos se hallan en una situación de vul-
nerabilidad, ya que vivir en estos nuevos y masivos barrios periféricos
acrecienta la pobreza económica y las desigualdades estructurales. Son
expresión de una nueva injusticia espacial que caracteriza a muchas ciu-
dades latinoamericanas del siglo XXI (Ziccardi, 2015b).
¿Puede el urbanismo reducir las
desigualdades sociales?
Urbanismo y desigualdad social
Roberto Eibenschutz
122
Para responder tajantemente a la pregunta que nos hace Jordi Borja hay
que decir no, pero es un no muy condicionado que depende de la amplitud
que le otorguemos al término urbanismo. Veamos primero lo que ocurre en
un extremo limitado al quehacer diseñístico preocupado por la forma y el
orden espacial, considerando valores constructivos y estéticos principal-
mente, que se deriva de la tradición arquitectónica de la que han surgido
espacios monumentales mal o bien logrados y plazas y jardines públicos
más o menos concurridos por la población que habita en su entorno.
No me cabe duda de que el simple disfrute del paisaje y la convivencia
en estos espacios ofrecen condiciones para la interacción social e indirec-
tamente, aunque sea de forma modesta, coadyuvan a reducir las des-
igualdades sociales. Pero a partir de esto afirmar que el urbanismo es
capaz de reducir las desigualdades sociales me parece un despropósito o,
en el mejor de los casos, una exageración frecuente que surge del gremio
de los diseñadores. Aun así, veo con preocupación cómo estos pocos
espacios creados para el disfrute público y la interacción social se dete-
rioran y son ocupados por actividades diversas a su concepción original,
como el comercio informal, ante la falta de espacios construidos ex pro-
¿Puede el urbanismo reducir las desigualdades sociales?
feso para estas actividades, o incluso son utilizados por la delincuencia

que aprovecha su abandono para ocuparlos en su beneficio.
Lo anterior se complementa con uno de los mayores descubrimientos
de la mercadotecnia del siglo XX, la Plaza Comercial, espacio privado de
acceso controlado, que podríamos calificar como monumento al consu-
mo, dedicado a la venta de una gran diversidad de artículos, muchos de
ellos absolutamente innecesarios, que se apropian del nombre de la plaza
pública tradicional para atraer a sus clientes y hacerlos circular por pasi-
llos interminables donde son bombardeados por los mensajes publicita-
rios. En estos espacios, lejos de pensar en reducir la desigualdad social,
lo que se busca y se logra es captar un estrato económico solvente capaz
de consumir lo que ahí se ofrece. Vemos así que el manejo del espacio
puede condicionar la conducta social en uno u otro sentido, ya sea para
inducir a la convivencia e interacción o a la exclusión y discriminación.
De igual forma hay que hacer referencia al otro espacio público funda-
mental que es la calle, cuya función ha cambiado a lo largo del tiempo, 123
pasando de ser el lugar de la convivencia, la interacción y la vida comuni-
taria para convertirse en un espacio privatizado para el uso casi exclusivo
de los automóviles, que se corresponde con los valores individualistas de
una sociedad que se plantea como paradigma único el libre mercado y la
competencia como mecanismo para acceder a él.
Nuevamente, en esta dimensión el urbanismo tiene un papel que jugar
en el rescate de la calle para el uso peatonal comunitario, la realización
de actividades de encuentro, ocio, recreativas y culturales que pueden
incidir marginalmente en la reducción de la desigualdad social o, en
contra-sentido, seguir con la privatización destinando la calle para el
estacionamiento de vehículos privados y la circulación de los mismos.
Cuando el asunto se complica es cuando empezamos a hablar de gran-
des proyectos o de “megaproyectos”, como se les conoce en México, como
una categoría genérica, pretendiendo meter cualquier gran emprendimien-
to –ya sea público, privado o mixto, independientemente de sus caracterís-
ticas– en el mismo saco. Si bien es cierto que la gran mayoría de estos
proyectos han surgido de una mezcla de intereses entre el capital inmobi-
liario y el capital financiero, montados en esquemas de especulación con el
valor del suelo y muy frecuentemente envueltos en procesos turbios –cuan-

do no francamente corruptos–, que se inscriben en la línea de la exclusión
social y el aprovechamiento privado de los beneficios generados por la
sociedad en su conjunto, esto no quiere decir que esta sea la única forma
de realizar grandes acciones urbanísticas. También podemos pensar y hay
ejemplos65 de otras formas de entender el quehacer urbanístico que se
inscriben dentro de una visión distinta, que antepone el beneficio social
sobre el privado y que entiende la responsabilidad del gobierno como la
conducción de los procesos, al procurar el beneficio mayoritario de la
población dando preferencia a los grupos menos favorecidos.
A lo que quiero llegar es a entender las limitaciones del urbanismo, y
al reconocimiento de este como un instrumento complejo, que se nutre y
se vincula con muchos otros, pero que carece de ideología propia y que,
por tanto, puede ser utilizado de una u otra forma dependiendo de los
valores éticos y del marco político-ideológico de quien lo opere.
124 Esto explica como renombrados urbanistas aceptan encabezar pro-
yectos que surgen de terrenos mal habidos, donde se lava dinero de acti-
vidades ilegales o se obtienen los permisos mediante el tráfico de influen-
cias o la dadiva por debajo de la mesa, o peor aún, que están diseñados
ex profeso para maximizar los beneficios económicos sin considerar un
mínimo de equidad en la distribución de los espacios y los servicios.
65 En la delegación Iztapalapa de la Ciudad de México se ha venido desarrollando un

proyecto por parte del Programa de Investigación en Estudios Metropolitanos de la UAM,
con el apoyo del gobierno de la ciudad y la participación de 27 agrupaciones sociales que
operan en la zona, llamado “Centroriente”. Plantea una forma distinta de realizar un
gran proyecto, al poner por delante el interés de la población involucrada y considerar su
participación junto a las dependencias especializadas del gobierno encargadas de la
atención de temas prioritarios, como el agua, el drenaje, el transporte, la vivienda o los
espacios públicos entre otros aspectos. El proyecto que se pretende desarrollar en diez
años contempla la construcción de hasta 10.000 viviendas, construidas mediante proce-
sos de producción social asistida y financiamiento público; un centro de comercio con la
inclusión de los pequeños comerciantes que operan en el área; un tecno-polo orientado
al reciclaje de electrodomésticos, actividad muy desarrollada en la delegación que será
apoyada por las instituciones universitarias existentes; oficinas públicas y privadas; pla-
zas y jardines incorporadas en una traza urbana que se conecta con la existente sin
barreras ni espacios de exclusión.
Con el paso del tiempo y el florecimiento de la visión globalizadora

neoliberal, se han invertido los papeles; de una planeación urbana centra-
lizada, rígida y autoritaria, que en su momento criticamos, hemos pasado
a una planeación de biblioteca, que deja su lugar a una multitud de pro-
yectos inconexos, hechos a modo del promotor, en donde el gobierno solo
aparece como facilitador y los planes se modifican en función de los inte-
reses en juego.
En un libro recientemente publicado por la Secretaría de Ciencia y
Tecnología del Distrito Federal, coordinado por Adrián Guillermo Aguilar,
hay un texto mío (Eibenschutz, 2016) que se refiere a las limitaciones para
que la planeación urbana opere:
1. Los planes son deficientes y rígidos, no incluyen todas las variables
que intervienen en la conformación del territorio, la información que
contienen no está actualizada, es insuficiente y contradictoria, no
consideran todos los puntos de vista de las dependencias de gobier-
no, ni los intereses distintos y cambiantes de la multitud de actores 125
en el proceso urbano.
2. Las autoridades, con pocas pero honrosas excepciones, no tienen la
formación adecuada, no conocen el contenido de los planes ni el
marco jurídico para su aplicación y consideran que tomar decisiones
con base en los planes les resta autoridad. No quieren hacer futuris-
mo y están convencidos de que deben actuar aquí y ahora. El tiempo
de su gestión es limitado y su interés está en acceder a un puesto de
mayor jerarquía o, por lo menos, acumular un patrimonio suficiente
ante la incertidumbre del futuro.
3. El marco jurídico es incompleto, tiene lagunas, traslapes y faltas de
precisión, la visión sectorial de la administración pública prevalece y
las implicaciones territoriales de las decisiones se contraponen, se
multiplican los esfuerzos y se reproduce la ineficiencia. Las normas
parciales se multiplican junto con la proliferación de requisitos y
procedimientos que hacen imposible su cumplimiento
4. La asignación de los recursos públicos se basa en criterios estadís-
ticos y no está derivada de los planes aprobados, los planes y progra-
mas siguen caminos paralelos a la formulación de los presupuestos.
Se considera que la aplicación de los planes requiere de recursos

adicionales y no se reconoce que uno de los primeros objetivos de
cualquier plan es utilizar de la forma más eficiente los recursos
disponibles autorizados para el ejercicio de todas las dependencias.
5. La corrupción se presenta como complemento de la normatividad,
para darle flexibilidad y agilidad a su aplicación. En los altos niveles
el derecho de picaporte y el tráfico de influencias, se justifican en el
interés por abrir la economía, apoyar la inversión privada y generar
la infraestructura para el desarrollo. A nivel de ventanilla, los trámi-
tes se eternizan, lo que justifica la presencia de gestores, coyotes e
intermediarios encargados de distribuir las dádivas en toda la cade-
na de aprobaciones, bajo el principio de que es más fácil pedir per-
dón que pedir permiso.
6. La participación de la sociedad también se acepta como lugar
común, asumiendo que la sociedad es un bloque homogéneo de
126 ciudadanos conscientes y bien intencionados cuyo único interés es el
bien común y que se conducen bajo estrictos principios éticos, sin
distinguir el auténtico liderazgo de la manipulación política, ni la
defensa de intereses personales de la legítima protesta ciudadana.
7. La información se maneja con criterios de confidencialidad, no se
comparte entre dependencias y no está disponible para el acceso
público. En los medios se difunde propaganda política en lugar de
información institucional clara, precisa y útil para los ciudadanos. El
lenguaje oficial es rebuscado e incompresible y se pierde entre la
multitud de mensajes publicitarios. La formación de ciudadanía se
ha eliminado de los programas oficiales de educación.
Si queremos referirnos a un concepto de urbanismo más avanzado,

hay que pensar en muchos otros elementos que complementan al urba-
nismo tradicional y que tienen que ver con el desarrollo de los instrumen-
tos que permitan su puesta en práctica. Y aquí me refiero principalmente,
por una parte a los vínculos que es necesario establecer entre las distin-
tas instancias de gobierno para reconocer que todas actúan sobre el
mismo territorio, y que es indispensable que las disposiciones jurídicas y,
sobre todo, la asignación de recursos para la acción del gobierno obedez-

can a una misma visión de desarrollo y estén inscritas en una estrategia
de largo plazo, más allá de los tiempos de la administración en turno.
Por otra parte, es indispensable precisar el papel que deben jugar los
distintos actores de la sociedad, cuya permanencia es mucho mayor que
la de los servidores públicos y que son los únicos que pueden dar conti-
nuidad al proceso permanente que va de la planeación a la gestión y la
evaluación. Pero es en estas formas de participación de la sociedad donde
reside gran parte del reto a enfrentar. ¿Quién, cuándo y cómo debe parti-
cipar? ¿Cómo evitar el clientelismo y la manipulación? ¿Cómo garantizar
la representatividad y como ponderar el valor de las distintas participacio-
nes? ¿Con qué información y cómo acceder a ella? ¿Con qué implicacio-
nes y consecuencias? ¿Con qué tiempos y en qué momentos?
Por último, hay que reiterar que el urbanismo por sí solo, por muy
evolucionado que sea, no puede resolver la desigualdad social que depen-
de de las relaciones de la producción y la distribución de los beneficios 127
entre los distintos miembros de la sociedad, y eso forma parte de la
estructura básica de cada estado-nación. Lo que si puede hacer el urba-
nismo es apoyar una política pública que privilegie la atención de la pobla-
ción de menores recursos y la localización más eficiente de la inversión,
siempre y cuando esa política exista.
Hacer efectivo el derecho
a la vivienda y al hábitat
Gustave Massiah
Traducción: Ana Sugranyes
128
El derecho a la vivienda es un derecho estratégico. Se entiende como un
derecho al hábitat, que incluye vivienda y acceso a los servicios (agua, elec-
tricidad, energía, saneamiento, residuos). Estos derechos son reconocidos
y considerados legítimos. Sin embargo, están lejos de ser garantizados y
gran parte de la población urbana está privada de los mismos, o excluida.
Está dado el supuesto de que la lógica del sistema dominante no
garantiza el acceso de todos a una vivienda y a los servicios. Las políticas
públicas deberían poder facilitarlo, pero la lógica dominante no lo permi-
te. Para remediar esto, la acción de los movimientos sociales y ciudada-
nos es determinante. Los movimientos de los habitantes y los movimien-
tos sociales urbanos son el meollo del desafío; les corresponde construir
las alianzas necesarias para superarlo. La pregunta, entonces, se refiere
a la estrategia de los movimientos sociales para hacer efectivo el derecho
a la vivienda y el acceso a los servicios públicos.
El derecho a la vivienda es un derecho a la existencia. La vivienda no
sólo es un bien; es el lugar y el medio de la inserción en la sociedad. Para
vivir y ser libre, debe haber empleo, salud, vivienda y acceso a los servicios
públicos, sobre todo la educación. El reconocimiento de los derechos
Hacer efectivo el derecho a la vivienda y al hábitat
económicos, sociales y culturales viene a ser ahora una transformación

social, que forma parte del proceso de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos.
La situación empeora. La vivienda está en el centro de las dificultades
de los sectores populares en todos los países. El problema de la vivienda en
el mundo está directamente relacionado con la pobreza. Veamos los 2,8 mil
millones de personas con un ingreso inferior a 2 dólares al día; mil millones
de personas sin acceso a agua potable y 2,4 mil millones sin saneamiento
adecuado (ATD Quart Monde). Más de 860 millones de personas viven en
barrios precarios. Los sin techo son numerosos, también en los países
ricos; hay 30 millones de ellos en Europa (Fondation Abbé Pierre).
La evolución de las sociedades de libre mercado está marcada por la
profundización de las desigualdades, la ampliación de las exclusiones y el
aumento de la segregación social. Recordemos que 62 personas, 53 hom-
bres y 9 mujeres, disponen de un patrimonio equivalente al de 3,6 mil
millones de pobres (OXFAM). Las discriminaciones suelen ir acompaña- 129
das de xenofobia, racismo y rechazo a los inmigrantes.
La lógica dominante del neoliberalismo, en su fase de globalización
del capitalismo, determina el problema de la vivienda desde finales de los
años setenta del siglo pasado. Los programas de ajuste estructural y las
medidas de austeridad aumentan el desempleo y la precariedad. Ésta se
traduce en la inseguridad de la vivienda. La segregación inmobiliaria está
en la raíz de la segregación urbana.
La financiarización actúa de múltiples maneras con la mercantiliza-
ción y la privatización de los servicios y de la vivienda. En 2008, la crisis de
las subprimes, o hipotecas de alto riesgo, demuestra que la vivienda de los
pobres y su deuda están en el centro del capitalismo financiero. La espe-
culación sobre los “bonos basura” abre aún una mayor crisis financiera.
Los pobres pierden sus hogares pero conservan sus deudas. Para salvar
a los bancos, los Estados se endeudan y agravan los programas de auste-
ridad. Las viviendas vacías coexisten con la escasez de vivienda. En los
EE.UU, 18,6 millones están vacías, o sea el 14 % de las viviendas; en
Europa, 30 millones de viviendas vacías; 3,4 millones en España y 2,6
millones en Francia.
La intervención pública debe ser garante del acceso a la vivienda y a

los servicios públicos. Puede adoptar muchas formas: la producción de la
vivienda, el acceso a la tierra, el establecimiento de una red de seguridad
social, un servicio público de protección social, la redistribución y asigna-
ción de las ganancias. También hay que avanzar en el reconocimiento de
las formas populares legítimas; entre ellas, la producción de la ciudad, la
igualdad de las normas de equipamiento entre los barrios y el acceso a
los servicios urbanos. También pueden desarrollarse e imponerse nor-
mas de consumo colectivo. La normativa urbana y de vivienda puede
establecer un compromiso entre los derechos y el mercado. La definición
de esta normativa puede materializarse a través de transferencias, sub-
venciones, ayudas, o formas de redistribución fiscal, organizadas por las
autoridades públicas. Los pobladores reconocen la legitimidad de las
normas si éstas no son impuestas y cuando no llegan a transformarse en
un medio de expulsión. Es inaceptable que las normas sirvan a normalizar
130 a los habitantes y que la reducción de las normas llegase a ser una con-
dición para el acceso a o para la permanencia en una vivienda.
Las garantías de los derechos son las que una sociedad puede asumir.
Pero, si puede asumirlas, debe hacerlas efectivas. Los derechos depen-
den tanto del nivel de desarrollo de una sociedad como de su elección.
Para llegar a un alcance efectivo, hace falta un objetivo político explícito,
orientando en este sentido la regulación del mercado, definiendo las
correspondientes modalidades de intervención pública, prestando espe-
cial atención a quienes no tienen acceso a una vivienda adecuada y a los
sin techo. Centrar el acceso a la vivienda en quienes tienen más dificulta-
des para acceder a ella es cambiar la perspectiva de la política. Este
enfoque es incompatible con la lógica dominante y con las tensiones que
resultan de la misma. Haciendo abstracción de declaraciones platónicas
y poco creíbles, actualmente no se puede confiar en el poder público, de
tan distinta naturaleza como éste pueda ser, para garantizar el acceso de
todos al hábitat. A menos que la presión de la gente sea suficiente.
En definitiva, son los movimientos poblacionales los únicos garantes

de la realización efectiva del derecho a la vivienda y del acceso a los ser-

vicios. Los movimientos sociales urbanos están surgiendo como nuevos
actores de la transformación urbana. Combinan las reivindicaciones de los
derechos en la ciudad y de los derechos a la ciudad. Los movimientos y sus
luchas son portadores de nuevas prácticas. Por sus luchas y capacidades
de negociación, también por sus formas de auto-producción, los pobladores
a veces logran imponer su seguridad de tenencia y evitar el desalojo.
La estrategia de los movimientos se va articulando entre la respuesta
a la emergencia y la construcción de un proyecto alternativo. La urgencia
es la resistencia; es el rechazo al desalojo sin compensación, el respeto
al derecho a la vivienda con recurso en justicia, la disminución del valor
de los arriendos, la lucha contra la especulación del suelo, la requisición
de las viviendas vacías, el rechazo a la privatización de los servicios públi-
cos y de las viviendas sociales, el rechazo también a la reducción de su
producción. El proyecto alternativo es el objetivo de una vivienda para
todos y del acceso equitativo a los servicios, a través de la transición 131
social, ecológica y democrática. Una transición que se puede iniciar de
una vez, sin demora, confiando en las alternativas llevadas a cabo por los
movimientos y con su apoyo en todos los niveles. Mediante el desarrollo
de nuevos enfoques, tales como los comunes sociales66 que renuevan el
concepto de la propiedad, del buen vivir y de la prosperidad sin crecimien-
to, la emergencia climática y ecológica, la gratuidad de servicios ya expe-
rimentados en educación y salud, la relocalización y la revisión de los
desplazamientos forzados, el enfoque de ciudades en transición o la
reinvención de la política y de la democracia.
La estrategia de los movimientos exige amplias alianzas y moviliza-
ciones radicales. Las alianzas deben construirse con los movimientos
sociales en contra de la austeridad y a favor del empleo; con los traba-
jadores de servicios públicos y de las empresas de servicios urbanos;
con los movimientos por los derechos de la mujer; con los movimientos
de lucha en los barrios contra la discriminación, el racismo, la xenofobia
66 (NT) En francés “les communs”; en inglés « the Commons », a no confundir con el con-
cepto de “bien común”. Para más información, ver http://www.socialcommons.eu/books/
y la colonialidad del poder; y con las minorías oprimidas. Las alianzas

pueden ampliarse con las autoridades locales que defiendan una orien-
tación de la ciudad solidaria, con empresas de la economía solidaria y
las empresas locales que adoptan los principios de la relocalización (de
las unidades de producción).
Desde 2011, los nuevos movimientos abren nuevas perspectivas, defi-
niéndose como alternativas a las reacciones conservadoras o incluso fas-
cistoides. Una nueva generación surge desde las plazas, se impone en el
espacio público y le da sentido a la ciudad. Demuestra las profundas trans-
formaciones sociales debidas a la escolarización de la sociedad, que se
traduce por la fuga de cerebros o por profesionales con título y sin empleo.
Las migraciones vinculan a esta generación con el mundo y sus contradic-
ciones, en términos de consumo, de culturas y de valores. Profesionales sin
empleo están construyendo nuevas formas de alianza entre niños de las
clases populares y los de clase media. Abren la posibilidad de nuevas alian-
132 zas entre pobladores, investigadores y técnicos. La cuestión central que
plantea este nuevo ciclo de insurrección es la cuestión de la democracia. La
corrupción es el resultado de la fusión entre la clase política y la clase
financiera, que niega la autonomía de lo político y construye desconfianza
entre los sectores populares. Se trata entonces de reinventar la política.
Esta nueva generación está construyendo una nueva cultura política.
Está demostrando nuevas formas de organización a través del dominio de
las redes digitales y sociales, la afirmación de la auto-organización. Desde
distintos contextos, intenta definir formas de autonomía entre los movi-
mientos y las instancias políticas. Esta generación está creando nuevas
formas de relación entre lo individual y lo colectivo. Se propone una nueva
forma de resistencia a través de la desobediencia civil. Logra multiplicar
las formas de acción y de articulación a distintas escalas. Logra ejercer
presión sobre las autoridades locales para organizar un territorio solida-
rio. Exige políticas públicas en igualdad de derechos. Utiliza los aportes
del derecho internacional para retroalimentar las luchas.
Las luchas de pobladores se articulan entre el derecho internacional,
las políticas nacionales y las autoridades locales. En Escocia, las asocia-
ciones de vecinos obtuvieron la aplicación del derecho a la vivienda para
establecer nuevos objetivos de producción de vivienda social. En Francia, en

1993, el Tribunal de Apelación de París, en respuesta a una demanda de la
organización “Droit Au Logement” (DAL), recurriendo a la ratificación por
Francia de los pactos internacionales que reconocen el derecho a la vivien-
da, exigió que la Alcaldía de París realojara a familias desalojadas de sus
viviendas. Al amparo de esta sentencia, las organizaciones poblacionales
desarrollaron nuevas formas de lucha por el acceso a la vivienda. DAL
desarrolló una nueva estrategia que resultó facilitando el acceso a la vivien-
da a miles de familias: ocupación, negociación y reasentamiento.
En España, la vivienda está entre los seis temas prioritarios del Movi-
miento de los Indignados: “la clase política, los bancos, los servicios
públicos, la democracia participativa, los impuestos, el desempleo y la
vivienda”. Después del campamento en la Puerta del Sol, el movimiento
anti-desalojo consolidó la “Plataforma de afectados por la hipoteca” (PAH)
que lleva los bancos al banquillo. Nuevos gobiernos locales, entre ellos el
de Barcelona, fueron elegidos con el apoyo de estas asociaciones. Estos 133
confirmaron la tenencia de los propietarios desahuciados.
La batalla política, cultural e ideológica debe implementarse en todos
los niveles. En el nivel local, se trata de la confrontación de las autoridades
municipales entre la tendencia de la ciudad competitiva y de la ciudad soli-
daria. En el nivel de la política nacional, la confrontación entre el estado de
bienestar y el mercado global financiero. En las principales regiones de todo
el entramado urbano encuentran sus bases las cuestiones de la emergen-
cia del cambio climático, de la inmigración y de la libertad del desplaza-
miento. A nivel internacional, el choque entre el libre comercio, organizado
por los mercados globales de capital, y la primacía de los derechos.
La pregunta por los
instrumentos urbanos
Considerando que las poblaciones de bajos
ingresos son las que más necesitan de la ciudad,
¿cómo podría establecerse una normativa urbana
que priorice las viviendas sociales o populares en
las áreas centrales de las ciudades?
134
Las deudas de nuestras democracias
en el campo del hábitat y la vivienda
Andrea Catenazzi y Eduardo Reese
(Instituto del Conurbano - Universidad Nacional de General Sarmiento)
América Latina es uno de los continentes más urbanizados del mundo; 135
casi el 80% de su población vive en ciudades. Este proceso de urbaniza-
ción, iniciado vertiginosamente hacia principios del siglo XX, continúa
desplegándose aunque con menor intensidad después de un largo perío-
do de éxodo rural. Dada la magnitud de este fenómeno, el interrogante
sobre cómo han crecido nuestras ciudades durante las últimas décadas
resulta central para comprender las asignaturas pendientes en materia
de acceso a un hábitat digno. La pregunta es especialmente relevante de
cara a la cumbre de Hábitat III, porque la realidad nos enfrenta a ciudades
con paisajes que, en lugar de evocar progreso o desarrollo, retratan e
intensifican las desigualdades de nuestra sociedad.
La desigualdad en las ciudades latinoamericanas se expresa a través
de diversas formas: en las inmensas diferencias entre las áreas centrales
y las periferias de las regiones metropolitanas, en la ocupación precaria
del borde de los arroyos y de las laderas de los cerros en contraposición
con la ostentación de algunos centros comerciales y barrios que se cie-
rran. Estas ciudades así configuradas restringen las oportunidades de
acceso a empleo, educación, cultura y esparcimiento de aproximadamen-
te un tercio de la población, que habita en situación de precariedad urba-
na y ambiental. Al mismo tiempo, las oportunidades de crecimiento circu-

lan entre aquellos que viven en mejores condiciones, ampliando la des-
igualdad entre distintos fragmentos de las ciudades.
La preocupación por la persistente desigualdad urbana ha sido
objeto de numerosos informes técnicos, investigaciones académicas y,
por supuesto, diversos programas y políticas. Así, por ejemplo, el
informe titulado “Estado de las Ciudades de América Latina y el Cari-
be” (2012), publicado por ONU-Hábitat, señala que las ciudades lati-
noamericanas han crecido generando la proliferación de barrios
pobres y cinturones de miseria que conviven en una suerte de segre-
gación y profunda desigualdad.
Ahora bien, la desigualdad persiste en una región que en las décadas
recientes ha transitado hacia una mayor democratización en un contexto
de mejora económica. En ese proceso, un conjunto de políticas sociales
ha disminuido la pobreza, mejorado las condiciones de vida y ampliado
136 derechos sociales, pero al mismo tiempo, ha favorecido una ocupación
segregada y excluyente del suelo en las denominadas áreas de oportuni-
dad, junto con la construcción de viviendas sociales en lugares cada vez
más alejados de los centros. De esta manera y en coincidencia con algu-
nos ejes del debate en torno a la próxima cumbre de Quito, esta nueva
generación de políticas públicas no ha sido capaz de asociar la urbaniza-
ción con la democratización de las relaciones sociales, manteniendo un
proceso simultáneo y contradictorio de expansión de la ciudadanía con
una exclusión socio espacial cada vez mayor.
A partir de estas primeras notas, nos proponemos examinar la persis-
tencia de conflictos por el acceso a un hábitat digno. Si bien no es fácil
realizar un panorama del conjunto latinoamericano y cada país muestra
particularidades, también en los últimos años se han revelado con mayor
claridad algunas regularidades que estructuran los procesos de urbaniza-
ción desigual en nuestra región.
Las deudas de nuestras democracias en el campo del hábitat y la vivienda
Notas sobre la persistencia de la desigualdad urbana
La desigualdad social vuelve a ocupar un lugar central en el debate inter-

nacional actual. En el campo de los estudios urbanos, el libro de David
Harvey sobre “Urbanismo y desigualdad social” junto con la producción de
Henri Lefebvre sobre el “Derecho a la Ciudad” y de Jordi Borja sobre “Los
actores sociales en la construcción de la ciudad”, escritos entre los años
setenta y ochenta, son objeto de revisiones y encuentros en los que se
actualiza su potencial articulador como herramienta política de lucha. El
carácter relacional de la noción de desigualdad viene a superar los estudios
focalizados en los pobres que predominaron en los años noventa y permite
reinscribir la pobreza dentro de la dinámica urbana como parte de las des-
igualdades sociales, económicas y políticas. De hecho, las categorías exclu-
yentes –como “orden y desorden urbano”, “ciudad formal e informal” – son
las que siguen predominando en los estudios y organizan el debate y las
políticas urbanas en nuestra región. De esta forma, se naturaliza una deter-
137
minada interpretación de lo urbano que lleva implícita una concepción del
modo de regulación y el modelo de ciudad a alcanzar.
En el caso de América Latina, la explicación de las desigualdades urba-
nas se encuentra en una estructura económica, política e institucional
fundada, con excepción de determinados períodos, en un modelo de libre
mercado que consolidó una distribución de recursos concentrada en secto-
res minoritarios con alta renta y les permitió acumular poder político para
garantizar la reproducción de sus privilegios. En la última década y después
de significativos avances en la reducción de la pobreza debido a la amplia-
ción de diferentes políticas sociales, la región continúa siendo la más des-
igual del mundo. El núcleo central de la problemática latinoamericana es el
conflicto distributivo. La muy alta concentración de riqueza en manos de
una pequeña elite y su capacidad de incidencia sobre las decisiones políti-
cas generan tensiones de tal magnitud que tienden a deslegitimar a los
gobiernos y a las formas de representación democrática.
Mientras que en los países centrales el aumento de la desigualdad se
evidencia principalmente en las mayores diferencias entre los niveles de
ingresos, en América Latina ésta se refuerza con las enormes disparida-
des en el acceso al suelo y las condiciones materiales de vida. Así, las

limitaciones de acceso a un hábitat digno, tanto urbano como rural, cons-
tituyen uno de los más graves problemas sociales y son la causa de un
alto número de conflictos sociales y de violación de derechos por una
combinación de razones. Por una parte, los barrios populares se ubican,
en general, en las zonas con peores condiciones ambientales, con mayo-
res afectaciones a la salud, con bajo o nulo nivel de inversión y de mante-
nimiento de las infraestructuras y consecuentemente, detentan los más
altos niveles de riesgo de vida. Por otra parte y asociado a esto, la pobla-
ción padece múltiples afectaciones de derechos superpuestas como la
precarización e inestabilidad laboral; formas de abuso, coerción y violen-
cia institucional; limitaciones en el acceso a la educación y a la justicia,
entre otras prácticas de discriminación.
En forma simultánea, las políticas urbanas promovieron una formidable
liberalidad para el desarrollo de grandes operaciones inmobiliarias que
138 además han sido favorecidas con una diversidad de estímulos fiscales y
extra fiscales. El argumento central de estas políticas fue la necesidad de
dinamizar las economías locales mediante la inserción global de las ciuda-
des (marketing urbano) en un contexto de abierta competencia por atraer
inversiones y/o consumidores. Sin embargo, los privilegios obtenidos por
los desarrolladores inmobiliarios no generaron los beneficios esperados
para las ciudades. Por el contrario, la mayoría de estas operaciones inmo-
biliarias sólo potenciaron la segregación, la gentrificación y la apropiación
por parte de algunos pocos de las áreas con los mejores atributos y venta-
jas. Por esta vía, el mercado inmobiliario se convirtió en el refugio privile-
giado de la renta financiera, lo que generó un incremento desproporcionado
del precio del suelo urbano en relación con otros bienes, así como respecto
de los ingresos medios de la población. De este modo, la población ve cada
vez más limitadas sus opciones para acceder a la tierra y a la vivienda. Así,
las formas de funcionamiento de los mercados de suelo urbano han produ-
cido una ciudad económicamente desigual, socialmente excluyente, espa-
cialmente segregada y ambientalmente insostenible.
Las políticas de hábitat sin mercado inmobiliario
Las políticas de hábitat en América latina son incompletas, fuertemente

tecnocráticas, definidamente elitistas y están regidas por las lógicas del
mercado inmobiliario. A partir de esta definición nos interesa señalar dos
cuestiones principales.
En primer lugar, y a pesar de la criticidad de los problemas urbanos
mencionados, el acceso desigual a la ciudad no ha sido planteado como
cuestión prioritaria en la agenda de los diferentes gobiernos. En efecto, la
formulación de las políticas de hábitat ha mantenido una visión sectorial
de los problemas urbanos y territoriales, expresada en la mayoría de los
países, en la división institucional y organizativa de la administración esta-
tal. Por un lado, los problemas de la ciudad formal son resueltos por los
organismos responsables de las inversiones públicas y por otro lado, los
problemas de la ciudad informal son objeto de intervención de las políti-
cas sociales. Quizás el caso de Brasil y de las políticas de su Ministerio de
139
las Ciudades sean un laboratorio para superar este planteo.
En esta línea de reflexión, todavía es una asignatura pendiente poder
desarmar la vigencia de un modelo de ciudad dual que organiza las polí-
ticas públicas en términos de “formal vs informal” o “legal vs ilegal”. Esta
lógica binaria ha invisibilizado los conflictos urbanos y cristalizado los
modos de intervención estatal en una amplia gama de organismos públi-
cos diferenciados y con escasa articulación entre sí.
Desde esta perspectiva, el manejo del suelo se convierte en un punto
clave. Existe un amplio consenso acerca de que el suelo urbano es uno de
los componentes esenciales de la política de hábitat y su disponibilidad,
en cantidad y condiciones adecuadas, es una condición fundamental para
garantizar una eficiente y eficaz gestión de los programas y proyectos de
urbanización y vivienda social. Sin embargo, estas premisas no se expre-
san en la política. Los mecanismos de producción y reproducción de la
ciudad son procesos sociales complejos y, por lo tanto, se requiere de un
conjunto también complejo de herramientas que alteren la lógica pura-
mente mercantil de su construcción. La instalación de estos cambios en
los diferentes niveles de la administración estatal requiere del fortaleci-
miento institucional de los gobiernos locales y de procesos de moviliza-

ción social de larga duración.
En segundo lugar, la política habitacional ha mantenido la cantidad de
viviendas nuevas como el principal indicador de éxito, sin dar cuenta de su
calidad urbana ni de su localización en la ciudad. En general, primó la
producción de vivienda nueva, completa (“llave en mano”), a través de
empresas constructoras y en propiedad, frente a otras soluciones habita-
cionales y regímenes de tenencia posibles.
Estas decisiones deben considerarse en el marco de la alta incidencia
–directa e indirecta– que tiene el sector de la construcción en los niveles de
actividad económica y en la creación de empleos, en un contexto de relativa
baja tecnificación y de consumo preferente de bienes y servicios de origen
local. Al mismo tiempo incentivaron la demanda de suelo urbano. En efecto,
la construcción de viviendas nuevas sin la previsión de la disponibilidad de
suelo urbano ha contribuido a profundizar la combinación perversa de
140 varios fenómenos. Por un lado, la política habitacional aumenta la demanda
de suelo y las expectativas especulativas incrementando el precio y, a la vez,
el mercado inmobiliario sin regulación estatal desplaza a las viviendas de
interés social hacia zonas alejadas de las áreas de centralidad y de baja
calidad urbana y ambiental. A este panorama se suman los barrios cerra-
dos y los equipamientos de alto estándar que, en general, se ubican en las
zonas más accesibles de esas mismas periferias. Ambas modalidades de
crecimiento urbano restringen las posibilidades de localización de un con-
junto cada vez más amplio de familias que intentan acceder a la ciudad
mediante procesos de urbanización popular.
Esta disputa por el suelo urbanizado deriva en que nuestras ciudades
se extienden con una muy baja densidad y a un ritmo muy superior al
crecimiento demográfico. La sostenibilidad de este modelo de urbaniza-
ción es un aspecto poco problematizado por las políticas públicas, aunque
tiene un fuerte impacto en la inversión necesaria para garantizar una
cobertura universal de los servicios urbanos básicos (agua, cloacas, gas,
electricidad) y una buena accesibilidad mediante el transporte público.
En síntesis, las políticas de vivienda social producen transformaciones
sostenibles sólo si se entrelazan con políticas urbanísticas, ambientales y
de gestión de suelo consecuentes. De aquí derivan las limitaciones del

modelo tradicional de política de vivienda. No es posible sostener una
política expansiva en inversión de infraestructuras, equipamientos y
vivienda –de cuño neodesarrollista– en convivencia con mecanismos neo-
liberales de suelo como ha sucedido en los últimos años. Pasar de un
enfoque sectorial centrado en el déficit habitacional a uno de derechos
orientado a la mejora de la calidad de vida de los habitantes involucra no
solo el acceso a viviendas dignas sino a la construcción de barrios equi-
pados en ciudades integradas.
Asignaturas pendientes y ejes para el debate urbano
La cumbre de Hábitat III se lleva a cabo en un contexto de cambios socio

políticos en varios países de la región que conviene señalar para que las
estrategias tomen en cuenta a estos nuevos escenarios. América latina
presencia un retorno a las políticas neoliberales cuyo objetivo es fortale- 141
cer, en algunos casos, y reimplantar, en otros, un modelo de acumulación
y reproducción de capitales concentrados en consonancia con las actuales
tendencias mundiales. El carácter distintivo de estos procesos parece ser
su inestabilidad como efecto de la financiarización de las actividades
socioeconómicas y una acelerada reconfiguración territorial fuertemente
depredatoria de los bienes comunes.
Esta lógica es completamente refractaria a cualquier intervención
estatal que tienda a regular los procesos de desarrollo territorial y el libre
despliegue de los agentes del mercado inmobiliario. Así, las medidas de
política acercan aún más la gestión de la ciudad a los mecanismos de
mercado, eliminando al mismo tiempo cualquier posibilidad de amplia-
ción de la acción organizada y autogestiva de las organizaciones popula-
res en los procesos de construcción de la ciudad. Esto configura un esce-
nario que presenta graves dificultades para la implementación en Latino-
américa de políticas que tengan como horizonte alcanzar, tan siquiera, las
muy generales metas establecidas en los documentos de la cumbre o las
definidas en los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) fijados en la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
De tal forma, todo indica que se reforzará el razonamiento binario que

guió tradicionalmente la respuesta dominante en América Latina a los
problemas de acceso a un hábitat digno. Por un lado, la aplicación de
políticas de “formalización” de barrios precarios y por la otra, la construc-
ción masiva de unidades de vivienda nueva con una lógica de intervención
en fragmentos urbanos. Aun cuando a través de estas acciones el déficit
habitacional pudiera disminuir cuantitativamente, hay fuerte evidencia
empírica de que tanto los problemas urbanos y ambientales como los de
fragmentación socioespacial aumentarán en la medida que no se instru-
menten acciones que modifiquen la dinámica excluyente del mercado
inmobiliario que, como se dijo, es un elemento clave para explicar la
reproducción de la desigualdad urbana.
Las políticas públicas no pueden permitir que los procesos de produc-
ción urbana construyan de manera casi naturalizada para nuestras socie-
dades un territorio injusto, que luego podrá ser objeto de programas
142 reparatorios o de formalización. Es necesario generar una nueva dinámi-
ca, guiada por el principio según el cual el acceso a un hábitat digno es un
derecho universal, cuyo cumplimiento debe ser garantizado por el Estado.
Una perspectiva ampliada para este debate debe incorporar entonces
renovados enfoques sobre el problema del hábitat, que incluyan compo-
nentes capaces de abordar dimensiones críticas, como los altos precios
del suelo, el incremento de las expectativas de ganancias especulativas
del mercado inmobiliario, los altos costos de transacción y tramitación
inmobiliarios y la aplicación de políticas y prácticas urbanísticas con efec-
tos inclusivos.
Para construir una ciudad latinoamericana democrática es necesario
incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana de manera
de promover un uso sostenible de este recurso, reducir sus precios,
ampliar la producción de tierra equipada para la sociedad y repartir más
equitativamente las cargas y los beneficios. Una agenda urbana para la
región requiere incluir las siguientes líneas de acción:
• La promoción de una nueva visión y legislación en la que el interés
común prevalezca sobre el individual, penalizando la retención
especulativa de la tierra.
• La articulación de las políticas urbanas y habitacionales con las

políticas ambientales y de tributación de la tierra.
• El reconocimiento y fortalecimiento de los procesos y organizacio-
nes populares de producción social del hábitat.
• La creación de mecanismos para la recuperación y distribución
de las rentas del suelo, que permitan producir tierra urbana equi-
pada y bien localizada.
• El fortalecimiento de las políticas locales de regulación urbana y
la puesta en marcha de transformaciones profundas en los mar-
cos normativos vigentes y en los modos de gestión.
Los instrumentos de gestión e intervención sobre los mercados de
suelo cuentan con un potencial extraordinario de redistribución social.
Sólo interviniendo sobre las dinámicas territoriales con un sentido de
reparto justo de las cargas y beneficios de los procesos de urbanización
es que las políticas, programas y proyectos habitacionales podrán superar
el estadio de las acciones de corte compensatorio y remedial (como tradi- 143
cionalmente han sido concebidas) y adquirirán la capacidad de convertirse
en un instrumento privilegiado de igualación social.
Desafiar el sentido común
de la planificación urbana
Alfredo Rodríguez
Es una pregunta difícil de contestar, porque tiene lecturas que la comple-

144
jizan y que antes conviene despejar:
Uno. Es difícil, y no se puede responder de inmediato, porque implíci-
tamente la formulación de la pregunta puede presuponer una respuesta:
que el derecho a la ciudad, a la centralidad de quienes más la necesitan,
sería un asunto de normativa. En este sentido, la respuesta nos lleva en
la dirección de poner en discusión lo que es la práctica habitual del urba-
nismo (el urbanismo realmente existente), que supone que sus instru-
mentos normativos pueden resolver los conflictos urbanos, alcanzar la
justicia social y, más aún, otorgar con respuestas tecnocráticas desde lo
alto (a los otros) el derecho a la ciudad (otorgar centralidad) a los que más
la necesitan. Lo que en la realidad no ocurre.67
Dos. Desde una segunda lectura, se podría decir que es una pregunta
sugerente, porque si para las poblaciones de bajos ingresos (que más
67 En la página 17 del informe del Comité Preparatorio de Hábitat III (Nueva York, 2014),
se señalaba que “la urbanización se ha basado en un modelo que es insostenible en
muchos frentes: (…) desde el punto de vista ambiental, (…) social (…) económico (…) y la
ausencia de estructuras jurídicas e institucionales locales apropiadas para promover una
gestión urbana sostenible, integrada y perdurable”. Véase Naciones Unidas, Asamblea
General, 2014.
Desafiar el sentido común de la planificación urbana
necesitan la ciudad) su localización en las áreas centrales es un aspecto

que les refuerza su necesidad de ciudad, con una normativa al respecto
se estaría también reforzando el valor de uso de la ciudad para ellos. Y,
así, siguiendo una de las políticas en boga propuestas por los organismos
internacionales, se podría proponer una normativa que estimulase la
construcción de viviendas de alquiler en las áreas centrales. Pero si lee-
mos en los periódicos sobre las ventas masivas de viviendas de propiedad
pública (o de propiedad de las ciudades) ocurridas en Europa en los años
2000 a Fondos de Inversiones68 (por citar un ejemplo, 45.000 unidades de
vivienda de propiedad pública en Dresden por 1.800 millones de dólares al
Fortress Investment Group) (Landler, 2006) vemos que en las políticas
urbanas prima el valor de cambio.
Tres. Antes de responder, también conviene revisar lo que está ocu-
rriendo en las áreas centrales en nuestras ciudades. ¿Cuáles son las ten-
dencias? Lo que observamos es que son áreas que están en disputa.
Durante años, el sector inmobiliario se ha dedicado a desarrollar su nego- 145
cio: por una parte, en las periferias, con ofertas tanto de viviendas para
sectores de altos ingresos como de viviendas sociales (apropiación de la
diferencia de la renta que ocurre con el cambio del suelo agrícola a urbano,
creada por las normativas urbanísticas) y, por otra, a través de la consolida-
ción de los sectores urbanos de ingresos medios y altos (por cambios nor-
mativos de usos, densidades y alturas). Ahora la actividad inmobiliaria
avanza hacia las zonas centrales de las grandes ciudades de América
Latina, que están rodeadas de áreas con viviendas antiguas de baja densi-
dad, junto a franjas de industrias o de servicios hoy obsoletas.69
Cuatro. Las áreas centrales son zonas que están sometidas a presión
inmobiliaria y allí funcionan las normativas urbanas (permitir mayor coe-
ficientes de uso del suelo, lo que quiere decir que donde existían viviendas
de dos o tres pisos, ahora se permiten, por ejemplo, edificios de 35 pisos).
Cuando estamos hablando del resultado, no se trata de una gentrification
68 Más de 800.000 unidades en Alemania durante los años 2000 , según International
Alliance of Inhabitants (IAI), http://esp.habitants.org.
69 El rent gap de Adam Smith. Por ejemplo, en Santiago, la periferia inmediata del centro
de la ciudad ha sido el sector con mayor actividad inmobiliaria en los últimos diez años.
sino de mayor densificación, de una reducción del tamaño de las unidades

habitacionales, y de inversionistas de ingresos medios que compran para
ofrecer estas viviendas en alquiler.70 De esa manera —con mayor densi-
dad, menor tamaño y mayor número de unidades— se captura la mayor
renta posible del suelo (homogeneizándola con la de las zonas de mayores
ingresos).
Cinco. Las áreas centrales e intermedias, aunque presentan deterioro o
escaso desarrollo inmobiliario, están sujetas a aumentos del precio del
suelo. Cuando se ha establecido el sentido común según el cual el urbanis-
mo (sus normativas e intervenciones) trae la prosperidad a las ciudades
(Clos, 2015), ese mismo sentido común establece que un indicador de una
buena gestión urbana de los alcaldes es el aumento del precio del suelo.
Resulta paradójico, por decir lo menos, que el éxito de un alcalde se expre-
se en la expulsión de las personas que más necesitan la proximidad. Y no
hay progresismo que resista a la prosperidad que nos propone Hábitat III.
146 Seis. El derecho a la centralidad es difícil de lograr, porque existe un
desfase entre lo que son las formulaciones generales —lo que en el Zero
Draft of the New Urban Agenda (2016) se menciona como “nuestra visión
compartida”—, y lo que es la “realidad compartida” de nuestras ciudades.
No existe esa visión compartida, la realidad de siempre va en otra direc-
ción y termina expulsando a los pobres, en un orden urbano cuyo norte
es el lucro.
Dicho lo anterior, podemos entrar a responder la pregunta. El punto es

que las zonas cercanas a las áreas centrales son evidentemente zonas
muy bien localizadas, con cercanía al equipamiento y servicios centrales
de la ciudad, y ofrecen alternativas de vida urbana muy diferentes y supe-
riores a las localizaciones en las periferias, donde prácticamente no exis-
te ciudad. Son zonas que podrían recibir viviendas sociales o populares.
Esto no es utópico. Tres comentarios:
70 En Santiago, la propaganda de venta de departamentos en el centro de la ciudad se

dirige directamente a los inversionistas, no a las familias futuras usuarias: “¡Inversionistas:
Gran oportunidad. Departamentos en venta!”.
Desafiar el sentido común de la planificación urbana
Uno. En América Latina existe una larga experiencia de organizacio-

nes populares que, en diferentes escalas, han intervenido y están reali-
zando intervenciones en las áreas centrales de las ciudades. Es el caso de
la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua
(FUCVAM), del Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) en Argentina
—ambos con conjuntos de vivienda autogestionarios de propiedad colecti-
va—, de los Inmuebles Recuperados por Autogestión (IRA), del Movimien-
to de Pobladores en Lucha (MPL) en Chile y de la União dos Movimentos
de Moradia en Brasil, ambos con ocupaciones en el centro urbano para
negociar el acceso a la vivienda in situ; también están las cooperativas de
vivienda en la Colonia Guerrero después del terremoto de 1985, en plena
ciudad de México y la rehabilitación de “mesones” en el centro de San
Salvador con el apoyo de Fundasal, y se podrían mencionar más.
Dos. Las experiencias de organizaciones populares señaladas son
alternativas que:
• se mantienen como resultado de la movilización de sus partici- 147
pantes, de la resistencia y propuestas a las políticas urbanas y de
vivienda predominantes;
• desafían el sentido común actual de la planificación urbana, que
es la valorización del suelo urbano;
• necesitan de una normativa urbana, pero no se establecen por
una normativa sino por una movilización social;
• requieren una decisión de política pública continuada en el tiempo
que se apoye en una normativa.71
Tres. Frente a la pregunta, no hay una respuesta abstracta, una res-
puesta de lo que debe ser. Es necesario buscar las respuestas explorando
a la inversa: en el por qué en las ciudades actualmente se demuelen las
viviendas obreras o populares situadas en las áreas centrales; por qué en
ciudades donde existían grandes dotaciones de vivienda públicas de alqui-
ler, estas se privatizan y se demuelen; en fin, en la crítica al urbanismo
71 Pensando por ejemplo en la vivienda obrera de Viena Roja, sostenida por muchos años
de gobierno local socialdemócrata después de la Segunda Guerra Mundial.
neoliberal y en el apoyo a las iniciativas alternativas que mantienen en el
presente otra ciudad posible.
Por los (grandes) proyectos urbanos “de ciudad”

Siempre nos quedará el ContraPlan
Eduardo Leira
148
Hace nada menos que 30 años (¡que eternidad!, aunque el tango la miti-
gue) publiqué un artículo que provocó un cierto revuelo. Tenía el mismo
título que la pregunta que hoy se formula como base de esta serie de
artículos. “Ande o no ande….caballo grande”. Es un viejo dicho, convertido
en proverbio popular que hoy puede hasta chocar, ante la falta de su uso.
En aquella ocasión yo aludía, ciertamente de forma crítica, al modo en
que se estaba afrontando la concepción del recinto de la Exposición Mun-
dial de 1992, en Sevilla. El tamaño se había convertido en “atributo”, que
intentaba paliar otras muchas deficiencias en la concepción/planificación
en aquel momento, cinco años antes del gran encuentro. Para la ciudad
significaba sin duda una oportunidad y un gran Proyecto Urbano (GPU),
fuera cual fuera su magnitud física, su tamaño.
La Expo 92 fue felizmente un éxito. El GPU Expo fue sin embargo un
fracaso. Como habíamos vaticinado, la ciudad no tuvo capacidad de
absorber e integrar esa gran pieza externa de ciudad. Aun hoy, tres déca-
das después, sigue sin hacerlo, por más inventos de Polígono Tecnológico,
Isla Mágica, etc., que se hayan tratado de ingeniar para lograrlo.
Mi propuesta alternativa de GPU, que era la del Plan General de Sevilla

