Análisis de La Política Pública de Reparación A Los Pueblos Ética y Culturalmente Diferenciados en Colombia

Análisis de la política pública
de reparación a las víctimas

pertenecientes a comunidades
étnica y culturalmente
diferenciadas
Consideramos que no es posible construir una propuesta de Autores
reparación con enfoque étnico sin analizar la política prevista para Oscar López
todos los grupos cultural y étnicamente diferenciados, categoría bajo
Análisis de la política pública de reparación a las víctimas pertenecientes

Tulio Rojas
la cual buscamos agrupar a los pueblos indígenas, campesinos y a
las comunidades NARP. Solo así será posible conocer cuáles son las Carlos Duarte
causas de la poca efectividad que ha tenido la política de reparación Grace Boffey
a comunidades étnica y culturalmente diferenciadas

desarrollada por el Estado antes de la firma de los acuerdos en relación Dayver Betancourt
con las comunidades más afectadas por el conflicto. Adicionalmente,
este aspecto es de elevada importancia en el caso colombiano, si se tiene
en cuenta una particularidad de este proceso de paz: el hecho de que
la política de reparación a las víctimas ya se había diseñado antes de la
firma del acuerdo, lo que ha significado un complejo y delicado proceso
de ajuste entre lo que existía antes del acuerdo y las instituciones que
se crean por su causa, como la JEP y la CEV. Como será ampliado en las
conclusiones, una de las grandes debilidades encontradas es la ausencia
de una caracterización territorial del impacto del conflicto, ejercicio
necesario para desarrollar una política de reparación que realmente
asuma el enfoque diferencial.
ISBN: 978-958-5578-02-9
R
Análisis de la política pública de
reparación a las víctimas pertenecientes
a comunidades étnica y culturalmente
diferenciadas
Libro resultado del proyecto de investigación:

Análisis de la política de reparación a víctimas
perteneciente a pueblos indígenas:
10 años entre el exotismo y la indiferencia.
López, Oscar
Análisis de la política pública de reparación a las víctimas pertenecientes a comuni-
dades étnica y culturalmente diferenciadas / Oscar López, Tulio Rojas, Carlos Duarte …
[et al.]. – Bogotá: Universidad Libre, 2019.
147 p.; 22 cm.
Incluye referencias bibliográficas.
ISBN 978-958-5578-02-9
1. Derechos humanos 2. Justicia transicional 3. Reparación (Derecho penal)
I. Rojas, Tulio II. Duarte, Carlos III. Boﬀey, Grace IV. Betancourt, Dayver.
344.028 SCDD 23
Catalogación en la Fuente – Universidad Libre. Biblioteca
ISBN impreso: 978-958-5578-02-9

ISBN digital: 978-958-5578-03-6
Análisis de la política pública de reparación a las víctimas pertenecientes a comunidades
étnica y culturalmente diferenciadas
© Autores: Oscar López, Tulio Rojas, Carlos Duarte, Grace Boffey y Dayver Betancourt
© Universidad Libre
Bogotá, D. C, Colombia
Primera edición (Agosto de 2019)
Queda hecho el depósito que ordena la Ley
Edición: Departamento de Publicaciones, Universidad Libre
Carátula: Foto: Río Vaupes
Oscar Andrés López Cortés
Diseño y diagramación: Héctor Suárez Castro
Impreso por Panamericana Formas e Impresos
quien actúa solo como impresor
100 ejemplares
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
Calle 8.ª n.° 5-80

Pbx: (571) 3821000
Bogotá, Colombia
www.unilibre.edu.co
Análisis de la política pública de
reparación a las víctimas pertenecientes
a comunidades étnica y culturalmente
diferenciadas
Autores Oscar López

Tulio Rojas
Carlos Duarte
Grace Boffey
Dayver Betancourt
3
Comité Científico
Henry Torres Vasquez
Profesor Universidad UPTC
Doctorado Universidad Jaime I De Castellón
Empresa y Derecho penal.
Ana Patricia Pabón Mantilla
Doctora en Derecho de la Universidad Libre
Profesora en la Universidad Industrial de Santander
Pares Evaluadores
Silvia Bagni
Universidad de Bologna
Paulo Bacca
Investigador independiente.
Directivos Universidad Libre

Presidente: Jorge Alarcón Niño
Vicepresidente: Jorge Gaviria Liévano
Rector Nacional: Fernando Enrique Dejanón Rodríguez
Secretario General: Floro Hermes Gómez Pineda
Censor Nacional: Ricardo Zopó Méndez
Presidente Seccional: María Elizabeth García González
Rector Seccional: Fernando Arturo Salinas Suárez
Decano de Derecho: Luis Francisco Ramos Alfonso
Secretaria Académica: Ana Rocío Niño Pérez
Director del Centro de Investigaciones Socio Jurídicas:
John Fitzgerald Martínez Vargas
Contenido
Prólogo 7
Introducción 11
Determinación de los contextos y definición de las herramientas 15
Delimitar el contexto para construir las preguntas 18
Capítulo I.
Las disposiciones judiciales de protección a las víctimas 25
El Auto 004 de 2009. El surgimiento de una esperanza 31
El Decreto 4633 de 2011 42
La cuestión del territorio 43
Capítulo II.
El documento Conpes 3726 49
Una política sin enfoque diferencial 51
La ausencia de participación de los pueblos indígenas, NARP
y campesinos 53
La estructura del SNARIV 
La ausencia de una caracterización previa de la población
víctima 58
El predominio de la transversalización en el diseño de las
políticas 61
¿Una guía aparte para el enfoque diferencial? 65
Las fuentes de información para el diseño de la política 67
5
Análisis de la política pública de reparación a las víctimas
La ruta de reparación 70
Análisis presupuestal 74
La falacia de las cifras 83
Capítulo III.
Representaciones territoriales de justicia y verdad:
una propuesta de priorización 87
Experiencia de priorización en Colombia: Macrocriminalidad
y enfoque territorial 92
Las territorialidades comparadas de los actores armados 94
Las víctimas: macrocriminalidad vs. multicausalidad 100
Los traslapes de la verdad y la justicia 118
Conclusión: ver el bosque no los árboles 122
Normatividad 127
Referencias 131
Sobre los autores 139
6
Prólogo
Comenzamos esta investigación en el 2014 con el objetivo de

analizar la política pública de reparación a los pueblos indígenas,
desarrollada por el Estado colombiano, luego de que la Corte Cons-
titucional profiriera la sentencia T-025 de 2004. El punto de partida
lo constituyó la impresión que nos había dejado la lectura del Auto
004 de 2009, pieza judicial que, si bien buscó garantizar la repara-
ción de los pueblos indígenas víctimas del conflicto armado, dejó una
gran cantidad de interrogantes que no podíamos pasar por alto. Estas
inquietudes aumentaron luego de que algunos pueblos indígenas nos
invitaran a acompañarlos en la elaboración de sus planes de salva-
guarda.
Pronto comprendimos que era necesario emprender un balance más
amplio del problema. El Auto 004 de 2009 comenzaba a ser tan solo
un síntoma de los vacíos, todavía más profundos, generados durante el
diseño de la política pública de reparación a las víctimas en general, no
solo a las comunidades indígenas. El mayor de esos vacíos consiste en
que la política de reparación no ha logrado desarrollar el enfoque dife-
rencial. Este vacío se tornó aún más evidente y preocupante durante el
desarrollo de esta investigación a causa de dos hechos políticos y norma-
tivos de gran relevancia histórica para el país: la firma del Acuerdo Final
entre las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) y
el Gobierno el día 24 de noviembre del 2016, y la creación del Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición (SIVJRNR).
Dentro de ese sistema, al que se integran las medidas de reparación y
garantías de no repetición ya existentes, se crearon tres nuevas enti-
7
dades: la Unidad de Personas Dadas por Desparecidas en el Contexto y

en Razón del Conflicto Armado (UBDP), la Jurisdicción Especial para la
Paz (JEP) y la Comisión de Esclarecimiento de Verdad, la Convivencia y
la no Repetición (CEV).
Fue así como decidimos redireccionar nuestros esfuerzos hacia la
construcción de un mapa más amplio de la política de reparación que
no se enfocara solamente en la destinada a garantizar ese derecho a los
pueblos indígenas, sino a todas las comunidades afectadas agrupadas
bajo el enfoque diferencial. Esta necesidad resultó aún más urgente tras
constatar que entre los estudios académicos existe un vacío reiterado en
materia de enfoque diferencial. La mayoría de los análisis académicos se
concentran en la reconstrucción de la línea jurisprudencial sobre repa-
raciones, en la comparación con otros sistemas de etnorreparaciones,
en comentarios a la Ley 1448 y a los Decretos 4633 y 4635 de 2011, entre
otras cuestiones semejantes. Si se descuenta el número especial de la
Revista de Derecho Público de la Universidad de los Andes (n. º 31 de
2013) —cuyos análisis parten, en su mayoría, del trabajo etnográfico con
grupos étnicos y de la intención de ofrecer un balance más amplio de los
documentos institucionales—, es preocupante y profundo el desconoci-
miento de lo que atañe al enfoque diferencial en la política de reparación.
Este vacío académico se acentúa y, en parte, se explica al observar las
decisiones judiciales en materia de protección y reparación por hechos
del conflicto. Estas últimas se enfocan principalmente en los pueblos
indígenas y en las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras (NARP), pero son indiferentes ante los pueblos campesinos.
Es de anotar que esta situación se replica a nivel internacional, pues el
Convenio 169 de la OIT, al igual que el Sistema Interamericano de Dere-
chos Humanos, han omitido a las poblaciones campesinas como sujetos
colectivos de especial protección.
Consideramos que no es posible construir una propuesta de repa-
ración con enfoque étnico sin analizar la política prevista para todos
los grupos cultural y étnicamente diferenciados, categoría bajo la cual
buscamos agrupar a los pueblos indígenas, campesinos y a las comu-
8
Prológo
nidades NARP. Solo así será posible conocer cuáles son las causas de la
poca efectividad que ha tenido la política de reparación desarrollada por
el Estado antes de la firma de los acuerdos en relación con las comu-
nidades más afectadas por el conflicto. Adicionalmente, este aspecto
es de elevada importancia en el caso colombiano, si se tiene en cuenta
una particularidad de este proceso de paz: el hecho de que la política
de reparación a las víctimas ya se había diseñado antes de la firma del
acuerdo, lo que ha significado un complejo y delicado proceso de ajuste
entre lo que existía antes del acuerdo y las instituciones que se crean por
su causa, como la JEP y la CEV. Como será ampliado en las conclusiones,
una de las grandes debilidades encontradas es la ausencia de una carac-
terización territorial del impacto del conflicto, ejercicio necesario para
desarrollar una política de reparación que realmente asuma el enfoque
diferencial.
Con el propósito de contribuir a suplir ese vacío, comprendimos que
el análisis crítico de la política diseñada por el DNP y ejecutada por las
entidades del sector de Inclusión Social y Responsabilidad era nece-
sario pero no suficiente. La creación de la JEP y de la CEV ampliaba,
por un lado, las posibilidades de acción de una política de reparación
que lucía incompleta y, por el otro, demostraba que el análisis crítico
debía conducir a la generación de propuestas. Fue así como surgió la
idea de generar criterios analíticos para el despliegue territorial de la JEP
y de la CEV, entes clave dentro del proceso de reparación a las víctimas
del conflicto en Colombia. A través de este esfuerzo, comprendimos
mejor la necesidad de indagar sobre la manera como las representa-
ciones territoriales de justicia y reparación inciden en la ejecución de la
política —y no solo en los pueblos indígenas, pues el enfoque diferencial
exige una mirada más amplia—. De esa forma, buscamos dar respuesta
a una cuestión muy concreta: saber si la verdad y la justicia se pueden
representar espacialmente con el objetivo de establecer un mecanismo
de priorización. De ser posible tal representación espacial, será nece-
sario determinar qué variables o criterios analíticos deberían orientar el
despliegue territorial de la JEP y de la CEV.
9
Dispuesto así, este libro ofrece el resultado del proyecto de inves-

tigación “Análisis de la política de reparación a los pueblos indígenas
2004-2014. Diez años entre el exotismo y la indiferencia”, financiado por
la Universidad Libre de Colombia y la Universidad del Cauca. A través de
él, los autores ofrecemos un diagnóstico del diseño de la política pública
de reparación a las víctimas (capítulos 1 y 2) centrado principalmente
en las falencias que esta presenta para garantizar los derechos de las
víctimas pertenecientes a los grupos étnicos y a los pueblos campesinos.
Por su parte, en el capítulo 3 se presentan algunos aportes metodoló-
gicos para la construcción de variables analíticas que permitan guiar
el despliegue territorial de la JEP y de la CEV, los cuales, a su vez, se
sustentan en la realización de un primer esbozo de priorización terri-
torial.
A nuestro juicio, la mejor manera de aportar a la construcción de una
política de reparación para los grupos étnicos, los pueblos indígenas,
las comunidades NARP y los campesinos en Colombia es entender
qué ha salido mal con su implementación y cuáles son los problemas
de su diseño institucional, estructural y presupuestal para, finalmente,
proponer alternativas desde el enfoque territorial.
Finalmente, queremos hacer un reconocimiento especial a todas las
personas que trabajan en la UARIV, así como en las gobernaciones y alcal-
días atendiendo a las víctimas del conflicto armado en Colombia. Su
denodado esfuerzo y dedicación impide que la situación de las personas
víctimas de la guerra sea más difícil de lo que ya es.
Los autores
10
Introducción
Durante más de medio siglo hemos vivido un conflicto armado que

se ha desarrollado principalmente en las zonas rurales de Colombia. Las
zonas más afectadas son aquellas que, por sus condiciones geográficas y
naturales, resultan más atractivas para los inversionistas de la minería,
energía, agroindustria y, más recientemente, el etno y ecoturismo, y
otros negocios “verdes” como la compra de bonos de carbono. Se trata
entonces de un conflicto inscrito en una competencia violenta por la
apropiación de múltiples recursos, cuya principal afectación la han
padecido las comunidades campesinas, indígenas y NARP que habitan
estos territorios.
En un escenario de guerra popular prolongada de guerrillas, como
el descrito por Kalyvas (2010), se esperaría que la firma de los acuerdos
con las FARC-EP pusiera fin al conflicto en Colombia. Sin embargo, el
caso de este país se inscribe en formas de dominio logístico y pobla-
cional de los territorios más amplias y complejas, quizás más semejantes
a la forma de las guerras simétricas no convencionales. Por esto, la firma
de los acuerdos de La Habana no constituye necesariamente el final de
esta lógica de rapiña, pues, ante la ausencia de dominio estatal sobre la
violencia legítima, se yergue la amenaza de nuevos actores violentos o la
pugna entre las disidencias de los antiguos grupos armados por ocupar
el vacío de poder territorial.
Las formas de dominio territorial se han expresado en la captura
de los poderes locales y en la generación y producción de mercancías
ilícitas. Los actores armados se han especializado en controlar los espa-
cios rurales para garantizar el tránsito ilícito de drogas, armas y personas.
11
La regionalización de estas economías se ha producido en detrimento

de las comunidades más vulnerables y afectadas históricamente. Estos
procesos de dominio territorial se inscriben en una larga cadena de
eventos relacionados con una historia excluyente, racista y violenta,
propia de un país donde subsisten más de cien pueblos indígenas, comu-
nidades campesinas y NARP ubicadas en selvas, piedemontes, valles
interandinos, altas montañas, desiertos, altillanuras, bosques tropicales,
cuencas de ríos y costas marítimas; todas ellas llenas de inconmensura-
bles riquezas y amplísima diversidad. Esto ha hecho que la vida de estas
comunidades y sus miembros sea entendida como un simple recurso
para las inversiones de capital.
Hablamos de comunidades que conviven en territorios cuyo control
ha sido objeto de una prolongada guerra en la que han intervenido todo
tipo de grupos armados, pues su control es clave para el acceso al agua,
los minerales, los hidrocarburos, los recursos forestales y las tierras aptas
para la ganadería extensiva y la agroindustria. Por eso, no es extraño que
sean estos grupos humanos los más afectados por el conflicto y quienes
mayor número de personas desplazadas, desparecidas, secuestradas,
reclutadas forzosamente (legal e ilegalmente), estigmatizadas, tortu-
radas, violadas y asesinadas han puesto en esta guerra.
En las ciudades, salvo episodios aislados, hemos visto la guerra a
través de los medios de comunicación y nos hemos arrogado la potestad
de asignar a unos el rótulo de víctimas y a otros el de victimarios; divi-
dimos así el mundo, en categorías binarias que nos permiten alejar la
incertidumbre propia de la vida para poner en su lugar la certeza moral
envestida de norma jurídica.
¿Cómo se construye el discurso de las víctimas y cómo este hilo
discursivo se entreteje con otros tantos para formar un acontecimiento
discursivo de lo político y lo social a través del cual se crean subjetivi-
dades como la de víctima étnica del conflicto armado?
Desenmarañar los hilos discursivos que se tejen sobre y alrededor de
la condición de “víctima”, cuando con esta se alude a una comunidad
étnica o culturalmente diferenciada, implica ver las relaciones que
12
Introducción
existen entre el discurso de los medios sobre “víctima”, los discursos

políticos sobre la reparación y la diferencia étnica, y el discurso cotidiano
sobre los pueblos étnica y culturalmente diferenciados en Colombia.
Relaciones siempre contingentes, ambiguas, heterogéneas e incluso
contradictorias.
Si toda realidad es significativa por el hecho de que a través del lenguaje
hacemos que esa realidad signifique algo para nosotros, entonces, las
cuestiones sociales son lo que son gracias a los significados que a ellas
otorgamos (Jäger, 2003, p. 74). Así, la condición de víctimas étnica y
culturalmente diferenciadas es real para el derecho porque a través del
lenguaje jurídico le hemos asignado un significado determinado. Ahora
bien, si tenemos en cuenta que la lingüística es una manifestación del
pensamiento como expresión de la cultura, pero no todos pertene-
cemos a la misma cultura y, por ende, no todos compartimos el mismo
pensamiento, ¿hasta dónde los miembros de las comunidades étnica y
culturalmente diferenciadas comparten esa atribución de significado?
Urge entonces un análisis del discurso que busque dar cuenta de la
manera como se constituye la subjetividad “víctima”. Para ello, a la par, se
requerirá del gesto de “librarse del sujeto constitutivo” (Foucault, citado
por Jäger, 2003, p. 68) con el fin de explicar cómo se concibe a dicho
sujeto en un determinado contexto mediante un análisis histórico. En
otras palabras, identificar las relaciones entre esos “hilos discursivos”,
tratar de establecer qué tanto inciden unos en otros y cuál determina a
los demás en un momento y contexto específico.
Algunas precauciones de método serán necesarias antes de entrar a
definir el contexto en el cual se entretejen los diversos hilos discursivos.
Lo primero que debe señalarse es que en el análisis crítico del discurso
es preciso tener en cuenta el contexto global y, al mismo tiempo, el
contexto local. Los contextos globales, afirma van Dijk, “se definen por
las estructuras sociales, políticas e históricas, en las que tienen lugar los
acontecimientos comunicativos” (van Dijk, 2003, p. 161). En el caso de
esta investigación, se trata de identificar aquellas estructuras sociales,
políticas, culturales e históricas derivadas del colonialismo, en las cuales
13
se ha producido un discurso racial y de victimización de los pueblos

étnicos.
Podemos sintetizar brevemente tales estructuras así: 1) sociales,
como la división del trabajo racial, la persistencia de algunas formas de
explotación del trabajo de los pueblos indígenas, campesinos y NARP
como el peonaje, la inequitativa distribución de las tierras con vocación
agrícola, la usurpación de los territorios para la explotación minera; 2)
políticas, como la baja o incluso nula participación de estos pueblos en
los órganos de representación y decisión pública, el desconocimiento
de la autonomía de sus territorios y de sus formas de gobierno propio;
3) culturales, como el racismo y la estigmatización que los vincula con
los grupos armados al margen de la ley o con el imaginario de sujetos
irracionales, ladinos, perezosos o no aptos para el trabajo.
En la medida en que el contexto local se puede definir “en términos
de la propiedad de la situación inmediata e interactiva en la que tiene
lugar el acontecimiento comunicativo”, el contexto local tendría, en
nuestro caso, que aludir al conflicto armado, a los hechos violentos que
han ocurrido con ocasión de este —a través de los cuales se han visto
afectadas las comunidades étnica y culturalmente diferenciadas— y a
la política de reparación promovida en Colombia durante los últimos
doce años. La articulación entre el contexto global y el local, señala van
Dijk, “limita las propiedades del texto y la conversación. Es decir, lo que
decimos y cómo lo decimos depende de quién habla a quién, de cuándo
y dónde lo hace, y de qué propósito le anima” (van Dijk, 2003, p. 161).
Para una adecuada identificación de los contextos global y local,
van Dijk sugiere algunas propiedades de la situación discursiva. Estos
se pueden resumir en cuatro puntos:
1. Las que aluden a los ámbitos generales dispuestos en el discurso. En

nuestro caso: nación, estado, mercado, comunidades étnica y cultu-
ralmente diferenciadas.
2. Las que refieren a la acción general, como, por ejemplo, conflicto
armado, violaciones de los derechos de las comunidades étnica y
14
Introducción
culturalmente diferenciadas, desplazamientos forzados, recupera-

ción económica, posconflicto.
3. Las propiedades que ocupan “los participantes en diversos papeles
comunicativos y sociales”, (van Dijk, 2003, p. 161). En nuestro caso:
los lugares de enunciación que ocupan las organizaciones indí-
genas, los activistas, el poder judicial y el poder ejecutivo.
4. Las propiedades referidas a “las intenciones, objetivos, conoci-
mientos, normas y otras creencias” (van Dijk, 2003, p. 161). En esta
investigación, corresponden a esta categoría las representaciones
que circulan en Colombia sobre las comunidades étnica y cultural-
mente diferenciadas y las normas que regulan los mecanismos de
reparación por las violaciones en su contra.
La interacción entre el contexto global, es decir, lo que podríamos

identificar como las estructuras sociales, políticas, culturales e histó-
ricas derivadas del colonialismo —en las cuales se ha producido un
discurso racial y de victimización de las comunidades étnica y cultu-
ralmente diferenciadas— y el contexto local, esto es, el discurso de
reparación que construye la representación de víctimas, configura
los márgenes más gruesos del contexto en el cual pretendemos hacer
nuestro análisis crítico del discurso. Veamos ahora las herramientas
que emplearemos en esos contextos.
Determinación de los contextos y definición de las

herramientas
Partamos por precisar qué entendemos por discursos. En consonancia
con Jäger, tomamos los discursos no como expresiones de las prácticas
sociales, sino en calidad de mecanismos para ejercer el poder (2003, p. 63).
Según van Dijk, el discurso, entendido en un sentido amplio, es un acon-
tecimiento comunicativo, “lo que incluye la interacción conversacional,
los textos escritos y también los gestos asociados, el diseño de portada, la
disposición tipográfica, las imágenes y cualquier otra dimensión o signifi-
cación «semiótica» o multimedia” (van Dijk, 2003, p. 146).
15
Esta precisión es relevante porque a lo largo de esta investigación nos

preguntamos por aquellos discursos que han constituido la subjetividad
que llamamos “víctimas”, y la pregunta por la subjetividad indaga sobre
las relaciones de poder y las formas de saber implicadas en la construc-
ción de esa, como de cualquier otra subjetividad. Apelamos entonces a
una comprensión de las relaciones de poder según la cual el ejercicio
del poder no se limitaría entonces a la imposición de la autoridad o a
la simple dominación, sino que se trataría, más bien, de la circulación
del poder a través de la multiplicidad de relaciones —en las que una
misma persona puede ser objeto y sujeto de poder—. En esta perspec-
tiva teórica, importa comprender, por un lado, la manera en que fluye
el poder a través de los cuerpos y de las instituciones y, de este modo,
da forma a las subjetividades. Por el otro, la manera a través de la cual
distintos regímenes de veridicción se articulan a la relación saber-poder.
En el caso de esta investigación, nos preguntamos por la manera a
través de la cual se ha constituido la categoría de víctimas pertenecientes
a pueblos indígenas y afros —lo que de entrada excluye a las poblaciones
campesinas, mientras que homogeniza a los indígenas y afros— a través
del discurso legal y qué efectos produce esta construcción discursiva.
No nos preguntamos por el origen de la categoría víctima; tampoco
por la de víctima de pueblo indígena o afro. Buscamos, en lugar de ello,
poner la idea de víctima indígena o afro entre paréntesis precisamente
porque puede tratarse de una noción espuria e impuesta. Espuria en
dos sentidos: porque excluye y homogeniza. Por un lado, excluye a las
personas que integran las poblaciones campesinas —a quienes, por no
identificarse a través de un marcador étnico, se les niega una historia
y cultura compartidas—. Así, las poblaciones campesinas tienden a
ser invisibles y sus reivindicaciones menos relevantes, pues, desde esta
óptica, no hacen parte de la diversidad étnica y cultural que conforma
la nación. Pero, de otro lado, la noción de víctimas indígenas y afros es
espuria debido a que homogeniza a esas mismas poblaciones al negar
la irreductibilidad de las diferencias culturales presentes entre los más
de cien pueblos indígenas, así como las diferencias entre las comuni-
dades negras, las afrodescendientes, las palanqueras y los raizales. Por
16
Introducción
los motivos presentado atrás, resulta necesario plantear la discusión en

el escenario más amplio de las comunidades étnicas y culturalmente
diferenciadas.1
Desde esta perspectiva, la categoría de víctimas indígenas o afros
está constituida por palabras cuyo significado se toma por dado: y ese es
precisamente parte del núcleo del problema. Ante tal universalización,
y de acuerdo a los planteamientos de Paul Rabinow (2008), pretendemos
una transformación modal: ir de lo singular y lo necesario, que subyace
a la noción y los demás elementos que la rodean, a lo múltiple y contin-
gente de ella. En otras palabras, determinar a qué otros objetivos sirve la
noción de “víctimas indígenas o afros”, dispuesta en la política pública de
reparación (leyes, decretos, sentencias, documentos Conpes), asociada
durante los últimos doce años a algunos grupos afectados por el conflicto
en sus diferentes modalidades y manifestaciones en Colombia.
En este sentido, nos interesa hacer visibles las relaciones de poder
articuladas a esa política pública, entenderla como una condición histó-
rica y, por último, identificar la manera en que unos saberes legítimos
—encarnados en los discursos estatales presentes en los documentos
públicos— han operado alrededor de la clasificación de unos grupos
humanos y de los sujetos que los componen como víctimas pertene-
cientes a pueblos indígenas o afros. Este será el objetivo de los primeros
dos capítulos.
Ahora bien, consideramos que el análisis de la política pública es
insuficiente si no se proponen alternativas de solución para los aspectos
problemáticos encontrados. En ese sentido, el capítulo tercero de este
libro ofrece una acción propositiva a través del diseño de los criterios
de priorización construidos mediante el análisis de la cartograf ía del
conflicto con un enfoque territorial. De esa manera, esperamos aportar
1
No obstante, reconocemos que otras formas de alteridad —basadas en la
diversidad de género, sexual, ideológica, de clase, entre tantas otras— se
quedan por fuera de este análisis y que, por ello, también deberían ser tenidas
en cuenta al momento de pensar lo que implica una política de reparación con
enfoque diferencial.
17
al trabajo que tendrán que hacer dos de los organismos claves en los
procesos de reparación: la JEP y la Comisión de la Verdad. Por supuesto,
esto no quiere decir que un análisis semejante no pueda ser tenido en
cuenta por otras instancias o entidades comprometidas en la reparación
de las personas y los colectivos afectados por el conflicto.
Delimitar el contexto para construir las preguntas

