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LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA

!"En una perspectiva histórica


!"En el marco de la legislación del 2002

GUATEMALA, MAYO DE 2002


PRESENTACIÓN

La descentralización es una de las principales estrategias del proceso de


democratización, por cuanto significa una distribución del poder del Estado, que se
lleva a cabo mediante la transferencia de competencias y de recursos financieros
del gobierno central a los gobiernos autónomos municipales.

El proceso de descentralización de la administración pública requiere, para su


concreción, de la existencia de ciertas condiciones básicas, que van más allá de
un marco legal adecuado e implican, primero, una genuina voluntad política de las
autoridades del Organismo Ejecutivo; segundo, de la suficiente capacidad de las
municipalidades de asumir y ejecutar eficazmente las funciones que se les
transfieren y, finalmente, de la existencia de una sociedad civil local organizada y
con iniciativa e incidencia en la gestión pública.

Con el objeto de contribuir al fortalecimiento del proceso de descentralización, la


Fundación Centroamericana de Desarrollo -FUNCEDE-, ha desarrollado durante
los últimos quince años un amplio programa de investigación y de capacitación de
los gobiernos locales, del cual es parte el presente estudio titulado “La
descentralización en Guatemala”, cuya elaboración estuvo a cargo del Licenciado
Luis Felipe Linares López.

Este trabajo facilita una comprensión de los conceptos básicos de la


descentralización y de su relación con los procesos de democratización, de
desarrollo y de construcción de la paz. El tema es tratado en el contexto histórico
del país desde el inicio de su vida republicana hasta nuestros días y desde una
perspectiva actualizada, es decir, considerando las innovaciones introducidas por
la Ley de Descentralización, la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural y el nuevo Código Municipal, que entraron en vigencia a mediados del año
2002.

Queda expreso nuestro reconocimiento a la Fundación SOROS de Guatemala por


el apoyo que ha dado para hacer posible la elaboración y publicación del presente
estudio.
LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA

ÍNDICE

Página

PRESENTACIÓN

I. LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA 1
1.1 Conceptos básicos 1
1.2 Antecedentes del Estado centralista 2
1.2.1 La República Federal de Centro América 2
1.2.2 El régimen conservador 2
1.2.3 La reforma liberal 3
1.2.4 La dictadura de Jorge Ubico 4

II. LA REVOLUCIÓN DE OCTUBRE Y EL REPARTO DEL PODER 5

III. EL ESTADO GUATEMALTCO DESDE 1954 A 1982 7


3.1 De la liberación al gobierno militar (1954 – 1966) 7
3.2 Desarrollismo y autoritarismo (1966 – 1984) 8

IV. LA DESCENTRALIZACIÓN A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN 10


POLÍTICA DE 1985
4.1 Mandatos sobre la descentralización 10
4.2 Creación de entidades descentralizadas y autónomas 10
4.3 Obligaciones de las entidades autónomas y descentralizadas 10
4.4 La regionalización 11
4.5 Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en la Constitución 11
4.6 El Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural 12
4.7 El funcionamiento del Sistema de Consejos 13
4.8 El gobierno municipal en la Constitución 14
4.9 Organización y funciones del gobierno municipal 16
4.9.1 Naturaleza del municipio 16
4.9.2 Concejo o Corporación Municipal 16
4.9.3 Alcalde 17
4.9.4 Derecho de antejuicio del alcalde 17
4.9.5 Sesiones del Concejo 17
4.9.6 Creación de un municipio 17
4.9.7 Consultas a los vecinos 17
4.9.8 Consultas a las comunidades o autoridades indígenas 17
4.9.9 Competencias del municipio 18
4.9.10 Mancomunidades de municipios 18
4.9.11 Secretario, tesorero, auditor y registrador 18
4.9.12 Otras oficinas municipales 18
4.9.13 Concesión de servicios públicos 18
4.9.14 Organización de vecinos 19
4.9.15 Alcadías auxiliares o comunitarias 19
4.9.16 Finanzas del municipio 19
4.9.17 Criterios para distribuir la asignación constitucional 19
4.9.18 Presupuesto municipal 20
4.9.19 Las compras y contratos 20
4.9.20 Urbanismo y ordenamiento territorial 20
4.9.21 Impugnación de resoluciones municipales 21
4.9.22 Juez de asuntos municipales 21

V. PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y DE DESCONCETRACIÓN 22


SECTORIAL
5.1 Salud y educación 22
5.2 Superintendencia de Administración Tributaria -SAT- 23
5.3 Sistema Integrado de Administración Financiera -SIAF- 23
5.4 Los fondos sociales 23
5.5 Los procesos sectoriales y el municipio 24

VI. DESCENTRALIZACIÓN Y PROCESOS DE AJUSTE 25

VII. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS ACUERDOS DE PAZ 27

VIII. DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA 29


8.1 La democratización del ejercicio del poder 29
8.2 Descentralización y participación 29

IX. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL PROCESO DE DESARROLLO 31

X. DESCENTRALIZACIÓN Y AUDITORÍA SOCIAL 33

XI. EL IMPACTO DE LAS NUEVAS LEYES EN EL PROCESO DE 35


DESCENTRALIZACIÓN

BIBLIOGRAFÍA 37
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I. LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA

1.1 CONCEPTOS BÁSICOS traslada a una empresa o institución


lucrativa, se estará ante una privatización
Se dice que un Estado es centralista de mercado. Si el gobierno delega una
cuando el órgano superior (el Organismo parte de su autoridad y de sus atribuciones
Ejecutivo o el jefe de Estado) mantiene sin para la prestación de un servicio de utilidad
limitación ni disminución la competencia o general, a personas particulares, sean
facultad de dirección y control sobre todas individuales o jurídicas, lucrativas o sin fines
las instituciones y dependencias que forman lucro, lo que existe es una concesión.
la administración pública. La dictadura o
autocracia, como muchas que ha sufrido La descentralización es un traslado de
Guatemala, en donde una persona tiene el poder de decisión a órganos autónomos,
poder absoluto, es un gobierno centralista. que tienen autoridades electas directamente
Por supuesto, que también existen Estados por los ciudadanos y que, por lo tanto no
centralistas donde la dictadura es de grupo están bajo el control del gobierno central.
o partido, como fue el caso de los gobiernos Un Estado descentralizado es más
comunistas. democrático, porque el poder está más
distribuido y las decisiones se toman más
Sin embargo, puede haber un sistema de cerca de los ciudadanos.
gobierno centralista y al mismo tiempo
democrático. Por ejemplo, Costa Rica tiene También hay una forma de distribuir
un sistema de gobierno centralista, con funciones entre diferentes órganos, sin
poca autonomía para los municipios, pero entregar el poder de decisión, que es la
tiene una democracia muy sólida. desconcentración. Esta palabra significa
el traslado de competencias o de funciones
Descentralización significa que el administrativas a un órgano inferior o
gobierno municipal (o el estatal en los subordinado del gobierno central. Por
países federados) tiene la tutela o control ejemplo, cuando se faculta para el
de las facultades, programas y recursos nombramiento de maestros a una Dirección
trasladados, posee personalidad jurídica y Departamental de Educación, hay una
patrimonio propio, así como autonomía desconcentración de funciones, porque el
política, y no se halla bajo el control director es un subalterno del ministro.
jerárquico del que traslada las facultades.
Una forma de traslado de competencias es
La descentralización administrativa o de la delegación, en donde una autoridad
gobierno es una actividad que se da dentro superior o un órgano central traslada a otra
del Estado. Cuando una actividad se autoridad o entidad una competencia o
traslada a un órgano que no es parte del función, pero en forma discrecional. Es
Estado, por ejemplo a una organización de decir que todo depende de la voluntad del
la comunidad, a una empresa, o a personas que traslada, quien actúa con base a sus
particulares, se debe hablar de facultades legales y puede dejar sin efecto
privatización, si la actividad sale la delegación o cambiar las normas que la
completamente del control del Estado. Si regulan.
se trata de organizaciones que no tienen
finalidad de lucro o ganancia, como una Otro concepto muy importante es el de
organización comunitaria, hay una participación, que significa la posibilidad
privatización social. Si la actividad se que tienen los ciudadanos para influir en

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las decisiones públicas, que afectan su vida por el pueblo. Pero sólo los hombres
o sus intereses, ya sea particulares o de con “profesión útil” o medios
grupo. La participación se logra a través de conocidos de subsistencia, tenían
alguna forma de organización, que derecho a votar.
representa adecuadamente los intereses de
sus miembros. La forma más importante es Pero esa excesiva descentralización
la participación en la política, aunque se trajo como consecuencia un gobierno
manifiesta en otros aspectos de la vida: federal débil, que no tenía recursos ni
participación social, económica, verdadero poder. Los ejércitos de los
comunitaria, religiosa, gremial, cultural. Estados eran mucho más fuertes que
el ejército federal. El gobierno federal
1.2 ANTECEDENTES DEL ESTADO no tenía una sede propia, un distrito
CENTRALISTA federal, como sucede en los Estados
Unidos de América.
1.2.1 La República Federal de Centro
América A causa de esa debilidad y por la
desconfianza de los otros Estados
En 1823 Guatemala, junto con El hacia Guatemala, pues siempre se
Salvador, Honduras, Nicaragua y creyó que tenía intenciones de
Costa Rica, forman la República dominarlos, la República Federal no
Federal de Centro América. El tardó mucho tiempo. Casi toda su
sistema de gobierno escogido, existencia la pasó en medio de una
inspirado en el de Estados Unidos de guerra civil. Nicaragua fue el primero
América, que era visto entonces en separarse, en 1838. En 1839, al
como el vivo ejemplo de la terminar el período presidencial del
democracia, consistía un gobierno General Francisco Morazán, no fue
federal con funciones muy limitadas, posible realizar elecciones para
y unos gobiernos estatales fuertes, sustituirlo, por lo que la federación
con muchos recursos y competencias estaba prácticamente muerta. El
Cada Estado tenía un jefe; una punto final a la posibilidad de revivirla
Asamblea de representantes y una fue el fusilamiento de Morazán, en
Corte Superior de Justicia, todos de Costa Rica, en 1842.
elección popular. También tenía
ejército y total autonomía financiera. 1.2.2 El régimen conservador
Los Estados se dividían en
departamentos, y en cada Los Estados miembros de la
departamento había un jefe político, federación centroamericana también
nombrado por el jefe de Estado por vivieron en permanente desorden y
un período de 4 años. Era una anarquía. Guatemala en los 15 años
república descentralizada. de vida federal tuvo 9 jefes de
Estado. La crisis tuvo su origen en
En la República Federal de Centro las reformas liberales que el jefe de
América el régimen municipal era un Estado Doctor Mariano Gálvez quiso
asunto que correspondía a cada implantar, provocando que se unieran
Estado. En el Estado de Guatemala, contra él los miembros de la
las municipalidades (corporaciones oligarquía conservadora, la Iglesia
municipales) estaban formadas por Católica y los campesinos del oriente
un alcalde primero, un alcalde de Guatemala. En 1839 se produjo el
segundo y varios regidores, electos primer intento de formación del Sexto

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Estado o Estado de los Altos, de políticos y de caficultores, que


integrado por los actuales inicia el proceso de transformación
departamentos de Quetzaltenango, conocido como la reforma liberal.
San Marcos, Retalhuleu,
Suchitepéquez, Sololá, Con la llegada a la presidencia del
Huehuetenango, Quiché y General Justo Rufino Barrios, en
Totonicapán. En 1848 hubo un nuevo 1873, se instala nuevamente un
intento. En las dos ocasiones fueron gobierno centralizado y autoritario.
sometidos por las fuerzas del General Al principio Barrios gobernó sin
Rafael Carrera. En esos años constitución, ni asamblea. En 1876
también existieron amenazas de se reúne una asamblea constituyente,
separación en el departamento de que emite un decreto dándole el
Chiquimula. poder supremo por otros cuatro
años.
La anarquía que se vivió durante el
período liberal, los intentos El gobierno liberal le dio más poder a
separatistas y la figura dominante de los jefes políticos, pero estos eran
Carrera, llamado el “Caudillo adorado fieles e incondicionales subalternos
de los pueblos”, contribuyeron para del Señor Presidente, de quien eran
que, a partir de 1839, se estableciera sus ojos y oídos. Los pueblos fueron
un régimen centralista y autoritario despojados de sus ejidos para formar
que duró hasta 1871. Los pueblos las grandes fincas de café. Los jefes
vivían en una especie de aislamiento. políticos y los alcaldes debían
Los municipios atendían los servicios asegurar la mano de obra a las fincas,
locales y administraban sus tierras por medio de los llamados
ejidales. mandamientos.