(en cuya elaboración colaboré) consistía en haber adoptado el rio como eje
de la Expo, con un recinto fraccionado, repartido en enclaves a lo largo de
sus márgenes que, degradados, demandaban regeneración. La Expo se
hubiera podido recorrer en barco, forma original, cómoda y saludable, por
otra parte, en una ciudad tan calurosa como Sevilla. Era un proyecto distinto,
sin duda difícil y complejo de implementar pero más atractivo en sí mismo y,
sobre todo, mucho más potencialmente útil para la ciudad, al poder haber
sido sus porciones más integrables en esta, al cierre de la Expo.
No pero Sí. Esa sería la línea. No a los supuestos GPU solo apoyados
en, o “vendidos” por, el tamaño. Si a alternativas diferentes de desarrollo
urbano, concebidas para la ciudad en su conjunto.
Pues bien, ayer como hoy, y vaya por delante como toma de posición
personal, me declaro abiertamente a favor de los GPU en las ciudades.
Algunos los han identificado con “sueños” movilizadores. Otros los demo-
nizan como la genérica, y hasta posible, expresión del neoliberalismo. Sin 149
duda, no lo son necesariamente. Sea cual sea la denominación y caracte-
rización que de ellos se haga, creo que es bueno, muy conveniente, que
las ciudades identifiquen, seleccionen y apuesten por algunos GPU, que
ahora, en nuestras ciudades europeas maduras, habrán de ser de trans-
formación urbana.
Se puede estar a favor de un GPU “de ciudad”. Sin duda no de cual-
quier propuesta de actuación urbana grande que se intente arrogar la
condición de GPU, y en menor medida solo por ser grande.
Aunque ahora ya clásicos, Barcelona y Sevilla siguen siendo paradig-
mas de distintos modos de abordar GPU, motivados además por un pre-
texto externo de gran potencia. En ambos casos, sin embargo, con mejor
o peor criterio, se estaba todavía pensando en la ciudad. Ahora, los pre-
textos escasean o, cuando se dan, como en las recientes olimpiadas de
Londres, nadie piensa ya en la ciudad en su conjunto. No es que, por su
condición acotada, se pueda pensar que es una gota en el océano. Es que
nadie pretende ya revolver las aguas del “océano”. Se ha tirado la toalla.
Cabría afirmar hoy, quizás a contracorriente, que un Proyecto Urbano

podrá calificarse de “Gran” no por su tamaño sino por su pretendida inci-
dencia en la ciudad en su conjunto.
Durante los 30 años pasados me he dedicado a “inventar” primero, y
después diseñar, GPU. Grandes sí, abarcando cientos de hectáreas, como
exigen formalmente algunos concursos internacionales sin demasiado
criterio. No es el tamaño, quizás base de partida, la que ha marcado las
propuestas. No por casualidad, cuando las propuestas han tenido éxito, al
menos en su recepción, es cuando se ha constatado su ambición, basada
en su potencial transformación de la ciudad en su conjunto, que la gente
ha intuido. De ahí la incidencia de la propuesta de Eje de la Ría de Bilbao
como Proyecto Estratégico (dentro de un Plan Territorial) o la de introducir
una lengua de mar en el centro de Almería, reordenando en su entorno
las edificaciones ya previstas y propiciar una estación intermodal del
nuevo AVE, soterrada pero abierta en stoa al borde de ese lago lacustre;
150 de la remodelación de la ría de Avilés, con una propuesta de centro singu-
lar que después pudo servir de soporte al Centro Niemeyer (curiosamen-
te “aterrizado” allí, aunque previsto al margen del lugar) o de un largo
etcétera de lo que estos son solo algunos ejemplos.
En todos estos casos, los proyectos se concibieron, y se reconocieron (al
margen de su grado de ejecución) como proyectos “de ciudad”, no depen-
diendo de su tamaño, aunque en todos los casos se tratase de un segmen-
to significativo de la ciudad o de la metrópoli, como es el caso de Bilbao.
Se trataba, como me ha gustado caracterizarlos en muchas de mis
presentaciones, como proyectos con responsabilidad estructural, también
respondiendo a esa idea de proyectos “de ciudad”, de palancas para su
transformación, entendiendo así el nuevo desarrollo urbano.
Cierto es que los Proyectos Urbanos han podido ser desnaturalizados
y apropiado el concepto por parte de Operaciones que, respondiendo a
puros intereses especulativos, bien saben ya rodearse de hojarasca de
marketing urbano para asegurarse el dominio del suelo en un fragmento
de ciudad. La prolongación de un eje, la superación de una fractura urba-
na o de una reconocida degradación… que se propone “superar” median-
te la construcción de cientos o incluso miles de nuevas viviendas y que,
sobre todo, se justifica por los miles de puestos de trabajo que va a gene-
rar. Este es el elixir ante el que hay que doblegar cualquier concepción
urbana, máxime en España.
No es algo nuevo. Quizás ya lo hemos olvidado. De hecho fue así, en
los años setenta, como empezaron a proponerse “grandes proyectos” de
remodelación, de construcción de nuevas viviendas “para otros”, que
podían pagar los revalorizados lugares que habían llegado a convertirse
en nuestras primeras periferias.
Lo fueron tanto en Madrid como en Barcelona. En la capital, con la
remodelación de barrios (de infravivienda) que se pudo producir ante la
reivindicación de nuevas viviendas por parte de los moradores pero ade-
más, y como novedad, con la exigencia de hacerlo en el mismo sitio donde
estaban las chabolas, ganando el derecho al lugar.
En Barcelona, con lo que significó el Plan de la Ribera y sobre todo el
ContraPlan que elaboró el germen del Laboratorio de Urbanismo, con el
joven Solá a la cabeza. Planteaba el tipo de efectos que, buscados con la 151
actuación, constituían de hecho un modo de evaluar su incidencia, y cali-
brar entonces su condición (o no) de Proyecto de ciudad: efectos por
difusión, en el inmediato entorno, inducidos y de alcance estructural, más
allá de este. Aportación seminal, nunca fue doctrinalmente desarrollada.
La publicación de ese ContraPlan, no por casualidad intitulado “Bar-
celona” en pretendida aproximación “de ciudad”, contenía también un
subtítulo que planteaba de hecho un dilema: “Remodelación capitalista o
desarrollo urbano en el sector de la ribera oriental”. El dilema persiste y
el peso de su primera opción ha podido sin duda aumentar, No obstante,
siempre nos quedará el “ContraPlan” y, antes, la capacidad de plantear
Grandes Proyectos Urbanos enfocados al desarrollo urbano. Lo hemos
hecho, es posible. Hay que seguir haciéndolo.
La pregunta por la ética

¿Hay ética en el urbanismo? Si no la hay, ¿en
urbanismo todo vale?
152
Ética, ley, política, responsabilidad
y convicciones en el urbanismo
Marcelo Corti
I
Hay cosas que hacemos o no hacemos por razones de conciencia, sean
estas resultado de un razonamiento personal o la consecuencia de una 153
formación religiosa, social o político. Llamemos Ética a este conjunto de
normas de cumplimiento personal o grupal (o Ideología, de la cual la Ética
es una suerte de guía para la acción). En ocasiones, la Sociedad a través del
Estado que la organiza genera Leyes que obligan o prohíben esa conducta,
paliando así las consecuencias de la no observancia de la norma ética por
una persona o grupo, sea esta omisión por desacuerdo con la norma o por
una circunstancial y humana debilidad. Y como también la Ley puede ser
transgredida y suele serlo, la Política es el conjunto de prácticas, negocia-
ciones, persuasiones y disuasiones (dispositivos, diría Foucault) que garan-
tizan, hasta cierto punto, el acatamiento de la Norma ética.
Se han contrapuesto concepciones éticas divergentes a partir del con-
flicto entre el individuo y la sociedad. Max Weber, por ejemplo, acuñó la
distinción (muy cercana al cinismo) entre ética de la convicción y ética de
la responsabilidad, siendo esta última la que (aun contra sus propias con-
vicciones) se ven obligados a aplicar quienes dan órdenes en la guerra y
quienes toman decisiones en la política.
¿Y a todo esto, cómo se relaciona la ética con el urbanismo? Una noti-
cia reciente nos ayudará a pensarlo para un caso particular, en mi país.
II
Nordelta es una gigantesca privatopía a 30 kilómetros al norte de Buenos
Aires, una federación de barrios cerrados construida sobre un humedal en
la cuenca baja del Río Luján; las consecuencias ambientales de esa deci-
sión fueron externalizadas a barrios pobres de su entorno inmediato. Esta
negación del urbanismo, que ningún tratado o manual profesional apro-
baría, ha contratado a la oficina del talentoso urbanista dinamarqués Jan
Gehl, conocido por su prédica a favor del diseño de ciudades para la gente
y la “humanización del espacio público” para diseñar un centro cívico que
se supone (ilusoriamente) resolverá los problemas de aislación social y el
mortal aburrimiento que la caracterizan.72
Así como existe el “greenwashing” (lavado verde) para simular preo-
cupaciones ambientales en emprendimientos insustentables, e incluso se
habla ahora del “pinkwashing” en casos en que la amigabilidad del entor-
no hacia los homosexuales disimula una fuerte segregación social, podría
154 hablarse en este caso de un lavado de imagen a través de una imaginería
falaz del espacio público (¿“walkable-washing”, “public-space-was-
hing”?). Esto es escandaloso desde la Técnica, porque cualquier urbanis-
ta sabe que las manifestaciones fenoménicas de la calidad del espacio
público son inescindibles de su sustrato social y político.
Si aceptamos este razonamiento, estamos ante un caso de transgre-
sión a la Ética urbanística. Ahora bien, no existe en Argentina un código de
Ética para urbanistas; no hay un compromiso colectivo de la profesión que
prohíba a nuestro urbanista dinamarqués convalidar con teorías que
nacieron nobles y devinieron buenas prácticas en otros contextos una
actuación urbanística que es nefasta en lo social y en lo ambiental.
No existen tampoco en Argentina instrumentos normativos que desde
la Ley impidan, no ya la cosmética de espacio pseudo-público que esta-
mos comentando sino el despropósito original de permitir una interven-
ción como Nordelta. Y desde la Política, menos aún. Las formas del
desarrollo urbano y territorial no forman parte de ninguna agenda política
72 Ver diarios La Nación (8/5/2016) y Clarín (ARQ, 11/7/2016).

Ética, ley, política, responsabilidad y convicciones en el urbanismo
en Argentina, ni siquiera de los partidos que presumen de la reivindicación

de lo público y de la justicia social como sus principales banderas.
Por tanto:
Existe un sentido común, una ideología establecida en la práctica de
algunas personas que ejercen el urbanismo. Proviene en buena parte de
reivindicaciones propias de la izquierda política y cultural, como la del
derecho a una vivienda digna (y, mucho más amplio, a la ciudad), la con-
dena a la especulación sobre el suelo, la prioridad del transporte público,
la reivindicación del espacio público, la concepción del patrimonio históri-
co como objeto de goce colectivo, etc. Más recientemente, este discurso
toma componentes que provienen del movimiento ambientalista e incluso
del feminismo.
Sin ser unánime, ese sustrato ideológico es tan fuerte que incluso
quienes no comparten sus implicancias políticas originales consideran
oportuna su adhesión (en cierto modo, recordando a aquella máxima de
La Rochefoucauld sobre la hipocresía como el tributo que el vicio rinde a 155
la virtud) y así deviene imperativo ético personal en una parte mayoritaria
del colectivo urbanístico…
…pero no conforma una Ética colectiva, no sustenta una normativa
jurídica expresada en Ley, ni aporta a una agenda para la acción en la
Política.
III
Un ejemplo de esto podemos encontrarlo nuevamente en la Argentina,
con la reciente sanción del nuevo Código Civil y Comercial. Al constituirse
la comisión que realizaría su estudio, un diputado expresó su ilusión de
que ese instrumento sirviera para abrir las barreras de los barrios cerra-
dos; tales declaraciones le valieron una severa amonestación mediática y
en general de los defensores de la urbanización privada. Sin embargo, lo
que realmente se aprobó no solamente no afecta los “derechos” de los
barrios privados, sino que resuelve todos los problemas jurídicos que su
irregular desarrollo ha generado. Omite en cambio toda referencia al
acceso popular al suelo y a la vivienda. ¿Significa esto que quienes prac-
tican el urbanismo en Argentina carecen de ética? No, significa que su
prédica hegemónica no conmueve a los gestores y ejecutores de las leyes

como si lo hace la de los desarrolladores de urbanizaciones privadas. En
todo caso, hay una clara falta de ética (o inconsistencia ideológica, o
cobardía) de los políticos que deberían definir con sus acciones su voca-
ción por lo público pero que no solo permiten esos barrios privados sino
que también en muchos casos residen en ellos.
IV
Entonces, ¿la definición de una Ética es una cuestión personal de quienes
ejercen el urbanismo? Si esto fuera así, no podríamos hablar de una dis-
ciplina ni de una profesión. Aun cuando no exista un colectivo profesional
organizado que pueda establecer una norma unificada, hay en todo caso
un compromiso con la sociedad. Y desde el urbanismo no podemos con-
siderar a la sociedad una categoría abstracta (como sostenía Margaret
Thatcher), porque creer en la posibilidad de organizar la ciudad y el terri-
156 torio es inescindible de concebir el carácter concreto de la sociedad y de
asumir los compromisos resultantes.
Igualmente necesario (incluso éticamente) es actuar en la construc-
ción de las otras dos instancias que regulan las conductas, en este caso
urbanísticas: la Ley, la Política. Y más allá de las incursiones directas en
esos campos que pueda hacer en términos personales quienes trabajan
en el urbanismo, la influencia inmediata y posible será a partir de la cons-
trucción del conocimiento, la precisión técnica, la difusión, el asedio a la
agenda política. Esto es básicamente una militancia, individual y colectiva.
Y por supuesto, una Ética, tan colectiva como podamos construirla y en la
que la responsabilidad deberá coincidir con la convicción.
2. LA MIRADA DESDE EL OTRO
LADO DEL ESPEJO
(LA CIUDAD COMO ESCENARIO Y
CONDICIÓN DE LA VIDA SOCIAL)
157
Comercio ambulante en Plaza Seminario, Centro Histórico de la Ciudad de México.

Fuente: Archivo PUEC UNAM. Foto: Verónica Mendoza.
La pregunta por el género
158
La omisión de género en el
pensamiento de las ciudades
Ana Falú
Visibilizar a las mujeres en la ciudad
Nos interesa colocar en el debate de la llamada ¨Nueva Agenda Urbana¨ 159

(NAU) —que será consensuada por los gobiernos del mundo en la
Conferencia Hábitat III en Quito, Ecuador, en este octubre de 2016— el
derecho de las mujeres a sus ciudades.73 El mismo, entendido en término
de categoría teórica y política, el cual alberga un conjunto amplio de
derechos de las mujeres y refiere al uso y disfrute de la ciudad, sus espacios
y el conjunto de bienes públicos. Derecho a transitarla, a la seguridad y la
no violencia que sufren las mujeres por el sólo hecho de serlo.
Doreen Massey (2001), gran maestra, nos aportó una lectura sobre
cuánto los significados simbólicos de lugar y espacio se relacionan al
género y al modo de construcción del mismo, con fuertes implicancias en
la vida cotidiana de las mujeres. En especial la que refiere a la distinción
73 Concebido por Henri Lefebvre a fines de los sesenta, “el derecho a la ciudad” remite
al modo en que se construyen las relaciones sociales, políticas, culturales, económicas
en la ciudad y a las múltiples experiencias que emergen de su habitar cotidiano. El
mismo alude al derecho de la diversidad de sus ciudadanos/as —hombres, mujeres,
niños/as, jóvenes, LGTB, entre otros/as— a producir, usar, gozar y disfrutar del conjunto
de los bienes públicos que conforman las ciudades, sus servicios públicos, viviendas,
equipamientos, transporte, espacios de recreación.
occidental establecida entre espacio público y privado y sus impactos en

la idea de lo que ha sido el hombre y la mujer a lo largo de la historia. Y
en esta distinción, las mujeres permanecerán invisibles en las ciudades,
relegadas al ámbito privado del hogar, lo cual tendrá sustento en la fuerte
división del trabajo sexual imperante: “…hombres vinculados al trabajo
productivo —generadores de ingresos— y mujeres pensadas como res-
ponsables únicas y excluyentes del trabajo doméstico y reproductivo —
cuidado de los hijos y organización del hogar—” (Falú 1998).
La inclusión de este derecho en las agendas públicas, así como en la
NAU, supone profundos cambios de lógica y una transformación en los
imaginarios instituidos, ya que se trata de visibilizar las demandas de las
mujeres en términos de sujetos de derechos y de políticas, y no diluirlas
en la neutralidad de los conceptos de población y hogares, con los cuales
se planifica. Y en este sentido, el interrogante central que nos ocupa es
cómo son representadas las mujeres en la planificación. ¿Cuánto de su
160 omisión afecta a la planificación de las ciudades y por qué? Así, dar cuen-
ta de la ausencia de las mujeres como sujetos con demandas específicas
y distintas a las de los hombres en las ciudades.
De esta manera, pensar en ciudades construidas desde una mirada
que contenga una planificación urbana inclusiva, que reconozca a las
mujeres no solo desde sus necesidades sino también desde otras diversi-
dades necesarias de considerar, como son las económicas, sociales, eta-
rias, étnicas, de opción sexual, religiosas u otras. Que se posicione como
punto de partida, en la afirmación que la convivencia en la ciudad, para
hombres y mujeres, se relaciona con sus experiencias en los espacios que les
toca vivir y actuar. Las relaciones sociales de género son constitutivas de las
que se expresan en la conformación del espacio urbano, y éste a su vez, en la
reproducción de dichas relaciones (Falú, 2003).
La planificación de las ciudades —y su correlativo acceso a los bienes
urbanos y su distribución en el territorio— evidencia problemas de orden
ontológico y epistemológico, al reproducir desigualdades y subordinación
en sus políticas. Asistimos a territorios urbanos segmentados en frag-
mentos homogéneos y distintos que evidencian obscenas desigualdades
(Borja, Burgess, Sassen, otros), protagonistas de la tensión entre la ofer-
La omisión de género en el pensamiento de las ciudades
ta de oportunidades y los efectos negativos de la creciente violencia urba-

na, el narcotráfico y otros flagelos. Se conjugan en estas ciudades de
manera interdependiente factores que, si bien son motores del desarrollo,
son también protagonistas de desigualdades, entre ellas las de género,
las cuales son un límite al ejercicio pleno del derecho ciudadano de las
mujeres. Como resultado, nos encontramos con una segregación que
resulta en una nueva geografía urbana y, ante las crecientes violencias, en
consecuentes topografías del miedo.
Desde hace más de tres décadas, organizaciones, redes temáticas,
articulaciones feministas, académicas y mujeres políticas buscan contri-
buir visibilizando a las mujeres en las ciudades, desde sus contribuciones
y necesidades. En este sentido, el concepto de género, como una catego-
ría analítica relacional que busca dar cuenta de las asimetrías entre
varones y mujeres, permite explicar y evidenciar las diferencias, así como
las relaciones jerárquicas y de subordinación que no son otra cosa que
relaciones de poder de un sexo sobre el otro. 161
Es desde esta perspectiva de género que se cuestionan categorías que
posibilitan revelar sujetos y dimensiones ocultas, se explica cómo se
expresan esas diferencias entre hombres y mujeres en las desigualdades
del territorio, y se construyen argumentaciones para evidenciar las res-
tricciones ciudadanas que, en las mujeres latinoamericanas, están signa-
das por la imposibilidad de decidir sobre el propio cuerpo. Lo que subyace
es la cuestión de los derechos y el ejercicio de la ciudadanía en las ciuda-
des. A la vez, el visibilizar las diferencias de género permite de-construir
otras discriminaciones “naturalizadas” por la sociedad, como son las
raciales o étnicas, las de opción sexual o religiosas (Falú, 2012).
Siguiendo a María Ángeles Durán (2008: Pp. 18), “les toca a las mujeres
un acceso generalizado a la conciencia colectiva, a la posibilidad –por prime-
ra vez en la historia– de re-pensar y de re-crear la cultura desde su propia
experiencia histórica y presente, que ha sido y sigue siendo todavía muy
diferente a la de los varones”. Y esto vale para la cultura citadina, para el
uso y la apropiación debida de los espacios públicos, la calle, el transpor-
te. Para dejar atrás la victimización que sufren las mujeres cuando al
atravesar un espacio público desolado sufren acoso sexual o violencias, y
luego se les pregunta ¿qué hacías cruzando una plaza de noche? Esta res-
ponsabilización que se torna en re-victimización por las violencias que
viven, la que da cuenta de los dispositivos por los que, bajo la primacía de
la división sexual de espacios, público y privado, aun situamos a los hom-
bres en los espacios públicos y a las mujeres relegadas al ámbito del
hogar y lo doméstico. El espacio público es considerado masculino, nega-
do a las mujeres, con prohibiciones instaladas desde la infancia como
aquello desconocido, lo prohibido y por lo tanto temido.
Son estos territorios en sus diversas escalas, la ciudad, el barrio y
aún el propio cuerpo de las mujeres, los que operan como soporte físico
y cultural desde los cuales se despliegan, viven y sufren las restricciones
que atentan contra sus autonomías. Y es en esta diversidad de territorios
que se demanda el derecho de las mujeres a la ciudad, el cual si bien
alude a una categoría aún en construcción, e interpelada, podríamos
afirmar que contiene el conjunto de los Derechos Humanos orientados a
162 la efectivización de estas autonomías: la toma de decisiones, económicas
y físicas. Se trata así de un entramado de derechos, interconectados
entre sí en clave de integralidad. Al mismo tiempo, supone el conjunto de
los lineamientos que se plantean para los territorios urbanos desde las
Conferencias de Hábitat: Hábitat I, en Vancouver, Canadá (1976), 20 años
después en Hábitat II, Estambul, Turquía, y que ahora serán definidos en
Quito en 2016.
La omisión de las mujeres en la planificación urbana se relaciona a
una mirada androcéntrica que subordina a las mujeres y las invisibiliza en
sus diferencias y demandas específicas, sub-valorizándolas. Este sesgo
no sólo se expresa en lo disciplinar —en la arquitectura y el urbanismo—
sino también en los gobiernos y decisores técnicos, en los propios movi-
mientos sociales e incluso da cuenta de las dificultades de los movimien-
tos feministas y de mujeres para considerar e incluir el tema en agenda.
El interrogante que nos planteamos y a partir del cual nos interesa
interpelar en la NAU es cómo y cuánto afecta, y de qué maneras inciden
en la planificación de las ciudades y los barrios, la desigualdad y subordi-
nación de género y la persistente división sexual del trabajo. Siguiendo a
Jane Jacobs y resignificando su enorme aporte a la reflexión de la ciudad
desde el cotidiano de las mujeres, ¿cuánto de esta omisión incide en la

posibilidad de acceso y el buen uso de los bienes urbanos?
Las ciudades no son percibidas ni usadas de la misma manera por
hombres y mujeres. Las mujeres en general usan la ciudad, acceden a los
bienes y servicios públicos de manera distinta, combinando trabajo pro-
ductivo y trabajo reproductivo, las demandas de las familias, con trayectos
cortos, interconectados y un uso fragmentado del tiempo.
La vida cotidiana de las mujeres, sus esferas productivas y reproduc-
tivas se desarrollan mayoritariamente sobre una base física que es su
barrio, su entorno próximo. Para poder acceder al conjunto de las venta-
jas urbanas precisan, al menos en la edad reproductiva, de servicios de
cuidado infantil con amplitud horaria que les brinde posibilidad de encon-
trar caminos para sus autonomías económicas. Este ejemplo del servicio
de cuidado infantil, es un claro ejemplo de apoyo concreto a las necesida-
des específicas de las mujeres, en tanto no se modifiquen patrones
estructurales de la división sexual del trabajo. Servicios que, a su vez, dan 163
cuenta de la importancia de significar lo colectivo por sobre lo individual.
Y si bien las mujeres han sido constantemente omitidas, es preciso
reconocer que han sido siempre activas participantes en la construcción de
sus ciudades. Esto, en su incansable capacidad de transgredir y de hacer,
desde acciones individuales y colectivas que han demostrado su capacidad
propositiva y han sostenido su capacidad emancipadora (Amorós 2005).
Mujeres que han superado el temor a correr riesgos o no han temido a
hacerlo (Pitch, 2008), confrontando prohibiciones, resolviendo demandas y
avanzando en la conquista de sus derechos ciudadanos. Entre tantas de las
acciones tendientes a mejorar sus condiciones y posiciones, resaltan entre
otras, las de participación política paritaria, las de acceso a la tierra, vivien-
da, servicios, a la decisión sobre sus propios cuerpos.
A pesar de no ser debidamente significadas como sujetos de derecho
a la ciudad, son todas merecedoras de la atención y de políticas públicas
que las consideren como protagonistas —y no como objetos de las políti-
cas— y que fortalezcan sus autonomías. Son en particular las mujeres de
los movimientos sociales urbanos, de los barrios, pero no sólo estas, sino
también las activistas profesionales, académicas, quienes han apostado a
la defensa de los derechos humanos. Así se ha logrado avanzar en el

campo de los derechos, como podemos observar a la luz de estos estos
20 años entre Hábitat II y Hábitat III.
Las mujeres han impulsado una agenda radical, siendo implacables
en la defensa de los derechos humanos y en la puesta en agenda de la
igualdad, en el marco de una aspiración colectiva del desarrollo. Han
contribuido de manera sostenida a instalar temas innovativos y generar
conocimiento; ejemplo de ello: la relación de lo público y privado, el cues-
tionamiento de la división sexual del trabajo, la representación y partici-
pación política, los derechos de las mujeres en las ciudades, entre otros.
Las mujeres ampliamos la agenda de los derechos, en propuestas más
integrales y a la vez más refinadas, contribuyendo a la construcción de
instrumentos normativos, herramientas y propuestas.
No menor, las mujeres organizadas han logrado incidir en las agen-
das, a partir del cabildeo y la construcción de alianzas, en un trabajo
164 sostenido de profesionales, técnicas, ONGs, mujeres de la comunidad y de
los barrios, articulaciones y redes. Han interpelado conceptos disciplina-
res y construido desde fines de los ochenta una reflexión que ha generado
conocimiento y un conjunto de instrumentos y herramientas, los que en
algunos casos se han convertido en programas innovativos;74 entre éstos,
el concepto del derecho de las mujeres a la ciudad, a vivirla, disfrutarla y
transitarla. En 2004 en Barcelona logramos el consenso de la Carta de las
Mujeres por la Ciudad.
74 Algunos ejemplos de esto son los sistemáticos estudios de Medición del Uso del
tiempo, que permiten visibilizar el aporte del trabajo de cuidados de la mujeres a las
ciudades; el fortalecimiento de las Áreas de Género en los Gobiernos Locales a través de
articulaciones supranacionales; el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, o el
Programa Regional Ciudades sin violencia contra las mujeres, Ciudades seguras para
tod@s (Red Mujer y Hábitat de América Latina), entre otras experiencias. Todas iniciativas
innovadoras que fueron resultado de las acciones de incidencia de las organizaciones de
mujeres y feministas.
Una nueva agenda urbana igualitaria y diversa
El territorio de las ciudades y sus complejidades definen y cruzan múlti-

ples temas de preocupación de la agenda de los derechos. Es en este
ámbito en el cual hay una reflexión construida a nivel internacional, y es
desde ese acumulado de experiencias que queremos incidir en la NAU.
Desde la experiencia de participar en el Grupo de Trabajo sobre el Dere-
cho a la Ciudad y también desde el Grupo Asesor para la Inclusión de
Genero (AGGI) de ONU-Hábitat, hubo logros importantes como la resolu-
ción 24/4 de Abril del 2013, del Consejo de Gobierno75, para asegurar la
inclusión de género en lo programático, o el UN-Hábitat Policy and Plan for
Gender Equality and the Empowerment of Women 2014-2019, aun a pesar del
escaso apoyo recibido y el resultado declarativo de esta resolución y docu-
mentos. Sin embargo, los avances son aun débiles y escasos. Es el lobby
de las redes y articulaciones el que asegura estas inclusiones y, a la vez
es principalmente desde el trabajo en las redes y articulaciones feminis-
165
tas desde donde fuimos avanzando en más precisiones y experiencias
durante más de tres décadas.
Las inclusiones se producen en general de modo declarativo, “las
mujeres” en plural, desde sus diferencias y diversidades, como ha suce-
dido en el proceso de la elaboración de los documento hacia la NAU, en la
cual las mujeres hacen parte al interior de una larga lista enumerativa de
otros actores/as con derechos vulnerados, como si no fueran al menos la
mitad o más, de cada uno de los grupos de la diversidad social, cultural,
etaria, étnica, religiosa o sexual.
Esto da cuenta que no se establecen de manera concreta y efectiva las
demandas de las mujeres, en términos de sujetos de derechos y de políti-
cas, en razón de sus autonomías políticas, económicas, de sus cuerpos,
como ciudadanas de pleno derecho. Lo cierto es que hay avances significa-
75 Resolucion 24/4 de Abril 2013 del Consejo de Gobierno, a solicitud del Director
Ejecutivo, para transversalizar la igualdad de género y el empoderamiento de las muje-
res en las normativas de trabajo y en el programa operativo, estableciendo políticas y
programas para obtener la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres, en
sociedad con las organizaciones de la sociedad civil y el apoyo del AGGI.
tivos, desde los derechos civiles a los derechos políticos, en la defensa de

las autonomías que demandamos; sin embargo, no suficientes. Entre los
temas nuevos que hemos instalado en las agendas de los gobiernos pode-
mos significar el cuestionar la relación entre lo público y privado, la división
sexual del trabajo, la representación y participación política, los derechos
de las mujeres en las ciudades, entre otras muchas cuestiones, las que
desde una multiplicidad de praxis, diversas pero todas ellas contestatarias
al orden vigente, aportamos en imaginar nuevos modelos de sociedades.
Sin embargo, para las latinoamericanas, fue recién sólo en 2010, en la
XI Conferencia Regional sobre la Mujer en América Latina y el Caribe —
conocida como Consenso de Brasilia— que el derecho de las mujeres a
transitar libremente y sin violencias por la ciudad fue incluida dentro de
las exigencias, como parte de la Agenda de las Mujeres. Fueron necesa-
rios más de 30 años de construcción de la Agenda Política Feminista,
desde el primero encuentro Feminista de América Latina y el Caribe en
166 Bogotá en 1981, para que un tema relevante y significativo tuviera la inclu-
sión de la mirada especifica de las mujeres en el incremento y formas de
expresión de las violencias urbanas.
Así, el derecho de las mujeres a la ciudad es un abordaje que se viene
asumiendo muy lentamente como problemática que merece la atención y
que define la vida de las mujeres y las niñas. Esto es así tanto en los movi-
mientos urbanos, la academia y la agenda de los gobiernos locales y de la
sociedad civil, como en la propia agenda feminista, no sin múltiples obs-
táculos y dificultades. Los avances reconocen pioneras desde Jane Jacobs
a mujeres de la talla intelectual de Saskia Sassen, arquitectas como Anna
Boffill y tantas otras que se reconocen en el esfuerzo conjunto de geógra-
fas, antropólogas, sociólogas urbanas, arquitectas, planificadoras femi-
nistas y representantes de distintas disciplinas, quienes desde un enfoque
de género vienen efectuando desarrollos teóricos e instalando un conjun-
to de interrogantes centrales, tales como ¿quiénes son los sujetos del
derecho a la ciudad y de sus políticas?; ¿quiénes y para quienes son éstas
planificadas?; ¿cómo son construidas material y simbólicamente?; ¿de
qué manera incide la división sexual del trabajo en la planificación y el uso
de las ciudades?
Pese a los avances y logros, la incorporación de las mujeres en la

planificación urbana es la más de las veces declarativo y aún débil, frágil,
siendo necesario distinguir los reconocimientos formales, la retórica polí-
tica y la realidad que vivencian las mujeres en sus ciudades, y en particu-
lar aquellas que viven atravesadas por situaciones de pobreza. Que no es
solo económica: es pobreza de derechos, de servicios, de educación, de
ingreso formal seguro, de movilidad segura, de seguridad y no temor a la
violencia por el solo hecho de ser mujeres.
La vida de las mujeres está atravesada por disposiciones sociales que
condicionan su desarrollo; son las mujeres las cuidadoras por excelencia
de la humanidad, siendo un rasgo de particular importancia en la socie-
dad latinoamericana, marcada por un fuerte sesgo androcéntrico; si bien
hay sustantivos avances, las mujeres en su mayoría aun no reconocen sus
derechos y si lo hacen ignoran sus alcances y cómo reclamarlos.
Las mujeres, en su rol de cuidadoras casi exclusivas, se organizan en
torno al cuidado de la infancia, del abastecimiento del hogar y la protec- 167
ción de los adultos mayores, además de ser, en general, las responsables
de gestiones que muchas veces se extienden a la comunidad. Esto genera
un sistema de desigualdades y particularidades en el uso de la ciudad, de
los territorios en sus distintas escalas –casa, barrio, comunidad, ciudad–
en los cuales se desarrolla lo central para sus vidas de tiempos escasos:
la proximidad de servicios y la accesibilidad.
La mayoría de las mujeres latinoamericanas poseen doble jornada
laboral y, al ser las cuidadoras por excelencia,76 desarrollan múltiples y
diversos recorridos, combinando trabajo, familia y educación, cuidado de
la infancia, enfermos, adultos mayores, comunidad y gestiones. Por este
motivo definen su tránsito por la ciudad con trayectos cortos e interconec-
tados, lo cual supone una utilización fragmentada del tiempo y el espacio.
A diferencia de los hombres, quienes, en general con mayor ocupación en
el mercado formal del trabajo, transitan la ciudad en recorridos más
76 Según estudios de uso del tiempo en América Latina, las mujeres en el tiempo total
de trabajo (productivo + reproductivo) usan en México 22 horas más por semana que los
hombres.
lineales y puntuales. El bien más escaso de sus vidas es el tiempo. Cuan-

do no cuidan en sus hogares, son las cuidadoras por excelencia, siendo el
71% de las trabajadoras de la región empleadas en trabajo doméstico
domiciliar (CEPAL 2012).
En dicho contexto, nos interesa el análisis de los servicios de transpor-
te público, sus recorridos, horarios, condiciones de seguridad, así como las
conductas que se observan y conocen mediante instrumentos tales como
encuestas, entrevistas, grupos focales, relatos, acerca de cómo se expresan
esas relaciones jerarquizadas de lo masculino frente a lo femenino y las
relaciones de poder masculinas sobre los cuerpos de las mujeres.
Luego de lo expuesto, podemos afirmar que las estructuras y dinámi-
cas de las ciudades actuales mantienen como trasfondo los parámetros
de una masculinidad hegemónica que las condiciona y organiza y define
en sus usos, desde lo económico, político, social y cultural. Así, en estas
ciudades en las cuales más el 50% de la población son mujeres, si bien
168 hay avances importantes en el reconocimiento de sus derechos ciudada-
nos —y lo que es interesante, hay reconocimiento por parte de los Esta-
dos—, aún existen grandes deudas para con las mujeres. Entre los temas
más relevantes para sus vidas se destacan:
• Las brechas entre la riqueza y la pobreza, que sufren particular-
mente las mujeres latinoamericanas; no es solo pobreza econó-
mica, sino pobreza de derechos.
• La persistencia de la división sexual del trabajo, la cual demanda
un nuevo pacto social entre hombres y mujeres y requiere de
políticas de Estado que involucren también al sector privado y la
sociedad en su conjunto (Falú 2012).
• La necesidad de asumir los derechos humanos y universales
como el marco aplicable a las diversas culturas y religiones, en
particular de migrantes y refugiados/as.
• El derecho a vivir una vida sin violencias, las cuales no solo per-
sisten sino que se han complejizado, tanto en el ámbito privado
como en el público, constituyéndose el miedo en un límite a la
libertad de las personas.
• La necesidad de transporte seguro y de calidad para poder movi-

lizarse en las ciudades.
• El derecho a contar con servicios de proximidad, tales como
escuelas, cuidado infantil, servicios de salud, otros.
• El derecho a la igualdad de oportunidades en todos los ámbitos
de la vida, incluidos el derecho a vivir y disfrutar la ciudad.
Del conjunto expresado, quizás el reto más crítico, y que recorre al

conjunto de mujeres de América Latina remite a las autonomías físicas de
las mujeres. Las violencias en las ciudades del siglo XXI, tanto las que se
experimentan como las que se temen, son problemas centrales de la vida
de las personas y del ejercicio de sus derechos ciudadanos. Un aspecto
importante en la construcción identitaria de las mujeres cómo ciudada-
nas, con derechos a su ciudad, es el de sentirse seguras en lo público, lo
cual parecería tener aún como tema pendiente el sortear una doble barre-
ra de violencias. Estas, constituidas en base a una misma violencia que se 169
manifiesta en lo público y en lo privado bajo formas patriarcales que
siguen intentando sujetarlas a significaciones de objetos de derecho y no
como sujetos de derecho a sus ciudades.
Superar el androcentrismo urbano
Marina Subirats
170 La prevalencia de los hombres, y especialmente de determinados tipos de

hombre –blancos, adultos, de clase alta y media– ha sido tan completa a
la hora de definir las formas de la vida social, que no sólo se ha presen-
tado como la única posible sino que ha anulado cualquier otro punto de
vista alternativo. Recuerdo que siendo secretaria del consejo de mujeres
de una ciudad del Baix Llobregat sugerí que analizáramos la ciudad desde
el punto de vista de las mujeres: qué carencias, qué dificultades, qué
obstáculos encontramos en ella para llevar a cabo nuestra vida cotidiana.
¿Es nuestro espacio? ¿Nos encontramos a gusto en él? Existía la posibili-
dad de revisar todos los planes de urbanismo y, por tanto, era una magní-
fica ocasión para intentar cambiar los elementos hostiles a las mujeres
que la ciudad presentaba.
Pues bien, mi demanda no tuvo ningún eco, todo lo contrario, causó
cierta irritación. “No”, me dijeron aquellas mujeres, acostumbradas a
analizar y a denunciar las discriminaciones de que son víctimas las muje-
res en el trabajo, en el ámbito doméstico, en la política, en la cultura. “No
vemos ninguna carencia especial en la ciudad: la ciudad es igual para
hombres y mujeres”. Es decir, difícilmente se puede plantear una ciudad
alternativa, porque ni siquiera está dentro del imaginario. Ni siquiera de

una manera muy explícita en el imaginario feminista.
Y sin embargo…
Para empezar a pensar lo que nunca fue pensado, porque ni siquiera
existió la habitación propia para pensarlo, hay que comenzar construyen-
do lo que yo llamo “la mirada violeta”. Es decir, el extrañamiento, algo
consustancial a la mirada sociológica, pero también a la mirada feminista.
Y a todas las miradas que traten de ver más allá y sobre todo más acá, que
traten de pasar detrás del espejo que sólo refleja la “realidad” dominante
y traten de imaginar otras realidades posibles. La construcción de la
mirada violeta, que una vez adquirida ya no puede cegarse, implica un
método, una pregunta constante. En el caso de la ciudad, ¿quién utiliza
este espacio? ¿Quién está excluido de él? ¿Qué legitimidad predomina y
quien la impuso? Y así sucesivamente.
Cuando formulamos tales preguntas en relación a las actuales ciuda-
des, la desigualdad, la imposición de la razón masculina, aparecen en 171
forma sobrecogedora. Me diréis: las mujeres también habitamos la ciu-
dad, también ocupamos sus espacios. Y es cierto. Permitidme que, para
acceder a otro imaginario posible, introduzca una distinción. Existen dis-
criminaciones de sexo y discriminaciones de género, y ambos conceptos
suponen hechos diferentes. Las discriminaciones de sexo son aquellas
que no permiten a las mujeres acceder a determinados cargos, riquezas,
espacios o saberes por el hecho de ser mujeres. En nuestras sociedades
occidentales perduran las discriminaciones de sexo: es la primera vez, en
muchos siglos, que una mujer accede al cargo de alcaldesa de Barcelona;
las alcaldesas son aun minoritarias en España, pero ser mujer ya no le
impide a Ada Colau ser alcaldesa. Es decir, estamos superando las discri-
minaciones por razón de sexo, aunque no hemos aun culminado tal supe-
ración. Y, sin nos referimos a otros continentes, queda claro que tales
discriminaciones siguen siendo brutales.
Pero existe otra forma de discriminación, la discriminación de género.
¿En qué consiste? En la discriminación que se ejerce sobre las funciones
que tradicionalmente fueron atribuidas a las mujeres; funciones indispen-
sables para la vida, puesto que se trata nada menos que de su reproducción,
y no sólo de la reproducción física inherente a la maternidad sino también

de la reproducción social que necesita un inmenso trabajo de cuidado. Un
trabajo no reconocido como tal, porque no recibe un salario, ni tiene presti-
gio, ni existe, aparentemente. Solo cuando deja de realizarse comenzamos
a ser conscientes de que algo falla y a notar el vacío que ha dejado.
Pues bien, la discriminación de género no sólo no disminuye, sino que
aumenta de manera brutal en nuestras sociedades y en nuestras ciuda-
des. Las funciones tradicionalmente femeninas, la reproducción de la
vida, han sido confinadas a los espacios privados, con muy pocas excep-
ciones. Las ciudades se han convertido, en forma creciente, en lugares
duros, hostiles a la presencia de las criaturas, de las personas ancianas,
de las mujeres, de la mayoría de la población. Algunos ejemplos claros:
las ciudades han sido invadidas por los vehículos, a ellos se ha sacrificado
cualquier otro uso. Se dirá que todos utilizamos los vehículos; si, pero
menos. Las mujeres, los mayores y los niños tienen una movilidad menor
172 y usan mucho más que los hombres adultos el transporte público. Y el
transporte privado constituye un elemento agresivo: es peligroso para
quien camina, contamina el aire y crea un fondo sonoro a veces ensorde-
cedor. Se acabaron los juegos en la calle que eran todavía frecuentes en
mi lejana infancia, en los años cuarenta y cincuenta. La calle era de los
niños –mucho menos de las niñas, es cierto– y era un lugar de encuentro,
de juego, de aprendizaje de la vida. Expulsados. Se acabaron las tertulias
de los mayores a las puertas de su casa, todavía vigentes en aquella época
en los barrios populares. Expulsados. Se acabaron los usos lúdicos y fes-
tivos: adiós hogueras verbeneras, adiós –con muy pocas excepciones casi
milagrosas– las fiestas mayores con sus guirnaldas de papel y sus
orquestas populares. Contad cuantos metros cuadrados destina una ciu-
dad a los espacios verdes y a los juegos infantiles y cuantos a los vehícu-
los, y veréis quien ocupa y consume el espacio y a costa de qué.
Pensareis que lo que digo procede de la nostalgia de una infancia
perdida. No es así. Son sólo ejemplos de funciones antes existentes, que
creaban comunidad, raíces, identidades, y que se han perdido, expulsadas
por otras funciones que se han considerado prioritarias. Las ciudades han
dejado de ser lugares creadores de comunidad a través del espacio. El
comercio de proximidad favorece el encuentro, el arraigo, el vínculo. El

supermercado es impersonal y anónimo. Los espacios de encuentro tran-
quilo desaparecen, convertidos en la caricatura de unos bancos incómo-
dos, situados a medio metro de una calzada atronadora. Más todavía:
pasear por la ciudad es, de modo creciente, una proeza: ahora las bicicle-
tas invaden las aceras, las motos aparcan en ellas, en algunos paseos los
coches circulan por espacios en principio peatonales. ¿Caminar por la
ciudad? Pronto será una rareza, como lo es ya en muchas ciudades nor-
teamericanas, diseñadas para los coches, no para las personas.
Desde el feminismo se ha comenzado la crítica de la ciudad androcén-
trica que, de modo general, podemos identificar hoy con la ciudad capita-
lista. La ciudad se convierte en lugar de negocio y ello en detrimento de
su función de lugar de vida. La economía feminista de los últimos tiempos
identifica la contradicción capital/vida: el capital y sus intereses predomi-
nan sobre la vida, la subordinan a la ganancia. Proyectada sobre las ciu-
dades, esta contraposición define la evolución urbana y nos obliga a tomar 173
partido, a saber cómo y dónde queremos vivir.
Algunas alternativas están claras ya en el feminismo: no a los espa-
cios oscuros, peligrosos para las mujeres, como los parkings, por ejemplo.
No a la invasión de vehículos, no a los barrios cerrados, a los espacios sin
ley. Hay que volver a priorizar el disfrute del espacio urbano para la pobla-
ción, para toda la población. Hay que empezar a pensar en una ciudad que
excluya el vehículo privado, que permita volver a ocupar la calle, el paseo,
volver a crear parques y jardines, espacios protegidos de juego infantil, de
encuentros de la población anciana. Itinerarios seguros para ir a la escue-
la, para hacer ejercicio físico, para pasear. Hay que rescatar la ciudad
femenina, vivible, amable, que es, en definitiva, la útil y necesaria a todas
y todos para sentirnos en un espacio propio, en el que podamos relajarnos
y no tengamos que convivir de continuo con ese universo de contamina-
ción, ruido, chatarra y agresividad que ha invadido nuestras ciudades.
La pregunta por el gobierno

de los datos
174
La ciudad en el espejo de los datos:
¿qué cara tendrá? 77
Valérie Peugeot
Traducción: Ana Sugranyes
Traducir el mundo en datos, en el contexto del crecimiento acelerado de los 175

megadatos, o big data, se ha convertido en un fenómeno sostenido de nuestra
era digital y la ciudad no se libera de ello. Actores públicos, grandes empre-
sas y otras emergentes... ni un solo día sin que vayan apareciendo nuevas
promesas relacionadas con el uso de datos producidos por la ciudad. Detrás
de esta efervescencia, habitual en el mundo de la innovación tecnológica,
debemos revisar estas declaraciones de intención para entender el proyecto
de sociedad que se nos entrega. ¿Será que los datos simplemente sirven para
concebir una ciudad de servicios más eficaz, o más bien representan una
indicación de sociabilidades renovadas? ¿Será que logran nutrir un reinvento
democrático de la ciudad, o más bien la señal de nuevas formas de privatiza-
ción de sus funciones esenciales?
La información masiva caracteriza nuestra civilización. Este fenómeno
no es nuevo, pero en los últimos años está creciendo de forma exponen-
cial78 y se dispone de la tecnología necesaria para almacenarla a bajo
77 Copyright: Creative Commons By/ Reconocimiento.