El conflicto armado en Colombia afecta a todos los grupos que
habitan el territorio sin excepción, entre ellos, los pueblos indígenas,
NARP y campesinos. Como ha sido demostrado por Mondragón (2008),
Garay (2003) y otros, dos millones de hectáreas han sido despojadas
tan solo a los pueblos indígenas y afros en los últimos veinte años. Una
elevada cantidad de la población desplazada del país sigue siendo origi-
naria de estos pueblos. Y, sin embargo, ante los reclamos legítimos que
ellos levantan, la reacción de las autoridades oficiales y de muchos otros
sectores sociales continúa siendo la estigmatización. Evidencia de ello,
para citar tan solo algunos ejemplos, puede ser lo ocurrido durante el
paro agrario del 2013 o el pronunciamiento de una senadora de la Repú-
blica, de origen caucano, que pidió dividir ese departamento en dos: uno
para los mestizos y otro para los indígenas.2
De esta forma, es posible entender la posición ideológica que asumen
algunas comunidades étnica y culturalmente diferenciadas en Colombia,
pero también la postura discursiva de quienes asumen la defensa de esos
pueblos, así como la del Estado y las multinacionales; hablamos, por
supuesto, de perspectivas ideológicas divergentes, en pugna, aunque
con algunos puntos en común. Bajo estas condiciones, el análisis del
discurso podría centrarse en las diferencias que existen entre los grupos
sociales. No obstante, tal decisión metodológica conduciría a un callejón
sin salida, o a un lugar común, e implicaría asumir una visión del poder
como pura dominación.
2
La senadora por el partido Centro Democrático, Paloma Valencia, propuso
en el 2015 dividir el departamento del Cauca en dos territorios: uno para los
mestizos y otro para los indígenas (El Tiempo, 16 de marzo del 2015).
18
Introducción
En lugar de buscar las diferencias evidentes, producto de las tensiones

ideológicas notorias —como las que se presentan, por ejemplo, entre
las comunidades y las multinacionales o los entes estatales—, hemos
optado por hacer un tipo de análisis que se aproxima a una etnograf ía
del Estado a través de la revisión de los documentos institucionales que
conforman la política pública de atención a víctimas. Para esto, hemos
tomado sentencias judiciales, leyes, decretos, documentos Conpes e
informes de los entes de control. Así, hemos identificado tres grupos
de actores institucionales con discursos diversos, lo que, a su vez, revela
una multiplicidad de posiciones ideológicas dentro del Estado. Esta
polifonía de criterios institucionales pone en evidencia los límites del
Estado nación, el cual, lejos de constituir un universal homogéneo, es, en
realidad, una construcción poliforme que integra un conjunto de parti-
cularidades heterogéneas, tanto discursiva como políticamente. Poner
en evidencia esa multiplicidad y la manera como esta se manifiesta en
los discursos públicos y en las acciones emprendidas en el marco de la
política de atención a las víctimas del conflicto constituye nuestro prin-
cipal objetivo.
Así, el primer grupo lo conforman las entidades estatales del Sistema
Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante
SNARIV), entre ellas, el Departamento de Prosperidad Social (en adelante
DPS), la Unidad Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(en adelante Unidad de Víctimas o UARIV) y la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Tierras Despojadas (en adelante Unidad de
Tierras). El segundo grupo lo integran el Ministerio de Hacienda, el
Ministerio del Interior, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de
Comercio Industria y Turismo, y el Departamento Nacional de Planea-
ción. El tercer grupo lo integran la Corte Constitucional y los juzgados y
tribunales de restitución de tierras, y los organismos de control como la
Contraloría General de la República (CGR), la Procuraduría General de
la Nación (PGN en adelante) y la Defensoría del Pueblo.
Mientras las entidades del SNARIV tienen por objetivo garantizar
el restablecimiento de los derechos de las víctimas, los estamentos del
segundo grupo buscan repararlas, pero sin poner en riesgo el equilibrio
19
fiscal, la seguridad para los inversionistas y el desarrollo económico del

país. Como puede apreciarse, allí las divisiones y los conflictos de inte-
reses son evidentes. Respecto al tercer grupo, las diferencias son menos
notorias; incluso, sus discursos podrían ubicarse a medio camino de
unos y otros. Su función podría ser considerada como de mediación
entre las ideologías del desarrollo y la dignidad humana.
Ahora, si nos aproximamos a un nivel más profundo de los discursos
a través del estudio de sus categorías implícitas, es posible encontrar
semejanzas. En primer lugar, la idea de víctima indígena aparece como
naturalizada para todos los grupos, pues estos parten de un mismo
supuesto: las víctimas indígenas existen debido a que son una conse-
cuencia inevitable del desarrollo, de las condiciones económicas y de
las diversas formas de violencia que a ellas siguen. Las posturas discur-
sivas estatales reconocen el universal “víctimas”: así se naturaliza tal
categoría.
La segunda semejanza radica en que todas las posturas replican la
lógica binaria del colonizador y el colonizado, categorías que Todorov
(2005) comprende como las figuras elementales de la experiencia
de la alteridad. Según esta, o los integrantes de los pueblos indí-
genas y afros son idénticos al resto de la sociedad y, por ende, se les
puede insuflar los que se consideran los valores propios de la nuestra
—lo que conduce al asimilacionismo—, o los pueblos indígenas y afros
son simplemente diferentes —pero tal diferencia se reduce a otra dico-
tomía: la superioridad y la inferioridad—. Esto, según Todorov, conduce
a que sea negada
la existencia de una sustancia humana realmente otra, que pueda
no ser un simple estado imperfecto de uno mismo. Estas dos
figuras elementales de la experiencia de la alteridad descansan
ambas en el egocentrismo, en la identificación de los propios
valores con los valores en general, del propio yo con el universo;
en la convicción de que el mundo es uno. (2005, p. 50)
La tercera coincidencia radica en que todos los grupos creen en el

derecho como el mecanismo privilegiado de resolución del conflicto.
20
Introducción
Por supuesto, los integrantes de cada uno actúan a través de hilos discur-
sivos diferentes, pues representan posturas ideológicas distintas.
En términos del ACD, podríamos decir con Margaret Jäger que cada
una de ellas representa lo que aquí se ha denominado como una postura
discursiva, si por tal entendemos la ubicación ideológica de los indivi-
duos y los grupos “desde la cual (estos) participan en el discurso, y lo
valoran” (M. Jäger, citada por S. Jäger, 2003, p. 84)
Al respecto, M. Jäger sostiene:
La postura discursiva produce y reproduce los enmarañamientos
discursivos especiales, que se nutren de las situaciones y de la vida
diaria que, hasta ese momento, hayan experimentado los sujetos
implicados en el discurso. De este modo, la postura discursiva
es el resultado de la implicación que tiene el individuo con los
diversos discursos a los que ha quedado sujeto, el resultado de
su hallarse «entretejido con» ellos, ya que, en el transcurso de su
vida, el individuo ha procesado estos discursos hasta convertirlos
en una determinada postura ideológica. (M. Jäger, citada por S.
Jäger, 2003, p. 84)
A su turno, entenderemos por ideología simplemente aquello que,

como lo plantea van Dijk, conforma el sustrato de “conocimiento y de las
actitudes de los grupos” o movimientos sociales, y que, por tanto, cons-
tituye “las representaciones sociales básicas”, o principios, conforme a
los cuales esos mismos grupos “organizan las actitudes que comparten”
sus miembros (van Dijk, 2003, p. 170). Por ende, es posible observar la
manera como se organizan las actitudes sobre los ámbitos generales del
discurso conforme a una ideología determinada.
Es necesario comprender las acciones ejecutadas en un texto o
discurso, por ejemplo, la defensa de una determinada ideología, y la
manera como tales acciones se hallan relacionadas con las estructuras
discursivas. De allí se pueden derivar interpretaciones sociopolíticas,
dado que el ACD se ocupa de observar la manera como las relaciones de
poder ejercen representaciones sociales, constituyen las subjetividades
e imponen o legitiman formas de saber. Para construir interpretaciones
21
sociopolíticas válidas es necesario identificar aquello que podríamos

denominar, de la mano de van Dijk, creencias socialmente compartidas,
ya sea que estas se expresen de forma explícita en el discurso o, como
generalmente sucede, aparezcan solo de manera implícita.
Cada una de esas posturas discursivas, sin importar sus diferen-
cias y semejanzas, han empleado un hilo discursivo común: el de la
victimología, el cual ha generado efectos diversos sobre la vida de las
comunidades étnica y culturalmente diferenciadas en Colombia. Así, es
posible observar cómo muchas de esas comunidades han vivido durante
las últimas décadas en un contexto que promueve la condición de
víctimas de las personas que las integran y de sus colectivos. Este hecho
otorga a las víctimas estatalmente reconocidas atención prioritaria en
materia económica —al menos así lo establece la ley—. Ahora bien, para
entender cómo funcionan estos discursos en las prácticas cotidianas
es necesario comprender el entramado institucional de atención a las
víctimas en Colombia.
Antes de comenzar a comprender dicho entramado, debemos
realizar unas precisiones finales. La expedición de la Ley 1448 de 2011,
los Decretos Leyes 4633 y 4635 del mismo año, la creación del SNARIV
—e incluso de las entidades que le antecedieron, como Acción Social—
no se debieron a la espontánea voluntad del Gobierno nacional. Estas
disposiciones hicieron eco de una serie de órdenes impartidas por la
Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004 y de los autos que,
como el 004 y 005 de 2009, y el 174 de 2011, buscaban hacer seguimiento
efectivo a las órdenes impartidas en la sentencia mencionada. Estas
decisiones judiciales son, a su vez, el producto de las acciones legales
promovidas por las comunidades, las organizaciones no gubernamen-
tales, los colectivos de juristas, activistas, entre otros interesados en
garantizar los derechos de las víctimas del conflicto —incluidas quienes
pertenecen a los pueblos indígenas y afro—. A partir de las órdenes
judiciales, el lenguaje estatal ha reproducido de manera sistemática la
condición de víctimas de estos pueblos; no obstante, la precariedad de
su situación no ha sido superada. De hecho, esta se ha incrementado;
así lo pone en evidencia el Auto 266 de 2017 en el que la Corte Consti-
22
Introducción
tucional declaró el “estado de cosas inconstitucional” con respecto a los

pueblos y las comunidades indígenas y afrodescendientes afectados por
el desplazamiento.
La manera como este discurso se reproduce genera un lenguaje que
apela a un topoi, esto es, a un “estereotipo cultural”, una forma de símbolo
colectivo que se transmite y emplea de forma igualmente colectiva con
el propósito de vincular diferentes discursos entre sí (Jäger, 2003, p. 65).
Estos topoi, como el caso de “víctimas indígenas y afros”, no solo circulan
entre quienes diseñan la política pública de atención y reparación inte-
gral, sino, además, entre los funcionarios que ocupan las instancias
estatales involucradas en la atención a las personas y colectivos a quienes
se les asigna tal categorización, tal subjetividad. Este hecho conllevó que
tal instancia se haya convertido rápidamente en un universal. Universal
que, como señalamos atrás, invisibiliza a los pueblos campesinos y, a su
vez, homogeniza a los pueblos indígenas y afros.
De esta forma, el topoi “víctima indígena o afro” comienza a cons-
tituirse en un universal, en otras palabras, en un acontecimiento
discursivo. Según Jäger, un acontecimiento es discursivo en la medida
en que mediáticamente adquiere una relevancia social. Sin embargo,
para poder comprender ese acontecimiento discursivo, o un conjunto
de ellos, es necesario identificar los hilos discursivos en toda su histo-
ricidad, esto es, la relación que guardan los discursos entre sí, sus
transformaciones, sus “fracturas, desapariciones, reapariciones” (2003,
p. 86).
Esta investigación se cuestionó por la manera en que la categoría de
“víctimas pertenecientes a comunidades indígenas y afros” se constituyó
en un universal y los efectos de borradura de las particularidades y de
otras comunidades que de allí derivaron. Por eso, como precaución de
método se procuró no ir tras la búsqueda de la ideología de víctima, o
de la “victimología indígena”, ni de cómo tal ideología se difunde en la
vida cotidiana a través de los discursos legales, los medios de comuni-
cación, entre otros. Se propendió, en cambio, por rastrear e identificar
los discursos donde se ubica la ideología de víctima, como, por ejemplo,
23
el de reparación, el de reconocimiento, el de integración, entre otros.

Aquí será necesario realizar lo que Jäger llama un corte sincrónico. En la
medida en que no es posible analizar todos los hilos discursivos existentes
sobre una misma ideología o sobre un mismo objeto, se optó por tomar
como corpus central de análisis los discursos institucionales presentes
en los documentos producidos por quienes diseñaron la política pública
de reparación. Acto seguido, estos fueron contrastados con los discursos
que producen quienes ejecutan esa política en los territorios y los de
aquellos a quienes va dirigida. Para ello, tomamos tres departamentos
del sur del país con alta presencia de comunidades indígenas, campe-
sinas y NARP: Cauca, Putumayo y Vaupés. En estos departamentos se
experimentan conflictos permanentes entre estos grupos, lo que consti-
tuye otra razón para considerarlos como territorios que representan las
tensiones interétnicas que tienen lugar en Colombia: una de las conse-
cuencias agudizadas por el conflicto de la cual no se ocupan los análisis
jurídicos.
Estas premisas implican tomar el ACD no como un método, sino,
como propone van Dijk, como una “disciplina transversal” que trae
consigo subdisciplinas (derecho, ciencia política, antropología) y áreas
de ellas junto con sus formulaciones teóricas. De esa forma, uno de los
principales objetivos del ACD aquí aplicado es “el estudio crítico de la
reproducción discursiva de la dominación en la sociedad” (2003, p. 151).
En este caso, hablamos del estudio crítico de la reproducción discursiva
de la condición de víctima en una sociedad que, como la colombiana,
construye representaciones sociales ambiguas entre la idealización y la
exaltación de la diferencia de los pueblos indígenas y afros, concepciones
generadas entre el multiculturalismo y la permanente estigmatización
de los mismos pueblos —heredada de las prácticas segregacionistas del
racismo colonial—.
24
CAPÍTULO I.
Las disposiciones judiciales

de protección a las víctimas
Las primeras fuentes de financiación de las medidas tomadas para
la atención a las víctimas del conflicto llegaron principalmente durante
la década de los noventa y la primera década de este siglo, a través de
la cooperación y el empréstito internacional. Posteriormente, y con la
crisis económica del 2008, se produce una importante reducción de
los dineros que llegaban a través de la cooperación internacional. Por
este motivo, y por las órdenes impartidas por la Corte Constitucional
en la T-025 de 2004, el Estado colombiano tuvo que asumir una mayor
intervención en el asunto. Así, creó programas y entidades de atención
a estas víctimas como en su momento fue la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional —más conocida como:
Acción Social—. Esa entidad creció hasta ser suprimida y sus funciones
redistribuidas en múltiples dependencias que conformarían un nuevo
sector: Inclusión Social y Reconciliación.
Esta acción implicó una importante remoción dentro del sector
público, ya que algunas entidades que existían y dependían de otros
sectores, como el ICBF, fueron reubicadas en el nuevo. No obstante,
dentro de este sector no quedó integrada la Unidad de Tierras, entidad
clave que depende del Ministerio de Agricultura y se encarga de los
procesos de restitución de tierras a favor de las víctimas del conflicto. Lo
anterior revela una debilidad en la creación del sector, pues las políticas
de esta unidad no se someten a los lineamientos, ejes y enfoques que, se
supone, deben orientar el SNARIV, entre ellos, el diferencial.
Conforme al artículo 44 de la Ley 489 de 1998, los sectores están
organizados bajo una cabeza que regularmente corresponde a los minis-
terios y a los departamentos administrativos. Estos diseñan y dirigen las
políticas públicas para que las entidades adscritas y vinculadas a aque-
llos las ejecuten. Ministerios y departamentos expiden decretos a través
27
de los cuales las entidades adscritas ejecutan la política. En el caso de

este sector, el DPS está encargado de fijar las políticas, los planes gene-
rales, los programas y los proyectos para promover la inclusión social,
la atención a grupos vulnerables, la reintegración socioeconómica y la
asistencia, atención y reparación a las víctimas de la violencia.
Una de las entidades adscritas al Sector de Inclusión Social y Recon-
ciliación más visibles dentro del sistema de reparación es la Unidad de
Víctimas. Como parte de su misión, esta tiene que dar cumplimiento
al Decreto ley 4633 de 2011: “Por medio del cual se dictan medidas de
asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos
territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades
indígenas”.
Pese a que el DPS figura como la cabeza del sector de Inclusión
Social y Reconciliación, es la Unidad de Víctimas la que ha asumido las
funciones de su dirección. Dicha unidad, que no tiene la competencia
para expedir decretos, imparte instrucciones a otras entidades con el
fin de reparar a las víctimas a través de resoluciones; no obstante, estas
últimas no son vinculantes para otras entidades públicas y, por ende,
sus instrucciones son inocuas. De forma bastante sutil pero clara lo ha
señalado la CSMLV a través de su Segundo informe al Gobierno de la
República (2015):
La percepción de la CSMLV es que la UARIV no cuenta con la jerar-

quía política y jurídica para realizar esta tarea (refiriéndose al
registro de víctimas y la red nacional de información) en razón
a que, siendo la entidad encargada de coordinar el SNARIV y de
ejercer la Secretaría Técnica del Comité Ejecutivo, tiene un rango
inferior a las entidades que encabezan los sectores de Gobierno
que tienen la responsabilidad de implementar las políticas públicas
complementarias para la atención, asistencia y reparación integral
a las víctimas. La Comisión advierte entonces un fallo en el diseño
institucional ya que la entidad encargada de coordinar e imple-
mentar la oferta estatal para las víctimas del conflicto armado, no
se erige como cabeza de algún sector de Gobierno. (CSMLV, 2015,
p. 13)
28
Las disposiciones judiciales de protección a las víctimas
Conforme a la Ley 489 de 1998, la cual establece la organización y el

funcionamiento de las entidades del orden nacional, las UAE, como la
UARIV, están hechas para ejecutar y no para diseñar ni coordinar la polí-
tica —aspecto sobre el cual también ha recalcado la CSMLV en el caso de
la Unidad de Víctimas—. Se trata entonces de un problema en el diseño
estructural del sistema promovido desde la expedición de la Ley 1448 de
2011 y fortalecido por las incorrectas prácticas institucionales mediáti-
camente naturalizadas. Un ejemplo de esto es que quien más atención
recibe por los medios de comunicación es siempre el o la funcionaria
que dirige la UARIV, por encima de quien dirige el DPS.
Junto a las unidades administrativas especiales, como la de víctimas,
el Gobierno nacional dispuso la creación de agencias especializadas —a
algunas de las cuales se les atribuyeron funciones relacionadas con la
adecuada reparación a las víctimas del conflicto—. Estas agencias, que
no existían en la Ley 489 de 1998, fueron incluidas en la reforma admi-
nistrativa de “buen gobierno” propuesta en el primer Plan Nacional de
Desarrollo de la administración de Juan Manuel Santos. Las agencias
tienen un régimen salarial especial excluido de las normas generales
en la materia y previstas para los demás servidores públicos. La razón
esgrimida por el Ejecutivo para sostener dicha excepción es que quienes
las integran son considerados personal técnico altamente calificado
que puede ser atraído por el sector privado, por lo cual, es necesario
reconocerles un régimen salarial especial que los seduzca y mantenga
dentro del sector público. Sin embargo, la razón parece ser otra: la
manera como el Gobierno nacional garantizó que su círculo cercano
recibiera los beneficios salariales que no se podían reconocer conforme
al régimen laboral de la administración pública fue la creación de estas
agencias, entidades a través de las cuales les pagan a los funcionarios
salarios incluso superiores a los que devengan los directores de las
entidades cabeza de sector, hecho que, en efecto, va en contravía de lo
dispuesto en la legislación colombiana.
Algunas de estas agencias no han demostrado un resultado favo-
rable, entre ellas, la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza
Extrema (ANSPE), luego fusionada con la Unidad Administrativa para la
29
Consolidación Territorial a través del Decreto 2559 del 2015. Después

de la supresión de ambas entidades, sus funciones fueron asumidas por
el DPS. Con esta medida se esperaba generar un ahorro de los recursos
previstos para la atención integral a las víctimas y hacer eficaz su gestión.
Sin embargo, mediante la expedición del Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018, se volvieron a otorgar facultades extraordinarias al poder
Ejecutivo para crear las entidades encargadas del desarrollo rural y la
administración de tierras. Así, se expidió el Decreto 2366 mediante el
cual se crea la Agencia de Renovación del Territorio (en adelante ART),
cuyas funciones estaban antes a cargo de la Dirección de Gestión Terri-
torial del DPS —las cuales había asumido luego de la fusión de la ANSPE
y la UACT—. De esa manera, se regresa a un modelo que no dio resultado
entre 2011 y 2015, pero, además, que es mucho más oneroso para el
presupuesto público.1
En el mismo año 2015, el Ejecutivo, con facultades excepcionales,

expidió los decretos 2363 y 2364 mediante los cuales se crearon la
Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural, respec-
tivamente. De esa forma, lo que antes debía realizar un solo instituto
técnico, como era el Incoder (antiguo Incora), lo deben realizar ahora
tres agencias especiales, hecho que aumenta de manera considerable el
gasto público en un sector sensible para la reparación a las víctimas y sin
que hasta el momento los resultados de tan cuantioso gasto público se
materialicen en la reparación efectiva.
Conforme al Decreto 2366 de 2015 y a la información consagrada en
la página web de la ART, esta última fue creada para articular esfuerzos
entre los sectores que intervienen en el campo colombiano y servir de
gerente y supervisora de los procesos participativos de planeación a
nivel veredal, municipal, subregional y de las inversiones que de estos
se deriven.
1
Según el informe de rendición de cuentas de la ART, durante el 2017
$41 625 709 048 se fueron en gastos de funcionamiento de la ART y $9 345 479 484
más fueron pagados a contratistas de la misma entidad (según el informe de
personal y costos) (Agencia de Renovación del Territorio, 2018).
30
Como ente rector de la participación, la presencia de la ART en el

Subcomité Técnico de Participación del SNARIV debería estar garanti-
zada. Sin embargo, y en la medida que el Subcomité fue reglamentado
por el Decreto 4800 de 2011, anterior a la creación de la ART, es nece-
sario que se modifique este decreto con el fin de incluir a la ART en el
subcomité. Eso, hasta la fecha de redacción de este documento, no ha
ocurrido, lo que deja un vacío en el diseño institucional del sistema.
Situaciones institucionales como la descrita atrás afectan direc-
tamente las posibilidades de una reparación efectiva de los pueblos
indígenas porque, por ejemplo, las funciones relacionadas con la susti-
tución de cultivos ilícitos —que se encontraba a cargo de la Dirección
de Gestión Territorial del DPS— ahora están en cabeza de la Agencia
de Renovación del Territorio, la cual depende del Ministerio de
Agricultura, y será a dicho sector —y no al de Inclusión Social y Recon-
ciliación— al que le corresponderá orientar la política en ese aspecto.
La problemática derivada de los cultivos ilícitos es de vital importancia
para los pueblos indígenas ubicados en territorios como Cauca, Nariño,
Putumayo, Sierra Nevada de Santa Marta, Vaupés, entre otros. La polí-
tica en la materia está directamente relacionada con el reconocimiento
de la autonomía de los pueblos, por lo que el sector de Inclusión Social y
Reconciliación debería estar al frente del asunto. Esto sin mencionar las
dificultades generadas por el retraso que ha significado la reasignación
de funciones a una nueva entidad.
El Auto 004 de 2009. El surgimiento de una

esperanza
En el año 2004, la Corte Constitucional expidió la Sentencia T-025
de 2004 a través de la cual se decretó el estado de cosas inconstitucional
en materia de desplazamiento por causa del conflicto armado. Entre las
múltiples medidas que dispuso, la que puede ser considerada la pieza
judicial más importante en cuanto a políticas de reparación se refiere
—y no solo por su extensión superior a las mil páginas, sino, además,
por el rango poblacional y el tipo de situaciones de conflicto allí contem-
31
pladas— es la prevista para los pueblos indígenas víctimas del conflicto.

