Estado Abierto

Estado Abierto
(UBA, 2019)
Equipo de cátedra: Lic. Emiliano

Arena, Lic. Rosario Sacomani, Lic.
Daniela Mazzoni, Dr. Diego de
Francesco y Mg. Celeste Box
¡Atención!
Este material recorre todas las clases. Se le sumarán los videos y otra multimedia
(audio de entrevistas), que indicaremos en clase.
NO es una presentación. Es un apunte que anota ideas y lecturas (encontrar

conceptos y bloques de texto)
En clase usaremos unas pocas diapositivas seleccionadas con este símbolo ☆ (por lo
que sí funcionará como presentación, pero también debe servir para leerlo con
posterioridad y otorgarles algunas ideas)
Celeste Box (UBA, UNLP) | inboxceleste@gmail.com

Oszlak, 2013
Anécdota: un gobernador de los Estados Unidos, dirigiéndose a sus colaboradores
inmediatos, les aconsejó que nunca pusieran juntos un resultado y una fecha, porque
siempre alguien esperaría ese día para enrostrarles la falta del resultado prometido. Y
agregó, ¿para qué repartir munición gratuita?
La información es fuente de poder = repartirla equivale a dilapidarlo

Bajo la denominación genérica de GA se vislumbra una nueva filosofía de gobierno,
una modalidad de gestión pública, con impulso de la tecnología.
Es probable que el optimismo por estas nuevas herramientas sea excesivo.

Exageraciones
-La disposición del gobierno a renunciar al secreto
-La disposición a obligar/exhortar a sus funcionarios a que escuchen, respondan

propuestas y críticas de la ciudadanía
-La disposición a que co-produzcan bienes y servicios
-La disposición a que rindan cuenta de su gestión ante la ciudadanía.

Oszlak afirma que la transparencia de la información pública puede manifestarse en
formas de relación ciudadana con los gobiernos que no impliquen participación en su
sentido estricto, pero, ya dijimos en clases anteriores, esto NO es lo que esperamos
de la transparencia.

Exceso de optimismo (T, P, C y Tech)
Creer que sobra la firme decisión política de los gobiernos comprometidos con
valores de transparencia, participación y colaboración de la ciudadanía, junto con la
fuerza de las OSCs, que deben imaginar e implementar mecanismos que promuevan
el interés de la ciudadanía por un mayor involucramiento en la gestión de lo público...
La filosofía del GA atraviesa su “etapa fácil” (como la ISI).
(Comentario: este juicio es plausible para 2013. Hoy pasamos esa etapa, e incluso una
gestión que se lo propuso como política directriz)

Exceso de optimismo (P)
La ciudadanía suele movilizarse y convertirse en actor político cuando sus intereses

son afectados, sus derechos desconocidos o sus valores conculcados. De otro modo,
es free rider.
A esto hay que sumar que la participación disminuye si se lidia con desigualdades
económicas, sociales, educativas y culturales de la población, brecha digital,
diferenciales en la capacidad de agencia, alto grado de desafección política...

No olvidemos aspectos muy concretos:
➔ No se cree que el esfuerzo valga la pena o siquiera sirva

➔ Se ignora el beneficio concreto de participar
➔ Falta de confianza, interés o gusto por la política
➔ Falta de actividades convocantes por parte del Estado
➔ El GA apela a un ciudadano genérico empoderado pero la ciudadanía participa a
través de organizaciones de diferente cuño.

Y lo determinante: la promoción estatal de múltiples mecanismos permanentes de
participación -no acotados a cuestiones puntuales-, no es frecuente.
(por fuera del texto, una apreciación personal: no sé si es deseable que lo sea)

Más adelante en el texto, agrega:
1) Como señaló Amartya Sen, no es concebible participación en políticas estatales, a

menos que esa sociedad civil haya sido empoderada
2) El empoderamiento implica un ciudadano conocedor de derechos individuales y

colectivos (y la forma en que se garantiza su ejercicio), la capacidad de análisis de
información pertinente, y su capacidad de agencia.
3) Aún empoderado, debe también valorar la participación y poseer voluntad de

ejercerla

Esto también alcanza a la P a través de la sociedad civil organizada:
➔ La asociación es voluntaria
➔ El compromiso de colaboración de sus miembros y auspiciantes es variable
➔ Sus dirigentes suelen ser mal remunerados
➔ El free riding es casi siempre una posibilidad latente.