La economía dependía de la grana o Las municipalidades perdieron la


cochinilla, que se cultivaba en una autonomía que gozaban desde la
pequeña extensión del país época colonial. Aunque la población
(principalmente en Antigua ladina fuera escasa en un municipio,
Guatemala y Amatitlán) y no los cargos debían repartirse a partes
necesitaba de abundante mano de iguales entre indígenas y ladinos, y el
obra. Guatemala tenía entonces un cargo de alcalde primero era para un
gobierno central militarmente fuerte, ladino. El gobierno central comenzó a
pero con pocos recursos y escasa crecer: se creó el Ministerio de
presencia en el interior del país. Fomento para hacer la obra pública
que necesitaba la producción de café
1.2.3 La reforma liberal (caminos, puertos, ferrocarriles,
telégrafo), se abrieron los primeros
La muerte de Carrera en 1865 y la centros de educación secundaria (la
debilidad de su sucesor, Vicente Escuela Normal, los institutos de
Cerna, el crecimiento del cultivo del Quetzaltenango, Jalapa, Chiquimula)
café, que en 1870 se convirtió en el y comenzó la profesionalización del
principal producto de exportación, y el Ejército, fundando la Escuela
agotamiento del régimen Politécnica.
conservador, trajeron como
consecuencia la Revolución de 1871,
y la toma del poder por una alianza

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1.2.4 La dictadura de Jorge Ubico


Con la reforma constitucional de 1935
El centralismo alcanzó su máxima los alcaldes son sustituidos por
expresión durante la dictadura de intendentes, nombrados por el
Jorge Ubico, de 1931 a 1944. En presidente. Con excepción de la
1935 Ubico hizo aprobar unas capital, en los demás municipios se
reformas a la Constitución que elegía una Junta Municipal, integrada
aumentaron el poder presidencial: las por síndicos y regidores, con carácter
decisiones serían tomadas por el consultivo. Las funciones del
presidente en lo individual, no en intendente era de vigilancia, control e
Consejo de Ministros; se otorga al inspección, como un reflejo del tipo
presidente la facultad de dictar leyes de gobierno nacional. Los
durante el receso de 10 meses al año intendentes estaban sujetos a la
de la Asamblea Legislativa; de Secretaría de Gobernación y Justicia
nombrar y remover a los jueces de para casi todas sus decisiones. En
primera instancia. El gobierno creció mayo de 1938 se emite el Decreto
un poco más. Hasta 1945 el Número 20-82 (Ley de Colectas
Organismo Ejecutivo estaba formado Públicas), que permanece vigente, en
por 7 secretarías de Estado: Hacienda donde se establecen las normas para
y Crédito Público, Educación, la autorización de comités de vecinos
Agricultura, Fomento, Gobernación y por parte de las gobernaciones
Justicia, Relaciones Exteriores y departamentales.
Guerra. El presidente de la República
concentraba en sus manos todos los
nombramientos a cargos públicos.

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II. LA REVOLUCIÓN DE OCTUBRE Y EL REPARTO DEL PODER

A partir del 20 de octubre de 1994 se (1948), AVIATECA (1950) y el Banco


produce en Guatemala un gran cambio en Nacional Agrario (1953). De estas
la organización y las funciones del Estado. instituciones la única que puede definirse
La Junta Revolucionaria de Gobierno, el 28 como descentralizada es el IGSS, pues la
de noviembre, proclama entre los principios mayoría de sus directivos eran
de la revolución la descentralización de los representantes de los empleadores,
poderes del Ejecutivo y efectiva separación trabajadores, del Colegio de Médicos y de la
de los del Estado; la organización Universidad de San Carlos, y su gerente era
democrática de las municipalidades, nombrado por la junta directiva.
mediante la elección popular de sus
miembros, la autonomía del Poder Judicial La creación de la mayoría de estas
y de la Universidad de San Carlos de instituciones, junto con otras dependencias
Guatemala. como el Departamento Agrario Nacional, la
Inspección General de Trabajo; el aumento
Se crea la jefatura de las Fuerzas Armadas del gasto público en educación, cultura,
para reducir el poder del presidente de la salud, infraestructura social y productiva; el
República, buscando evitar que volviera programa de reforma agraria (Decreto 900),
instalarse otra dictadura apoyada por los reflejan un cambio fundamental en el papel
militares. También se crean nuevos del Estado, pues tienen una orientación
ministerios: de Salud Pública, de Economía hacia la población trabajadora y campesina,
y Trabajo, y de Obras Públicas; y se cierra y demuestran una voluntad de orientar el
el de Fomento. desarrollo del país, no solamente garantizar
condiciones favorables para los grandes
Se dan los primeros pasos en materia de productores dedicados a la exportación,
descentralización y desconcentración, como sucedió durante el período liberal.
estableciendo entidades que desde el punto
de vista formal, es decir, por lo que Los jefes políticos fueron sustituidos por
declaran las leyes que las crean, son gobernadores, que eran nombrados por el
autónomas y descentralizadas, pero que en presidente, pero estaban dedicados a
la práctica son desconcentradas, pues si cumplir pequeñas funciones administrativas,
bien tienen personalidad jurídica y órganos con poco poder político. La Constitución
de gobierno y patrimonio propio, sus declara que las municipalidades se rigen
gerentes y la mayoría de sus directivos son por corporaciones municipales autónomas,
nombrados por el presidente de la presididas por uno o varios alcaldes, todos
República o bien, los cargos de directores de elección popular. En la Ley de
corresponden a ministros de Estado. Municipalidades de 1946 se les
encomiendan las funciones de mantener las
Estas instituciones permitieron una mayor vías urbanas, autorizar las construcciones,
agilidad y capacidad de actuación del vigilar las escuelas públicas y privadas, la
sector público, así como la introducción de limpieza de calles, el agua potable, los
técnicas modernas de administración. Entre drenajes, los mercados y otros servicios. Se
1945 y 1954 se crean el Banco de les dieron responsabilidades pero no tenían
Guatemala (1945), el Instituto los recursos para atenderlas. El gobierno
Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), central contaba con poco dinero. El
el Instituto de Fomento de la Producción presupuesto general de la Nación, en 1945,

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era de Q. 25 millones y Guatemala tenía agraria se forman en todo el país comités


más de 2.5 millones de habitantes. agrarios, que movilizaron a miles de
campesinos. Hubo un proceso de
Había un sistema democrático. Los movilización que nunca se había vivido en
partidos políticos, los trabajadores, los Guatemala. Pero el gobierno seguía siendo
empresarios, los universitarios, podían centralista. El poder del presidente siempre
organizarse y expresarse libremente. La era grande, por lo que fácilmente podía caer
participación social se da principalmente a en el paternalismo.
través de los sindicatos y las organizaciones
campesinas. Para impulsar la reforma

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III. EL ESTADO GUATEMALTECO DESDE 1954 A 1982

3.1 DE LA LIBERACIÓN AL (1957), el Instituto Nacional de


GOBIERNO MILITAR Electrificación –INDE- y la Empresa de
(1954-1966) Fomento y Desarrollo del Petén - FYDEP-
(1959), el Instituto Nacional de
En 1954 el movimiento liberacionista Transformación Agraria –INTA- (1962), el
derroca al segundo gobierno revolucionario Instituto Nacional de la Vivienda –INVI-
y se instala un sistema de gobierno que (1965), y la Empresa Guatemalteca de
reduce en forma drástica las libertades Comunicaciones –GUATEL- (1966).
políticas. Continúa el proceso de aumentar
y modernizar las funciones del Estado, pero Estas instituciones surgen por la
con un fuerte retroceso en materia de reorganización de dependencias anteriores,
descentralización. Ese mismo año se crea el como en el caso de la vivienda; la
Consejo Nacional de Planificación ampliación de funciones del Estado como en
Económica y su Secretaría General, la el caso de los puertos o la electrificación; o
SEGEPLÁN, y se elabora el primer Plan de por la finalización de concesiones a
Desarrollo Económico de Guatemala 1955- empresas extranjeras, como en el caso de
1960. los teléfonos. Todas forman parte de un
proceso de modernización del Estado, que
Dentro de la modernización y tecnificación tenía fuerte influencia de los organismos
de la administración pública aparecen el internacionales (BIRF, AID, BID y los
presupuesto por programas, y la servicios cooperativos interamericanos1) a
clasificación de puestos y salarios. Se la que se agregan, después de 1961, los
impulsa la industrialización del país y el programas de la Alianza para el Progreso2.
proceso de integración económica de Centro
América, dando nacimiento al Mercado Las que pierden más en el proceso de
Común. Una novedad en materia tributaria centralización son las municipalidades. La
fue la introducción del impuesto sobre la Constitución de 1956 señala que la
renta. La autonomía del IGSS es reducida, autonomía es de carácter técnico, lo que
cuando en 1955 se modifica su ley orgánica significa que las autoridades municipales no
para que el gerente sea nombrado por el pueden tomar decisiones de gobierno.
presidente de la República. La única Quedan sometidas al poder central.
institución que conserva intacta su
autonomía es la Universidad de San Carlos,
garantizándole el 2 % del presupuesto de 1
ingresos ordinarios, por mandato de la BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento, ahora Banco Mundial. AID: Agencia
Constitución de 1956. para el Desarrollo Internacional, del gobierno de
Estados Unidos. BID: Banco Interamericano de
Entre 1954 y 1966 se crean 11 entidades Desarrollo. Entre los servicios cooperativas
descentralizadas, algunas declaradas como interamericanos figuraron: el Servicio Cooperativo
autónomas y otras como semiautónomas, Interamericano de Vivienda (SCIV) y el Servicio
pero todas con el mismo patrón, de fuerte Cooperativo Interamericano de Crédito Agrícola
Supervisado (SCICAS).
dependencia con relación al gobierno
central. Entre esas entidades figuran la 2
Propuesta del presidente de Estados Unidos, John
Empresa Portuaria de Champerico (1955), el Kennedy, para impulsar el progreso económico y
Instituto de Fomento Municipal -INFOM- social de los países latinoamericanos, dada a
conocer el 13 de marzo de 1961.

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La Constitución establece que la autonomía contra la guerrilla. A lo largo del período


estará en función de la categoría de las comprendido entre 1966 y 1982 los
municipalidades. Las de primera y segunda militares amplían su control sobre todo el
categoría tienen alguna cuota de aparato estatal, recurriendo a fraudes en las
autonomía, pero las de tercera y cuarta, la elecciones de 1974 y 1978 para imponer en
gran mayoría, quedan sujetas al control o la presidencia a los candidatos militares.
tutela del INFOM, quien les aprueba el Ese período es también el de mayor
presupuesto, los proyectos de reglamentos, extensión del enfrentamiento armado
los planes de tasas y rentas y les da interno.
préstamos, que garantizan con la reducida
recaudación local. Aún la municipalidad Sin embargo, hasta 1976 se mantiene un
con más autonomía, la de la ciudad capital, proceso constante de modernización y de
tiene que aceptar que el proyecto del ampliación de las actividades del Estado,
acueducto Xayá-Pixcayá, diseñado por continuando con la creación de entidades
ingenieros municipales, sea trasladado al autónomas y semiautónomas, y
ejército, a quien se le encomienda su descentralizadas, pero siempre con un alto
ejecución. grado de dependencia del Organismo
Ejecutivo. Entre esas entidades se pueden
La Constitución de 1965 es emitida por una mencionar el Instituto Guatemalteco de
Asamblea Constituyente electa por planilla Turismo –INGUAT- (1967), el Instituto
única, luego de 3 años de gobierno militar Nacional de Comercialización Agrícola –
de facto. Este gobierno se distingue de INDECA- y GUATEXPRO (1971), la
otros surgidos de golpes o cuartelazos, Corporación Financiera Nacional – CORFINA
porque el poder es ejercido por la y el Instituto de Ciencia y Tecnología
institución armada, no por un caudillo Agrícola –ICTA- (1972), la Zona Libre de
militar. Muchas instituciones pasan Industria y Comercio de Santo Tomás de
directamente al ejército, como el Instituto Castilla -ZOLIC – (1973).
Geográfico Nacional, o casi siempre están a
cargo de militares retirados, como GUATEL A partir de 1970 se da otro paso en la
organización del Estado con la creación de
La Constitución mantuvo el régimen de los sectores públicos, que tienen como
control sobre las municipalidades. finalidad racionalizar u ordenar el trabajo de
Solamente abre una esperanza, al indicar las instituciones del gobierno y evitar que,
que el Organismo Ejecutivo destinará cada con el creciente número de instituciones, el
año un porcentaje del Presupuesto General gobierno central perdiera el control de las
para invertirlo en los municipios, pero no mismas. Los sectores eran, en
especifica el monto del porcentaje, ni que el consecuencia, una nueva forma de
dinero será trasladado a las fortalecer el centralismo.
municipalidades.
Entre los 14 sectores que se definieron: de
3.2 DESARROLLISMO Y salud, de educación, financiero, etc., el que
AUTORITARISMO (1966-1984) alcanzó el mayor grado de desarrollo y
cohesión fue el Sector Público Agrícola,
En 1966 el ejército entrega la presidencia integrado por el Ministerio de Agricultura,
civil, que encabeza el tercer gobierno de la BANDESA, ICTA, INTA, INDECA
revolución, pero el poder queda en manos incorporando a las instituciones
de los militares, tras la firma de un acuerdo relacionadas con la prestación de servicios
en el que el gobernante civil renuncia a de asistencia técnica, investigación,
ejercer control sobre el ejército y la lucha