Las medidas adoptadas entonces dieron lugar, cinco años después, a la
expedición del Auto 004 de 2009. Este provocó, a su vez, una amplia
variedad de reacciones entre los pueblos originarios, los defensores
de derechos humanos, los académicos y los diseñadores de políticas
públicas.
El conflicto armado en Colombia afecta a todos los grupos que
habitan el territorio sin excepción. No obstante, es innegable que el
conflicto incide en la vida de algunos de mayor manera que en la de
otros. Entre los más afectados se encuentran los pueblos indígenas, afro-
descendientes y campesinos. Ante la grave situación de desplazamiento
forzado y de criminalidad armada en Colombia, la Corte Constitucional
expidió el Auto 004 de 2009 como una medida adicional y de acuerdo
a lo dispuesto en la Sentencia T-025 de 2004. Por la trascendencia que
esta decisión judicial ha tenido y el debate que suscitó a razón de su
limitada eficacia, como puede hallarse en los trabajos de García (2009)
y Rodríguez (2009), a continuación, reconstruiremos de manera crítica
los elementos centrales del Auto 004.
Según el Auto 004, los miembros de los pueblos indígenas, y los
pueblos mismos, se encuentran en estado de indefensión ante el
desplazamiento y otras amenazas a los derechos fundamentales como
consecuencia del conflicto armado en Colombia. La Corte argumenta
que los riesgos propios del conflicto armado son resultado de la crisis
estructural de abandono institucional y pobreza preexistentes, circuns-
tancia agudizada por el desplazamiento, las masacres, los asesinatos
selectivos, las desapariciones, las torturas y las demás formas de viola-
ción de los derechos fundamentales que aquejan a los miembros del
grupo en mayor situación de riesgo: los pueblos indígenas.
Esa situación crítica, según la Corte, transcurre en una contradic-
toria situación de reconocimiento y simultáneo desconocimiento de la
diferencia cultural: una contradicción entre la realidad y la represen-
tación de la realidad determinada por su ambivalente relación dentro
la sociedad colombiana —sociedad que, por demás, se precia de su
32
carácter multicultural, de su diversidad étnica y de distintos aspectos

de las culturas indígenas nacionales, mientras que, al mismo tiempo, se
muestra indiferente ante el horror y el menosprecio cultural vivido por
esas comunidades—.
Según la Corte Constitucional, las violaciones a los derechos humanos
cometidas en contra de los miembros de los grupos indígenas afectados
por el conflicto armado ponen en riesgo, además de sus vidas y las de
sus comunidades, el principio de respeto a la diversidad etnocultural.
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el principio de respeto
a la diversidad étnica y cultural obedece a “la aceptación de la alteridad
ligada a la aceptación de la multiplicidad de formas de vida y sistemas
de comprensión del mundo diferentes de los de la cultura occidental”
(Corte Constitucional, Sentencia SU-510 de 1998).
Pero ¿es la “cultura occidental” algo tan homogéneo? Si es así, ¿podría
decirse que todos los no indígenas, afrodescendientes, rom, entre otros,
hacen parte de tal cultura occidental? La Corte sostiene que mediante
el principio de respeto a la diversidad etnocultural se garantiza la exis-
tencia de la nacionalidad, la cual, en conformidad con la Constitución
de 1991, es heterogénea, pluriétnica y multicultural. Así, la nacionalidad
colombiana que garantiza nuestro ordenamiento es una nacionalidad
fundada en el respeto por la diferencia, pese a lo cual, el Estado no
renuncia a la idea de nación como estamento común que nos reúne en
las diversas formas de ciudadanías presentes en el territorio.
¿Qué implicaciones puede tener el reconocimiento del principio
de respeto a la diversidad etnocultural en la garantía de los derechos
fundamentales de los pueblos indígenas? La nacionalidad debe ser inter-
pretada en armonía con los contenidos materiales de los principios y
los derechos fundamentales. Ahora, conforme a la teoría del derecho
constitucional propuesta por Zagrebelsky (2003), los principios del
ordenamiento jurídico conviven de manera interconectada al construir
una red axiológica que permite identificar aquellos principios y valores
consustanciales al modelo jurídico político de Estado elegido por la
sociedad. Por tanto, la existencia e identificación acertada del catálogo
33
axiológico debe promover la construcción de un orden jurídico más

incluyente y justo.
Pero establecer qué hace parte del catálogo axiológico resulta una
tarea compleja. Al tomar el principio de respeto a la diversidad etno-
cultural como fundamento de la nacionalidad colombiana, la Sentencia
SU-510 de 1998 estableció la relación de conexidad entre dicho prin-
cipio y la igualdad —un principio y valor fundamental del sistema
jurídico colombiano—. Lo anterior se hizo posible tras señalar que aquel
principio se sostiene en el artículo 70 de la Constitución política, según
el cual, la cultura, en sus diversas manifestaciones, es el fundamento de
la nacionalidad y, por ello, es deber del Estado reconocer la igualdad y
la dignidad de todas las culturas. Dispuesto así, se puede afirmar que la
igualdad sustenta el principio del respeto a la diversidad etnocultural,
dado que garantizar la diversidad es posible sí y solo sí todas las culturas
coexistentes dentro de la nación son tratadas como iguales.
De modo que la igualdad a la que alude la Corte es entre culturas,
pese a que la igualdad jurídicamente garantizada por el derecho cons-
titucional es relevante en tanto se predica de personas como miembros
de las culturas, no de las culturas en sí mismas. No obstante, la Corte
Constitucional se refiere a una igualdad fáctica, igualdad como hecho
entre las culturas. Ahora bien, el sustento lógico de tal igualdad puede
ser cuestionada por el derecho constitucional, pues precisamente esta
disciplina se funda en la igualdad como prescripción para los sujetos,
esto es, para las personas que integran los diferentes grupos humanos.
Las culturas no son sujetos de derechos, sus integrantes sí.
Y lo más importante: la igualdad no es más que una convención, un

mecanismo de valoración de todas las diferentes identidades que cada
sujeto puede tener incluso dentro de lo que la Corte denomina una
misma cultura. Como señala Ferrajoli (2008), es necesario reconocer
que el principio de igualdad es una norma, esto es, una convención que
creamos para valorar las diferencias identitarias en atención a las dife-
rencias irreductibles que nos caracterizan como seres humanos. Pero
las desigualdades son hechos y, por tanto, se conviene el principio de
34
igualdad como una forma de reconocer igual valor de todas las dife-
rencias personales, empezando por las culturales, “que hacen de cada
persona un individuo diferente de todos los demás y a cada individuo
una persona igual a las otras” (Ferrajoli, 2004, p. 76). Por supuesto, dicha
proclama opera en contra de la realidad, de donde se deduce que se
trata únicamente de una prescripción que busca modificar la realidad
inequitativa.
De otro lado, el principio de igualdad material implica garantizar
a todos los miembros de la sociedad el disfrute efectivo de los dere-
chos fundamentales. Tal objetivo se logra de diversas maneras, incluso
tratando de forma desigual a los que no están en la misma posición. Así
también lo sostiene Gerardo Pisarello (2007), para quien el sentido de
los derechos fundamentales no es otro que garantizar la igualdad mate-
rial, pues su realización permite la eliminación de las diferencias odiosas
introducidas por los sistemas económicos, sociales o culturales.
De manera que, si el fundamento del respeto a la diversidad etno-
cultural es la igualdad, y esta implica tratamientos diferenciales, debe
tenerse el suficiente cuidado de tratar de forma distinta solo a quienes
materialmente son diferentes y, por otro lado, garantizar que todos
aquellos que integran la diferencia sean cubiertos por la misma medida,
de lo contrario se daría paso a una nueva discriminación. Esto es preci-
samente lo que no ocurre en el Auto 004 de 2009. Esta decisión supone
una protección de las personas a quienes les han sido vulnerados sus
derechos a consecuencia del conflicto armado. La necesidad de la protec-
ción, como ya se ha dicho, deviene de la indiferencia mostrada por una
sociedad que se precia de ser multicultural y valorar “lo indígena”, pero
que, al mismo tiempo, se muestra indiferente ante la vulneración de los
derechos humanos de los miembros de los pueblos indígenas, situación
que amenaza la diversidad cultural.
¿Por qué la Corte Constitucional selecciona solo a algunos grupos? Si
bien es cierto que existen diversos grados de amenaza, la realidad es que
todos los pueblos indígenas se encuentran en situación de vulneración
de sus derechos fundamentales. Si la intervención de la Corte busca
35
defender grupos humanos como portadores de una identidad colectiva,

en calidad de componentes de la diversidad cultural, la protección no se
puede dirigir únicamente a grupos concretos, sino a todos los pueblos,
sin excepción, pues no existe una cultura más importante que otra.
Ahora bien, para garantizar de forma coherente el mencionado valor
de la diversidad cultural, ¿sería suficiente proteger a los pueblos indí-
genas más amenazados? y, de otro lado, ¿la diversidad cultural de la
nación existe únicamente por la persistencia de algunos grupos indí-
genas u originarios? Por último: ¿si solo se protege a algunos grupos no
se rompería la igualdad material como sustento del principio de respeto
a la diversidad etnocultural?
En este sentido, el derecho actúa como un régimen de enunciación
compuesto por múltiples vectores, no necesariamente coherentes,
entrecruzados para constituir una práctica discursiva. Así, se enuncia
con autoridad “lo verdadero”: los grupos indígenas deben ser protegidos
porque están en riesgo o no todos los grupos corren el mismo riesgo de
vulneración.
Un desarrollo de esta idea puede verse con claridad en otro elemento
que resulta polémico en el Auto 004: la afirmación de la Corte Consti-
tucional según la cual los pueblos indígenas se encuentran en estado de
indefensión. Según la Corte Constitucional, el estado de indefensión se
“manifiesta cuando la persona ofendida se encuentra inerme o desam-
parada, es decir, sin medios f ísicos o jurídicos de defensa o con medios y
elementos insuficientes para resistir o repeler la vulneración o amenaza
de su derecho fundamental” (Corte Constitucional, Sentencia T-1236
de 2000).
Según la Corte Constitucional, los integrantes de los pueblos indí-
genas son personas incapaces de procurarse mecanismos de protección
autónomos para repeler las amenazas a sus derechos fundamentales,
ya que se encuentran inermes o desamparados ante tales circunstan-
cias. Pero ¿por qué estos grupos, a diferencia de otros, se encuentra en
especial estado de desprotección, inermes y desamparados? ¿Es acaso
el hecho de pertenecer a un pueblo indígena una condición de incapa-
36
cidad y carencia de medios f ísicos o jurídicos de defensa para oponerse

a las consecuencias del conflicto? ¿Es esta una forma matizada de desco-
nocer la legitimidad de los medios de defensa empleados por los pueblos
como las guardias indígenas?
Al respecto, el Decreto 4912 de 2011 establece mecanismos de
protección de la vida e integridad de personas en riesgo, entre ellas, los
líderes y representantes de los pueblos indígenas. No obstante, en este
decreto no se contemplaron medidas especiales para que la protección
de los líderes indígenas se hiciera con base en el enfoque diferencial;
simplemente señala que se debe atender a dicho enfoque, pero no cómo.
Así, por ejemplo, no se reconocen medidas de protección propias de las
comunidades como las guardias indígenas.
Al respecto, el Primer informe al Congreso de la República (2012)
de la CSMLV señala la gran confusión que caracterizó a las mesas que
integraron las organizaciones indígenas para la creación del Decreto
4633, así como sus múltiples imprecisiones en lo tocante al cómo y con
quienes se desarrollará la reparación colectiva. Este hecho ha generado
que los pueblos indígenas reclamen su autonomía para definir las estra-
tegias de seguridad y el reconocimiento de sus propias organizaciones,
como la guardia indígena (p. 385).
Como acertadamente lo señala Rubiano (2013), es necesario reco-
nocer la validez de las guardias indígenas como medidas de protección
de los pueblos. Él identificó en su investigación el reparo propuesto
por algunas personas, según el cual, las guardias indígenas son menos
seguras que otros mecanismos como los escoltas y los chalecos. Frente
a esta idea, Rubiano manifiesta que, en realidad, ningún mecanismo es
completamente efectivo y lo que subyace al reparo son visiones distintas
sobre la idea de protección y seguridad. Si bien el argumento es válido,
consideramos que, además de las visiones distintas que subyacen al
asunto de la seguridad, lo que se desconoce al negar la relevancia de las
guardias indígenas es precisamente la autonomía de las comunidades;
nos referimos a la importancia de estas guardias no solamente en el
plano de la seguridad de sus líderes, sino en la defensa del territorio
37
y de la comunidad en general, a saber, los principales objetivos de las

guardias indígenas.
A los pueblos indígenas se les imputa un estado de indefensión en la
jurisprudencia, algo no muy distinto a lo que hizo el poder Ejecutivo en
julio del 2012 cuando, tras omitir el derecho a la autonomía territorial
del pueblo Nasa en Toribio (Cauca), pretendía mantener, en contra de
la voluntad del pueblo, el batallón de alta montaña n.º 8 en el cerro Las
Torres de ese municipio caucano. El argumento del poder Ejecutivo era
el mismo que el de la Corte: los indígenas no se pueden proteger por
sí mismos de la guerrilla, por eso se necesita la presencia del Estado a
través del Ejercito Nacional dentro de su territorio para defenderlos. A
la estrategia retórica del Gobierno, amparada en el argumento jurídico
del “estado de indefensión” de los indígenas, se le añadió un tinte de
clara demagogia sentimental para confundir a la opinión pública: las
lágrimas que derramó el sargento García tras haber sido expulsado con
su tropa del territorio en el que, conforme al derecho internacional, no
podían estar los soldados de la patria.2
Este episodio muestra la manera como el derecho ejerce su violencia,

o se ejerce como violencia, en razón de la nuda vida; pero, ahí donde
el derecho defiende la nuda vida para legitimar su acción de terror, la
violencia se legitima y deviene en su esencia jurídica.
La Corte Constitucional no apela al histrionismo del Gobierno, que

exacerba las pasiones para manipular la opinión pública, pero, como
este, la Corte no duda en afirmar la condición del paternalismo protector.
2
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas establece, en su artículo 30, lo siguiente: “1) No se desarrollarán
actividades militares en las tierras o territorios de los pueblos indígenas, a
menos que lo justifique una razón de interés público pertinente o que se haya
acordado libremente con los pueblos indígenas interesados, o que éstos lo
hayan solicitado. 2) Los Estados celebrarán consultas eficaces con los pueblos
indígenas interesados, por los procedimientos apropiados y en particular por
medio de sus instituciones representativas, antes de utilizar sus tierras o terri-
torios para actividades militares” (ONU, 2008, p. 12).
38
Se trata de un vector discursivo presente en las políticas coloniales que,

podría decirse, data desde la discusión de Valladolid entre Juan Gines de
Sepúlveda y Bartolomé de las Casas sobre la naturaleza de los salvajes,
hasta los móviles (altruistas pero discutibles) de los indigenistas colom-
bianos del siglo XX. Este vector no desaparece con la constitución de la
República, sino que, por el contrario, se reedita en las formas diversas de
menosprecio cultural y arrogancia que reaparecen con distinto ropaje en
el estado multicultural. El enunciado puede cambiar, pero no el régimen
discursivo que lo sostiene: el de la firme creencia en la lógica binaria
del colonizador y el colonizado o lo que Todorov (2005) denomina las
figuras elementales de la experiencia de la alteridad. De acuerdo con esta
lógica, como ya se estableció más atrás, o los integrantes de los pueblos
indígenas son idénticos al resto de la sociedad y, por ende, se les puede
insuflar los que se consideran los valores propios de la nuestra —lo que
conduce al asimilacionismo—, o los pueblos indígenas son simplemente
diferentes —pero tal diferencia se reduce a otra dicotomía: la superio-
ridad y la inferioridad—. En este caso, el discurso pone a los pueblos
indígenas en un estado de inferioridad mediante el cual se les niega su
autonomía y libertad de mantener su territorio al margen del conflicto,
o bien, la inferioridad se expresa en el salvajismo demostrado por los
indígenas nasa al expulsar de su territorio por la fuerza a los miembros
del Ejército colombiano.
La Corte Constitucional considera que la indiferencia ante el horror
vivido por las comunidades indígenas es una forma de menosprecio
cultural, indiferencia que ahora se revela gracias a la contradicción entre
la realidad de las comunidades —violaciones por causa del conflicto— y
la representación de dicha realidad —la valoración de la multicultura-
lidad y de la riqueza étnica de la nación—. Pero la Corte Constitucional
no cuestiona la manera como la representación, que es ubicada por la
Corte en el plano de la ficción como antagonista de la “realidad”, no
solo es real, sino que es producto de prácticas discursivas construidas,
reforzadas y avaladas por múltiples entidades estatales, entre ellas, la
misma Corte Constitucional. El concepto de representación que la
Corte emplea se reduce a una ficción que diverge de la realidad supuesta
39
de la identidad indígena; sin embargo, la representación, como señalan

Gómez y Gnecco, es “un espacio retórico en el cual alguien impersona
a otro” (2008, p. 11). La representación implica la existencia de otro
ubicado en una posición diferente, en lugar del cual aparece aquello que
lo suplanta, es decir, una representación intencionalmente promovida
por el representador.
La Corte Constitucional actúa como un representador —aunque
ingenuamente cree que la representación es tan solo una ficción—, pues
ella misma colabora en el acto de representación en la medida en que
construye una identidad mediante la cual define la condición del sujeto
indígena.
Las representaciones legales, en particular, crean sujetos e identi-
dades cuya caracterización depende de marcos de interpretación
que trascienden los límites de su propio despliegue y que deter-
minan, en buena medida, el curso de la vida social (sobre todo la
relación del Estado con los sujetos que dice representar). La juri-
dicidad del otro no es otra cosa que su reconocimiento (negativo o
positivo) en el discurso del Estado de manera que su (in)existencia
legal es, simultáneamente, el signo de su (in)visibilidad nacional.
(Gómez y Gnecco, 2008, p. 12)
La Corte no se cuestiona a sí misma por la manera en que —mediante

la retórica exotizante y esencialista de su propia jurisprudencia, de las
prácticas comerciales, de los discursos etnoambientalistas, del ecotu-
rismo, entre otros— los pueblos indígenas se han convertido, una vez
más, en un fetiche, objeto de patrimonialización y de reminiscencia de
un pasado diverso que debe ser conservado y protegido de la voracidad
del desarrollo y la modernidad: el objeto de una nostalgia conspicua
marcada por la culpa colonial.
La Corte ha construido una representación de la diferencia como
fundamento de la nacionalidad, de la plurietnicidad como bien jurí-
dico constitutivo de la unidad y de la diversidad como patrimonio de la
humanidad. Una representación de la cultura indígena como un bien de
la nación que debe ser rescatado, y de los sujetos indígenas como indi-
40
viduos a quienes se les debe proteger su identidad indígena, incluso de

ellos mismos.
Por último, es cuestionable la manera como la Corte Constitucional
es incapaz de advertir otros factores de violencia cultural distintos a
los derivados del conflicto armado. Por ejemplo, la Corte no incluyó
la represión religiosa como uno de los componentes principales de
la confrontación que se cierne sobre las comunidades indígenas. Si
realmente la Corte quisiera mitigar el impacto de los elementos estruc-
turantes de la violencia en contra de las comunidades indígenas en una
perspectiva histórica que trascienda el periodo de violencia armada y
desplazamiento por el que atraviesa el país, como sostiene retóricamente
en el Auto 004, sería necesario hablar de la responsabilidad atribuible a
las prácticas religiosas de penetración cultural que históricamente han
tenido presencia en el territorio de los pueblos indígenas.
Al respecto, existe suficiente evidencia de los atropellos cometidos
por la Iglesia católica en departamentos como el Putumayo, según lo
expuesto por Víctor Bonilla (2006); en la zona andina, como expone
Mercedes López (2001), en el Chocó, como muestra Werner (2000), y
en tantos otros lugares. En ninguno de estos casos, el Estado —o alguno
de sus organismos— ha exigido a la Iglesia católica reparación por los
hechos cometidos contra los pueblos indígenas en Colombia.
La retórica de la Corte Constitucional debería ser cuestionada
cuando, en casos como los de la Sentencia SU-510 de 1998, se avala
la prohibición dentro del territorio arhuaco impuesta por sus auto-
ridades tradicionales en contra de unos indígenas que decidieron
unirse a la Iglesia pentecostal, criterio que la misma Corte no ha
mantenido en casos donde otros pueblos indígenas invocan la preser-
vación cultural de sus tradiciones religiosas como argumentos para
oponerse a la explotación minera. Acaso ¿el desconocimiento de los
valores religiosos como objeciones válidas a la explotación minera
—que ha provocado que los miembros de la comunidad uwa amenacen
con su autodestrucción— no es un factor de violencia cultural que lleva
a la muerte f ísica y social de los pueblos?
41
El Decreto 4633 de 2011