78 Según IBM, el 90% de los datos recogidos desde el inicio de la humanidad fueron
creados durante los últimos veinte años.
costo, para manejarla, cruzarla y analizarla. A este encuentro entre el

exceso de información y las tecnologías de su operación lo llamamos big
data, o grandes volúmenes de datos. Las autoridades locales y sus habi-
tantes producen masas de datos en función del desarrollo de los servicios
digitales: consumo de líquidos, gestión de residuos, inscripciones escola-
res y extraescolares, uso de las bibliotecas, bicicletas y carros comparti-
dos, acceso al transporte público, informatización del uso de infraestruc-
turas públicas, como piscina, estadio...
Grandes empresas –IBM, Cisco , Siemens o Google, entre las más
importantes– y nuevos emprendimientos emergentes –start-up– van
compitiendo para explicar que el uso de estos datos hará una ciudad más
“inteligente”; por ejemplo, con mejoras en la gestión del flujo de movilidad
urbana gracias a la localización de estacionamientos disponibles, aplica-
ciones de viajes multimodales, semáforos inteligentes; una mejor detec-
ción de infracciones sanitarias o de edificios con riesgo de incendio;
176 detección de la contaminación en tiempo real; la organización de viajes de
camión de la basura de acuerdo al índice de relleno de los containers; la
regulación de la intensidad de luminarias en función de la presencia, o no,
de transeúntes; intervenciones preventivas de los servicios de policía...
Estos son algunos de los logros efectivos –más otros por venir– que se
basan en el procesamiento masivo de los datos.
¿Qué podemos aprender de estos ejemplos?
En primera instancia, se observa que son escasas las aplicaciones que
están al servicio de los sectores más pobres, los marginados. Hay algunas
excepciones que confirman la regla. En Nueva York, la compañía SumAll79
utiliza el análisis de datos para identificar a las familias con riesgo de
desalojo y para encontrarles soluciones antes de que éste ocurra. En la
ciudad de Montpellier, Faciligo80 conecta a las personas con movilidad
reducida con conductores autónomos para que estos les faciliten trans-
porte a precio módico.
79 Véase en www.sumall.org/
80 Véase en https://faciligo.fr/
La ciudad en el espejo de los datos: ¿qué cara tendrá?
Con mayor razón, cabe preguntarse si la ciudad reflejada a través de

datos viene a reproducir la segregación urbana, como parece demostrar
la experiencia de Río de Janiro (Jaffé, 2016), o si permite ir cambiando estos
patrones de desigualdad. Una especie de creencia colectiva, en una forma
de objetivación, reina en torno a la puesta en datos de la realidad. Pero los
datos también son una construcción social. La elección de los datos que
deben recogerse, la forma en que estos se recogen, analizan o se cruzan,
nunca es neutral. Kate Crawford (2013), investigadora del MIT, dice que los
datos siempre son el fruto de las comunidades que los producen y de sus
especificidades culturales. Criticando un artículo científico que cruzaba
datos de Twitter y de Foursquare durante el paso del huracán Sandy para
obtener una información a priori interesante –como el aumento de las com-
pras de comida en víspera del huracán, o concentraciones nocturnas del día
siguiente... –, la investigadora observa que estos datos son fragmentarios,
porque son proporcionados principalmente por los residentes de Man-
hattan, que son los mayores poseedores de teléfonos inteligentes y usua- 177
rios de redes sociales. Estos datos sugieren que la parte más rica de la
ciudad fue la más afectada por el huracán, dejando en la sombra los barrios
más pobres, que quedaron sin luz y, por tanto, sin conexión a internet.
Por otra parte, la ciudad puesta en datos corresponde a la construc-
ción de una ciudad basada en los servicios, que se dirige principalmente
al consumidor o al usuario, pero raras veces a los ciudadanos. Desde
luego, los ejemplos lo demuestran: muchos de los servicios mencionados
pueden representar una simplificación de la vida cotidiana, lo que tiene su
mérito. Pero, a la vez, expresan otra señal de privatización de la ciudad. El
establecimiento de esta infraestructura de recolección y análisis de datos
se construye a través del PPP, o sea del partenariado público-privada, que
más o menos frontalmente despoja a los agentes públicos de sus prerro-
gativas. Esto explica por qué algunos gobiernos locales, después de un
primer periodo de colaboración entusiasta, tratan ahora de recuperar el
control de su concepto de ciudad integrada, como es el caso de Montpe-
llier (L’atelier 18/05/2016).
Otro asunto, no menos problemático, es que la recolección sistemática

de datos, sea a través de cámaras, tarjetas de RFID81 o redes sociales,
contribuye a la construcción de una sociedad de control. A fin de cuenta,
lo esencial está en la finalidad de la recogida de datos y su posible mal
uso, incluso cuando se trata de datos anónimos. ¡Es evidente que la
misma información sobre la movilidad de los habitantes en una ciudad
puede ser utilizada tanto para mejorar el plan maestro de transporte… o
para detectar concentraciones inusuales e impedir una manifestación de
la oposición política!
¿Sería suficiente ver en el auge de este uso de datos sobre la ciudad
tan sólo un asunto de mayor eficiencia servicial y/o de amenazas sociales
y democráticas? Tres formas de ruptura en el uso de estos datos pueden
invertir o ampliar el alcance de los objetivos perseguidos y contribuir a
que el ciudadano sea el actor principal de esta data city.
La primera se refiere al estatus de los datos. Los administradores de
178 datos –públicos o privados– tienen la tendencia de considerarlos como su
propiedad exclusiva, sin tener en cuenta que, en gran medida, estos hayan
sido coproducidos por los habitantes, a través del uso de dispositivos digi-
tales y financiados con recursos públicos. Un primer paso hacia la demo-
cratización de la smart city sería poner esta información a disposición del
mayor número posible de habitantes; algunos municipios así lo han
entendido, como Copenhague, Helsinki y muchos otros (L’Atelier,
9/06/2016). Este paso al open data es, a su vez, una garantía de transpa-
rencia, una señal de dinamismo económico y un símbolo clave: los datos
se convierten en una dinámica común compartida, en total oposición a la
dinámica de la privatización.
La segunda ruptura puede relacionarse con una diversificación en el
origen de los datos. Habitualmente, la gran masa de datos relacionados
al territorio proviene o bien de una inversión pública para medir los servi-
cios públicos, o bien del resultado de huellas pasivas del habitante pasivo.
Sin embargo, el ciudadano puede muy bien ser un productor activo y
81 RFID: sigla de Radio Frequency IDentification; en español, identificación por radiofre-

cuencia; es un sistema de almacenamiento y recuperación de datos remoto.
La ciudad en el espejo de los datos: ¿qué cara tendrá?
consciente de estos datos, lo cual por una parte lo involucraría al mismo

tiempo en el proyecto de la ciudad y mejoraría las respuestas a las nece-
sidades de los habitantes. Esta forma de crowdsourcing urbano va desa-
rrollándose; puede ser tanto una señal de información directa –en el caso
de la aplicación FixMyStreet82–, como una coproducción de conocimiento
–en el caso del mapa participativo de Kuala Lumpur, construido por y para
los ciclistas (The Guardian, 18/09/2015), o los sensores de contaminación
propuestos por Smart Citizen del Fab Lab Barcelona de la IAA. A más del
dato descendiente o del dato huella, los datos provenientes de una contri-
bución ciudadana (Peugeot, s/f) se convierten en un elemento esencial de
una sociedad democrática que dispone de big data.
La tercera ruptura se relaciona evidentemente con los objetivos traza-
dos. Los datos de la ciudad expuestos o co-construidos pueden resultar
ser el principal soporte de un debate público enriquecido; puede contri-
buir a una práctica del urbanismo participativa o constituirse en una
forma de nueva sociabilidad y empoderamiento colectivo. En Saint-Etien- 179
ne, la organización Zoomacom (Villes au carré, 5/06/2015) realiza mapas
de los barrios prioritarios dando a los habitantes la oportunidad de des-
cubrir la biodiversidad que rodea su ciudad y de co-construir conocimien-
to sobre su barrio en un momento de convivencia.
Sean cuales sean los objetivos asignados a los datos por los fabricantes
de big data, los ciudadanos pueden desviarlos, reinventarlos para propósitos
más útiles y más sutiles. ¡Hagamos como los habitantes de Melbourne
(Lumières de la ville, 30/07/2015), que aprovecharon la base de datos de
70.000 árboles de la ciudad dedicando poemas a sus árboles favoritos!
82 Véase en www.fixmystreet.com/
Dinámicas colaborativas y ciudad
Joan Subirats
“Economía del compartir”

180
Una de las características esenciales del cambio tecnológico que afecta
nuestras maneras de producir, relacionarnos, movilizarnos, informarnos
o consumir es lo que algunos llaman el factor “co”. Nos referimos a la
convicción extendida de que compartiendo conseguiremos mejores resul-
tados en cualquiera de esos campos que si lo hacemos de manera aislada
y competitiva. Cooperar, compartir, coproducir o colaborar son términos
que apuntan a que si una de las claves del cambio tecnológico es el cono-
cimiento, no estamos hablando de un bien rival. No es precisamente
ocultando datos, aislando nuestros hallazgos o ideas, como conseguire-
mos los mejores resultados, sino que precisamente hibridando esas ideas
o datos con otros, sin duda incrementaremos la eficacia y eficiencia del
proceso innovador o creativo. Por citar solo algunas referencias, las apor-
taciones de Hess-Ostrom (2007), Benkler (2006) o en tono más divulgativo,
las de Rifkin (2014) o Mason (2015) apuntan en esa dirección, señalando
los límites del modelo competitivo capitalista en ese nuevo escenario.
De esta manera se apunta a que la “sharing economy” (economía del
compartir) está ya generando un sector (la economía P2P, Peer to Peer, o
producción entre iguales basadas en el procomún, Bauwens, 2005; Kosta-
kis-Bauwens, 2014), que puede ser una esperanza de reindustrialización

y de nuevo desarrollo urbano y territorial. La hipótesis sería que la com-
binación de investigación y programación digital, por un lado, y producción
y consumo, por el otro, podrían constituir una alternativa (de acceso libre
y universal) innovadora y dinamizadora a la que hoy nos ofrece el capita-
lismo financiero, de software privativo y de monopolio en las plataformas
de acumulación y distribución de datos.
No es este el lugar para desplegar todas las consecuencias de este
tipo de planteamiento, que, por otra parte, está dando lugar a una explo-
sión de reflexiones y de prácticas en todo el mundo Es cierto, no obstante,
que en los últimos tiempos empieza a manifestarse asimismo un cierto
escepticismo o desencanto por la fuerza con que las plataformas y gran-
des conglomerados surgidos del modelo Silicon Valley son capaces de
controlar y apropiarse de la gran capacidad de innovación y renovación
que la lógica del conocimiento y de la economía compartida conllevan
(como ejemplo, Benkler, 2016). Queremos aquí más bien centrarnos, en el 181
espacio de que disponemos, en las potencialidades y límites del escenario
urbano, de la ciudad, como espacio de dinámicas colaborativas.
¿Smart City?
Crece el interés por las ciudades como espacios de innovación tecnológica

y de experimentación, en momentos en que, como decíamos, se están
reformulando los formatos tradicionales de actividad económica en todo el
mundo. Un mundo cada vez más urbano. Como se ha dicho reiteradamente,
en el 2030 serán dos terceras partes de la humanidad las que vivirán en
ciudades. Las megaurbes ya no crecen como antes, pero ahora incremen-
tan su población las ciudades de tamaño grande y medio. En este contexto
de alta densidad y de fuerte presencia simultánea de problemas y oportu-
nidades, las posibilidades de implementar los avances tecnológicos son
innegables. Además, la gran ventaja es que lo local es lo más global. Si
piensas en temas, por ejemplo, de seguridad urbana, de residuos o de
movilidad, fácilmente lo que apliques o comercialices en una ciudad lo pue-
des acabar usando en muchas otras ciudades. Se abren muchas puertas
para repensar procesos y estructuras. Cambios que dejarán obsoletas

ciertas empresas y actividades que no encuentren su lugar en esos nuevos
escenarios, pero que abren muchísimas oportunidades para otros.
El concepto de “Smart City” fue, en este sentido, capaz de recoger e
incorporar esas potencialidades y promesas. Sugería cambio y superación
del modelo fordista. Prometía nuevas soluciones a viejos problemas de las
ciudades, pero al mismo tiempo (como otros conceptos de moda) era
suficientemente ambiguo para servir de almohada a lo que cada uno pre-
tendiera. Lo que va quedando claro es que en los últimos años, el lideraz-
go y la inversión vienen del lado de la oferta, del lado de las grandes
corporaciones que han apostado por sistemas avanzados de información
y tecnologías de la comunicación y que ahora invierten en el “Internet de
las cosas”. Muchas ciudades han acogido con entusiasmo esa perspecti-
va, al entender que este “solucionismo tecnológico” les permitía salir o
prometer salir de situaciones de bloqueo o enfrentarse de manera apa-
182 rentemente innovadora a problemas enquistados. Hoy por hoy, el modelo
de Smart City ha cuajado en una imagen de liderazgo tecnológico en la
que predomina una lógica que calificaría de notablemente jerárquica,
centralizada, tecnocrática y corporativa. Más centrada en resultados que
en procesos. La perspectiva dominante en esa línea apunta a una nueva
gestión urbana con tres valores clave: más eficiencia, más seguridad y
más sostenibilidad. Esto se concreta en programas que buscan reducir el
gasto energético, mejorar la gestión de residuos, favorecer la reducción
de consumo de agua, facilitar mejoras en la movilidad urbana y ayudar a
una mayor prevención de los delitos en el espacio público. Todo muy pro-
metedor y al mismo tiempo muy políticamente neutral. Aparentemente
todos ganan, nadie pierde. Lo cierto es que no ha habido, más allá de la
retórica y de experiencias más bien limitadas, demasiado espacio para
que los ciudadanos expresen lo que quieren, como usan o cómo pueden
utilizar esta tecnología de forma autónoma y transformadora, o cómo
evitar los riesgos sobre privacidad y libertad que estas innovaciones gene-
ran o pueden generar. Y en cambio, voces más críticas apuntan a que de
momento esas novedades aumentan el consumismo y la dependencia de
las instituciones hacia las empresas proveedoras.
¿Alternativas?
Pero, ¿hay alternativas? Si vamos más allá del ámbito estrictamente tecno-
lógico, la idea de que la ciudad pueda ser un espacio apropiado para expe-
riencias colaborativas nos acerca a la dinámica de innovación social y
movilización comunitaria. En este sentido, han ido surgiendo propuestas
que exploran nuevos caminos desde lógicas de sistema abierto, con parti-
cipación directa de la gente, buscando que la tecnología sirva para reforzar
la democratización de la ciudad y de los propios recursos tecnológicos. En
algunos casos, con la reutilización de espacios vacíos para diversas utilida-
des y necesidades sociales (huertos urbanos), en otros con la gestión cívica
de equipamientos públicos o de lugares ocupados, o con otras alternativas
como monedas sociales (Subirats-García Bernardo, 2016)
También ha crecido el interés por ver en la ciudad un espacio privile-
giado para replantear el dominio sobre el uso y la distribución de bienes
considerados básicos, o bienes comunes, como el agua o la energía (Mat-
183
tei, 2013). Desde otra perspectiva, se apunta a que la ciudad es por sí
misma un espacio “procomún”, por su naturaleza abierta, compartida
entre sus habitantes, y que necesita ser gestionada para preservar sus
cualidades en la línea de cualquier otro bien común. Lo que implicaría
entender el derecho a la ciudad como la expresión de la capacidad de sus
habitantes de decidir sobre cómo gestionarla, como preservar sus recur-
sos y espacios comunes, como asegurar su resiliencia. Con lo que ello
implica desde el punto de vista del sistema de gobierno colectivo necesario
para preservar ese “procomún”, desde lógicas más horizontales, colabora-
tivas y policéntricas. Ello nos podría llevar a concepciones de co-produc-
ción de las políticas locales y de gobierno compartido (Foster-Iaione, 2016).
Es evidente que, en cualquiera de esas tesituras, será clave la com-
plementariedad entre nuevas concepciones sobre la ciudad con la recupe-
ración de la tradición comunitaria y con la tecnología digital. Lo importan-
te es entender la tecnología, no solo como una herramienta sino como un
nuevo espacio en el que explorar nuevas respuestas a las necesidades
democráticas, sociales y ambientales de las ciudades, yendo más allá de
las alternativas que no cambian las lógicas de fondo de los temas y que
tampoco facilitan la apropiación ciudadana de estas nuevas oportunida-

des. La fascinación tecnológica y los grandes efectos disruptivos que sus
aplicaciones generan están produciendo un efecto peligroso. El brillo y la
sensación de control que envuelve cada nuevo aparato o aplicación nos
impide fijarnos en quién controla el proceso, que jirones de nuestra iden-
tidad se van desprendiendo, quién acaba gobernando ese nuevo mundo
lleno de viejas desigualdades.
El debate central es el de la soberanía tecnológica, que a su vez
conecta con el acceso y la apropiación de los datos o el grado de apertura
y de acceso a los sistemas operativos y las dinámicas de innovación. Es un
juego muy desigual, si se compara la fuerza mercantil y tecnológica de las
grandes empresas y corporaciones presentes en el escenario con las
capacidades de las ciudades que sirven de escenario para que ello ocurra.
Pero es asimismo un incentivo para aquellos que quieran seguir dando la
batalla por politizar una transformación que no tiene nada de natural, ya
184 que sigue marginando y excluyendo personas y colectivos, y sigue distri-
buyendo desigualmente costes y beneficios.
El reto de la ciudad compartida, del derecho a la ciudad, pasa por
saber y poder implicar a la ciudadanía en los procesos de diseño, creación
y gestión de los recursos necesarios para la inclusión y el desarrollo
humano en las ciudades, relacionando mejor necesidades y herramien-
tas. Internet puede facilitar el que avancemos en ciudades inteligentes
que partan de la inteligencia compartida de sus habitantes. Nadie mejor
que ellos para innovar y mejorar. Ciudadanos inteligentes en una ciudad
compartida. Democrática
La pregunta por el
ambiente sostenible
185
¿Qué son las ciudades sostenibles
y cómo pueden llegar a serlo?
Pierre Calame
Traducción: Marie Bailloux
186 ¿Qué son las ciudades sostenibles y cómo pueden serlo? Esta doble pre-
gunta, a pesar de su aparente banalidad, contiene un diagnóstico, una
visión, un programa.
Para empezar, un diagnóstico: si nos preguntamos cómo nuestras
ciudades pueden llegar a ser sostenibles, es porque estamos conscientes
de que, hoy en día, las ciudades del Norte o del Sur, del Este y del Oeste
no son sostenibles.
Una visión: Si se piensa que las ciudades pueden llegar a ser sosteni-
bles y que, para esto, existen estrategias, se reconoce implícitamente el
papel específico de las ciudades en la transición hacia sociedades soste-
nibles. De lo contrario, se buscaría definir lo que es una sociedad soste-
nible sin aislar el papel específico de las ciudades. Se supone, por medio
de una serie de condiciones que habrá que especificar, que una ciudad en
particular puede tener un papel destacado en la transición. Aún más, se
puede formular la hipótesis de que no puede haber transición hacia socie-
dades sostenibles sin transición hacia ciudades sostenibles, en otras
palabras, que las ciudades y los territorios tienen un papel específico que
desempeñar en la transición.
¿Qué son las ciudades sostenibles y cómo pueden llegar a serlo?
Un programa. ¿Podemos concebir ciudades que, aisladas del resto del

mundo, serían sostenibles en un mundo que no lo es, aislándolas del
entorno externo para conseguir –permitiéndonos una metáfora religiosa–
su salvación personal en un mundo condenado a la perdición? O bien otra
hipótesis: ¿podemos imaginar que un conjunto de ciudades decididas a
guiar su transición sean capaces de generar una transición global sin que,
por ejemplo, se necesite alterar el derecho internacional, la gobernanza
mundial de la energía, las reglas del comercio mundial? Es, de toda
manera, dudoso. Esto significa que interesarse en la transición hacia la
sostenibilidad de las ciudades requiere centrarse en la dialéctica de lo local
y de lo global.
Como lo vemos, un título aparentemente trivial puede conducirnos
fuera de los caminos trillados. Así que, sin tratar de dar soluciones ciertas
y definitivas a problemas tan amplios, intentaremos avanzar un poquito en
cada uno de ellos. Y en primer lugar, ¿por qué interesarse en las ciudades
y territorios sostenibles dentro de un sistema mundial interdependiente? 187
Se conoce la respuesta desde hace mucho. En 1993, la Plataforma por un
Mundo Responsable, Plural y Solidario,83 resultado de diálogos entre
diferentes regiones del mundo, ha destacado que la crisis fundamental
del mundo moderno es una crisis de relaciones.
La plataforma describía en realidad tres crisis de relaciones.
La primera está en las relaciones entre las sociedades, ya que vivimos
en un mundo irreversiblemente interdependiente, aunque las relaciones
entre sociedades se sigan rigiendo por un orden internacional de casi 400
años, el cual no se basa en la gestión de los bienes comunes globales sino
en la convivencia –confrontación o indiferencia o cooperación de acuerdo
a los momentos y las situaciones– entre los Estados soberanos, cada cual
supuestamente encarnando una nación “una e indivisible” sin que ningu-
na consideración sobre el bienestar o simplemente la supervivencia de la
humanidad pueda justificar que se atente contra la sacrosanta soberanía
de los Estados. Y si hay un principio reafirmado por la ONU década tras
década es esta soberanía absoluta, de la que los países que han conse-
83 http://www.alliance21.org/2003/article686.html#1
guido su independencia después del gran movimiento de descolonización

no son los defensores menos puntillosos. Recordamos al respecto los
términos del Acuerdo de París sobre el clima, es decir, el bien común
mundial más obvio de todos: una suma de compromisos “voluntarios” de
los Estados, sin que dichos compromisos tengan alguna validez legal a
nivel de derecho internacional. Lástima que la suma de estos compromi-
sos contradiga radicalmente el compromiso colectivo de los mismos
Estados (los obliga a todos, sin obligar a ninguno en particular) a limitar
el calentamiento a “muy por debajo de dos grados centígrados tras el final
del siglo. A través del diálogo entre los Estados soberanos, las relaciones
entre las sociedades siguen siendo las que existían hace siglos entre los
pueblos vecinos: se hace comercio, se pelea, a veces se coopera, pero al
final del día, cada uno por su casa. ¡Sin embargo, el patrón de las relacio-
nes internacionales en el siglo XXI debería más bien parecerse al de los
coinquilinos que deben, les guste o no, compartir la misma cocina, el
188 mismo refrigerador e incluso el cuarto de baño! Esta crisis en las relacio-
nes entre las sociedades es una de las explicaciones del neoliberalismo
triunfante de los noventa o incluso de los 2000. Acerca de los Estados, se
puede hablar de “servidumbre voluntaria”: incapaces de tejer las relacio-
nes internacionales sobre la base de la cooperación entre las sociedades,
los Estados prefirieron confiar en el mecanismo descontrolado de un
mercado globalizado y de una finanza globalizada, a riesgo de derramar
luego lágrimas de cocodrilo deplorando la pérdida de su soberanía.
La segunda crisis es relativa a las relaciones entre los seres humanos
mismos. Las comunidades tradicionales se han desmoronado debido a
que los fundamentos objetivos sobre los cuales se basaban han desapa-
recido. Es cierto que se implementaron algunos mecanismos de redistri-
bución: en un país como Francia, más del 55% de la riqueza nacional es
objeto de redistribución, un porcentaje que, hace 100 años atrás podía
parecer la característica de una sociedad socialista exitosa. Aun así, estos
mecanismos de redistribución parecen ser cada vez menos capaces de
asegurar la cohesión de las sociedades. Esto se debe a las limitaciones
del Estado de bienestar, que, definiendo los beneficiarios de la redistribu-
ción por “lo que les falte” y no por “lo que son capaces de hacer”, tiende
a confinar grupos sociales cada vez más amplios al estatus de asistidos.

El debate sobre el subsidio de ingreso universal, que ha resurgido recien-
temente en un país como Francia, es importante en este sentido. Tiene el
gran mérito de simplificar los sistemas categoriales de redistribución que
son cada vez más numerosos; pero al mismo tiempo, al amparo de una
definición amplia de la ciudadanía ¿no termina definiendo los ciudadanos
sólo por su capacidad de consumir?
Ya no estamos muy lejos de las derivas del imperio romano, donde los
campesinos libres, en competencia con las grandes propiedades basadas
en el trabajo esclavo, se convirtieron en una plebe urbana que se beneficia
de “pan y circo”, tal como dice el dicho.
Tercera crisis de relaciones, la más comúnmente descrita por casi
treinta años para calificar nuestras sociedades de “insostenibles”, la de
las relaciones entre la humanidad y la biosfera. Hemos entrado en la era del
Antropoceno, una era geológica caracterizada por el impacto cada vez
más masivo de las actividades humanas sobre la biosfera. La fecha del 189
“Día de la Tierra”, en la que la sociedad humana habrá consumido los
recursos renovables del planeta, se acerca cada año más en el calendario.
Esta es sin duda una medida simplista, pero simboliza bien lo que los
ecologistas han estado diciendo durante décadas: para garantizar que
todos los habitantes de la tierra tengan el nivel y el estilo de vida que el
occidente ha fomentado como universalmente deseable, se necesitarían
por lo menos cuatro planetas como el nuestro.
También se puede enfocar esta triple crisis de las relaciones bajo la
perspectiva de la gobernanza. Más allá de las formas que adopta en cada
época y en cada contexto técnico y cultural, la gobernanza, antes incluso de
pensar en “desarrollarse” con los múltiples significados posibles de ese
término, se define como el medio del cual disponen las sociedades para no
auto-destruirse, para mantenerse en su “campo de sostenibilidad”. Por lo
tanto, la gobernanza tiene tres propósitos eternos, que son sólo variaciones
de la idea de supervivencia: ser capaces de protegerse contra las agresio-
nes externas o de adaptarse a los cambios de contexto, lo que hoy llama-
mos la resiliencia; asegurar su cohesión interna; garantizar el equilibrio a
largo plazo entre la sociedad y los recursos de los cuales dispone. Una
sociedad sostenible es aquella que ha puesto en marcha un gobernanza adap-

tada, capaz de perseguir simultáneamente estos tres objetivos y, entonces, de
resolver la triple crisis de las relaciones.
Es allí que se revela el inmenso reto de ciudades y territorios sosteni-
bles. Porque la complejidad, es decir, las situaciones o relaciones entre
las cosas son más importantes que las cosas mismas, se debe dilucidar
agarrando “por los pies” en vez de por la cabeza. Ciudades y territorios,
independientemente de la definición política y administrativa que se les da
y que corresponde rara vez a la realidad de un mercado de trabajo o del
hábitat o de los límites de un ecosistema, constituyen el espacio compar-
tido cotidiano de una comunidad. Las dimensiones sociales y ecológicas,
incluyendo el vínculo entre estas dos esferas, son inmediatamente tangi-
bles, sea que se trate de infraestructuras materiales, del hábitat, de las
herramientas de producción, de las redes y de los flujos, sea que se trate
del agua, del aire, de la energía, de los suelos o, finalmente, que se trate
190 de los diferentes grupos y comunidades que constituyen juntos la ciudad.
Resulta que ciudades y territorios, constituyendo además el nivel más con-
creto de aprendizaje de la ciudadanía, tienen una considerable ventaja com-
parativa cuando se trata de la gestión de las relaciones.
Profundicemos. Una sociedad tiene siempre más o menos una forma
matricial, es decir que debe combinar coherencias que se podrían calificar
de “horizontales” a escala de un espacio dado, con coherencias “verticales”
dentro de los sistemas de producción y de distribución. También se carac-
teriza por lo que se podría llamar sus “actores palanca” quienes, sin ser
necesariamente los más numerosos o los más poderosos, son aquellos que
tienen la capacidad de organizar el conjunto de agentes a su alrededor.
Así, en el siglo XX, la sociedad global se ha estructurado en torno a dos
actores palanca: el Estado, que aseguraba las coherencias horizontales, y
las grandes empresas multinacionales que organizaban la coherencia
vertical. ¿Acaso siguen manteniendo esta capacidad en el siglo XXI? Nada
es menos seguro porque ambos se caracterizan por una capacidad bas-
tante débil de gestionar las relaciones. Los Estados, debido a que su
modo de organización les lleva a segmentar las realidades, a semejanza
de los organigramas de gobierno; las empresas, porque cualquiera sea su
poder, se han definido por una estructura jurídica –la persona jurídica– y
una lógica –el valor para el accionista– volviéndolas incapaces de estruc-
turar toda la cadena de producción y distribución en favor del bien común.
Se ve en cada desastre, sea el naufragio del petrolero Erika frente a las
costas de Francia o el colapso del taller de confección Rana Plaza en
Bangladesh: en ambos casos, las empresas mandatarias –Total en el
caso del petrolero Erika y grandes grupos multinacionales de la confec-
ción en el caso de Rana Plaza– se basaron en la definición de la persona
jurídica para negar su responsabilidad en el drama.
Por lo tanto el principal reto del siglo XXI es la aparición de dos nuevos
“actores palanca”. Y se dispone para esto de dos candidatos naturales: la
ciudad y el territorio, en relación con las coherencias horizontales, y el con-
junto de las ramas de producción y de distribución, en relación con las cohe-
rencias verticales.
Esto vuelve posible definir lo que son las sociedades sostenibles y el
papel asignado a las ciudades y territorios en esta definición. Son socie- 191
dades enfocadas en la gestión de las relaciones y, por lo mismo, aptas
para superar la triple crisis y garantizar una gobernanza, manteniendo las
sociedades en su campo de sostenibilidad, apoyándose en los dos actores
y en sus relaciones mutuas: las ciudades y los territorios por un lado, las
industrias por el otro.
El hecho de que las ciudades y los territorios tengan el potencial de
ser actor palanca en las sociedades sostenibles no garantiza que estas
potencialidades sean efectivamente valoradas. Para lograr esto, se
requieren una cierta cantidad de rupturas. Se trata esencialmente, como
lo veremos, de rupturas intelectuales e institucionales. ¿Esto puede resul-
tar sorprendente? Por supuesto que no. De hecho, cuando nos interesa-
mos en la evolución de las sociedades, y especialmente de las sociedades
modernas, tendemos a centrar la atención en “lo que se mueve”, en par-
ticular las ciencias y técnicas o la economía, perdiendo de vista lo esen-
cial: lo que, por el contrario, está dotado de una gran inercia y casi no se
mueve. Son precisamente los sistemas intelectuales y los sistemas institu-
cionales. Son ellos, tanto a escala local como a escala nacional o interna-
cional, el principal obstáculo para la transición; obstáculo aún más pode-
roso cuando prácticamente no lo percibimos: constituye la trama de

nuestra vida cotidiana, considerado como evidencias intemporales, casi
no se nos ocurre cuestionarlo.
Sin embargo, no faltaron las advertencias. El economista John Maynard
Keynes decía, por ejemplo: “los responsables políticos son, por lo general,
esclavos de algunos economistas muertos desde hace mucho tiempo y de
quienes ni siquiera conocen el nombre”. El filósofo Martin Heidegger
señaló por su parte: “no vemos nuestras gafas, puesto que vemos el
mundo a través de nuestras gafas”. En cuanto a Albert Einstein, recorda-
ba, “no podemos resolver los problemas usando las mismas herramientas
que los generaron”.
Para que se entienda mejor el impacto de los sistemas intelectuales
e institucionales, tomaré el ejemplo de lo que se considera, al menos en
Europa, como anticipos de ciudades sostenibles. Son, por un lado, los
barrios de energía positiva y, por otro lado, los movimientos ciudadanos
192 que, ya no esperando todo de las autoridades públicas, nacionales o loca-
les, se involucran en un proceso de transición. En el caso de los barrios
de energía positiva, sólo se interesan en el consumo local y aparente de la
energía, la que se consume para el hábitat y eventualmente para los
transportes locales. Me dirán que esto ya es algo y estoy de acuerdo. Sin
embargo, este consumo representa en nuestros países a lo mucho un
tercio de la energía fósil consumida, una cuarta parte de las emisiones de
gases de efecto invernadero. Estos barrios son bellas vitrinas, fuentes de
inspiración y de emulación, pero pueden multiplicarse en aglomeraciones
donde avanza la progresión de la peri-urbanización, induciendo una
dependencia al automóvil casi irreversible, y donde los patrones mismos
de consumo son cualquier cosa menos sostenibles. En cuanto a los movi-
mientos de transición surgidos de la base, tratan de manera muy útil y
muy pedagógica de interpelar nuestros modos de vida y de consumo.
Tienen la inmensa ventaja de dar a la transición lo que falta muy a menu-
do en el discurso ambiental, una dimensión festiva y amigable que Patrick
Viveret califica con razón de “alegre frugalidad”. Todo lo que contribuye a
reubicar los sistemas de producción, a promover los intercambios locales,
a reducir el desperdicio de alimentos, a desarrollar la movilidad suave, va
en la dirección correcta. Pero sin transformación del marco estructural e

institucional dentro del cual se despliegan estos esfuerzos, siempre exis-
te el riesgo del síndrome de la minoría salvada en medio de una humani-
dad condenada.
Voy a tomar un ejemplo que, a pesar de ser anecdótico, habla por sí
mismo. Es el de los seguidores de la agricultura biológica y de la alimen-
tación sin proteínas de origen animal. Las constataciones que las generan
son relevantes: la agricultura productivista dopada al nitrato y a los pesti-
cidas es realmente el símbolo de la sociedad insostenible. En cuanto al
desarrollo excesivo de la dieta a base de carne, conduce efectivamente al
desprecio por la vida y el bienestar de los animales que repercute nece-
sariamente en nuestra concepción general de la vida y consiste, en un
contexto de recursos limitados, a transformar, por un rendimiento nutriti-
vo de los más limitados, las proteínas vegetales en proteínas animales en
unas verdaderas fábricas de carne. ¡Desafortunadamente, ambas hipóte-
sis, aunque justas, no son compatibles entre sí! En nuestro clima, no 193
hemos encontrado un sistema de rotación de cultivos para sustentar la
fertilidad del suelo, condición para la agricultura ecológica, sin recorrer a
pastizales o a la producción de alimentos para ganado. Es decir que un
partidario vegetariano de la agricultura biológica solo alcanzará su salva-
ción si otros se condenan comiendo carne.
Más generalmente, si se puede operar el “gran regreso hacia adelante”
de la economía hacia la œconomia, término utilizado hasta el siglo XVIII,
que tenía el mérito de recordar la etimología del concepto –oikos, el hogar
doméstico, nomoï, las reglas– y su finalidad, la de asegurar el bienestar
de toda la comunidad con respeto a los escasos recursos de su medio
ambiente, es indispensable actuar sobre la concepción misma de la
moneda. Cualquier niño –pero no los economistas ni los responsables,
“esclavos” tal como recordó John Maynard Keynes– puede entender que
cuando se utiliza el mismo medio de pago y unidad de cuenta, euro o
dólar, para pagar la energía fósil –lo que se debería ahorrar– y pagar el
trabajo y la creatividad de los hombres –lo que se necesitaría desarrollar–
es imposible lograr sociedades sostenibles.
Hace décadas que se recurre al pensamiento mágico mediante la

producción de oxímorone como “desarrollo sostenible”, “crecimiento
verde” o “agricultura razonada”, creyendo que por medio de la yuxtaposi-
ción de dos conceptos contradictorios se resuelve la contradicción. Evi-
dentemente, no es ninguna solución. Tan sólo el reconocimiento de que la
energía fósil es una moneda de pleno derecho, distribuida según la justi-
cia ecológica y social en cuotas territoriales e individuales negociables,
permite crear de forma orgánica las condiciones de sociedades, de ciuda-
des y de territorios sostenibles. Las cuotas negociables de energía fósiles
son, de hecho, el ejemplo casi perfecto de la relación entre las ciudades
sostenibles y sociedades sostenibles. De hecho, es a nivel territorial donde
se combinan los diferentes componentes del estilo de vida, el hábitat, los
modos de producción, los sistemas de transporte, los patrones de consumo
que se puedan gestionar mejor, lo que podría llamarse el mercado primario
de las cuotas de energía fósil. Sin embargo, para superar los límites pre-
194 viamente destacados de los barrios a hábitat positivo o de los movimien-
tos comprometidos con la transición, es indispensable que este sistema
de cuotas sea definido a nivel internacional, primero para tener la fuerza
de ley y por otra parte, para mantener un monitoreo de consumos de
energía fósil a lo largo del sistema de producción y de distribución, traza-
bilidad sin la cual no habría industrias sostenibles.
Llama la atención constatar que una ciudad moderna conoce mucho
menos su propio metabolismo, los flujos de cualquier naturaleza que
entran y salen, la circulación interna de bienes y servicios, que la última
aldea china de hace 4.000 años, y esto por dos razones estrechamente
complementarias: para la aldea china, el dominio de estos flujos era la
condición de su propia supervivencia; el recurso generalizado al sistema
monetario unificado corre un tupido velo sobre la naturaleza física y social
de nuestros intercambios, ocultando de forma indiscernible en el valor
añadido a los bienes y servicios que consumimos, lo que proviene de
nuestro vecino y lo que proviene de China.
Resulta de lo anterior que la mayor acción para lograr ciudades soste-
nibles consiste en soltar, tanto a nivel local como nacional e internacional, el
potencialmente fatal doble lazo de un sistema intelectual y de un sistema
institucional que llegó a ser inadecuado. Mencioné a nivel local y global.

¿Quiere decir que las ciudades sostenibles son aquellas que supieron
aflojar este vínculo a nivel local y, por así decirlo, por su propia cuenta?
Ciertamente no. El ejemplo de la energía que hemos visto y el del velo
monetario no pueden ser resueltos solo a nivel local. Por lo contrario,
retomando el refrán de la complejidad que se dilucida agarrando por los
pies, es a nivel local que el nuevo conjunto intelectual e institucional
puede diseñarse.
La consecuencia resultante: así como no hay una transición en el
pequeño grupo de “justos” que se salvarían al precio de la damnación de
la mayoría, no hay ciudad que llegue a ser sostenible si todas aquellas que
desean llegar a serlo no se organizan en redes potentes para promover a
escala nacional y global el marco intelectual e institucional necesario para
una transición global. Esto es ahora lo que aún falta y que la conferencia
Hábitat III hubiese podido contribuir a enlazar pero que, sin duda, no hará
por falta de visión de conjunto.
195
De conferencia internacional a conferencia internacional se ha
reiterado hasta la saciedad el papel de las ciudades y territorios en la
transición. Pero, nuevamente, sin sacar conclusiones tanto del enfoque
nacional e internacional como de la perspectiva local misma. Ciudades y
territorios permanecen, en la línea de evolución nacida de la revolución
industrial, como actores de segunda fila, confinados a la acción local. El
lema popularizado en Río en 1992, “pensamos globalmente y actuamos
localmente” refleja perfectamente este paternalismo. Las instancias
internacionales son las que deben pensar, el nivel local es el nivel en el
que se implementa lo que ha sido pensado en otro lugar. ¡Esto es un error
magistral! Todos lo que precede demuestra que se debe pensar desde el
nivel local, de territorio, de la ciudad y actuar simultáneamente a nivel global
y a nivel local.
Utilizaré cuatro ejemplos de lo que se necesita para aflojar las garras
de un sistema intelectual e institucional desfasado y dar a luz un
movimiento internacional, iniciado por las ciudades, para crear condiciones
reales para las ciudades y sociedades sostenibles.
Primer ejemplo, salir del pensamiento “dualista” que opone bienes y

servicios de mercado por un lado, y bienes y servicios públicos por otro lado.
Me hace falta espacio para desarrollarlo en amplitud (el lector podrá, si lo
desea, encontrar los argumentos detallados en el libro “Essai sur
l'oeconomie” cuya edición en francés y en ingles pueden ser descargadas
gratuitamente en el sitio web www.ire.org). No se puede poner en el
mismo plano, gestionar con los mismos regímenes de gobernanza, los
bienes que se multiplican al compartirlos, los bienes que se dividen al
compartirlos –aunque existan en cantidades limitadas como es el caso de
los recursos naturales–, los bienes y servicios cuya cantidad depende
esencialmente de la creatividad humana y, por último, los que se
multiplican al compartirlos. El rebrote internacional de la dimensión
colectiva, nacida de la notoriedad que ha conferido el galardón del Premio
Nobel de Economía a Elinor Oström, es un buen ejemplo de la liberación
de los antiguos yugos intelectuales, creando las condiciones para una
196 exploración colectiva, social y otros modos de gestión de la dinámica
comunitaria, sobre la base de la constitución de comunidades ad hoc,
incluyendo los bienes que se multiplican cuando se comparten –como las
redes de semillas campesinas o los software libres, pasando por la
reactivación de las cooperativas de viviendas o por el desarrollo de las
herramientas monetarias específicas de una comunidad.
Segundo ejemplo de yugo que se debe aflojar, relativo a la gobernanza.
Mencioné que la gobernanza local tenía el potencial para abordar
simultáneamente las diferentes facetas sociales, ecológicas y económicas
de una sociedad. Pero, en la práctica, la gobernanza local misma está a
menudo edificada en “silo”, reflejo del organigrama mismo de los servicios
municipales. Y esta división se vuelve a encontrar al examinar la relación
entre los diferentes niveles de gobernanza desde el nivel local hasta el nivel
nacional o, en el caso de Europa, europeo. Se mantiene aún la aplicación de
la teoría clásica de la atribución de competencias exclusivas a cada nivel de
gobernanza. Sin embargo, un observador externo imparcial podría
rápidamente constatar que ningún problema real en la sociedad se puede
resolver adecuadamente en un solo nivel. La gobernanza del siglo XXI es
necesariamente una gobernanza multinivel donde las reglas de cooperación
entre los niveles que se establecen son mucho más importantes que las
competencias asignadas a cada uno de ellos. Mientras no se supere, por un
lado, la política de silo y por el otro, el mil-hojas institucional, ¿es realmente
posible hablar de ciudades sostenibles?
Tercer ejemplo, la dialéctica entre lo local, lo nacional y lo global, la
necesidad de transformar el contexto nacional e internacional para avanzar
hacia la sostenibilidad. Ya lo vimos en relación con la “moneda energía”.
Esto también vale para los acuerdos comerciales internacionales: mientras
no se funden sobre industrias sostenibles, las reglas del comercio
internacional consistirán, para los países ricos, y siguiendo con la metáfora
religiosa, a construir su salvación a costa de los demás: tengamos bellos
ecosistemas, un aparente consumo reducido de energía fósil y el respeto de
los derechos de los trabajadores, pero al costo de la externalización, hoy en
día en China y mañana en India y África, con producciones contaminantes o
costosas en energía fósil y fábricas del sudor.
Último ejemplo, el de la ciudadanía. La ciudadanía, en nuestros países 197
ricos, tiende a definirse como una añadidura de derechos. El derecho a
una renta básica es sólo el último avatar. Sin embargo, la antropología nos
muestra que lo que constituye el cemento de las comunidades no son los
derechos de los individuos, concepto además relativamente nuevo y nacido de
la cultura occidental, sino las responsabilidades recíprocas dentro de una
comunidad. No habrá ciudades y sociedades sostenibles hasta que se
cumpla con la condición de revitalizar una visión más equilibrada de la
ciudadanía, asociando derechos y responsabilidades.
En conclusión, este último ejemplo nos permite recordar las mayores
condiciones para una transición hacia ciudades sostenibles: la movilización
de todos los actores en torno a estrategias multiactorales a largo plazo,
sobre la base de un reconocimiento por parte de cada uno de sus propias
responsabilidades.
De la ciudad caótica a la ciudad sostenible.
¿Hay respuestas urbanísticas para
la ciudad sostenible?
Carlos Hernández Pezzi
El urbanismo, “demodé”
198 Hablar de urbanismo no está de moda. Los años posteriores a la explo-

sión del boom inmobiliario responden a la lógica neoliberal autoimpuesta
por la legislación urbanística (o mejor, ‘urbanizadora’) que ha convertido
las ciudades en un sistema urbanístico “caótico”, tan regulado como inefi-
ciente. En los últimos 30 años, España ha disfrazado las políticas especu-
lativas de construcción de ciudad a base de constituir grandes paquetes
de bolsas de suelo urbanizado bajo la férula de normas cada vez más
estrictas en porcentajes, para convertirlos principalmente en fábricas de
solares para usos residenciales y comerciales, ahora en revisión, o sim-
plemente abandonados por quiebra.
El urbanismo que se propuso en los años de las grandes “operacio-
nes” seguía pautas depredadoras, no sólo de población expulsada y “gen-
trificación” extendida, sino de producción “fordista” de vivienda nueva, en
propiedad, y régimen libre, en las “titulaciones hipotecarias” de alto ries-
go, precisamente las que demandaban las finanzas: de segunda residen-
cia, vivienda y apartamentos turísticos masificados.
El discurso de la rehabilitación y la edificación sostenible ha quedado
para los expertos y los gobiernos de “retórica” zapaterista. La posterior
crudeza “austericida” de los conservadores ha prorrogado la apariencia,
De la ciudad caótica a la ciudad sostenible
pero manteniendo las mismas políticas agresivas de 2010-2013. En esos

años ya no se hacían ni viviendas ni urbanismo, sino desahucios y concur-
sos de acreedores; las paralizaciones de convenios urbanísticos junto a
los “pases” especulativos de las grandes bolsas del suelo y vivienda públi-
ca eran los protagonistas. Desaparecidos los agentes empresariales
locales, los operadores hoy son el sector bancario y los fondos de inver-
sión multinacional. El suelo de iniciativa pública en manos de la Sociedad
de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria
(SAREB), los fondos buitre o la banca son activos “infectados” sin salida.
Ese país, antes sublimado por el dinero, ya no existe. Las tasas de paro
del 23% y de pobreza del 27% se conllevan con un urbanismo atónito ante
las urbanizaciones sin casas, la ocupación a medias de suelo trasformado
e inutilizable, junto con las ventas a bajo precio.
El despertar ha sido duro. La sostenibilidad del crecimiento se ve las-
trada por los recortes en todo lo que sean energías renovables; las políti-
cas públicas en rehabilitación y eficiencia energética o la lucha contra el 199
cambio climático son meros maquillajes porcentuales. Las prioridades
municipales están en la emergencia social, en cubrir las precariedades de
los excluidos de servicios básicos y en atender situaciones extremas.
¿Queda sitio para el urbanismo?
Desde que Rem Kolhaas decretó el fallecimiento del urbanismo, este

perdió el hálito “cool” de lo “políticamente correcto”; se transformó en
expresión de burocracia y hastío. Urbanismo se hace poco, malo y here-
dado: las “macro-operaciones” de Puerta-Norte-Chamartín, Mahou-Cal-
derón o Canalejas, incluso el Edificio España y la Plaza de España. Hay
otros por todo el país, pendientes de reformas, cambios de propiedad o
societarios, que dependen poco de la voluntad de los nuevos gobiernos
municipales, porque tienen muchas cosas atadas, muy mal atadas. Hasta
la llegada de Ada Colau y Manuela Carmena, las ciudades españolas de
los regidores desarrollistas como Gallardón, Botella, Barberá, etc., eran
modelos de ciudad neoliberal, basadas en la especulación sin concurren-
cia pública, saqueo y acaparación.
La lucha por la ciudad de la igualdad y la vida comunitaria pasa ahora

mismo por la mitigación. Responder a las necesidades urgentes es tan
imperativo como devolver estrategias urbanas a las ciudades sin futuro.
Allanar la deuda local sobrevenida es tan urgente como plantear alterna-
tivas que no tarden veinte años en hacerse realidad. La decadencia urba-
na española está sumergida en los barrios y la deuda dificulta las deman-
das vecinales, frente a los grandes desarrollos especulativos.
Así que no queda mucho sitio para el modelo de urbanismo español
del siglo XX. La globalización se lo ha comido; la digestión es lenta y pesa-
da. La ciudad comunitaria se está perdiendo, enfangada en la búsqueda
de contenidos temáticos por la que compiten Málaga o Barcelona, por
citar dos casos flagrantes. En tanto hay que minorar el daño de los recor-
tes y los desahucios, la ciudad liberal triunfa como emblema de la “des-
trucción creativa”.
Las recientes iniciativas urbanas que se siguen en el caso del Cabanyal,
200 los ensayos de estrategias urbanas sostenibles en Alcalá de Henares, Méri-
da, Lorca, Motril o Villanueva de la Serena-Don Benito, entre otras, sostie-
nen otras visiones: más modestas, más cortas en objetivos, más valiosas en
participación, transversalidad. Las grandilocuentes operaciones de los
Programas de Actuación Urbana (PAU) de la Comunidad de Madrid o los PAI
de la Comunidad Valenciana no eran sino la excusa para las grandes pro-
ducciones fabriles de suelo urbanizado y vivienda, sin prestar atención a la
demanda real o la oferta posible. De hecho, aparte de muchas y llamativas
obras inservibles, infrautilizadas o imposibles de reutilizar, seguimos con la
misma estructura legal sobreabundante, atomizada y burocrática.
Desde que la implosión en las áreas gobernadas por el sector de la
construcción provocó sobrepesos en el PIB, las maneras de medir la
satisfacción han girado al Producto Municipal Bruto (PMB), cuya decaden-
cia viven ya muchas áreas metropolitanas norteamericanas (como desta-
ca S. Sassen, 2016). En tanto que el Genuine Progress Indicator (GPI), con
26 indicadores sostenibles, no logre imponerse a las cifras basadas en el
PNB, el urbanismo “a secas” no dará respuestas, ni alternativas sosteni-
bles. También en España, las ciudades basadas solo en el PIB se dirigirán
hacia el caos sistémico de la desigualdad y la exclusión.
De la ciudad caótica a la ciudad sostenible
Las ciudades caóticas
La ONU incluye en la Agenda 2030, un conjunto de 17 Objetivos de Desa-

rrollo Sostenible (ODS) para poner fin a la pobreza, luchar contra la des-
igualdad y la injusticia, y hacer frente al cambio climático. Los objetivos
son tan saludables como idealistas en su formulación. La Conferencia de
Quito 2016, tan bienintencionada como la de París 2015, supone una con-
vocatoria de buena voluntad para los creyentes en un futuro mejor.
Por eso, la ciudad caótica –entendida como una ciudad azarosa al
albur del capital especulativo– sigue desplegándose en España ante
nuestros propios ojos. Pese a tanta regulación urbana, seguimos sin
saber poner remedio a la herencia recibida, porque no la hemos analizado
en bloque sino disgregada en sub-sistemas de vivienda, movilidad,
empleo, turismo, etc., sin acabar de percibir el cambio sustancial produ-
cido. Los proyectos realmente sostenibles, de empleo verde, economía
circular, anclaje de poblaciones, diversificación productiva y cambios de
201
confort urbano, esperan otro momento.
El panorama urbano español es árido, aparte de casos aislados como
Vitoria y algunas ciudades medias. Todavía no se critica la informalidad
urbana reciente (áreas de desahucio, vivienda marginal, ocupación anár-
quica, desregulación de vivienda turística y de emigrantes, etc.). La ciudad
–que formalmente parece la misma– está llena de agujeros, de trazas por
completar, de periferias por unir, de equipamientos y áreas libres por
hacer. La exclusión se manifiesta en desplazamientos y “ghettos”. La
gente joven sin trabajo, se va, en tanto que la más madura está encerrada
en barrios sin expectativa; la vida propia les ha sido robada por la del
centro acaparador del turismo más invasivo, el pequeño comercio desa-
parece y entran las “multinacionales de barrio”.
Las ciudades se han vuelto “revanchistas” en poco tiempo. Frente a la
“ciudad amable” está imperando la lógica del lucro. Se trata de analizar
su mera existencia, de ahí la pregunta “¿Ciudades después del neolibera-
lismo?” (Smith, 2009). La expulsión de los residentes en áreas centrales
es un síntoma de un proceso que se acentúa en desahucios de viviendas
sociales y desertización de los barrios.
Las ciudades sostenibles
Además, España necesita a la vez un análisis actualizado de su modelo

productivo y la reorientación de sus políticas urbanas tras este período de
caos provocado. Por sus efectos colaterales, cuesta creer que las ciuda-
des españolas más importantes puedan llegar a ser sostenibles sin reali-
zar un cambio profundo en las estrategias urbanas. Más aún: hará falta
un repaso riguroso de las estructuras legislativas urbanísticas si quere-
mos un frente común contra el cambio climático, imposible sin la acción
contra fenómenos supranacionales en sectores productivos muy depen-
dientes del carbono
Sin frenar los procesos límite de emergencia social y de degradación
funcional es imposible reemprender el proceso de sostenibilidad urbana
general; este tiene que implantarse sobre nuevas bases de rehabilitación,
no solo de grandes áreas urbanas, sino de muchas acciones transversales
de distintas escalas para la recuperación ambiental y paisajística, la rege-
202
neración del litoral y del desarrollo rural sostenible. La amenaza de este
momento es que el urbanismo, lastrado por su propia rigidez e ineficien-
cia, no ofrece un marco nuevo. La oportunidad actual para las ciudades es
aprovechar que se ha ralentizado el proceso desarrollista.
Falta pues un esfuerzo de análisis y una síntesis concisa y clara sobre
la encrucijada en la que estamos y los métodos concertados y coordina-
dos para que consigamos respuestas urbanísticas para alcanzar una
ciudad más sostenible, antes de que se vuelva más caótica de lo que ya
es. En la etapa de auge neoliberal se ha roto el pacto urbano implícito.
Frente al caos de la ciudad a medio construir/destruir, queda la espe-
ranza de acelerar la inclusión de la comunidad en ciudades realmente
sostenibles, pero la nueva visión no existe. Tiene que transformarse
mediante nuevos discursos de políticas urbanas tangibles, acelerando la
innovación para actuar a tiempo, frenando a la vez procesos que si no, se
acabarán volviendo irreversibles.
Estamos en un momento clave de reformulación del discurso urbano.
La ciudad como mercancía o negocio,
¿no es un atentado a los derechos ciudadanos
y a la sostenibilidad del territorio?
José Manuel Naredo
Desde el punto de vista del enfoque económico ordinario, el que se enseña 203
habitualmente en los manuales, la respuesta sería un NO tajante. Pues este
enfoque considera por principio que la producción y venta de mercancías es
un negocio que promueve el bienestar de la gente facilitando, más que
socavando, el ejercicio de sus derechos. Y aunque pueda ocasionar daños
en el “medio ambiente”, se postula que las “externalidades negativas”
acostumbran a ser muy inferiores a las ganancias de utilidad que genera el
proceso económico. Sin embargo la realidad contradice este enfoque tan
apacible y simplista, porque el mero hecho de revender con beneficio puede
enriquecer a algunos, pero atentar contra el conjunto de la sociedad, recor-
tando derechos y ocasionando graves deterioros en el medio físico y terri-
torial. Aclaremos el confusionismo asociado al enfoque económico ordina-
rio que arropa y da por buenas las prácticas especulativas habituales.
La mayoría de la gente cree que las operaciones urbanísticas y los
megaproyectos en curso responden a la lógica de la producción y el merca-
do, que se supone, de entrada, que persigue fines utilitarios buenos de por
sí, orientados a cubrir demandas insatisfechas. La ideología económica
imperante presupone también que las empresas “dan trabajo” para fabri-
car y vender bienes y servicios socialmente útiles. La gente no llega a
entender que es justo esa la ideología económica dominante de la produc-