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créditos y entrega de tierras, con el presencia de representantes del sector


ministerio como ente rector. cooperativo. Este comité fue el último
intento de organización y de participación
La integración de ese sector coincidió con social, aunque limitado a la recuperación de
la etapa de mayor crecimiento de las la infraestructura perdida o dañada por
cooperativas y la creación de las causa de los sismos, que hubo en el país,
federaciones. El resultado es la primera antes de que el enfrentamiento armado y
experiencia que se da en Guatemala de la estrategia de contrainsurgencia llevaran a
participación social en la ejecución de una la destrucción de gran parte de la
política pública. Pero el control militar organización social existente.
estaba siempre presente. Un ex ministro de
la Defensa coordinó el apoyo a las A finales de la década de 1970, se comenzó
cooperativas y el primer gerente del a considerar la creación de entidades
INACOP fue otro militar. autónomas que se ocuparan de la
prestación, a nivel nacional, de ciertos
En forma paralela con el desarrollo de la servicios que correspondían a las
administración pública dependiente del nivel municipalidades, como el agua potable y el
central, se produce también un creciente alcantarillado, siguiendo una tendencia que
deterioro de las municipalidades, que cada ya se había iniciado en El Salvador,
vez cuentan con menores recursos para Honduras y Nicaragua, pues se consideraba
atender los servicios públicos locales. Los que los gobiernos municipales eran
fondos que podían recaudar por concepto incapaces, por naturaleza, de atender
de tasas y arbitrios solamente alcanzaban servicios de cierta complejidad. La crisis
para pagar los sueldos del personal, y política y económica no permitió su
muchos alcaldes desempeñaban sus cargos creación, y cuando se retornó al sistema
en forma ad honorem. Con la excepción democrático, ese tipo de entidades ya
de la municipalidad de Guatemala, el resto había pasado de moda. Esto coincidió con
contaba solamente con los préstamos del el descubrimiento de las cualidades y
INFOM, cuyo pago se garantizaba con los potencialidades del municipio como célula
ingresos provenientes de los impuestos al básica del sistema democrático.
licor, la cerveza, exportación de café y otros
rubros que recaudaba el gobierno central. En 1984, en pleno enfrentamiento armado,
el gobierno militar de facto creó, mediante
En 1968 y 1969 el Instituto Nacional de el Decreto Ley No. 111-84, el Sistema
Administración para el Desarrollo (INAD) Nacional de Coordinación Insterinstitucional
impulsa un proceso de fortalecimiento de la para la Reconstruccción y el Desarrollo, que
Asociación Nacional de Municipalidades tenía como finalidad coordinar los esfuerzos
(ANAM) que, bajo el lema de socios para el institucionales del sector público, ONG y de
desarrollo, intentó revalorizar el papel de los la población organizada en la generación y
gobiernos municipales. Sin embargo, la ejecución de acciones de desarrollo, de
hostilidad política hacia el alcalde la ciudad carácter nacional, departamental, municipal
capital, Lic. Manuel Colom Argueta, provocó y local. A las instancias que se
que el proceso se interrumpiera a partir de organizaron, especialmente a nivel
1973. departamental, se les llamó Coordinadoras
interinstitucionales, y son el antecedente de
En 1976, a consecuencia del terremoto que los consejos de desarrollo. Su actividad
afectó gran parte del país, se organiza el estuvo fuertemente influenciada por el
Comité de Reconstrucción Nacional (CNR) ejército, que las utilizaba dentro de su
presidido por un general del ejército, y la estrategia de contrainsurgencia.

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IV. LA DESCENTRALIZACIÓN A PARTIR DE LA


CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1985

4.1 MANDATOS SOBRE LA descentralizadas, actúan por delegación del


DESCENTRALIZACIÓN Estado. También indica que la autonomía,
fuera de los casos especiales contemplados
La Constitución Política de la República, en la Constitución, se concederá
promulgada el 31 de mayo de 1985 únicamente cuando se estime indispensable
incorpora, por primera vez en la historia para que la entidad tenga mayor eficiencia y
constitucional de Guatemala, dos mandatos pueda cumplir mejor con sus fines.
relativos a la descentralización:
Para crear entidades descentralizadas y
a) Una de las obligaciones autónomas, será necesario el voto favorable
fundamentales del Estado es de las dos terceras partes del Congreso de
promover en forma sistemática la la República.
descentralización económica
administrativa, para lograr un Autonomía es la capacidad o potestad
adecuado desarrollo regional del país que, dentro del Estado, tienen algunas
(Art. 119, inciso b). En este caso, la instituciones (municipios, universidades,
descentralización económica se refiere etc) para dirigir los asuntos de su vida
a la necesidad de estimular interior, por medio de órganos de gobierno
actividades productivas en el resto del y de normas propias.
país, para evitar su excesiva
concentración en la ciudad capital; y 4.3 OBLIGACIONES DE LAS
la administrativa, a evitar la ENTIDADES AUTÓNOMAS Y
centralización de las decisiones y de DESCENTRALIZADAS
los recursos en el Organismo
Ejecutivo. El artículo 134 de la Constitución también
indica cuáles son las obligaciones mínimas
b) La administración será del municipio y de toda entidad autónoma y
descentralizada (Art. 224). Este descentralizada. Dichas obligaciones son
mandato, que aparece en el capítulo importantes, porque permiten que la acción
relativo al régimen administrativo, se de las diferentes instituciones del Estado,
vincula directamente con la gocen o no de autonomía, tenga
disposición anterior. coordinación y unidad. De lo contrario, el
país podría tener tantas políticas como
Adicionalmente, en el artículo 76 se municipios o instituciones existieran,
indica que la administración del quienes actuarían en forma contradictoria y
sistema educativo será desordenada. Las más importantes de
descentralizada y regionalizada. estas obligaciones son:

4.2 CREACIÓN DE ENTIDADES a) Coordinar su política, con la política


DESCENTRALIZADAS Y general del Estado y, en su caso, con
AUTÓNOMAS la especial del ramo a que
correspondan.
El artículo 134 de la Constitución señala que
el municipio y las entidades autónomas y

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b) Mantener estrecha coordinación con !" Región V, Central, integrada por


el órgano de planificación del Estado. Chimaltenango, Sacatepéquez y
Este órgano es la Secretaría de Escuintla
Planificación y Programación de la !" Región VI, Suroccidente: integrada
Presidencia de la República por San Marcos, Quetzaltenango,
-SEGEPLAN-. Totonicapán, Sololá, Retalhuleu y
Suchitepéquez
c) Dar las facilidades necesarias para !" Región VII, Noroccidente: integrada
que el órgano encargado del control por Huehuetenango y Quiché
fiscal, pueda desempeñar amplia y !" Región VIII, Petén: integrada por el
eficazmente sus funciones. Ese departamento de Petén
órgano es la Contraloría General de
Cuentas. La distribución anterior ha recibido críticas,
en el sentido de que proviene de una red de
d) En toda actividad de carácter centros urbanos que diseñó la SEGEPLAN en
internacional, sujetarse a la política los años 60, y que por esa razón los
que trace el Organismo Ejecutivo. departamentos de algunas regiones no
tienen muchas afinidades entre sí. Con
4.4 LA REGIONALIZACIÓN relación a la Región VIII, se ha señalado
que su integración obedeció a los objetivos
La Constitución, en su artículo 224, señala de la lucha contra la guerrilla.
que se establecerán regiones de desarrollo,
con criterios económicos, sociales y En el tema de las regiones es necesario
culturales, podrán estar constituidas por tener presente que no se trata de crear un
uno o más departamentos, para dar un nivel administrativo más, pues esto no se
impulso racionalizado al desarrollo integral justifica en un país tan pequeño como
del país. En el artículo 231 crea la Región Guatemala. La regionalización es una
Metropolitana, constituida por la ciudad de forma de integrar espacios que tengan
Guatemala y su área de influencia urbana. características comunes, de tipo cultural
(como puede ser el idioma) o natural, para
En el artículo 9 de las disposiciones formular y consensuar políticas de
transitorias y finales, dice que el Congreso desarrollo, así como programas que van
deberá emitir, en el plazo de un año a más allá del departamento.
contar de su instalación, entre otras leyes,
la Ley Preliminar de Regionalización. En Para modificar el sistema de regiones, de
diciembre de 1987 dicha ley fue emitida por conformidad con el artículo 4 de la ley, se
el Congreso, Decreto No. 70-86. En ese necesita que el Consejo Nacional de
decreto se contemplan 8 regiones, que son Desarrollo Urbano y Rural, con base a las
las siguientes: propuestas de los consejos regionales,
eleve una recomendación al Congreso de la
!" Región I, Metropolitana: integrada República.
por el departamento de Guatemala
!" Región II, Norte, integrada por Alta 4.5 LOS CONSEJOS DE DESARROLLO
y Baja Verapaz URBANO Y RURAL EN LA
!" Región III, Nororiente, integrada CONSTITUCIÓN
por Izabal, Chiquimula, Zacapa y El
Progreso Otra figura que aparece por primera vez en
!" Región IV, Suroriente, integrada una Constitución es la de los consejos de
Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa

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desarrollo urbano y rural. Estos son los 4.6 EL SISTEMA DE CONSEJOS DE


siguientes: DESARROLLO URBANO Y RURAL

a) Consejo Nacional de Desarrollo En marzo de 2002 el Congreso de la


Urbano y Rural: es creado para la República emitió la Ley de los Consejos de
organización y coordinación de la Desarrollo Urbano y Rural (Decreto No. 11-
administración pública y para formular 2002, en vigor a partir del 15 de abril de
las políticas de desarrollo rural y de 2002, y que contiene las normas relativas a
ordenamiento territorial. Debe ser las funciones e integración de los consejos
coordinado por el Presidente de la de desarrollo:
República e integrado en la forma que
la ley establezca (Art. 225). Los a) Naturaleza del Sistema de
presidentes de los consejos regionales Consejos de Desarrollo: es el
serán miembros ex oficio de este medio principal de participación de la
consejo (Art. 226). población maya, xinca, garífuna y la
no indígena, en la gestión pública
b) Consejos regionales: las regiones para llevar a cabo el proceso de
que se establezcan conforme a la ley planificación democrática del
contarán con un consejo regional de desarrollo, tomando en cuenta los
desarrollo urbano y rural, presidido principios de unidad nacional,
por un representante del Presidente multiétnica, pluricultural y multilingüe
de la República e integrado por los de Guatemala.
gobernadores de los departamentos
que forman la región, por un b) Principios: destacan entre los
representante de las corporaciones principios que orientan al Sistema de
municipales de cada uno de los Consejos los que se refieren al
departamentos incluidos en la misma respeto a las culturas que conviven en
y los representantes de las entidades Guatemala y al fomento de la armonía
públicas y privadas que la ley en las relaciones entre esas culturas;
establezca. la promoción de procesos de
democracia participativa, en
c) Consejos departamentales: uno condiciones de equidad e igualdad de
en cada departamento, presidido por oportunidades de los distintos
el gobernador departamental. pueblos; y la equidad de género.
Integrado por los alcaldes de todos
los municipios y representantes de los c) Objetivo del Sistema: organizar y
sectores público y privado coordinar la administración pública
organizados, con el fin de promover el mediante la formulación de políticas
desarrollo del departamento. de desarrollo, planes y programas
presupuestarios y el impulso de la
Otra disposición constitucional se refiere al coordinación interinstitucional, pública
apoyo financiero del gobierno central, que y privada.
deben recibir para su funcionamiento los
consejos regionales y departamentales (Art. d) La forma de integración de los
229). consejos de los diferentes
niveles: en el Consejo Nacional y en
los consejos regionales y
departamentales participan
representantes del sector público