Exceso de optimismo (Tech)
La tecnología (en el sentido de la teoría económica) ha sido vector de cambio cultural
a lo largo de toda la historia.
Podría forzar una cultura de la T, P y C, en la medida en que Estado y sociedad civil

advierta que el ciclo de políticas puede beneficiarse del aporte colectivo, pero
necesitará también voluntad política y cívica.
La tecnología informática dispone de todo lo necesario, pero la cultura burocrática es

más reacia a exponerse a la potencial demanda de rendición de cuentas por
resultados.

1) Hoy la tecnología disponible hace posible la
interacción de doble vía
2) Si abre canales, el gobierno podrá aprovechar
Gobierno Abierto... ¿Es el conocimiento ciudadano
3) Si la ciudadanía lo aprovecha, podrá ejercer
(realmente) algo nuevo? también (ciertos) componentes deliberativos y
participativos.
Para Oszlak, sí. Y se expresa en la PERO, sin funcionariado y administradores que

interactúen bajo estas reglas, hará falta una
vinculación entre Estado y enorme dosis de voluntad política del más alto
sociedad en tres aspectos: nivel gubernamental.

El verdadero cambio Eso si…: Necesitamos
societal
gobiernos dispuestos
a ser controlados, y
De un fin de milenio donde el Estado
debía controlarse, debemos pasar a un ciudadanos dispuestos
una ciudadanía que controle al
gobierno
a controlar

Recursos de poder
1) La amenaza de coerción para obtener el acatamiento
2) La información (asimétrica) que incluye la intervención (=destacar logros y ocultar

deméritos). La información abierta derriba la asimetría y permite co-construir el
recurso de poder societalmente (al menos, en los ámbitos donde se abra información)
3) Recursos materiales que permite promover determinados intereses
4) Ideología (generar y/o transmitir creencias para la movilización política)
5) Legitimidad necesaria para aplicar alguno/s de los recursos de poder

Contralor e información
1) Existe renuencia del funcionariado a transparentar su gestión
2) Existe cierta indiferencia de la ciudadanía a que la información le sea revelada

(Oszlak no lo menciona -no argumenta en ese sentido-, pero nosotros agregaremos
que así se cancela la generación de un activo cívico)
Una ley: es habitual que la información se distorsione, oculte, o, que no se genere.

Factores intervinientes
TIEMPOS DE LA GESTIÓN:
Hirschman (1964) analizó la toma de decisiones en ALyC, y derivó un estilo

latinoamericano de formular e implementar políticas públicas, caracterizado por la
urgencia a actuar con poco conocimiento y de forma inconsulta (=carencia de proceso
de gestión en tres tiempos).
Esto hace imposible el control: sin pasado ni futuro, no podemos verificar avances ni
planificar resultados.

IMPACTOS COLATERALES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:
Toda nueva política modifica un Estado de situación preexistente.
No siempre es sencillo establecer una relación de causa-efecto entre utilizar

determinados insumos y conseguir ciertos resultados.
Al existir mecanismos de responsabilidad por resultados, es fácil rastrear efectos

colaterales de las políticas (y, agregamos nosotros, también a sus responsables)

DES COORDINACIÓN HORIZONTAL Y VERTICAL:
Es regla la desarticulación jurisdiccional (por ejemplo, conflictos entre municipios

colindantes por políticas no consensuadas o contradictorias en habilitación de
industrias) y la horizontal (la división funcional de agencias estatales), ante problemas
sociales casi siempre transversales.
Las superposiciones y el desplazamiento de objetivos -señalados como buropatología-,

son emergente y reproducen la lucha burocrática por delimitar espacios funcionales
para obtener resultados individualizables

AUSENCIA DE RESPONDIBILIDAD
Una cultura no registra ciertos valores

y conductas por lo que tampoco lo hace su lengua (Oszlak, 1998)
Oszlak no usa el término “rendición de cuentas” ni "accountability", sino

respondibilidad o respondabilidad (=voluntad y acción de responder, sin exigencia
previa).