La presentación del Decreto 4633 comienza por señalar que, para su
redacción, se contó con la participación de las autoridades de las comu-
nidades indígenas —aunque no aclara cuáles en específico—, producto
de la cual “se hizo evidente que el concepto de víctima, para el caso
de los pueblos indígenas, se explica desde una perspectiva cultural que
recoge las afectaciones sufridas por su población durante la historia
de Colombia.” Tal reconocimiento incluye las afectaciones devenidas
de la colonización como un hecho del pasado. Este es un primer
elemento retórico que se destaca en el documento: indicar que las afec-
taciones sufridas por los pueblos indígenas en Colombia son cuestiones
superadas.
Por ejemplo, en la presentación del Decreto se dice:
Fue así como el diseño intercultural del decreto-ley nos condujo a

entender y reconocer que, junto con las afectaciones individuales,
los pueblos indígenas por sus características étnico-territoriales,
culturales e identitarias, han sufrido daños de carácter colectivo
y requieren medidas específicas para una reparación pertinente.
El tiempo verbal que determina todo el mensaje del párrafo es la

expresión del participio pasado: “han sufrido”. Esta expresión construye
una temporalidad que hacer ver los daños colectivos sufridos por los
pueblos indígenas como un hecho superado. Este elemento del Decreto
debe tomarse en el marco general de la actual política de reparación
construida en Colombia, la cual delimita la posibilidad de exigir judi-
cialmente la reparación por cualquier daño ocurrido a partir del 1 de
enero de 1991. Cualquier afectación ocasionada antes de esa fecha no
será tenida en cuenta por los jueces en Colombia. El corte temporal
previsto en la ley puede tener justificación en la necesidad de delimitar
la competencia de los jueces para resolver los asuntos bajo su conoci-
miento sin que naufrague la posibilidad de reparación colectiva a los
pueblos afectados por el conflicto. Adicionalmente, se puede justi-
ficar desde un punto de vista probatorio, en tanto la recolección de las
42
evidencias necesarias para la asignación de responsabilidad puede ser

imposible respecto de hechos cometidos con anterioridad a la mencio-
nada fecha.
Como estos, otros argumentos de carácter legal podrían invocarse al
momento de defender la necesidad de establecer un límite temporal. Sin
embargo, desde un punto de vista histórico y sociológico, el estableci-
miento de un límite semejante resulta arbitrario. La historia, pero, sobre
todo, la vida misma, no se pueden fragmentar en etapas preclusivas,
como si de un proceso judicial se tratase. Esto solo es posible en una
visión del tiempo unilineal —que no todas las culturas comparten—.
La lógica temporal introducida por la legislación en materia de repa-
raciones colectivas a los pueblos indígenas es una forma manifiesta de
la política del historicismo: con ella se impone un corte con el pasado a
través del cual se hacen invisibles otros relatos y otras formas de concep-
ción del tiempo. La alusión constante de muchos pueblos indígenas al
pasado colonial como una parte de su historia vinculada a este presente
no puede ser considerada un capricho o una reminiscencia de un pasado
que se debe superar.
La cuestión del territorio

El Decreto 4633 reconoce que un reclamo de las comunidades indí-
genas radica en la necesidad de reconocer al territorio como un ser vivo.
hoy en día es bastante conocida la relación que los pueblos ancestrales
en América, como en muchos otros lugares del mundo, establecen con
el territorio. Incluso, podría decirse que se ha convertido en moneda
común, moda de intelectuales “progresistas”, movimientos ambien-
talistas, políticos verdes y hasta estrellas de la música, emplear en sus
estrategias publicitarias y discursivas expresiones como gaia, pacha
mama y demás. No es necesario volver sobre la importancia que tiene el
territorio para los pueblos amerindios, como tampoco lo es destacar el
hecho de que para ellos no se limita a la superficie, sino que se extiende
hacia abajo, al subsuelo, y hacia arriba, en el cielo. No obstante, también
sabemos de sobra que para el Estado el subsuelo es un recurso de la
43
Nación —categoría dúctil por demás—, patrimonio de todos, pero que

solo puede ser explotada por el Estado. Los interminables conflictos
entre minería y derechos territoriales de los pueblos indígenas, campe-
sinos, afros y demás, tiene precisamente su raíz en esa concepción
diferente del territorio.
El Decreto 4633 señala que, dentro del proceso de concertación de
la norma, un aprendizaje “fue la inclusión del territorio como víctima,
hecho novedoso que da cuenta del reconocimiento sociopolítico a la
diversidad de epistemologías y relaciones entre el hombre y la madre
tierra que prima con sus diferentes variantes en el pensamiento indígena”.
Es notable cómo el lenguaje jurídico político retoma expresiones que
hasta hace muy poco tiempo parecían jerga reservada a los académicos:
diversidad de epistemologías, por ejemplo, implica el reconocimiento
de la existencia de diversas matrices de pensamiento, nunca una supe-
rior a otra, idea radicalmente opuesta a la imposición del modelo de
pensamiento que implicó el proceso de colonización. Aspecto inquie-
tante que nos interroga por el para qué y para quién se construyen las
categorías y los conceptos. En tal reapropiación conceptual de aquello
que ha servido para hacer crítica a las relaciones de poder implícitas en
la academia y el Gobierno, pareciera darse un viraje hacia la inclusión,
el reconocimiento de la diferencia y el respeto de otras formas de pensa-
miento.
Pero esto puede tratarse de una simple apariencia. Los conceptos
también pueden emplearse como signos que se despojan de todo su
poder reivindicativo a causa de las prácticas reales que se esconden tras
elaboradas expresiones como “reconocimiento sociopolítico a la diver-
sidad de epistemologías y relaciones entre el hombre y la madre tierra”.
Al mismo tiempo que el Ejecutivo reconoce al territorio como víctima y
a la tierra como madre, otorga concesiones, licencias y beneficios sobre
el territorio a las multinacionales del sector minero, energético, forestal
y a cualquier otra oferta del voraz e insaciable inversor extranjero.
Durante los dos gobiernos de Santos se incrementó exponencialmente
el otorgamiento de licencias de explotación a corporaciones del sector
minero y de los hidrocarburos.
44
Otra práctica que contradice la retórica de reconocimiento e inclu-

sión desplegada por el Decreto 4633 se evidencia en la temporalidad
consagrada por la normativa colombiana para efectos de la delimita-
ción de los hechos victimizantes. Según la norma, “serán sujeto de
reparación integral las personas o colectivos indígenas victimizados
por hechos ocurridos a partir del 1.º de enero de 1985, y se aplicarán
medidas de restitución por las afectaciones territoriales ocurridas a
partir del 1.º de enero de 1991”. De esa forma, el proceso de coloni-
zación, los hechos ocurridos durante la conformación del República,
las violaciones cometidas por la misiones capuchinas en el putumayo,
el genocidio de las caucherías en la Amazonía, los despojos territo-
riales ocurridos en departamentos como Cauca y Nariño, y los juicios
penales injustificados —acompañados de maltratos, encarcelamientos
y golpizas de los cuales fueron víctimas los indígenas que trataron
de recuperar sus territorios— (El Tiempo, 22 de abril de 1973); las
estafas cometidas por funcionarios públicos contra el pueblo arhuaco
(El Espectador, 16 de abril de 1973); las cacerías y asesinatos de indí-
genas en los llanos orientales conocidas como cuiviadas y guajibiadas
(Gómez, 1998), entre tantos otros hechos recientes, pero ocurridos
antes de 1985, quedarían impunes o serán simplemente objeto de
reparaciones simbólicas. Desde esa perspectiva, la cisura temporal
creada por la ley rompe la continuidad de una historia sistemática de
violencia, para exponerla en capítulos inconexos y aislados protagoni-
zados por sujetos desadaptados o irracionales.
El desprecio cultural por los pueblos indígenas, campesinos y afrodes-
cendientes que aún subsiste en Colombia está directamente relacionado
con los hechos violentos ocurridos a lo largo de la historia republicana
en años recientes. No se puede cortar la conexión que existe entre la
situación actual de los pueblos indígenas y la violencia persistente en
Colombia a lo largo del siglo XX y del periodo que llevamos del actual.
El decreto establece un segundo límite temporal: las medidas de
restitución por las afectaciones territoriales solo procederán por hechos
ocurridos a partir del 1.º de enero de 1991. Se trata así de delimitar la
45
responsabilidad estatal a un periodo bastante reciente, sin tener en

cuenta que la historia de la inequitativa distribución de la tierra en
Colombia tiene raíces mucho más profundas que lo sucedido en las
últimas dos décadas.
En cuanto al articulado, el decreto comienza por destacar lo que
podría considerarse una perspectiva radicalmente diferencial, en la
medida en que garantiza que las medidas de protección, restitución de
derechos territoriales, atención y reparación integral que se adopten
para los pueblos y comunidades indígenas serán acordes con los valores
culturales de cada uno de ellos. No cabe duda que se trata de un objetivo
indispensable si lo que se busca es garantizar materialmente la perspec-
tiva diferencial; no obstante, es un objetivo imposible de cumplir en la
práctica.
En Colombia sobreviven más de ochenta pueblos indígenas, cada
uno con una cosmovisión diferente, aunque puedan tener elementos en
común. Desde el punto de vista lingüístico, por ejemplo, aún existen
decenas de lenguas indígenas. Cada una de ellas representa una forma
distinta de comprender la vida, una visión del mundo irreductible. El
problema aumenta su complejidad si se tiene en cuenta que la última
parte el artículo 1.º del Decreto 4633 establece que las medidas de repa-
ración deberán garantizar
el derecho a la identidad cultural, a la autonomía, a las institu-

ciones propias, a sus territorios, a sus sistemas jurídicos propios, a
la igualdad material y a la pervivencia f ísica y cultural, de confor-
midad con la dignidad humana, el principio constitucional del
pluralismo étnico y cultural y el respeto de la diferencia.
¿La dignidad humana definida cómo?, ¿por quién?, ¿en qué

contexto? Son preguntas que el Decreto no puede responder. Aún
más: no parece existir sistema jurídico alguno que tenga actualmente
la capacidad de responder a semejante cuestionamiento en un país
con tan amplia diversidad cultural. Uno de los debates insolubles en la
actualidad para la filosof ía del derecho, la teoría política, entre otros
46
campos del conocimiento, es precisamente el que atañe al concepto de

dignidad humana. Si bien es posible encontrar al respecto definiciones
operativas mediante las cuales los jueces pueden adjudicar derechos
a través de sus decisiones, se trata de un campo de interpretación
abierto, altamente polisémico y en permanente transformación. No
existe un consenso acerca del significado de la dignidad humana.
Esta dificultad se ratifica en el siguiente artículo, al establecer que los
derechos humanos serán el estándar que define el ámbito de aplicación
de las “garantías de atención integral, protección, reparación integral
y restitución de derechos territoriales” de los pueblos indígenas y sus
integrantes. ¿Cuáles derechos humanos? El Decreto no cuenta con una
respuesta asertiva a esa pregunta, por lo que se supone que son aquellos
definidos en las normas internacionales.
La condición de víctima en el Decreto 4633 también es objeto de
múltiples controversias. En primer lugar, solo se consideran víctimas,
para efectos de la norma,
a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y

a sus integrantes individualmente considerados que hayan sufrido
daños como consecuencia de violaciones graves y manifiestas de
normas internacionales de derechos humanos, derechos funda-
mentales y colectivos, crímenes de lesa humanidad o infracciones
al derecho internacional humanitario. (Decreto 4633 del 2011,
art. 3)
¿Cómo definir que una violación es grave y manifiesta? Nuevamente,

el margen de interpretación resulta demasiado amplio, pues lo que es
grave para el derecho no necesariamente lo es para las comunidades y
viceversa. Continuar el análisis del Decreto 4633 solo nos dejaría más
interrogantes como los ya planteados. Es necesario entonces estudiar
la manera como las políticas públicas diseñadas con ocasión de la Ley
1448 de 2011 y su decreto reglamentario 4633 desarrollan aspectos
como el enfoque diferencial, la prevalencia de los derechos humanos,
entre otros. Ese será el objetivo del siguiente capítulo.
47
CAPÍTULO II.
El documento Conpes 3726

Una política sin enfoque diferencial
El Documento Conpes 3726 pone a consideración del Consejo
Nacional de Política Económica y Social la política pública para la
atención y reparación integral a las víctimas del conflicto. Esta polí-
tica consta de cuatro ejes transversales: registro único de víctimas y
red nacional de información, retornos y reubicaciones, articulación
nación territorio y al interior del Gobierno nacional, y lineamientos
de participación. A su vez, posee cinco componentes: asistencia
y atención, reparación integral, prevención y protección, verdad,
justicia.
Este documento de política pública es la pieza central del diseño
institucional en Colombia para atender a la población víctima del
conflicto armado. Sin embargo, este documento aún no ha recibido
la atención suficiente por parte de los análisis académicos, salvo las
breves alusiones hechas sobre él en el trabajo de Berrío (2013). Es
necesario entonces analizar en detalle este documento, pues, como
han expresado algunos representantes de los pueblos indígenas y de las
víctimas, este fue adoptado por el Gobierno nacional sin atender sus
propuestas —planteadas en las mesas de participación de las víctimas
previstas en la Ley 1448— (Berrío, 2013, pp. 7; 13; 25).
El documento se estructura sobre componentes y ejes, los cuales se
deben desarrollar teniendo en cuenta el enfoque diferencial. La Corte
Constitucional ha insistido en la necesidad de incorporar el enfoque
diferencial en el diseño y aplicación de las políticas públicas, espe-
cialmente en aquellas con las cuales “se pretende afrontar situaciones
problemáticas que, si bien potencialmente podrían afectar a todas las
personas, adquieren características especiales, usualmente de mayor
51
gravedad, frente a determinados tipos de sujetos, entre ellos las comuni-

dades étnicas” (Sentencia T-680 de 2012).
Pero ¿qué es el enfoque diferencial?, ¿en qué consiste?, ¿cómo se
define? y ¿qué implica incorporar el enfoque diferencial en una política
pública? El enfoque diferencial está consagrado como principio en el
artículo 13 de la Ley 1448 de 2011. A su vez, el artículo 41 del Decreto
4633 de 2011 plantea que el enfoque diferencial implica que, al ocurrir
daños a personas pertenecientes a los pueblos indígenas, es necesario
tener en cuenta la cosmovisión de cada grupo y, desde ese referente,
“estimar las afectaciones físicas, materiales, psicológicas, espirituales y
culturales, así como la vulneración al lazo de la víctima con su comu-
nidad, pueblo y territorio”.
Como señala el trabajo de Rivera (2014), el enfoque diferencial no ha
sido definido conceptualmente de manera concreta. El trabajo de Rodrí-
guez y Lam (2011) propone definir el enfoque diferencial a partir del
concepto de “justicia étnica colectiva”, el cual, por un lado, busca resarcir
los daños causados por violaciones históricas y masivas de derechos que
dieron lugar a las relaciones desiguales entre grupos étnicos, y, por otro,
alude a un tipo de justicia que subyace a los reclamos de restitución
de territorios ancestrales usurpados a los pueblos indígenas durante la
colonización. Finalmente, los autores consideran que la justicia étnica
comunitaria mira hacia el futuro con el fin de promover una sociedad
multiétnica y pluricultural.
La propuesta conceptual de Rodríguez y Lam es creativa, sin embargo,
poco útil para definir la política pública, pues propone elementos que
ya se encuentran incorporados en los documentos de política que aquí
se analizan. Adicionalmente, se aproxima a la diferencia étnica desde
una mirada que generaliza y abstrae a las comunidades del territorio
como escenario concreto de vida. El problema siempre será cómo hacer
efectivas dichas aspiraciones, asunto que en la propuesta de los autores
no pasa de ser una definición abstracta. Por ello, es necesario enfocar
la reparación en el nivel territorial, como se propondrá en el capítulo
siguiente.
52
El primer punto débil en el diseño de la política de reparación es que,

durante su formulación, no se tuvo en cuenta el enfoque diferencial,
sino que se le trasladó ese deber a los ejecutores de la política, quienes
cuentan con meras abstracciones y menos información que quienes la
diseñan. El proceso debería ser a la inversa: el enfoque diferencial debió
tenerse en cuenta al diseñarse los ejes para no esperar que este se desa-
rrolle posteriormente. Esta falencia obedece, en nuestro criterio, a cuatro
razones: la ausencia de participación de las comunidades afectadas en el
diseño de la política, los problemas en la concepción de la estructura
del SNARIV, la ausencia de una caracterización previa de la población
indígena víctima del conflicto y finalmente lo que denominaremos: el
predominio de la transversalización en el diseño de las políticas. Deten-
gámonos a explicar cada una de ellas.
La ausencia de participación de los pueblos indígenas, NARP

y campesinos
La participación de los pueblos étnicos, así como de los campesinos
en el diseño de la política pública de reparación integral no solamente es
un derecho de esas comunidades, sino un mecanismo de participación
indispensable para la construcción de mecanismos legítimos, justos,
eficaces y apropiados. Sin embargo, desde la adopción de la Ley 1448
de 2011 y los Decretos Leyes 4633 y 4635 del mismo año, como han
mostrado diversos análisis (Lemaitre, 2013; Brilman, 2013; Berrío, 2013;
Aponte y López, 2013), no se garantizó la participación de los pueblos
indígenas en el diseño de la normativa. Vale la pena citar en extenso las
conclusiones del trabajo de Brilman (2013):
Todo el proceso del Decreto Ley 4633 —el origen, la negocia-
ción, la aprobación y la falta de implementación— es justificado
de manera retroactiva al considerarlo un éxito y ejemplo a
seguir para cualquier concertación entre el Estado y los pueblos
indígenas, desconociendo que este “logro” tiene su origen en
la exclusión y la discriminación y que su aprobación crea las
circunstancias para continuarlas. En resumen, como dijo una
53
representante de una organización indígena, el Decreto Ley fue

acordado en la manera en que fue acordado, porque los indí-
genas reconocieron que eso beneficiaría a todos; no porque era
lo deseado por ellos mismos. Después de su exclusión de la Ley
de Víctimas 1448 y la falta de consulta previa, el Decreto Ley se
aprobó no porque los pueblos indígenas querían; simplemente
no quedaba de otra. (pp. 14-15)
Todos los trabajos citados reconocen en mayor o menor medida las

bondades de las mesas de participación previstas en la Ley 1448 (Berrío,
2013), de la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Orga-
nizaciones Indígenas del Decreto 1397 de 1996 (Brilman, 2013) y de las
rondas de socialización del Decreto 4800, así como de la consulta previa
de los decretos 4633 y 4635 de 2011 (Lemaitre, 2013; Aponte y López,
2013). No obstante, todos ellos coinciden en señalar que tales meca-
nismos adolecen de una efectiva participación de los pueblos indígenas
en el diseño de la política pública de reparación.
El informe del 2012 de la CSMLV es menos ambiguo que los estudios
académicos. En él se señaló que en la ejecución de la Ley 1448 no se
contó con la participación oportuna y significativa de la sociedad civil;
por el contrario, las dinámicas de
capacitación que ha conllevado el proceso de inscripción de las

Mesas y construcción del Protocolo, no son garantía suficiente
de representatividad —en perspectiva de derechos humanos
y enfoque diferenciado— de grupos de víctimas según tipo de
violaciones (violencia sexual, tortura, ejecuciones extrajudiciales,
asesinato, despojo...); sectores sociales (políticos, campesinos,
sindicalistas...); grupos étnicos (indígenas, afrodescendientes...);
personas especialmente vulnerables (discapacitados y despla-
zados...); mujeres y población LGBTI; niños, niñas, adolescentes y
jóvenes, adultos mayores. (p. 385)
La situación de las comunidades NARP es muy semejante a la experi-

mentada por los pueblos indígenas. Pero, en el caso de los campesinos,
la cuestión es incluso más grave: su olvido en la política es incluso
54
mayor debido a que estas comunidades no se identifican bajo criterios

étnicos, pues no se encuentran diferenciadas de las víctimas en general.
Es necesario que la definición de los sujetos colectivos tenga en cuenta
a las comunidades campesinas, aunque estas no se diferencien por un
marcador étnico, con el fin de reconocer a todos los grupos poblacio-
nales, tanto por sus particularidades étnicas como culturales, en calidad
de grupos afectados por el conflicto armado.
El Documento Conpes 3726 de 2012 da continuidad a la tendencia
señalada. Como todos los documentos de política pública que elabora
el DNP, no se trata del producto de un proceso de consulta y participa-
ción de las comunidades a quienes la política pretende impactar. Por el
contrario, el documento es el resultado de aquello que los técnicos del
DNP consideran que se debe hacer. Las únicas instancias con las cuales
se consulta el documento, antes de su publicación oficial, son otras
entidades del Estado, pero nunca las comunidades afectadas, las orga-
nizaciones no gubernamentales, la academia o cualquier otro sector
diferente a algunas entidades del Ejecutivo. La participación ciudadana
no se contempla dentro del proceso de elaboración de los documentos
Conpes.
Esta ausencia de participación en el diseño macro de la política se
replica en los niveles territoriales. Allí, las víctimas encuentran serias
dificultades para acceder a los Subcomités Técnicos del SNARIV —
creados por el artículo 165, parágrafo 1, de la Ley 1448 y reglamentados
en el artículo 238 y siguientes del Decreto 4800 de 2011—.
El Tercer informe de seguimiento al Congreso de la República
(2015-2016) de la CSMLV señala de manera reiterada la ausencia de
participación efectiva de las víctimas en la creación conjunta de polí-
ticas públicas a cargo de los subcomités (2016, p. 271), lo cual ocurre a
causa de varias razones: porque los aportes de los representantes de las
víctimas no son acogidos (p. 262), porque en los subcomités se trabaja
sobre documentos prediseñados según los intereses institucionales que
no pueden ser modificados por los representantes de las víctimas (p.
262), porque los subcomités no se reúnen con la frecuencia necesaria
55
(pp. 262 y 277), por carencia de herramientas técnicas e insumos básicos

(computadores, papel, internet, celulares) para la realización del trabajo
de los comités (p. 263), y por las dificultades para el desplazamientos de
los líderes y representantes de víctimas, quienes viven en regiones apar-
tadas del lugar donde se reúnen los subcomités (p. 262).
La estructura del SNARIV