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(coordinadores de los consejos entidades públicas y entidades civiles


regionales y/o gobernadores locales del municipio.
departamentales, representantes de
los alcaldes, ministros de Estado o sus g) Integración de los consejos
representantes en el número que el locales de desarrollo: se integran
Presidente de la República considere con el alcalde auxiliar que lo preside,
necesarios) y del sector privado y hasta 12 representantes electos por
(representantes de las cooperativas; la asamblea general de la comunidad.
asociaciones industriales, Para facilitar el funcionamiento de los
agropecuarias, comerciales y consejos comunitarios en los
financieras; organizaciones de municipios que tienen muchas
trabajadores y organizaciones comunidades, donde se establezcan
guatemaltecas no gubernamentales más de 20 consejos comunitarios de
de desarrollo, de mujeres, desarrollo se podrá crear un consejo
campesinos, de propietarios de micro comunitario de desarrollo de segundo
y pequeñas empresas), y nivel.
representantes de los pueblos maya,
garífuna y xinca. h) Funciones de los consejos
municipales y locales: las
En los consejos departamentales funciones guardan relación con las
participan los representantes de los asignadas a los tres niveles
partidos políticos con representación anteriores, destacando las relativas a
en el Organismo Legislativo, con voz promover la participación de la
pero sin voto. población y a identificar e inventariar
las necesidades del municipio o de la
e) Las funciones de los consejos: las comunidad.
principales funciones, aparte de las
asignadas inicialmente por la 4.7 EL FUNCIONAMIENTO DEL
Constitución, se refieren a promover SISTEMA DE CONSEJOS
la participación de la población en la
identificación y solución de sus Desde su creación, los consejos de
problemas; a evaluar la ejecución de desarrollo fueron duramente atacados, pues
los planes y programas de desarrollo los sectores opuestos al gobierno de ese
y proponer medidas correctivas; y a entonces (presidido por Vinicio Cerezo),
establecer las necesidades de señalaban que dichos consejos se
financiamiento y gestionar los convertirían en el principal instrumento para
recursos financieros correspondientes. que el partido gobernante se perpetuara en
el poder.
f) Integración de los consejos
municipales de desarrollo: En mayo de 1988, cuando ya se había
adicionalmente a los tres niveles realizado el proceso de capacitación de
contemplados en la Constitución, se promotores e iniciado la organización y
establecen los consejos municipales juramentación de numerosos consejos
de desarrollo, que estarán integrados locales, la Corte de Constitucionalidad
por el alcalde municipal, los síndicos y emitió una sentencia ante dos acciones de
concejales que decida el concejo inconstitucionalidad que se presentaron en
municipal, hasta 20 representantes de contra de la nueva ley. La Corte consideró
los consejos comunitarios de que no había inconstitucionalidad total de la
desarrollo, y representantes de las ley, como pretendía uno de los

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interponentes de las acciones (Jorge Fue hasta 1994, con la creación del Fondo
Serrano, quien sería electo presidente en de Solidaridad para el Desarrollo
1990), pero sí declaró que eran Comunitario (FSDC) que hubo interés por
inconstitucionales los consejos locales de parte de los coordinadores regionales,
desarrollo. gobernadores y alcaldes municipales en el
funcionamiento de los consejos.
La Corte consideró que la creación de entes
públicos (los consejos locales) no integrados Pero los consejos regionales y
por medio de representación popular –cuyo departamentales no han funcionado como
control ni siquiera aparece conferido al una instancia en la que se discuten y
órgano privativo (la municipalidad) que aprueban los proyectos que presentan las
reconoce la Constitución- significa en la municipalidades, con base a criterios de
práctica una privación de importantes prioridad, utilidad, población beneficiada u
funciones, con lo que se atenta contra la otros que permitieran una asignación
autonomía municipal. racional y equitativa de los recursos.
Simplemente se limitan a recibir las
También indicó que “con la forma de propuestas de los alcaldes y,
designación de los consejos ejecutivos se posteriormente los coordinadores
produce la dispersión del poder municipal; regionales, los gobernadores o los
con la forma de su funcionamiento la funcionarios de la Secretaría de
duplicidad de gobierno de las localidades, y Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
con la dependencia de estos (los consejos (SCEP) les dan la aprobación definitiva,
locales) al nacional, se pierde la autonomía utilizando a menudo criterios de tipo
municipal”. político.

La supresión de los consejos locales fue En lo que se refiere a los representantes de


considerada una de las causas principales las instituciones públicas y de los sectores
para el escaso funcionamiento de los no gubernamentales, no tienen motivación
consejos de desarrollo, pues se perdieron alguna para participar en las reuniones,
los cimientos o la base social del sistema. pues no hay posibilidad de intervenir en la
Esto es parcialmente cierto, pero la mayor aprobación de los proyectos del FSDC.
parte de la responsabilidad corresponde a la
falta de voluntad política y de interés que La forma de integración de los consejos
hubo de parte de las autoridades de municipales de desarrollo tampoco ayudó a
gobierno (incluyendo los alcaldes que funcionaran estos consejos, pues no
municipales) y los sectores no tenía mucho sentido que los integrantes del
gubernamentales para que funcionaran el Concejo o Corporación Municipal,
Consejo Nacional y los consejos regionales y duplicaran sus reuniones para tratar los
departamentales. mismos temas.

El Consejo Nacional solamente se reunió 4.8 EL GOBIERNO MUNICIPAL EN LA


cuatro o cinco veces desde su primera CONSTITUCIÓN
sesión en 1988, y en esas reuniones no se
tomó ninguna decisión importante, que La Constitución Política de la República
pudiera desencadenar un proceso de dedica un capítulo completo al gobierno
participación. Los consejos regionales y municipal. En el artículo 253 establece lo
departamentales realizaban sesiones siguiente:
rutinarias, en las que tocaban temas que no
tenían ninguna trascendencia o importancia.

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a) Los municipios son instituciones Debido a este artículo las municipalidades


autónomas no pueden aprobar arbitrios, sino que
deben solicitar al Congreso, a través del
b) Entre sus funciones les corresponde: Organismo Ejecutivo, su aprobación. El
elegir a sus propias autoridades; arbitrio se diferencia del impuesto
obtener y disponer de sus recursos; únicamente por el destino.
atender los servicios públicos locales;
el ordenamiento territorial de su Asignación para las municipalidades:
jurisdicción; y el cumplimiento de sus en el artículo 257 se establece que el
fines propios. Organismo Ejecutivo incluirá anualmente en
el Presupuesto General de Ingresos
c) Tienen la facultad de emitir ordinarios del Estado, un 10% del mismo
ordenanzas y reglamentos para las municipalidades (este porcentaje se
fijó en la reforma constitucional de 1993,
Gobierno del municipio: el artículo 254 originalmente era el 8%). La asignación
señala que el gobierno municipal será debe utilizarse en la forma siguiente:
ejercido por un Concejo, el cual se integra
con el alcalde, los síndicos y concejales, !" Por lo menos el 90% para programas
electos directamente por sufragio universal y proyectos de educación, salud
y secreto, para un período de cuatro años, preventiva, obras de infraestructura y
pudiendo ser reelectos. servicios públicos que mejoren la
calidad de vida de los habitantes.
Recursos económicos: el artículo 255
indica que las corporaciones o concejos !" El 10% restante podrán utilizarlo para
municipales deberán procurar el financiar gastos de funcionamiento.
fortalecimiento económico de sus
respectivos municipios, para poder realizar Esta disposición es la más importante
las obras y prestar los servicios necesarios. medida de descentralización que ha existido
Agrega que la captación de recursos debe en Guatemala en los últimos 50 años, pues
ajustarse al principio establecido en el ha permitido realizar una efectiva
artículo 239 de la misma Constitución, a la descentralización del gasto público, al
ley y a las necesidades de los municipios. proporcionar recursos a todas las
municipalidades del país, muchas de las
Principio de legalidad: en el artículo 239 cuales no tienen capacidad de recaudación,
de la Constitución se establecen los debido a la inexistencia de actividades
requisitos que debe cumplir un tributo para económicas rentables en su jurisdicción y a
ser legal. Según este principio corresponde la pobreza generalizada de su población.
con exclusividad al Congreso decretar
impuestos ordinarios y extraordinarios, Entre 1985 y 2000, los ingresos totales de
arbitrios y contribuciones especiales, las municipalidades pasaron de Q. 68.2
conforme a las necesidades del Estado y de millones a Q. 2,159 millones (incluyendo
acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así recaudación local, la transferencia
como determinar las bases de la constitucional y transferencias por
recaudación. Entre esas figuran: el hecho o impuestos) lo que significa un crecimiento
actividad por la que se crea el tributo, quién de casi 32 veces. Algunos critican las
lo debe pagar y cuál es la base imponible transferencias, pues consideran que cuando
(el valor sobre el que fija el tributo). las municipalidades dependen del aporte
externo pierden su autonomía. Sin
embargo, lo importante es que los aportes y

15
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la forma de distribución estén fijados por la 4.9.1 Naturaleza del municipio


ley, para que no queden sometidos a la
discrecionalidad o capricho de algunos El municipio es la unidad básica de la
funcionarios. organización territorial del Estado y
espacio inmediato de participación
Por mandato constitucional queda prohibida ciudadana en los asuntos públicos. El
toda asignación adicional dentro del municipio se caracteriza
Presupuesto General de Ingresos y Egresos primordialmente por sus relaciones
del Estado, para las municipalidades, permanentes de vecindad,
excepto si provienen de la distribución de multietnicidad, pluriculturalidad y
los porcentajes que por ley les corresponda multilingüismo, organizado para
por impuestos específicos. Esto significa realizar el bien común de los
que, por ejemplo, se les puede trasladar habitantes del distrito.
una parte de la recaudación del impuesto al
valor agregado, pero no se puede 4.9.2 Concejo o Corporación Municipal
establecer un aporte para actividades
culturales. Es el órgano máximo de deliberación
y decisión gobierno municipal. Es un
Otras normas: la Constitución también cuerpo colegiado, lo que significa que
establece el derecho de antejuicio para los todos sus miembros tienen la misma
alcaldes; la facultad de crear el juzgado de calidad y el mismo poder de decisión.
asuntos municipales y el cuerpo de policía
municipal; prohíbe a los Organismos del Muchas personas, equivocadamente,
Estado eximir el pago de tasas o arbitrios dicen que el alcalde es la máxima
municipales; y que las relaciones laborales autoridad del municipio. El alcalde
de los funcionarios y empleados municipales es la cabeza o presidente del Concejo,
se normarán por la Ley de Servicio pero su voto tiene el mismo valor
Municipal. que el un síndico o un concejal.
Solamente en caso de empate tiene
4.9 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES doble voto. Pero el que tiene el poder
DEL GOBIERNO MUNICIPAL de decisión, el que aprueba los planes
de trabajo, los reglamentos, el
La organización y las funciones de los presupuesto, las tasas, la concesión
gobiernos municipales están establecidas en de servicios, es el Concejo. Es decir,
el Código Municipal, Decreto No. 12-2002, que la máxima autoridad del gobierno
en vigor a partir del 1 de julio de 2002. municipal es el Concejo Municipal.
Este nuevo Código contiene cambios
importantes en materia de participación El Concejo está integrado, además del
ciudadana, así como otros relacionados con alcalde, por síndicos y concejales cuyo
la organización del gobierno y de la número varía de acuerdo a la
administración municipal, las competencias, población del municipio. Una
las formas de asociación de municipios, la facultad muy importante de los
prestación de servicios y finanzas síndicos y concejales es la fiscalizar o
municipales. Los aspectos más importantes controlar la actividad administrativa
del gobierno municipal son los siguientes: del alcalde. También pueden
interrogarlo y, en caso no estén de
acuerdo con las acciones o medidas
del alcalde, pueden decidir, por
mayoría de votos, dejarlas sin efecto.