Responsabilidad Un principal encomienda a un agente
que produzca y entregue bienes o
Acontece en presente continuo: servicios a cambio de una
asumida hasta se juzgue lo conseguido recompensa material / moral, o bien
(=outputs entregados, de mayores grados de libertad para
metas/resultados alcanzados y/o desarrollar su gestión.
recursos invertidos para ello)

Responsabilización Implica exigencia del principal a su
agente para que rinda cuentas por lo
Necesita responsabilidades + realizado, en el marco del contrato
responsables claros para que les vincula
implementarla). No debe apuntar sólo a
outcomes, sino también impacto/s. Siempre ex post. Requiere pena, costo,
demérito para el agente

Respondabilidad Se invierte la relación: el agente
demostraría su voluntad de rendir
cuentas, sea por un imperativo
Disposición permanente y precedente a moral, autoexigencia ética o,
la responsabilidad que no necesita de simplemente, una pauta cultural
responsabilización (=pena) enraizada en su conciencia

Responsabilización y poder burocrático
Cuanto mayor el poder del aparato institucional del Estado, menor su productividad
(Ilchman, 1984)
Entonces: La responsabilización no puede restringirse al desempeño del funcionario,

sino también al (excesivo) poder burocrático
(De existir) facultades formalizadas y especificadas del funcionariado público será

posible asignar responsabilidad específica por sus actos, competencias y objetivos de
la gestión.

En los años ‘80s, quedó establecido el derecho cívico al voto en elecciones libres,
imparciales, abiertas (Oszlak afirma que sin exclusiones, pero esto es discutible).
Este aspecto es condición de las formas democráticas procedimentales y

minimalistas, donde la ciudadanía resigna todo en las autoridades electas de pleno
poder de actuación (O’Donnell, 1998).
Como en otros períodos democráticos del siglo XX, el control no formaba parte del
espectro democrático...

La NGP advirtió que la mayor delegación de poder a administradores debía
corresponderse con exigencias de desempeño ante los administrados. Pero evaluar
sólo resultados resigna el control de abuso de poder, corrupción, gobierno por
decreto...
(Agregamos nosotros: el señalador anterior del autor es muy interesante. Pero no

podemos dejar de enfatizar lo suficiente que la NGP no lo entendió de la misma
manera que pretendemos hacerlo ahora. La lógica era producto de la dinámica de la
gestión desconcentradora y de la flexibiliación a la rigidez burocrática, no de la
generación de confianza societal)

Responsabilización y poder burocrático
Los años 80s, se estableció el derecho cívico al voto en elecciones libres, imparciales,
con elegibilidad de los ciudadanos (previo al cupo) para acceder a posiciones
ejecutivas y legislativas, y la competencia electoral abierta y sin exclusiones, todas
condiciones propias de formas democráticas procedimentales y minimalistas bajo las
cuales la ciudadanía resigna todo en las autoridades electas, con pleno poder de
actuación (O’Donnell, 1998). Paralelamente se puso un énfasis en la necesidad de
flexibilizar el modelo y el estilo de gestión
pública. A la vez, se procuró reforzar el control y la responsabilidad para contrarrestar

los riesgos de la flexibilización y autonomía. Pero no se alcanzó mayor control sobre
sus
Incluso con respondabilidad total, tampoco alcanza
Oszlak (2006) señala que la retórica de la rendición de cuentas en el gobierno federal

norteamericano es un hecho generalizado, pero su espectro puede atenuar su
sentido: está dirigida a denunciar el fraude, desperdicio y abuso (con énfasis en la
economía política de la AAPP: recortes y reducciones) pero no a generar resultados.
Las agencias no utilizan esa información para mejorar su gestión.
Estado debe conocer si los objetivos que se propuso alcanzar en la gestión fueron
efectivamente alcanzados porque debe rendir cuentas de su desempeño.

Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto
(CLAD, 2016)

GA = Mecanismos + estrategias
Gobierno Abierto = Conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la
gobernanza pública y al buen gobierno.
Los valores por detrás: transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas,

colaboración e innovación
Los objetivos: incluir a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, la

formulación e implementación de políticas públicas
El fin: fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar

colectivo.

Buen gobierno = promoción del interés general, equidad, participación ciudadana,
inclusión social y lucha contra la pobreza. En un marco de respeto de DDHH, valores y
procedimientos democráticos en un Estado de Derecho.
El CLAD elaboró un Código en 2006 -aplicable al PEN- para dignificar socialmente el

servicio público, identificar la actuación gubernamental con la promoción del interés
general, alejada del abuso de recursos públicos para fines particulares.
El CIBG articula reglas de conducta sobre la naturaleza democrática del gobierno, la

ética gubernamental y la gestión pública.