En cuanto al diseño institucional, es ilustrativo el diagrama presen-
tado por el Informe de la Contraloría General de la República en el año
2012, el cual fue elaborado por ese ente de control con base en la Ley
1448 de 2011 y el Decreto 4800 del mismo año:
Como se puede observar a través del diagrama, el enfoque diferen-
cial es competencia de un subcomité integrado por: dos ministerios, la
Defensoría del Pueblo, el ICBF y programas y consejerías que dependen
de la Presidencia de la República. De todas las entidades allí incluidas,
solo una dependencia del Ministerio del Interior se ocupa de la situa-
ción de los pueblos indígenas: la división de etnias, lo que ya representa
una dificultad. Sin embargo, la mayor debilidad no está allí. Al ser
competencia de un subcomité, el enfoque diferencial no es realmente
un aspecto transversal en el diseño institucional sino apenas comple-
mentario de las demás labores. Así, por ejemplo, al observar las
entidades que integran el subcomité de Información, es posible veri-
ficar que allí no se encuentra ninguna dependencia pública encargada
de los asuntos étnicos, lo cual incidirá en la política de registro y carac-
terización de la población indígena víctima del conflicto. Finalmente, al
observar el subcomité de Reparaciones colectivas, se advierte la misma
ausencia: no se encuentra en ese subcomité ninguna entidad a cargo de
los asuntos étnicos.
El diseño institucional implicó, desde el inicio de las tareas de los
subcomités, la renuncia a que el enfoque diferencial fuera transversal.
Así mismo lo advierte el informe de la CSMLV de 2012. Allí se señala
que en el subcomité técnico de Enfoque diferencial se estableció una
metodología con el fin de generar los lineamientos propios de dicho
56
Figura 1. Sistema nacional de atención y reparación a víctimas
Sistema nacional de atención y reparación a victimas
COMITÉ EJECUTIVO
Presidente de la República, Ministro de Justicia y Derecho,
Ministro del Interior, el Ministro de Hacienda, Ministro
de Agricultura, Director del Departamento Adminis-
trativo para la Prosperidad Social (DPS), Director de la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Repa-
ración Integral a las Víctimas.
Subcomités
Prevención,
Coordinación
Sistemas de Atención y Medidas de Reparación Indemnización Medidas de protección y Enfoque
Nacional y Restitución
información asistencia rehabilitación colectiva administrativa satisfacción garantías de no diferencial
territorial
repetición
Conformación de los subcomités
Ministerio de Justicia y Derecho, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
Departamento Nacional de Planeación, Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de Víctimas
Ministerior de
Agricultura
y Desarrollo
Rural, de
Vivienda,
Ministerio
Ciudad y Ministerio de
del Interior,
Territorio del Interior, Salud
Defensa Ministerios de
Trabajo, de y Protec-
Nacional, Ministerio Ministerios Interior,
Comercio, ción Social,
Agricultura de Salud y de Defensa Defensa
Ministerios Industria Defensoría del
y Desarrollo protección Nacional, Nacional,
de Defensa y Turismo, Pueblo, ICBF,
Rural, Salud social, de Educación Agricultura
Nacional, INCODER, Consejería
y Protección Agricultura Nacional, y Desarrollo
de Salud y Ministerio de Instituto Presidencial
Social, del y Desarrollo Cultura, Rural,
protección Salud y Protec- Geográfico para la Equidad
trabajo, Tec. de Ministerios Rural, de Consejo Educación
Social, del ción Social, Agustín de la Mujer,
información y de Salud y Vivienda, Superior de Nacional,
Trabajo, de Educación Codazzi, Prog. Presi-
comunicaciones, Protección de Ciudad y la Judicatura, Fiscalía
Educación Nacional, Fiscalía General dencial Dllo
Educación Social, de Territorio, Archivo General de la
Nacional, de Cultura, de la Nación, Integral de
Ministerio del Nacional, Educación SENA, Banco General de la Nación, Policía
Fiscalía de Agricultura SENA, Banco la Población
Interior Vivienda, Nacional, Comercio Nación, Centro Nacional,
General de y Desarrollo de Comercio Afodescen-
Ciudad y ICBF, Acción Exterior de de Memoria Unidad
la Nación, Rural, Exterior de diente, Negra,
Territorio, Integral Colombia, Histórica, Nacional de
SENA, de Vivienda, Colombia. Palenquera
Fiscalía General contra Minas Fondo para Fiscalía General Protección,
Defensoría del de Ciudad y Banco Agrario, y Raizales,
de la Nación, Antipersonal el Fin del Sr de la Nación, Prog. Pres.
Pueblo, ICBF, Territorio, Fondo para Prog. Presi-
Registraduría Agropecuario, Defensoría del Derechos
Prog. Pres, y de Trabajo. el Fin del Sr. dencial para
General de la Programa Pueblo, Inst. Humanos,
Acción Integral Agropecuario, Formulación
Nación, SENA, Presidencial, Nacional de Programa
contra Minas Superinten- de Estrategias y
Defensoría Acción Integral Medicina Legal Presidencial
Antipersonal dencias de Acciones para
del pueblo, Contra Minas y Ciencias Acción Integral
Notariado y el Dllo Integral
Prog. Pres. Antipersonal. Forenses. contra Minas
Registro, de los Pueblos
Acción integral Antipersonal.
Financiera Indígenas de
contra Minas
de Industria Colombia
Antipersonal
y Comercio
y Prog. pres.
Acción Integral
contra Minas
Antipersonal
Fuente: CSMLV, 2012, p. 17
57
enfoque, los cuales debían ser adoptados en cada uno de los otros
subcomités. De esa manera se buscaba conformar un equipo inte-
rinstitucional que abordara diferentes enfoques transversales de la
política pública, entre ellos, el asociado a las comunidades indígenas.
Sin embargo, al día en que la información fue entregada a la Contra-
loría, los lineamientos apenas comenzaban a diseñarse y los demás
subcomités ya tenían sus propios planes de trabajo, por lo que los
lineamientos en materia de enfoque diferencial para pueblos indígenas
no fueron garantizados por los demás subcomités.
Como consecuencia de los problemas estructurales en el diseño del
SNARIV, se han generado duplicación de esfuerzos institucionales y
falta de coordinación efectiva. Por ejemplo, como lo destaca el informe
de CSMLV del año 2012, la Unidad de Víctimas presentó una propuesta
de enfoque diferencial para la atención humanitaria. Sin embargo, allí
no se estableció cómo dicha propuesta se articula a la que el subco-
mité de Enfoque diferencial debía presentar. Este tipo de situaciones
denotan la ausencia de coordinación efectiva entre las entidades del
sistema. Tantos instrumentos de planeación implican mayor dificultad
al momento de alinear la política y la coordinación con los entes terri-
toriales.
La ausencia de una caracterización previa de la población

víctima
Otro aspecto que genera dificultades radica en la ausencia de una
caracterización previa de la población indígena, NARP y campesina
víctima del conflicto. Las acciones que resulten de esta política pública
dif ícilmente podrán desarrollar el enfoque diferencial: para la elabora-
ción del documento Conpes 3726 se tuvieron en cuenta los registros
de víctimas, pero no las particularidades de las amenazas y violaciones
sufridas por las personas consideradas bajo esa categoría en razón
de su condición étnica, cultural, sexual, etaria, ideológica, religiosa o
de cualquier otro marcador relevante para el enfoque diferencial. En
otras palabras, para el diseño de la política, plasmada en el documento
58
Conpes 3726, no se caracterizó a la población víctima del conflicto. De

esa forma, solo se trazó un esbozo de acciones homogéneas y univer-
sales. En la práctica, la política diseñada en el 2012 delega a las entidades
territoriales la caracterización de las víctimas con base en el enfoque
diferencial. Sin embargo, tal caracterización era para 2012 imposible
de hacer por parte de las entidades territoriales, pues, como señala el
Primer informe de la CSMLV (2012), en ese momento se advertía que
no se daría inicio al registro de los sujetos colectivos debido a que no se
contaba con un formulario para ello ni con una herramienta informática
adecuada. El informe señala que ambos aspectos afectarán:
el ejercicio de los derechos a la reparación integral de poblaciones

indígenas, así como de las comunidades negras y otros grupos
étnicos con la subsiguiente problemática de encontrar unas institu-
ciones y entes territoriales que se encuentren distantes y ajenos al
compromiso que tienen en cuanto a la implementación de medidas
de reparación integral según sus particularidades. (p. 202)
Durante el trabajo de campo etnográfico adelantado en el año 2016,

preguntamos a funcionarios encargados de la caracterización y atención
a población víctima del conflicto de la Gobernación de Vaupés y de la
Alcaldía de Mitú, a propósito de las herramientas informáticas con las
que contaban para la realización de su labor. En esa región apartada del
país, con amplia presencia de grupos indígenas, los funcionarios care-
cían de las herramientas necesarias para realizar su labor. Esto respondió
un funcionario de la oficina de desarrollo comunitario de asuntos indí-
genas de la Gobernación del Vaupés en septiembre del 2016 sobre el
registro de la población étnica en ese departamento, para efectos de la
inclusión en programas de educación:
Hace poco tuvimos la oportunidad de gestionar la inscripción

a una especialización en derechos humanos con la Esap y de la
mayoría de las personas que buscaron ser certificadas como indí-
genas no lo pudieron lograr, y son personas que están habitando
aquí en el municipio y algunos funcionarios de esta adminis-
tración. ¡Imagínese qué pueden esperar los demás chicos! No
59
aparece registro ante la dirección, por lo tanto, no pueden expedir

una certificación si no tienen el debido registro, eso para tema de
educación, para el tema de aseguramiento, porque ahora las EPS
exigen que cada indígena que llegue a afiliarse debe estar certi-
ficado, entonces esa es una tarea que la estamos haciendo desde
aquí, desde este despacho, pero en ocasiones nos toca es certifi-
carlo sin tener una base de donde verificar que sí efectivamente
es indígena, los hacemos creyendo en la persona, de buena fe.
(Entrevista personal a Rubén Parada)
Los funcionarios de la UARIV y de otras entidades en los territorios

hacen lo que pueden con la precaria asistencia brindada por el Gobierno
central. La ausencia de herramientas para la caracterización de la
población víctima del conflicto obedece a un descuido del Gobierno
nacional, que ya era evidente en el 2012, pese a que la Sentencia T-025
de 2004 ordenó desde entonces el diseño y la implementación de las
herramientas necesarias para caracterizar a la población víctima del
conflicto. No obstante, la claridad de las órdenes impartidas por la
Corte Constitucional y las herramientas diseñadas por el Gobierno
solo conducían, en el 2011, a una identificación de la población, pero
no a su caracterización. Así quedó plasmado en el informe de la
CSMLV del 2012, a propósito de la propuesta que presentó entonces el
Departamento de la Prosperidad Social para superar las falencias que
presentaba el subregistro de la población víctima de desplazamiento
forzado.
No es clara la relación entre las falencias de la caracterización

por parte del programa UNIDOS, el cual mencionan no refleja el
GED de la población desplazada, y la implementación del Formato
Único de Declaración (FUT) en computador, con lo que, afirman
más adelante se logrará la reducción de las devoluciones por
glosas. Es probable que el proceso de toma de declaración en línea
en efecto impida o disminuya los errores por no diligenciamiento
de la información clave, pero no debe ser considerado el instru-
mento para el proceso de caracterización que permita establecer
una línea base de la situación en la que se encuentran los hogares
60
de las víctimas de desplazamiento forzado y del impacto o medi-

ción para su vinculación a programas en el restablecimiento de
derechos para estas personas. (p. 245)
La caracterización de la población es, como lo afirma un informe

posterior de la CSMLV (2016), el nudo gordiano para los municipios y
departamentos. Un aspecto que priorizó el Conpes analizado es la arti-
culación nación-territorio. Este era un eje central de la política que
se pretendía superar para dotar a los municipios y departamentos de
los insumos necesarios para la atención oportuna de las víctimas del
conflicto. No obstante, a 2016 ni siquiera se contaba con la caracteri-
zación adecuada, como lo advierte la Contraloría. A propósito de la
planeación territorial y la corresponsabilidad nación-territorio, esto
señalaba el ente de control:
En varios ET [entidades territoriales], se observa un divorcio
entre las bases del Plan de Desarrollo y los Planes Plurianuales de
Inversión, en la medida que estos últimos no se corresponden con
las bases programáticas estipuladas en los planes de desarrollo
territoriales […]. A lo anterior se adicionan las dificultades para
llevar a cabo la caracterización de la población víctima en cada
uno de los municipios y departamentos y donde la corresponsabi-
lidad resulta ser importante. Sin una buena caracterización no es
posible focalizar ni priorizar los programas y proyectos de inver-
sión. (CSMLV, 2016, p. 274)
El predominio de la transversalización en el diseño de las

políticas
Según el Auto 383 de 2010 expedido por la Corte Constitucional,
cada municipio debía desarrollar sus planes integrales únicos para
atender a la población desplazada, en armonía con sus planes de desa-
rrollo. Para el diseño de todos sus planes, los municipios debían contar
con el acompañamiento del Ministerio del Interior. La Ley 1448 señala
que cada municipio debe construir su Plan de Acción y Reparación
Integral a Víctimas —los cuales se deben elaborar con el acompaña-
61
miento del DPS— en armonía con los planes de desarrollo. Ahora bien,
el documento de política que ordena el presupuesto en cada municipio
es el plan de desarrollo, de manera que solo los gastos allí contemplados
podrán ser ejecutados. Eso implica que, desde el punto de vista técnico,
no se podrán contemplar gastos posteriores a la expedición del plan.
Esto se debe a que, una vez se expide el plan de desarrollo, se generan
metas e indicadores por los cuales debe responder la administración, lo
que constituye el origen de los proyectos de inversión. En consecuencia,
no se puede crear un proyecto que no esté asociado a una meta del plan
de desarrollo.
Era de esperarse que los planes de desarrollo de los alcaldes que se
posesionaron en enero del 2012 incluyeran acciones efectivas y medi-
bles para garantizar la reparación integral a las víctimas, dado que así
lo había indicado la Corte Constitucional desde el 2010, cuando ya se
había promulgado la Ley 1448 y los Decretos 4633 y 4635 del 2011. En
el mismo sentido, el informe de la CSMLV del 2012 sugiere que en los
planes de desarrollo se deberá tener en cuenta el enfoque para atender
a la población víctima del conflicto, al recalcar la responsabilidad legal
de su atención de forma prioritaria.
Sin embargo, eso no ocurrió. El Segundo informe al Congreso de la
República preparado por la CSMLV (2015) señala que los planes de desa-
rrollo territorial se encuentran “desarticulados y desfinanciados de los
distintos miembros del SNARIV, incluidos los PAT de los entes territo-
riales, que funcionan respondiendo insuficientemente a las demandas,
y sobre los cuales la UARIV no tiene responsabilidades jerárquicas de
intervenir” (p. 36).
Pero el problema no es solo de los municipios y departamentos.
El Gobierno nacional —que tuvo más tiempo para incluir en el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 las medidas necesarias para atender
a la población víctima incluyendo el enfoque diferencial—tampoco lo
hizo. Y, en este caso, era aun mayor la responsabilidad, pues se trataba
del mismo gobierno que había ejercido el mandato en el cuatrienio ante-
rior, de manera que tenía todas las herramientas y conocimientos para
62
haberlo hecho. El informe de la CSMLV del 2015 señala que, a pesar de

las referencias concretas a las víctimas incluidas en el Plan de Desarrollo
2014-2018, era necesario agrupar dichas referencias y eliminar los enfo-
ques transversales que terminan por invisibilizar a las víctimas.
¿Por qué la CSMLV considera que la transversalización dispuesta en

la política de reparación invisibiliza a las víctimas? La transversaliza-
ción es una forma de incorporar a las poblaciones en las acciones que
ya se encuentran establecidas y fue la forma mediante la cual se buscó
introducir el enfoque diferencial en las políticas y los planes que no lo
contemplaron al momento de ser formuladas. En la técnica que rige el
diseño de políticas públicas, los enfoques son previos, mientras que la
transversalización corresponde a una acción posterior al diseño. De
ahí que el informe de la CSMLV del 2015 señale que la transversali-
zación invisibiliza a las poblaciones víctimas —no solo a los pueblos
indígenas, sino a cualquier otra—. Y eso ocurre porque impide tener
claridad sobre el porqué de determinada acción para atender la proble-
mática. Por ejemplo: si el Plan Nacional de Desarrollo establece que
se deberán crear 10 000 cupos escolares, pero no establece por qué y
cuántos de esos cupos serán destinados a las poblaciones víctimas del
conflicto, las acciones que deberán realizar las entidades competentes,
tanto a nivel nacional como territorial, estarán destinadas a cumplir
una meta —la creación del porcentaje específico de cupos escolares
que les corresponda— sin que dicho objetivo garantice una atención
diferenciada.
Así, si un municipio tiene que crear 500 cupos escolares, la respectiva

secretaría de educación se encargará de apropiar el presupuesto y ejecu-
tarlo en busca de ese objetivo. Como el enfoque diferencial no se previó
en una acción concreta desde el inicio —por ejemplo, ordenar que de los
500 cupos 100 fueran para población víctima, de los cuales 50 debían ser
para población de víctimas pertenecientes a pueblos indígenas—, una
vez alcanzada la meta, la secretaría informará cuántos de esos cupos se
otorgaron a personas inscritas ante el registro como víctimas y cuantas
de ellas pertenecían a pueblos indígenas. Sobre ese incierto resultado, la
63
Secretaría informa si se logra o no transversalizar la política de educa-

ción. Además de la deficiencia evidente que esto genera, el enfoque
diferencial no se garantiza en la medida en que la acción dispuesta —la
creación de los 500 cupos para el ejemplo— simplemente cubrirá a un
determinado número de personas, algunas de las cuales podrán ser
víctimas, indígenas, y otras víctimas indígenas, pero dicha acción no
atenderá a una problemática previamente identificada.
Esto sucede porque un diseño de política pública que realmente
incorpore el enfoque diferencial exige que se identifiquen las proble-
máticas para cada una de los grupos poblacionales a los cuales se dirige
la política antes de definir las acciones —y para identificar las proble-
máticas se requieren estudios de caracterización—. Es obvio que no
todos los grupos tienen las mismas necesidades ni las mimas formas
de responder a ellas; para saber eso no es necesario un estudio de
caracterización, pero sí para saber cuáles son esas necesidades. De esa
manera se determina el para qué de una acción. Por eso el enfoque es
previo. La transversalización, en cambio, es posterior y prescinde de
la identificación previa de las problemáticas: simplemente ordena la
identificación de las personas y grupos que fueron atendidos en virtud
de una acción política que resulta así homogénea, aunque el grupo que
la recibe no lo sea.
Pero ¿por qué se da la transversalización? Esto se debe a que, en primer
lugar, los funcionarios no tienen claro en qué consiste el enfoque dife-
rencial. En segundo lugar, porque se trata de un ejercicio dispendioso,
lento y costoso, y es más sencillo transversalizar ex post que planear
previamente con enfoque. En tercer lugar, porque los planes de desa-
rrollo se realizan de forma inercial, dado que lo único que se modifica
es la nominación, pero las acciones de fondo tienden a repetirse de un
plan a otro. Esto se deba a que generalmente se diseñan sin diagnósticos
previos y sin la suficiente información, lo que se agrava más en el caso de
las poblaciones indígenas, dado que no existe una caracterización deta-
llada de la población indígena víctima del conflicto. Los programas y las
acciones no tienen indicadores de evaluación y cuando la evaluación
64
existe, esta no suele ser tenida en cuenta. Por ejemplo, en el diseño de la

política de atención a víctimas no se cita ninguna evaluación previa de
la política de atención a población desplazada existente al momento de
expedir el Conpes 3726 de 2012.
En síntesis, el origen de la acción política puede atender una obli-
gación del Estado para la población en general sin tener en cuenta
las particularidades de los grupos poblacionales ni sus afectaciones.
Si desde el mismo plan se hubiera asumido el enfoque diferencial se
habrían establecido acciones concretas por grupos determinados. Lo
único que logra la transversalización es recoger una información acerca
de cuántos beneficiarios accedieron a un conjunto de derechos, pero
no diferencia estos de acuerdo a las necesidades concretas de las pobla-
ciones afectadas. Cuando se transversaliza se acepta que no se considere
el enfoque diferencial —o solo se haga de manera retórica— al momento
de elaborar un plan de acción o una política.
¿Una guía aparte para el enfoque diferencial?

En el mismo año de expedición del Conpes 3726, el DNP expidió la
Guía para la incorporación de la variable étnica y el enfoque diferen-
cial en la formulación e implementación de planes y políticas a nivel
nacional y territorial. Lo primero que llama la atención es que este
documento no menciona en ningún momento el Conpes 3726, lo cual
podría deberse a que aquella fue expedida antes del 30 de mayo del
2012, fecha de expedición del Conpes. No es posible afirmarlo debido
a que la Guía no establece su fecha exacta de publicación. Sin embargo,
si se asume que es anterior y que por eso no alude al Conpes 3726, lo
que no se puede explicar es por qué este último no tuvo en cuenta la
Guía. Ahora, si se asume que la Guía es posterior al 3726, resulta inex-
plicable que esta no tome en cuenta como fundamento o antecedente
al documento Conpes más relevante en el diseño de la política pública
de atención a víctimas. Al parecer no existió coordinación entre las
dependencias del mismo DNP al momento de construir la política de
reparación.
65
En cuanto a la Guía, cabe señalar lo siguiente. Esta identifica

un conjunto de nueve situaciones como pilares de exclusión de los
grupos étnicos en Colombia, las cuales se refieren, en su mayoría, a
elementos propios de la diferencia cultural, a saber: la invisibilización
de las culturas, lo que las ha llevado a perder creatividad y autoestima;
erosión de los sistemas de construcción y trasmisión del conocimiento
tradicional; la inadecuación del sistema institucional para garantizar el
respeto por la diferencia étnica contemplado en la Constitución de 1991;
el incumplimiento de los derechos lingüísticos de los grupos étnicos;
la discriminación y subvaloración de esas poblaciones; la negación de
sus recursos intangibles, hecho que, a su vez, dificulta el reclamo de
los derechos individuales y colectivos; la pérdida del territorio ances-
tral y del acceso a usos tradicionales de sus recursos; el deterioro de las
economías de subsistencia y la falta de oportunidades adecuadas para
incorporarse a las economías de mercado, y, finalmente, la homoge-
neidad de las políticas de desarrollo que desconocen las particularidades
de los territorios habitados por pueblos indígenas (DNP, 2012, p. 10).
Esta guía no reconoce aspectos como el extractivismo3 promovido
durante décadas por los gobiernos de turno como un pilar de exclusión
de los grupos étnicos. Tampoco reconoce el irrespeto estatal a la consulta
previa, los procesos de evangelización y la militarización estatal de
territorios indígenas como procesos promovidos por el mismo Estado
y que han excluido a las comunidades étnicas. A su vez, pauperiza las
economías tradicionales como “economías de subsistencia” y presume
que los grupos étnicos quieren y deben incorporarse a las economías de
mercado. Eufemísticamente señala la “negación de los recursos intangi-
3
Según Göbel y Ulloa (2014), el extractivismo es “un modo de producción a
gran escala, orientado preferentemente a la exportación, e implica la instala-
ción de un enclave transnacional en áreas periféricas. […]. El Estado […] tiene
particular interés en este modo de producción, debido a los ingresos fiscales
y a las dinámicas de crecimiento económico que permite generar, pero por lo
general no toma en cuenta los costos ni los riesgos ambientales y sociales que
implica. Esto responde a una visión de desarrollo que privilegia lo económico
en un sentido de acumulación de riqueza” (pp. 15-16).
66
bles (valores culturales, lengua identidad) lo cual dificulta la posibilidad

de reclamar derechos individuales y colectivos” (p. 10), sin reconocer que
el mismo Estado ha firmado tratados de libre comercio que amenazan
aspectos básicos de la autonomía alimentaria, el control de las semillas
nativas y de los conocimientos tradicionales, para entregárselos a las
corporaciones de la industria química y alimenticia.
Las causas identificadas por los expertos que hicieron el documento
ponen en evidencia que las comunidades han perdido autoestima, situa-
ción que podría haberse afirmado de manera bastante generalizada, no
absoluta, en la década de los setenta, pero que es insostenible a partir de
la década de los ochenta. Desde esta última, cientos de comunidades, que
antes se identificaban a sí mismas como campesinas, comenzaron sus
procesos de autorreconocimiento étnico y recuperación de los valores
ancestrales, como lo demuestra el crecimiento exponencial durante los
últimos treinta años del número de consejos comunitarios, resguardos
y cabildos indígenas. Esto ha ocurrido no solamente en departamentos
como Chocó, Cauca o Nariño, históricamente identificados como terri-
torios con amplia presencia indígena, sino en zonas urbanas y aledañas
a grandes urbes como sucede con los cabildos muiscas en Cota, Bosa y
Suba. En cualquier caso, no es posible generalizar de la manera como
el documento lo hace a propósito de la pérdida de autoestima de los
pueblos indígenas, pues tal afirmación solo puede partir de una profunda
ignorancia de la amplia diversidad de historias sociales y políticas que
caracterizan a los pueblos indígenas de Colombia. Tal afirmación solo
reafirma el topoi víctimas indígenas, universal con el que ha sido diseñada
la política de atención y reparación a estos pueblos.
Las fuentes de información para el diseño de la

política
Un segundo aspecto problemático del documento Conpes 3726 se
encuentra en el origen de la información que se tuvo en cuenta para el
diseño de la política. Las fuentes principales consultadas en la elabora-
ción del documento fueron: Registro Único de Población Desplazada
67
(en adelante RUPD), Sistema de Información de Reparación Adminis-

trativa, Sistema de Información de Víctimas, Fondelibertad y el Sistema
de Información para la Gestión de Acción contra Minas Antipersonal.
Como fuentes de apoyo, y solo con el fin de “complementar y cuali-
ficar” la información obtenida de los programas estatales, el documento
tuvo en cuenta lo que denomina “estudios realizados por organizaciones
nacionales e internacionales expertas en el tema” (p. 9). Sin embargo,
ninguna de las fuentes de apoyo proviene de organizaciones sociales e
indígenas ni de representantes de víctimas; se trata de unos estudios
académicos —ninguno de ellos enfocado en el tema particular de las
afectaciones a los pueblos indígenas—.
Al utilizar de forma prevalente las fuentes de información prove-
nientes del mismo aparato institucional, se construye una representación
de la víctima como aquella que ha sufrido algún tipo de afectación por la
acción de grupos armados insurgentes. Las violaciones de los derechos
humanos cometidas por el Estado, tanto individuales como colectivas,
en contra de los miembros de los pueblos indígenas, NARP y campesinas
resultan subregistrador. La militarización de los territorios de todas esas
comunidades, el desplazamiento forzado, la detención ilegal, las ejecu-
ciones extrajudiciales, la desaparición forzada, entre otras violaciones
a los derechos humanos no tienen en el diseño de la política pública la
misma relevancia que otras violaciones a los mismos derechos.
Del secuestro, un crimen cometido principalmente por grupos
guerrilleros y por la delincuencia común, se cuenta con información más
abundante debido a que Fondelibertad es una de las principales fuentes
de consulta para la elaboración del documento. Pero de la desaparición
forzada, como el documento reconoce en varias oportunidades, no se
cuenta con registros exactos (p. 12) o los sistemas de información exis-
tentes no permiten discriminar con exactitud cuántas personas han sido
víctimas de ese delito (p. 16); mucho menos se cuenta con información de
cuántas personas de los pueblos indígenas, NARP y campesinos han sido
desparecidas. En el mismo sentido, tampoco se cuenta con información
precisa de cuántos miembros de las comunidades étnica y culturalmente
68
diferenciadas han sido víctimas de las minas antipersona. A través de

nuestro trabajo de campo en el departamento del Cauca, hemos cons-
tatado que en las comunidades de Jambaló, Toribio, Munchique, entre
otras, durante años los campesinos, afros e indígenas de esos territorios
han tenido la amenaza permanente de las minas antipersona, lo que ha
afectado a sus miembros individuales, así como sus derechos colectivos
debido al confinamiento que eso ha causado. Este hecho lo corroboraron
las personas entrevistadas durante el trabajo de campo en el municipio
de Santander de Quilichao (Cauca) pertenecientes a la Asociación de
Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (Acin).
El documento Conpes 3726 cita dentro de los “estudios realizados
por organizaciones nacionales e internacionales expertas en el tema”,
los siguientes: la Encuesta 2008. Percepciones sobre justicia, paz, verdad,
reparación y reconciliación en población rural colombiana, preparado
por Ipsos-Napoleón y Fundación Social; encuesta El saldo pedagógico
de la Ley de Justicia y Paz, documento en construcción preparado por
la Unidad de Víctimas, el Centro de Memoria Histórica, Fundación
Social y la Universidad de los Andes; Primera encuesta de prevalencia
de violencia sexual, impulsada por Oxfam; Encuesta Nacional de
Demografía y Salud 2010, elaborada por Profamilia. Pese a que todos
pueden ser documentos pertinentes para el diseño general de la política,
ninguno de ellos provee información clara y precisa sobre la situación
de los pueblos indígenas y los tipos de afectación que han sufrido a causa
del conflicto.
De acuerdo al informe de la CSMLV del año 2012, la Dirección de
Justicia Transicional (DJT) del Ministerio de Justicia, a 2011, contaba
con un sistema de información, que comenzó su desarrollo en el
2007, financiado con recursos del presupuesto general de la nación
y de cooperación internacional a través de la OIM y de Usaid, por
un costo aproximado de dos millones de dólares. Desde el mes de
febrero del 2012 el sistema ya ofrecía información pertinente en
materia de reparación a víctimas. El informe señala que la UARIV
demanda la información recogida por dicho sistema. A pesar de
lo anterior, el DNP no tuvo en cuenta la información de este registro
69
—con el que ya contaba el Ministerio de Justicia para ese momento—.