ción y del mercado la que encubre la naturaleza meramente extractiva de
las operaciones urbanísticas y los megaproyectos y el manejo meramente
instrumental de las empresas que colaboran en ese empeño extractivo.
Pues en estos casos el objetivo de producir bienes y servicios o de cubrir
demandas insatisfechas deja de ser la finalidad, para convertirse en mero
pretexto justificador de operaciones que ocultan su verdadera finalidad, a
saber: el latrocinio extractivo directo en alguna de sus fases de desarrollo,
asociado a la obtención de reclasificaciones de terrenos, de concesiones,
y/o al manejo de abultados presupuestos aportados o avalados por el
Estado o sufragados por amplios colectivos de accionistas, usuarios o
contribuyentes. Pues bajo el paraguas ideológico de la producción, se
oculta la mera extracción o adquisición; un juego de suma cero en el que
el lucro y las plusvalías obtenidos por algunos han de acabarlos pagando
otros. De ahí que las finalidades productivas y rentables declaradas que
204 magnifican, al principio, el interés de las operaciones y megaproyectos,
acostumbren a desinflarse a medida que se desarrollan y cobra fuerza la
fase extractiva de los mismos (cuánto más importancia cobre esta fase
extractiva, mayor suele ser el fiasco económico del conjunto). Puntualice-
mos un poco más sobre esta economía de adquisición de riqueza que está
al orden del día en relación con la ciudad y el territorio.
En primer lugar, hay que diferenciar el intercambio de bienes que son
producidos para ser consumidos del de aquellos otros bienes patrimonia-
les que no son producidos con vistas al consumo. Tal es el caso del terri-
torio o los inmuebles, pero también de las personas y el trabajo… e inclu-
so del dinero y los activos financieros en general. En el caso de bienes
patrimoniales que se valoran y atesoran por sí mismos, como los terre-
nos, las viviendas…o las acciones, los mercados se desequilibran con
facilidad, a diferencia de los asociados a los bienes que se producen para
ser consumidos. Por ejemplo, si hay buena cosecha de tomates su precio
cae, moviéndose en sentido inverso a las cantidades producidas. Sin
embargo no ocurre lo mismo con las viviendas o las acciones, cuando se
compran y acumulan porque se piensa que su precio va a subir y su precio
sube porque se compran recurriendo cada vez más al crédito y generando
La ciudad como mercancía o negocio...
las consabidas burbujas especulativas. En estos casos los precios

aumentan a la vez que las cantidades: la construcción de viviendas o la
emisión de acciones se aceleran justo cuando los precios suben y generan
jugosas plusvalías a los vendedores, hasta que la burbuja especulativa se
pincha y la construcción se desploma junto con los precios de la vivienda,
quedándose los compradores cargados de deudas, con los stocks desva-
lorizados de las acciones y viviendas que habían acumulado.
En España la operación de comprar o disponer de suelo rústico bara-
to y conseguir, con influencias, hacerlo urbanizable tiene nombre propio:
se habla de dar un “pelotazo urbanístico”. Aquí la función productiva y
utilitaria deja de ser la finalidad para ponerse al servicio de las operacio-
nes especulativas: la construcción de inmuebles e infraestructuras pasa
a ser la colaboradora necesaria del “pelotazo urbanístico”, consistente en
añadir varios ceros al valor de unos terrenos por el mero hecho de recla-
sificarlos, haciéndolos urbanizables. Así, el predominio de la finalidad
especulativa hizo que España fuera líder europeo en construcción de 205
vivienda nueva pero, al ser colista en vivienda social, siguieron existiendo
necesidades de vivienda insatisfechas, a la vez que se generó una sobre-
dosis de viviendas vacías o infrautilizadas. Poco importa que el derecho a
la vivienda esté respaldado en la Constitución Española: la realidad que
enfrenta viviendas vacías con necesidades insatisfechas evidencia que no
se construye para habitar, sino para especular. Pues durante el auge la
finalidad especulativa dominó el aquelarre de compraventas, eclipsando
otras finalidades y desembocando en un juego de suma cero en el que si
unos sacaron tajada, otros han de cargar con las pérdidas. Y entre éstos,
los hogares han venido siendo los principales pagadores no solo de los
créditos hipotecarios contraídos, sino también del salvamento por el Esta-
do de las entidades financieras arruinadas por el impago de las empresas
inmobiliarias. De un Estado que, en vez de paliar, ignora el drama social
de los hogares desahuciados por impago, como ha ejemplificado la crisis
inmobiliaria española, inflando las necesidades de vivienda insatisfechas.
En segundo lugar, hay que recordar que los mercados no caen del
cielo, sino que su funcionamiento depende del marco institucional que
define las posibilidades y los límites de apropiarse y de comerciar con
ciertos “bienes”, y esto es especialmente relevante para el suelo, el tra-

bajo…o el dinero. Por ejemplo, en lo que concierne al mercado de trabajo,
en su día existieron florecientes mercados de esclavos. Hoy la esclavitud
está formalmente abolida y existe un marco legislativo que regula los
contratos y las condiciones de trabajo, estableciendo salarios mínimos,
cotizaciones sociales, etc. Lo mismo ocurre con el suelo o los inmuebles
que componen la ciudad, que están sometidos al derecho urbanístico y a
la normativa del planeamiento, que mercan lo que se puede y no se puede
hacer, para mantener un entorno de convivencia habitable y saludable.
Ciertamente existe una crítica permanente a estas regulaciones por parte
de los propietarios y empresarios que ven limitadas sus posibilidades de
lucro y que, con el pretexto de mejorar la competitividad, claman perma-
nentemente por rebajar o eliminar el salario mínimo y los derechos de los
trabajadores… o por aumentar la edificabilidad de sus terrenos para dar
buenos “pelotazos” urbanísticos.
206 Así las cosas, hay que darse cuenta que los derechos de la ciudadanía
vienen condicionados por el modelo inmobiliario que configura la ciudad y
el acceso a la vivienda y a un medio urbano acogedor. Creo haber demos-
trado con solvencia que el modelo inmobiliario español al dar rienda
suelta a la especulación inmobiliaria, ha generado sin decirlo un (des)
orden territorial, urbano y constructivo que atenta contra la habitabilidad
y la sostenibilidad de los sistemas urbanos y dificulta el acceso a la vivien-
da de buena parte de la población (Naredo y Montiel, 2011). Y es que
cuando el marco institucional y la cultura empresarial dan rienda suelta a
la especulación inmobiliaria, ésta (des)ordena el territorio y la ciudad a
golpe de operaciones y megaproyectos, arrasando con todo lo que no sirva
a sus finalidades lucrativas, masacrando ecosistemas y paisajes, y erosio-
nando derechos a la vivienda digna… o a la ciudad habitable y sostenible.
Lo cual induce a responder con un SI a la pregunta inicial. Y de forma más
general, a subrayar que la ideología dominante dificulta la comprensión
de las mutaciones que ha observado el capitalismo, al desplazar su acti-
vidad desde la producción de riqueza hacia la adquisición de la misma, con
el apoyo del poder y el recurso a operaciones y megaproyectos (Naredo,
2015 a y b). Subrayemos que la metáfora de la producción oculta la reali-
La ciudad como mercancía o negocio...
dad de la extracción y la adquisición de riqueza. Que la idea de mercado

soslaya la intervención del poder en el proceso económico. Que el despla-
zamiento y la concentración del poder hacia el campo económico-empre-
sarial hacen que haya empresas capaces de crear dinero, de conseguir
reclasificaciones, privatizaciones, concesiones, contratas,…y de manipular
la opinión, polarizándose así el propio mundo empresarial. Que hay
empresas y empresarios que controlan y utilizan el Estado y los media en
beneficio propio. Como también es verdad que la realidad de las operacio-
nes y los megaproyectos se sitúa en las antípodas de la entelequia de ese
“mercado libre”, transparente, perfecto, cuyas bondades ponderan los
manuales ordinarios de economía. No, no es ese mercado el que hace que
se reclasifiquen los terrenos de una finca y no los de otras colindantes,
que se promuevan aeropuertos sin aviones u otros proyectos extravagan-
tes que pueblan la geografía hispana, sino personas muy concretas con
poder para lucrarse de ello. Pues el capitalismo de los poderosos es sólo
liberal y antiestatal a medias. Es liberal solo para solicitar libertad plena 207
de explotación, pero no para promover concesiones y monopolios en
beneficio propio, ni para reprimir protestas y silenciar críticas. Como tam-
bién es antiestatal para despojar al Estado de sus riquezas, pero no para
conseguir que ayudas e intervenciones estatales alimenten sus negocios.
De ahí que calificar de (neo)liberal al capitalismo de los poderosos es
hacerle un inmenso favor, al encubrir el intervencionismo caciquil tan
potente en el que normalmente se apoya, que acentúa la polarización
social y la desigualdad en el ejercicio de los derechos.
La pregunta por la movilidad
208
El coche mata la ciudad
Lluis Brau
El uso privado y cotidiano del coche en la ciudad, mata la ciudad. ¿Qué medi- 209
das pueden tomarse para suprimir o reducir drásticamente el coche en ciu-
dades compactas?
La anterior aseveración es del todo cierta. En realidad, lo que mata

el coche son ciudadanos, personas. Les hace además la vida más ingra-
ta y penosa.
Según ONU-HÁBITAT los accidentes de tráfico producen cada año 1,3
millones de defunciones por muerte violenta. 15 millones de heridos, de
estos un millón quedan lisiados con secuelas para toda la vida. El trans-
porte motorizado es la principal causa de la contaminación ambiental. De
acuerdo con los datos del OMS cada año por este motivo fallecen envene-
nados por muerte prematura lenta 7 millones de personas y cientos de
millones padecen enfermedades cardiorrespiratorias.
Ni guerras, ni atentados terroristas, ni epidemias, ni desastres natu-
rales ocasionan tanta muerte. No existe actualmente en el mundo causa
alguna que genere mayor exterminio de humanos. De forma continuada,
creciente y perfectamente previsible.
La sociedad del coche
El vehículo privado motorizado es protagonista de nuestra sociedad. Existen

1.000 millones de vehículos, de los cuales 700 millones son turismos. Un
coche cada 10 habitantes. A pesar de su profunda raigambre, se trata de un
fenómeno relativamente joven y breve.
La producción industrial del legendario Ford T marca en Estados Unidos
el punto de inflexión, en la primera mitad del pasado siglo. El automóvil
pasa de ser una rareza de cuatro locos a ser un medio de locomoción
masivo, minoritario, pero masivo. En Europa el gran salto se producirá a
partir de la Segunda Guerra Mundial, extendiéndose por todo el planeta.
La invasión del vehículo privado en las ciudades existentes, de capilares
callejas medievales u ordenados ensanches del XVIII y XIX, implica un
profundo impacto negativo.
El ciudadano, que a lo largo de la historia de la humanidad había ocupado
en toda su extensión la calle, el espacio público, compartiéndolo desde
210
finales del XIX con carruajes y tranvías de tracción animal, es duramente
expulsado del centro de la calle, arrinconado y canalizado en estrechas
aceras, pasos de peatones, cronometrados semáforos, sórdidos pasos
subterráneos e incomodos pasos elevados.
La calle es ocupada, colonizada por el vehículo privado, en movimiento o
en reposo. En mi ciudad, Barcelona, que no es de las peores, del conjunto
de viajes urbanos diarios únicamente el 15% se hacen en coche. Ocupan
en cambio el 60% de las calles.
La ciudad a imagen y semejanza del coche
El automóvil, (los minoritarios ciudadanos conductores) no solo han

invadido, ocupado, el espacio público urbano, sino que se imponen de
forma dominante sobre toda la ciudadanía. Las ciudades de los humanos
que caminan se han transformado, adaptado, sometido en su forma y
funcionamiento a la lógica de la minoría de los centauros motorizados.
Las tramas y barrios se organizan en torno de la red viaria básica de la
movilidad en vehículo privado.
Grandes y costosas superficies urbanas y de las edificaciones se destinan

a la circulación y almacenamiento de vehículos. Autopistas, enlaces
(spaghettis) y aparcamientos que cortan, crean barreras, trituran la
ciudad, obligando a largos recorridos a los peatones. Los semáforos
regulan y coartan el libre movimiento de los peatones. Regulados con un
larguísimo ciclo para los vehículos, contra un breve periodo para peatones,
del todo insuficiente para gente anciana o con problemas de movilidad.
Los edificios destinan plantas enteras, en general subterráneas para
aparcar vehículos. La estructura portante del edificio, independientemente
de su uso principal, residencial, oficinas, hotelero, etc., se supedita a la
modulación del aparcamiento en la planta subterránea, que marca la
disposición de los pilares que suben a las plantas superiores.
Y así un largo etcétera.
No obstante, la ciudad dispersa y difusa es sin duda la herencia más
directa y nefasta de la cultura del automóvil. En los últimos treinta años
la ocupación de suelo urbanizado en informe mancha de aceite ha más 211
que duplicado la superficie que habían alcanzado las ciudades a lo largo
de toda la historia de la humanidad. Modelo urbano que por cierto nada
tiene que ver con la “garden city” de Ebenezer Howard de finales del XIX,
ordenada y planificada, de usos mixtos y apoyada en el ferrocarril como
medio colectivo de transporte público.
Los inmensos, desordenados e inacabables suburbios residenciales,
“ciudades dormitorio” de baja densidad, segregados y fragmentados, el
sprawl que rodea las ciudades y metrópolis del mundo y que en las
exclusivas gated communities alcanza su máxima expresión de “No Ciu-
dad”, han surgido de la mano del automóvil y dependen cautivamente de
él. El sector inmobiliario, basado en la apropiación especulativa de las
plusvalías generadas en el proceso de transformación de suelo rústico
en urbano, es el colaborador necesario de esta gran expansión urbani-
zadora, que pone en expectativa de renta urbana ingentes cantidades de
nuevo suelo rústico.
La dependencia del vehículo privado en los inacabables suburbios
residenciales es absoluta. Cuando existe un vehículo en el hogar, es en
general el hombre en edad laboral el que lo utiliza. Mujeres, niños y ancia-
nos restan a merced del conductor. Condenados a no poderse mover, son

víctimas de un cruel aislamiento, segregación y exclusión.
Por otra parte la gestión de los servicios urbanos, abastecimiento y
evacuación hídrica y de residuos sólidos, redes infraestructurales, dota-
ciones escolares, deportivas, seguridad urbana, transporte colectivo, etc.
resulta extremadamente dificultosa y costosa en la ciudad dispersa, de
baja densidad basada en el coche.
La ciudad del coche marca en cuanto al derecho a la movilidad una
profunda desigualdad entre la minoría de los conductores y el resto de
ciudadanos cautivos del transporte público. En la ciudad dispersa, difusa
y extensa, sin transporte público, esta segregación resulta dramática.
La movilidad basada en el vehículo privado es en todo caso, por esencia,
minoritaria, injusta e insolidaria. Imaginemos por un momento que todo el
mundo se moviera en la ciudad en automóvil. Al momento colapsaría. Por
necesidad, la movilidad en coche tiene que ser forzosamente minoritaria.
212 Una movilidad urbana justa e igualitaria, al margen de otras muchas razo-
nes que hemos expuesto, nunca podrá sustentarse en el coche.
El vehículo privado desde el punto de vista de la movilidad urbana
El coche es, como hemos comentado, un modo de transporte injusto, domi-

nante, máquina destructora y mortífera. Sería de esperar que por lo menos
desde el punto de vista de la movilidad fuera un instrumento eficaz.
Pues no. Respecto la movilidad urbana su comportamiento no puede ser
más desastroso. El hombre vuela a la luna y puede cruzar el planeta en
pocas horas, pero como es evidente la circulación en las ciudades y
metrópolis del planeta es cada vez más lenta, premiosa y congestionada.
Los atascos no son una excepción. Diariamente, en las horas punta del
viaje obligado al trabajo y al estudio, la movilidad urbana se bloquea. Un
“commuter”, “pendular” norteamericano (en la Meca del automóvil), que
diariamente se traslada en coche, transcurre una media de150 horas al
año bloqueado sin moverse en atascos. Siete largos días y noches ence-
rrado, cautivo, dentro de su cabina.
La razón y causa de la congestión urbana es técnicamente bien simple

y conocida. Un viajero en coche, dependiendo de la velocidad, consume
entre 10 y 20 veces más espacio que un viajero caminado en bici o en
transporte público. Provoca por tanto entre 10 y 20 veces más congestión.
El automóvil es un invento fabuloso, que permite moverse libremente
tanto espacial como temporalmente, transportando familiares, amigos o
mercancías de puerta a puerta. Es rápido y flexible. Tiene sentido para
viajes interurbanos pero en la ciudad, si son muchos los que lo utilizan, es
perfectamente ineficaz y absurdo. No se necesita mucho criterio para
discernir que para hacer un corto viaje urbano (en ciudades compactas no
acostumbra a superar los 10 km) la utilización de una máquina de una
tonelada de acero y 150 CV de potencia, con semáforos en cada esquina,
supone un completo desatino.
Aun cuando el automóvil es desde el punto de vista económico, tanto
desde la óptica individual como colectiva, el medio más ineficiente y caro,
para el ciudadano con recursos, en función de su teórica rapidez y flexibi- 213
lidad, puede tener su lógica individual. No obstante, si esta elección, como
en realidad ocurre, la toman muchos individuos a la vez, en la practica la
suma de decisiones individuales se convierte en una pésima opción colec-
tiva y en consecuencia individual.
Por otra parte los conductores, no solo se fastidian a sí mismos sino
a todo el mundo. Sobre todo al transporte colectivo de todos. Según
ONU-HÁBITAT el tiempo perdido debido a la congestión de tráfico afecta
directamente al PIB de la ciudad con pérdidas en torno al 1% en las
ciudades inglesas, y pueden alcanzar el 4% en Manila, el 6% en Bangkok
o el 10% en Lima.
Una movilidad urbana sostenible, eficaz, justa, segura y saludable
El primer criterio es el de minimizar la distancia de los viajes. Una ciudad

compacta, compleja y diversa es sin duda el objetivo en la planificación
urbana. Exactamente lo opuesto de la ciudad dispersa surgida en los últi-
mos 30 años.
Regenerar el nefasto modelo territorial de la “No ciudad” extensiva no va

ser tarea fácil y va llevar años. Pero incluso frenar, reinvertir su prolifera-
ción choca contra la feroz presión del sector inmobiliario principal bene-
ficiario de las substanciosas plusvalías generadas en la continuada
expansión del suelo urbano.
La intervención en los centros urbanos, la ciudad compacta tradicional
no es en cambio, por lo menos técnicamente, complicada. Se trata de una
política tan simple y elemental como la de contener, no erradicar, la movi-
lidad en la ciudad en vehículo privado, derivándola a los modos sosteni-
bles, eficaces, , seguros y saludables: caminando, en bici y en transporte
público, al que toda la ciudadanía tiene acceso igualitario, sin exclusiones.
Técnicamente es perfectamente viable y ciertas ciudades del centro y
norte de Europa desde hace años que ejercen la contención del vehículo
privado con brillantes resultados. No deja de ser paradójico que ciudades
de países con un elevado nivel de renta (Dinamarca, Suecia, Holanda) muy
214 superior a países del sur de Europa, (España, Portugal, Grecia), en cambio
su tasa de motorización sea muy inferior.
Este simple mecanismo de modificación de la proporción de los
modos de viaje, “modal Split”, produce balsámicos resultados sobre la
movilidad urbana, así como en la ostensible mejora en una distribución
igualitaria, más justa, del derecho a la movilidad entre la ciudadanía.
No obstante, el mérito, resultado más valioso está sin duda en la drás-
tica reducción de la mortalidad violenta (accidentes) y lenta por intoxica-
ción (contaminación), así como en la generación de CO2 efecto invernade-
ro-cambio climático.
Implica la recuperación de la ciudad para el ciudadano. La recupera-
ción cuantitativa del espacio público, pero fundamentalmente cualitativa,
aceras amplias para caminar, pasear, estar, donde los niños puedan jugar
solos sin necesidad de protegerlos del peligro de los accidentes, del
stress y del ruido.
Una racional política de la movilidad urbana, aparte de una notable
mejora de ésta, comporta asociada una patente mejora de salud y de la
seguridad de la ciudadanía. Dos pájaros de un tiro. Los beneficios son
enormes.
Las políticas e instrumentos urbanísticos para incidir en una

movilidad sostenible, eficaz, justa, segura y saludable
Una movilidad urbana más allá del automóvil, post car cities, no solo es
posible sino perfectamente factible y son muchas, (aunque relativamente
pocas), las ciudades que desde hace años han optado por este modelo.84
Los coches se comportan como los gases, (ley de Boyle). Se expanden o
se comprimen ocupando todo el espacio disponible. A más oferta vial,
más coches, más ciudadanos optan por este medio. A la recíproca, una
política de contención vial produce en primera instancia una gran conges-
tión, que rápidamente se estabiliza en una reducción del número de vehí-
culos, ya que muchos conductores optan por pasarse a los otros modos.
Exactamente lo contrario de las tradicionales políticas de ingeniería
de tráfico, que pretenden solucionar el problema de la congestión
(demanda) aumentando la oferta de vialidad (más carriles para coches).
Grandes y costosos viaductos y aparcamientos a mayor deleite de las
215
grandes empresas constructoras. Los resultados son bien conocidos. A
los pocos días la nueva vía se satura y de rebote la trama capilar de calles
en la que desagua. Más congestiones y atascos en toda la ciudad. Más
contaminación y accidentes.
Las técnicas de contención, no desaparición, de la movilidad en vehí-
culo privado, con paralela potenciación de los otros medios (a pie, en bici,
84 La solución no es desde luego el coche eléctrico, superpublicitado por los fabricantes

de coches. El vehículo eléctrico posee en efecto dos virtudes:
a) distanciar la fuente de la contaminación de la población urbana, en todo caso no de
erradicarla. La producción mundial de electricidad se obtiene mayoritariamente en cen-
trales térmicas basadas en carburantes fósiles, contaminantes y productores de CO2.
b) ser silencioso
No ofrece por lo demás ninguna ventaja respecto al coche de motor de explosión.
Conserva intactos todos sus defectos. Es minoritario (desigual); Es ineficaz en la movili-
dad urbana (congestión, atascos) y su capacidad de matar y herir por accidentes de
tráfico es la misma o superior, al no avisar pues es silencioso. No se oye, previniendo de
su amenaza. En sentido contrario, por ahora no acaba de funcionar para vehículos pesa-
dos camiones, tractores autobuses, etc. Es bastante más caro y ofrece unas prestacio-
nes, (autonomía, potencia, velocidad, lentitud de carga de baterías, etc.) muy inferiores
al tradicional vehículo de gasolina o gasoil. El gran futuro de los vehículos eléctricos no
está en el coche, sino en la bicicleta eléctrica, de gran potencial en la ciudad.
en transporte público) son bien conocidas y de espectaculares resultados

en la mejora de la movilidad y de la calidad del espacio urbano (sin acci-
dentes, ruidos, ni contaminación). Se trata en general de técnicas disua-
sivas, bien conocidas y experimentadas. La disminución de la oferta de
carriles en calzada; la protección de tramas urbanas y barrios del tránsi-
to “a trasvés” (límites de velocidad, obligación de cambio de sentido en los
cruces); limitaciones de acceso en función del efecto contaminación (por
zonas, cubicaje, antigüedad, diésel,...); fiscalidad estática (aparcamiento
en la calle o en interior de edificios, rotativo, de residentes) o fiscalidad
dinámica (perímetros urbanos tasados, road pricing).
Por último, caminar hacia una utilización eficiente y racional del coche,
no asociada a la pertenencia privada del vehículo. Formas de tenencia
colectiva y compartida tipo taxis, Uber, car-pools, car-sharing, que implican
un profundo cambio de mentalidad. Un cambio de paradigma.
216
La gran paradoja del vehículo privado
El vehículo privado es el sistema más ineficiente de la movilidad urbana,

es el modo de transporte más caro (para el privado y para el sector públi-
co), es minoritario e injusto. Es una máquina de destrucción de vidas
humanas y de producción de enfermedad (accidentes y contaminación).
Es el principal responsable del efecto invernadero y del cambio climático.
Y a pesar de tanta perversidad, el automóvil es el sistema dominante
y emergente en la gran mayoría de las ciudades y metrópolis del mundo,
de la sociedad en general. ¿Cómo es posible? ¿A quién beneficia para que
perdure y continúe expandiéndose? A los conductores –que por lo menos
subjetivamente así lo perciben–, no siempre asumiendo objetivamente los
desaforados costos que dicho medio comporta, tanto económicos como
de ineficacia cuando más se necesita, en las horas punta del viaje resi-
dencia/trabajo, y desde luego ignorando, minimizando o asumiendo como
normales y naturales sus letales efectos. Pero evidentemente los princi-
pales beneficiados son la industria del automóvil y del petróleo, uno de los
lobbies más potentes del mundo, directamente asociado al otro gran
lobby de la construcción de obras públicas. En efecto, los accionistas de
estas empresas son los grandes agraciados. ¿Pero cómo puede explicar-
se que estos pocos accionistas, puedan imponerse a toda la humanidad?
No resulta fácil comprender, pero esta es la realidad. La mayoría de la
población ama y aspira a poder conducir su propio coche, aun cuando
objetivamente, sobre todo en la ciudad el vehículo privado utilizado masi-
vamente, no puede ser más nefasto.
La terrible catástrofe que supone anualmente la muerte por respirar y
por accidentes en las calles y carreteras del mundo de casi 10 millones de
personas por su causa, es un tema sistemáticamente obviado y minimiza-
do, en un implícito pacto colectivo del silencio. Los devastadores efectos de
la contaminación del aire merecen en general muy poca atención por parte
de los poderes públicos y por los medios. Los letales efectos son mayorita-
riamente ignorados, desconocidos por la población. La brutalidad cotidiana
de las muertes y heridos por accidentes de tráfico, no puede ser ignorada
ni obviada pero es asumida como un inconveniente normal y natural. Como
un necesario y fatal tributo al desarrollo, al progreso. 217
La muerte violenta por un accidente aéreo o un atentado terrorista
provocan un fuerte impacto social y mediático. El goteo cotidiano de
muertes violentas y heridos por accidentes de circulación se identifica
como un fenómeno natural, como puede ser la secuencia de fases luna-
res, las mareas o que llueva. No merece una especial atención. Incluso
las puntas generadas durante fines de semana y puentes vacacionales
entran en la macabra normalidad estadística.
El coche, icono de nuestra sociedad
Es el objeto de consumo por excelencia. Ningún otro objeto suscita en

nuestra sociedad un deseo tan intenso. El coche se identifica con los valores
más apetecidos de la sociedad competitiva, consumista y machista en que
vivimos. El coche simboliza libertad, velocidad, competividad, éxito, virilidad,
poder (económico, social, sexual); es fundamentalmente emblema de pres-
tigio social, lujo y ostentación. Son demasiadas connotaciones positivas
para que el coche no sea el principal objeto del deseo de los mortales.
No por casualidad el automóvil es el objeto más anunciado del mundo.

La publicidad insiste machaconamente en estos mensajes que han calado
profundamente en la sociedad. Las televisiones en todos los rincones de
planeta nos muestran cada día triunfadores conductores que circulan
libres, sin ataduras, a gran velocidad en calles sin coches, sin atascos ni
congestiones, sobre sus rutilantes monturas en compañía de despampa-
nantes señoras, que caen embelesadas y seducidas ante sus rampantes
cabalgaduras. Posiblemente es la lapidaria frase de Margaret Thatcher en
los ochenta, la que mejor sintetiza el sentimiento que el coche inspira: “Si
un hombre después de los 40 años se encuentra en un autobús, puede con-
siderarse a sí mismo como un fracasado”.
La subjetiva ideología dominante a favor del coche, ignorando su obje-
tiva perversidad, responde plenamente al modelo gramsciano de hege-
monía cultural, por el que la sociedad asume y hace suyos argumentos
del adversario que van claramente en su contra. La continuada expansión
218 del coche en las ciudades de los cinco continentes es un aspecto más de
la onda regresiva que acompaña el pensamiento único neoliberal de los
últimos 30 años. En contra de la mayoría de la gente. A favor del restrin-
gido y poderoso lobby económico de la industria del automóvil, el petróleo
y las grandes obras públicas.
Por una ciudad más sostenible, eficaz, justa, segura y saludable
No resulta fácil actuar frente a una opinión pública irritada (es verdad) por
la congestión cotidiana generada por el coche, que afecta también al trans-
porte público, pero profundamente reacia a modificar su papel hegemónico
en la ciudad, en la sociedad. Las resistencias y oposición ciudadana a los
pequeños intentos de modificar levemente el statu quo, son recurrentes.
La eliminación de una zona de aparcamiento gratuito en la calle, de devol-
ver a la ciudadanía un espacio público de todos, privatizado por unos
pocos, acostumbra a levantar una reacción airada de los afectados que,
secundada por los medios, acaba por decantar la opinión pública general
en contra. Todo el mundo asume que su nevera no puede guardarla en la
calle; en cambio poder aparcar su vehículo privado en la vía pública pare-
ce como un derecho básico fundamental inalienable. Son también conoci-

das las duras resistencias iniciales de los comerciantes a la peatonaliza-
ción. Con el tiempo, ante la evidencia de las ventajas y del incremento de
gente en la calle y en consecuencia de facturación se convierten en sus
grandes defensores.
No obstante, en muchas ciudades del planeta, la pacificación del vehí-
culo privado en la ciudad, paralelo a la potenciación de los otros modos de
transporte, se ha aplicado y se está aplicando con espectaculares resulta-
dos y, finalmente, con fuerte apoyo de la ciudadanía. Se trata de interven-
ciones públicas francamente económicas, que no requieren de costosas
obras infraestructurales. Únicamente de gestión, de reorganización del
espacio público existente. Disminución de calzada para el coche en movi-
miento y aparcado. Incremento de aceras, carriles bici y carriles bus. Así de
simple. Políticamente, en cambio, la cosa no acostumbra a ser tan simple.
Subvertir la subjetiva y aciaga ideología dominante del coche en la ciudad
por un modelo urbano más racional, sostenible, eficaz, justo, seguro y sano 219
no es tarea fácil y requiere una decidida voluntad política de los gobernantes
y años de pedagogía a partir de pequeñas y continuadas intervenciones.
La recualificación de la ciudad, de su espacio público a favor de los
peatones, las personas y, de paso, la substancial mejora de la movilidad
urbana, no es tarea fácil pero es perfectamente viable, como es posible
contrastar en múltiples ejemplos. Se trata en general de núcleos urba-
nos compactos. Otra cosa es actuar sobre la urbanización dispersa y
difusa que rodea los centros urbanos históricos, la “no ciudad extensa”
surgida en estos últimos años a caballo del automóvil y de la especula-
ción inmobiliaria.
La intervención sobre esta parte de la ciudad, suburbial y escuálida,
que va de la ciudad formal a la informal, es tarea mucho más difícil, pro-
funda y compleja. Requiere básicamente de la necesidad de darle estruc-
tura y recualificación a este tejido urbano de baja densidad, difuso, amor-
fo, en mancha de aceite, creando polaridades compactas densificadas,
ejes de “urbanidad” sobre los que apoyar el transporte público. La rege-
neración de la no ciudad extensa, hija y cautiva del coche, no es tarea
imposible pero tampoco fácil, requiriendo de importantes inversiones.
La ciudad del coche frente a la crisis energética
No podemos acabar este artículo sin una breve referencia a la irreversible

crisis energética que nos viene encima. Hoy en día todavía el 80% de la
energía que se consume en el mundo proviene de carburantes fósiles,
petróleo, carbón y gas. El resto se reparte en un 15% de energías renova-
bles (entre electricidad y biomasa, es decir, leña) y un 5% de energía ató-
mica. A corto y mediano plazo no existe ninguna otra alternativa ni proba-
blemente pueda existir por razones físicas.
La dependencia de los carburantes fósiles generadores de CO2, res-
ponsables del efecto invernadero y del cambio climático, es muy domi-
nante. Las reservas mundiales aún son enormes. El peak oil (consumo
del 50% de reservas) se ha situado entre 2007 y 2015. No obstante la
mayoría de los mejores yacimientos ya se agotaron y los que quedan
exigen técnicas de extracción, (fracking de esquistos sólidos, pozos en
el océano a grandes profundidades) cuyos costos son en torno treinta
220
veces superiores a la de los primeros pozos texanos de finales del siglo
XVIII, yacimientos hoy definitivamente agotados, o a los actuales del
Golfo Pérsico.
La actual situación de bajos precios del petróleo, por debajo de los 50$
el barril de Brent, es del todo coyuntural debida a la retracción de la
demanda provocada por la crisis de la economía mundial. Está provocan-
do el cierre y abandono de prácticamente todos los pozos poco eficientes
(fracking y aguas profundas), que no pueden competir a los actuales bajos
precios. La oferta está cada vez más concentrada, básicamente en los
emiratos-satrapías de Medio Oriente Medio, con explotaciones que con-
servan una muy alta rentabilidad.
Una cosa está clara: el milagro de la energía abundante y barata que
ha permitido el gran desarrollo de los últimos 150 años se acabó. El ace-
lerado modelo de transporte low-cost, de viajeros y también de mercan-
cías trajinadas de punta a punta del planeta, entrará en una profunda
crisis, que ya está apuntando. La movilidad urbana no será ajena a este
irreversible proceso y la crisis del vehículo privado como medio masivo en
la ciudad, es cuestión de tiempo, pero está cantada.
La imprescindible transformación de la “ciudad del coche” a la “ciudad

de las personas”, si no es posible por criterios internos objetivos de racio-
nalidad técnica, económica y social, llegará a la fuerza de forma traumá-
tica por el impacto externo de la escasez de materias primas y energía.
Debería ser una razón más para controlar resilientemente este proceso y
avanzar hacia una ciudad sostenible, segura y saludable, apoyada sobre
una movilidad eficaz e igualitaria.
221
La calle es nuestra... ¿qué hacer con
la movilidad tal como existe hoy?
Andrés Borthagaray
La primera respuesta es que la calle debe ser nuestra, pero todavía no lo es

tanto. Representa entre el 20 y 30% de la superficie típica de una ciudad, un
80% de su espacio público, posee un rol estructurador del crecimiento
222
urbano y multiplicidad de funciones que sirve como espacio de intercambio
y encuentro, comercio y articulación entre lo público y lo privado, soporte
vegetal, de la fauna urbana, de buena parte de los ductos de infraestructu-
ra y del agua de escurrimiento y de las distintas formas de movilidad (Herce,
2009, 2013). A pesar de dicha complejidad, muchas veces se la reduce sólo
a un tipo de circulación o a un tipo de función, de manera muy restringida.
Esta situación tiene un impacto en el medio ambiente, en la forma de
nuestro crecimiento urbano y, sobre todo, en el tejido social de las ciudades.
Cuando se reducen las funciones a la circulación en automóvil, con la
expectativa de que no haya ningún tipo de interrupción y la esperanza de
poder alcanzar 100 kilómetros por hora o más en zona urbana, estamos
matando buena parte de lo que hace que una ciudad presente el interés por
el que hoy es la forma más atractiva de asentamiento humana. Las estadís-
ticas de la OMS muestran que por cada 5% de reducción de la velocidad
máxima baja un 30% la cantidad de accidentes mortales en una ciudad, que
47 países han puesto una máxima de 50 kilómetros por hora en zonas urba-
nas y que a 30 kilómetros por hora de máxima casi no hace falta infraes-
tructura adicional para proteger a los peatones y ciclistas (OMS).
La calle es nuestra... ¿qué hacer con la movilidad tal como existe hoy?
Si en el mundo se celebra que más del 50% de la población sea urba-

na, en América Latina este porcentaje es cercano al 80% y, en algunos
casos, más próximo al 90% (The World Bank). Pero no solamente perde-
mos el lugar de encuentro, perdemos también la autonomía de una parte
importante de la población que, por ingresos, edad u otros motivos, tiene
formas diversas de desplazarse. Perdemos también diversidad y calidad
ambiental, nos exponemos a riesgos de accidentes mortales, sobre todo
en los barrios con menores ingresos y acceso a los centros de decisión.85
La movilidad tal como existe hoy es producto de un conjunto de circuns-
tancias propias de una sociedad dinámica pero al mismo tiempo dual. Es
producto de un sistema de locomoción propio de una parte del siglo XX,
basado en los combustibles fósiles y en la fe en el crecimiento exponencial
en la tasa de motorización, que si bien en América Latina alcanza a entre
un cuarto y un tercio de los hogares, todavía está muy por debajo de las
sociedades altamente motorizadas. Y es producto también de una visión de
un uso menos compartido de los espacios públicos y de los propios vehícu-
223
los. Es cierto, un modelo de movilidad basado en el automóvil hoy resulta
cada vez más cuestionado. Sin embargo, todavía existen los reflejos y una
concepción de la obra pública que insiste en la vieja lógica aquí y allá. Es
significativo que cuando una infraestructura atraviesa un barrio adopta
distintas formas según su capacidad de organización y de alzar su voz,
reproduciendo patrones espaciales de desigualdad.86
Sin embargo, aun con la movilidad tal como existe hoy, hay distintas
formas de resolver los problemas del presente y de anticiparse al futuro.
Existen ejemplos de calles integradoras que, siendo peatonales, han
sobrevivido a otras formas de movilidad, o son avenidas o boulevards de un
tiempo más reciente. Existen otras hiperespecializadas que excluyen, en
concepciones de ciudad que segregan y obligan a más desplazamientos.
A pesar de que, en algunos casos, se han concebido así por un criterio de
seguridad, se da la paradoja de que son las más inseguras, por falta de
85 Como lo ha venido estudiando sistemáticamente para Lima Juan Carlos Dextre.

86 Sobre este tema, raíz de una exposición y catálogo del Institut pour la ville en mouvement,
La rue est à nous… tous!, dirigido por François Ascher y Mireille Apel Muller, desarrollamos
la publicación colectiva Ganar la Calle, Compartir sin Dividir (Borthagaray, 2010).
gente y de vida. Dicho de otro modo, la calle no es ajena al intento de una

sociedad de integrarse o de sobrevivir mediante la sospecha creciente
entre sus respectivos miembros.
Pero si, aparentemente, aprendimos una lección del efecto destructivo
de la ciudad que ha dejado la autopista urbana, todavía queda el riesgo de
caer en otro dogma e insistir en infraestructuras que dividan. Por eso,
junto a la reivindicación de la calle como espacio para compartir e inte-
grar, se suma la reivindicación de intervenciones mínimas que permitan
articular, con una mirada transversal, espacios que dividen.87
La movilidad tal como existe hoy no será la misma en pocos años más.
Los cambios en el sistema de energía, las restricciones frente a los actua-
les parámetros de emisión en un contexto de acciones globales frente al
cambio climático, los efectos sociales y económicos de un uso irracional
y con derroche de recursos, tanto financieros como espaciales, son razo-
nes para pensar en cambios profundos.
224 La calle será nuestra si refleja una visión democrática de la sociedad
y no una fractura; si existe la capacidad de distinguir, como lo señalaba
Alan Jacobs, aquello que diferencia una gran calle de un fracaso absoluto;
si somos capaces de reflejarlo en el plano, en el espacio y en los usos para
los que las concebimos. Si tenemos una idea clara de en quién pensamos
cuando diseñamos la ciudad.
En el proceso hacia Hábitat III ha habido reflexión sobre este tema, tanto
en reuniones preparatorias (ej.: Future of Places, Foros Urbanos Mundiales)
como en grupos de expertos y, no hay que perder la esperanza ni dejar de
actuar, en las posiciones finales de la nueva agenda urbana. Se trata de una
pieza clave del futuro urbano, una sobre la cual hasta el más modesto
municipio puede intervenir. Probablemente sea allí, antes que en los gran-
des consensos de los debates internacionales, donde se defina el futuro.
Pero no hay que dejar pasar la oportunidad de reivindicar un rol diferente
de la calle para un sistema de movilidad integrador en otro modelo urbano.
87 Por ejemplo, “Cuestionando el dogma del BRT”, artículos de Juan Carlos Dextre,
Isabel Arteaga y Manuel Herce en Número monográfico, Revista R, Universidad de la
República, Uruguay.
TERCERA PARTE
Ideas, derechos y ciudadanía
225
Mercado de La Merced, Nave Menor. Ciudad de México.

1. EL DERECHO A LA CIUDAD
227
Producción social del Hábitat.Municipio de Moreno. Provincia de Buenos Aires. 2015.

Foto: Andrea Catenazzi y Eduardo Reese
Desde la perspectiva de los
condenados a la ciudad
Boaventura de Sousa Santos
Ahora que más de la mitad de la población mundial es urbana, el derecho

a la ciudad podría considerarse uno de los derechos fundamentales de
nuestro tiempo. No lo es. Para muchos sería preferible no tener que invocar
el derecho a la ciudad, otros saben que nunca lo tendrán. Son los condena-
228 dos a la ciudad. Dos tipos de condenados: los que llegan a la ciudad sin
querer y los que están sin poder escoger el modo de estar en la ciudad.
Vivimos en ciudades abismales, ciudades que son atravesadas por una
línea abismal que separa dos tipos de ciudad: la ciudad metropolitana y la
ciudad colonial.
La ciudad metropolitana es la zona de la sociabilidad regulada por la
tensión entre regulación social y emancipación social. Es la zona de la
sociedad civil, de los derechos y, por supuesto, del derecho a la ciudad. La
ciudad colonial es la zona de sociabilidad regulada por la tensión entre
apropiación y violencia. Es la zona de la sociedad civil incivil y del fascismo
social; no hay aquí realísticamente derechos sino deberes arbitrariamen-
te impuestos; su faz benévola es la filantropía, su faz malévola es la vio-
lencia y el despojo. En las dos ciudades hay exclusiones sociales pero en
la ciudad metropolitana las exclusiones son no-abismales, se reconocen
derechos e igualdad ontológica (estamos en la zona de seres como noso-
tros). Al contrario, en la ciudad colonial las exclusiones son abismales, no
se reconocen ni derechos ni igualdad ontológica (estamos en la zona de
seres muy diferentes, inferiores y potencialmente peligrosos y, en todo
caso, desechables) Las dos ciudades no se reconocen entre sí a pesar de
Desde la perspectiva de los condenados a la ciudad
que muchos ciudadanos y ciudadanas atraviesan la línea abismal todos

los días. La línea abismal no es territorial ni física. Es una línea sobre
modos de sociabilidad y atraviesa por veces el mismo edificio, barrio o
calle. Los procesos sociales que producen la línea abismal son el capita-
lismo, el colonialismo y el patriarcado, tres modos de dominación moder-
na que actúan siempre articulados.
En la ciudad y sociabilidad colonial viven la gran mayoría de los que
llegan porque fueran forzados a viajar. Son los refugiados e inmigrantes
sin papeles, son los campesinos y pueblos indígenas expulsados de sus
tierras y territorios para dar lugar a los megaproyectos, a la minería, a la
agricultura industrial. Esta es también la zona de sociabilidad donde viven
muchos de los que están hace mucho tiempo en la ciudad y que han per-
dido la lucha por la sociabilidad metropolitana: los trabajadores en traba-
jo esclavo o “libre” pero sin derechos, mujeres sujetas a la violencia
domestica e pública, las victimas de racismo y de islamofobia, de violencia
policiaca, etc. Son los recipientes ideales de la ayuda humanitaria y de la 229
filantropía. No tienen derechos humanos pero son frecuentemente obje-
tos de discursos de derechos humanos.
El derecho a la ciudad solamente está vigente en la ciudad/sociabili-
dad metropolitana y su banalidad reside en la mentira creíble de pensar
que está vigente en las dos ciudades.
El derecho a la ciudad. ¿Sirve, es movilizador,
operativo o solo un tema de moda?
Enrique Ortiz Flores
Agosto, 2016
230 Como todos los términos que se generan para definir los nuevos caminos
a seguir para superar las graves consecuencias sociales y ambientales
que nos impone un sistema totalizante, centrado en la acumulación del
poder y del dinero, el derecho a la ciudad es retomado por quienes temen
perder sus privilegios para diluirlo en banalidades, confundirlo con otros
conceptos construidos desde la perspectiva de sus propios intereses o
para mostrarle al mundo su inviabilidad y sinsentido.
Así, en los días que corren, durante el proceso preparatorio de Hábitat
III, se preparó bajo la convocatoria de ONU-Hábitat un excelente docu-
mento sobre el tema (Policy Paper 1 on the Right to the City) que, al
momento de redactar el Borrador Cero de la Nueva Agenda Urbana,
quedó reducido a un corto párrafo en el que se afirmaba que:
“anclamos nuestra visión en el concepto de ciudades para todos, que
en algunos países se entiende como el derecho a la ciudad”
Aun así, diluido y distorsionado, su posible mención en la Nueva Agen-
da Urbana fue objeto de cuestionamientos por muchos países, señalando
que no es un derecho reconocido y que la Conferencia Hábitat III no es el
lugar para reconocer nuevos derechos. Unos porque los derechos estor-
ban a su autoritarismo y les aterra la democracia participativa en la que
El derecho a la ciudad. ¿Sirve, es movilizador, operativo o solo un tema de moda?
se finca este derecho, otros por verlo como amenaza al mercado que ha
convertido las ciudades en paraíso para la especulación y, otros más,
porque no quieren adquirir nuevos compromisos, enfrentados a sus pro-
pias crisis y limitaciones.
Afortunadamente, varios países latinoamericanos, colocados a la van-
guardia en el tema, reconocen la importancia de incluirlo en una agenda
mundial enfocada en las ciudades. Sin embargo, lo más que lograron
colocar en el proyecto de Agenda Urbana hasta la última reunión prepa-
ratoria de Surabaya fue cambiar ligeramente la redacción para sustituir
“en algunos países se entiende” por “en algunos países se reconoce como
el derecho a la ciudad”, aseveración apenas suficiente pero importante
para seguir luchando por su reconocimiento.
¿Por qué sirve plantear el derecho a la ciudad?
El derecho a la ciudad se concibe como un derecho que engloba al con- 231

junto de los derechos humanos existentes y que promueve su plena reali-
zación para garantizar la justa distribución y el usufructo equitativo de los
bienes comunes, los recursos y servicios de los que la ciudad dispone y de
las oportunidades que genera.
No es la sola sumatoria de derechos existentes sino que los relacio-
na entre sí y con los procesos de gestión ambiental y territorial. Persigue
que ésta sea democrática y garantice la participación social al más alto
nivel posible.
Se trata de un derecho colectivo de quienes viven, usan y transitan la
ciudad, de similar naturaleza a los derechos ambientales y a los que pro-
tegen el patrimonio cultural y natural y su preservación para las futuras
generaciones.
Tres de los principios inherentes a los derechos humanos dan un sen-
tido profundo al derecho a la ciudad. Por su universalidad la ciudad per-
tenece a todos y no solo a quien puede pagarla. Por su interdependencia
e indivisibilidad nos acercan a la complejidad del fenómeno urbano y al
desafío de generar nuevas formas de entenderla y gestionarla.
Se trata en síntesis de un derecho complejo, colectivo y de carácter

difuso en tanto no está sujeto a la apropiación y uso exclusivo, planteando
con ello un nuevo paradigma a la gestión urbana al poner al centro al ser
humano en armonía con la naturaleza y con nuestras formas de conviven-
cia y de habitar el mundo.
¿Es un derecho movilizador?
En nuestra experiencia como Coalición Internacional para el Hábitat,

tanto a nivel internacional como principalmente regional latinoamericana,
el hecho de haber surgido la promoción de este derecho desde la base
social lo ha convertido en un concepto movilizador que avanza en varios
frentes y procesos y en la promoción de instrumentos y políticas públicas
que lo reconozcan y concreten.
Así, en el caso de la Ciudad de México, por iniciativa de un grupo de
232 organizaciones del movimiento urbano popular se logró la aceptación del
gobierno de la ciudad de avalar y participar en la formulación de la Carta
de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad.
Se formó un comité promotor, al que fuimos invitados, que además de
las organizaciones y del gobierno integró a la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal y a la Coordinación de Organismos Civiles
sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, abriéndose un amplio
proceso de debates internos y de consultas públicas.
En julio de 2010, tras más de dos años de trabajo, fue suscrita la Carta
por los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de la ciudad y por más de
250 organizaciones sociales: del movimiento urbano popular, cooperati-
vas, sindicatos, indígenas, de comerciantes en pequeño y en la vía pública,
de transportistas, de mujeres, de la comunidad LGBT. También por orga-
nizaciones académicas, gremiales y civiles especializadas en diversos
campos de apoyo a los procesos populares.
Muy pronto la carta se convirtió en referente de múltiples luchas urba-
nas contra macroproyectos y desalojos forzados y en la reivindicación de
derechos relacionados con la apropiación privada y el despojo de los bie-
El derecho a la ciudad. ¿Sirve, es movilizador, operativo o solo un tema de moda?
nes comunes y con la satisfacción de necesidades de acceso al suelo, a la

vivienda, la salud y al manejo del espacio público y del patrimonio cultural.
La Carta de la Ciudad de México, por la legitimidad que le da la amplia
participación social en su formulación y posterior difusión e impulso,
constituye un proyecto social y transformador de la ciudad, un plan de
vuelo que nos indica hacia donde debemos conducir nuestros esfuerzos.
También un sueño utópico realizable que, como diría Galeano, nos sirve
para caminar.
¿Es un derecho operativo?
El concepto originado en los escritos de Henri Lefebvre se retoma por

iniciativa de movimientos sociales y organizaciones civiles a partir de la
Cumbre de la Tierra realizada en Río de Janeiro en 1992. En el Foro para-
lelo a esta cumbre se conjuntan los planteamientos del Foro Nacional de
la Reforma Urbana de Brasil, del Frente Continental de Organizaciones 233
Comunales y de la Coalición Internacional para el Hábitat (HIC), para for-
mular el Pacto por Ciudades, Villas y Pueblos Justos, Democráticos y
Sustentables, que constituye el texto fundacional de un ya largo proceso
que hoy tiene su principal baluarte en América Latina.
Debemos al Foro Nacional de Reforma Urbana de Brasil y al trabajo
conjunto que realizaron los movimientos urbanos, académicos y organiza-
ciones civiles que lo integran, las primeras concreciones del Derecho a la
Ciudad. Nueve años después de la Cumbre de la Tierra y tras grandes
movilizaciones logran incidir en la nueva Constitución brasileña y en la
formulación del Estatuto de la Ciudad, que reconoce este derecho y ope-
rativiza sus ejes principales, esbozados ya en aquel pacto.
Son ellos también, quienes proponen al naciente Foro Social Mundial,
en 2001, la formulación de una Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad,
cuya primera versión se aprueba en 2003. Con ello se logra un posiciona-
miento importante del tema, dando origen a otras iniciativas y acuerdos
mundiales. Destacan la versión vigente de la Carta Mundial de 2005, el
Manifiesto sobre el Derecho a la Ciudad emanada del Foro Urbano Mun-
dial realizado en Rio de Janeiro en 2010 y el Plan de Acción de la Platafor-