Por cierto...
¿’Bueno’… ‘malo’?

La apertura NO es un fin en sí misma
Se justifica por robustecer la institucionalidad pública
Su fin es la creación de valor público (=goce del derecho a un buen gobierno), con
mejores servicios públicos, fortalecimiento de la democracia, confianza en la AAPP y
desarrollo del bien común, en una perspectiva de desarrollo sostenible, inclusión,
respeto a la dignidad humana y la diversidad cultural.

(por fuera de la Carta)
El Estado crea valor público a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones.
De manera genérica, el VP reside en los outcomes (resultados, servicios y confianza).
La transparencia es una, apuntada a la creación de confianza
En democracia está definido por la ciudadanía que acuerda o desacuerda con

gestiones, medidas y apoyos de diferente índole.

La creación redunda en mayor legitimidad y resulta un parámetro del desempeño de
las políticas e instituciones públicas, de la toma de decisiones sobre la asignación de
recursos, y de la selección de sistemas apropiados de entrega (deliverance).
Para que algo tenga valor no es suficiente que los ciudadanos digan que es deseable
(por eso el costo de oportunidad es importante: si preferimos algo es porque también
renunciamos a otra cosa a cambio).

Digresión: valor público (Hintze, 2003, 2005a, 2005b)
Desde la ciudadanía: Es la satisfacción de necesidades humanas presentes y futuras,

con equitativo acceso a oportunidades, gracias al esfuerzo humano organizado.
Presupone ejercicio ciudadano (garantías, libertad, democracia).
Desde el Estado: es el valor creado por la provisión de servicios, leyes (garantías),

regulaciones (orden, estabilidad, etc.) y otras acciones. Es fácil de observar la
satisfacción en los servicios públicos (=satisfacción similar a un bien privado), pero
también proveen outputs intangibles de los que decanta confianza (como la seguridad
nacional, o la realización de un trámite catastral, o del sostenimiento de una insignia)
Su justificación: la eficiencia. Por eso requiere de planificación con metas cualitativas

(qué necesidades de quienes se satisfará) y cuantitativas (a qué cantidad de ese
colectivo alcanzará y cuánto de sus necesidades)
Es un dispositivo profundamente político: a la hora de identificar metas y asignar

recursos sociales (escasos y alternativos) para lograr un buen uso del valor público
Buen uso significa mayor valor posible por cada unidad de recurso (gestión) y
distribución equitativa (política). Mal uso implica no satisfacer necesidades humanas
por dilapidación de recursos o inequidad en el acceso (Hintze, 2003)

Será eficaz proporcionar el mayor y más equitativo acceso a la energía a ricos y

pobres, pero será eficiente al menor costo energético.
Detalle: El escenario eficiente permite mayor satisfacción de necesidades inmediatas,

pero no garantiza las mediatas.

¿Cómo evaluar integralmente la creación de valor público?
● La vía estratégica (outcomes logrados vs. outcomes necesarios)

● La vía operativa (calidad de la planificación)
● La vía de la eficacia (outputs planificados vs. logrados)
Aclaración (tal vez) necesaria: diferenciemos outputs como resultados, y outcomes

como consecuencias

Hay cuestiones de transparencia críticas:
● La gestión del valor debe ser considerada desde la legitimidad de los fines
(outputs y outcomes) y el uso de los recursos.
● Puede haber: a) desvíos (apropiación de recursos financieros o físicos) y (b)
destinos a relaciones producto-usuario diferentes de las legitimadas (Hintze
considera a y b como corrupción).
● Para Hintze la transparencia es condición para la generación de VP. Y ella es un
valor público en sí.

¿Para qué abrir un gobierno? (continuamos con la Carta)
-Calidad institucional por la incorporación ciudadana en la gestión. Esto empodera a

ambas partes
-Mayor confianza entre Estado y ciudadanía presente y futura (escucha activa mutua)
-Mejores resultados a menor costo con aprovechamiento de conocimientos de la

ciudadanía
-Mayor cumplimiento y evaluación de resultados por fiscalización ciudadana

¿Para qué abrir un gobierno? (continuamos con la Carta)
-Impulso de políticas específicas a las necesidades de la ciudadanía, eliminando fugas

y despilfarros
-(mayor) equidad de acceso a la formulación de políticas (reducción de barreras al

acceso)
-Fomentar la innovación (pública y social) y nuevas actividades económicas