Adicionalmente, el DPS suscribió en diciembre de 2011 un contrato de
consultoría por valor de 947 millones de pesos con la firma Soft Manage-
ment Econometría. El objeto de este contrato era “diseñar un sistema de
información para el seguimiento a la gestión y a los resultados obtenidos
con la ejecución de las políticas públicas de prevención, atención y repa-
ración integral a las víctimas” (CSMLV, 2012 p. 182), objeto que resulta
bastante semejante al que, se supone, debía llevar a cabo el sistema de
información manejado por la DJT.
Si bien, para la atención y reparación integral a las víctimas del
conflicto es necesario contar con la mayor cantidad de información
posible, lo que se puede evidenciar a partir del informe de la CSMLV es
que el sistema de atención a víctimas en Colombia cuenta con dupli-
cidad de sistemas de información, lo que no necesariamente implica
más y mejor información. Adicionalmente, el elevado gasto de recursos
invertidos en dos sistemas de información diseñados con el mismo
propósito puede generar ambigüedades, contradicciones y duplicación
de datos, aspectos muy problemáticos para el manejo de la información.
La ruta de reparación
En el 2012, la CSMLV recomendó a las diversas entidades encar-
gadas de la reparación a los pueblos indígenas diseñar e implementar
una estrategia adecuada para el registro de las víctimas pertenecientes
a ellos que tuviera en cuenta que el mecanismo de registro existente en
ese momento desconocía las particularidades de los grupos étnicos y las
dificultades geográficas que afrontan muchos de sus integrantes para
ser incluidos en los registros.
Si bien, la construcción de una estrategia adecuada para el registro
de las víctimas ha sido uno de los retos más dif íciles en el diseño e
implementación de la política de atención a ese grupo poblacional, si
se duplican esfuerzos o se desconoce lo hecho por otras entidades del
sistema, la tarea resulta aún más ardua. Este es el caso del DNP, que, al
70
momento de construir la política pública, no tuvo en cuenta el hecho

de que ya existía una ruta de reparación para pueblos indígenas. Acción
Social había creado un protocolo para retornos y reubicaciones de
miembros de pueblos indígenas afectados por el desplazamiento años
antes de la expedición de la ley de víctimas. Si bien, no se trataba de
un instrumento completamente desarrollado, la Unidad de Víctimas
lo continuó empleando, luego de la disolución de Acción Social, para
la reparación del pueblo Embera katío del Alto Andágueda, como esa
unidad lo informó a la PGN (CSMLV, 2012). En el mismo informe citado
por la CSMLV, la Unidad de Víctimas sostuvo ante la PGN que el proto-
colo “no correspondía necesariamente a las necesidades de los sujetos
colectivos étnicos” (p. 261), aunque no se mencionan las razones al
respecto.
La Unidad de Víctimas lo empleó porque era útil y, aunque presen-
taba limitaciones que podrían haberse superado, el documento Conpes
3726 no lo tuvo en cuenta en el diseño de la política. De haberse recupe-
rado el protocolo, la ruta de reparación no habría comenzado de cero y,
lo más importante, funcionarios y víctimas habrían podido acudir a un
mecanismo para la construcción del registro de víctimas, ya que estas
herramientas brillaban por su ausencia. Así lo concluyó la CSMLV en el
año 2012 a propósito de la implementación de los decretos creados para
reparar a los grupos étnicos: “No existen instrumentos validados para la
recepción de las declaraciones y conformación del Registro de víctimas
(sic) pertenecientes a estos sectores poblaciones” (p. 262)
Además de desconocer el trabajo de otras entidades, lo que genera
desgaste al duplicar los esfuerzos institucionales, quienes diseñaron el
Conpes 3726 dentro del DNP ignoraron la Guía para la incorporación
de la variable étnica que, mientras tanto, se encontraba diseñando
otra dependencia del mismo DNP. En esta se establece un paso a paso
detallado para la incorporación de la variable étnica en las políticas,
planes y programas de las entidades públicas que deberán atender
a la población víctima del conflicto. De acuerdo con el paso 2 de la
Guía, referido al diagnóstico institucional, se reconoce la importancia
71
de las lenguas indígenas nativas como uno de los principales factores

identitarios de las personas, por lo que es indispensable que las enti-
dades dispongan de los medios necesarios para que los hablantes de las
lenguas nativas tengan pleno acceso a los servicios del Estado.
Al conversar en Vaupés, Putumayo y Cauca con funcionarios de las
dependencias encargadas de la atención a las víctimas y con líderes de
Figura 2. Relación de los pasos para la incorporación

de la variable étnica en políticas, planes y programas
de las entidades públicas
Ambiente sensibilizado
en el sector público para el cumplimiento
pertinente, coherente y suficiente de los derechos de
los grupos étnicos
Paso 1.
Definir resultados y logros esperados
Paso 2.
Diagnosticad capacidad institucional
Comunidades e instituciones
Paso 3. Comunidades e instituciones

Institucionalizar las competencias interculturales
Paso 4.
Ajustar sus formatos y procedimientos para registrar datos desagregados
según el origen étnico y racial
Paso 5.
Concretar los derechos de los grupos étnicos en objetivos identificables,
metas, indicadores y asignaciones presupuestarias
Paso 6.
Monitoreo y evaluación
Inclusión dimensión étnica o variable étnica y cultural
Enfoque diferencial
Fuente: DNP, 2012, p. 28
72
los pueblos inga y nasa, todos coincidían en señalar como una de las
principales problemáticas la ausencia de funcionarios que hablaran
las lenguas de los pueblos indígenas que habitan esos territorios. Esta
carencia ha impedido, en numerosos casos, que los indígenas puedan
ser incluidos en los registros de víctimas que levantan las entidades
competentes para efectos de la reparación.
Otros aspectos a destacar de la Guía que no fueron tenidos en cuenta
de manera oportuna en el diseño de la política se encuentran en los
pasos cuatro y cinco. Según el cuarto, las entidades de atención a las
víctimas pertenecientes a pueblos indígenas en el nivel municipal y
regional deberán ajustar los formatos y procedimientos creados para el
registro de los datos desagregados conforme al origen étnico y racial.
De esa forma, la Guía buscaba garantizar que el sistema de información
y registro diferenciado funcionara adecuadamente y aplicar políticas
públicas diferenciadas que tuvieran en cuenta las diversas realidades
de los pueblos indígenas (DNP, 2012, p. 32). De acuerdo al quinto paso
previsto en la guía, era tarea de las entidades de atención en los territo-
rios, “traducir los derechos económicos, sociales, culturales, políticos
y ambientales de las comunidades de los grupos étnicos en objetivos
identificables, metas, indicadores y asignaciones presupuestarias en el
contexto nacional, regional y local” (p. 33).
Nuevamente, al preguntar en el año 2016 por los formatos creados
para el registro de las víctimas en Vaupés, los funcionarios señalaron
que se manejaba un solo formato, el cual era aplicado sin distinguir
el origen étnico de la persona que se presentaba ante la dependencia
como víctima. En el caso de Cauca y Putumayo, los representantes de
los pueblos indígenas consultados señalaron que no fueron llamados a
participar del diseño del formato de registro de víctimas pertenecientes
a pueblos indígenas, como tampoco en la definición de los objetivos,
metas e indicadores destinados a garantizar la protección de sus derechos
sociales, aspecto que también la CSMLV ha coincidido en señalar como
una de las debilidades en el diseño de la política pública de atención a
víctimas. Los funcionarios de la Gobernación del Vaupés encargados del
registro de víctimas indígenas en ese departamento señalaron que, en
73
cuanto a la ruta de atención, no existe claridad sobre el procedimiento a

seguir; que habían escuchado de una ruta elaborada en el nivel central,
pero que no se había socializado en ese departamento de la Orinoquía
colombiana hasta ese momento.
Como se puede observar, pese a las críticas que se le pueden formular
a la Guía, esta constituye una herramienta de diseño de políticas útil para
la creación de la ruta de atención efectiva y de la garantía de reparación
de los derechos afectados a los miembros de los pueblos indígenas, pues
crea acciones y mecanismos acordes al enfoque diferencial. No obstante,
esta guía no fue aplicada ni socializada con los funcionaros en los territo-
rios, como muestran los casos de tres departamentos con alta presencia
de pueblos indígenas. Adicionalmente, el DNP, al momento de diseñar la
política, omitió durante muchos años esta guía creada por una depen-
dencia de la misma entidad, como ya lo explicamos, razón por la cual,
el Conpes 3726 propone una ruta de reparación que, comparada con la
propuesta en la Guía, resulta lánguida e ineficaz.
Solo hasta el año 2017, la Unidad de Víctimas expidió el documento
Enfoque étnico, el cual tuvo en cuenta, por primera vez, la definición
de enfoque diferencial que proponía la Guía del DNP elaborada en el
2012. Se perdieron así cinco años de labores institucionales, lo que, a la
vez, significó una duplicación injustificada de esfuerzos. Será necesario
consultar en los próximos años si en los territorios se conoce y se pone
en práctica el documento Enfoque étnico, en espera de que no ocurra
lo mismo que sucedió con la Guía. Al hacer tal indagación, será nece-
sario tener en cuenta las enseñanzas que ha dejado el proceso descrito:
una ruta que no es consultada con las comunidades afectadas, que no
fija tiempos de atención ni corresponsables, difícilmente prestará un
servicio práctico y su legitimidad siempre será objeto de cuestiona-
miento.
Análisis presupuestal
Finalmente, terminaremos este capítulo brindando un análisis
presupuestal de la política de reparación a víctimas pertenecientes a
74
las comunidades étnica y culturalmente diferenciadas. Consideramos

relevante este análisis, debido a que, sin las correspondientes acciones
destinadas a apropiar y ejecutar los recursos económicos necesa-
rios, la política de reparación puede resultar completamente ineficaz.
Adicionalmente, en el análisis de los documentos y de las entrevistas
recaudadas durante el trabajo de campo, encontramos que las mayores
dificultades para la ejecución de la política radican precisamente en los
temas relacionados con el manejo presupuestal, razones suficientes para
dedicar un apartado especial a este aspecto.
El artículo 19 de la Ley 1448 ordenó al Gobierno nacional crear un
Plan Nacional de Financiación a través de un documento Conpes que
garantizara la viabilidad y el efectivo cumplimiento de las medidas
ordenadas por la misma ley, y que, al mismo tiempo, propendiera por
su sostenibilidad fiscal. De acuerdo al mismo artículo, estos objetivos
se deben buscar garantizando la continuidad y progresividad de las
medidas, es decir, atendiendo al principio de progresividad. Este último
aspecto ha sido objeto de pronunciamiento judicial por parte de la Corte
Constitucional mediante la Sentencia C-438 de 2013.
En aquella oportunidad, ese alto tribunal estudió una demanda
en la cual se solicitaba declarar inexequible la expresión “progresi-
vidad”, contenida en el artículo 19 de la Ley 1448. El fundamento de
la demanda señalaba que, al establecerse el principio de progresividad
de manera general, se restringe la exigibilidad de los derechos de las
víctimas, incluidos allí los de aplicación inmediata. La Corte Cons-
titucional consideró que no se podía arribar a tal conclusión, pues
dicho principio debe ser interpretado en relación con los derechos de
carácter estrictamente prestacional, lo que dejaría a salvo la efectividad
de los derechos de aplicación inmediata. Igualmente, señaló que otros
derechos de aplicación inmediata de contenido prestacional —como,
por ejemplo, la ayuda humanitaria, la afiliación al régimen subsidiado,
la admisión y atención en salud resultado de la remisión hospitalaria,
la remisión de información sobre orfandad de menores víctimas al
ICBF y la asistencia funeraria—, previstos en la Ley 1448, deben ser
garantizados de manera inmediata, lo que no excluye el hecho de que
75
su contenido sea ampliado progresivamente y su cobertura extendida

gradualmente (Sentencia C-438 de 2013). Así, ampliación y cobertura
quedan sujetas al principio de progresividad. El segundo argumento
de esta sentencia para negar la solicitud de inexequibilidad, se basa
en que nada en la Ley 1448 revela un retroceso de los derechos estric-
tamente prestacionales, lo que asegura el contenido del principio de
progresividad entendido como prohibición de regresividad.
Aunque el principio de progresividad sí implica que el alcance de
los derechos de contenido prestacional debe ser incrementado paula-
tinamente por el Estado, la Corte no tuvo en cuenta la manera como
se ha interpretado el principio de sostenibilidad fiscal incorporado en
el artículo 19 de la Ley de Víctimas, el cual compromete seriamente la
garantía de los derechos allí establecidos. Esto sucede principalmente
a causa de dos razones: la primera, porque, en aras de la sostenibilidad
fiscal, la política de atención a víctimas se ha estructurado de manera
procíclica. La segunda, porque, si bien es cierto que nada en la Ley 1448
revela un retroceso de los derechos prestacionales, la implementación
de la ley haría insuficientes los recursos. Detengámonos en cada una de
las razones expuestas.
En el Cuarto informe al Congreso de la República (2017), la CSMLV
advirtió que la inversión de los recursos destinados a la atención de la
población víctima del conflicto en Colombia ha resultado procíclica,
lo cual puede conducir a una desfinanciación en el futuro de la polí-
tica pública en la materia. Se dice que una política fiscal es procíclica
cuando los impuestos aumentan y los gastos disminuyen en épocas de
recesión. Lo que, en este caso, equivale a decir que el Estado disminuye
la inversión para las víctimas en periodos de escases. Por el contrario, se
habla de una política fiscal contracíclica cuando aquella no se encuentra
determinada por los ciclos económicos, es decir, que mantiene la inver-
sión social aunque los ingresos fiscales disminuyan.
Es necesario mantener constante, incluso creciente, la inversión para
la atención a las víctimas, pues se trata de garantizar los derechos funda-
mentales que no se pueden postergar sin correr el riesgo de promover
76
nuevos conflictos y hacer inviable la pretensión de una paz estable y

duradera. La observación realizada por la CSMLV en el 2017 respecto
a la necesidad de que la inversión en atención a población víctima del
conflicto sea contracíclica es válida desde nuestro punto de vista, ya
que se requiere garantizar de manera prevalente los derechos funda-
mentales. Lo que se observa en el caso de la inversión realizada por
el Estado es precisamente lo contrario: la inversión ha disminuido
incluso ante los incrementos de los ingresos de la Nación. Por ejemplo,
durante el periodo 2015-2017 los ingresos de la Nación fueron supe-
riores a los registrados en el periodo de 2011-2015; no obstante, la
inversión a víctimas decreció de 2015 en adelante.
La segunda razón atiende a que la implementación de la Ley 1448
haría insuficientes los recursos. Incluso el mismo documento Conpes
3712 de 2011 indicaba que el ejercicio de programación, según el cual
el costo de financiación y sostenibilidad de la Ley 1448 se estimaba
en 54,9 billones, había enfrentado dos dificultades: la imposibilidad
de determinar con precisión el universo de víctimas a reparar y la
incertidumbre generada por el hecho de no tener información que
determinara el costo de algunas de las medidas de reparación previstas
en la ley. De allí que la CSMLV reiterara en el 2017 lo que ya había soste-
nido en informes anteriores: “el cálculo del costo de las medidas de la
ley, conlleva a una serie de supuestos factibles de ser modificados por
la futura implementación de la misma” (p. 12).
Pero es necesario ver el detalle de la inversión estatal tratándose de
las víctimas pertenecientes a pueblos indígenas, objeto central de esta
investigación. Al respecto, el Gobierno nacional expidió los decretos
con fuerza de ley para la asistencia, atención, reparación integral y
restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a
los pueblos indígenas, rom, negros, raizales, afrocolombianos y palen-
queros, conforme a lo dispuesto en el artículo 205 de la Ley 1448.
Al respecto, es preciso señalar que el documento Conpes 3712
omitió incluir el enfoque diferencial, a través del cual habría sido
posible identificar con precisión los recursos destinados a los pueblos
77
indígenas, así como a los demás grupos étnicos ya mencionados. Así lo

puso de relieve el informe de los órganos de control en el informe del
2017:
El análisis del Conpes 3712 muestra que la única referencia a las
víctimas de los grupos étnicos se realiza en la programación de
un rubro denominado “otros costos”. Los recursos agrupados en
este rubro ascienden a $423 mil millones y tienen como destino
las partidas adicionales para el fortalecimiento institucional, la
implementación de planes y programas para mujeres víctimas del
conflicto armado (específicamente víctimas del desplazamiento
forzado) y las “reparaciones colectivas de los grupos étnicos”; sin
embargo, no se puede identificar el monto asignado a cada una de
ellas. (CSMLV, 2017, p. 13)
Los entes de control han señalado que no se puede realizar un segui-

miento adecuado del presupuesto asignado para la atención a las víctimas
pertenecientes a pueblos indígenas, así como a otros grupos étnicos, en
la medida en que se carece de “marcadores” adecuados para ello. Según
el informe del 2017, los problemas en la atención a las víctimas de esos
grupos atienden a dos causas:
la planeación financiera que no ha permitido una caracteriza-

ción y definición de los montos con enfoque diferencial para la
asistencia, atención y reparación integral a las víctimas pertene-
cientes a grupos étnicos. […] El diseño institucional porque en la
práctica no se ha logrado y se requiere que las entidades asuman
en la programación y ejecución del presupuesto el enfoque dife-
rencial étnico para víctimas del conflicto. (CSMLV, 2017, p. 11)
En el 2016, y luego de las múltiples observaciones que la CSMLV le

dirigió desde el 2012 al Ejecutivo —como también lo hizo la CSMLV a
través de los informes—, se señala que “el Gobierno Nacional estimó un
nuevo escenario fiscal, para la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras,
cuyo gasto, entre 2016 y 2021, ascendería a $115,58 billones, en pesos de
2016” (CSMLV, 2017, p. 19). Lo que, en la práctica, y así lo señala también
la CSMLV, implicará la extensión de la política de reparación hasta el año
78
2027. Dicha extensión es necesaria si se tiene en cuenta que resultaba

bastante ilusorio pretender reparar en tan solo diez años a la población
víctima de un conflicto cuyos orígenes se remontan más de medio siglo
atrás.
Es necesario auscultar más en los informes de los años anteriores
para entender las causas estructurales de la problemática identificada
por los entes de control en el 2017. Desde el 2012, cuando se expide
el Conpes 3726, la CSMLV ya advertía la desfinanciación de la política
pública de atención al desplazamiento forzado. Luego de analizar las
asignaciones de recursos realizadas entre los años 2000 y 2012 para la
atención a las víctimas, la CSMLV señala que esta ha sido creciente; no
obstante, dicho incremento no produjo una mejora en la atención a las
víctimas (CSMLV, 2012, p. 119). Durante el 2012, la CSMLV observó que
el presupuesto definitivo asignado para la atención a las víctimas era
del 1,9 % del presupuesto general de la nación, monto que resultaba
insuficiente ante la magnitud de la problemática padecida por la pobla-
ción de víctimas, la cual, según el mismo ente de control, superaba para
ese momento el 10 % de la población colombiana. De esa forma, resul-
taba ya desproporcionada la participación que a ella correspondía en el
gasto, al devenir insuficientes los recursos destinados. La CSMLV seña-
laba que era de esperarse que, a futuro, la Ley 1448 generara un efecto
presupuestal aun mayor, dada la creación de instituciones junto con sus
respectivas nóminas de personal necesarias para atender los objetivos
de la ley (CSMLV, 2012, p. 119).
La baja asignación presupuestal para las víctimas contrasta con los
recursos destinados a los desmovilizados durante el año 2003 en el marco
de la Ley de Justicia y Paz, esto es, los desmovilizados de los paramili-
tares, principalmente. Para ese grupo, el Estado destinó en el año 2003
$358 000 pesos de subsidio mensual por persona, mientras que, para
una familia compuesta por cuatro integrantes en situación de despla-
zamiento durante el mismo año, el Estado solamente apropió $17 123
pesos mensuales (CSMLV, 2012, p. 121). El gobierno de Uribe Vélez gastó
más recursos en subsidios para los desmovilizados que en atención a
las víctimas del conflicto. Muchos de aquellos desmovilizados, como
79
luego se supo, o nunca se desmovilizaron o conformaron nuevos grupos