16
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4.9.3 Alcalde económicos que le permitan


garantizar la instalación y
Es el jefe de la administración mantenimiento de los servicios
municipal y representante legal de la públicos. También es necesario que
municipalidad. Su principal función es el nuevo municipio no perjudique los
ejecutar las decisiones del Concejo recursos naturales y financieros que
Municipal. son necesarios para la existencia del
municipio del cual se separa.
4.9.4 Derecho de antejuicio del alcalde

La Constitución garantiza que el 4.9.7 Consultas a los vecinos


alcalde no sea apresado y consignado
a un tribunal, si antes una sala de la Un aspecto muy novedoso en el
Corte de Apelaciones declara que hay Código Municipal es el procedimiento
lugar para formarle un juicio. A esto de consulta a los vecinos, cuando se
se le llama derecho de antejuicio. Es trata de asuntos de gran importancia.
un privilegio que goza el alcalde por La realización de la consulta puede
ser un funcionario electo por el ser acordada por el Concejo Municipal
pueblo. por su propia decisión, o bien si lo
solicitan por lo menos el 10% de los
4.9.5 Sesiones del Concejo vecinos inscritos en el padrón
electoral del municipio.
El Concejo Municipal debe realizar por
lo menos una sesión ordinaria a la Si en la consulta participa por lo
semana. Las sesiones deben ser menos el 20% de los vecinos
públicas, es decir, que cualquier empadronados, el resultado de la
persona puede presenciarlas, pero consulta será vinculante, es decir, que
solamente en caso de que solicite las autoridades municipales deberán
audiencia al Concejo puede tomar la obedecer la decisión que resulta. Por
palabra en una sesión. En caso no se ejemplo, si en un municipio hay 8,000
permita el ingreso del público a una vecinos empadronados y participan
sesión del Concejo, todo lo actuado o 3,000 (lo que significa el 37.5% de
acordado es nulo. El Concejo los vecinos), y de esa cantidad 1,600
también puede realizar sesión a (más de la mitad de los que participan
Cabildo Abierto. Para esto se en la consulta) se pronuncian a favor
necesita que las dos terceras partes de que se construya una obra
de sus miembros lo decidan y en esa determinada, el Concejo Municipal
sesión pueden pedir la palabra todas deberá proceder a la construcción.
las personas que lo deseen.
4.9.8 Consultas a las comunidades o
4.9.6 Creación de un municipio autoridades indígenas

Para crear un municipio el principal Cuando se trata de asuntos que


requisito es que tenga 10,000 afectan los derechos y los intereses
habitantes o más. Otros requisitos de las comunidades indígenas o de
son que se le pueda asignar un sus autoridades, el Concejo Municipal,
territorio suficiente para satisfacer las a petición de las comunidades o de
necesidades de los vecinos y que sus autoridades, deberá hacer
cuente con los recursos naturales y consultas con las mismas, utilizando

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los criterios, costumbres y tradiciones 4.9.11 Secretario, tesorero, auditor y


de esas comunidades. registrador

4.9.9 Competencias del municipio La municipalidad tiene la facultad de


crear las oficinas y dependencias
El nuevo Código Municipal (artículo 6) que considere convenientes y contar
distingue dos clases de competencias: con el personal necesario para que
las propias, es decir, aquellas que le funcionen. Sin embargo, hay
asigna la Constitución o que algunas oficinas que son
corresponden al municipio por su obligatorias, como la secretaría, que
propia naturaleza. Entre las se encarga de las actas y acuerdos
competencias propias figuran los del Concejo y del control de los
servicios de agua potable, drenajes o expedientes; la tesorería, que se
alcantarillado, mercados, rastros, vías encarga de llevar la contabilidad y
urbanas, cementerios, autorización de de los pagos; el auditor, quien es el
construcciones y otras. encargado de velar que los gastos
se hagan conforme a la ley; y el
Las competencias atribuidas por registrador civil, quien se encarga de
delegación son las que el gobierno la oficina donde se inscriben los
encarga o traslada al municipio nacimientos, las defunciones y los
mediante convenio, aceptado de cambios en el estado civil de los
forma voluntaria por la municipalidad vecinos.
y respetando la facultad o potestad
de autoorganización, es decir la 4.9.12 Otras oficinas municipales
autonomía, del gobierno municipal.
El Código Municipal también señala
4.9.10 Mancomunidades de municipios que las municipalidades tendrán una
oficina de planificación, encargada
Para realizar en mejor forma sus de recoger y ordenar la información
actividades, ejecutar programas, que se necesita para elaborar las
proyectos u obras, o para prestar políticas, planes y programas, así
servicios, dos o más municipios como hacer los estudios necesarios
pueden asociarse y formar una para los proyectos que se
mancomunidad. Incluso un ejecutarán. También se da un plazo
municipio puede pertenecer a más de que vence el año 2006, para que
una mancomunidad. todas las municipalidades tengan
una oficina de Administración
Se constituyen mediante acuerdos financiera integrada municipal, que
tomados por los Concejos Municipales tendrá a su cargo el manejo de los
de las municipalidades que las recursos financieros.
integran, y tienen personalidad
jurídica propia. En los estatutos se 4.9.13 Concesión de servicios públicos
deben señalar los fines o los objetivos
de la mancomunidad, el tiempo de Los Concejos Municipales pueden
vigencia, los aportes de los municipios decidir si prestan los servicios en
que la integran, la forma de forma directa, es decir, que los
integración de su junta directiva y el atienden a través de sus propias
procedimiento para reformarla o oficinas administrativas. También
disolverla. pueden darlos en concesión, lo que

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significa encargar a personas o elección que haga la respectiva


particulares, que pueden ser comunidad, de acuerdo a sus
individuales o jurídicas, la normas tradicionales. El alcalde
administración de uno o varios auxiliar o comunitario es el
servicios públicos, como el servicio representante de la autoridad
de agua, la recolección de basura, el municipal ante su comunidad, y el
transporte urbano, etc. vínculo o medio de comunicación
entre las autoridades del municipio y
El único servicio que no se puede los habitantes de la comunidad.
dar en concesión es el de los
mercados, terminales de mayoreo o 4.9.16 Finanzas del municipio
centros de acopio. El plazo de la
concesión no puede pasar de 25 Están constituidas por todos los
años y el concesionario está bienes y los ingresos municipales.
obligado a cumplir con las Los ingresos más importantes son:
ordenanzas y reglamentos
municipales relacionados con el !"Las transferencias que recibe del
servicio concesionado. gobierno (como la asignación
constitucional)
4.9.14 Organización de vecinos
!"Las tasas, que son los pagos que
Los vecinos de un municipio pueden hacen los vecinos por los
formar asociaciones de vecinos, las servicios que reciben de la
cuales obtendrán el reconocimiento municipalidad. Ejemplo: el canon
de la personería jurídica al presentar de agua, la tasa de alumbrado
el testimonio de la escritura pública público.
de su constitución, ante el
registrador civil del municipio. !"Los arbitrios, que son impuestos
También pueden obtener el creados a favor del municipio,
reconocimiento de su personalidad que se cobran sin que haya
jurídica las organizaciones formadas obligación de prestar un servicio.
de acuerdo con las normas y Ejemplo: el boleto de ornato.
tradiciones propias de las diferentes
comunidades. En este caso, !"La contribución por mejoras: el
deberán ser inscritas al presentarse pago que hacen los propietarios
ante el registro civil de inmuebles que son
correspondiente. beneficiados por obras
municipales.
4.9.15 Alcaldías auxiliares o
comunitarias 4.9.17 Criterios para distribuir la
asignación constitucional
El Concejo Municipal debe reconocer
a las alcaldías auxiliares, de acuerdo La distribución a las municipalidades
con los usos, normas y tradiciones del aporte constitucional del diez
de las comunidades, como entidades por ciento (10%) se hace con base
representativas de las mismas. El a unos criterios que están
nombramiento del alcalde auxiliar o establecidos en el Código Municipal.
comunitario lo hará el alcalde Esto quiere decir que esos recursos
municipal con base a la designación

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no son entregados al capricho de las capacidad económica de la


autoridades. municipalidad (Art. 131).

Esos criterios son cinco: 25% a 4.9.19 Las compras y contratos


partes iguales entre todos los
municipios; 25% en proporción al Para todas sus compras y contratos,
número de habitantes de cada las municipalidades deben cumplir
municipio; el 25% en proporción al con las normas contenidas en la
ingreso per cápita ordinario de cada Ley de Contrataciones del Estado. Si
municipalidad; el 15% en proporción la compra es mayor de Q. 30,000 y
al número de aldeas y caseríos; y el menor de Q. 900,000, deben pedir
10% proporcionalmente al inverso tres cotizaciones a tres empresas o
del ingreso per cápita de cada personas diferentes, y comprar con
municipalidad. Esta forma de quien haga la oferta más favorable.
distribución permite tomar en
cuenta varios criterios, pues si se Si se van a tomar en consideración
hiciera solamente con base a la criterios como la calidad, la garantía
población, los municipios más de mantenimiento y repuestos, el
grandes se quedarían con la mayor tiempo de entrega, esto debe
parte y los municipios pequeños señalarse en las bases de la
recibirían muy poco. cotización. Si no se indican esos
criterios, se debe comprar a quien
4.9.18 Presupuesto municipal ofrezca el precio más bajo. Cuando
la compra es mayor de Q. 900,000
Es el documento donde figuran se debe hacer una licitación pública.
todos los ingresos y los gastos de la Es decir, que se debe publicar en el
municipalidad para un período de diario oficial y en otro diario de
un año. En el presupuesto de mayor circulación, la invitación para
gastos deben estar detallados todos presentar ofertas.
los programas y proyectos que va a
realizar la municipalidad durante el 4.9.20 Urbanismo y ordenamiento
año de que se trate. Cada tres territorial
meses, el Concejo Municipal debe
informar al Consejo Municipal de Para que los pueblos y las ciudades
Desarrollo, a los alcaldes auxiliares y crezcan en forma ordenada y que
a los vecinos, sobre el estado de los todos sus habitantes tengan los
ingresos y de los gastos del servicios públicos indispensables,
presupuesto (Art. 135) como agua, drenajes, calles,
alumbrado, etc., las municipalidades
Los recursos de la municipalidad deben establecer los requisitos que
deben distribuirse en forma deben cumplir las lotificaciones y las
equitativa entre las comunidades urbanizaciones, y controlar que los
urbanas y rurales, indígenas y no cumplan. Para ello, los dueños de
indígenas del municipio, tomando en las lotificaciones deben obtener la
cuenta el tamaño de la población, licencia municipal. También debe
las necesidades de las comunidades, tener licencia de la municipalidad
la situación en materia de educación toda construcción pública y privada.
y salud, la situación ambiental y la

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El ordenamiento territorial es la intereses y sus derechos. Si se trata


facultad que permite a la de una decisión del alcalde, se
municipalidad ordenar o controlar la presenta un recurso de revocatoria
forma cómo se utiliza el territorio. ante el Concejo Municipal. Si es
La municipalidad indica qué cosas una resolución propia del Concejo
se pueden hacer en cada parte del que, por ejemplo, no autoriza una
municipio, de acuerdo a las lotificación, se interpone un recurso
condiciones naturales y la vocación de reposición ante el propio
del suelo. Por ejemplo, en una Concejo. Lo importante es conocer
zona de derrumbes no se puede los caminos que existen en la ley
autorizar una colonia o en un lugar para oponerse a una decisión de las
donde hay nacimientos de agua no autoridades, sin utilizar medidas de
se puede autorizar que se corten los hecho o ilegales.
árboles para sembrar maíz. Esto se
llama regular o controlar el uso del 4.9.22 Juez de asuntos municipales
suelo.
Para hacer cumplir sus reglamentos
4.9.21 Impugnación de resoluciones y disposiciones las municipalidades
municipales pueden contar con un juzgado de
asuntos municipales. Este juzgado
Si una persona no está de acuerdo tiene facultad para imponer multas o
con una resolución o una decisión cancelar las licencias que ha dado la
de las autoridades municipales municipalidad. Como una garantía
puede oponerse, presentando una para los ciudadanos, la Constitución
impugnación o recurso en contra de establece que no pueden imponerse
la decisión de la autoridad. Ésta es sanciones que no estén previamente
una garantía que las leyes dan a los señaladas en una ley o reglamento.
ciudadanos, para defender sus

21
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V. PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN
Y DE DESCONCENTRACIÓN SECTORIAL