ma Mundial por el Derecho a la Ciudad de 2014.
Además del Estatuto de la Ciudad de Brasil (2001) y de los múltiples
instrumentos legales generados para operativizarlo, Ecuador incluye este
derecho en su Constitución (2008) y sanciona una ley nacional sobre ocu-
pación territorial y gestión del uso del suelo (2016).
Este proceso ha inspirado también diversas cartas como la Carta
Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad (2000),
signada por 400 ciudades; la Carta de Derechos y Obligaciones de Mon-
treal (2006); la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad
(2010), primera carta de una ciudad que reconoce este derecho en su
carácter colectivo y complejo; la Carta–Agenda Mundial por los Derechos
Humanos en la Ciudad del CGLU-Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
(2011) y los Principios Orientadores de Gwangju para una Ciudad de Dere-
chos Humanos (Corea del Sur, 2014).
234 La Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad, que coordinan con-
juntamente Polis de Brasil e HIC internacional, ha documentado buenas
prácticas que en torno al derecho a la ciudad se han venido estableciendo
en Barcelona, Bogotá, Eugene (Oregon, EEUU), Gwangju y Seúl en Corea
del Sur y en diversos contextos de al menos otros 12 países.
En el caso mexicano, la Carta de la Ciudad de México ha sido el refe-
rente principal para la formulación del proyecto de Constitución de la
Ciudad que su gobierno somete actualmente a la consideración de la
Asamblea Constituyente.
Falta mucho por hacer para hacer operativo este derecho e incluso
para que Naciones Unidas lo reconozca como un nuevo derecho humano
de carácter colectivo. El proceso está en marcha y la energía y convicción
para lograrlo, de mantenerse en manos de quienes desde la sociedad
organizada luchan por hacerlo efectivo, seguirán siendo estratégicas para
la transformación incluyente y solidaria de nuestra vida urbana.
Evolución del derecho a la ciudad
a lo largo de 50 años
Ana Sugranyes y Jerónimo Bouza
La idea del derecho a la ciudad ha evolucionado a través de los años. Se 235

forjó entre una corriente revolucionaria, se consolidó entre movimientos
sociales y propuestas de reforma urbana, se transformó en la bandera de
reivindicación de la ciudad democrática y justa, llegó a traducirse en pac-
tos de entendimiento entre reclamos ciudadanos y gobiernos locales, es
un eslogan de moda y se está defendiendo ahora como uno de los elemen-
tos de la agenda global urbana.
En cincuenta años, se puede entender entonces que el derecho a la
ciudad ha ido cambiando entre cuatro tendencias: la utopía o bandera
política de la ciudadanía, la construcción del enfoque colectivo de los
derechos humanos desde la especificidad de los territorios, un espacio de
negociación entre demandas sociales y prácticas de buena gobernanza
local, y un proceso de institucionalización nacional e internacional.
Esta breve reseña analiza elementos de evolución del derecho a la
ciudad entre la utopía y la praxis, entre la teoría y la práctica, y entre un
lema y una receta. Ahora, ad portas de ser considerado como uno de los
tantos compromisos de un documento de las Naciones Unidas –la Nueva
Agenda Urbana de la Conferencia Hábitat III, Quito, octubre 2016–, con el
riesgo de ir vaciándose poco a poco de contenido e ir perdiendo su dimen-
sión de utopía necesaria, corresponde plantearse preguntas para mante-

ner en alto la bandera del proceso ciudadano de construcción del buen
vivir de todas y todos, desde el espacio público, la polis, la ciudad.
La primera formulación del derecho a la ciudad pertenece a la utopía
socialista, en el tiempo de la guerra fría, en la tradición marxista de los
situacionistes, en el contexto urbano de la periferia de Paris, Nanterre, con
su universidad –considerada como principal cuna del movimiento mayo
68– y sus bidon-villes –para dar cobijo al flujo de pobres expulsados del
centro de la ciudad en fase de revalorización y gentrificación–.
Se expresó en aquellos tiempos como el derecho ciudadano que, a
través de acciones sociales y políticas en el espacio público, construye el
derecho a la transformación de la sociedad y de la cotidianeidad para la
redistribución entre todas y todos de la plusvalía generada por la ciudad:
la utopía necesaria, como lo venimos aprendiendo de los escritos teóricos
y críticos de Lefebvre, Marcuse, Harvey, Borja y Garnier.
236 Desde principios de los años noventa, en América Latina, en particular
en Brasil, en los tiempos de transición entre las dictaduras militares y la
democracia neoliberal, los movimientos sociales urbanos –en estrecha
alianza con sindicatos, partidos políticos de la izquierda, Iglesia social-
mente comprometida y academia crítica– retoman esta bandera, buscan-
do precisar instrumentos jurídicos para el cumplimiento de múltiples
derechos humanos desde el enfoque de la colectividad en la especificidad
de cada territorio, para responder a las demandas sociales de acceso a
políticas públicas, basadas sobre principios de democracia directa y fun-
ción social de la propiedad, suelo y ciudad.
Desde el inicio de los años 2000, en el contexto de la financiarización
de la economía globalizada, la desregulación de la producción y del espa-
cio, y la individualización en las sociedades, el debate sobre el derecho a
la ciudad se multiplica alrededor de los movimientos antiglobalización de
los foros sociales a través del mundo: la Carta Mundial por el Derecho a
la Ciudad se firma en el Foro Social Mundial (Porto Alegre, 2005); luego,
los contenidos sociales y políticos se discuten (Belem do Para, 2009).
Los debates intentan identificar de quién es el derecho a la ciudad. De
la práctica de reclamo en los últimos veinte años se podría entender que
Evolución del derecho a la ciudad a lo largo de 50 años
ahí se mueven oprimidos, alienados, inseguros, sin voz ni poder, aspiran-

tes y beneficiarios de la cultura e ideología predominante. Estos distintos
sectores y actores a veces coinciden, se articulan, se separan y luego
intentan regresar para formular una nueva etapa en el anhelado proceso
de cambio de la sociedad y de la ciudad.
La evolución del concepto se da desde un grito y demanda por la
transformación de la sociedad a la tendencia de entenderlo como un con-
junto de derechos humanos para llegar a la justiciabilidad de demandas
dispersas por el acceso a todo tipo de servicios en la ciudad física; de ahí
que el derecho a la ciudad pareciera devenir un listado muy largo de
intenciones y anhelos. Si del fomento y protección de derechos humanos
se tratara, faltaría entonces enfatizar los costos y reparaciones pendien-
tes de las innumerables violaciones de los mismos a través de la acumu-
lación por desposesión. En este sentido, cualquier propuesta debiera
partir de una constatación de hechos violados y violentos, como la cuan-
tificación de los desalojos forzados y el acaparamiento de tierra. 237
A partir de 2013, las iniciativas ciudadanas que lograron formular y
consensuar la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2005) iniciaron
un trabajo de lobby internacional88 para que Naciones Unidas incluyera
su enfoque en sus documentos del Programa de Objetivos de Desarrollo
Sostenible, Objetivo 11, y de Hábitat III.
Para ilustrar este proceso de institucionalización de una bandera social,
es interesante analizar cómo el concepto de derecho a la ciudad ha venido
reduciéndose en el primer semestre de 2016, durante las últimas etapas de
formulación de la Nueva Agenda Urbana para la Conferencia Hábitat III.
El documento “Policy Paper Unit 1: Right to the City and Cities for All”
(febrero 2016) sugiere lineamientos de políticas públicas:
88 La Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad es un espacio de articulación, pro-

ducción de conocimiento, información y divulgación de buenas prácticas y políticas
públicas que promueven el derecho a la ciudad, a través de cuatro ejes de análisis:
derechos humanos en la ciudad; gobernabilidad democrática y participativa; planifica-
ción y uso sostenible del territorio; desarrollo económico equitativo e inclusión social.
Ver en: http://www.righttothecityplatform.org.br/
El derecho a la ciudad debería ser considerado como un nuevo para-

digma de desarrollo urbano que trata de abordar los principales desafíos
del rápido proceso de urbanización de los asentamientos humanos, la
reducción de la pobreza, la exclusión social, y el riesgo ambiental que
requieren acciones decisivas y nuevas prioridades de la política de los
gobiernos nacionales, regionales y locales.” El texto se explaya en 28
páginas en torno a tres pilares: “la distribución de recurso espacialmente
justa; la dimensión política; y la diversidad sociocultural.89
Otro documento corresponde a la Declaración de Toluca para Hábitat
III, América Latina y el Caribe (abril 2016), o sea el acuerdo regional. Es un
solo párrafo, centrado en el enfoque de derechos humanos:
El Derecho a la Ciudad, es considerado en algunos países como un
concepto rector para que el entorno en el que habitan las personas cuente
con las condiciones necesarias para facilitar el ejercicio universal y efectivo
de todos los derechos humanos, económicos, sociales y culturales. Cuando
238 estos derechos se cumplan y todos los actores asuman el compromiso y la
responsabilidad que les corresponde, la urbanización efectivamente gene-
rará las oportunidades de desarrollo que la humanidad busca desde que se
empezó a concentrar en aglomeraciones urbanas.90
El documento de preparación de la Conferencia Hábitat III –Zero Draft,
mayo 2016– sugiere introducir el concepto, derecho a la ciudad compila la
sistematización compartida de los derechos existentes, procurando que
todos los habitantes, de las generaciones presentes y futuras, sean capa-
ces de habitar, usar y producir ciudades justas, inclusivas y sostenibles,
que existen como un bien común esencial para una alta calidad de vida.
En su versión final del 28 de julio, después de la PrepCom3 en Suraba-
ya, la mención resulta aún más escueta: En su primera parte, en la sec-
ción de “Nuestra visión común”, el Borrador de la Nueva Agenda Urbana,
en su párrafo 9 dice:
89 Traducción propia del texto difundido en inglés.

90 Es importante señalar el error técnico introducido en Toluca: en materia de derechos
humanos, no se puede hablar de todos ellos caracterizándoles por “económicos, sociales y
culturales”. No se puede perder de vista que los derechos humanos son universales, indivi-
sibles e inalienables y, por tanto, son interrelacionados y deben entenderse en su conjunto.
Ciudades para todos es también reconocido en algunos países como

el derecho a la ciudad, centrado en las personas –people-centered– donde
las ciudades vienen a ser lugares que buscan garantizar una vida decente
y plena para todos sus habitantes.91
Quede o no el derecho a la ciudad incorporado en la Nueva Agenda
Urbana y se sume a sus compromisos poco precisos –conllevando
muchas dificultades para evaluar su cumplimiento– los riesgos de retro-
ceso están dados. Al diluirse entre tantos otros slogans urbanos de moda,
como “prosperidad urbana sostenible inclusiva e incluyente”, se dificulta
también el trabajo de construcción de las obligaciones de respetar, prote-
ger y cumplir los derechos humanos al hábitat, incluyendo suelo, vivienda,
energía, transporte, planificación urbana y función social de la ciudad,
como una demanda social en proceso de concreción de un derecho com-
puesto y emergente.
En este sentido, la evolución del concepto y su desarrollo histórico
plantean más dudas e interrogantes que conclusiones propositivas. Para 239
situar éstas en su contexto, se parte aquí de un enfoque binario de los tres
niveles del habitar urbano: escenario (ciudad), proceso (urbanización),
vida urbana (derecho a la ciudad). Para cada uno de ellos se definen dos
componentes, distintos, complementarios e inseparables:
Ciudad: con una vertiente, cuyo foco está en la vivienda, caracterizada
por la morfología, la infraestructura, lo arquitectónico –urbs–; la otra ver-
tiente, focalizada en la voluntad de relación, tiene como soporte lo social,
lo urbano –civitas–.
Urbanización: físicamente, abarca más de la mitad de la población
mundial y se incrementa a un ritmo creciente; socialmente, su alcance es
mucho mayor: el modo de vida urbano – hábitos, movilidad, acceso a servi-
cios– se ha extendido también por hábitats rurales. Ello no debe hacernos
olvidar que casi la mitad de la población mundial no vive en hábitats urbanos
Derecho a la ciudad: por una parte, debe fundamentarse en la garan-
tía del ejercicio pleno de los derechos humanos, poniendo énfasis en su
91 Traducción propia del texto difundido en inglés.

indivisibilidad y universalidad; por otra parte, es la praxis – ejercicio, con-

flicto y apropiación– de la voluntad colectiva de transformación.
En este marco se sitúan las preguntas siguientes:
• Uno. La ciudad (urbs) es la proyección de la sociedad sobre el
territorio (físico o simbólico). Cada vez más, las sociedades rura-
les están influidas por los modos de vida urbanos. ¿Debe ser el
territorio el escenario del derecho a la ciudad, siempre que exista
esa voluntad colectiva de transformación?
• Dos. ¿Puede la acción ciudadana suplir la ausencia de un pensa-
miento urbanístico que integre lo urbano y lo ciudadano, la coti-
dianeidad local y la visión global, en la planificación; y ello dentro
de un paradigma ideológico cuyo fundamento son los derechos
humanos?
• Tres. Pero, ¿cómo planificar para una sociedad cuyo desarrollo
es, en esencia, imprevisible, con una participación ciudadana
240 llena de contradicciones (de clase, de interés, de intereses, de
cualificación)?
• Cuatro. La lucha de clases ha sido substituida por la urbanización
como motor del desarrollo económico (reinversión especulativa
de los excedentes del capital); los propietarios de los medios de
producción fueron reemplazados por los inversores (capital finan-
ciero especulativo). ¿Puede la ciudadanía, más diversa y dispersa,
menos homogénea, asumir el papel que tuvo la clase obrera en la
defensa del bien común?
• Cinco. Los derechos ciudadanos son la proyección fáctica de los
derechos humanos, más abstractos, en la vida civil cotidiana. El
ciudadano, urbano o no, es el sujeto político que transfiere los
derechos a la colectividad. El derecho a la ciudad, ¿es sólo una
forma compleja de los derechos ciudadanos?
• Seis. El patrimonio, como huella física de la construcción de lo
urbano y elemento fundamental de la identidad ¿debe ser el ele-
mento focal que garantice la preservación de lo urbano?
• Siete. El derecho a la ciudad, propuesto por Lefebvre (1968), fue
marginal mientras las “clases medias” urbanas veían más incon-
venientes que ventajas en las pulsiones redistributivas de la pla-

nificación. La superación de la quiebra del estado de bienestar
¿volvería de nuevo el derecho a la ciudad al sueño de los justos?
• Ocho. Una manera de evitarlo sería incluir el derecho a la ciudad
en legislaciones y políticas. Pero como toda propuesta compleja
consolidada en las legislaciones (como es el caso de la sostenibi-
lidad o la participación) debe ser definida, es decir, delimitada,
recortada y vaciada de contenido. ¿Debe aceptarse ese riesgo a
costa de arriar la bandera reivindicativa?
241
2. CIUDAD Y CIUDADANÍA
243
Calle de Madero, Centro Histórico de la Ciudad de México.

“Hábitat III tiene una posición neoliberal”.
David Harvey sobre la gentrificación.92
Entrevista por Marc Marti y Mónica Salazar
David Harvey, reconocido geógrafo y teórico en el campo de Estudios 245

Urbanos, es uno de los autores más citados y sus numerosos artículos y
libros han significado una gran influencia en el estudio de la geografía
moderna. Es catedrático de Antropología y Geografía de la City University
of New York (CUNY). Sus reflexiones sobre la importancia del espacio y el
lugar han atraído una considerable atención en las ramas de ciencias
humanas y sociales. Se lo considera defensor ferviente del derecho a la
ciudad. En Ecuador ha sido director del Centro Nacional de Estrategias
para el Desarrollo al Territorio (CENEDET) y actualmente es profesor
honorario de la Universidad Central del Ecuador.
El 26 de Enero de 2016, Marc Marti y Mónica Salazar, integrantes del
Grupo de Investigación de Derecho a la Ciudad de la Flacso-Ecuador, rea-
lizaron una entrevista a David Harvey. Se discutieron temáticas respecto
al Derecho a la Ciudad, los procesos de gentrificación y el Hábitat III (even-
92 N. de los E.: Esta entrevista fue publicada originalmente el 13 de julio de 2016 por El
Canelazo de la Ciudad, revista del Grupo de Investigación Derecho a la Ciudad de
FLACSO-Ecuador. Agradecemos a la revista y a los autores de la entrevista la autoriza-
ción para publicarla en este libro.
to de las Naciones Unidas a realizarse en Quito en el mes de octubre).

Éste es el resultado de aquel encuentro.
Últimamente ha sido discutido el papel del Estado en procesos de gentri-

ficación. ¿Cuál es su opinión personal respecto al Estado como un agente de
tales procesos de gentrificación? ¿Es posible para el Estado detener los
procesos de gentrificación o solo puede acelerarlos?
El Estado tiene un gran interés en aumentar sus ingresos económicos
y, valiéndose de la aplicación de impuestos como aquellos asignados a la
propiedad y de otros instrumentos similares, el Estado, hablando en tér-
minos generales, tiene interés en incentivar el desarrollo y, mediante éste,
el aumento del precio de la tierra y el valor de las propiedades. Tomando
este escenario como punto de partida, se puede esperar que un Estado
capitalista apoye e incentive mejoras en el entorno urbano, ya sea a través
de equipamiento o infraestructura pública, que estimulen procesos de
246 gentrificación, o mediante subsidios directos direccionados a proyectos de
renovación urbana que apunten a poblaciones con mayores recursos eco-
nómicos. Tal situación sugiere que el tomar el poder dentro del Estado o
Gobierno local es vital para entender la racionalidad de la gentrificación y
hacerle frente, a pesar de que existen gobernantes de izquierda que apo-
yan ciertos procesos de gentrificación. Un Estado fuerte de izquierda, que
trate de satisfacer las necesidades de su población, ideológicamente no
se inclinaría por promover el desarrollo a través de los procesos antes
mencionados. En conclusión, se vuelve una lucha política en torno a quién
controla el gobierno local y sus iniciativas. Así, la toma de poder a nivel
local puede ser un instrumento útil para hacer frente a la gentrificación.
En Estados Unidos, algunas ciudades principales que han elegido repre-
sentantes de izquierda han logrado controlar ciertas formas de gentrifica-
ción e inclusive han implementado instrumentos como el “salario digno”
(living wage), buscando una mejor calidad de vida para sus ciudadanos.
Los Ángeles y Seattle son algunas de estas ciudades. El tomar acciones
como éstas es solo posible cuando se tiene poder en el Estado.
“Hábitat III tiene una posición neoliberal”...
Hablando de gobiernos locales, ¿cuál es su opinión acerca de ciertas

experiencias recientes en las cuales los gobiernos locales han tomado el
poder, como ha ocurrido en España, específicamente en Barcelona y Madrid?
No conozco los detalles de lo que ha pasado posterior a las elecciones.
Existe gran controversia y discusión con respecto a que políticas se ins-
taurarán y se fomentarán. Hay una relación tensa entre los nuevos gober-
nantes y otros partidos políticos. El interrogante se mantiene acerca de
cómo éstos movimientos y plataformas sociales lograrán gestionarse y en
qué grado serán solidarios entre sí, o si ejecutarán diferentes agendas y
estrategias políticas guiados por sus propios intereses.
Ahora, este tipo de procesos políticos que mantienen una participación
ciudadana importante y en los cuales los argumentos y demandas ciuda-
danas son abordados, es imprescindible hacerlos escalar. Las alianzas de
movimientos urbanos que cruzan el espacio físico europeo pueden, por
ejemplo, ejercer un poder político importante dentro de los escenarios ya
existentes, donde la competencia interurbana es aplicada hoy en día por 247
políticas neoliberales.
Entrando ya en términos académicos, la “Gentrificación” ha sido criticada
principalmente por no considerar el peso de la historia acumulada detrás de
ella. A partir de dicho argumento, ciertos autores han preferido utilizar otros
conceptos tales como el colonialismo urbano. ¿Cuál es su opinión acerca de
esta división? ¿Es la gentrificación siempre un tipo de colonialismo urbano?
¿Podríamos hablar de ambos conceptos de manera indistinta?
La Historia juega un rol importante en cualquier parte del mundo. No
es casualidad que el concepto de gentrificación tuviera sus orígenes en
Gran Bretaña. Fue definido por primera vez en 1964 por Ruth Glass, quien
describió el proceso por el cual la “alta burguesía urbana” de Gran Breta-
ña (también llamados urban gentry) transformaba barrios pertenecientes
a la clase trabajadora. Con el tiempo, se comprendió que dicho concepto
tenía implicaciones mucho más profundas y preocupantes. El concepto de
gentrificación, en términos generales, puede ser definido como el poder
de cualquier grupo con recursos superiores que logra expulsar y destruir
comunidades locales de un determinado lugar. Si se lo llama gentrifica-
ción, colonialismo o colonialismo urbano, da igual; la importancia radica
en el conocimiento y la comprensión de la problemática detrás del con-

cepto. Realmente importa poco cómo se lo llame, siempre y cuando la
preocupación se mantenga por los temas centrales a tratar como lo son
la vivienda asequible y la calidad de vida de poblaciones que han sido
marginadas y empobrecidas a lo largo del tiempo.
Y en cuanto a América Latina, ¿existen particularidades o características
que podrían definir este concepto en dicho territorio?
Para entender el alcance de un concepto como la gentrificación en
relación a un lugar físico, es imprescindible primero comprender la varie-
dad de factores que juegan un papel importante en dicha problemática.
¿Es el capital extranjero o el capital local los que fomentan los procesos
de gentrificación? ¿Existen grupos de la población local que trabajan acti-
vamente para generar gentrificación y así obtener ganancias financieras
mediante el aumento del precio de la tierra y de la propiedad? ¿Qué pos-
tura tiene el Estado frente a los varios procesos de gentrificación? Las
248 respuestas a éstas y muchas otras interrogantes varían entre lugares y
países, dictando las particularidades de los procesos de gentrificación en
cada territorio. Por consiguiente, la estrategia de resistencia siempre será
específica al lugar del hecho.
Un tema regular cuando se habla de gentrificación es la vivienda ase-
quible. El problema radica en encontrar una vivienda asequible para la
población que actualmente tiene un acceso limitado a la vivienda y a una
calidad de vida digna. Al enfatizar el rol del Estado en torno a su responsa-
bilidad de tener políticas públicas en relación a la vivienda asequible, se
podría también incentivar arreglos arancelarios u otro tipo de políticas que
sean antagonistas a la actividad especulativa del mercado en las ciudades,
logrando así contener los procesos de gentrificación. Se puede también
recurrir a maneras alternativas de ocupación de suelo, para que éstas
estén fuera del mercado. En los Estados Unidos existen fideicomisos de
tierras comunitarias (community land trusts) que son formas legales de
ocupación territorial. En Uruguay existe un sistema de provisión de vivien-
das populares, en el cual un grupo de habitantes se reúne y construye sus
propias viviendas por ayuda mutua, ya sea invirtiendo dinero en ellas o
usando su trabajo como forma de pago. Al final todos los habitantes logran
“Hábitat III tiene una posición neoliberal”...
conseguir viviendas a precios asequibles. En todo caso, la idea no es sola-

mente conseguir la vivienda asequible, sino mantenerla asequible al poner
dichas viviendas fuera del mercado y lejos de la especulación. Cuanto más
se pueda hacer eso, más fácil será contener y prevenir la gentrificación.
En lo personal, me gustaría ver grupos de derecho a la ciudad y otros
académicos investigando posibilidades y soluciones, y no solamente como
grupos de apoyo a movimientos que han luchado contra los procesos de
gentrificación. Los movimientos de resistencia no son suficientes, se
necesitan proposiciones viables y dinámicas. La academia ha volcado
todos sus esfuerzos a la documentación de la gentrificación y se ha cen-
trado demasiado en las batallas perdidas. Todos esos esfuerzos podrían
dirigirse a explorar alternativas de lucha, las mismas que puedan hacer
frente a la gentrificación.
Teniendo en cuenta que Quito será pronto la ciudad anfitriona del Hábitat
III, ¿cuáles son en su opinión los retos con respecto a una agenda que sitúa
el derecho a la ciudad en el centro de la discusión? 249
Revisando los documentos de posición respecto al Hábitat III, puede
uno ver la posición neoliberal de dicho evento. En términos generales, el
Hábitat III es simplemente un encuentro. Algo de acción se podrá evi-
denciar en Quito, y lo ideal sería colaborar con diferentes grupos y ase-
gurarse que dichos encuentros los involucren a todos. Mi opinión perso-
nal es que estamos concentrando nuestros esfuerzos y recursos hacia
la construcción de ciudades para invertir en lugar de ciudades para vivir.
La satisfacción humana se mide ahora en dinero. Discusiones en torno
a la vivienda asequible y a la ausencia de políticas públicas decentes que
luchen por ella, a los diferentes derechos de propiedad aparte de la
propiedad privada y la identificación de modelos alternativos para el
desarrollo, deberían ser algunos de los temas a tratar en el Hábitat III.
No se puede seguir validando el modelo neoliberal actual de desarrollo,
donde las urbanizaciones privadas son el objetivo ideal, destruyendo a
su paso el espacio público y la calidad de vida urbana. Sin ir muy lejos,
uno puede mirar a Guayaquil y ver cómo las urbanizaciones privadas se
han apropiado del espacio público, causando a su paso segregación y
degradación del entorno urbano.
No sé qué pasará en relación al Hábitat III, pero estaremos atentos a

los eventos, a la participación de los diferentes actores y a la discusión del
derecho a la ciudad en relación al mismo. De cierta manera, este es el
verdadero reto del Hábitat III, la apropiación del concepto de derecho a la
ciudad y sus alcances. Muchos grupos podrían cooptar el concepto y apro-
piarse del mismo, alegando su derecho a desarrollar la ciudad de una
manera en la cual se vean beneficiados. El concepto de derecho a la ciu-
dad es en cierta manera es vacío, y depende de quién lo llene de signifi-
cado para que el concepto cobre su importancia. En ese sentido, los ricos
en Manhattan también tienen derecho a la ciudad, y su derecho radica, en
términos generales, a vivir exclusivamente con ciudadanos de su misma
clase social. Otros grupos querrán vivir en urbanizaciones privadas, ale-
gando que es su derecho vivir en un entorno seguro. Temáticas como
éstas deberían discutirse en el Hábitat III, teniendo en cuenta todos los
sectores de la ciudad, desde aquellos privilegiados hasta los que han sido
250 marginados y empobrecidos a costa del modelo actual de desarrollo. En
ese sentido, habrá que luchar por el contenido del derecho a la ciudad, un
contenido que permita pensar en un mejor futuro para nuestras ciudades
y todos sus habitantes.
La ciudad es la gente.
Una nota sobre Jane Jacobs.
Mireia Belil
“Diseñar una ciudad de ensueño es fácil. Reconstruir una que ya existe

requiere imaginación”. Jane Jacobs
En 2016 se conmemora el centenario del nacimiento de Jane Jacobs, 251

activista por la ciudad. Nacida en Scranton, Pennsylvania, desarrolló su
actividad principalmente en New York, donde su faceta de activista urbana
en las décadas de los cincuenta y sesenta ayudó a transformar Greenwich
Village y a la cancelación del controvertido plan del Lower Manhattan
Expressway. Se la conoce principalmente por el compromiso que mantuvo
toda su vida con una idea aparentemente sencilla, pero revolucionaria en
una época en la que las ciudades eran consideradas un infierno y el origen
de todos los males: la vida en la ciudad puede ser placentera y agradable.
Las ideas expresadas en sus artículos y publicaciones se convirtieron
en un manifiesto sobre cómo debe ser una buena ciudad. Jacobs concebía
las ciudades como entornos para el crecimiento individual y colectivo,
plataformas donde compartir de forma generalizada recursos y experien-
cias. Poner a las personas y sus necesidades en el centro del proceso de
planeamiento urbanístico fue una de las ideas que trató de incorporar a
las tendencias mayoritarias de la época sobre el planeamiento. En la
actualidad, sus ideas se están recuperando de manera intensiva a raíz del
auge de los movimientos populares urbanos, que en algunos países han
conseguido hacerse con ayuntamientos importantes en Europa y América.
Las ciudades son para las personas/sus habitantes. La diversidad es

un activo. La mezcla de usos es fundamental. La densidad es necesaria
para el desarrollo humano. El espacio público es imprescindible en una
ciudad viva. La creatividad es la base del desarrollo económico y la justicia
social. El centro de la ciudad es para las personas. Las ciudades son el
motor del crecimiento económico. La diversidad contribuye a generar
creatividad. Los vecinos deben tener voz en el desarrollo urbano. La
riqueza de las ciudades es la riqueza de las naciones. Las calles y sus
aceras son los órganos vitales de una ciudad. Las calles llenas de vida
hacen que la ciudad sea más segura. El planeamiento de abajo a arriba es
más apropiado que las imposiciones desde arriba. Todas estas ideas y
muchas más se encuentran en lo que hizo, pensó y escribió Jane Jacobs,
y que expresó utilizando numerosas oposiciones binarias: ciudad y subur-
bio, arriba y abajo, poderosos y pobres, buen y mal diseño, vida y muerte,
naturaleza y ciudad, edificios y personas, lo viejo y lo nuevo... Ideas que se
252 entienden mejor en el contexto de los programas de renovación urbana de
la década de 1950 en Estados Unidos, que defendían que las ciudades no
tuvieran barrios marginales y que pretendían “borrar el deterioro urbano
con la excavadora”. En Estados Unidos, las tendencias urbanísticas
fomentaban la construcción de edificios de viviendas altos rodeados de
césped, conectados con el centro de la ciudad y con las zonas de comer-
cios y oficinas mediante autopistas. Este es el modelo que se popularizó
en las décadas de 1960 y 1970 en todo el mundo. Jacobs pensaba que este
tipo de desarrollo conducía a la muerte de las ciudades.
Jacobs expuso los términos definitorios básicos de una ciudad: la
forma y la función. La forma, densa, diversa y heterogénea, y la función
que también debía ser diversa y heterogénea, son la base de visiones
fundamentales sobre las ciudades que han permanecido hasta hoy. Las
ciudades concebidas como organismos necesitan desarrollos mixtos,
tanto en la forma como en la función. La alta densidad favorece las inte-
racciones, que generan ideas nuevas y prosperidad. El planeamiento
comunitario de abajo a arriba es el que mejor responde a las necesidades
de los ciudadanos. La economía local es la base del crecimiento y las
ciudades solo se pueden convertir en lugares con calidad de vida median-
La ciudad es la gente. Una nota sobre Jane Jacobs
te la participación de la gran mayoría de sus habitantes. Las calles y los

barrios son el centro del concepto de ciudad y deberían poseer más de
una función. Cuanto más pequeñas son las manzanas, más calles hay y,
por lo tanto, más interacciones. Para evitar la expulsión de parte de la
población y a la vez atraer a personas e ideas nuevas, deberían coexistir
edificios de distinto tamaño, antigüedad y precio de los alquileres.
Jacobs definió las calles y las aceras como los órganos vitales de la
ciudad, así como sus principales espacios públicos. La calle es una insti-
tución social compleja donde aprendemos a hacer vida social y construi-
mos comunidad desde niños. Cuando decae la actividad en la calle,
empieza el fin de la ciudad. Esa idea implicaba la necesidad de mantener
y cuidar las calles como lugares de relación y vitalidad de todo centro
urbano. Jacobs defendía que las ciudades necesitan las cualidades huma-
nas de aleatoriedad, sorpresa e interacción social que generan las calles
concurridas y llenas de vida. La ciudad es más ciudad que nunca cuando
una gran variedad de personas utiliza las calles y crean una red imprede- 253
cible de conexiones entre la gente. Las ciudades deben facilitar que per-
sonas con diferentes niveles de ingresos, ocupaciones y orígenes étnicos
y raciales vivan muy cerca las unas de las otras.
Jacobs también realizó aportaciones notables al estudio de la contri-
bución de las ciudades a la economía. Identificó las ciudades como el
motor del crecimiento económico y una de las unidades económicas bási-
cas, lo que ayudó posteriormente a desarrollar la idea del espacio urbano
como pilar fundamental de la economía global. De algún modo, vio instin-
tivamente las ciudades como los motores base de la innovación. Jacobs
ligaba la pobreza y los conflictos sociales a la falta de crecimiento econó-
mico, que ella consideraba se producía más fácilmente en ciudades mix-
tas, densas y vitales. La prosperidad de las naciones no se podía entender
sin la existencia de ciudades que ofrecieran una variedad de opciones y
que favorecieran la atracción de nuevas ideas y nuevas personas.
La expansión económica se produce como resultado de una diferen-
ciación creativa y esa creatividad está fuertemente arraigada en la estruc-
tura física de una ciudad y sus espacios públicos. Ese es el escenario y el
ancla de la red social en la que las personas interactúan, conectan, se
conocen entre sí y empiezan el proceso de creación de “transferencias de

conocimiento”. Junto a las categorías de público y privado, Jacobs propu-
so la existencia de un conjunto de recursos comunes que podrían resultar
productivos mediante enfoques colaborativos. La productividad económi-
ca depende de cómo interactúan los seres humanos en ese patrimonio
común físico y urbano. Se reconoce la función que desempeñan otras
redes, como la electrónica o la institucional, pero como complementarias
a esta plataforma básica de personas físicas y a sus interacciones en los
espacios públicos, nunca para sustituirla. Por ello, cuando se priva a los
ciudadanos de la oportunidad de interactuar (edificios de viviendas aisla-
dos, falta de servicios de movilidad, espacios públicos escasos e inade-
cuados...) no solo se les limita el derecho básico a la interacción con otros
seres humanos, sino también las oportunidades económicas, capacida-
des de conocimiento y construcciones sociales y políticas.
Aunque concebía las ciudades como algo independiente de la naturale-
254 za y no como parte de un ecosistema común, Jacobs basó su teoría econó-
mica en el cambio y los procesos de adaptación y autorregulación. Sabía,
gracias a la observación, que la ciudad y su economía se comportaban
como un organismo y que, como tal, de modo natural corregirían su rumbo
y se adaptarían a unas circunstancias cambiantes, si se les permitía hacer-
lo. La transformación de las ciudades es inevitable. Para cambiar los pro-
cesos es necesario comprenderlos. Jane Jacobs creía que sólo a través de
un conocimiento profundo de una ciudad se podía intentar cambiarla. Para
alcanzar los resultados deseados, es importante escoger el proceso ade-
cuado. La mayoría de las ideas de Jacobs procedían de la observación y de
sus paseos por la ciudad. La capacidad de identificar los orígenes y los
lugares de vitalidad, cómo utilizan el espacio los ciudadanos, qué es lo que
aprecian en él, qué actividades se llevan a cabo y muchos otros rasgos que
identifican la función y la forma de una ciudad constituyen la base de cono-
cimiento para el cambio. El estudio de la red de relaciones, contactos y
vínculos que genera una ciudad entre sus habitantes es la manera de cap-
tar la vitalidad y la creatividad de la urbe y entender sus dinámicas. Sólo es
posible abordar la complejidad de la ciudad a través de distintas vías de
conocimiento y de perspectivas interdisciplinarias.
La ciudad es la gente. Una nota sobre Jane Jacobs
Jacobs también contribuyó a demostrar que el planeamiento y la urba-

nización están entrelazados y son intrínsecamente políticos, por lo que
invariablemente dan lugar a luchas de poder por intereses creados. Las
ideas de Jacobs sirvieron de inspiración a muchos nuevos líderes, nuevas
organizaciones, y nuevas cuestiones urbanas como la delincuencia en los
barrios, los derechos de los inquilinos y el control de los alquileres, el racis-
mo o la financiación insuficiente de los centros educativos. Muchas organi-
zaciones de desarrollo comunitario93 surgieron de estos movimientos, así
como también lo que acabó conociéndose como “urbanismo participativo”
contra los grandes planes de los organismos de reurbanización. Jacobs
abogó por soluciones políticas que incluyeran a los colectivos comunitarios
y por la capacidad de auto organizarse y controlarse sin regulación ni inter-
vención del gobierno. Estaba en contra del enfoque gubernamental, a
menudo demasiado prescriptivo y controlador, de aplicar un solo modelo en
todos los casos, que imponía normas generales a las circunstancias parti-
culares de individuos y colectivos. Su visión positiva y optimista de la ciudad 255
se basaba en la convicción de que la implicación de los ciudadanos era
necesaria para que el gobierno tuviera en cuenta las necesidades de la
ciudadanía y desarrollara las políticas adecuadas. Como escribió Jacobs,
“si las ciudades van a aportar algo para todos es sólo porque y sólo cuando
son creadas por todo el mundo”. La oposición radical a las medidas impul-
sadas por los gobiernos para mejorar las ciudades es un sentimiento que
sigue estando presente en la sociedad estadounidense.
La ciudad es un patrimonio común de lugares, espacios y funciones que
hacen posible tanto las vidas individuales como los anhelos colectivos. La
ciudad es un bien común, un recurso compartido que pertenece al conjunto
de la sociedad no organizada. En cierto modo, Jacobs fue precursora de las
ideas relacionadas con la gestión de los comunes. Las comunidades locales
poseen un conocimiento acumulado de sus territorios que debe ser tenido
en cuenta. Las ciudades y regiones metropolitanas, a medida que crecen y
se expanden, se enfrentan al reto de la pérdida del sentimiento de comuni-
dad. Es importante movilizar el capital social para el activismo cívico, en
93 CDC, Community Development Corporations

especial cuando hay déficits de gobernanza, como también lo es coproducir

los barrios con las comunidades locales y poner en funcionamiento gober-
nanzas de varios niveles. La creación de una área urbana sostenible requie-
re, junto a un sentimiento de lugar, identidad y pertenencia, un diálogo con-
tinuo entre todos los implicados para configurar y reconfigurar situaciones y
circunstancias siempre cambiantes. El diálogo exige que las partes intere-
sadas implicadas puedan y quieran participar en igualdad de condiciones en
un proceso de comunicación abierto que ponga en marcha el potencial de la
diversidad y el conflicto como fuerzas motrices de la transformación.
En las últimas décadas, las ciudades se han convertido en lugares de
contestación en relación al uso y acceso al suelo urbano, a la vivienda, a
los espacios abiertos, a las infraestructuras, a los servicios, al gobierno y
a la cultura. Muchos movimientos sociales que intentan resistir a las
dinámicas neoliberales han incorporado muchas de las ideas que Jacobs
empezó a elaborar en la década de 1960. Los ciudadanos sienten que las
256 ciudades han dejado de pertenecerles. Devolver a los ciudadanos el poder
sobre sus propias vidas y sus espacios es una aspiración que también se
expresa en el concepto hoy en día tan en boga de “derecho a la ciudad”.
El sistema urbano globalizado requiere una concepción más compleja
de las relaciones entre lo local y lo global y un sistema de gestión estra-
tégica que va más allá de muchos de los planteamientos de los movimien-
tos de comunidad. Aunque ambos temas no se profundizaban en el dis-
curso de Jacobs, la atención a la importancia de la escala de lo cotidiano
y su integración en procesos de escala superior es lo que hizo a la escri-
tora tan influyente y visionaria.
La imagen de David y Goliat fue muy utilizada para explicar la lucha y
el activismo de una mujer sin estudios contra el planeamiento convencio-
nal y se sigue usando mucho hoy en día al explicar algunos de los nuevos
movimientos sociales urbanos y su paso a la política. Aunque en sus
actividades estuvo rodeada de grandes pensadores, su activismo y capa-
cidad de protesta la consagraron como una heroína. Reivindicarla hoy,
cien años después de su nacimiento, es una manera de no olvidar lo que
nos dijo: las ciudades son las personas y para las personas. Seguramen-
te son el mejor invento de la humanidad.
La nueva cuestión urbana
Bernardo Secchi
N. de los E.: Capítulo 1 de su último libro, “La ciudad de los ricos y la

ciudad de los pobres” (Italia 2013; Ediciones Catarata, Madrid 2014)
Durante mucho tiempo, en las culturas occidentales, la ciudad ha sido ima- 257
ginada como espacio de la integración social y cultural. Lugar seguro,
protegido de la violencia de la naturaleza y de los hombres, donde los dis-
tintos entraban en contacto entre sí, se conocían, aprendían los unos de los
otros y eventualmente intercambiaban lo mejor de sus propios conocimien-
tos y de la propia cultura, en un proceso de continua hibridación de produc-
tos de nuevas identidades, de nuevos sujetos y de nuevas ideas.
Pero desde siempre y de maneras diversas la ciudad, lugar mágico,
sede privilegiada de toda innovación tecnológica y científica, cultural e
institucional, ha sido también maquina potente de diferenciación y sepa-
ración, de marginación y exclusión de grupos étnicos y religiosos, de
actividades y profesiones, de individuos y grupos dotados de identidad y
reglas diferentes, de ricos y pobres. En la ciudad occidental, ricos y pobres
se han encontrado siempre y siguen encontrándose, pero se mantienen
también, y cada vez más, visiblemente distantes.
Gran parte de los observadores contemporáneos coinciden en recono-
cer que, mientras a escala planetaria se ha verificado una disminución de
la población en situación de pobreza extrema y una mejora de la calidad
de vida en la mayor parte de los países pobres –debido probablemente al
desarrollo de algunas grandes áreas del continente asiático y sudamerica-

no–, dentro de la mayor parte de los países, incluidos los más ricos, se
registra una creciente divergencia entre riqueza y pobreza.94 Después de un
largo periodo, casi un siglo, en el que estas distancias habían manifestado
una clara tendencia a la reducción en los países occidentales, los últimos
decenios del siglo XX han demostrado que podían crecer de nuevo de un
modo inesperado.95 Vendría así a ser refutada la idea de que el crecimiento
y el desarrollo se extiendan indefinidamente en mancha de aceite, afectan-
do a distintas regiones, a los diversos grupos sociales y a los individuos, y
asegurándoles cada vez más similares niveles de bienestar.
Por esto, más que recurrir a las imágenes extremas de los slums
asiáticos, de las favelas sudamericanas o de townships sudafricanas, por
un lado, y de los condominios fechados brasileños, los barrios cerrados
argentinos o gated communities europeas y de las dos Américas, por otro,
es quizá interesante detenerse en los aspectos comunes, menos extre-
258 mos, que se pueden encontrar en las áreas del planeta que se han desa-
rrollado más intensamente en los últimos siglos: Europa y Estados Uni-
dos. En esta parte del planeta “la situación actual no tiene nada que ver
con una herencia del pasado […] sino que muestra más bien una rotura
espectacular, invirtiendo una tendencia secular, la de una concepción de
la justicia social basada en los mecanismos de redistribución, tal como se
había construido a partir de finales de siglo XIX.96 Las regiones urbanas
en esta parte del planeta aparecen hoy como el lugar donde las diferen-
cias entre ricos y pobres se vuelven dramáticamente más visibles. En el
94 OSCE, 2008, Growing Unequal, París. En los últimos años se ha desarrollado una amplia
literatura sobre desigualdad social. Para una lectura de conjunto, véase: M. Franzini 2010.
Ricchi e Poveri, L’Italia e le disuguaglianze (in)accettabili, Università Bocconi ed., Milán.
95 P. Rosanvallon, 2011, La socíété de égoux, París, Seuil, pp. 14-20 (trad. Esp., La socie-
dad de los Iguales. Manantial, 2012, Buenos Aires) y en concreto: Piketty, 2010. On the
Long-Run Evolution of Evolution of Inheritance; France 1820-2050, working paper, Paris
School of Economics; J. Roine D. Waldenstrom, 2006, The Evolution of Top Incomes in an
Egalitarian Society: Sweden. 1903-2004. Working Paper Series in Economics and Finance,
n° 625, Stockholm School of Economics.
96 P. Rosanvallon, 2011, op, cit.. pp. 14-20.
gran teatro metropolitano las injusticias sociales se manifiestan cada vez

más en forma de injusticias espaciales.97
En Europa, por ejemplo, el oeste londinense del rich London, los beaux
quartiers del sudoeste parisino y, en contraposición, el quatre-vingt-treize
en Seine-Saint-Denis al nordeste de París,98 el valle del Sena y los cana-
les de Bruselas y, en contraposición, las áreas limítrofes al foret de Saig-
nes, 99 la parte septentrional y la meridional del cinturón del siglo XIX de
Amberes, los grandes barrios de edificación pública en Rozzamo,100 los
de Quarto Oggiaro, Calvairate o Stadera en Milán y otros muchos casos
que podrían ser recordados, en Madrid o en Berlín, en Roma y en Moscú,
revelan que en todas las grandes ciudades está sufriendo una topografía
social cada vez más contrastada. Esta tiene una larga historia detrás y con
el tiempo se ha transformado de topografía en una topología igualmente
clara, reconocible tanto en las prácticas del espacio urbano como en los
imaginarios colectivos e individuales, un modo de dar sentido irreversible
a los lugares y partes de la ciudad que se vuelve cada vez más nítido, como 259
en un progresivo enfoque de su imagen.
Gran parte de los observadores coinciden en considerar que la mayor
parte de la población del planeta vivirá cada vez más en grandes áreas
urbanas y metropolitanas, en todo caso dentro de amplios territorios
intensamente urbanizados, aunque bastante diferentes entre sí. Muchas
Ciudades y áreas metropolitanas verán aumentar su población, mientras
muchas otras la perderán.
París, icono del siglo XIX, igual que Londres, Viena o Berlín, es, sin
embargo, muy distinta de Nueva York, Hong Kong o Singapur y de tantas
ciudades verticales convertidas en iconos del siglo XX: y estas, a su vez,
97 J. Donzelot, 2009. La Ville a trois vitesses et autres essais, Editions de la Villette, París
[trad. Esp. “La ciudad de tres velocidades”. La fragilización de las relaciones sociales. Ed.
Círculo de Bellas Artes, Madrid 2007]: E.W. Soja. 2010, Seeking Spatial Justice. University
of Minnesota Press. Minneapolis [trad, esp,. En busca de la justicia espacial, 2014,
Barcelona, Ed. Tirant lo Blanch].
98 G. Kepel, 2012. Quatre-Vingt-Treize. Gallimard, París.
99 B. Secchi y P. Viganò, 2012. “La Métropole horizontale. Bruxelles et ses territoires”,
Bruxelles 2040. Région de Bruxelles-Capitale. Bruselas.
100 B. Secchi y P. Viganò, 2009. Antwerp: Territory of a New Modernity. SUN, Ámsterdam.
son muy diferentes de la North Western Metropolitan Area, la gran área

de urbanización dispersa que se extiende desde Lille a Bruselas, Amberes
y Róterdam hasta Ámsterdam y Colonia. Estas metrópolis se han desarro-
llado en períodos diferentes y son distintas entre sí aunque sean contem-
poráneas. Pero con toda probabilidad –esta es la primera tesis de las
páginas que siguen– deberán afrontar, en el futuro próximo, problemas
análogos que, en su conjunto, constituyen la “nueva cuestión urbana”. Las
desigualdades sociales y su manera de generar formas evidentes de
injusticia espacial, junto a las consecuencias del cambio climático y a los
problemas relacionados con una concepción de la movilidad como parte
integrante de los derechos de la ciudadanía, representan uno de los
aspectos más relevantes.101
No es la primera vez en la historia occidental que una cuestión urbana
destaca como un problema espinoso en el camino del crecimiento econó-
mico y social. Basta citar “la polémica del lujo” en el siglo XVII (en realidad
260 un debate sobre dónde debiera y pudiera producirse la primera acumula-
ción capitalista)102, la “cuestión de la vivienda” en la mitad del siglo XIX (un
debate sobre las contradicciones implícitas en el paso de la producción a
pequeña escala al sistema de fábrica, con la inevitable formación y con-
centración del proletariado en la ciudad industrial), la cuestión de la
Großstadt en la transición al siglo XX (argumento principal para Simmel,
Kracauer y Benjamin103 cuando, en el “desmesurado” territorio de la
metrópoli, la sociedad se des-individualiza, la muchedumbre y el público
se convierten en los nuevos sujetos políticos relevantes: Le bon104,
101 B. Secchi, 2010. “A new Urban Question. Undersanting and Planning the Contemporary
European City”, Territorio, n° 53.
102 C. Borghero (ed.), 1974,. La polémica sul lusso nel Settecento francese. Einaudi. Turín.
103 Fuzesséry. Ph. Simay, 2008. Le choc des métropoles. Simmel. Kracauer, Benjamin.
Éditions de l’eclat. París.
104 G. Le Bon. 1896. The crowed: A Study of the Popular Mind. Londres [trad. Esp., La
sociología de las masas. 2005. Morata. Madrid].
Tarde105, Park106, Riesman107. Finalmente, una nueva cuestión urbana

basada sobre el “derecho a la ciudad” y estudiada, como es conocido, por
Henri Lefevbre108, Manuel Castells109 y Michel de Certau110 sale a la luz
en los años sesenta y setenta del siglo XX, cuando el modelo fordista de
organización del trabajo des-individualizado decae y cuando, al mismo
tiempo, la estructura de la sociedad se articula; cuando las clases medias
crecen numéricamente y en peso político, dando mayor importancia a la
autonomía individual y, por tanto, una nueva atención a lo que se refiere a
la vida cotidiana y al “cuidado de sí mismo”111
Cada una de las veces que la estructura de la economía de la sociedad
cambian –y aquí tenemos la segunda tesis– la cuestión urbana vuelve al
primer plano: al inicio de la revolución industrial, al pasar la producción
industrial del campo a la ciudad, de la manufactura al sistema de fábrica;
cuando la organización de trabajo fordista-taylorista construye una socie-
dad de masas; a su término y, en fin, al principio de lo que Bauman asocia
a la “sociedad liquida”112, Beck a la “sociedad del riesgo”113 y Rifkin a la 261
“era del acceso”114. De estas crisis la ciudad ha salido, en el pasado, cada
105 G. Tarde [1901]. 1969. “The Public and the Crowd”. On communications and social
Influence. Selected Papers, The University of Chicago Press, Chicago [trad, esp., La opin-
ion y la multitude, 1986, Taurus. Madrid].
106 R. E. Park [1904]. 1972. The Crowd and the Public and Other Essays. Chicago, The
University of Chicago Press [trad, esp,. “La masa y el publico, una investigación metodológi-
ca y sociológica”. REIS Revista Española de Investigaciones sociológicas 74/96, Madrid].
107 D. Riesman, 1948. The Lonely Crowd. Yale University Press. New Haven [trad. Esp,. La
muchedumbre solitaria, 1981. Paidós, Barcelona].
108 H. Lefebvre. 1968. Le droit á la ville. Espace et politique. París [trad, esp. El derecho a
la ciudad, 1978, Ed. Península. Barcelona].
109 M. Castells, 1972. La Question urbaine. Maspero. París [trad, esp,. La cuestión urba-
na, 2004. Siglo XXI, México].
110 M. de Certeau. 1980. L’Invention du quotidien. Union générale d’éditions, París [trad.
esp. La invención de lo cotidiano. 2000. Ed. Universidad Iberoamericana, Mendoza].
111 M. Foucault, 1984. Le suci de soi, Gallimard, París [trad. esp. El cuidado de sí, vol. 3 de
Historia de la sexualidad, 2005. Siglo XXI, México].
112 Z. Bsuman, 2000, Liquid Modernity, Polity Press. Cambridge [trad. esp., La moderni-
dad líquida, 2002. Fondo de Cultura.
113 U. Beck, 1999. World Risk Society. Polity Press, Cambridge. [trad. esp., La sociedad
del riesgo global, 2006. Siglo XXI, México].
114 J. Rifkin, 2000. The Age of Acces: How the Shift from Ownership to Access is
vez distinta; en su estructura espacial, en su modo de funcionar, en la