armados y bandas delincuenciales.
Sin embargo, el problema no se limita a la ya entonces insuficiente
asignación presupuestal. Lo que resulta más cuestionable es la manera
como el Gobierno nacional rinde cuentas del presupuesto invertido en
la atención a las víctimas en el 2012 y los años anteriores. La CSMLV
puso en evidencia que el Ejecutivo rendía informes a propósito de los
recursos destinados para la atención a víctimas a partir de valores per
cápita, sin diferenciar cuánto de ese gasto correspondía a las asigna-
ciones presupuestales de inversión —incluyendo los gastos totales de
los operadores a cargo de ejecutar los proyectos—, de manera que en la
cifra reportada no se podía diferenciar qué asignación llegaba realmente
a las personas víctimas. Así, por ejemplo, si el Ejecutivo informaba que
había invertido en atención a una familia víctima del conflicto $1 000 000
anual, a una familia víctima le llegaba una cifra inferior, aunque desco-
nocida, pues no se especificaba cuánto de ese monto se había gastado en
la operación administrativa que permitía girar el dinero a las personas
afectadas. Y, aunque se presentaron aumentos en el presupuesto asig-
nado para la atención a la población desplazada entre los años 2000 y
2012, la CSMLV indica que eso no necesariamente significaba que a las
personas les hubiese correspondido “un poco más de recursos, puede
ser que en ese año se haya gastado más en la administración y operación
de los proyectos de inversión” (2012, p. 120), por lo cual, se advertía que
la información estadística obtenida y entregada por el Ejecutivo debía
ser más detallada.
Otro aspecto relevante destacado en el Informe de la CSMLV del 2012
es que ya en ese año se advertía acerca de la imposibilidad de establecer
qué monto debían aportar los territorios para la atención a las víctimas,
debido a que no estaba clara la corresponsabilidad nación-territorio,
entre otras, porque no existía aún dentro de la política el eje de coordi-
nación para ello, a pesar de que el Conpes 3726 así lo establecía. Lo que
se evidencia al respecto es que la corresponsabilidad se trataba de forma
meramente retórica, pues solo hasta el año 2015 se expide el Decreto
2460, reglamentario del artículo 172 de la Ley 1448, por medio del cual
80
se adopta la estrategia de corresponsabilidad entre la Nación y el terri-

torio para la atención a las víctimas del conflicto.
Con el fin de realizar el seguimiento de los recursos girados a los
territorios para la atención a víctimas, la UARIV adelanta un proceso
de certificación cuya metodología se encuentra descrita en el “Docu-
mento metodológico de certificación de la contribución de las entidades
del orden nacional del sistema nacional de atención y reparación inte-
gral a víctimas al goce efectivo de derechos de las víctimas del conflicto
armado. Metodología de certificación 2015”. Conforme a la metodología
allí descrita, la UARIV debe consolidar la información sobre la inver-
sión que los territorios han hecho en el año inmediatamente anterior de
aquel en el cual presentan la información. Para tal efecto, los departa-
mentos deben diligenciar el Formulario Único Territorial (FUT)4 a través
del cual se consolidan “los recursos presupuestales de las Entidades
Territoriales para atender a las demandas de las víctimas del conflicto
armado” (CSMLV, 2017, p. 34). Dentro del FUT se encuentra desagregada
la información sobre inversión para esta población.
El FUT permite alimentar el tablero del Plan de Acción Territorial
(tablero PAT), el cual es una herramienta que permite a las adminis-
traciones locales realizar la planeación anual de la política pública de
víctimas. Esta herramienta tiene en cuenta tres aspectos: la identifica-
ción de las necesidades de las víctimas, la definición de compromisos
desde cada nivel de gobierno y la articulación con otros instrumentos
de planeación territorial. Ahora bien, se supone que los instrumentos
de planeación territorial distintos al tablero PAT, tales como los planes
de desarrollo territorial, deben a su vez estar articulados con el Plan
Nacional de Desarrollo, lo que implica que el tablero PAT debe también
estar articulado al PND. En la práctica, esto dificulta la asignación de
4
El FUT fue creado en el artículo 31 de la Ley 962 de 2005 y reglamentado a
través del Decreto 3402 de 2007, actualmente regulado por el Decreto 1536 de
2016. El FUT debe ser diligenciado por los departamentos, distritos, munici-
pios, sus respectivos establecimientos públicos y entidades asimiladas a estos,
así como por los territorios y resguardos indígenas certificados o asociaciones
de estos.
81
presupuesto para alcanzar las metas de los tableros PAT. La razón es que
el PND y los planes territoriales establecen metas que buscan impactar
a la población de forma general, en tanto que los tableros PAT deben
establecer metas que impacten a la población víctima con enfoque dife-
rencial, al partir del supuesto de que, en los territorios, se cuenta con
la caracterización necesaria de la población a atender. No obstante,
la asignación presupuestal para los territorios se hace con base en los
planes de desarrollo de gobernaciones y municipios, los cuales preceden
temporalmente a los tableros PAT. De esa forma, las metas fijadas en el
tablero PAT podrán coincidir con las fijadas en los planes de desarrollo
territorial en la medida en que aquellas busquen impactar a la pobla-
ción en general, lo que compromete presupuestalmente la atención a
víctimas con un enfoque diferencial.
Se supone que una de las funciones de la UARIV es logar que los
planes de desarrollo territorial tengan componentes específicos para
atender a las víctimas. De esa forma, los tableros PAT podrían articu-
larse a los planes de desarrollo. Sin embargo, dada la magnitud que esta
tarea implica, es muy dif ícil que la metodología adoptada por la UARIV
para realizar el proceso de certificación de los territorios en materia de
inversión para las víctimas sea exitosa. Lamentablemente, no se trata de
una afirmación producto de la especulación. Al respecto, el informe del
2017 de la CSMLV señala lo siguiente:
La metodología no determina el impacto directo y real de las
acciones de las entidades del SNARIV hacia las víctimas o los
beneficiarios, significa la comparación o medición con respecto
a indicadores como el estado de la Superación de las Carencias
en la Subsistencia Mínima y de la Superación de la Situación
de Vulnerabilidad de las Víctimas en especial las étnicas, (en
este último grupo de víctimas se registran pocos avances en las
acciones incluidas en la matriz dirigidas a los grupos diferenciales
o étnico). No se evalúa la sostenibilidad de los posibles beneficios
a las víctimas, de manera que los esfuerzos se dirijan al Goce Efec-
tivo de los Derechos —GED— a la verdad, justicia y reparación
integral a las víctimas. (CSMLV, 2017, p. 65)
82
No es de extrañar que la CSMLV note el menor avance en el caso de

los grupos étnicos. Eso se debe precisamente a lo que ya señalábamos:
la ausencia de una caracterización con enfoque diferencial, que permi-
tiría tener una fotograf ía real y detallada de la población víctima del
conflicto, tan solo permite fijar metas de inversión generales, mientras
desconoce las necesidades concretas de los grupos afectados.
Sobre este mismo aspecto, pero tratándose de las fichas EBI del
Banco de Proyectos de Inversión Nacional, los entes de control han
concluido que la ausencia de un enfoque diferencial en la inversión de
los recursos ha impactado negativamente en la reparación a las comu-
nidades étnicas.
El análisis de las fichas EBI del Banco de Proyectos de Inversión

Nacional muestra dos problemas que impiden la asignación
específica de recursos para los grupos étnicos: 1) las entidades
analizadas no incluyen a estas comunidades en la formulación
de sus proyectos de inversión y estos son formulados de manera
muy general, lo cual tiene dos efectos: en primer lugar, no se
comprometen recursos específicos para esta población y en
segundo lugar, se dificulta el seguimiento a la inversión reali-
zada. 2) El formato de la ficha solo permite definir la población
beneficiaria por número de individuos lo cual no se compadece
con el carácter colectivo de la vida social en estas comunidades;
es así como muchas de las intervenciones que se requieren
realizar en el marco de los Decretos Leyes Étnicos —tales como
procesos de fortalecimiento organizativo, de construcción de
la memoria histórica, etc.— se desnaturalizan en el proceso de
planeación para ajustar la realidad a los requerimientos inflexi-
bles de la ficha. (CSMLV, 2017, p. 14)
La falacia de las cifras

El siguiente cuadro muestra las inversiones en materia de derechos
sociales destinados a la reparación de los grupos étnicos entre 2012 y
2021:
83
Tabla 1. Diferenciación del presupuesto para víctimas

de los grupos étnicos (miles de millones de pesos)
Población Total
Objeto del gasto 2012-2014 2015-2021
objetivo 2012-2021
Rom Salud 23 796 65 018 88 813
Educación 24 441 22 247 46 689
Programa generación 11 710 27 324 39 030
de ingresos
Total rom 174 352
Indígena Salud 96 127 262 645 358 774
Educación 98 756 89 984 188 650
de ingresos
Total indígena 705 129
Afro Salud 348 468 952 104 1 300 572
Educación 358 020 325 886 683.905
de ingresos
Total afro 2 556 197
Raizal Salud 4 356 11 899 16 255
Educación 4 466 4 067 8 533
de ingresos
Total raizal 31 921
Fuente: CSMLV, 2017, p. 14
Según el cuadro elaborado por los entes de control con base en

la información prevista en el Conpes 3726, se estima que entre los
años 2012 y 2021 se deberán invertir a favor de los pueblos indígenas
afectados por el conflicto un total de 705 129 millones de pesos para
financiar el derecho a la salud, a la educación y al trabajo, este último,
por la vía del programa de generación de ingresos. Igualmente, se
discrimina en el cuadro la inversión para garantizar los mismos dere-
chos de la población rom, afro y raizal.
No obstante, como bien lo señalan los entes de control, la informa-
ción es ambigua. Diríamos incluso, en nuestro criterio, que se trata de
84
información falaz. La razón es simple: el Conpes 3712 es el documento

que establece el plan de financiación para la sostenibilidad de la Ley
1448, en tanto que el 3726 determina el presupuesto para la atención de
las víctimas. Si no se leen de forma crítica y en conjunto ambos docu-
mentos, se pierde vista que, como lo señala el 3712, los recursos para
salud y educación previstos en el 3726 no están asociados a la condición
de víctimas. Así lo advirtió el mismo Documento Conpes del 2011:
Teniendo en cuenta lo anterior, el ejercicio de estimación
presentado en este documento prevé que el costo asociado con
la financiación de la Ley 1448 de 2011 durante el periodo 2012-
2021, ascenderá a $ 54,9 billones a precios de 2011. Del total,
$ 23,3 billones no están asociados a la condición de víctimas de
los individuos, por tratarse de derechos generales de la población,
y corresponden al monto estimado de la provisión de los bienes
y servicios a que tienen derecho por su condición de ciudadanos
colombianos. Los restantes $ 31,6 billones corresponden al costeo
de los derechos específicos de las víctimas, derivados del menos-
cabo de sus derechos como consecuencia del conflicto armado
interno. (República de Colombia, DNP y Consejo Nacional de
Política Económica y Social, 2011, p. 50)
Aquí radica un problema profundo en el diseño presupuestal de la

política. Se trata de la manera como son financiados los derechos sociales
a la salud y la educación conculcados a las víctimas de los pueblos indí-
genas. En la medida en que las asignaciones previstas para el derecho a la
salud y la educación, y que se encuentran detalladas en la tabla elaborada
por la CSMLV, son financiadas por el Sistema General de Participaciones,
estos recursos, como lo reconoce el Conpes 3712, son un derecho de los
grupos étnicos por su condición de tales, por ende, no se está asignando
un presupuesto adicional para atender las demandas específicas de las
víctimas pertenecientes a los pueblos indígenas. Esto equivale a decir que
están destinando recursos para la reparación de dos derechos sociales de
las víctimas indígenas con dineros que ya les pertenecían a los pueblos
indígenas por mandato constitucional. Es decir, les están pagando con
recursos que ya eran de ellos, y en el Conpes 3726 no aclaran que no se trata
85
de recursos adicionales, como sí lo hace el Conpes previsto para sostener

la regla fiscal. Lo mismo cabe señalar de los demás grupos étnicos.
De allí que los entes de control señalen:
El análisis del gasto según su fuente de financiación exige aban-

donar el tratamiento ambiguo de los recursos destinados a las
víctimas de los grupos étnicos. Se debe tener presente que si los
recursos de salud y educación se financian con recursos del Sistema
General de Participaciones (SGP) y estos se asignan bajo princi-
pios de universalidad […], en la práctica, los recursos destinados
a generación de ingresos son los únicos realmente programados
para atender a las víctimas pertenecientes a los grupos étnicos.
(CSMLV, 2017, p. 14)
Con o sin víctimas, el Gobierno nacional debe destinar unos recursos

del SGP a la financiación de la educación y la salud de los miembros
de los pueblos indígenas. Al destinar dineros del SGP para la salud y la
educación de las víctimas indígenas no está cumpliendo los mandatos
de la Corte Constitucional previstos en la Sentencia T-025 de 2004.
Estos son el tipo de aspectos que las sentencias de la Corte Constitu-
cional, como la C-438 de 2013, arriba comentada, están pasando por
alto, lo que resulta en una interpretación poco realista del principio de
progresividad.
86
CAPÍTULO III.
Representaciones territoriales de justicia y

verdad: una propuesta de priorización
El Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera entre las Fuerzas Armadas Revoluciona-
rias de Colombia (FARC) y el Gobierno, firmado el 24 de noviembre del
2016, crea un conjunto de entidades y medidas que deben responder al
derecho de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición.
Específicamente, el Acuerdo establece el Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y no Repetición (en adelante SIVJRNR) que, además
de las medidas de reparación y garantías de no repetición, está confor-
mado por tres nuevas entidades: la Unidad de Personas Dadas por
Desparecidas en el Contexto y en Razón del Conflicto Armado (UBPD),
la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y la Comisión de Esclareci-
miento de Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV).
Cada una de esas entidades tiene responsabilidades distintas pero

complementarias para asegurar la realización de los derechos de las
víctimas en el marco del proceso de paz. La UBPD tiene el mandato
más concreto: la búsqueda e identificación de todas las personas dadas
por desaparecidas en el marco del conflicto armado y la localización
y entrega digna de sus restos. La CEV tiene un mandato más amplio
que implica el esclarecimiento de la verdad con una explicación de la
complejidad del conflicto armado, el reconocimiento de las víctimas y
la promoción de la convivencia en los territorios. Finalmente, la JEP,
el órgano judicial del SIVJRNR, tiene jurisdicción sobre los crímenes
cometidos antes del 1 de diciembre del 2016 por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto armado.
Estos mecanismos se enfrentan a innumerables retos para admi-
nistrar justicia y, al mismo tiempo, investigar y esclarecer las graves
violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Huma-
nitario en nuestro país. Sin embargo, un ejercicio imprescindible para
89
las instancias derivadas del proceso de paz es determinar cómo orga-

nizar su trabajo de manera que se garantice la cobertura nacional, sin
perder de vista la comprensión de los fenómenos de violencia política
bajo escalas de análisis accesibles.
Partamos de un hecho: de acuerdo con los registros de la UARIV, el
conflicto armado colombiano ha dejado hasta el momento 8 731 105
personas afectadas. No obstante, y teniendo en cuenta la significativa
cantidad de hechos delictivos asociados con el conflicto, es de suponer
que la JEP, en calidad de mecanismo de justicia transicional, no puede
funcionar efectivamente siguiendo los métodos de la justicia ordinaria,
del mismo modo que la Comisión de la Verdad no puede actuar como
un ente netamente académico en términos de investigación. Por lo
tanto, se hace necesario que ambas herramientas del acuerdo de paz
organicen su trabajo y prioricen los territorios más afectados por el
conflicto armado, de manera que sea posible, en su ejercicio, lograr
correlacionar efectivamente actores armados, dinámicas de control
territorial y repertorios de victimización.
Surge entonces, dentro del sin número de preguntas que se originan
de este contexto, la cuestión acerca de si es posible o no representar
espacialmente verdad y justicia, con miras a determinar la mencionada
priorización. En caso de responder afirmativamente, un cuestiona-
miento subsecuente sería: ¿qué variables o criterios analíticos deberían
orientar el despliegue territorial de la JEP y la Comisión de la Verdad?
Aportar metodológicamente a la solución de dichas cuestiones, al
tomar como base la realización de un primer esbozo de priorización
territorial, es el objetivo del presente capítulo.
Ahora bien, para desarrollar la siguiente propuesta metodológica
se buscó seleccionar indicadores que permitieran representar los
impactos del conflicto armado a lo largo y ancho del territorio nacional,
teniendo en cuenta, además, una perspectiva histórica. Como se podrá
observar entonces, primero se identificó la presencia y convergencia
histórica de actores armados ilegales. Este es un indicador importante
para situar las regiones del país donde el conflicto ha sido más intenso
90
Representaciones territoriales de justicia y verdad: una propuesta de priorización
tanto en el espacio como en el tiempo; subyace a esto la idea de que,

a mayor cantidad de actores armados ilegales, mayor probabilidad de
que emerjan disputas territoriales y, con ello, se incremente el número
de víctimas del conflicto. En segundo lugar, dado que los mecanismos
de justicia transicional a implementar como parte del acuerdo de paz
deben enfocarse en las víctimas, sean ellas individuales o colectivas, así
como en el esclarecimiento de las afectaciones del conflicto armado en
la población civil, se vio necesario incluir indicadores sobre el número
histórico de víctimas a escala municipal. Para empezar a entender los
impactos sociales y colectivos en los territorios, se cruzó esta informa-
ción con la presencia de comunidades indígenas, NARP y campesinas:
sus traslapes permiten examinar la intensidad del conflicto armado
en esos territorios. Así, a partir de la coincidencia territorial de los
indicadores de presencia de actores armados y el número histórico de
víctimas, se implementó un ejercicio de delimitación-estandarización
de las distintas regiones que, de acuerdo con esta coincidencia, han
sufrido el mayor impacto del conflicto armado.
Conviene remarcar que, a continuación, el lector se encontrará
con cartografías que permiten representar visualmente las particu-
laridades territoriales del conflicto armado en Colombia y que, en
sí mismas, facilitan el análisis de los fenómenos estudiados desde su
transposición o integración socioespacial. Todos estos mapas tomaron
como referencia información pública para su elaboración. La fuente de
cada mapa se identifica en su respectiva imagen, lo que permite a los
lectores identificar rápidamente el origen de la información allí repre-
sentada. Los mapas fueron producidos por el Sistema de Información
Geográfico, Poblacional y Estadístico (SIGPE), del Instituto de Estudios
Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali.5
5
Para la presente publicación se cuenta con la autorización del Instituto de
Estudios Interculturales para reproducir y utilizar las cartograf ías mencio-
nadas en el presente libro.
91
Experiencia de priorización en Colombia:

Macrocriminalidad y enfoque territorial
La idea de priorizar la investigación de los hechos asociados con
la violencia del conflicto armado no es nueva en Colombia. En 2012,
la confluencia de varios factores —como la inoperancia de las inves-
tigaciones en el sistema de justicia y paz, el interés de instancias
internacionales como la Corte Penal Internacional en casos de graves
violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH, y la fase de los
diálogos secretos entre el Estado colombiano y las FARC— resultó en
el desarrollo de varios marcos normativos que introdujeron la posibi-
lidad de organizar investigaciones judiciales en función de criterios de
selección y priorización. Concretamente, esto se reflejó en una reforma
a la Ley de Justicia y Paz (Ley 1592 de 2012), el Marco Jurídico para la
Paz (Acto Legislativo 01 de 2012), y la directiva de la Fiscalía General
de la Nación (Directiva 01 de 2012), la cual establece criterios para la
unidad que hoy en día se conoce como la Dirección Nacional de Análisis
y Contextos.
Lo común entre esas tres iniciativas es el propósito de priorizar
las investigaciones al enfocarlas en los máximos responsables por las
violaciones más graves de los grupos armados ilegales. Las políticas de
investigación de la Fiscalía se han desarrollado buscando organizar la
priorización de las investigaciones de su competencia. Es así como, por
medio de la Directiva 01 de 2012, se establecen los siguientes criterios
de priorización: subjetivo (carácter de la víctima o victimario), objetivo
(gravedad y representatividad) y complementario (ubicación, viabilidad,
examinación por instancias internacionales, riqueza didáctica).
Lo que se busca es llevar las investigaciones criminales de una forma
distintiva a la forma individual y manejar casos en la justicia ordinaria,
cuando sea necesario, para dar mayor celeridad a los procesos e iden-
tificar la cadena de mandado responsable por los hechos. Lo anterior
con el propósito de “esclarecer el patrón de macrocriminalidad en
el accionar de los grupos armados organizados al margen de la ley y
92
develar los contextos, las causas y los motivos del mismo, concentrando
los esfuerzos en los máximos responsables” (Ley 1592 de 2012, art. 13).
Las investigaciones se priorizan entonces en función de lo que la Fiscalía
ha denominado macroestructuras criminales y el patrón de macrocri-
minalidad se define como: “el conjunto de semejanzas compartido entre
dos o más delitos y que puede identificarse a partir de la articulación
analítica entre diferentes variables” (FGN, 2015, p. 23). Todo lo anterior
con el fin de apuntar las investigaciones a los máximos responsables,
que la Fiscalía identifica de la siguiente forma:
(i) aquel que dentro de la estructura de mando y control de la

organización delictiva sabía o podía prever razonablemente la
perpetración de los crímenes en desarrollo de la ejecución de los
planes operativos; y (ii) de manera excepcional, se trata de aque-
llas personas que han cometido delitos particularmente notorios,
con independencia de la posición que ocupaban en la organiza-
ción delictiva (FGN, Directiva 01 de 2012, p. 3).
Lo anterior es vital para las herramientas de justicia transicional en

la medida en que, en contextos de conflicto armado, cuando hay viola-
ciones de una forma generalizada de la normatividad, los procesos
judiciales deberían buscar lo que se conoce como la doble imputación.
Es decir, no solo el responsable directo para un hecho criminal aislado
en específico, sino también una imputación que abarca la suma de los
hechos perpetrados por la organización en cuestión (Aponte, 2017, p.
40).
Según la normatividad nacional, un patrón de macrocriminalidad
se constituye a partir de los siguientes elementos: los tipos de delitos
más característicos; los fines del grupo armado organizado al margen
de la ley; la finalidad ideológica, económica o política de la victimiza-
ción; los mecanismos de financiación; las muestras cualitativas de casos;
la dimensión cuantitativa; los procesos de encubrimiento del delito, y
los excesos o extralimitaciones en la comunicación, implementación y
ejecución de las órdenes (Ministerio de Justicia, Decreto 3011 de 2013,
art. 17).
93
De la anterior información se hace evidente que las estrategias de

priorización previamente implementadas en Colombia han estado
enfocadas en el ámbito criminal, lo cual no se adapta fácilmente al
mandato de la CEV, que debe construir verdades de las experiencias del
conflicto armado a partir de enfoques territoriales, las cuales, a su vez,
van más allá de los crímenes en un sentido jurídico. Según la normati-
vidad de la JEP, sus investigaciones deberían priorizarse en función de
la gravedad y representatividad de los hechos, y del grado de respon-
sabilidad del individuo (Congreso de la República, Acto Legislativo 01
de 2017, art. 7). Sin embargo, vale la pena pensar en otros criterios
que puedan tanto elucidar los motivos atrás del conflicto, como faci-
litar la priorización en un momento inicial, y llevar a la comprensión
de las lógicas de control territorial que permiten entender de manera
articulada los diversos crímenes perpetrados contra la población civil.
El ejercicio anterior permitiría iniciar los procesos investigativos en
torno a la verdad del conflicto armado, a partir de la construcción de
los contextos de los hechos delictivos y no después de un largo proceso
de investigación previa para establecer los patrones de macrocrimi-
nalidad. Igualmente problemático sería plantear el estudio de los
miembros de la fuerza pública desde la lógica investigativa de macro-
criminalidad, que, según las normas establecidas por la Fiscalía, está
diseñada para grupos armados irregulares.
Las territorialidades comparadas de los actores

armados
El fenómeno de la violencia ha sido abordado bajo diferentes perspec-
tivas desde la academia: tanto por consideraciones teóricas como por las
transformaciones en la sensibilidad que produce el paso del tiempo en
el fenómeno. A nivel metodológico y teórico, no se puede hablar de un
solo enfoque para acercarse a la comprensión de los actores armados; en
los estudios predomina más bien una tendencia ecléctica que se forma a
partir de varias disciplinas y de acuerdo a la problemática que se desee
resaltar.
94
Sin embargo, a partir del trabajo de la Comisión de la Violencia