En Guatemala, desde 1985 a la fecha, no se En 1998, el PRONADE logró atender a más


han registrado verdaderos procesos de de 175,000 niños en 20 departamentos del
descentralización, porque en todos los país y 2,841 comunidades. La prioridad del
programas que se han presentado como programa es la asistencia a los tres
tales, el gobierno central mantiene el primeros grados de primaria, así como las
control de una o de otra forma. Las más comunidades rurales que no han recibido
importantes medidas de descentralización atención por parte del Ministerio de
son: la transferencia del 10% constitucional Educación.
y del IVA-PAZ a las municipalidades y el
traslado de la recaudación del Impuesto Las actividades del SIAS y del PRONADE
Único sobre Inmuebles (IUSI) a las son ejecutadas por organizaciones
municipalidades que lo soliciten. comunitarias, ONG, iglesias, cooperativas y,
como en el caso del SIAS, incluso por
En el caso de este impuesto, los escasos municipalidades, mediante contratos o
resultados que tienen en su recaudación la convenios que suscriben con el
mayor parte de municipalidades, correspondiente ministerio, quien ejerce el
demuestran la necesidad de dos elementos control sobre el proceso de ejecución y en
indispensables en todo proceso de cualquier momento puede revocar o
descentralización: la adecuada preparación cancelar el contrato. Se trata entonces de
de la entidad que recibe la responsabilidad, un proceso de concesionamiento o de
a través de la capacitación y la asistencia delegación.
técnica; y la legitimidad y confianza que
debe tener la autoridad local. En el PRONADE los ejecutores principales
son los Comités Educativos (COEDUCA) que
5.1 SALUD Y EDUCACIÓN están integrados por los padres de familia.
Estos comités reciben el apoyo de las
Dos ejemplos recientes de programas en Instituciones de Servicios Educativos (ISE),
los que hay traslado de funciones a quienes suscriben contratos con el
entidades ajenas al Estado son: el Sistema Ministerio de Educación y son las
Integrado de Atención en Salud (SIAS) y el responsables de trasladar los recursos a los
Programa Nacional de Autogestión para el COEDUCA y realizar las actividades de
Desarrollo Educativo (PRONADE). Estos capacitación y supervisión. Las ISE
programas son muy exitosos en lo que se dependen directamente de la planta central
refiere a aumentar la cobertura de salud y del ministerio, a quien le rinden cuentas, y
educación, respectivamente, mejorar la no tienen mayor vinculación con las
calidad de los servicios, y hacen posible que direcciones departamentales de educación.
los beneficiarios de los servicios (padres de
familia en la actividad educativa) participen El SIAS también ha sido muy efectivo para
en los procesos de ejecución, pero no ampliar la cobertura de servicios de salud, y
pueden ser considerados procesos de tiene presencia en los 22 departamentos.
descentralización en el estricto sentido del La cobertura de vacunación, por ejemplo,
término. alcanza niveles superiores al 90%. Hasta
noviembre de 1998 el Ministerio de Salud
Pública y Asistencia Social había celebrado

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convenios con 112 ONG en todo el país, con permite a los diferentes ministerios
una población atendida de 2.3 millones en administrar directamente los recursos que
el primer nivel de atención. La cobertura en se les asignan en el presupuesto del Estado.
2001 alcanzó la cifra de 3.5 millones. Se tiene previsto que el SIAF se extienda a
toda la administración pública. Las normas
Los programas del SIAS y del PRONADE se del Código Municipal, ya mencionadas,
han caracterizado por trabajar con las relativas a la Administración Financiera
comunidades sin conceder mayor Integrada Municipal, permitirán que esa
participación a las autoridades municipales, extensión se haga efectiva.
dando la impresión de que se tiene la clara
decisión de evitar algún tipo de relación con El funcionamiento del SIAF también permite
el gobierno local. Esta actitud también ha que los ciudadanos puedan obtener
sido característica de otras instituciones, información sobre la forma cómo se
como el Fondo de Inversión Social (FIS), presupuestan y se gastan los recursos del
que privilegia el trabajo con las Empresas Estado, lo que permite ejercer la auditoría o
del Fondo de Inversión Social (EFIS) y con control social.
las empresas contratistas.
5.4 LOS FONDOS SOCIALES
5.2 SUPERINTENDENCIA DE
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA A partir de la creación del Fondo Nacional
-SAT- para la Paz (FONAPAZ) en 1992, han
aparecido en Guatemala numerosos fondos
La Superintendencia de Administración sociales. Estos fondos permiten invertir
Tributaria (SAT) tiene como finalidad recursos públicos de forma rápida, por lo
modernizar y simplificar la administración que se han convertido en un sustituto de los
tributaria, para reducir la evasión en el pago ministerios para la ejecución de la obra
de impuestos y eliminar la corrupción. La pública. Todos los fondos existentes: FIS,
creación de la SAT, mediante Decreto No. 1- FODIGUA, FONAGRO, FOGUAVI, son
98, significó el cierre de las Direcciones entidades desconcentradas, pues dependen
Generales de Rentas Internas y de Aduanas. completamente de las decisiones
Esta última era uno de los más grandes presidenciales. El FSDC también es un
focos de corrupción en la administración fondo desconcentrado, pues la última
pública. palabra con relación a los proyectos la
tienen los gobernadores departamentales,
La SAT es, de acuerdo con su ley de los coordinadores regionales y la Secretaría
creación, una institución autónoma, pero en de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
la práctica el Organismo Ejecutivo, (SCEP).
especialmente el Ministerio de Finanzas,
sigue teniendo mucha influencia sobre sus El único fondo realmente descentralizado
actividades. es el Fondo de Tierras, creado en
cumplimiento de compromisos contenidos
5.3 SISTEMA INTEGRADO DE en el Acuerdo sobre aspectos
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA socioeconómicos y situación agraria,
-SIAF- mediante Decreto No. 24-99, del 13 de
mayo de 1999. En el texto de la ley se
Un gran avance en materia de recogen el consenso alcanzado en el seno
desconcentración del gasto público es la de la Comisión Paritaria sobre Derechos
creación del Sistema Integrado de relativos a la tierra de los pueblos
Administración Financiera (SIAF), que indígenas.

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Su Consejo Directivo está integrado por el obstaculizan unos a otros. Se supone que
Ministro de Agricultura, quien lo preside, y el Sistema de Consejos de Desarrollo debe
un director nombrado por el Ministro de contribuir a que se alcance una efectiva
Finanzas Públicas, por parte del sector coordinación entre las diferentes
público. Además, 5 directores designados instituciones del sector público y entre éste
por el Consejo Nacional de Desarrollo y las organizaciones del sector privado o de
Agropecuario (CONADEA), la Cámara del la sociedad civil. Ésta es entonces una de
Agro, las organizaciones indígenas con las tareas más urgentes que deberán asumir
personalidad jurídica, las organizaciones los consejos de desarrollo en la etapa que
campesinas con personalidad jurídica y el comienza con la entrada en vigor de las
movimiento cooperativo federado y no nuevas leyes.
federado. El Consejo Directivo tiene entre
sus facultades la de nombrar o remover al También se espera que con la emisión de la
Gerente General, elaborar el presupuesto Ley General de Descentralización, en la cual
del fondo, conocer y aprobar los proyectos está previsto (artículo 9) que el Presidente
de financiamiento a beneficiarios, y dirigir, de la República designe el órgano
supervisar y fiscalizar la ejecución de los responsable de la programación, dirección y
recursos financieros. supervisión de la descentralización del
Organismo Ejecutivo, se logre establecer la
De conformidad con el artículo 29 de la necesaria coordinación entre los diversos
nueva Ley de los Consejos de Desarrollo sectores de la administración pública, para
Urbano y Rural (que entró en vigencia el 25 que el proceso tenga cierta unidad, sin que
de abril de 2002), “los recursos de los eso signifique que no puedan existir las
fondos sociales se asignarán con base en naturales diferencias por el tipo de servicio
las políticas, planes y programas priorizados o actividad.
por el Sistema de Consejos de Desarrollo,
en los Consejos Comunitarios, Municipales, La Ley General de Descentralización
Departamentales, Regionales y Nacional, también señala (artículo 2) que la
con el apoyo técnico del Sistema Nacional descentralización es un proceso mediante el
de Inversión Pública”. Esta disposición cual se pueden trasladar el poder de
obligará a los fondos sociales a trabajar en decisión, las competencias, funciones y
coordinación con los consejos de desarrollo recursos a las municipalidades y a las
y con las municipalidades. comunidades, pero en este último caso con
la participación de las municipalidades. El
5.5 LOS PROCESOS SECTORIALES Y concepto de descentralización que se usa en
EL MUNICIPIO la ley es discutible, a la luz de los conceptos
descritos en la primera parte de este
Los procesos sectoriales presentan además documento, pero hay un avance importante
el problema de que trabajan en forma en la medida que se señala que cuando hay
aislada unos de otros. Cada uno con sus traslado de responsabilidades o recursos a
objetivos, sus métodos de trabajo, sus la comunidad, se debe tomar en cuenta a la
ejecutores y su grupo objetivo. La respectiva municipalidad.
coordinación interinstitucional no existe y a
menudo duplican esfuerzos y se

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VI. DESCENTRALIZACIÓN Y PROCESOS DE AJUSTE

Por proceso de ajuste o ajuste estructural propuestas de los grupos de pensamiento


se entiende el conjunto de medidas neoliberal, quienes consideran que el mejor
orientadas a ordenar la economía de un camino para el progreso es la absoluta
país, entre las que se encuentran: la libertad de mercado y la reducción del papel
creación o aumento de los impuestos, el del Estado a garantizar los derechos
aumento de la recaudación de tributos, el individuales, así como, la seguridad
aumento de las tarifas de los servicios pública, la certeza jurídica y el cumplimiento
públicos, la eliminación de los subsidios, la de los contratos.
congelación de los salarios, disminución de
los gastos corrientes del gobierno y del Algunos grupos de esta tendencia aceptan
déficit fiscal (cuando los gastos del Estado que el gobierno se encargue de ciertos
son mayores que sus ingresos), la servicios básicos como la salud y la
disminución de la inflación (alza constante educación, pero prefieren que subsidie a la
de los precios de los bienes y servicios), la demanda (es decir que el interesado escoja
liberalización de las tasas de interés y del quien le da el servicio y que el gobierno le
tipo de cambio, privatización de empresas pague a ese prestador) y que se traslade la
o de instituciones públicas y el cierre de responsabilidad de los servicios a las
otras. comunidades, empresas u organizaciones
sociales.
Se trata entonces de una serie de medidas
llamadas de shock o de choque, que Se trata de tener el Estado más pequeño
reducen la actividad económica, el empleo y que sea posible, lo que significa también un
el poder adquisitivo de los salarios, Estado más barato, por lo que deben
causando un fuerte impacto en la población, reducirse los impuestos, especialmente
especialmente en la de menores recursos, aquellos que gravan las ganancias, porque
porque tiene menos posibilidades para desestimulan al inversionista. Este Estado
defenderse o evitar los efectos negativos reducido es también un Estado desertor,
de las medidas. porque deja de lado las responsabilidades
que tiene como promotor del bien común, y
Los procesos de ajuste aparecieron en solamente se dedica a garantizar que las
América Latina a principios de la década de personas compren y vendan todo tipo de
1980 (la llamada década perdida porque bienes y servicios, incluyendo su fuerza de
nuestros países tuvieron un enorme trabajo, con entera libertad y sin que el
retroceso en materia social y económica), Estado trate de proteger al más débil,
cuando los problemas de la deuda externa y porque eso significa paternalismo y
de la inflación se volvieron insoportables y privilegios.
los organismos financieros internacionales
(Fondo Monetario Internacional y Banco Desde el punto de vista neoliberal
Mundial) acudieron en ayuda de los países modernización del Estado no significa un
que tenían problemas, pero imponiendo Estado que cumpla con su deber de
condiciones muy duras para que las garantizar a todos un nivel de vida digno.
economías se ajustaran. Modernizar el Estado significa reducirlo y
dejar que el mercado, poco a poco, derrame
Las medidas de ajuste tienen bastantes el bienestar gracias al crecimiento
coincidencias o puntos comunes con las económico y a la generación de más

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riqueza. Esa visión de lo que significa instituciones no cumplían con los objetivos
modernizar ha sido el fundamento para las para los que fueron creadas y eran focos de
políticas de privatización de ciertos servicios corrupción, pero lo primero que debe
(teléfonos, correo, energía eléctrica), el evaluarse es si la institución es necesaria o
cierre de instituciones descentralizadas no. Si es necesaria debe buscarse la forma
(BANVI, INTA) y de oficinas del gobierno de modernizarla y hacerla eficiente.
central, como las del Ministerio de
Agricultura.