Pilares interdependientes
● Transparencia y Acceso a la Información Pública (transparencia activa y pasiva)

● Rendición de Cuentas Públicas:
➔ Sistemas de rendición de cuentas (normas, procedimientos y mecanismos
institucionales que obligan autoridades a fundamentar acciones, asumir
responsabilidad de decisiones, responder oportunamente e informar por su
gestión)
➔ Controles horizontales, verticales (más allá de los eleccionarios y de base
ciudadana) y diagonales (participación ciudadana en el control social de
instituciones públicas para incidir en la toma de decisiones y provisión de bienes
y servicios públicos)

● Participación Ciudadana: Construcción social de políticas públicas y aumento de

capacidades en el seguimiento y control de ellas:
➔ Identificación y creación de incentivos

➔ Construcción de capacidades
➔ Producción y publicación de información completa, imparcial, oportuna y
entendible de derechos y uso de los mecanismos de participación en sus
diferentes niveles de participación: informativo, consultivo, decisorio y de
cogestión o coproducción

● Colaboración e Innovación Pública y Ciudadana: Colaborar implica espacios de

co-creación de iniciativas y coproducción de nuevos servicios públicos con nuevas
metodologías y prácticas, incluyendo al sector privado y OSC (lo que supone
co-responsabilidad, cooperación y trabajo coordinado).
(la innovación se entiende como involucramiento y compromiso activo de la

ciudadanía con prácticas colaborativas y trabajo en red, no necesariamente en un
ecosistema digital)

Condiciones
Los pilares de T, P y C (incluida la tecnología) no son concretables sin:
● Marco jurídico y normativas vinculadas al gobierno abierto (el DAIP reconocido en

la Declaración Universal de DDHH y la Convención Americana sobre DDHH). Se
debe garantizar transparencia pasiva, activa y focalizada. Y Se recomienda
conocer el perfil de usuario.
● Diseño y arquitectura organizativa para el gobierno abierto (horizontalidad,
proclive a la compartición de información y gestión documental)

Condiciones
● Datos públicos para el desarrollo incluyente y sostenible (abiertos por defecto,

oportunos, exhaustivos, comparables e interoperables con fines externos a los
técnicos: innovación, participación, igualdad y transparencia)
● Gobierno electrónico y tecnología aplicada a servicios públicos (CIGE, 2007)
● Aplicación efectiva de altos estándares de integridad y ética pública (CIBG 2006)
● Mecanismos de participación y colaboración para la innovación ciudadana
(normativa, plataformas, presupuestos participativos, laboratorios,
desconferencias y maratones)

Estado Abierto
Es necesaria la conformación de la apertura horizontal (parlamento abierto, justicia

abierta y otros poderes -como el Poder Ciudadano y Electoral venezolano) +apertura
vertical, en los distintos niveles de gobierno (por supuesto, con el norte en la
promoción de la apertura societal)
En la Carta se menciona la promoción de planes o estrategias similares a las de OGP

(aunque no las menciona explícitamente)

Parlamento Abierto
➔ Acceso y registro de la Labor Parlamentaria

➔ Participación ciudadana [efectiva] en el proceso legislativo (junto con
colaboración en proyectos, procesos y quehacer legislativo)
➔ Rendición de cuentas propia y fomento de la apertura hacia otros Poderes
➔ Cumplimiento al principio constitucional de máxima publicidad administrativa y
legislativa (actividad en comisiones y plenarios, gestión, administración y gasto
del presupuesto asignado, etc), con transparencia activa en formato sencillo con
búsqueda simple, recepción y promoción de monitoreo y control ciudadano

Judicial Abierto
➔ El poder más opaco, bajo argumento de la preservación de la autonomía e

independencia (su apertura DEBE considerar sus particularidades)
➔ Apelar al principio de transparencia y sometimiento al escrutinio público asumido
en la publicación de sentencias y decisiones judiciales, para aplicarlo a la
administración de justicia
➔ Generar mecanismos de seguimiento de procesos de cada instancia con base TIC
➔ Transparencia en la selección, calificación, evaluación y sanción de jueces.

Tecnopolítica
➔ Neutralidad de la Red
➔ Blockchain y transparencia
➔ Voto electrónico y transparencia

Neutralidad de la Red
Importancia, avances y retrocesos

Blockchain
Lógica y aplicaciones

Evoto y transparencia
Desde el hacktivismo hasta Anonymous

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