relación entre ricos y pobres y en su imagen.
Por otra parte, en cada ocasión, la cuestión urbana ha sacado a la luz
nuevos temas, nuevos conflictos y nuevos sujetos que han permitido el desa-
rrollo de nuevas y diversas ideas de la igualdad y de la desigualdad.115 Habi-
tualmente, la atención de los estudiosos se ha concentrado sobre todo en la
relación entre capital y trabajo, quizá precisamente para que se entienda que
tanto el uno como el otro, el capital como el trabajo, se han presentado cada
vez con una fisonomía, unas estrategias y una naturaleza diferentes: el capi-
talismo manchesteriano, el fordista, el toyotismo y el mundo de las finanzas
por una parte, el proletariado, las clases medias, los jóvenes desempleados
de las banlieues por otra. Pero también cada vez, el surgimiento de una
nueva cuestión urbana ha generado políticas y proyectos diferentes para la
ciudad, en particular políticas espaciales. Temas, conflictos, sujetos, políti-
cas y proyectos que se superponen y acumulan en el tiempo sin clausurarse.
262 La ciudad y el territorio contemporáneos son su archivo.
Hoy la nueva cuestión urbana emerge en años de profunda crisis de las
economías y las sociedad occidentales, años en que la creciente individuali-
zación y desestructuración de la sociedad y un mayor conocimiento de la
escasez de los recursos ambientales, unida a demandas crecientes en lo
relacionado con la seguridad, la salud, la educación, el progreso tecnológico
y el cambio de las reglas de interacción social, construyen imágenes, esce-
narios, políticas y proyectos que son en parte contradictorios entre sí.116
Transforming Capitalism. Penguin Books. Londres [trad. esp., La Era del acceso, 2000.
Paidós, Barcelona].
115 P. Rosanvallon, 2011. op. cit.
116 Quiero señalar que es durante estas transiciones cuando no estamos en condiciones
de recurrir a palabras simples al hablar de la ciudad. La proliferación de términos meta-
fóricos con los cuales se alude hoy a la ciudad contemporánea es prueba de ello. Incluso
en el pasado, cada recorrido a través de una crisis urbana se ha caracterizado por una
serie de metáforas que trataban de representar la realidad, sus problemas y su sentido.
El papel de las metáforas, como se sabe, es el de dar sentido a lo que no somos capaces
de comprender plenamente. De hecho cada vez que no entendemos la situación necesi-
tamos imágenes fuertes. El proyecto, no solo físico, de la ciudad se nos ha confiado y se
nos confía a menudo en formas acrítica. B. Secchi, 2009, “A New Urban Question: Why
and How Some Fundamental Metaphors Were Used”, conferencia, Ecole Spéciale
Democratizar la democracia117
Etienne Balibar
263
Primera proposición. La democratización de la democracia no designa ni
un Estado que “trasciende” virtualmente todo posible régimen ni un pro-
ceso de perfeccionamiento del orden democrático existente (del modo,
por ejemplo, en que Derrida (2003) explica que la democracia está “siem-
pre por venir”, lo que la convierte en un sinónimo de la justicia incondicio-
nada cuya expectativa excede toda posibilidad jurídica o institucional).
Pero designa una diferencia en relación a las prácticas actuales de la
política o, mejor aún: un “rasgo diferencial” que desplaza las prácticas
políticas de modo de afrontar abiertamente la falta de democracia de las
instituciones existentes, y de transformarlas de forma más o menos radi-
cal. El ciudadano activo es el agente de esta transformación. Es por ello
que siempre conserva un vínculo con las nociones de insurrección y de
revolución, no en el sentido de un simple acontecimiento violento o pací-
d’Architecture, París.
117 N. de los E.: Este texto, basado en la Conferencia “Historical Dilemmas of Democracy
and their Contemporany relevance for Cititzenship” se publicó en un libro titulado
“Cittadinanza” en Italia (Bollati Boringhieri, 2012) y en castellano “Ciudadanía”en
Argentina (Adriana Hidalgo, 2013). Este texto que incluimos con permiso del autor forma
parte del último capítulo.
fico que interrumpe la continuidad institucional, sino en el sentido de un

proceso que recomienza sin cesar, cuyas formas y objetivos dependen de
condiciones históricas cambiantes.
Segunda proposición. Sin semejante transformación permanente, no

existe verdadera democracia a secas, salvo como recuerdo, como mito o
como medio de propaganda. Pero tal transformación debe, por su parte,
transgredir los límites y las formas institucionales reconocidas. Debe,
según la expresión de Claude Lefort, comportar una “invención democrá-
tica”. No hay pues nada semejante a un statu quo en materia de ciudada-
nía: esta o bien avanza, es decir, que enuncia nuevos derechos fundamen-
tales, al mismo tiempo “derechos del hombre” y “derechos del ciudada-
no”, y los hace pasar de manera más o menos rápida a las instituciones
(así ,la seguridad social, el derecho al trabajo, la ciudadanía para los
extranjeros, etc.); o bien experimenta una regresión, lo que equivale a
264 decir que pierde los derechos adquiridos (que incluyen los “derechos del
hombre”), o que estos se transforman en su contrario, siguiendo diferen-
tes modalidades antipolíticas autoritarias, burocráticas, discriminatorias,
asistenciales. Allí se trata de una condición material tanto como ideológi-
ca, que afecta la relación secreta entre los dispositivos de poder y las
ideologías de masa (que van desde el populismo hasta la servidumbre
voluntaria), y las alternancias entre politización y despolitización de la
ciudadanía. Eso significa, para decirlo con claridad, que un dispositivo
constitucional nuevo posee un contenido “cívico” sólo en la medida en que
aporte más derechos y más participación o representación de los intere-
ses y de las opiniones de los ciudadanos que aquel al cual reemplaza: hoy
vemos en Europa, de manera dramática, el alcance de esta exigencia.
Pero también significa que la democracia, en cuanto se identifica con su
propia democratización continua, exige una deconstrucción de las separa-
ciones y las exclusiones que habían sido institucionalizadas bajo su nom-
bre (aquí nuevamente el ejemplo de las mujeres y de los extranjeros es
preponderante). Este es el problema que en todas las épocas enfrentan
los nuevos movimientos sociales, todavía no reconocidos, o que fluctúan
entre la esfera “privada” o la esfera “pública”. Es también el problema con
Democratizar la democracia
el que deben medirse los viejos movimientos sociales (en nuestros días, el
sindicalismo y, más en general las organizaciones del movimiento obrero),
que luchan por defender una forma de ciudadanía democrática amenaza-
da (la ciudadanía social y sus correlatos en términos de protección social
universal o de derecho al trabajo, que “politizan” lo social tanto como
“socializan” la política). Todavía más fundamental es el problema que
concierne a la transformación de las frontera nacionales, es un sentido
como tal democrático (es decir, en especial en el sentido de una circula-
ción de los programa y de los actores entre los territorios), y por consi-
guiente a la superación de la soberanía puramente nacional, no sólo como
soberanía estatal, sino como soberanía “del pueblo”. Es inútil volver a
insistir in extenso en la importancia que reviste tal transgresión de la clau-
sura territorial y comunitaria para hacer entrar de veras en el campo de
la política (y no sólo de la “gobernanza”) las cuestiones planetarias urgen-
tes del medio ambiente, de las migraciones, de la utilización de los recur-
sos o los “comunes”, la prevención de los conflictos étnicos, etcétera. 265
Tercera proposición. La lección común de las dos proposiciones anterio-

res puede resumirse al retomar una fórmula que había surgido de los
debates de la socialdemocracia en el siglo XIX y que se había visto desacre-
ditada a la vez por los partidarios del liberalismo y por los del marxismo
revolucionario. Esa fórmula fue anticipada por Eduard Bernstein (el padre
del “revisionismo” marxista) en su libro de 1899 Las premisas del socialismo
(Die Voraussetzungen des Sozialismus und die Aufgaben der Sozialdemokra-
tie), en los siguientes términos: “El objetivo final (Endziel) no es nada, el
movimiento (Bewegung) lo es todo” (Bernstein, 1899). Esta tesis no carecía
de afinidades con la noción de “revolución permanente” fugazmente defen-
dida por Marx en los años inmediatamente posteriores a las revoluciones
democráticas (nacionales y socialistas) de 1848 y su fracaso, del cual Marx
esperaba que los pueblos europeos se recuperarían con rapidez.
Para hablar con propiedad, Bernstein no era un reformista en el sen-
tido de que buscara un acuerdo de concesiones mutuas con el capitalismo
(en todo caso no más de lo que Vladímir Ilich Lenin lo será durante perío-
do de la Nueva Política Económica, NEP), sino más bien un teórico de la
transformación de la correlación de fuerzas entre las clases. Su fórmula

nos importa aquí porque vincula la cuestión del umbral de transformación
efectiva de un régimen social y político dado con la cuestión de la articu-
lación de las lucha por la democracia y contra el capitalismo (que más
tarde Gramsci llamará, desde el punto de vista de su forma ideológica,
una “hegemonía”). Esta sugiere por lo tanto que se tenga en cuenta la
correlación históricamente ambivalente que existe entre el desarrollo del
capitalismo y el de la ciudadanía en algunas partes del mundo (y quizás
progresivamente en el mundo entero, mediante formas específicas)
(Chatterjce, 2004), pero también sugiere con más radicalidad la idea de
que el capitalismo puede ser obligado a incorporar derechos que contra-
dicen su lógica. Toda la dificultad radica en saber si tal transformación de
la correlación de fuerzas puede llegar a dar lugar a relaciones no mercan-
tiles no residuales o compensatorias (como la nueva beneficencia neoli-
beral), sino expansivas: si no a islotes de comunismo, en el antiguo senti-
266 do de un “modo de producción” que organiza la totalidad de la sociedad (y
abole la política), al menos sí a lo que Negri y Hardt en particular llaman
“comunes” (que no sólo son bienes comunes, sino también prácticas de
la comunidad). Esto vuelve a incorporar a la problemática de la ciudadanía
un elemento de crítica del capitalismo que viene de la tradición marxista,
pero invirtiendo su modo de inserción en el curso de las transformaciones
históricas, y haciéndolo cambiar su estatus de “resultado” por el de
“medio” o, mejor, de “fuerza motriz”. Estamos tentados de aplicar en este
contexto la idea de una “revolución dentro de la revolución”, de la cual
Régis Debray se había servido para caracterizar la Revolución cubana en
la época en que esta parecía prometer un reinicio de las luchas de libera-
ción de los pueblos latinoamericanos.
Cuarta proposición. Una democratización de la democracia implica

pues, en el sentido estricto, una prioridad acordada al objetivo positivo de
transformación del concepto y de las prácticas de la ciudadanía de “inven-
ción democrática”, por sobre el objetivo negativo de resistencia y de opo-
sición a las legislaciones y a los regímenes no democráticos. Pero eso no
quiere decir, evidentemente, que esta pueda ignorar cambios de régimen
o de correlaciones de fuerzas que hacen retroceder los fenómenos de

desdemocratización. Digámoslo mejor: paradójicamente, siempre es el
elemento inventivo, afirmativo (una nueva concepción de la ciudadanía, un
cambio colectivo de las modalidades de luchas individuales y colectivas
que constituyen la actividad política), el que condiciona el elemento nega-
tivo, o la capacidad de resistencia a las políticas antidemocráticas y a los
ataques institucionales contra la igualdad de derechos y contra las liber-
tades. Reencontrarmos en esto una de las lecciones esenciales de los
movimientos insurreccionales de 1968 en todo el mundo (a menudo ocul-
tada tanto por sus críticos como por sus participantes), que podríamos
intentar explayar de esta manera:
La democracia no se importa desde fuera de ninguna sociedad, de
ningún Estado, sino que se crea o se recrea ella misma a partir de prác-
ticas políticas o –según la expresión propuesta por Engin Isin y Greg
Nielsen (2008)– de “actos de ciudadanía” que la hacen existir de forma
material. No obstante, circunstancias históricas “excepcionales” (guerras, 267
crisis económicas, derrotas, derrocamiento de una dictadura o un régi-
men totalitario, etc.) constituyen condiciones negativas en las cuales la
urgencia de actos de ciudadanía es experimentada más vivamente, y su
contraste con la “ciudadanía pasiva”, o la pasividad sin ciudadanía, se
torna más manifiesta.
La transformación democrática de una sociedad o de un sistema eco-
nómico (como el capitalismo) por medios o procedimientos no democrá-
ticos, incluso antidemocráticos, es radicalmente imposible. Es la lección
de las tragedias de la historia del comunismo y del socialismo del siglo XX
(y por ende de los debates acerca de la “dictadura del proletariado”, en los
cuales el conflicto político vuelve a ser presentado en una dimensión de
simetría en beneficio de una teoría y de una práctica de organización que
instituyen un “contra-Estado de cara al “Estado”), así como de los movi-
mientos de liberación nacional antiimperialistas. Se impone de nuevo la
idea de que una fuerza o un movimiento político sólo pueden democratizar
la sociedad si ellos mismos son, tendencialmente, más democráticos que
el sistema, al cual se oponen, tanto desde el punto de vista de sus objeti-
vos como de su funcionamiento interno.
Si bien esta formulación parece ser puramente negativa, en especial

debido a sus referencias históricas, en realidad es esencialmente positiva o
“afirmativa”, puesto que significa que una lucha por la democracia es al
mismo tiempo una experiencia de ciudadanía democrática, un intento de
ampliar los espacios de libertad y de igualdad. Es una dimensión esencial
de los movimientos “insurreccionales” o de procesos “revolucionarios“ del
pasado que también se encuentran en las luchas contemporáneas de los
diferentes grupos “subalternos”: su potencia de actuar (empowerment en
inglés) no es solamente la inversión de una correlación de fuerzas externas,
es asimismo una capacidad interior para liberarse de las trabas de la dis-
ciplina y para prefigurar entre sus propios militantes el igualitarismo de una
comunidad de ciudadanos deliberante, que toma decisiones y que actúa.
Quinta proposición. Una democratización de la democracia no es

entonces sólo el nombre de una transformación de las instituciones, de
268 las estructuras o de las relaciones de poder; es también el nombre que
puede dársele a un trabajo de los ciudadanos respecto de ellos mismos,
en una situación histórica dada. Apunta a superar obstáculos externos,
“objetivos”, pero también internos, “subjetivos”, que se les presentan a la
acción y a la participación políticas.
Incluso Marx era sensible a esta dimensión de la emancipación cuan-
do, luego del fracaso de las revoluciones de 1848, explicaba en su corres-
pondencia que los obreros necesitarían más tiempo para “educarse en la
revolución” que querían hacer. Este proceso puede parecer circular, o en
todo caso enigmático. En la terminología de Foucault (1982), corresponde
al pasaje de la sujeción a la subjetivación, en cuanto modalidad del “gobier-
no en sí mismo”, de la que nada dice que deba ser puramente individualis-
ta. En último análisis, implica una salida de la “servidumbre voluntaria”,
cuya figura Étienne de La Boétie había alzado frente al gobierno republica-
no, volviendo contra su objetivo inicial la crítica de Platón de la tiranía. La
servidumbre es, sin duda alguna, uno de sus instrumentos más poderosos:
pensamos en la descripción de Hobbes del terror y del temor religioso
(awe) inspirados por el poder desproporcionado del soberano. Pero enton-
ces corre siempre el riesgo de convertirse en revuelta. La servidumbre
voluntaria puede tener por causa la ideología, desde la influencia de la

educación hasta la de los aparatos de propaganda y de los medios masivos
que condicionan la opinión pública. Por último, puede resultar de la liber-
tad misma, o más bien, de ciertos usos de la libertad misma o, más bien,
de ciertos usos de la libertad que separan al individuo de las condiciones
de su propia acción, según el modelo de la descripción que hace Marx de
la “libertad” del trabajador asalariado, que puede proyectarse a todos los
efectos del individualismo en la política actual, multiplicados por el hecho
de que estos son indisociables de un conformismo de masa alimentado por
el reino del consumo y de los medios masivos comerciales (como desde el
origen sostuvieron los teóricos de la Escuela de Fráncfort).
Es esta relación intrínsecamente conflictiva entre la democracia y la
servidumbre voluntaria la que explica por qué tantos teóricos de la ciuda-
danía democrática han hecho de la desobediencia civil uno de los criterios
fundamentales de la “virtud” del ciudadano, siempre y cuando este se
reserve naturalmente el discernimiento y la evaluación de las circunstan- 269
cias: porque la desobediencia civil comporta a la vez la capacidad de
generar la libertar política y la de destruirla, de una manera antinómica,
en particular cuando pasa –como indica Hanna Arendt (1972)– del ejerci-
cio de un “derecho” individual al de una “estrategia” colectiva de resisten-
cia a la tiranía.
Sexta proposición. Una democratización de la democracia es entonces

esencialmente una lucha en muchos frentes o, con una terminología
menos bélica, una actividad que se despliega en muchos “escenarios”. El
interés por un análisis de la ciudadanía como el que hemos propuesto,
que hacía intervenir de manera sucesiva la insurrección, la conquista de
la ciudadanía social y las aporías de la institución del conflicto, es el de
sugerir una compleja intricación de varios movimientos cuya convergencia
no es automática: movimientos por la ciudadanía activa, la participación
política y el levantamiento de las exclusiones (ya sean las de los pobres o
las que explotan las diferencias antropológicas); movimientos por la “con-
trademocracia” (Rosanvallon) o, mejor aún, contra los efectos antidem-
ocráticos del monopolio del conocimiento especializado y de la represen-
tación; en último lugar, movimientos que tienden a transformar en con-

flicto abierto (y por eso, en exigencia de reconocimiento) las resistencias
y las exigencias de justicia de los grupos sociales “excluidos de la distri-
bución del poder” por su carácter monopólico. Todos estos movimientos,
sin importar si se fundan en una condición de clase o en la impugnación
de otras relaciones de dominación, no son pues “constituyentes” más que
a condición de que también sean “insurgentes”. Actúan de alguna manera
en oposición a las “garantías constitucionales” en las que insiste siempre
el liberalismo, puesto que intentan conjurar el riesgo inherente a una
“soberanía” popular que sería demasiado limitada, y no excesiva.
De lo que se desprende la proposición que sirve de recapitulación:
Séptima proposición. La insurrección, en sus diferentes formas, es la

modalidad activa de la ciudadanía: aquella que la inscribe en actos. Enton-
ces podemos decir que el “resultado final” es de hecho una función del
270 “movimiento”, que es la verdadera modalidad de existencia de la política.
Pero no podemos creer que hay un “justo medio” entre la insurrección y la
des-democratización, o la degeneración de la política. La insurrección se
llama “conquista de la democracia” o “derecho a tener derechos”, pero
siempre tiene por contenido la búsqueda (y el riesgo) de la emancipación
colectiva y de la potencia que les confiere a sus participantes, en contra del
orden establecido que tiende a reprimir esta potencia. El momento actual
de la historia de las instituciones de la ciudadanía ilustra con elocuencia la
radicalidad de esta alternativa y la incertidumbre que conlleva.
CUARTA PARTE
La ciudad en América Latina
271
Vista del Conjunto Urbano de Nonoalco Tlatelolco y zona norte de la Ciudad de México.
Fuente: Archivo PUEC UNAM. Fotografía: Verónica Mendoza.
Hábitat en deuda y activos a futuro:
hacia una nueva práctica urbana inclusiva
Michael Cohen, María Carrizosa y Margarita Gutman
N. de los E.: Este texto reproduce con autorización de los autores el

capítulo 9 (final) del libro Hábitat en deuda. 20 años de políticas urbanas en
América Latina, de Michael Cohen, María Carrizosa y Margarita Gutman
(editores), Buenos Aires, Café de las ciudades, 2016.
Este libro (N. de los E.: Hábitat en deuda) ha mostrado la gran variedad de 273
experiencias que seis países de América Latina han tenido en su manejo
de los desafíos del crecimiento urbano. Los capítulos individuales de cada
país y el análisis transversal presentado ilustran importantes conclusio-
nes con respecto a los temas comunes y a los factores de contexto que
han operado para frustrar el progreso sostenido en la reforma de la polí-
tica urbana y en la creación de condiciones materiales para la generación
de ciudades productivas y equitativas en estos países. Los ensayos son
ricos en su contenido pero a su vez deben ser considerados desde una
perspectiva más amplia, que ponga sus conclusiones en el contexto glo-
bal y las contraste con diferentes marcos analíticos urbanos.
Este último capítulo tiene por objeto proporcionar esta contextualiza-
ción analítica con la esperanza de que la reciente experiencia urbana de
América Latina también pueda enriquecer el conocimiento global compa-
rativo, demostrando que algunos de los dilemas que enfrentan estos paí-
ses no son exclusivos de América Latina sino que son parte de una expe-
riencia urbana mundial más amplia. En este sentido, estas experiencias
también son importantes al considerar las estrategias de implementación
para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2015-2030, adopta-

dos por las Naciones Unidas en Septiembre de 2015.
Tal esfuerzo no puede presumir de ser exhaustivo, eso sería otro libro.
Sin embargo, tres cuestiones parecen ser especialmente importantes en
una evaluación histórica de las últimas dos décadas:
• En primer lugar, el impacto de fuerzas exógenas, ya sea a nivel
mundial o regional, que han afectado el resultado de las políticas
y programas urbanos en las ciudades de América Latina. ¿Qué
tan importantes han sido los cambios económicos mundiales y la
globalización en los resultados urbanos? ¿Qué tipo de resultados
urbanos son más susceptibles a fuerzas exógenas y por lo tanto
menos controlables por las autoridades nacionales y locales?
• En segundo lugar está la importancia de Hábitat II y Hábitat III en
la determinación de objetivos de política urbana y el diseño de los
programas públicos, inversiones y diseños institucionales. A
274 pesar de la intensidad de las actividades y debates preparatorios
en torno a estas conferencias mundiales, ¿muestran estos casos
empíricos que las experiencias a nivel nacional y urbano han
sido afectadas significativamente por estos acontecimientos y los
procesos que generan? Estas cuestiones plantean más pregun-
tas acerca de la naturaleza de los compromisos acordados en
estos procesos internacionales, tal como se ilustra en el capítulo
sobre el Índice de Compromiso en Hábitat.
• En tercer lugar se encuentra el problema analítico de distinguir
entre causa y efecto en los procesos de aplicación de las políticas
urbanas durante estos veinte años y cómo esto se relaciona con
una comprensión más amplia de lo que es la “práctica urbana”.
¿Cómo vamos a entender más claramente el papel de la política,
la planificación, la inversión privada, la regulación y la sociedad
civil en estos procesos? A pesar de las altas expectativas sobre
los efectos de la descentralización y la subsidiariedad, los proce-
sos de descentralización mismos no han demostrado ser unifor-
memente democráticos, participativos o eficaces en la producción
de mejores condiciones materiales para los habitantes de las
Hábitat en deuda y activos a futuro: hacia una nueva práctica urbana inclusiva
ciudades. La descentralización puede ser una condición necesa-

ria pero no suficiente para promover una reforma significativa de
la política urbana. Esta misma observación se aplica también a la
planificación urbana, un tema que ha recibido mayor atención a
los niveles nacional y de ciudad en varios países latinoamerica-
nos, pero que aún no ha demostrado tener beneficios generaliza-
dos y resultados sostenibles. En términos simples, se necesita
más evaluación de la acción pública.
Estas preguntas sugieren la necesidad de contar con hipótesis forma-
les y experiencias que prueben las teorías. De hecho, lo que estamos
considerando es en realidad la economía política de la reforma urbana en
general y cómo ésta ha operado en seis países de América Latina en las
dos últimas décadas. Proponemos, por tanto, que este libro debe terminar
con un conjunto provocador de preguntas para la investigación, la política
y ciertamente para el debate público. Los capítulos de cada país sugieren
muchas preguntas, pero en este último capítulo final queremos dar un 275
paso atrás de los ejemplos de país, y elevar un conjunto más amplio de
preguntas. Las tres cuestiones identificadas que se amplían a continua-
ción son sólo algunas entre muchas más.
1. El impacto de factores exógenos sobre la reforma urbana
En la actualidad existe una amplia y creciente literatura sobre el impacto

de factores exógenos en las ciudades. Los debates en las últimas dos
décadas se han centrado en el papel de las ciudades globales (Sassen
1991 y 1994), en las tensiones entre lo local y lo global, en sus efectos
sobre las instituciones urbanas, en los procesos políticos y los patrones
de desigualdad (Borja y Castells, 1997), así como en los impactos especí-
ficos de las crisis económicas globales en los países latinoamericanos
(Michael Cohen, 2012). Esta literatura ha demostrado que las fuerzas
exógenas como la demanda mundial de ciertos bienes, servicios y produc-
tos, el precio del dinero tal como se expresa en las tasas de interés a nivel
mundial, las tasas de cambio, los precios del petróleo, y la demanda de
determinados ciertos tipos de trabajo y de tecnología, entre otras, han
tenido impactos específicos sobre las ciudades de América Latina. Una

disminución en la tasa de crecimiento de la economía china se observa de
inmediato y se hace sentir en ciudades como Buenos Aires o Sao Paulo.
Lo que a primera vista se entiende como una crisis financiera global,
como la que se vivió entre 2008 y 2011, rápidamente se transforma en
escasez de crédito, estancamiento del comercio, reducción de la demanda
de bienes y servicios producidos en América Latina y reducción del
empleo. Poco después ello redunda en una disminución de los ingresos
fiscales, tanto de impuestos sobre el ingreso como de impuestos relacio-
nados con la producción, como el impuesto al valor agregado. Todos
estos cambios afectan el comportamiento de los mercados locales de
trabajo, de vivienda, tierra y otros activos valiosos.
Las finanzas globales, que siempre buscan oportunidades rentables,
identifican claramente en los inmuebles urbanos un sector primordial
para obtener retornos rápidos (Buckley, Kallergis and Wainer, 2014). Como
276 se muestra en el capítulo sobre México, la disponibilidad de fondos globa-
les ha impulsado fuertemente la inversión pública y privada habitacional,
produciendo 5 millones de viviendas vacantes en la región de la Ciudad de
México, demasiado distantes de empleo y demás servicios urbanos.
Patrones similares aparecen en Argentina y Brasil, lo que demuestra que
las condiciones financieras globales pueden tener consecuencias decisi-
vas para los mercados locales de vivienda, la forma urbana y la inversión
pública en infraestructura. La conclusión en varios capítulos de país es
que la política de vivienda ha sustituido a la política urbana, reflejando
cómo el poder del capital global aterriza en contextos locales.
Un impacto particularmente claro de estas fuerzas exógenas es la

presión mundial de las instituciones multilaterales para adoptar planes
de austeridad económica, reduciendo con ello el gasto público local –
incluidos subsidios para los grupos vulnerables– o el aumento de tarifas
de los servicios públicos como el agua, gas o electricidad. El impacto de
estos ajustes ha sido expuesto de manera dramática en un estudio de
Guayaquil, Ecuador, realizado en la década de 1990 por Caroline Moser
(1996), donde se evidencia cómo las comunidades pobres sienten los efec-
tos combinados de los ajustes macroeconómicos a través de precios más

altos, recortes en el gasto público y reducción de oportunidades en los
mercados de trabajo. También se han demostrado los impactos de estos
ajustes a través de sus efectos directos sobre las finanzas municipales en
Brasil y México (Cook, 2012).
2. El significado de Hábitat II y Hábitat III
Un ejemplo de un factor exógeno es la presión que provoca la discusión

internacional derivada de los procesos preparativos de Hábitat II y III, así
como de los documentos finales aprobados por las conferencias de
Naciones Unidas. Algunos países asumen que el contenido y lenguaje de
las declaraciones globales tiene un contenido moral y material que, aun-
que no legalmente vinculante, tiene casi un carácter jurídico. Sin embar-
go, como se señala en el capítulo 8 del libro Hábitat en deuda, el verdade-
ro impacto de los compromisos presentados en el documento de la 277
Agenda Hábitat 1996 sobre las políticas urbanas de los países parece
haber sido escaso. La noción misma de “compromiso” es ambigua, ya que
ni los gobiernos –a cualquier nivel– ni las organizaciones de la sociedad
civil están “comprometidos” en el sentido legal de hacer algo. Más bien
hay una cierta comprensión generalizada de que los gobiernos deben
promover un conjunto de valores y objetivos como la reducción de la
pobreza, la mejora de las condiciones de vivienda y de infraestructura, o
la promoción del empleo. Pero dicho entendimiento no está realmente
contextualizado pues no tiene en cuenta ni el legado de las condiciones
particulares ni los obstáculos estructurales para el cumplimiento de estos
objetivos. Sigue siendo en gran medida un esfuerzo ahistórico, carente de
plazos específicos o períodos de tiempo en los que dichos “compromisos”
se han de cumplir.
Si bien hay algunas excepciones a esta apreciación –quizá México y
Colombia son particulares en virtud de su estrecha alineación con la
Agenda de Hábitat II–, esta vinculación resulta ser en gran medida más
retórica que real en términos de mejoras concretas en los indicadores de
progreso urbano.
Tal desempeño mediocre o incluso decepcionante, sin embargo, obli-

ga a reflexionar sobre cuáles han sido los agentes o factores que han
limitado el cumplimiento de estos objetivos y metas. Esa pregunta está
en el núcleo de este asunto. Si los objetivos retóricos son razonables y
están respaldados por un consenso global, ¿cómo podemos entender la
decepcionante actuación de los gobiernos a todos los niveles en el logro
de los objetivos? Los editores de este libro creen que la respuesta está en
parte en la manera de formular e implementar la política urbana y los
planes urbanos, ya que si bien hay acuerdo sobre el qué, se presta poca
atención al cómo.
3. Prácticas urbanas y perspectivas de reforma
Al plantear la cuestión de la práctica urbana, es importante reconocer que

ha venido gestándose por varios años una nueva evaluación de las formas
278 eficaces de acción urbana. El enfoque exclusivo en los planes urbanos
maestros fue cediendo en las décadas de 1960 y 1970 a la planeación con
participación comunitaria y más tarde a los llamados proyectos estratégi-
cos urbanos y a las asociaciones público-privadas para programas de
inversión pública. La mayoría –aunque no todos– de estos enfoques para
enmarcar la acción urbana tuvieron una aproximación de arriba hacia
abajo, con un fuerte sesgo hacia la oferta, en la que por lo general los
sectores e instituciones actuaron en silos disciplinares y sectoriales.
Tendieron a ignorar los conocimientos locales, sus actores y sus priorida-
des. El legado de un enfoque así ha sido el aumento de la exclusión y la
desigualdad intra-urbana en la mayoría de las ciudades, tanto en países
industrializados como en países en desarrollo.
En muchas ciudades la planificación urbana fue descuidada durante la
década de 1990 y cedió lugar a la adopción de políticas de desarrollo diri-
gidas por el mercado, con grandes expectativas de que el sector privado y
la inversión privada sería el motor principal del crecimiento económico.
Esta estrategia no fue adoptada en todas partes, como es evidente en los
procesos exitosos de planeación activa en Barcelona o en Curitiba, así
como en muchas ciudades del Este de Asia a principios de 1990. Tal visión
negativa de la planificación ha sido de alguna manera recalibrada por la

experiencia de la primera década del siglo XXI, cuando las exageradas
expectativas para la inversión y la gestión del sector privado demostraron
ser decepcionantes. En lugar de ello, gobiernos nacionales y locales en
Argentina, Brasil, Chile y Colombia, así como en el Este de Asia, han teni-
do un éxito notable en promover el crecimiento económico y a la vez
reducir la pobreza y la desigualdad mediante acciones públicas en los
niveles nacional y local (Moreno, 2014). Varios esfuerzos a lo largo de toda
América Latina han demostrado claramente que “la planificación urbana
está de vuelta”, con gobiernos locales que gestionan el continuo creci-
miento espacial y demográfico urbano, a pesar de que en muchos lugares
se formularon planes que no se adoptaron o, peor aún, no se aplicaron.
Sin embargo, los ejemplos de Medellín, Bogotá, Rosario y Guadalaja-
ra, entre otros, han demostrado a algunos observadores que la planifica-
ción estratégica de la ciudad puede proporcionar una base sólida para que
las políticas e inversiones sean capaces de mejorar sustantivamente las 279
condiciones urbanas. A pesar del hecho de que muchos sectores de la
ciudad tienen duras críticas al modelo de desarrollo de Medellín, señalan-
do que la comunidad necesita trabajo antes que teleféricos, la historia de
Medellín es emblemática, no sólo en América Latina, sino en el mundo
entero, al punto de haber sustituido a Curitiba como el ejemplo de un
desarrollo urbano equilibrado y sostenible. Estos bien conocidos ejemplos
también han estado acompañados por docenas de esfuerzos de planifica-
ción individuales, a diferentes escalas, en muchos países. Algunos han
dado lugar a reformas políticas y progreso urbano, otros no se han tradu-
cido necesariamente en acciones de las autoridades locales, y otros más
han sido ignorados ya sea a nivel local o nacional.
Existen importantes ejemplos de estudios académicos que ilustran las
limitaciones de esta evaluación positiva. Un estudio sobre gobernabilidad en
Bogotá, desarrollado en 2006 por Alan Gilbert del University College Lon-
don, elogió los esfuerzos de Colombia para gestionar su capital y particular-
mente su sistema de transporte urbano, pero –sorprendentemente– igno-
rando aspectos de desigualdad y exclusión (Gilbert, 2006). Otro estudio, un
análisis comparativo de la planificación estratégica en nueve ciudades de
América Latina desarrollado por Florian Steinberg (2005) del Instituto de

Estudios de Vivienda de La Haya, mostró una amplia gama de experiencias
de planes estratégicos en estas ciudades. Sin embargo, pero a pesar de
elogiar el carácter democrático y participativo de estos esfuerzos, el autor
no abordó directamente la cuestión de la desigualdad, que es un asunto
predominante en todas las ciudades estudiadas. Este trabajo tampoco infor-
mó sobre los impactos concretos resultantes de los planes estratégicos.
Este estado de cosas lleva a algunas preguntas sencillas pero desa-
fiantes. Para obtener mejores resultados urbanos, ¿deben los países y
ciudades latinoamericanos adoptar diferentes procesos de planificación
urbana y de reforma de la política urbana? ¿Cuáles son las condiciones
necesarias para garantizar que la planeación afecte positivamente las
políticas y programas urbanos? ¿Cuál es el estado actual de la práctica
urbana en ciudades específicas? Y lo más importante, ¿cómo contribuye
la práctica urbana existente a la persistencia de la exclusión social?
280 Estas preocupaciones para reconsiderar la planificación urbana fue-
ron bien articuladas en el Informe Global sobre Asentamientos Humanos
2009: Planificación de ciudades sostenibles elaborado por ONU Hábitat, el
cual argumentó que los enfoques actuales de planeación no toman sufi-
cientemente en cuenta cinco grandes retos: el cambio climático, los
patrones de crecimiento demográfico, los imperativos económicos, los
desafíos socio-espaciales como la exclusión, así como la necesidad de
democratizar la planeación urbana y sus procesos de toma de decisiones
(UN-Hanitat, 2009).
El informe identificó factores clave en relación con la planificación
urbana en los países en desarrollo, donde más de la mitad del empleo en
la región es informal, donde una gran proporción de la población urbana
total vive en asentamientos informales y donde las instituciones guberna-
mentales son incapaces de responder a la amplitud y la profundidad de
las necesidades y demandas de la creciente población urbana. Tal pers-
pectiva también fue bien expresada por Vanessa Watson (2009), de Sudá-
frica, quien ha argumentado que los modelos de planeación urbana utili-
zados en los países en vías de desarrollo provienen de los países desarro-
llados y por lo tanto se hace necesario adaptarlos.
Ananya Roy (2009) profundizó esta misma crítica a la planeación urba-

na con el argumento de que las teorías urbanas del Norte distorsionan lo
que los investigadores ven en el Sur. Roy se refiere a “las geografías de la
teoría regional y urbana”, demostrando que conceptos teóricos como el de
las regiones urbanas y sus vínculos con la economía global se enmarcan
dentro de que llamó una “ecología darwiniana de ciudades: la superviven-
cia del más apto en la fuerte competencia del capitalismo en red”. Tam-
bién se extendió sobre las “geografías de procesos”, un concepto desarro-
llado por Arjun Appadurai (2000), centrado en el movimiento, el encuentro
y el intercambio. El conocimiento local de estos procesos sugiere una
nueva serie de preguntas acerca de la dinámica interna de los lugares
reales en comparación con lugares teóricos.
El marco de los Objetivos de Desarrollo Sustentable 2015
Estas tres consideraciones anteriores se hacen aún más significativas 281

después de una lectura rápida de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
2015 que se presentan a continuación:
• Objetivo 1: Erradicar la pobreza en todas sus formas en todo el
mundo
• Objetivo 2: Poner fin al hambre, conseguir la seguridad alimenta-
ria y una mejor nutrición, y promover la agricultura sostenible
• Objetivo 3: Garantizar una vida saludable y promover el bienestar
para todas las edades
• Objetivo 4: Garantizar una educación de calidad inclusiva y equi-
tativa, y promover las oportunidades de aprendizaje permanente
para todos
• Objetivo 5: Alcanzar la igualdad entre los géneros y empoderar a
todas las mujeres y niñas
• Objetivo 6: Garantizar la disponibilidad y la gestión sustentable
del agua y el saneamiento para todos
• Objetivo 7: Asegurar el acceso a energías asequibles, fiables,
sustentables y modernas para todos
• Objetivo 8: Fomentar el crecimiento económico sostenido, inclu-

sivo y sustentable, el empleo pleno y productivo, y el trabajo
decente para todos
• Objetivo 9: Desarrollar infraestructuras resilientes, promover la
industrialización inclusiva y sustentable, y fomentar la innovación
• Objetivo 10: Reducir las desigualdades entre países y dentro de ellos
• Objetivo 11: Conseguir que las ciudades y los asentamientos
humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sustentables
• Objetivo 12: Garantizar las pautas de consumo y de producción
sustentables
• Objetivo 13: Tomar medidas urgentes para combatir el cambio
climático y sus efectos (tomando nota de los acuerdos adoptados
en el foro de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático)
• Objetivo 14: Conservar y utilizar de forma sustentable los océanos,
282 mares y recursos marinos para lograr el desarrollo sustentable
• Objetivo 15: Proteger, restaurar y promover la utilización sustenta-
ble de los ecosistemas terrestres, gestionar de manera sustentable
los bosques, combatir la desertificación y detener y revertir la
degradación de la tierra, y frenar la pérdida de diversidad biológica
• Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desa-
rrollo sustentable, facilitar acceso a la justicia para todos y crear
instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles
• Objetivo 17: Fortalecer los medios de ejecución y reavivar la alian-
za mundial para el desarrollo sustentable
Es necesario destacar que la característica más importante de estos

objetivos es su interdependencia, sobre todo su interdependencia en luga-
res, ecologías, economías y sociedades específicas. Los obvios vínculos
entre salud y agua, entre infraestructura y empleo, o entre el ordenamien-
to territorial y el uso de energía en un lugar determinado, obligan a
reflexionar cuáles son las estrategias más eficaces y los puntos de partida
más apropiados para abordar estas cuestiones.
El brote reciente en América Latina del Zika como una epidemia trans-
mitida por mosquitos es un buen ejemplo actual de esta interdependen-
cia. Aunque es evidente que se trata de un problema de salud pública, el
virus se propaga en los miles de millas de zanjas de drenaje abiertas de
ciudades y pueblos de América Latina y por lo tanto también puede con-
siderarse como un problema de infraestructura. Su impacto devastador
en los niños recién nacidos reducirá significativamente los ingresos fami-
liares urbanos como consecuencia de los nacimientos de muchos niños
con discapacidad que requerirán cuidado permanente a lo largo de toda
su vida. Los ingresos urbanos bajarán y aumentará la pobreza urbana. Las
ganancias de una década de crecimiento económico en la región pueden
estar en riesgo. Reconocer el nivel de interdependencia y complejidad de
los problemas urbanos es un primer paso fundamental hacia la búsqueda
de soluciones significativas.
Dentro de la lista de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), es evi-
dente que un objetivo –lograr la inclusión social– captura muchas de las 283
dimensiones de los demás objetivos, pues reúne asuntos como las dife-
rencias de ingresos, de oportunidades, de acceso a los servicios públicos,
de calidad de vida y la vulnerabilidad diferencial a las consecuencias del
cambio climático para las poblaciones de una misma ciudad. La desigual-
dad intra-urbana ha demostrado ser particularmente difícil de abordar,
como lo demuestra un estudio desarrollado en el 2014 por la Corporación
Andina de Fomento y ONU Hábitat, donde se concluyó que aun cuando la
desigualdad a nivel nacional se ha reducido, la desigualdad intra-urbana
ha aumentado en una muestra de 350 ciudades y pueblos latinoamerica-
nos (Moreno, 2014). La inclusión se entiende ahora como algo más que
desigualdad de ingresos, pues incluye también un conjunto de caracterís-
ticas que excluyen a hombres, mujeres y niños de ciertas edades, etnias,
razas y otras identidades, de disfrutar toda la gama de oportunidades
dentro de las áreas urbanas.
La necesidad de una nueva práctica urbana para la inclusión
Una de las críticas frecuentes escuchadas en las reuniones de ONU Hábitat

en Surabaya (Indonesia) y Nueva York, donde se discutieron los diversos
borradores de la Nueva Agenda Urbana, fue que la agenda presentaba un
lista de viejos problemas y sonaba similar a la letanía de desafíos identifi-
cados en la Agenda de Hábitat de 1996. Aunque en general esta crítica es
cierta, hay dos aspectos de esta lista que difieren de la agenda anterior. En
primer lugar, la inminencia de los peligros del cambio climático y en segun-
do lugar, la creciente preocupación mundial y nacional sobre la inclusión y
la desigualdad. Ambas adiciones deben fomentar una atención urgente a
sus causas: ¿qué políticas y comportamientos de las ciudades están contri-
buyendo al cambio climático y la exclusión? Las respuestas a esta pregun-
ta se encuentran en muchos niveles de responsabilidad institucional,
escalas urbanas y conocimiento práctico. Si sabemos por qué tenemos
estos problemas, en otras palabras, si tenemos un diagnóstico fiable y
284
razonable, podemos saber cómo deben abordarse estos factores causales.
La acción –urgente– debe estar basada en un diagnóstico claro.
El llamado a una nueva práctica urbana y en particular una que se
centre en el desafío de la inclusión en el contexto de los ODS, resulta en
parte de los cambios cíclicos en la manera como los problemas urbanos
se han abordado históricamente. Un buen ejemplo ha sido la expansión de
la especulación inmobiliaria en forma de barrios planificados en las peri-
ferias de las zonas metropolitanas de México, Brasil, China y otros luga-
res, que actualmente tienen viviendas vacantes. Esto es consecuencia
de la falta de regulaciones urbanas a las actividades de los promotores de
viviendas privadas y el resultante malgasto de la inversión pública en
infraestructura no utilizada. La forma urbana resultante de estas acciones
se convierte a su vez en un importante factor de exclusión.
Aunque ahora hay una gran cantidad de literatura sobre la exclusión
urbana, también es importante distinguir entre las múltiples formas de
diferenciación y separación que se producen en las ciudades. Estos pro-
cesos incluyen la fragmentación espacial, la estratificación económica y
la gentrificación, la estratificación social, y la segregación cultural e iden-
titaria. Cada uno tiene su propia lógica y sus propias causas y resultados
(Lacarrieu, 2016). Mientras que en las ciudades alguna diversidad debe
ser bienvenida, también es cierto que la exclusión puede ser provocada
por cada uno de estos procesos de manera individual y en conjunto de
manera acumulativa.
Fragmentación: La mayoría de las ciudades en el siglo XXI se encuen-
tran altamente fragmentadas en términos espaciales. Se extienden sobre
áreas demasiado amplias y con frecuencia son dividas por la infraestruc-
tura o por elementos geográficos como las vías navegables. De hecho, la
distancia física entre distintas partes de las ciudades puede ser menos
importante que los elementos naturales o artificiales que fragmentan las
áreas urbanas, tal como las autopistas. Este proceso de fraccionamiento
o “astillado” ha sido bien analizado por Graham y Marvin (2001) en su libro
ya clásico, Splintering Urbanism (“Urbanismo Astillado”). La lógica de la
fragmentación incluye la diferenciación de funciones de lugares urbanos
específicos, la planificación de infraestructuras, los incentivos económi- 285
cos para determinados usos del suelo, así como la magnitud de ciertas
áreas urbanas o demográficas de una zona determinada. Más aún, estos
elementos están institucionalizados por procesos de descentralización de
la administración urbana y por lo tanto prevén la creación de nuevas juris-
dicciones para la entrega de servicios urbanos, la política pública y la
representación política. La fragmentación puede conducir a diversas for-
mas físicas, tales como mosaicos, islas, o archipiélagos.
Segregación: Las dinámicas de segregación varían de una ciudad a
otra, pero por lo general reflejan lógicas de separación entre personas
con diferentes identidades culturales, económicas, raciales o religiosas.
Estas lógicas son generalmente muy intensas y generan formas similar-
mente intensas de separación explícita de las diferentes identidades. La
segregación tiende a implicar que los individuos y grupos viven en un
lugar determinado y que no se espera que salgan de ese lugar. Esto cam-
bia notablemente con los procesos de gentrificación, que asumen que la
gente dejará ciertos barrios cuando no pueda pagar los alquileres o los
demás costos asociados con la vida diaria en ese lugar.
Gentrificación: Como se ha señalado, la lógica de la gentrificación, un

término acuñado por Ruth Glass (1989), es económica y está impulsada
por un cambio en el valor de la vivienda, la tierra y el costo de vida en una
zona específica. Los individuos y las familias se ven obligadas a abando-
nar los barrios porque ya no pueden permitirse el lujo de vivir allí.
Cada uno de estos procesos genera una mayor diferenciación entre los
residentes urbanos y establece diferentes formas de “distancia” entre los
individuos, las familias y los grupos poblacionales urbanos en general.
También hay que señalar que tal “distancia” y “diferencia” se traducen tam-
bién en diversas condiciones económicas, políticas, sociales, espaciales y
culturales que se pueden entender como “desigualdad”, y que redundan en
distintas condiciones materiales, diferencias de oportunidades y desigual
cumplimiento de los derechos humanos. La noción de exclusión, por lo
tanto, necesita en sí misma ser altamente diferenciada. La exclusión en
286 Sudáfrica urbana es diferente de la exclusión en Buenos Aires o Nueva York.
El papel de las prácticas
Si bien la exclusión social adopta muchas formas y tiene causas y oríge-

nes variados, es ante todo el resultado de decisiones y comportamientos
públicos y privados dentro de áreas urbanas que tienen consecuencias
individuales y colectivas para las personas, los hogares y las comunida-
des. Estas consecuencias son el resultado de los patrones de “causalidad
acumulativa” (Galster, 1999). Una cosa lleva a la otra.
Con el fin de entender las causas de la exclusión, estas decisiones y
comportamientos pueden ser clasificados de acuerdo a una tipología
básica de prácticas, como se sugiere a continuación.
Tipología de prácticas que afectan la exclusión:

1. Las causas de definición incluyen las taxonomías que excluyen
específicamente a ciertos individuos, grupos, y/o comunidades.
Estos pueden incluir:
• La definición de lo que constituye un área urbana puede establecer

umbrales demasiado altos. Por ejemplo si se reconocen como
asentamientos urbanos sólo a los que tienen más de 10.000 perso-
nas, se excluye a las personas que viven en lugares más pequeños.
• La definición de una zona urbana como una ciudad, pueblo o área
metropolitana basada en atributos geográficos o espaciales, hace
que aquellos que viven fuera de los límites o jurisdicciones estén
excluidos.
• La definición de residente urbano basada en una cantidad de
tiempo determinada que una persona vive en ese lugar, excluye a
los migrantes recientes.
• La definición de ciudadano que requiere una dirección con
nomenclatura oficial, excluye a las personas que viven en lugares
que no cuentan con direcciones o a aquellos para los que tener
una dirección entra en conflicto con algún otro proceso legal.
• La definición de ciudadano que implica otros requisitos que un 287
individuo no puede cumplir.
2. Causas estructurales son aquellas causas que dan lugar a la
exclusión como consecuencia de disposiciones institucionales
incluyendo criterios de eligibilidad. Éstas pueden tener que ver
con las estructuras organizativas, diseños institucionales o juris-
dicciones administrativas.
3. Causas reguladoras son las causas de la exclusión resultantes de
normas específicas tales como la prohibición a una compañía
proveedora de agua de conectar los hogares a la red de distribu-
ción si no cuentan con derechos de ocupación legales. Otras
regulaciones podrían incluir los códigos de construcción o regu-
laciones de zonificación. Estas causas frecuentemente interac-
túan con las causas de definición.
4. Causas de distribución o de asignación de recursos son aquellas que
resultan de los patrones de distribución de algunos servicios guber-
namentales, subsidios u oportunidades. Puede haber casos en los
que algún servicio es escaso o racionado, o simplemente que no hay
suficientes recursos presupuestarios para cubrir a toda la población.
Como se ha demostrado en esta tipología, algunas de estas prácticas

son “estructurales”, en el sentido de que son inherentes a los procesos
institucionales de toma de decisiones, a la representación política o a la
falta de presencia del estado en muchas zonas urbanas. Otras prácticas
son “definitorias”, en el sentido de que tienen que ver con la determina-
ción de los límites de la ciudad: ¿Qué zonas están dentro de la jurisdicción
legal y administrativa de la ciudad? ¿Cuáles edificaciones se definen como
“legales” en términos de códigos y reglamentos de construcción? ¿Y cuá-
les comunidades se consideran “legítimas” y por ende cumplen los requi-
sitos para recibir los servicios públicos o inversiones con fondos públicos?
Aquellos barrios que por definición no están dentro del perímetro admi-
nistrativo urbano pero que, sin embargo, están habitados por familias que
trabajan y viven allí, resultan excluidos, con terribles consecuencias tales
como la falta de suministro de agua o de transporte público.
Esta tipología también sugiere que algunas causas de exclusión urba-
288 na pueden existir a nivel nacional a través de clasificaciones censales, de
requisitos de elegibilidad para obtener documentos de identidad, o para
asistir a las escuelas públicas o de acceso a los servicios públicos de
salud, o inclusive las normas fiscales. Estas causas de orden nacionales
no son directamente “de comportamiento” pero también pueden ser
excluyentes y contribuir a la desigualdad intra-urbana.
El hecho de que muchos hogares excluidos habitan en ciudades y
pueblos latinoamericanos se ve acentuada por la realidad de que su pre-
sencia con frecuencia no es reconocida por disciplinas relacionadas con
el urbanismo y la arquitectura. Algunas escuelas universitarias de arqui-
tectura y urbanismo enseñan acerca de la “ciudad informal”, pero la
mayoría no. Parte del problema, por lo tanto, es la “visibilidad”: quién
cuenta, qué se incluye en las definiciones y, por lo tanto, quién tiene dere-
cho a reclamar recursos públicos. No es inusual que los estudiantes
comprometidos con el diseño sean inconscientes de las condiciones rea-
les que se viven en los barrios pobres y asentamientos informales. Esto
sugiere que parte del problema es cómo enseñar a los estudiantes las
“disciplinas urbanas”, qué se incluye y cuáles son temas “legítimos” a
incorporar en la educación superior. En este sentido, bien puede ser que
“la educación urbana” sea en sí misma excluyente. Esta realidad puede

ayudar a explicar en parte la persistencia de la exclusión social como un
resultado de las prácticas urbanas tradicionales.
Hay que añadir que la responsabilidad sobre esta definición de legiti-
midad en el estudio y análisis de las ciudades no se encuentra sólo en los
niveles nacionales o locales, sino que también es resultado de un discur-
so global y de los medios de comunicación sobre el lugar de las ciudades
en la economía mundial y en el progreso social y cultural. Las imágenes
que circulan globalmente de Shanghai muestran espectaculares rasca-
cielos o infraestructuras de transporte vanguardistas. No muestran los
barrios pobres de la ciudad o el hacinamiento que enfrentan muchos
residentes urbanos chinos. Nueva York es un ícono, pero poco se mencio-
na la crisis de asequibilidad habitacional que llevó al Alcalde Bill de Blasio
a declarar que la ciudad en su conjunto está en peligro de convertirse en
un “barrio cerrado” (gated community). Sólo pocos de los muchos turis-
tas que asistieron a la Copa del Mundo o a los Juegos Olímpicos de Bra- 289
sil vieron las favelas donde viven tantos brasileños.
La persistencia de la exclusión, por lo tanto, es en sí misma el resul-
tado de muchas percepciones acumuladas, de definiciones, decisiones y
acciones que se han producido a través de la historia de ciudades y pue-
blos. El diseño de intervenciones que puedan “interrumpir” estos patro-
nes requiere una mejor comprensión de las cadenas de causalidad que
los producen, incluyendo las etapas de implementación. Un primer paso
en este entendimiento es explorar nuevas formas de “evaluación” de las
prácticas urbanas, que utilicen como criterio explícito la reducción de la
exclusión.
De este modo, los próximos pasos en esta dirección debieran estar
focalizados en concentrar nuestra atención, energías y compromisos polí-
ticos en los urgentes desafíos del cómo, más que, otra vez, insistir sobre
el qué.
Nuevos patrones de urbanización,
nueva ciudad en América Latina
Fernando Carrión M.
290 1. Introducción
En 1963 América Latina dejó de ser una región con población predomi-
nantemente rural y campesina para pasar a ser una urbana y citadina. La
población urbana tiene un crecimiento sin precedentes que va del 41 % en
1950 al 82 % en el año 2010, mientras correlativamente se vive una reduc-
ción de población en el campo: de 59 % a 18 % en el mismo período, lo
cual acarrea una disminución general de las tasas de urbanización: si en
1950 la tasa fue de 4,1 % anual, para 2010 llegó a 2,1 %.118 Es decir, mien-
tras la población concentrada aumentó en el doble, la tasa de urbaniza-
ción se redujo a la mitad y esto en tres rangos de ciudades, tal como se
describe en el Gráfico No. 1. La paradoja es que mientras más urbana es
la región, menos crecen las ciudades.
118 A ello debe sumarse la reducción de la tasa de fecundidad: si en 1950 fue de 5,89 %,
para 2010 alcanzó el 2,37 % (CELADE, 2008).
Nuevos patrones de urbanización, nueva ciudad en América Latina
Gráfico Nº 1
291
De estos datos se puede colegir que el crecimiento desmedido de las

ciudades llegó a su límite, por cuanto la población rural con capacidad de
migrar a la ciudad ya no es tan significativa; de allí que el gigantismo de
las ciudades en América Latina también haya llegado a su fin: si en un
momento Ciudad de México y San Pablo fueron las más grandes del pla-
neta, hoy ya no lo son.119 Ahora las que tienen más habitantes del mundo
están en el Asia: Cantón, la primera, tiene 43 millones de habitantes;
Tokio, la segunda, cuenta con 40 millones y Shanghái, la tercera, concen-
tra 31 millones. México se ubica hoy en el décimo lugar y San Pablo en el
119 “Es sugerente que de las quince ciudades más pobladas del mundo a mediados de
los años noventa, cuatro se localizaran en América Latina (Buenos Aires, Ciudad de
México, Río de Janeiro y São Paulo); este hecho es aún más llamativo si se considera que
en 1950 sólo Buenos Aires se encontraba entre las diez mayores del mundo y que, ade-
más, en 1995 la población latinoamericana representaba apenas el 8% del total del
planeta” (Rodríguez y Villa, 1998).
décimo tercero, cuando no hace mucho eran las que mayor población
concentraban (ver Anexo 1 en pg. xx). Además estas ciudades ya no van a
crecer más porque la migración del campo a la ciudad finalizó, debido a
que quedan muy pocos habitantes en las zonas rurales, y los que quedan
ya no están dispuestos a migrar. Por ello se puede afirmar que en Améri-
ca Latina se cerró el ciclo de la migración campo/ciudad y concomitante-
mente, se abrió un nuevo flujo migratorio del tipo urbano/urbano, donde
resalta la migración internacional, que empezó a construir inéditas for-
mas de relaciones interurbanas.
Con este trabajo se intenta evidenciar que no solo crecen menos las
ciudades, sino que también se transforman sustancialmente. Las urbes
del crecimiento periférico venidas de las migraciones rurales –que carac-
terizó a la ciudad Latinoamericana hasta la década de los noventa del siglo
pasado– dejaron de ser parte del patrón de urbanización dominante. En
esta perspectiva se pueden evidenciar –al menos– tres fenómenos que se
presentan a partir de la transición demográfica que vive la región, en el
292
contexto del proceso de globalización:
• La reducción de la migración del campo a la ciudad trajo consigo
el regreso a la ciudad construida, que redefinió el sentido de la
producción de la base material de la ciudad, esto es, de espacios
donde no existían servicios, infraestructuras y equipamientos
(urbanización), hacia otro en donde la ciudad previamente existe
(reurbanización).
• La aparición de una nueva periferia que crea el urban sprawl,
donde el eje de su existencia pasa por el crecimiento de la man-
cha urbana (territorio) por encima del de la población, deducido
más de una lógica especulativa del suelo que de la presión demo-
gráfica de la migración.120
• La ciudad transurbana es una consecuencia de la migración inter-
nacional y de las nuevas tecnologías de la comunicación, inscritas
en el proceso de globalización, que permiten estructurar ciuda-
des en espacios distintos, discontinuos y distantes.
120 El fenómeno es también distinto al de la periferización que nació con el automóvil en

los países centrales, donde nació el concepto de suburbio.
2. La ciudad Latinoamericana, un cuasi concepto
Desde principios del siglo pasado el proceso de urbanización en América

Latina se caracterizó por ser acelerado y excluyente, tanto que condujo a
una fuerte polarización: el 0,37% de las ciudades grandes –urbes con más
un millón de habitantes– concentraron el 41% de la población, mientras
el 96 por ciento de las ciudades de 2.500 a 500 mil tuvieron el 49 por cien-
to. En otras palabras, un proceso de urbanización con alta primacía urba-
na que estructuró una jerarquía urbana trunca; debido a la nada regular
distribución territorial de la población. Las expresiones más evidentes son
la figura de la macrocefalia (concentración) y la fragmentación territorial,
vía minifundización municipal (dispersión).121
A nivel de las ciudades este proceso generó dos cuestiones importan-
tes: primero, la aparición de nuevos habitantes urbanos con crecientes
demandas sociales, que terminaron por desbordar la institucionalidad
pública y el cauce tradicional de la mancha urbana. La respuesta de polí-
293
tica urbana se inscribió en: gestión del déficit, clientelismo político, asis-
tencialismo, cooptación social y planificación física, que profundizaron las
inequidades sociales y la segregación urbana.
En términos territoriales, la lógica reinante fue centrífuga, sustentada
en la dispersión de los asentamientos populares y de la inversión, produ-
ciendo una forma de urbanización periférica apoyada en dos formas de
ilegalidad: la localización/ocupación de la población en terrenos invadidos
y el irrespeto a las normas urbanísticas diseñadas por los planificadores
urbanos, bajo la lógica de encasillar la diversidad de la ciudad en una sola
propuesta hegemónica. Esta fue someramente una de las razones princi-
pales para el nacimiento de las Favelas en Brasil, las Villa Miserias en
Argentina, los Pueblos Jóvenes en Perú, los Barrios de Rancho en Vene-
zuela o los Barrios Piratas en Colombia.
Pero también produjo una ciudad de la cantidad, por la urgente necesi-
dad de solventar las demandas de la población en las zonas carentes de
vías, servicios, viviendas, y equipamientos. En esa perspectiva, el proble-
121 “El número de ciudades se ha multiplicado por seis en cincuenta años” (Onu-
Habitat, 2012).
ma principal giró alrededor de una política urbana sectorial inscrita en la

provisión de servicios e infraestructuras y no, como debía ser, en la pro-
ducción colectiva de la ciudad, a tal punto que se produjo una negación de
la existencia de estos nuevos territorios por ser ilegales. A partir de este
momento se produce la disociación histórica entre ciudad y urbanización.
La urbanización se caracterizó por la polarización y la ciudad por las
dicotomías legal/ilegal, formal/informal, explicables por el crecimiento
desigual y excluyente de la organización territorial. Resultado de esta
doble particularidad de la urbanización en América Latina y de la diferen-
ciación con otros continentes nació el cuasi concepto de la ciudad latinoa-
mericana.
Posteriormente y ya con el fin del ciclo de la migración del campo a la
ciudad y con la reducción de la presión de estos sectores por acceder a la
ciudad,122 cobran peso otros actores urbanos: los capitales inmobiliario y
comercial vinculados a la financiarización, que hoy lucran de la ciudad
dispersa en las nuevas periferias (crecimiento horizontal) y de la ciudad
294
compacta en la ciudad existente (crecimiento vertical), convertidas en dos
caras de la misma moneda.123
122 Fue la época de los paros cívicos en Colombia, del movimiento de pobladores en
Chile, del movimiento urbano popular en México o de los movimientos de los Sin Techo
en muchas de las ciudades de la región.
123 Uno de los casos más interesantes y reveladores de esta afirmación se puede verifi-
car en Quito con la construcción del nuevo Aeropuerto en la periferia de la ciudad, que
condujo a la creación de la mayor cantidad de suelo urbano especulativo en la historia
de la urbe, sin que exista regulación o planificación urbana alguna (ciudad dispersa). Y
por otro lado, la salida del aeropuerto de su antigua ubicación central en la ciudad pro-
dujo –gracias a la regulación diseñada– una especulación del suelo nunca antes vista
(ciudad compacta). Por ejemplo, se planteó la posibilidad de construir hasta 30 pisos de
altura en terrenos de una hectárea, en una zona donde prima la pequeña propiedad y
donde el cono de aproximación al aeropuerto no permitía la construcción de más dos
pisos. Una propuesta de este tipo supone una economía urbana lo suficientemente sóli-
da para acometer una oferta como la señalada, cosa que no existía cuando se diseñó y
mucho menos ahora con la crisis económica del país. Resultado: una importante con-
centración de la propiedad en beneficio del gran capital inmobiliario y un incremento
especulativo del precio del suelo por las potencialidades de construcción: incremento de
densidades, construcción del metro y cambios de usos del suelo. Y lo paradójico: no se
ha construido un solo edificio de esa magnitud, pero el precio del suelo se disparó.
3. El regreso a la ciudad construida: la ciudad compacta.
Desde fines de la década de los ochenta y principios de los noventa, cuan-

do la reforma del Estado y la globalización coinciden con la reducción de
las tasas de urbanización, la ciudad comienza una nueva lógica de urba-
nización: la introspección cosmopolita, sustentada en la mundia-lización
de la ciudad con un movimiento simultáneo hacia su interior. En otras
palabras, el urbanismo fundado en la periferización, gracias a la expansión
urbana, entra en crisis, avizorándose su salida a través de lo que puede
definirse como el retorno a la ciudad existente (Borja, 1994), en el contexto
de la globalización.
De allí que se observe una mutación de la tradicional tendencia del
desarrollo urbano (exógeno y centrífugo) que privilegiaba el urbanismo de
la periferia, a uno que produce un cambio de dirección hacia la ciudad
existente (endógeno y centrípeto). De esta manera, pasamos de la urbani-
zación de un espacio vacío, sin gente, infraestructura y servicios, a la
295
urbanización de un territorio donde la ciudad previamente había sido
producida. En ese momento ocurrió un cambio en la dirección del desa-
rrollo urbano a través del regreso o retorno a la ciudad construida.
Gracias a este cambio en el patrón de urbanización se abre la posibi-
lidad histórica de producir una ciudad de calidad por encima de la ciudad
de la cantidad, propia del modelo anterior: esto es, no más sino mejores
servicios, no más sino mejores infraestructuras, equipamientos, vías y
transporte. Sin embargo, el peso del mercado en la producción de la ciu-
dad creció, debido a la reforma del Estado que impulsó la apertura, el
ajuste, la privatización y la descentralización; de allí que hoy las políticas
urbanas sean más autónomas frente a los gobiernos centrales, pero más
sometidas a la lógica del capital.
De esta manera se puede observar una “inversión de las inversiones”,
en tanto las más grandes –públicas y privadas– pasaron desde la periferia
a ubicarse al interior de las ciudades. Las mismas produjeron efectos
inmediatos: un despoblamiento de las partes centrales de las ciudades,
que invita a pensar en un fenómeno de “vaciamiento de sociedad” bajo las
formas de gentrificación, regeneración o renovación urbana. No solo se
expulsó población y cambiaron los usos de suelo sino que también el

capital colonizó los territorios y la historia.
A manera de ejemplo, los sectores donde se ubicaron preferentemente
las inversiones fueron en: movilidad, con la construcción de ejes viales, la
implantación de los BRT y el desarrollo de metros o de sus nuevas rutas;
centralidades históricas, con el impulso de Ciudad Salitre en Bogotá,
Puerto Madero en Buenos Aires, Berrini en San Pablo; la edificación de los
grandes edificios en todas las ciudades medianas y grandes; la presencia
de los denominados artefactos de la globalización: centros comerciales,
centros de convenciones, parques temáticos, World Trade Center, grandes
hoteles y aeropuertos, entre otros. Estas grandes inversiones han generado
ingentes beneficios económicos a los capitales inmobiliario, comercial y
financiero, gracias al incremento las posibilidades constructivas (verticali-
zación), a la economía de escala que trae la den-sificación, a las utilidades
que vienen del rendimiento de la reproducción de las infraestructuras y
servicios y a los cambios de usos de suelo hacia actividades más rentables
296
(comercio por encima de vivienda), propios de la ciudad compacta.
La ciudad adopta nuevas formas de segregación deducidas de las
desigualdades sociales y territoriales, así como de las políticas urbanas
que las profundizan. Tal situación condujo a la existencia de una ciudad
estructurada como una constelación de espacios discontinuos que lleva-
ron a nuevas formas de segregación urbana: la fragmentación territorial
intra e interurbana (transurbana) y la foraneidad social,124 donde todos
somos extranjeros en la ciudad actual.
4. Las nuevas periferias: la ciudad dispersa
Concomitantemente con el regreso a la ciudad existente se produce un

cambio en las periferias, lo cual confirma la lógica integrada de la centra-
124 Foraneidad en el sentido de que las ciudades se han hecho espacios de extranjeros
y no de ciudadanos, porque siempre la población está “fuera de lugar”: para entrar a un
edificio o a una urbanización se requiere de identificación (pasaporte), autorización (visa)
y pórticos de control o cacheos previos (aduana) (https://works.bepress.com/fernando_
carrion/697/).
lidad y la periferia; esto es, si cambia la centralidad cambia la periferia y

si esta se modifica, dialécticamente se transforma la otra; es que la ciu-
dad es un complejo de relaciones y no un mosaico de espacios disconti-
nuos y desarticulados entre sí. Esta es la base estructural de lo que se ha
pensado erróneamente en América Latina: que la ciudad compacta es la
alternativa a la ciudad difusa, cuando en realidad son dos partes constituti-
vas del mismo proceso. Por ejemplo, las ciudades grandes –con muy pocas
excepciones– están viviendo un despoblamiento de las zonas centrales,
porque con los cambios y crecimientos de las ciudades, estos espacios
tienden a incrementar los precios del suelo, a especializarse y a asumir
nuevas funciones centrales que se irradian a ámbitos que van más allá de
los límites de cada ciudad, para integrar otras periferias más distantes.
Además producen una dinámica de movilidad intra-urbana que se con-
vierte en uno de los elementos centrales del nuevo ordenamiento de la
estructura urbana: pérdida de población en algunos lugares centrales con
cambio en la condición social en ciertas periferias.
297
El crecimiento de las periferias adquiere una nueva expresión: ya no
depende de la presión demográfica de las migraciones rurales sino de la
presión de los especuladores del suelo, tanto que las áreas periféricas
tienen un crecimiento bastante superior al crecimiento poblacional: el
BID estima que el suelo urbano crece cuatro veces más que la población.
A pesar de ello, las tasas de urbanización en el espacio circundante son
superiores a la que existe dentro del área urbana consolidada.
Pero este proceso de expansión urbana periférica es altamente hetero-
géneo porque existen trayectorias diferenciadas en términos de consolida-
ción urbana, concentración selectiva de ventajas estructurales y procesos
de movilidad social que llevan a situaciones tales como las siguientes:
1. El crecimiento de la mancha urbana más allá de los límites admi-

nistrativos de la ciudad ha conducido a una mayor conurbación y
a conflictos entre administraciones públicas diversas (ciudades
polarizadas o metropolitanas),
2. La relocalización de la población de los estratos con mayores
ingresos en los suburbios han dado lugar a la aparición de los
barrios cerrados (Caldeira, 2000), impulsando el urbicidio

(Carrión, 2015),
3. La Transformación de los mal llamados asentamientos humanos
en barrios, gracias al mejoramiento de los servicios, de las
infraestructuras y a la consolidación de la vivienda, y
4. El traslado de la especulación del suelo urbano de la zona actual-
mente consolidada hacia las afueras de la ciudad, debido a que
los intersticios vacíos que existían al interior de la ciudad, bajo la
lógica de los denominados terrenos de engorde, han desaparecido
–porque entraron al mercado vía la ciudad compacta– y en cambió
se abrió en las periferias para beneficio de los desarrolladores
urbanos.125
El resultado de este proceso ha sido el impulso de extensas áreas

urbanas verticales y horizontales en el contexto de lo que se ha denomi-
nado la ciudad neoliberal: producción privada de servicios, desregulación
298
del mercado inmobiliario, administración público/privada y construcción
de vivienda fuera de la ciudad, entre otros componentes (Rodríguez A. y
Rodríguez P. 2009).
5. Las ciudades transurbanas: el desdoble territorial de la ciudad
El proceso simultáneo del regreso a la ciudad construida y de la expansión

urbana produjo cambios significativos en la ciudad actual. A estas dos
expresiones se suma un tercero, propio de la urbanización en América
Latina: la articulación de las ciudades bajo modalidades distintas.
Las ciudades aisladas no existen, como tampoco crecen exclusivamente
por el incremento de su población o por la extensión de sus límites físicos
(expansión urbana). Lo hacen por las relaciones entre ellas, gracias a los
“cambios en la geografía y en la composición de la economía global (que)
125 Este es el caso de las políticas de vivienda sustentadas en el subsidio a la oferta, que
tienden a localizarse en los lugares de precio más bajo del suelo –esto es, en las perife-
rias distantes– que conducen a producir vivienda pero no ciudad. Lo que Alfredo
Rodríguez plantea: “Viviendas privadas de ciudad”.
produjeron una compleja dualidad: una organización de la actividad econó-

mica espacialmente dispersa, pero a la vez globalmente integrada” (Sassen,
1999). Esta dinámica es la base de la nueva economía mundial, legal e ilegal,
que ha sido reconocida por muchos autores (Castells, 2001) e instituciones
(OCDE). La misma se caracteriza por la tendencia al crecimiento expansivo
del monto de la riqueza creada, la presencia de este fenómeno a escala
planetaria y la existencia de una variedad de sectores interconectados (enla-
ces). En este proceso existen, entre otras, dos determinaciones claves: por
un lado, las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento (Cas-
tells, 2001) y, por otro, la presencia de nuevos actores que conducen a
modernos modelos de gestión. Sin duda, las economías ilegales son parte y
un componente adicional de esta mutación.126
El incremento de los flujos de capital, la movilidad de personas, los
mercados ilegales127 y las nuevas tecnologías de la comunicación –ins-
criptos en el contexto de la nueva economía mundial– otorgan nuevas
formas a la urbanización, entre las que destacan la articulación de unas
299
urbes con otras a través de las siguientes modalidades:
1. Los esquemas de integración urbana, tales como:
La metropolización –región de ciudades– concebida como un
espacio que se desarrolla alrededor de una ciudad central que
integra –de hecho o de derecho– a un conjunto de ciudades ubi-
cadas en su hinterland. A diferencia del período anterior, la
metropolización actual no depende del desarrollo y fortalecimien-
to del Estado, ubicado principalmente en las ciudades capitales,
sino del desplazamiento territorial de la economía hacia otras
metrópolis de hecho y de derecho: Brasil tiene 29 regiones metro-
politanas, México 59 y Colombia 22.
Las mancomunidades –ciudad de ciudades– entendidas como una
asociación que nace de la confluencia de intereses para el cum-
126 Se estima un movimiento de alrededor de 950 mil millones de dólares.

127 Otra de las formas de integración a la economía global de América Latina proviene
de los mercados ilegales del narcotráfico (en 2014 se lavó tanto dinero como inversión
externa en la región), de la migración internacional y la trata de personas, así como de
la venta de armas y del contrabando.
plimiento de los fines comunes de dos o más municipios. En

Bolivia, por ejemplo, en el año 2009 se detectaron que habían 97
mancomunidades en los 9 departamentos, con el 70 % de los
municipios mancomunados (FAM-Bolivia, 2009). En la frontera
Perú-Ecuador existe una Asociación de 45 municipios binaciona-
les denominada Asociación Binacional de Municipalidades del sur
del Ecuador y Norte del Perú (ABIMSENOP).
Los clúster –territorio de empresas que une ciudades– operan
como grupo de unidades administrativas territoriales que se unen
para colaborar estratégicamente en ciertos sectores específicos
de la economía. Allí se pueden señalar los casos del salmón en
Chile (región de Los Lagos), del Turismo en Perú (Cusco), de la
industria automotriz en México (el Bajío), entre muchos otros
casos que buscan, con apoyo de las políticas públicas, mejorar la
competitividad de la región para atraer capitales privados.
Estas tres formas son nuevas expresiones de integración de terri-
300
torios que tienden a reducir la minifundización municipal y a
potenciar las posibilidades del desarrollo urbano-regional.
2. Los esquemas constituidos a partir de los sistemas urbanos, que
dejan atrás las jerarquías urbanas, construidas según el rango
tamaño de cada ciudad, para establecer un conjunto de relacio-
nes inter urbanas bajo la forma de una red de redes, por distintas
niveles escalares (internacional, regional).
3. La construcción de comunidades urbanas transnacionales –ciudad
transurbana– que surge del desdoble territorial de la ciudad, en el
sentido que va más allá de las relaciones interurbanas para cons-
tituir una nueva unidad urbana integrada.128 En este caso la
continuidad espacial pierde relevancia frente a la integración
distante, discontinua y diferenciada de los territorios.
128 La palabra transurbana no está en el diccionario de la RAE, pero si está transnacio-

nal. En otra palabras, el idioma solo reconoce las relaciones entre naciones y no entre
ciudades, que hoy tienden a ser dominantes.
¿Cómo entender a estas ciudades que se encuentran desplegadas en

territorios de países o continentes distintos, pero que están altamente
articuladas? Es decir, ciudades transurbanas que se integran a través de
dos modalidades: de los mercados de alto estándar localizados en las
nuevas centralidades y de los mercados ilegales (migraciones,
narcotráfico, contrabando) que conjuntamente integran las urbes de una
manera inédita. Esta realidad conduce a la formación de ciudades que
construyen su unidad territorial desde países distintos, rompiendo con la
lógica de la continuidad espacial del desarrollo urbano.
¿Cómo se logra esta articulación urbana? En muchos casos se
expresan bajo dos formas coincidentes: según Sassen (1991), una en que
“el norte de las ciudades del sur se integra a las ciudades del norte”,
estableciendo inéditas formas de integración urbana que llevan a la
fragmentación no solo dentro de una ciudad en particular, sino también
en el contexto de las relaciones inter urbanas. E interpretando a Beck
(1998), estas articulaciones podrían dar lugar a la formación de ciudades
301
que operan como “comunidades simbólicas”, pero configuradas en “espa-
cios sociales transnacionales”. Esto es, para el caso que nos ocupa, ciu-
dades localizadas en territorios distintos pero integradas por la economía/
cultura/sociedad y la tecnología.
Es interesante graficar los lazos y articulaciones que se establecen en
la configuración de la forma transurbana, a través de la migración y el
narcotráfico, como dos sectores claves de las economía ilegales, que ade-
más mantienen buenas relaciones entre ellas
Las migraciones
Con el cierre del fenómeno migratorio del campo a la ciudad se abrieron
otras formas, donde prevaleció la migración interurbana sobre la rural/
urbana y la internacional sobre la nacional; esto es, que el migrante tiene
una vida previa en la ciudad y que puede optar por un destino supra nacio-
nal.129 Además y a diferencia del momento anterior, en este caso no se
129 “Varios estudios señalan diferencias notorias entre la estampida migratori de finales
de los noventa e inicios del nuevo siglo en relación con las anteriores migraciones, entre
rompen las relaciones entre origen y destino del migrante, básicamente

por el desarrollo científico tecnológico en el campo de las comunicacio-
nes, por el impulso de la banca internacional y por la integración mundial
de la economía, legal e ilegal.
Estas condiciones estructurales no existieron en el período anterior,
cuando Roberts (1978) describió la “ciudades de campesinos”, nacidas de
la migración rural/urbana, sin una relación estable y sostenida entre los
dos polos de la ecuación; es más, se rompieron los lazos entre ellos, tanto
que intentaron reproducir el origen (campo) en el destino (ciudad), a tra-
vés de una representación de la economía y cultura campesinas en las
periferias urbanas. En la actualidad hay una diferencia sustancial: no solo
no se rompen los vínculos de relaciones, sino que gracias a ellas, también
se reproducen las condiciones económicas y culturales en los dos lados
de la migración; esto es, que el aquí y el allá se funden dentro de una
misma unidad: la ciudad transurbana.
El proceso migratorio internacional se ha intensificado de tal mane-
302
ra que en la actualidad las relaciones son de integración. Los Ángeles
es la cuarta ciudad de México, Miami la segunda de Cuba, Nueva York la
segunda de El Salvador y así sucesivamente. Según el censo de los
EEUU la población latina creció en 10 años cuatro veces más que el
resto de los habitantes, dando lugar a la construcción de un top 5 de
ciudades, según la cantidad concentrada de personas latinas: Nueva
York (2,3 millones), Los Ángeles (1,8 millones), Houston (920.000), San
Antonio (840.000), Chicago (780.000). Por tal motivo, se puede afirmar
que las segundas y terceras ciudades de algunos países de la región se
encuentran fuera del continente.
Pero la migración no es solo de una vía; esto es, de América Latina
hacia los Estados Unidos o Europa –como fue lo tradicional–, sino que ahora
aparece un fenómeno inverso: existen importantes corrientes migratorias
las que se pueden nombrar: nuevos lugares de destino, mayor nivel educativo, feminiza-
ción de la migración, incremento de envío de remesas y uso de Nuevas Tecnologías de
Información y Comunicación, NTIC, como un medio que facilita el tejido de las redes
migratorias y potencializa la formación de comunidades virtuales transnacionales en el
contexto de globalización y del capitalismo informático” (Ramírez, 2014).
desde los EEUU hacia Latinoamérica, principalmente de personas jubila-

das. En este siglo y fundamentalmente a partir de la crisis de 2008, se
observa la presencia inédita de habitantes norteamericanos residiendo en
ciudades medias y pequeñas de la región: en Cuenca, la tercera ciudad del
Ecuador, así como en Cotacachi y Vilcabamba (Viteri, 2016); en Costa Rica
en la capital San José; en Argentina en San Martín de los Andes; en Perú
en Arequipa, el Cusco y Trujillo; en Chile en la Serena y Valparaíso, entre
otros casos de ciudades de la región (Brasil, México, Colombia). Sin duda
que estos migrantes también han modificado, entre otros, los mercados
inmobiliarios, los patrones de consumo (restaurantes, bares) y el sentido de
los servicios (internet, salud) de estos lugares.
Este proceso migratorio puede sostenerse gracias al impulso de la
tecnología, que permitió aproximar los territorios distantes y mantener el
vínculo origen/destino debido a, por ejemplo: la telefonía celular, Skype,
Whatspap, Facebook y tantas otras modalidades de comunicación que
hoy existen –y además, a cero costo. Pero también al fortalecimiento de
303
los circuitos económicos que auparon el crecimiento de las remesas eco-
nómicas bajo formas inéditas: giros bancarios (cajeros automáticos),
mensajería internacional (Western Union), informalidad e ilegalidad. Adi-
cionalmente deben contemplarse como remesas los sistemas de pagos
desde los países receptores de migrantes (exterior) de consumos realiza-
dos en los países expulsores (interior), donde sobresalen, entre otros, la
telefonía celular y las adquisiciones en los supermercados. El servicio y el
aparato telefónico son adquiridos, por ejemplo, en España (Telefónica),
mientras el consumo se lo hace en cualquier país de la región (Movistar).
Las compras de los bienes de consumo las realiza el migrante desde el
exterior mediante tarjetas de crédito y las mercaderías adquiridas en el
supermercado local las recibe en el lugar de origen su familia, mediante
la modalidad de delivery.
Según estimaciones del Banco Mundial, las remesas que llegaron en
2015 a América Latina son de 69 mil millones de dólares, habiendo
aumentado en 4,8 % respecto del año pasado, siendo la más alta de todas
las regiones del mundo. Hay que tener en cuenta que la recuperación de
la economía norteamericana luego de la crisis incentivó la migración y
consecuentemente, también las remesas,130 mientras que la recesión

española y europea tuvieron un efecto inverso. Esta situación produjo una
diferenciación regional al interior de Latinoamérica: mientras los países de
Centro América y el Caribe recibieron más remesas por su vínculo y proxi-
midad con EEUU, los de Suramérica tuvieron un comportamiento distinto
por tener una emigración importante hacia Europa, región que vive una
recesión económica, generando un descenso relativo de las migraciones
bajo dos fenómenos significativos: un “regreso a casa” de ciertos migrantes
y un retorno de las remesas inicialmente enviadas al país de origen, que
ahora son repatriadas a la nación receptora de migrantes.131
Sin duda que esta articulación también se configura con las remesas
culturales –también de ida y vuelta– que se encuentran tras estos complejos
procesos. La vida en tiempo real y en espacio virtual, así como el conoci-
miento de la tecnología, introducen variables culturales novedosas y de
reducción de brechas digitales. Tampoco se deben dejar de mencionar los
cambios culturales por el uso de un nuevo idioma, la presencia en el mer-
304
cado laboral, el desarrollo de la propia vida urbana y de la cotidianeidad
(consumo de medios de comunicación, de educación, de servicios, de con-
flictos), tanto en el país de destino como en el de origen (remezas). Los
cambios son tan significativos que los Estados Unidos empiezan a transfor-
marse de un país monolingüe a otro bilingüe, la política federal y estatal no
puede prescindir de estos nuevos ciudadanos y la culinaria incorpora nue-
vos productos y forma de preparación. A su vez el impacto de la migración
de estadounidenses en Latinoamérica también genera transformaciones;
por tal motivo, se puede afirmar que estas migraciones producen mutua-
mente cambios en los lugares de origen y de destino.
En el Gráfico Nº 2, migración de Ecuador a los EEUU –que no es la
excepción sino la norma en América Latina– se puede percibir claramen-
te el sistema de integración de los nodos/ciudades desde el origen Lati-
noamericano, por las rutas de unificación, hacia los destinos urbanos:
130 En el año 2009 se produjo una caída del 15 por ciento de las remesas hacia la región,
debido a la crisis económica producida por la hipotecas.
131 Este operaba como ahorro del migrante en su país y ahora lo empieza a usar para
sostener su condición de migrante en el país receptor.
salen de Ecuador, van a un centro de distribución en Guatemala y en el sur

mexicano, para luego llegar a distintas ciudades desde la frontera mexi-
cana con EEUU, para dirigirse a las ciudades de los Estados Unidos que
operan como destino final.
Gráfico Nº 2
Rutas y nodos de la migración ecuatoriana hacia los EEUU
305
Fuente: Ramírez, J. y Álvarez, S (2014).
El narcotráfico
Una parte importante de los flujos económicos que se configuran en los
mercados ilegales producidos por la red global del crimen corresponde al
narcotráfico. Esto da lugar a pensar que si en el período anterior la ilega-
lidad urbana estuvo vinculada a los asentamientos humanos en la perife-
ria, hoy lo está al sector de la economía.
Las ciudades transurbanas se fortalecen en la articulación de los nodos

urbanos que unen las rutas (circuitos) de la economía ilegal, gracias a la
constitución de la red global del crimen (Carrión, 2016); esto es, un sistema
de integración global centralizado, mediante un holding que opera como
“comando central” alrededor del cual existe una dispersión local bajo las
figuras de la tercerización y la franquicia. En los casos de las migraciones
ilegales y del narcotráfico siguen la misma lógica de la ilegalidad, de inte-
grar espacios distantes a través de los circuitos (rutas) que unen los nodos/
ciudades de exportación y de importación de personas y de la droga.132
En el Gráfico Nº 3 se observa cómo están integradas, primero, las
ciudades del eje andino como zona de producción y segundo, las de Cen-
tro América y el Caribe, por donde pasa el 84 por ciento de los narcóticos
que van a los Estados Unidos. Y por otro lado, como los nodos y rutas
alcanzan el mundo entero, formando una red de redes donde sobresalen
los mercados de consumo en los Estados Unidos y Europa, apareciendo
como mercados emergentes los países del Asia-Pacífico (la región más
306
dinámica del mundo).
Gráfico Nº 3
Rutas y nodos en el Mercado Ilegal del Tráfico de Drogas (2000-2014)
132 Un ejemplo evidente es el del cartel de Sinaloa, que tiene presencia en 51 países del
mundo y cuenta con más de 3.400 empresas.
América Latina tuvo en el año 2014 un ingreso de recursos económi-

cos vinculados al lavado por el orden de los 130 a 140 mil millones de
dólares, cifra similar al ingreso de capitales privados que tuvo la región
(CEPAL) y el doble de lo que significó la migración ilegal (WB). Esta canti-
dad ingente de recursos económicos explican algunos comportamientos
urbanos: el boom o sobreoferta inmobiliaria, el crecimiento del parque
automotor y el desarrollo de los shopping malls, así como la penetración
en la lógica barrial de nuestras ciudades.
Las ciudades fronterizas:

un caso particular de la ciudad transurbana
Las ciudades de frontera –denominadas gemelas, espejo o pares– quizás
sean el ejemplo más claro de la idea de ciudad transurbana, gracias a que
el límite entre dos o más países colindantes es la condición de su existen-
cia; tanto que la una sin la otra no podría existir o, aún más, que son parte
307
de una misma ciudad que tiene dos velocidades y condiciones. La lógica
de la integración proviene de las asimetrías complementarias que hacen
que la una necesite a la otra, gracias a las desigualdades estructurales de
los países que las acogen. Los casos más interesantes pueden ser la tri-
ple frontera con las ciudades de Puerto Iguazú (Argentina), Foz do Iguaçu
(Brasil) y Ciudad del Este (Paraguay) o la tetra frontera con Manaos (Bra-
sil), Lago Agrio (Ecuador), Leticia (Colombia) y Puerto Quito (Perú).
Un ejemplo de resaltarse es el de la frontera de México con EEUU –
que no es la excepción en la región– donde ocho ciudades tienen una
población superior al millón de habitantes y forman con sus ciudades
pares de los EEUU lo que se podría denominar como una de las nuevas
formas de integración supranacional de base urbana (ver Gráfico Nº 4).
Para llegar a esta condición, las tasas de crecimiento económico y demo-
gráfico de las ciudades han sido superiores a los promedios nacionales.
Estas características se pueden percibir en casi todas las ciudades de
frontera en América Latina.
Gráfico Nº 4
Sistema de ciudades en la frontera México - Estados Unidos
Fuente: Reyes, C. y otros (2001). Explorando la Geografía de México 2, Mapa 1.7, pág. 17
En definitiva, los flujos migratorios y el narcotráfico –como parte los

mercados ilegales– apuntan al reforzamiento del proceso de articulación
308 de las ciudades, sea como parte de una red global o como la formación de
ciudades transurbanas, que conducen, en un contexto de globalización, a
la conformación de “nuevas ciudades”, produciendo una nueva problemá-
tica difícil de entender: ciudades que carecen de continuidad espacial pero
que están fuertemente vinculadas por las nuevas tecnologías de la comu-
nicación, de la cultura y de la economía.
6. Conclusiones
Sin duda, el nuevo patrón de urbanización de América Latina ha conducido

a un cambio sustancial de la ciudad en la región, que se expresa en su
transformación con el regreso a la ciudad construida y la tendencia al
fortalecimiento de la llamada ciudad compacta; a la expansión urbana que
impulsa nuevas periferias sustentadas en la presión especulativa del
suelo por encima de la presión demográfica (ciudad dispersa), a lo cual se
suma la aparición de nuevas formas de relaciones entre las ciudades,
donde se destaca la transurbana.
Esta nueva forma urbana conlleva una rearticulación de los procesos

económicos con sus entornos; en unos casos regionales, con un espacio
continuo de integración, en otros de formación de sistemas o redes, y aún
en otros, provenientes del desdoblamiento de las ciudades en un espacio
de integración.
También se debe reconocer que en este proceso de transformación de
la ciudad se hace presente el fenómeno inverso a la minifundización
municipal gracias a la metropolización, la formación de clusters y la cons-
trucción de mancomunidades.
En el período anterior, la ilegalidad en la ciudad estuvo vinculada a los
asentamientos humanos: terrenos invadidos y de construcción sin respe-
to a la normativa urbana, nacida de una planificación que no reconocía la
diversidad, mientras hoy está vinculado a una economía ilegal muy rela-
cionada a la ciudad: lavado, consumo.
La ciudad adquirió protagonismo, gracias a las demandas de descen-
tralización por el autogobierno. Los municipios se fortalecieron y demo-
309
cratizaron: hoy tienen más recursos económicos y competencias y desde
el año 2000 todas las autoridades son electas popularmente, mientras en
1985 solo 7 países las elegían. Adicionalmente el gobierno de la ciudad es
mucho más complejo, por la diversidad de situaciones que existen, tales
como la sobreposición de jurisdicciones administrativas.
Hoy la ciudad en América Latina es mucho más compleja que antes y
tiene una diversidad de situaciones que difícilmente se puede encajar en
una sola modalidad. ¡Qué diferencia del pasado, cuando se la encasilló
bajo el cuasi concepto de ciudad latinoamericana!
Anexo 1
Ranking mundial de megaciudades
Posi- Ciudad País Población Población Población Población Fecha
ción según según según según y
Citypopu- Demo- ONU último fuente
lation graphia censo
oficial
1 Cantón China 47.700.000 42.941.000 45.553.000 39.264.086 2010
2 Tokio Japón 39.500.000 38.001.000 37.843.000 8.945.695 2010
3 Shanghái China 30.900.000 29.213.000 30.477.000 25.420.288 2010
4 Yakarta Indonesia 28.100.000 11.399.000 30.539.000 10.558.121 2010
5 Delhi India 26.400.000 25.703.000 24.998.000 16.349.831 2011
Corea del
6 Seúl 24.400.000 13.558.000 23.480.000 23.836.272 2010
Sur
7 Karachi Pakistán 24.300.000 16.618.000 22.123.000 21.142.625 2011
8 Manila Filipinas 23.300.000 12.946.000 24.123.000 1.652.171 2010
9 Bombay India 23.200.000 21.043.000 21.732.000 19.617.302 2011
Ciudad de
10 México 22.100.000 20.999.000 20.063.000 18.555.272 2015
México
310 Nueva Estados
11 22.000.000 19.532.000 20.630.000 19.556.440 2010
York Unidos
12 São Paulo Brasil 21.800.000 21.066.000 20.365.000 19.683.975 2010
13 Pekín China 21.100.000 20.384.000 21.009.000 16.446.857 2010
14 Osaka Japón 17.800.000 20.238.000 17.444.000 2.665.314 2010
15 Daca Bangladesh 17.600.000 17.598.000 15.669.000 14.543.124 2011
Los Estados
16 17.600.000 14.504.000 15.058.000 17.053.905 2010
Ángeles Unidos
17 Lagos Nigeria 17.100.000 13.123.000 13.123.000 5.195.247 1991
18 Moscú Rusia 16.900.000 12.166.000 16.170.000 11.612.885 2010
19 Bangkok Tailandia 16.900.000 11.084.000 14.998.000 8.986.218 2010
20 El Cairo Egipto 16.800.000 18.772.000 15.600.000 7.740.018 2006
EPÍLOGO
Manifiesto de Quito.
Aprobado el 20 de octubre de 2016
en el Foro H3 alternativo a Naciones Unidas.
311

1. ¿Quiénes hacen las ciudades?
No las hacen los propietarios rentistas del suelo, ni los promoto-

res especuladores, ni los constructores explotadores. No las
hacen los bancos ni los fondos de inversión que venden mercan-
cías para las clases solventes o productos averiados para el
resto o para nadie. Ni los Gobiernos que construyen viviendas
para los trabajadores donde la ciudad se pierde, donde no hay
ciudad, sino explotación y especulación. Las ciudades las hacen
los pueblos, pero se las apropia el cartel de propietarios, promo-
tores, constructores. Por encima de estos domina el sistema
financiero. Y como cómplices necesarios, los Gobiernos de los
Estados y los legisladores, y en muchos casos los Gobiernos
locales. También son cómplices muchos profesionales y sus aso-
ciaciones, por acción o por omisión, pues sin planificadores y
312 urbanistas, arquitectos e ingenieros, economistas y juristas, etc.,
no se llevarían a cabo las políticas y las intervenciones en el
territorio. Todos contribuyen a la desposesión de los teóricos
ciudadanos y ciudadanas.
¿Cómo no se va a reivindicar el derecho a la ciudad si hemos
sido desposeídos de ella?
¿Cómo se hacen y se deshacen las ciudades hoy?

La ciudad es un proceso, es un producto generado por dinámicas
contradictorias. No es ni debe ser un modelo, que solo sirve para
confundir la realidad. Los procesos actuales dominantes son
aquellos que están orientados por la acumulación de capital y en
muchos casos por medio de la especulación urbana. En nombre de
la globalización, de la competitividad y de la expansión urbanizado-
ra, se crean dinámicas generadoras de desigualdades y exclusio-
nes. La acumulación de capital es en detrimento de la reproduc-
ción social o de la fuerza de trabajo, la vivienda, los servicios
básicos (agua, energía, saneamiento, etc.) y servicios y equipa-
Epílogo
mientos necesarios para todos los ciudadanos (transportes, acce-

so a la educación y a la sanidad, seguridad, espacio público y
entorno ambiental dignos, ubicación integrada en la ciudad, cen-
tralidad accesible, mixtura social, programas de protección social
y contra la pobreza, etc.). El déficit y la degradación de los medios
de reproducción social o salario indirecto dan lugar a una despo-
sesión de la ciudad por gran parte de los ciudadanos. A esto se
añaden la precariedad y la desocupación y la reducción de los
salarios directos, lo cual acentúa los procesos de exclusión, pues
viven fuera de la ciudad o en zonas degradadas, sin cualidad de
ciudad.
El urbanismo deja de ser instrumento para desarrollar la
ciudadanía y las políticas de vivienda contribuyen a la nega-
ción del urbanismo ciudadano. Las áreas centrales se elitizan
y devienen enclaves o son abandonadas a la marginalidad. La
313
otra cara de la moneda es la urbanización dispersa, fragmen-
tada y segregadora. La ciudad se pierde, tiende a no ser ciudad,
con su densidad y mezcla de poblaciones y funciones. Los ciu-
dadanos atomizados dejan de serlo, pues solo se es ciudadano
en relación con los otros: somos conciudadanos o no somos
ciudadanos.
2. ¿Los urbanistas hacen ciudad?, ¿crean condiciones para

el ejercicio de la ciudadanía? ¿Quiénes son los que más
necesitan de ciudad?
Los urbanistas y otros profesionales no son los principales res-

ponsables de la no ciudad, pero la legitiman con los planes y
proyectos, y los ejecutan con sus intervenciones y dirección de
obras. Crear condiciones para el ejercicio de la ciudadanía
supone hacer viviendas dignas, accesibles e integradas en la
ciudad; promover la mezcla social; garantizar la calidad del
entorno y del espacio público; facilitar la movilidad y la proxi-

midad de las centralidades, etc. Los sectores populares son
los que más necesitan de la ciudad, de lo público y de lo
común, de la convivencia y de la diversidad. En cambio, se les
margina en zonas degradadas y sobre todo en las periferias,
formales o informales, lejos de la ciudad densa y heterogénea,
aislados y desprotegidos.
¿Acaso los urbanistas no tienen un código ético profesional,
legal o cultural? Lo tienen los médicos, los educadores, los
transportistas, los funcionarios públicos, etc. Los urbanistas y
planificadores disponen de una retórica bienintencionada, pero
no de una ética aplicada a su profesión. Pueden cumplir los
requisitos técnicos, pero no el uso social de sus proyectos e
intervenciones en la ciudad.
Desde el inicio de la ciudad industrial, los fundamentos del
314
urbanismo eran garantizar el acceso de todos los ciudadanos a
la vivienda, los servicios y la calidad de vida, y también reducir
las desigualdades para hacer realidad a todos «libres e igua-
les». Con frecuencia se actúa en contra de estos principios. Hoy
el desarrollo urbano se caracteriza casi siempre por acrecentar
la injusticia espacial. Algunos de los fundadores del urbanismo y
sus continuadores fueron más allá del urbanismo: asumieron el
compromiso de transformar la sociedad combatiendo contra los
poderes económicos y mediáticos, y denunciaron la complicidad
de los Gobiernos. El relato del urbanismo actual, el conjunto de
las políticas urbanas, no asume la desigualdad social espacial,
cultural y económica. Eso deja a su vez a los estratos populares
con un déficit de participación e influencia política. Tampoco
asume la sostenibilidad de los recursos y del medioambiente. La
urbanización extensiva sin ciudad y la ciudad ostentosa y despil-
farradora son insostenibles. Son los dos grandes retos a los que
debemos responder.
Epílogo
3. La reconquista de la ciudad por y para los ciudadanos
O como escribió Lefebvre, «la revolución será urbana o no será».