Por supuesto que algunos servicios no


corresponden realmente a la función del
Estado, como los teléfonos, y que muchas

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VII. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS ACUERDOS DE PAZ

El tema de la descentralización del Estado, La descentralización y la desconcentración


estrechamente unido al de la participación de las facultades, responsabilidades y
ciudadana, aparece en todos los acuerdos recursos concentrados en el gobierno
suscritos en la mesa de negociaciones por central, son consideradas componentes
los representantes del gobierno de la esenciales del proceso de modernización
República y de la Unidad Revolucionaria del Estado, que permiten tener una
Nacional Guatemalteca (URNG). administración pública más ágil y efectiva.

En el Acuerdo marco sobre democratización La descentralización, según el acuerdo


para la búsqueda de la paz por medios antes mencionado, “debe asegurar la
políticos, también llamado Acuerdo de transferencia del poder de decisión y
Querétaro, firmado en 1991, y que sirvió de recursos adecuados a los niveles apropiados
guía o de marco para los acuerdos que se (local, municipal, departamental y regional)
negociaron posteriormente se señala que, para atender de forma eficiente las
además de la búsqueda de la paz, el demandas del desarrollo económico y
proceso tiene como finalidad el fomentar una estrecha interacción entre los
perfeccionamiento de la democracia órganos estatales y la población”. La
funcional y participativa y acordar bases descentralización vista de esta forma no es
para que se consolide el progreso social y un fin en sí mismo, sino un medio para
económico. Se agrega que el tener un Estado más eficiente. La
fortalecimiento de la democracia funcional y eficiencia del Estado es también un medio
participativa requiere de: la preeminencia para cumplir con su finalidad fundamental
de la sociedad civil; el desarrollo de la vida que es atender las demandas del desarrollo
institucional democrática y el económico y social. En otras palabras,
funcionamiento efectivo de un estado de procurar el bien común.
derecho.
En cuanto al papel del Estado se señala que
En el Acuerdo global sobre derechos éste tiene obligaciones indeclinables (es
humanos se hace referencia a la necesidad decir que no puede trasladarlas o renunciar
de respetar la autonomía de las a ellas), en la tarea de superar las
instituciones fundamentales para la vigencia desigualdades y las deficiencias sociales.
de los derechos humanos y del estado de Esto se logra orientando el desarrollo y
derecho, como son el Procurador de los prestando los servicios sociales básicos.
Derechos Humanos y el Ministerio Público, Más adelante se agrega otro tema clave: el
así como la independencia del Organismo papel rector del Estado en la política social.
Judicial. Esto quiere decir que el Estado no puede
hacerse a un lado, para esperar que el
En el Acuerdo sobre aspectos mercado lo arregle todo.
socioeconómicos y situación agraria se
desarrolla el concepto de modernización de En materia sectorial el Acuerdo sobre
la administración pública, al indicar que es aspectos socioeconómicos y situación
el proceso orientado a convertirla en un agraria, con relación a la salud, señala que
instrumento eficiente al servicio de las la organización descentralizada de los
políticas de desarrollo. distintos niveles de atención debe asegurar
la existencia de programas y servicios a

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nivel comunal, regional y nacional, lo cual En los acuerdos de paz la participación


será la base del sistema nacional ciudadana está también estrechamente
coordinado de salud. vinculada al tema del reconocimiento de los
derechos de los pueblos indígenas. En el
También hace referencia a la Acuerdo sobre identidad y derechos de los
descentralización de los sistemas de apoyo. pueblos indígenas se aborda el tema de la
Estos sistemas son los que proporcionan los descentralización y de la participación,
recursos necesarios para que la especialmente en lo relativo al
administración pública funcione en forma reconocimiento de las formas propias de
eficiente. Entre los sistemas de apoyo organización y participación de las
aparecen el de recursos humanos (servicio comunidades indígenas, así como de sus
civil), que es el más importante porque los autoridades constituidas de acuerdo con sus
servidores públicos son también titulares de usos y costumbres.
derechos, en virtud de su condición de
ciudadanos. Además están el sistema En ese Acuerdo se establecen las
administración financiera, el de compras y comisiones paritarias, con participación de
contrataciones y el de información y representantes del gobierno y de las
estadísticas. organizaciones indígenas, que tienen como
finalidad formular propuestas para hacer
En el Acuerdo sobre aspectos operativos los compromisos de los acuerdos
socioeconómicos y situación agraria también de paz relacionados con los pueblos
se desarrolla ampliamente el tema de la indígenas de Guatemala.
participación social, que es como la otra
cara de la moneda de la descentralización. A las cinco comisiones paritarias, que se
El gobierno se comprometió a tomar un instalaron en el curso del primer año de
conjunto de medidas para asegurar y vigencia del Acuerdo de paz firme y
aumentar la participación de la población duradera (1997), se agregaron otras
en los distintos aspectos de la gestión comisiones de carácter multisectorial, como
pública, incluyendo las políticas de la Comisión de Acompañamiento del
desarrollo social y rural. Una de las formas Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, el
de fomentar o promover la participación es CONADEA, la Comisión Técnica para la
la profundización del proceso de ejecución del Acuerdo sobre el
descentralización hacia los gobiernos reasentamiento de las poblaciones
municipales reforzando sus recursos desarraigadas (CTEAR), la Comisión de
técnicos, administrativos y financieros. Fortalecimiento de la Justicia, la Comisión
Coordinadora del Foro de la Mujer, la
Se señala entre otros aspectos que la Comisión Consultiva para la Reforma
participación es un baluarte contra la Educativa, para llegar a un total de 19
corrupción. Que además de ser un factor comisiones.
de democratización, la participación
ciudadana en el desarrollo económico es Todo esto significó un aumento significativo
indispensable para la productividad y el de espacios de participación ciudadana y un
crecimiento económico y para una mayor importante ejercicio de concertación de
equidad en la distribución de la riqueza. políticas públicas entre el gobierno y
Esto significa que la participación permite distintos sectores de la sociedad civil, que
que todos tengan una parte suficiente de se daba por primera vez en la historia de
los beneficios de la actividad económica. Guatemala.

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VIII. DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA

8.1 LA DEMOCRATIZACIÓN DEL autoridad. Descentralización es trasladar a


EJERCICIO DEL PODER otras instancias las facultades de decisión,
la administración de los servicios y los
La descentralización, como ya se ha recursos necesarios para el funcionamiento
señalado anteriormente, está de esos servicios: Pero eso no significa
estrechamente vinculada con el desmantelar y debilitar al gobierno central.
fortalecimiento del proceso democrático. Este debe contar con la suficiente
Una de las razones de este vínculo se debe capacidad atender las funciones que no
a que descentralización significa el reparto o pueden descentralizarse, para captar los
distribución del poder entre diferentes recursos que permitan cubrir los gastos
instancias e instituciones. Como se ha que demanda la ampliación y el
visto en otras partes de este documento mantenimiento de los servicios y además,
que, como ha pasado muchas veces en la como expresión de la voluntad popular,
historia de Guatemala, el centralismo es debe tener suficiente poder, para orientar,
algo que siempre está presente en los coordinar y regular el proceso de desarrollo
gobiernos autoritarios o dictatoriales. En del país.
una dictadura no se puede practicar otra
forma de gobierno, porque en la dictadura Se trata por supuesto, de un proceso
la descentralización es imposible. participativo, de un nuevo estilo de
gobernar, en el que las decisiones se
Resulta entonces que una forma de toman buscando siempre el máximo
fortalecer y de hacer sostenible la consenso, en las instancias
democracia es la distribución del poder de correspondientes, como son los consejos de
decisión y de los recursos entre varias desarrollo. Un nuevo estilo que significa el
instancias o niveles de gobierno, para que respeto a la autonomía de las instituciones,
no exista un poder absoluto, que controle a y también el respeto a la iniciativa de la
los demás poderes del Estado, incluso a los sociedad organizada.
organismos Legislativo y Judicial. Con el
equilibrio de poder, se protegen más 8.2 DESCENTRALIZACIÓN Y
fácilmente los derechos de los ciudadanos y PARTICIPACIÓN
la identidad de las comunidades y de los
pueblos, lo que tiene una gran importancia Como ya se señaló anteriormente, la
en un país de gran diversidad cultural como descentralización y la participación son
es Guatemala. como dos caras de una misma moneda.
Una es inseparable de la otra. Sin
Además, la democracia no es solamente la participación la descentralización pierde la
asistencia a las urnas electorales y el posibilidad de convertirse en un ejercicio de
ejercicio del derecho a elegir y ser electo. democracia y puede dar lugar al
La democracia es una forma de vida, que se autoritarismo o caciquismo a nivel local.
practica en forma cotidiana. Para que eso
sea posible, es necesario que haya espacios Los procesos de descentralización y
donde el ciudadano pueda participar, hacer desconcentración hacen más fácil la
democracia viva. participación de los ciudadanos, porque
permiten que la toma de decisiones se
Por otra parte, un Estado descentralizado haga más cerca de ellos. En un gobierno
no significa un gobierno central débil y sin centralizado las decisiones siempre se

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toman lejos de los ciudadanos, porque es descentralización o desconcentración los


muy difícil o a veces imposible, por ejemplo, ciudadanos, o las organizaciones que los
mantener un contacto, siquiera ocasional, representan, encontrarán una oficina donde
entre una organización comunitaria y un la persona que atiende tiene capacidad
ministro o con el gerente de una institución para resolver, no solamente es una
que tiene su sede en la ciudad capital. ventanilla para recibir documentos. Y
también encontrarán una instancia, un
Pero cuando el poder de decisión se consejo comunitario o un consejo municipal
traslada a una municipalidad o a una de desarrollo, en donde puedan presentar
dependencia departamental, la autoridad sus problemas e identificar las soluciones a
está físicamente cerca, al alcance de la esos problemas.
mano. Entonces el ciudadano puede llegar
a esa autoridad con más facilidad y con La participación es entonces fundamental
mayores posibilidades de ser atendido y para que exista una mayor confianza de los
tomado en cuenta, porque esa autoridad ciudadanos en las instituciones
seguramente lo conoce y vive dentro de su democráticas, porque tienen la certeza que
misma realidad. dichas instituciones son útiles. Y esa
confianza le da legitimidad y estabilidad a
Esto es particularmente importante en un las instituciones del Estado y al sistema
país con la diversidad de culturas que tiene democrático.
Guatemala. Un funcionario nacido en
Chiquimula, por ejemplo, tiene muy poco Cabe señalar que la participación en la toma
conocimiento de la situación social y de decisiones y en la formulación de
económica de los pueblos de los políticas, planes, programas y proyectos de
Cuchumatanes, porque se trata de desarrollo es la forma de participación
realidades muy diferentes. fundamental para la democracia. Sin ella,
la participación en la ejecución es solamente
La descentralización es también importante un medio para bajar el costo de las obras y
para la participación, porque permite que descargar en la población, generalmente la
ésta tenga utilidad. La gente no se organiza más pobre, parte de las responsabilidades
sólo por el gusto de estar organizada. Se del Estado. Incluso ese tipo de
organiza para alcanzar metas, para obtener participación se da en gobiernos
beneficios. Y para eso debe hacer centralistas y autoritarios, como ha sucedido
trámites, debe presentar solicitudes y tener a menudo en la historia de Guatemala.
la posibilidad de acudir a instancias donde la
puedan escuchar y puedan darle una
solución. En un proceso participativo de

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IX. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL PROCESO DE DESARROLLO