Los gobernantes y los planificadores, aunque quisieran, no recon-
quistarían la ciudad para los ciudadanos. En el mejor de los casos,
contribuirán a ser portavoces o representantes de las movilizacio-
nes ciudadanas si asumen las esperanzas populares frente a la
injusticia espacial. Para ello hay que empezar a combatir las
palabras peligrosas que naturalizan y mistifican la realidad. Ni los
que han creado los problemas van a encontrar las soluciones ni el
lenguaje del poder va a liberar a la ciudadanía. En nombre de la
globalización, se exalta la competitividad del territorio y de la
ciudad, una majadería conceptual si no fuera que legitima actua-
ciones depredadoras, operaciones especulativas, multiplicación
de enclaves, expulsión a los sectores populares de la ciudad cua-
lificada y precarización de amplios sectores de la población. Con 315
el mal uso de la austeridad y de la eficiencia se privatizan los
servicios colectivos que todos precisamos, o se descapitalizan y se
degradan, se pervierten los derechos conquistados o prometidos.
Se utilizan indicadores de desarrollo económico clasistas y enga-
ñosos, mediante el PIB, la urbanización difusa y las arquitecturas
aparatosas. El resultado son los enriquecimientos ostentosos de
urbanizadores, bancos y empresas de servicios, y los empobreci-
mientos materiales, culturales y políticos de la mayoría. Los pro-
gramas de vivienda social se confrontan con los criterios básicos
del urbanismo ciudadano, devienen instrumentos de la segrega-
ción y de la exclusión. Y cuando la ciudad llega a conjuntos produ-
cidos por sus habitantes, se tiende a expulsarles sin respetar el
legítimo «derecho al lugar». El discurso de la cohesión social ha
servido para no precisar las desigualdades. Y el de la seguridad,
para generar miedo a la ciudadanía y legitimar las represiones
preventivas. La resiliencia ha servido para justificar que los
pobres deben encontrar las fuerzas y los medios que no tienen,
pues no van a recibir ningún apoyo de las Administraciones públi-

cas. La lista de conceptos manipuladores es utilizada en los dis-
cursos, los planes, las cátedras y los titulares de los medios de
comunicación.
Hay un déficit de responsabilidad compartida de gran parte
los medios políticos y profesionales: no dicen la verdad, oscure-
cen la realidad, aceptan los poderes de hecho y pervierten el
derecho. No se hace público el proceso especulativo con el suelo,
que en muchos casos duplica el valor de la construcción. Se ha
facilitado la desregulación del sistema financiero, y los bancos y
fondos de inversión convierten las viviendas y los servicios priva-
tizados como mercancías lucrativas y de beneficios cortoplacistas.
Se dualiza a la ciudadanía; las minorías solventes tienen derechos
plenos, y las mayorías sociales no los tienen o se degradan. El
presidente de la multinacional Nestlé lo expresó muy gráficamen-
316
te: «El agua no es un derecho; es un producto que hay que com-
prar y pagar». O lo que dicen brutalmente los financieros: «Noso-
tros invertimos y damos créditos, exigimos la devolución y los
intereses, y no nos importa que luego se venda o no la mercan-
cía». No les interesa el producto final ni el uso social del mismo;
su patrimonio no son los bienes reales, sino los pagarés, cobrados
o no. La espiral del endeudamiento lo sufren las clases populares
y medias.
La responsabilidad de los profesionales y políticos es explici-
tar y combatir los abusos del sistema financiero global; hacer
ciudad donde solo hay urbanización y hacer ciudadanía para todos
donde solo hay enclaves centrales excluyentes; regular el control
público del suelo para yugular la especulación; denunciar y recu-
perar los servicios privatizados; planificar la ciudad a partir de la
compacidad de lo construido y la convivencia de clases sociales y
actividades urbanas; realizar proyectos debatidos con los actores
sociales ciudadanos; priorizar las acciones positivas hacia los
colectivos más vulnerables: las mujeres, los sectores de bajos
Epílogo
ingresos, la infancia, los desocupados, los refugiados o desplaza-

dos; crear ambientes seguros y polivalentes en los espacios públi-
cos; rechazar la ideología del miedo y la criminalización de las
llamadas clases peligrosas: las poblaciones pobres y los barrios
marginales, los jóvenes, los «otros» (extranjeros, los que se dife-
rencia por su etnicidad, la extranjería, la religión o la piel).
4. De la marginación a la ciudadanía: conquistar el territo-

rio y ser gobierno
Los ciudadanos se hicieron ciudadanos haciendo ciudad. En

muchas ciudades de todo el mundo, en el pasado, y también en el
presente, la producción social de la vivienda y sus entornos y
servicios básicos fue obra de sus habitantes: hicieron barrio,
hicieron ciudad, la otra ciudad. Construyeron tejido social, con-
317
quistaron el «derecho al lugar», tienen derecho a recibir los bie-
nes y servicios dignos y accesibles. Y si el lugar era inhóspito,
vulnerable o de muy difícil inserción en el ámbito ciudadano, les
corresponde una localización mejor pactada con los Gobiernos
locales. Sin embargo, ahora los organismos estatales o locales y
los financieros y promotores realizan el camino inverso: de la
ciudad a la marginación. Por razones financieras, especulativas o
sociales se promueven conjuntos para sectores populares más
allá de la continuidad de la ciudad, se les criminaliza o se les des-
precia.
Las movilizaciones sociales, las conquistas políticas en el
ámbito local reaccionan frente a la injusticia espacial, que inte-
gra la económica, la cultural, la social y la política. Se movilizan
por sus necesidades y por sus derechos. Pero se enfrentan a
unos Gobiernos locales en muchos casos impotentes, cómpli-
ces y que no se sienten representados. Los Gobiernos munici-
pales surgidos de las movilizaciones populares promueven
acciones inmediatas para atenuar los efectos perversos de las
dinámicas urbanas dominantes, pero difícilmente disponen de

los medios políticos y técnicos para revertir estas dinámicas.
Sin embargo, estos Gobiernos y estos movimientos, reforzados
por los actores culturales y profesionales, pueden construir
proyectos que correspondan a las aspiraciones latentes o
expresivas de justicia. Para ello hay que reconstruir los proyec-
tos políticos renovados.
¿El territorio como ámbito político es ahora pertinente? ¿El

territorio puede gobernarse democráticamente mediante una
democracia simplemente representativa?
Vivimos en barrios y en municipios, pero no solamente. Vivimos
desde la cotidianidad en los mundos virtuales y en la cotidiani-
dad en mundos de proximidad, pero que van más allá del mundo,
las ciudades metropolitanas, las regiones altamente urbaniza-
318
das, las redes de ciudades, las periferias sin alma ni historia, los
centros sin centralidad, las centralidades sin vida. Los movi-
mientos barriales deben proyectarse en la ciudad y esta, a su
vez, debe tener perspectivas metropolitanas. Es necesario racio-
nalizar los servicios colectivos a la escala colectiva; la coheren-
cia del planeamiento de infraestructuras y centralidades requie-
re ámbitos metropolitanos y regionales; la redistribución social
necesita un territorio supramunicipal; la unificación de la fisca-
lidad y el gasto público es un instrumento integrador de las
periferias metropolitanas. No habrá justicia espacial sin gober-
nabilidad metropolitana.
El gobierno metropolitano debe ser fuerte para publificar los
servicios de carácter colectivo; afrontar el régimen de la propie-
dad del suelo; las políticas de sostenibilidad que incluyen la movi-
lidad, la gestión de la energía y del agua; la organización de los
transportes; el reforzamiento o la creación de centralidades; la
continuidad de la ocupación del suelo; la protección o invención de
los espacios naturales; la ordenación de las actividades económi-
Epílogo
cas; la articulación de las grandes infraestructuras; la proyección

hacia el exterior.
Un gobierno fuerte no puede ser únicamente controlado por
un miniparlamento formado por las mismas castas que se repro-
ducen y por agencias tecnocráticas y en muchas ocasiones que
mantienen grandes empresas financieras, de servicios o de cons-
trucción. El control social va mucho más allá de la participación;
cuando se regula deviene una forma de generar consensos pasi-
vos, y en el mejor de los casos son momentos de conflicto y nego-
ciación. Las ciudades metropolitanas y las regiones muy urbani-
zadas son la base para desarrollar políticas democráticas activas,
como son la gestión ciudadana o la participación social, con una
cuota influyente o codecisoria en los servicios y equipamientos; el
desarrollo de entidades ciudadanas de carácter cooperativo o no
lucrativo, como la banca ética y las cooperativas de vivienda; las
319
iniciativas de economía social; la iniciativa popular como una
forma normal de promover la legislación, etc. Se trata de desarro-
llar la democracia transformadora no solo de las instituciones
políticas. La democracia económica, social y cultural es condición
de la democracia política real. La participación política efectiva
requiere una base de derechos vinculados al trabajo, a la vivienda,
al espacio público, a la formación, a la salud, a la protección social
y a la cultura.
5. La democracia y los derechos o el derecho a la ciudad

para democratizar la democracia
Vivimos una época de desdemocratización. A lo largo de los siglos

XIX y XX se fueron instituyendo los derechos civiles y políticos, y ello
se complementó con la democracia representativa, liberal y for-
mal, pero de facto o de manera legal se limitó el voto a las mujeres
y a los sectores populares. Los derechos sociales y económicos
se conquistaron más tarde, en la primera mitad del siglo XX prin-
cipalmente, y las clases populares adquirieron fuerza política.

Los derechos sociales, las políticas del welfare state o políticas
redistributivas no solo permitieron mejorar las condiciones de
vida de los trabajadores y sectores populares; también les facilita-
ron la intervención en la política limitada de la democracia repre-
sentativa. La democracia económica en el ámbito del trabajo, en
cambio, avanzó muy poco, casi siempre reducida al reconocimien-
to de los sindicatos y a la contratación colectiva en las grandes
empresas. La lógica de la economía capitalista, escasamente
regulada y sin una contraparte potente dentro de las empresas, no
solo ha mantenido el afán de lucro, la acumulación de capital, por
encima de todo, es decir, de las demandas de la población. Tam-
bién ha provocado regresiones de los derechos sociales vincula-
dos a la reproducción social, que principalmente se expresan en
los bienes y servicios propios de las ciudades y zonas urbanas.
320
Derechos básicos como la vivienda, el acceso a la educación y la
sanidad, la energía, el agua y el coste de los transportes hoy ya no
son derechos para amplios sectores de la población. El pacto
implícito sobre la democracia se ha roto.
El proceso desdemocratizador iniciado en el último cuarto de
siglo XX se aceleró mediante la globalización financiera a finales
del siglo. La especulación se impuso a la producción; la hipercom-
petitividad derivó en precariedad y desocupación; se privatizaron
los bienes y servicios comunes; las viviendas se convirtieron en
mercancías que arruinaron a sectores populares y medios; el
urbanismo ciudadano se pervirtió en arquitectura artificiosa y
conjuntos cerrados o aislados. La acumulación de capital se con-
centró y la reproducción social se redujo a mínimos. Los derechos
sociales se restringieron o se suprimieron. Gran parte de los ciu-
dadanos dejaron de serlo. El marco político-jurídico se desarrolló
pervirtiendo los principios generales de las constituciones y de las
cartas de los derechos humanos. En nombre de la economía de
mercado, de la propiedad privada y de la interpretación o desarro-
Epílogo
llo de las leyes, se desprotegió a los sectores más vulnerables y se

empobreció a la ciudadanía. El Estado de derecho es estático, y la
fuerza de los poderes económicos y de la complicidad de los
Gobiernos y la judicatura lo deformaron o no lo adaptaron a las
nuevas aspiraciones y necesidades de las mayorías. Por otra
parte, la economía financiera y la corrupción política y jurídica se
aliaron con los especuladores al límite de la legalidad e incluso
con la economía ilegal o criminal. La democracia, un proceso con
vocación progresiva, se confronta con el marco legal vigente. Los
derechos legítimos propios de nuestra cultura política y de los
principios derivados de las revoluciones democráticas del XVIII y
los siglos posteriores entran en conflicto con el marco legal per-
vertido y las políticas públicas neoliberales. El derecho a la ciudad
es un importante instrumento redemocratizador; asume el con-
flicto en nombre de los derechos legítimos; plantea alternativas y
321
propuestas que modifican las políticas públicas y las normas que
facilitan las intervenciones en el territorio y expresan una voca-
ción de rehacer las ciudades en nombre de la democracia, la ciu-
dad de ciudadanos libres e iguales.
6. El derecho a la ciudad, una aspiración del presente y una

esperanza de futuro
El derecho a la ciudad nació en los barrios, en los movimientos

populares urbanos. Nació sobre todo con las mujeres que defen-
dieron y mejoraron sus viviendas y sus entornos, que anhelaban
seguridad y acceso a la educación y a la sanidad. La ciudad será
protectora y cuidadora si deviene feminista. Nació también entre
los jóvenes que expresaban ser reconocidos como ciudadanos.
Entre los trabajadores y trabajadoras que eran conscientes de que
con sus ingresos no podían pagar a la vez vivienda y transportes ni
agua y energía, ni los bienes y oportunidades que ofrece la ciudad.
El derecho a la ciudad unificaba demandas y necesidades diver-
sas, pero interdependientes; los derechos eran necesarios todos a

la vez; si faltan unos, los otros no son lo que debieran ser. El dere-
cho a la ciudad no es una petición de asistencia, es una exigencia
justiciera. Supone capacidad de dotarse de fuerza política y de
cultura ciudadana para poner en cuestión los marcos legales y las
políticas públicas. Pero es algo más, un anhelo de justicia, de
igualdad, de acabar con los privilegios, de vivir libres y reconoci-
dos como ciudadanos de plenos derechos. Otros, pensadores de la
ciudad comprometidos con el pueblo, dieron nombre y difundieron
todo aquello que expresaban con sus lenguajes los colectivos
populares y gran parte de la ciudadanía, como Lefebvre pronto
hará cincuenta años, pero también los socialistas llamados utópi-
cos y Engels, y urbanistas como Cerdà y su lema de «ciudad igua-
litaria», y tantos otros que siguieron.
El derecho a la ciudad ha significado una base teórico-política
322
profesional y ciudadana. La ciudad es un proceso que puede ser
regresivo o progresivo, y lo mismo ocurre con los derechos ciuda-
danos. Se trata de resistir a la regresión y construir una base
sólida para garantizar el progreso continuado de la democracia
vinculada a la reproducción social y en favor del salario indirecto
y contra la explotación por parte del capital acumulativo y especu-
lador. El catálogo de los derechos que se incluyen en el derecho a
la ciudad puede ser interminable y diverso según sean los países
y sus momentos históricos. Lo que importa son dos criterios fun-
damentales. Uno, los derechos son interdependientes, no valen
los unos sin los otros, los sociales, los económicos, los vinculados
a la sostenibilidad, los culturales y los políticos. El otro, no sirve
proclamar los derechos si no van acompañados de la voluntad de
derribar los obstáculos político-jurídicos, económicos o cultura-
les, como acabar con el afán posesivo de la propiedad del suelo y
la vivienda sin limitación alguna, el control público del sistema
financiero, el reconocimiento formal de un derecho legitimado
socialmente como el acceso a todas las tecnologías de comunica-
Epílogo
ción e información o garantizar el financiamiento, que es viable,

de la renta básica y tantos otros ya citados. El derecho a la ciudad
deberá, sin embargo, complementarse con los derechos económi-
cos en la relación capital-trabajo; en consecuencia, los movimien-
tos ciudadanos necesitan articularse con las organizaciones y
asambleas de los trabajadores en su lugar de trabajo. En el terri-
torio es donde se deben estructurar los procesos de cambio en la
ciudad y frente al Estado. La legitimación de los derechos en demo-
cracia requiere el derecho a la insumisión para legalizar los derechos
pendientes superar los obstáculos que se oponen a su realización
efectiva. Asumimos que en una época de cambio la democracia
real debe confrontarse con el Estado de derecho formalmente
pervertido. Reconocemos que el derecho libera pero con el tiem-
po deviene opresor.
323
7. El futuro de las ciudades se confunde con el de la huma-
nidad. Y, sin embargo, los organismos internacionales, en
especial Naciones Unidas, han fracasado
Las Naciones Unidas olvidaron desde el inicio que no eran las

naciones, el pueblo en acción, sino los Estados y sus Gobiernos; ni
tan solo los parlamentos están presentes. Los pueblos quedaron
fuera y la burocracia internacional está sometida a los intereses
conservadores de los Gobiernos. Los pueblos y sus territorios, hoy
en su mayor parte urbanizados, tienen algunas posibilidades de
hacer sentir voz, pero no tienen voto. Los pueblos están atomizados
por la democracia de base representativa mediante el voto de los
individuos. Las ciudades son, en cambio, agregadoras, o como dijo
Dahrendorf, la democracia liberal es frígida, la ciudad es cálida.
Hay una relación directa entre los Gobiernos locales y la ciudadanía
activa organizada. En foros o conferencias los representantes de las
ciudades pueden expresarse mediante portavoces reales. Se hacen
escuchar, aunque sea desde posiciones marginales.
La existencia de Hábitat hasta ahora no se ha justificado. Las

Conferencias, cada veinte años, y los Foros Urbanos, más frecuen-
tes, han permitido encuentros más propios de una feria popular
repetitiva que de un espacio de debate, resoluciones y seguimien-
to de los compromisos. No ha tenido efectos visibles ni resultados
prácticos. Al contrario, los expertos fichados por Hábitat suavizan
cualquier declaración que pudiera despertar el sopor de los diplo-
máticos gubernamentales y aun así estos vigilan siempre que se
multipliquen las suficientes precauciones para que los textos ofi-
ciales sean insípidos, neutros, que no puedan parecer algo imper-
tinentes para algún Gobierno susceptible. Es decir, perfectamente
inútiles. O desde una sociedad civil elitista Hábitat nos propone
«Hacia un nuevo paradigma urbano». Palabras angelicales dirigi-
das a los Reyes Magos para olvidar los problemas reales y los
actores destructores de la ciudad y de la ciudadanía. Solamente
324
podemos decir en su favor que ha generado una oportunidad de
encuentro fantástico en sus márgenes de organizaciones popula-
res y ONG, colectivos de profesionales comprometidos con los
derechos ciudadanos, Gobiernos locales sensibles a las deman-
das sociales. Como es este Foro alternativo. Pero Hábitat y Nacio-
nes Unidas ni se comprometen ni nos representan.
Hábitat no se compromete a nada. La NAU (Nueva Agencia
Urbana) declara grandes compromisos. ¿Los compromisos quien
los asume? ¿Los Gobiernos nacionales? ¿El PNUD y Hábitat? ¿Los
Gobiernos de las ciudades? ¿Se concretan los compromisos en
acciones o controles por parte de los Gobiernos competentes?
¿Cuáles medidas se tomarían si se incumplen los compromisos?
¿Se podrá recurrir a tribunales internacionales? Ni tan solo han
sido capaces de asumir claramente un concepto tan justo y demo-
crático como el derecho a la ciudad. A lo largo de las reuniones
preparatorias, han ido suprimiendo temáticas fundamentales,
como el incremento especulativo del valor del suelo, los modelos
de urbanización extensiva sin ciudad, la mercantilización de la
Epílogo
vivienda, el aumento creciente de las desigualdades en la ciudad,

el régimen de la propiedad del suelo, los problemas emergentes,
la financiarización del territorio, etc.
Sugerimos que se cree una agencia independiente, formada
por destacados activistas sociales, expertos reconocidos y repre-
sentantes o exgobernantes de ciudades, que coordine una red de
colaboradores que adviertan sobre los cumplimientos o incumpli-
mientos de los compromisos adquiridos. Las asociaciones de ciu-
dades, las organizaciones sociales o cívicas y los centros de estu-
dios e investigaciones podrían ser importantes colaboradores.
Hábitat no nos representa. Se trata de reconstruir un Hábitat
que no esté en manos exclusivamente de los Gobiernos de los
Estados. No debieran tener más que una presencia minoritaria. La
mayoría de los miembros se repartiría entre los Gobiernos de las
ciudades y otros asentamientos locales, representantes de las
325
organizaciones y movimientos sociales y de miembros colectivos
profesionales o académicos. Todos ellos deberían comprometerse
a defender un conjunto de principios que expresaran la vocación
de hacer ciudad y de promover los derechos ciudadanos de todos.
Esto debería concretarse en acciones positivas sobre el control
del suelo; la consideración de la vivienda como un servicio públi-
co; el acceso al agua o la energía, a la enseñanza y a la sanidad, a
los transportes; el control público del sistema financiero y subor-
dinado al sector estatal, local o cooperativo, etc. Si hay gentes sin
derechos, no hay derechos de nadie. Si faltan los derechos, se
imponen los privilegios de las minorías. Los excluidos son gentes
sin derechos o con derechos limitados. Pero ellos, conjuntamente
con las fuerzas ciudadanas activas, son los que pueden hacer
posible la ciudad democrática. Un Hábitat distinto al que existe
hoy. Debería ser una asamblea de los pueblos no monopolio de los
Gobiernos y de la burocracia dependiente de ellos.
Quito, 20 de octubre de 2016

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Sobre los Autores/as
Etienne Balibar
Avallon (Yonne), Francia, 1942. Profesor emérito (Filosofía política y moral)

de la Université de Paris-X Nanterre. Anniversary Chair en Filosofía en la
Kingston University, Londres. Entre otras obras, ha escrito Lire le Capital
(1965, en colaboración con L. Althusser, P. Macherey, J. Rancière y R.
Establet), Spinoza et la politique (1985), Race, Nation, Classe. Les identités
ambiguës (1988, en colaboración con I. Wallerstein); La crainte des masses.
Politique et philosophie avant et après Marx (1997), Droit de cité. Culture et
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politique en démocratie (1998), Nous, citoyens d’Europe? Les frontières,
l’Etat, le peuple (2001), Spinoza: Il transindividuale (2002), Violence et Civilité
(2010), La proposition de l’égaliberté. Essais politiques 1989-2009 (2010),
Citoyen-Sujet et autres essais d’anthropologie philosophique (2011), Saecu-
lum. Culture, religion, idéologie, (2012).
Mireia Belil
Barcelona, 1960. Geógrafa por las universidades Autónoma de Barcelona y

de California, Berkeley. Investigadora y consultora de organismos interna-
cionales y ciudades europeas desde 1986, especialista en estrategias terri-
toriales, sociales y culturales. Fue la directora de los diálogos del Fórum
Barcelona 2004, y a su cierre asumió la dirección de la Fundación Fórum
hasta la actualidad. Dirigió el Programa Cities (1986-91). Ha sido vicepresi-
denta del Consejo Social de la UAB, miembro del consejo del FAD para los
premios City to City y de la junta del Observatorio DESC. Coeditora con J.
Borja y M. Corti del libro Ciudades, una ecuación imposible (2012).
Jordi Borja
Barcelona, 1941. Estudios de Derecho (Barcelona) y Sociología, Geografía

humana y Urbanismo (Paris). Doctor en Geografía Urbana. Ha sido profe-
sor de la Universidad de Barcelona, Universidad Autónoma y Universidad
Politécnica de Catalunya. Ha dictado cursos y seminarios y conferencias
en Paris, Roma, Londres, Nueva York, América Latina, etc. En América
Latina ha realizado actividades docentes y como profesional del urbanis-
mo y la gestión de la ciudad en Argentina, México, Colombia, Ecuador,
Chile, Brasil, Cuba, etc. Dirigió el Programa Gestión de Ciudad y urbanis-
mo hasta 2015 en la Universitat Oberta de Catalunya. Actualmente es
Profesor emérito y preside el comité académico del Programa Ciudad y
urbanismo. En la actividad política fue militante del PSUC y PCE desde
1960 hasta finales de los años ochenta. Ejerció de responsable de los
movimientos populares y políticas municipales y territoriales en los años
de la dictadura y la transición hasta 1980. Fue diputado en el Parlamento
336
de Cataluña (1980-1984. Miembro del gobierno de Barcelona (1983-95). A
partir de 1995 se dedicó a la actividad profesional, académica e intelec-
tual. Actualmente es presidente del Observatorio de derechos económi-
cos, sociales y culturales. Obras recientes: Espacio público, ciudad y ciuda-
danía (2002), La ciudad conquistada (2003), Luces y sombras del urbanismo
de Barcelona (2010), Ciudades, una ecuación imposible (2012), Revolución
urbana y derechos ciudadanos (2013).
Andrés Borthagaray
Arquitecto (UBA), especializado en políticas urbanas, con estudios de

posgrado en la ENA de Francia. Director para América Latina del Instituto
para la Ciudad en Movimiento. Director de ¡Ganar la calle! y co-editor,
junto a Jean-Pierre Orfeuil, de La fábrica del movimiento (publicado por
Café de las ciudades). Ha sido subsecretario de descentralización, tránsi-
to y transporte y director ejecutivo del consejo de planeamiento estratégi-
co en la ciudad de Buenos Aires.
Sobre los autores
Jerónimo Bouza
Licenciado en Geografía y Doctor en Antropología por la Universidad de

Barcelona. Autor de trabajos relacionados con patrimonio, historia de la
ciencia e historia social. Miembro del grupo de investigación Kronos Patri-
monio; coordinador del portal Geocrítica de la Universidad de Barcelona.
Actualmente reside en Chile, donde colabora con la Corporación Ciudad
Viva como editor de su revista La Voz de la Chimba.
Lluís Brau
Arquitecto Urbanista. Ha desarrollado planes, estudios y proyectos en

España y también ha trabajado en Cuba, México Palestina, Angola, Tanza-
nia. En la actualidad es presidente de la Federación Iberoamericana de
Urbanistas (FIU), representante español en el Consejo Europeo de Urba-
nistas (ECTP-CEU) y representante de los urbanistas europeos en la 337
agencia UN-HÁBITAT de Naciones Unidas
Pierre Calame
“72 años, padre y abuelo de jóvenes adultos y en consecuencia especial-

mente preocupado del mundo que vamos a dejar”. Ingeniero de obra civil,
egresado de la École Polytechnique. Una carrera dividida en dos partes.
Primero, durante 20 años, ha sido alto funcionario del Estado fran-
cés, encargado de la gestión territorial, del urbanismo y de las relaciones
internacionales. Más tarde y durante 30 años, director y presidente de una
fundación internacional, la Fundación Charles Leopold Mayer para el pro-
greso del hombre (FPH). Está convencido del rol de las fundaciones es
estar al servicio de los desafíos de la humanidad que los Estados no quie-
ren o no pueden enfrentar. Fue autor en 1988 del “Manifiesto por los
Estados generales del planeta”. Y en 1994, fundador de la “Alianza por un
mundo responsable y solidario”. En 2001 organiza la “Asamblea mundial
de ciudadanos” que ha expuesto los cuatro desafíos comunes del siglo
XXI: primero, la emergencia de una comunidad mundial. Segundo, el reco-

nocimiento por parte de las diferentes sociedades de una ética común
fundada sobre la base de la responsabilidad. Tercero, la revolución de la
gobernabilidad. Cuarto, el gran retorno de la economía a la economía. Es
autor de diversas obras que han sido traducidas (incluso en chino y que
tratan de los desafíos citados). Está convencido que los territorios y las
ciudades serán las vanguardias de la transición hacia las sociedades
social y ecológicamente sostenibles.
Fernando Carrión Mena
Académico de la Facultad de Ciencias Sociales FLACSO - Ecuador. Tam-

bién es Presidente de la Organización de América Latina y el Caribe de
Centros Históricos (OLACCHI). Ha sido concejal del Distrito Metropolitano
de Quito, Director de FLACSO-Ecuador, consultor internacional y colum-
338 nista del periódico Diario Hoy. Sus áreas de especialización son los cen-
tros históricos, la seguridad en las ciudades, las políticas urbanas, desa-
rrollo local, políticas de desarrollo y planificación urbana. Fue reconocido
por ESGLOBAL como uno de los 50 intelectuales más influyentes de Ibe-
roamérica. Sus trabajos pueden ser consultados en la página web: http://
works.bepress.com/fernando_carrion/
Andrea Catenazzi
Arquitecta especialista en planificación y gestión de políticas urbanas,

graduada en la Universidad de Buenos Aires (UBA). Doctora en Geografía
y Desarrollo Urbano de la Universidad de la Sorbonne, Paris 3. Profesora
asociada y coordinadora del área de Urbanismo del Instituto del Conurba-
no (ICO) de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). Actual-
mente es profesora de posgrado en política y planificación urbana en
universidades nacionales: UNGS, UBA, Universidad Nacional de Mar del
Plata, Universidad Nacional de La Plata y Universidad Nacional de Tres de
Febrero. Coordina equipos interdisciplinarios de planificación con espe-
Sobre los autores
cial énfasis en el análisis territorial de las políticas públicas. Participa en

diferentes ámbitos de gestión y académicos internacionales en el área de
formación e investigación urbana (UNESCO, BID, EPFL). Es autora de
varios artículos de libros y revistas especializadas en temas urbanos.
Michael Cohen
Profesor de Relaciones Internacionales en la New School de Nueva York.

De 1972 a 1999, estudió las cuestiones urbanas para el Banco Mundial y
participó en las conferencias Hábitat I y Hábitat II. Ha publicado numero-
sos libros y artículos sobre políticas urbanas, sobre ayuda al desarrollo, y
más recientemente, sobre el impacto de la crisis económica mundial en
Argentina y América Latina.
Marcelo Corti 339
Buenos Aires, 1957. Arquitecto (UBA) y urbanista (UBA, Universitat de

Barcelona), integra el Estudio Estrategias y la red de consultores La Ciu-
dad Posible. Dirige la Editorial y revista digital Café de las ciudades. Es
Director de la Maestría en Urbanismo de la FAUD-UNC en Córdoba,
Argentina. Autor entre otros textos de La Ciudad Posible (2015).
Roberto Eibenschutz H.
Mexicano, arquitecto y maestro en urbanismo por la UNAM con especia-

lización en Holanda. Ha ocupado puestos de dirección en el ámbito federal
y en el gobierno de la Ciudad de México en áreas de desarrollo urbano y
vivienda. Es profesor/investigador en la Universidad Autónoma Metropoli-
tana, donde ha ocupado cargos de dirección; cuenta con más de cien
publicaciones y ha sido ponente en múltiples eventos en México y el
extranjero. Sus investigaciones se refieren al proceso social de la vivienda,
al mercado formal e informal del suelo, la expansión habitacional perifé-
rica y la gestión metropolitana.
Ana Falú
Arquitecta argentina. Profesora e Investigadora en la Universidad Nacio-

nal de Córdoba. Directora del Instituto de Investigación de Vivienda y
Hábitat y de la Maestría de Gestión y Desarrollo Habitacional. Experta en
Género de ONU Hábitat, coordina el Núcleo de Genero. Obtuvo su forma-
ción de posgrado en Bowcentrum International Educación y en la Univer-
sidad Tecnológica de Delft, Holanda. Fue Directora Regional de ONU
Mujeres (ex UNIFEM) en Países Andinos y en Brasil y Países del Cono Sur
hasta 2009. Es miembro fundadora de la Red Mujer y Hábitat de América
Latina. Autora de artículos y libros en temas de Vivienda, Ciudad, Hábitat
y Género. Impulsó en la región el programa Ciudades sin Violencia para
las Mujeres, Ciudades más Seguras para todos, desde 2004. Activista por
los Derechos Humanos y Feminista; integra de la AFM.
340 Pietro Garau
Participante en las conferencias de Hábitat I y Hábitat II. Condujo el progra-

ma de investigación ONU-HABITAT y dirigió la primera fase del trabajo pre-
paratorio para la conferencia Hábitat II. Actualmente es co-director, en
representación del Instituto Nacional Italiano de Urbanismo, del documento
sobre políticas de Estrategias Urbanas Espaciales de Hábitat III.
Margarita Gutman
Doctora en Arquitectura, Universidad de Buenos Aires (UBA). Es Full Pro-

fessor of Urban Studies and International Affairs y co-directora del Obser-
vatorio Latino Americano (OLA) en la universidad The New School de Nueva
York. Es Profesora Titular Consulta y miembro de la Comisión de Doctorado
en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, UBA. Entre sus libros
recientes se cuentan: Buenos Aires. El poder de la anticipación. Imágenes
itinerantes del futuro metropolitano en torno al Centenario (2011); Martín Noel.
Serie Maestros de la Arquitectura Argentina (2015); la co-edición con Ileana
Versace de Bicentenarios en acción. Conmemoración y movilización política en
Sobre los autores
América Latina (2016); y la edición de Argentina: persistencia y diversificación,

contrastes e imaginarios en las centralidades urbanas (2010).
David Harvey
Inglaterra, 1935. Sus estudios geográficos le adscribieron a la “geografía

cuantitativa” y el grupo de Cambridge. Este trabajo se expresó en Expla-
nation in Geography (1969), en español: Teorías, leyes y modelos en geogra-
fía (1983). A inicios de los setenta se trasladó a Estados Unidos, primero a
Baltimore y posteriormente a New York, en la CUNY (City University New
York). Se reorientó hacia la “geografía radical” y desarrolló un pensamien-
to propio. Publicó un libro de referencia, Social Justice and the City (1973).
En español: Urbanismo y desigualdad social (1982). The Urbanization of
Capital (1983). The condition of Postmodernity (1989), traducida en 1998.
Spaces of Hope (2000), traducida en 2003. Spaces of Capital (2001), traduci-
da como Espacios del capital: hacia una geografía crítica (2007). The New 341
Imperialism, (2003) donde desarrolla la acumulación por desposesión
(traducida en 2004). A Brief Hisstory of Neoliberalism (2005), traducida en
distintas ediciones. Introduction to Marx’s Capital (2005), traducida en 2014.
The Enigma of Capital and the Crises of Capitalism (2010), traducida 2012.
La muy difundida Rebel Cities: From the right to the City to the Urban Revolu-
tion, ampliamente traducida. Y finalmente Seventeen Contradictions and
the End of Capitalism (2014), también traducida por Traficantes de sueños.
David Harvey ha explicitado siempre su posición radical o revolucionaria,
alguna vez se ha definido como “urbanista rojo”. Es uno de los intelectua-
les e investigadores más reconocidos: está en el ranking de los 20 cientis-
tas sociales más citados de todo el mundo.
Carlos Hernández Pezzi
Madrid, 1949. Arquitecto ETSAM 1978. PhD arq. UPM 2008. Integra
Espacio&Entorno, Arquitectura, planes urbanísticos, estratégicos y terri-
toriales. Distinciones y premios. Experiencia en Ciudades, Perspectiva de
Género, Sostenibilidad, Rehabilitación Energética y Cambio Climático.
Presidente del Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España

2002-2010. Premio “Madrid” de Urbanismo 1999, por “La ciudad compar-
tida”. “Ciudades contra Burbujas” 2010. “La textura de la corteza” 2011.
Profesor: UMA, UGR, UPM, Colombia. Concejal de Málaga 2011-2015.
Candidato al Senado por Unidos Podemos 2016.
Jane Butzner Jacobs
Scranton (Pennsylvania), 2016 - Toronto, 2006. Durante la depresión se

trasladó a Nueva York donde conoció a su marido el arquitecto Robert
Jacobs. En 1952 comenzó a trabajar como editora de la revista Architectu-
ral Forum. Desde finales de los años cincuenta se involucró en el activis-
mo urbano, en principio para la defensa de su barrio Greenwich Village
frente a los planes Robert Moses para la construcción de autopistas a
través de Manhattan Sur. Lideró los esfuerzos locales para oponerse a los
342 planes top-down de limpieza de barrios antiguos con grandes bloques y
autopistas. En 1961 publicó su gran éxito Muerte y Vida de las Grandes
ciudades americanas. En 1968, Jacobs y su familia se trasladaron a Toron-
to para evitar el reclutamiento de sus hijos para la guerra en Vietnam; allí
continuó su lucha por los barrios y por una ciudad más humana. Entre sus
principales publicaciones: Death and Life of Great American Cities (1961),
The Economy of Cities (1969), The Question of Separatism (1980), Cities
and the Wealth of Nations (1984), Systems of Survival (1994), The Nature
of Economies (2000), Dark Age Ahead (2004).
Eduardo Leira
Madrid, 1944. Arquitecto, Barcelona, 1968. Master en City and Regional

Planning, University of California, Berkeley, 1973. Cuatro veces Premio
Nacional de Urbanismo, uno de ellos por el Plan General de Madrid, 1985,
que dirigió junto al Alcalde Tierno Galván. Premio Sir Patrick Abercombrie
de Urbanismo (UIA) 1987. Premio de la Provincia de Hainan, RP China,
2004, por su “entusiasta contribución a la construcción del país”. Desde
1985, en la actividad privada, elabora planes y grandes proyectos urbanos
Sobre los autores
en Europa, Sudamérica, China y África. Ha publicado artículos y dado

conferencias “por medio mundo”.
Marc Martí
Profesor investigador en Flacso Ecuador. Sociólogo de formación, geógrafo

de corazón y politólogo de especialización. Entre Barcelona y Quito, investi-
ga sobre las luchas y políticas urbanas que mejoren la justicia social y
espacial. Integra el Consejo de Redacción de El canelazo de la ciudad.
Gustave Massiah
Ingeniero y economista. Fue profesor de la Escuela de Arquitectura de

Paris La Villette. Presidente del grupo de apoyo estratégico de AFRICITES/
Ciudades y Gobiernos locales Unidos de África. Miembro del Consejo
Científico de ATTAC. Representante del CRID (Centro de Investigación e 343
Información sobre el Desarrollo) en el Consejo Internacional del Foro
Social Mundial. Miembro Fundador de CEDETIM (Centro de estudios e
iniciativas de solidaridad internacional), AITEC (Asociación internacional
de técnicos, expertos e investigadores) y el IPAM (Iniciativas por Otro
Mundo). Ex Secretario General de la Liga por los Derechos y la Liberación
de los Pueblos.
José Manuel Naredo Pérez
Economista y estadístico, actualmente vinculado como profesor ad hono-

rem a la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid, tras haber
destacado como predictor y analista de las burbujas especulativas bursá-
tiles e inmobiliarias y su incidencia en el metabolismo urbano y el territo-
rio. Para conocer su amplia trayectoria cabe remitir a su libro Luces en el
laberinto (La Catarata, 2009), que recoge su autobiografía intelectual, o a
su página web El rincón de Naredo.
Enrique Ortiz Flores
Arquitecto egresado de la Universidad Nacional Autónoma de México,

UNAM. Doctor Honoris Causa por la Universidad Autónoma de Tamaulipas.
Fue director de la ONG COPEVI, enfocada a asesorar procesos habitaciona-
les populares, (1965-1976); responsable de la formulación del primer Pro-
grama Nacional de Vivienda, Secretaría de Asentamientos Humanos y
Obras Públicas, SAHOP (1977-1982), México; gerente de operación y direc-
tor del Fondo Nacional de Habitaciones Populares, FONHAPO (1983-1987);
secretario general (1988-1998) y presidente internacional (2003-2007) de la
Coalición Internacional para el Hábitat, HIC, que agrupa cerca de 350 orga-
nizaciones sociales, no gubernamentales y académicas de 110 países.
Coordinó el establecimiento de la oficina regional para América Latina de
este organismo (2001-2003) donde colabora actualmente en la promoción
de la producción social de hábitat y del reconocimiento e impulso del dere-
cho a la ciudad. Tiene una amplia experiencia como profesor y conferencis-
344
ta. Fue miembro de la Junta Directiva de la Universidad Autónoma Metro-
politana y de varios consejos académicos de la UNAM y la Universidad
Iberoamericana. Es miembro de la Comisión Ejecutiva del Consejo Nacional
de Vivienda, del Comité de Expertos del Consejo de desarrollo Urbano Sus-
tentable de la Ciudad de México y del Comité Promotor de la Carta de la
Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad.
Valérie Peugeot
París, 1964. Formación en derecho y ciencias políticas. Fue asesora en el

Parlamento europeo y formó parte del conjunto de ONGs que se reunieron
en la Maison Grenelle Desde mediados de los años noventa es una de las
animadoras de la asociación Vecam, que analiza los desafíos sociales y
políticos vinculados a las tecnologías digitales. Vecam participa activa-
mente en los movimientos que promueven los bienes comunes. Su obje-
tivo es contribuir a renovar el concepto práctico de ciudadanía y abrir una
nueva perspectiva política para afrontar los retos de un mundo en transi-
ción. Profesionalmente trabaja en el Laboratorio de Ciencias Humanas y
Sobre los autores
sociales de Orange Labs (la gran empresa francesa de tecnologías de

comunicación). Es responsable de los proyectos de prospectiva. Sus
investigaciones y publicaciones están siempre relacionadas con el uso de
las tecnologías digitales. Los temas que estudio en los últimos años han
sido la economía colaborativa, el papel de la “big data” en la economía
digital, los dispositivos que pueden contribuir a cambiar los modos de vida
de manera más sostenible. Ha sido entre 2013 y 2015 Vicepresidente del
Consejo Nacional Digital, estructura que asesora el gobierno francés
sobre sus políticas digitales. En abril de 2016 se incorporó a la CNIL,
Comisión Nacional sobre Informática y Libertades, la Agencia de Protec-
ción de Datos francesa.
Pedro Pírez
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de

Córdoba (Argentina). Investigador del CONICET. Profesor de Doctorado y 345
Maestría en la Universidad de Buenos Aires. Anteriormente, profesor-
investigador de la Universidad Nacional de Córdoba, El Colegio de México
y la Universidad Nacional Autónoma de México. Autor de más de cien
artículos y una docena de libros sobre urbanización en América Latina,
gestión metropolitana y servicios urbanos.
Eduardo Reese
Arquitecto y especialista en planificación urbana y regional. Responsable

técnico de diversos planes, proyectos y estudios urbanos. Docente de Urba-
nismo del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General
Sarmiento y de distintas maestrías en las Universidades de Buenos Aires,
La Plata, Mar del Plata, Córdoba y del Nordeste. Docente del Lincoln Insti-
tute of Land Policy. Director del Area de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).

Alfredo Rodríguez
Urbanista chileno, Master en City Planning (Yale). Trabaja en SUR Profe-

sionales Consultores desde 1978. Actualmente es miembro del Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano. Autor de libros y artículos sobre políticas
urbanas, vivienda social y violencia de género en las ciudades.
Mónica Salazar
Arquitecta ecuatoriana con maestría en desarrollo urbano por parte de la

Technische Universität Darmstadt. Su investigación está centrada en
temas de espacio público, incluyendo las luchas populares en oposición a
la privatización del mismo y como mecanismo de reconciliación. Integra
el Consejo de Redacción de El canelazo de la ciudad.
346 Boaventura de Sousa Santos
Coimbra, 1940. Doctor de Sociología del Derecho por la Universidad de

Yale. Profesor de la Universidad de Coimbra (Portugal) y director del Cen-
tro de Estudios Sociales. Profesor e investigador en el Institute for Legal
Studies de la Universidad de Wisconsin-Madison. Ha sido uno de los pro-
motores y figura relevante del Foro Social Mundial. Fue coordinador del
proyecto “Reinventar la emancipación social: Para Nuevos Manifiestos”.
Dirige el Proyecto ALICE – Strange Mirrors, Unsuspected Lessons: Lead-
ing Europe to a New Way of Sharing the World Experiences. Entre sus
obras: Democratizar la democracia (2004), Foro Social Mundial (2005), El
Milenio huérfano: ensayo para una nueva cultura política (2005), El Derecho
y la Globalización desde abajo (2007), Reinventar la Democracia, reinventar
el Estado (2008), Reinventar el Estado en América Latina (2010), Derecho y
Emancipación (2011), Democracia al borde del caos (2014), Si Dios fuese un
activista de los derechos humanos (2014), Revueltas de indignación y otras
conversas (2015).
Sobre los autores
Bernardo Secchi
1934-2014. Destacado urbanista, prestigioso en toda Europa y en todas las

dimensiones. Urbanista de acción e intelectual crítico. Director de planes
y proyectos y autor de obras de referencia, Profesor del Instituto de Arqui-
tectura y de Urbanismo de Venecia (que ha sido un centro de influencia
internacional) y decano de la Facultad de Arquitectura de Milán. En los
últimos 25 años compartió con Paola Viganó el estudio profesional en
Milán. Su formación inicial de ingeniería y economía se expresó en los
inicios de los sesenta en su libro “Análisis de las estructuras territoria-
les”. Se reorientó hacia el urbanismo y la arquitectura. Practicó el planea-
miento y fue muy crítico del urbanismo vigente en los años del boom, los
sesenta y setenta. Fue uno de los autores de un libro clave, El despilfarro
inmobiliario, y autor de Desequilibrios territoriales y desarrollo económico.
Sus obras probablemente más influyentes han sido la trilogía El relato
urbanístico (1984), Primeras lecciones de urbanística (2000) y La ciudad del
347
siglo XX (2005). El libro del cual extrajimos el capítulo 1, La nueva cuestión
urbana, ha sido su obra póstuma: La ciudad de los ricos y la ciudad de los
pobres. Es quizás su obra más brillante y sintética. Su denuncia de la
injusticia espacial debiera ser un principio básico de todos los urbanistas.
Fue nuestro amigo, de los urbanistas progresistas españoles, de Madrid y
Barcelona especialmente, desde finales de los años sesenta (JB).
Joan Subirats
Barcelona, 1951. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de

Barcelona. Catedrático de Ciencia Política y fundador e investigador del
Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de
Barcelona. Especializado en temas de análisis y gestión de políticas
públicas. Libros recientes: Otra sociedad ¿Otra política?, Icaria, Barcelona,
2011; Decisiones Públicas. Ariel, 2014; RESET. Herramientas para el cambio
del sistema, Ariel, 2015; Innovación social y políticas urbanas, Icaria, 2015;
Edades en transición. Envejecer en el siglo XXI, Ariel, 2016; Social Innovation
and Democratic Leadership, E.Elgar 2016.
Marina Subirats Martori
Estudió filosofía y sociología en Barcelona y en Paris. Ha sido catedrática

de sociología de la Universidad Autónoma de Barcelona, directora de la
Encuesta Metropolitana de Barcelona, directora del Instituto de la Mujer
del Ministerio de Asuntos Sociales y concejala de educación del
Ayuntamiento de Barcelona. Ha escrito diversos libros y artículos sobre
estructura social, educación y género. En la actualidad es catedrática
emérita de la UAB.
Ana Sugranyes
Arquitecta, doctora, defensora de derechos humanos –en particular el

derecho a una vivienda adecuada y a la construcción muy lenta del
derecho a la ciudad–; catalana, chilena y ciudadana del mundo; con la
Coalición Internacional del Hábitat (HIC por su sigla en inglés) participó
348
en los procesos de preparación de Hábitat I, Hábitat II y Hábitat III; se
porta voluntaria para seguir en la lucha para Hábitat IV (2036), entre otras
razones por su trayectoria internacional y los idiomas.
Alicia Ziccardi
Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad

Nacional Autónoma de México. Es miembro del Sistema Nacional de
Investigadores y de la Academia Mexicana de Ciencias. Profesora de los
Programas de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales y en Urbanismo
y actualmente Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la
Ciudad de la UNAM. Es autora de numerosos libros y artículos sobre la
problemática urbana, miembro del Grupo de CLACSO sobre Pobreza y
Políticas Sociales y Coordinadora de URBARED (www.urbared.sociales.
unam.mx).
Palabras de algunos autores del libro…
«La Agenda Urbana de Naciones Unidas… sigue siendo ahistórica, sin contexto
en el tiempo ni el espacio… Sin estrategia. No establece una jerarquía de prioridades.
Carece de un fundamento ético; no asume la justicia social» (Michael Cohen).
«Los fundamentos éticos han sido pervertidos por las prácticas de los gobernantes
y de gran parte de los profesionales» (Jordi Borja y Fernando Carrión).
«Hábitat censuró muchas conclusiones aprobadas en las conferencias preparatorias:

el incremento del valor del suelo y la mercantilización de la vivienda… el aumento
de las desigualdades en las ciudades… el modelo de urbanización insostenible…
y devaluó el derecho a la ciudad al considerarlo una moda en algunos países»
(Ana Sugranyes).
«La ciudad como mercancía o negocio, ¿no es un atentado a los derechos ciudadanos
y a la sostenibilidad del territorio?» (José Manuel Naredo).
«El derecho a la ciudad debiera considerarse uno de los derechos fundamentales

de nuestro tiempo. Pero no lo es» (Boaventura de Souza Santos).
«Las políticas urbanas actuales no hacen ciudad» (Alicia Ziccardi) y «El urbanismo
por si solo no puede resolver la desigualdad social…, pero puede apoyar una política
pública que privilegie a la población de menores recursos y la localización más eficiente
de la inversión» (Roberto Eibenshutz).
«Hábitat 3 tiene una posición neoliberal» (David Harvey).
«En las regiones urbanas, las diferencias entre ricos y pobres se vuelven dramáticamente
visibles… las injusticias sociales se manifiestan cada vez más como justicias espaciales»
(Bernardo Secchi).
«La mirada violeta [de las mujeres] implica una pregunta constante: ¿quién utiliza este
espacio [en la ciudad]?, ¿quién está excluido?, ¿qué legitimidad predomina y quién
la ha impuesto?» (Marina Subirats).
«La ciudad es un patrimonio común de lugares, espacios y funciones que hacen posible
tanto las vidas individuales como los anhelos colectivos… Jacobs fue precursora de las
gestiones de los comunes» (Mireia Belil resumiendo textos de Jane Jacobs).
«La insurrección se llama “conquista de la democracia o derecho a tener derechos”…

(como alternativa a) la desdemocratización o degeneración de la política»
(Étienne Balibar).
«Hábitat no se compromete a nada; no nos representa» (Manifiesto del Foro de Quito,

20-10-2016).

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COLECCIÓN

Director de la colección: Jordi Borja

Diseño de la colección: Editorial UOC

Imagen de cubierta: Celina Caporossi

Primera edición en lengua castellana: mayo 2017

© Jordi Borja, Fernando Carrión y Marcelo Corti, de la edición

© Editorial Café de las ciudades, de la maqueta original

© Editorial UOC (Oberta UOC Publishing, SL), de esta edición, 2017

Realización editorial: Oberta UOC Publishing, SL

61 De Hábitat II a la Pachamama: mucho por hacer y pocas

85 Nueva Agenda Urbana. Breve recuento del

94 Estados y ciudades: una lucha desigual. Mireia Belil

99 La ventriloquía de HÁBITAT III. Fernando Carrión

102 ¿De quién es esta nueva agenda urbana? Pietro Garau

109 SEGUNDA PARTE

111 1. LA MIRADA DESDE EL URBANISMO

112 La pregunta por la exclusión y las desigualdades sociales

113 El circuito perverso: exclusión, estigma, represión.

118 Las políticas urbanas no generan ciudad. Alicia Ziccardi

122 ¿Puede el urbanismo reducir las desigualdades sociales?

128 Hacer efectivo el derecho a la vivienda y al hábitat.

134 La pregunta por los instrumentos urbanos

144 Desafiar el sentido común de la planificación urbana.

148 Por los (grandes) proyectos urbanos “de ciudad” Siempre

152 La pregunta por la ética

157 2. LA MIRADA DESDE EL OTRO LADO DEL ESPEJO (LA CIUDAD

158 La pregunta por el género

170 Superar el androcentrismo urbano. Marina Subirats

174 La pregunta por el gobierno de los datos

180 Dinámicas colaborativas y ciudad. Joan Subirats

185 La pregunta por el ambiente sostenible

186 ¿Qué son las ciudades sostenibles y cómo pueden llegar

198 De la ciudad caótica a la ciudad sostenible. ¿Hay

203 La ciudad como mercancía o negocio, ¿no es un atentado

208 La pregunta por la movilidad

209 El coche mata la ciudad. Lluis Brau

222 La calle es nuestra... ¿qué hacer con la movilidad tal

225 TERCERA PARTE

227 1. EL DERECHO A LA CIUDAD

228 Desde la perspectiva de los condenados a la ciudad

230 El derecho a la ciudad. ¿Sirve, es movilizador, operativo o

235 Evolución del derecho a la ciudad a lo largo de 50 años.

243 2. CIUDAD Y CIUDADANÍA

245 “Hábitat III tiene una posición neoliberal”. David Harvey

257 La nueva cuestión urbana. Bernardo Secchi

263 Democratizar la democracia. Etienne Balibar

271 CUARTA PARTE

273 Hábitat en deuda y activos a futuro: hacia una nueva

327 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFÍCAS

335 SOBRE LOS AUTORES/AS

Por Jordi Borja, Fernando Carrión y Marcelo Corti

En este año 2016 se cumplen 500 años de la publicación de la Utopía de 11

Aquí, un párrafo sobre las ciudades de Utopía:

Comparemos esa descripción simple y concreta con los ambiguos

Frente a los riesgos de una nueva frustración en materia de hábitat,

1 En algunos párrafos de la NAU es difícil no recordar el final de aquella canción de

la agenda oficial, propone caminos y acciones a realizar en el futuro

muchos gobiernos locales pueden desarrollan ideas y prácticas

El texto del libro se organiza en una introducción y cuatro partes.

y las desigualdades sociales, por los instrumentos urbanos y por

Para la confección de este libro ha sido necesaria la colaboración de

1. La inocencia de los urbanistas.

2 Nos referimos a Fernando Terán, prestigioso urbanista, también excelente historiador