El gran reto de Guatemala es encontrar el la desigualdad social es que sea


camino para un proceso de desarrollo que, participativo. Que todos los sectores,
además del necesario crecimiento especialmente los más necesitados,
económico, permita que los beneficios del participen en los procesos de toma de
trabajo de la sociedad y la riqueza sean decisiones y tengan oportunidad de
distribuidos en una forma más equitativa defender sus legítimos intereses.
entre todos los guatemaltecos.
La única forma para encontrar soluciones
Sin crecimiento económico, sin una mayor que sean justas y equitativas es un proceso
generación de producción, no puede haber de diálogo social, donde cada sector
desarrollo social. Pero el crecimiento defenderá sus intereses, pero reconociendo
económico no es suficiente, por sí solo, para que existen otros intereses, de otros
mejorar las condiciones de vida de los sectores, igualmente legítimos. A través
pobres, que son la mayoría en el país. Se del diálogo, de las concesiones mutuas, de
necesita reducir la desigualdad en los ceder cada sector en sus pretensiones, en
ingresos y en el bienestar. aras del bien común, se podrán encontrar
soluciones que permitan mejorar las
En todos los países, aún en los países más actuales condiciones de vida de todos los
desarrollados, hay diferencias en el ingreso, guatemaltecos y tener una sociedad con
hay un grupo pequeño de gente con mayor equilibrio, con menos desigualdad.
mucho dinero y muchos que tienen poco o
sólo lo suficiente para satisfacer sus Para hacer posible la participación social en
necesidades de alimento, casa, vivienda, ese proceso están precisamente los
educación y salud, pero no hay tantas consejos de desarrollo, que fueron creados
diferencias como las que existen en por la Constitución para formular políticas
Guatemala y otros países de América Latina, de desarrollo urbano y rural, con el aporte
donde las desigualdades son enormes: un de todos los sectores, que tendrán
grupo pequeño que tiene demasiado, y una oportunidad de dar a conocer sus puntos de
mayoría que tiene muy poco o nada. vista y defender sus intereses. Así lo
reconocen también los acuerdos de paz,
Se necesita entonces un modelo de cuando señalan, como ya se ha visto
desarrollo integral que haga posible el anteriormente, que el proceso de desarrollo
crecimiento y que reduzca las diferencias en debe ser democrático y participativo.
los ingresos. Porque si esas diferencias se
mantienen como están actualmente o En el Acuerdo sobre Aspectos
siguen aumentado, la sociedad socioeconómicos y situación agraria se
guatemalteca, la economía de mercado y el señala “el papel fundamental de los
sistema democrático no tienen futuro. consejos de desarrollo urbano y rural para
Además de que hay un imperativo moral, de asegurar, promover y garantizar la
solidaridad entre todos los seres humanos, participación de la población en la
hay también una cuestión de conveniencia identificación de las prioridades locales, la
para todos. definición de los proyectos y programas
públicos y la integración de la política
Una de las condiciones indispensables para nacional de desarrollo urbano y rural”
que el proceso de desarrollo pueda reducir

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Para que el proceso de desarrollo sea y que conceden gran importancia a la


realmente participativo es indispensable descentralización, al fortalecimiento de los
que ese proceso sea también gobiernos municipales, a la participación
descentralizado y desconcentrado. Porque ciudadana, al fortalecimiento de la sociedad
la centralización dificulta e incluso impide la civil, entre otros muchos temas, son como
participación y, en todo caso, le quita la brújula o el plan de viaje, que indica
efectividad, porque las decisiones se toman hacia dónde debe caminar Guatemala para
lejos de los ciudadanos y no hay mucha encontrar la ruta del desarrollo. Se tiene
posibilidad de información, de proponer la ventaja de que hay trazado un camino,
medidas correctivas. La participación y la que cuenta con un amplio respaldo por
descentralización contribuyen también a que parte de todos los sectores importantes de
el proceso sea más eficiente, permiten que la vida nacional.
se utilicen mejor los recursos, aunque
muchas veces la descentralización es más
cara, porque necesita de la participación de
muchas personas.

Los acuerdos de paz, que constituyen una


especie de plan de desarrollo de Guatemala,

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X. DESCENTRALIZACIÓN Y AUDITORÍA SOCIAL

La descentralización y la participación son pagar los impuestos, porque piensan que el


fundamentales para cumplir con otra tarea dinero será desviado en beneficio de
indispensable en una sociedad democrática, algunos funcionarios, o bien, que será
como es la auditoría o el control social. La utilizado para proyectos que no son
experiencia demuestra que en toda necesarios. Además, desestimula la
sociedad, y especialmente en aquellas inversión, con lo que afecta el proceso de
donde los mecanismos institucionales (como desarrollo de un país. La corrupción afecta
la Contraloría General de Cuentas, el entonces la credibilidad y la confianza en las
Ministerio Público y los tribunales de instituciones y la capacidad de las
justicia) no son suficientemente eficaces, es instituciones de gobierno para atender las
necesario que exista una permanente necesidades de la población.
actividad de auditoría y control sobre el
manejo de los recursos públicos, para que Un aspecto fundamental para evitar la
las instituciones del Estado sean más corrupción es la transparencia de la
eficientes y los recursos sean administrados administración pública. Esto significa que
con honradez. los funcionarios públicos trabajen como si
estuvieran en la vitrina de una tienda,
Uno de los problemas más serios que afecta donde todos pueden ver lo que hacen. En
a Guatemala y a muchos países en Guatemala la administración pública sigue
desarrollo es la corrupción. Este fenómeno siendo cerrada, es muy difícil obtener
tiene muchas formas de expresarse. Por información, a pesar de que hay un
ejemplo, las comisiones o mordidas (delito mandato constitucional muy claro sobre que
conocido como cohecho en el Código Penal) todos los documentos y expedientes de las
que reciben funcionarios por adjudicar un dependencias del gobierno son públicos,
contrato o dar una licencia; la utilización de con excepción de los asuntos militares y
materiales o de bienes del Estado para diplomáticos, y los datos proporcionados
beneficio personal. También es corrupción por particulares bajo reserva de
el desperdicio o el gasto innecesario de los confidencialidad.
recursos del Estado.
En los procesos de descentralización y
En el Índice de Percepción de la Corrupción desconcentración, la mayor cercanía de las
(IPC) del año 2001, elaborado por la instituciones y de las autoridades con los
organización Transparencia Internacional, ciudadanos, permite la posibilidad de que
no aparece ningún país latinoamericano exista más transparencia, porque todos
entre los considerados más limpios. En pueden tener un acceso más fácil a la
cambio, de los diez países calificados como información, los ciudadanos tienen más
más corruptos todos son en vías de oportunidades para entrar contacto con las
desarrollo o del antiguo bloque socialista autoridades y, por lo tanto, hay una mayor
(como Rusia). El más limpio tiene posibilidad de realizar una auditoría o
calificación de 9.99 y el más corrupto de control social efectivo.
1.0. Guatemala tiene una calificación de
2.9, muy lejos de Chile, el mejor de América Pero la transparencia no se da en forma
Latina, que tiene 7.5. automática. Por ejemplo, las
municipalidades tienen desde hace muchos
La corrupción tiene muchos efectos años la obligación de informar a la
negativos. Los ciudadanos se niegan a población, cada tres meses, sobre el estado

33
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de ingresos y gastos de su presupuesto. ciudadano pagará sus impuestos con más


Muy pocas municipalidades cumplen con facilidad y puntualidad, pues conoce la
esta obligación, pero tampoco los forma cómo se administran los recursos
ciudadanos lo exigen. La causa de esto provenientes de los impuestos y el destino
puede ser la falta de conocimiento sobre las que se les da.
obligaciones de las autoridades y los
derechos de los ciudadanos, así como sobre La confianza en las instituciones también es
los procedimientos que se pueden seguir fundamental para la sostenibilidad de la
para obligar a un funcionario a que cumpla democracia, porque los ciudadanos están
con la ley. convencidos que las instituciones son
necesarias y beneficiosas. En caso
La confianza de los ciudadanos en la forma contrario, las verán como un gasto inútil,
cómo son manejadas las instituciones del como algo que solamente quita el dinero a
Estado tiene un efecto directo y positivo, los particulares para que los funcionarios lo
que facilita el trabajo de la administración puedan gastar en su provecho personal.
pública. Por ejemplo, contribuye a la
formación de una cultura tributaria, pues el

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XI. EL IMPACTO DE LAS NUEVAS LEYES EN EL PROCESO DE


DESCENTRALIZACIÓN

La principal ventaja que tiene la reciente como una solución casi mágica, y que al
aprobación del Código Municipal, de la Ley poco tiempo son sólo un número en nuestro
de los Consejos de Desarrollo Urbano y casi infinito ordenamiento jurídico, poblado
Rural y de la Ley General de por aproximadamente 10,000 leyes. Esta
Descentralización, es que dan la realidad hace necesario que se establezca
oportunidad de impulsar avances reales en un orden de prioridades para la
la descentralización, la participación social y implementación de las leyes. Entre esas
el fortalecimiento de los gobiernos prioridades pueden señalarse las siguientes:
municipales. Esas leyes contienen
elementos valiosos, como la reactivación del a) La divulgación y el conocimiento de las
Sistema de Consejos de Desarrollo, la leyes por parte de los diferentes
creación de mecanismos y procedimientos sectores nacionales, en todo el país.
de participación en el gobierno municipal y Se necesita una actividad de
la definición de los objetivos y capacitación y de concienciación que
procedimiento para el proceso de permita a los ciudadanos, a las
descentralización. Tienen también la organizaciones sociales y a los
ventaja de que la mayoría de los cambios funcionarios públicos, conocer cuáles
relacionados con la participación están en son los aspectos más importantes de
consonancia con los compromisos sobre el las leyes, los temas clave para impulsar
tema contenidos en los acuerdos de paz. la descentralización y la participación.

Representa un avance al concretar procesos b) Que el gobierno logre un consenso


institucionalizados para el reconocimiento interno sobre el tema de la
de las formas de organización (autoridades descentralización. En el gobierno
y comunidades) de los pueblos indígenas y central existen desde hace varios años
de los procedimientos para ser consultados, diferentes procesos relacionados con la
de conformidad con los compromisos de los descentralización o que pretenden ser
acuerdos de paz y lo establecido en el parte de un proceso de
Convenio 169 sobre pueblos indígenas y descentralización, cada uno con su
tribales de la Organización Internacional del propia visión y objetivos. Muchos de
Trabajo (OIT), que fue ratificado por ellos están atados a programas de
Guatemala en 1996 y tiene, por lo tanto, cooperación internacional, que casi
fuerza de ley. siempre son muy rígidos. Se necesita
que en el gobierno se alcance ese
Sin embargo, la aprobación de estas leyes consenso para llegar a hablar con la
es solamente el primer paso, necesario pero sociedad civil en un solo lenguaje.
insuficiente, para desatar un auténtico
proceso de descentralización y de c) Impulsar la puesta en funcionamiento,
participación. Existen muchas en el menor tiempo posible, del
experiencias en Guatemala de leyes que Sistema de Consejos de Desarrollo
son letra muerta. Leyes que durante el Urbano y Rural. Se ha dicho muchas
proceso de discusión y aprobación generan veces que el sistema no puede
muchas expectativas y entusiasmo de los funcionar por la falta de los consejos
diferentes sectores, que son presentadas locales. Ahora, ya están creados

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nuevamente, con el nombre de municipales y comunitarios, de las


consejos comunitarios de desarrollo, oficinas municipales de planificación
por lo que se supone que está dada la que les brindarán apoyo técnico, y de
principal condición para que todo el las alcaldías comunitarias o auxiliares.
sistema funcione. La otra condición es
la voluntad política y el interés de todos e) Definir una agenda mínima para el
los actores, tanto públicos como funcionamiento de los consejos. Estos
privados, para que los consejos de tienen funciones muy amplias y
desarrollo puedan cumplir con sus complejas, que no es posible atender
objetivos y funciones. en su totalidad. Debe elaborarse, en
consenso con todos los sectores, una
d) Asegurar los recursos financieros para agenda realista, que tenga la
el funcionamiento de los consejos de posibilidad de ofrecer resultados en un
desarrollo, especialmente de los plazo relativamente corto, para que los
consejos municipales y los consejos sectores participantes no pierdan el
comunitarios que, de acuerdo con la entusiasmo inicial. Para cumplir con
nueva ley, corresponde proporcionarlo esa agenda debe dotarse a los consejos
a las municipalidades. Éstas, en de los recursos necesarios.
general, no tienen condiciones para
cumplir con esta obligación, lo que Uno de los puntos de esa agenda
significaría el colapso de todo el deberá ser la definición de un
Sistema de Consejos de Desarrollo, al programa de descentralización de corto
no disponer de recursos para que y mediano plazo, que tendrá la ventaja
funcione la base del sistema. de ser producto de un consenso
nacional, obtenido en los distintos
La solución podría lograrse niveles, desde la base comunitaria
aumentando en un determinado hasta el Consejo Nacional. Sólo de esa
porcentaje la transferencia a las forma se podrá contar con un
municipalidades por concepto de IVA- programa de descentralización que
PAZ, con la especificación de que el sobreviva los cambios de gobierno y
incremento será destinado que tenga posibilidades de convertirse
exclusivamente para financiar el en hechos concretos.
funcionamiento de los consejos

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