(1987), los estudios tienden a repartir su radio de acción en diferentes
campos temáticos. Entre ellos podemos mencionar los siguientes:
En un grupo importante de trabajos se encuentra un interés por
relacionar los procesos de colonización recientes con los ejercicios
de gobernanza y territorialidad guerrillera. Por esta vía es necesario
mencionar los trabajos de Alfredo Molano, Selva adentro (1987) y
Siguiendo el corte. Relatos de guerras y de tierras (1990); los trabajos
de Nicolás Espinosa, A la otra orilla del río: la relación de los campe-
sinos y la guerrilla en la Macarena (2003) y Política de vida y muerte:
etnografía de la violencia diaria en la Sierra de la Macarena (2010);
así como el esclarecedor trabajo de Mario Aguilera (2014), Contra-
poder y justicia guerrillera, fragmentación política y orden insurgente
en Colombia (1952-2003).
De igual modo, las múltiples relaciones y el carácter complemen-
tario de la colonización, el narcotráfico y los actores armados también
han sido foco de análisis en Colonización, coca y guerrilla (1986), libro
de Jaime Jaramillo, Leónidas Mora y Fernando Cubides; “Narcotrafi-
cantes, mafiosos y guerreros. Historia de una subordinación” (2005),
artículo de Gustavo Duncan; “Mafia y narcotráfico en Colombia:
elementos para un estudio comparado” (2012), de Carlos Medina;
así como en el juicioso trabajo de Ricardo Vargas, Las drogas como
economía de guerra y el proceso de paz en Colombia: dilemas y desafíos
(2013).
Otra rama de investigación explorada en los últimos años son las
masacres y las nuevas formas de violencia, incluidas las mujeres, las
relaciones interpersonales y el tratamiento simbólico de la muerte,
ya sea entre los mismos actores armados, como en su relación con
las víctimas y la población civil. En este corpus de trabajos encon-
tramos los trabajos clásicos de María Victoria Uribe, Matar rematar
y contrarrematar (1991) y Antropología de la inhumanidad. Un
ensayo interpretativo del terror en Colombia (2004). Elsa Blair se ha
convertido en la analista más relevante en este campo con artículos
reveladores como “Mucha sangre y poco sentido. La masacre. Por una
95
antropología de la violencia” (2004) y “La política punitiva del cuerpo:

«economía del castigo» o mecánica del sufrimiento en Colombia”
(2010). María Emma Wills desarrolló una interesante aproximación a
las relaciones de género y la guerra en Guerra, horizonte estratégico y
mujeres: del sufrimiento a una agenda política (2008). De otra parte,
las aproximaciones etnográficas y simbólicas a los procesos rituales de
los actores armados se pueden analizar en los trabajos de Cárdenas y
Duarte: “Fusiles de madera: rituales de paso y procesos de inserción
simbólica en la guerrilla colombiana” (2008) y “Proxémica, kinésica y
antropología. Apuntes sobre simulación etnográfica, cuerpo y espacio
en el marco del conflicto armado colombiano” (2016).
Como hemos podido apreciar, el ritmo de producción de trabajos
alrededor de esta problemática es tan acelerado que a los mismos
especialistas se les escapa la totalidad de trabajos que se realizan. Por
eso, difícilmente algún balance tiene la pretensión de abarcar en su
totalidad la complejidad del fenómeno. Una cuestión que se hace
manifiesta en el análisis es la falta de estudios que se interesen por
las perspectivas interpretativas de las espacialidades y las cartografías
de los actores armados. Al respecto, y como veremos a continuación,
pese a la diversidad de las fuentes resulta bastante complejo encontrar
una que resulte confiable a una escala adecuada de análisis, así como
permanente en el tiempo.
Por ejemplo, en nuestro caso, y para esta primera parte del ejer-
cicio, se emplearon fuentes de información que dieran cuenta de la
presencia de los diferentes actores armados en el territorio nacional,
tales como la Fundación Paz y Reconciliación, el Observatorio de Dere-
chos Humanos y el DIH de la Vicepresidencia de la República —este
último cuenta con la base de datos más citada al respecto en estudios
sobre el conflicto armado en Colombia—. Otras fuentes importantes
como el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac), el
Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y el Instituto de
Estudios Sobre Paz y Desarrollo (Indepaz) se desestimaron al encon-
trar algunas restricciones en sus datos para el presente ejercicio.
96
El Cerac, por ejemplo, ha construido una tipología de los municipios

del país de acuerdo a la duración e intensidad del conflicto entre el
2000 y el 2012. Dentro de los datos publicados es posible establecer la
presencia persistente o interrumpida de grupos armados a nivel muni-
cipal durante dicho periodo, sin embargo, no es posible desagregar
específicamente el tipo de grupo que hizo presencia y los años en que lo
hizo. De igual forma, a partir del Banco de Datos de Derechos Humanos
del Cinep es posible rastrear la presencia histórica de actores armados a
diferentes niveles geográficos (caseríos, veredas, corregimientos, entre
otros); sin embargo, son datos contenidos en cada uno de los relatos
de los casos tipificados de violencia política y social, lo cual hace que
normalizar y sistematizar dicha información en una base de datos espa-
cial nacional resulte una tarea dispendiosa y extensa. Indepaz, por su
parte, publica anualmente desde el año 2006 el Informe sobre presencia
de grupos narcoparamilitares, información que se dispone a nivel muni-
cipal, pero que se orienta exclusivamente al proceso de reorganización
de grupos armados ilegales tras la desmovilización de las Autodefensas
Unidas de Colombia (AUC).
Bajo el anterior panorama, una de las grandes ventajas del trabajo
del Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia es que
dispone de información cartográfica que mide la densidad del accionar
bélico de los grupos armados irregulares, así como la respuesta militar
de la Fuerza Pública desde 1998 al 2011, y la de los grupos paramilitares
del 2000 al 2006. De esta manera, determina los focos y la continuidad
espacial de la presencia activa de los diferentes actores —en la elabora-
ción cartográfica del presente trabajo puede observarse la continuidad
espacial de la presencia activa de los actores—.
Con el fin de contar con información actualizada hasta el 2015, se
incluyeron datos de la Fundación Paz y Reconciliación, dentro de los
cuales se considera la presencia activa a nivel municipal de las FARC, el
ELN y las denominadas “bandas criminales” —no incluye el accionar de
la Fuerza Pública—. Es importante destacar que la metodología imple-
mentada por la Fundación Paz y Reconciliación no es comparable a
97
la del Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia,

dado que, mientras en la primera se considera al municipio como la
unidad mínima geográfica para el registro de presencia o ausencia de
grupos armados, en la segunda se considera la localización exacta de
las acciones bélicas —que finalmente se expresan como áreas a través
de técnicas de densidad de puntos—. Por lo tanto, el producto carto-
gráfico que se presenta para el año 2015 constituye una aproximación
a la presencia de los actores dentro de la línea de tiempo considerada,
mas no corresponde exactamente con el mismo nivel de detalle de los
datos usados para los años anteriores.
Con relación a los años seleccionados para el análisis, 1998, 2002,
2006, 2010 y 2015, es importante aclarar que se consideran como
momentos representativos de las dinámicas particulares del conflicto
armado bajo la siguiente óptica: 1998 es un año en el cual se comienza
a observar el cambio estratégico de las guerrillas colombianas hacia la
adopción de la llamada Guerra Popular Prolongada (GPP); el 2002 se
destaca porque, según el RUV, es el año que presentó mayor número
de hechos victimizantes; el 2006, por su parte, se caracteriza por regis-
trar la mayor presencia territorial de los actores armados ilegales —en
particular las FARC—; finalmente, los años 2010 y 2015 nos ofrecen el
panorama más reciente del conflicto. En este último periodo valdría
la pena remarcar que el 2010 es tomado como un punto previo a los
primeros acercamientos encaminados a iniciar una negociación entre
el Gobierno y las FARC, mientras que el 2015 representa el año de
mayor numero de tropiezos en el proceso de paz, pero, a su vez, en el
que se entra en la recta final de lo acordado en La Habana.
El resultado de esta primera fase de análisis socioespacial se puede
ver en los mapas que a continuación relacionan la presencia de guerri-
llas, grupos paramilitares y enfrentamientos de los anteriores con el
Ejercito nacional (Fuerza Pública-FP) para los rangos de tiempo selec-
cionados:
98
Figura 3. Presencia activa de grupos armados ilegales y principales

focos de enfrentamientos armados por iniciativa de la fuerza pública
PRESENCIA ACTIVA DE GRUPOS

FARC
ARMADOS ILEGALES Y PRINCIPALES FOCOS ELN
DE ENFRENTAMIENTOS ARMADOS POR Enfrentamientos con FP
INICIATIVA DE LA FUERZA PÚBLICA
Fuente:
Cartografía CPDH y cartografía Paz y Reconciliación,
consultada en enero de 2017
1998
Grupos paramilitares Grupos paramilitares

FARC FARC
ELN ELN
Enfrentamientos con FP Enfrentamientos con FP
2002 2006
FARC BACRIM
ELN FARC
Enfrentamientos con FP ELN
2010 2015
99
La secuencia cartográfica nos muestra un claro dominio territorial

histórico de las FARC como grupo insurgente, hecho expresado en su
mayor extensión y continuidad territorial en la región centro-sur que
comprende los departamentos de Meta, Caquetá y Guaviare. Por su
parte, el ELN presenta un dominio histórico en la región nororiental del
país, particularmente en los departamentos de la Guajira, Cesar, Norte
de Santander, Arauca y parte del norte antioqueño.
Sin duda, de acuerdo con la presencia activa de los actores armados
y la respuesta de la Fuerza Pública, el rango de tiempo entre el 2002 y el
2006 fue el momento de mayor intensidad del conflicto armado. Para
entonces, las FARC ya se consolidan en la periferia nacional tras rodear
los departamentos de Cundinamarca y Santander; llegan incluso a
compartir con el ELN el dominio de la región nororiental (zonas de
color marrón). Ya en el 2015, es evidente que las denominadas bandas
criminales (herederas del paramilitarismo) se encuentran distribuidas
a lo largo de territorio nacional, mientras que la insurgencia configura
dos grandes corredores en su accionar: uno en el norte, que comunica
la región del Catatumbo con el Urabá chocoano, y otro en el sur, que
comunica la Orinoquía con la región del Pacifico Sur.
Las víctimas: macrocriminalidad vs. multicausalidad

Uno de los ejes fundamentales de lo acordado entre el Gobierno
nacional y las FARC-EP es el resarcimiento de las víctimas y su recono-
cimiento como sujetos de derechos tanto individuales como colectivos.
Bajo el anterior contexto, cobra sentido la creación del SIVJRNR. Como
mencionamos en la introducción, el RUV contiene 8 731 105 víctimas.
Una primera premisa a tener en cuenta es el altísimo índice de subre-
gistro potencial que presenta la categoría de víctima. A modo de ejemplo,
bastaría con recordar que la Ley 1448 fijó el 1.º de enero de 1985 como
punto de partida para efectos de la reparación de las víctimas. Una
segunda premisa analítica debería constatar que, aunque se suele hablar
de las víctimas como si se tratase de un grupo homogéneo con obje-
tivos comunes, la naturaleza del conflicto armado interno colombiano
100
ha producido diferentes tipos de victimización con diferentes sectores

responsables por los hechos violentos —como se expuso con detalle en
los capítulos anteriores—. A pesar de las advertencias realizadas, la Ley
1448, en el artículo 3.º, nos presenta una definición canónica bajo la cual
se define una víctima como aquella persona que ha sufrido un daño
como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional

Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno.
También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera
permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado
de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a
esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida.
La anterior definición es importante porque no solamente establece

el alcance del concepto de víctima, sino que, al mismo tiempo, nos
caracteriza su pareja dicotómica, esto es, cuáles actores pueden ser
considerados victimarios al circunscribirlos en el universo de actores
del conflicto armado interno colombiano. No obstante, la natura-
leza expansiva de la violencia en Colombia y la persistente dificultad
de distinguir entre conflicto armado y violencia común, tanto entre
actores armados ilegales como en grupos de crimen organizado, han
conllevado complicaciones en el reconocimiento de víctimas y victima-
rios de la violencia política colombiana. Estudios académicos señalan
que muchas de las víctimas de los conflictos armados han sido civiles
porque la guerra no ha sido llevada directamente entre los actores
armados, “sino que golpean a las bases sociales, reales o supuestas,
del enemigo […]. Esto significa que, en buena medida, el conflicto
armado es una guerra contra la población civil” (González, 2002, p.
40). Además, no siempre es posible establecer una clara distinción
entre conflictos armados y delincuencia común porque en ese tipo de
contextos se observa que “los grupos armados con frecuencia recurren
al crimen organizado como una forma de financiamiento” (Restrepo,
Spagat y Vargas, 2006, pp. 513-514).
101
Hay diversos procesos de documentación e investigación que sirven

para evidenciar el impacto del conflicto armado en la población civil, así
como las problemáticas que enfrenta la población víctima del conflicto.
Esas iniciativas, que se resumen a continuación, han sido desarrolladas
por académicos, entidades del Estado, organizaciones interguberna-
mentales y organizaciones no gubernamentales.
A nivel estatal, son de particular significancia los estudios reali-
zados por el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH), creado
a partir de la Ley 1448. El CNMH absorbió el conjunto de las funciones
de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) como
parte del proceso de Justicia y Paz. El CNMH tiene uno de los catálogos
más importante de informes temáticos y regionales que abordan dife-
rentes fenómenos de la violencia contemporánea en Colombia. Además,
dispone de un archivo virtual que permite la consulta de numerosos
documentos recopilados, entre los cuales vale la pena mencionar:
testimonios, entrevistas, noticias de prensa, material audiovisual y foto-
grafías. Otras entidades estatales, como la Defensoría del Pueblo y el
Programa Presidencial de DDHH y DIH, también publican informes de
relevancia sobre los contextos de violencia que, por lo general, corres-
ponden a riesgos a la población civil identificados por el Sistema de
Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo (2016).
De igual modo, la situación humanitaria en Colombia se encuentra
monitoreada por varias entidades intergubernamentales como el
sistema de derechos humanos de la Organización de Naciones Unidas,
el sistema Inter-Americano de Derechos Humanos y la Corte Penal
Internacional, las cuales realizan informes periódicos sobre sus respec-
tivos temas de interés. A nivel nacional, son varias las organizaciones
no gubernamentales que, además de producir información sobre los
impactos del conflicto armado en la población civil, también llevan los
casos de las víctimas a instancias judiciales e intervienen en los círculos
de opinión y de incidencia política.
Desde la academia se ha investigado en una variedad de temas que,
por lo general, buscan caracterizar y explicar el impacto del conflicto
102
armado en la población civil. Estos trabajos incluyen un amplio espectro

de opciones, dentro de las cuales cabría destacar: 1) reflexiones sobre la
relación entre la sociedad y las victimas (Uribe, 2003); 2) descripciones
y análisis de los procesos de justicia transicional, como el proceso de
justicia y paz, en función de su congruencia con los derechos de las
víctimas (Laplante y Theidon, 2006; Guembe y Olea, 2006; Valdivieso,
2012); 3) análisis sobre el tema de las reparaciones (Rettberg, Kiza
y Forer, 2008; González, 2010) y la construcción de memoria histó-
rica (Villa, 2013; Tamayo y Bonilla 2014); 4) exploraciones sobre la
necesidad de atención psicosocial a las víctimas (Estrada, Ripoll, y
Rodríguez, 2010; Wilches, 2010); y, por último, 5) algunos estudios
han examinado indicadores cuantitativos que permiten analizar la
violencia a través de estadísticas de homicidios (Gutiérrez, 2006) o de
muertos en combates (Restrepo, Spagat, y Vargas, 2006).
Luego de esta inmersión superficial en el complejo universo de las

víctimas y el conflicto armado colombiano, es posible aterrizar meto-
dológicamente este asunto con el objetivo del presente texto. Para
realizar el ejercicio propuesto, fue necesario aislar, dentro de la amplia
bibliograf ía sobre las víctimas del conflicto armado, información
cuantitativa con cierto nivel de precisión geográfica; esto permitió
representar de forma georreferenciada los patrones de victimización.
Como vimos, existe una amplia variedad de entidades del Estado y
de la sociedad civil que han recopilado información sobre violaciones
de derechos humanos e infracciones al DIH. Pero, por lo general, los
trabajos realizados no tienen sus bases de datos disponibles de una
forma pública, sino que la información aparece en informes relevantes
a su labor. Lo anterior representa un gran obstáculo a la hora de siste-
matizar la información para su incorporación en capas geográficas. Así
mismo, existen otras organizaciones que han recopilado información
cualitativa valiosa para un tipo específico de hechos victimizantes,
como es el caso de CODHES, que tiene información sobre municipios
receptores de personas desplazadas a partir de 1999, pero que se queda
corta a la hora de concebir el conjunto de fenómenos asociados a dicha
categoría analítica.
103
La excepción a la norma es el Centro de Investigación y Educación

Popular (Cinep), que es una organización no gubermental nacional que
trabaja en varios campos para la promocion de los derechos humanos.
Una de las grandes apuestas de Cinep ha sido la documentacion de
violaciones de derechos humanos e infracciones al Derecho Interna-
cional Humanitario a lo largo y ancho del territorio nacional. Desde
1988, el Banco de Derechos Humanos y Violencia Política ha estado
recopilando informacion sobre la situacion de derechos humanos en
el país, lo cual provee una importante base de datos sobre las afecta-
ciones del conflicto armado en la población colombiana. Sin embargo,
dicho ejercicio presenta las siguientes dos limitaciones en su versión
pública. Primero, tiene una tipología muy amplia para categorizar
los hechos victimizantes, lo cual, aunque suministra una fuente muy
robusta para ver los detalles de las dinámicas a propósito de las viola-
ciones en los territorios, resulta imanejable al momento de hacer un
ejercicio cartográfico. Segundo, la informacion del Cinep es organi-
zada según relatos, lo que significa que para individualizar los hechos
de una víctima (individual o colectiva) se requieraría de un ejercicio
manual de sistematización de la información. Por ello, se decidió que,
a pesar de su importancia, dicha base de datos no era la más pertinente
para este ejercicio.
Por otra parte, el área de derechos humanos e infracciones al DIH
del Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y
DIH presenta una base de datos que tiene indicadores sobre homicidios
—con información sobre grupos específicos—, masacres, secuestros,
desplazamientos y afectaciones por minas antipersonales o municiones
sin explotar. Lastimosamente, luego de la reforma de las políticas
públicas de derechos humanos en 2011, esta base de datos no siguió
presentando cifras de esos indicadores —el último año actualizado fue
el 2012—. Es así como esta base de datos presenta las siguientes limi-
taciones: 1) los indicadores de violaciones son más limitados que la
información disponible en otras bases; 2) la información de los indica-
dores tiene una precisión geográfica más limitada que otras fuentes, lo
que permite el análisis solamente al nivel departamental; y 3) la infor-
104
mación al nivel departamental solo está sistematizada para el periodo

2008-2012, por lo que su cobertura temporal es más restringida con
respecto a otras fuentes de información. Por estas razones, se decidió
que esa base de información no se adaptaba a los requerimientos del
presente ejercicio.
Como se analizó en detalle a lo largo del capítulo II, la Unidad de
Víctimas es la entidad estatal con la responsabilidad de coordinar
la reparación de las víctimas del conflicto armado colombiano. La
principal fuente de información de la UARIV es el Registro Único de
Victimas (RUV). Pese a todas las limitaciones existentes y a las fallas en
la recolección de la información que se hacen evidentes en el caso de las
poblaciones indígenas afectadas por el conflicto, el RUV contiene la base
de datos con el mayor número de víctimas registradas a nivel nacional,
lo que permite examinar su intensidad en número a lo largo y ancho del
territorio nacional con información públicamente disponible. Además,
el RUV permite asociar los hechos victimizantes a una temporalidad
(año de ocurrencia) y un espacio físico representativo (municipio).
En ese orden de ideas, para el presente trabajo se incorporó la base
de información del Registro Único de Víctimas (RUV), la cual provee
información sobre las personas que se han registrado como víctimas del
conflicto armado en el marco de la Ley 1448 de 2011. La información de
la UARIV contiene cifras sobre el número de víctimas anuales por muni-
cipios, discriminadas en las categorías que se manejan para clasificar el
hecho victimizante, a saber: 1) abandono o despojo forzado de tierras;
2) acto terrorista, atentados, combates, hostigamientos; 3) amenaza;
4) confinamiento; 5) delitos contra la libertad y la integridad sexual;
6) desaparición forzada; 7) desplazamiento; 8) homicidio; 9) lesiones
personales físicas; 10) lesiones personales psicológicas; 11) minas anti-
personal, munición sin explotar, artefacto explosivo; 12) pérdida de
bienes muebles o inmuebles; 13) secuestro; 14) vinculación de niños,
niñas y adolescentes; 15) tortura, y 16) sin información. En la tabla 1 se
presentan los datos estadísticos del número de víctimas registradas de
cada una de las categorías.
105
Tabla 2. Número de víctimas por categoría de hecho victimizante6
Número de
Categoría de hecho victimizante
víctimas
Abandono o despojo forzado de tierras 7334
acto terrorista, atentados, combates, hostigamientos 95 388
Amenaza 390 671
Confinamiento 12 741
Delitos contra la libertad y la integridad sexual 25 845
Desaparición forzada 170 372
Desplazamiento 7 422 645
Homicidio 999 008
Lesiones personales f ísicas 7370
Lesiones personales psicológicas 425
Minas antipersonal, munición sin explotar, artefacto explosivo 11 437
Perdida de bienes muebles o inmuebles 113 658
Secuestro 36 728
Sin información 214
Tortura 10 795
Vinculación de niños, niñas y adolescentes 7518
Fuente: Elaboración propia con información de RUV (2018).
En términos de su alcance temporal, el RUV registra hechos ocurridos

en su mayoría a partir de 1985 debido a la restricción impuesta por la
normatividad, aunque es posible encontrar algunos registros de años
anteriores a esa fecha. Para comparar esta información con la presencia
temporal de los actores armados ilegales en el territorio, inicialmente se
realizaron los mismos cortes de tiempo que en el ejercicio de los actores
armados. De este modo, en las cartograf ías que presentaremos a conti-
nuación, se busca representar el número total de víctimas registradas
por municipio en los cortes temporales analizados.
6
En los casos de desapariciones, homicidios y secuestros, esos valores incluyen
víctimas directas e indirectas.
106
Figura 4. Número de víctimas del conflicto armado

por municipio
Víctimas por municipio
NÚMERO DE VÍCTIMAS DEL 0
CONFLICTO ARMADO POR MUNICIPIO* 1-693
694-1523
1424-3196
3197-5757
5758-10534
Fuente:
Base de datos Unidad para las Víctimas, consultada en
enero de 2018.
* Los límites municipales son obviados para una mejor
interpretación visual
1998
Víctimas por municipio Víctimas por municipio

0 0
1-1724 1-1071
1725-3479 1072-2491
3480-6050 2492-4647
6051-12308 4648-8008
12309-28929 8009-15986
2002 2006
Víctimas por municipio Víctimas por municipio

0 0
1-768 1-568
769-1586 569-1237
1587-3117 1238-2299
3118-6418 2300-4871
6419-14140 4872-14420
2010 2015
107
A través de estos mapas es posible apreciar la evolución y expansión

del conflicto armado de un municipio a otro. Pero, al mismo tiempo,
también se torna evidente que, a nivel temporal, dicha movilidad no es
caótica, sino que se encuentra circunscrita a regiones más grandes donde
se han desarrollado los escenarios territoriales de nuestro conflicto
armado.
Lo anterior no está exento de errores. En esa medida, somos cons-
cientes que las estadísticas de víctimas que maneja el RUV tienen un
sesgo potencial, sobre todo, si se tiene en cuenta que la mayoría de
víctimas registradas —casi el ochenta por ciento— son personas que
sufrieron el rigor del desplazamiento forzado, tal y como se evidenció
en la tabla 1. Por lo tanto, se consideró pertinente examinar las posibles
diferencias en la distribución geográfica de las diferentes categorías de
víctimas. A continuación, se presentan los mapas agregados del número
total de víctimas por municipio para cada una de las categorías que
manejó el RUV para el año 2002. Este año fue seleccionado porque, según
la información del RUV, fue en el que un mayor número de personas fue
afectado por el conflicto armado.
Como se puede apreciar, hay un alto nivel de coincidencia en la
distribución geográfica de todas las categorías de hechos victimizantes.
Ese fenómeno nos lleva a pensar que, desde los contextos territo-
riales de estas mismas zonas, se puede esclarecer una conexidad en los
diversos usos de la violencia en aquellas zonas donde se presentó un
mayor número de hechos victimizantes. Para poder apreciar con más
detalle este fenómeno e identificar en un primer momento algunos
factores explicativos de lo mismo, se realizó un análisis cartográfico a
nivel regional que tomó como foco la zona suroccidente del país. Esta
región fue seleccionada porque, durante la primera década de este siglo,
esta región del país fue una zona de expansión del conflicto armado
(González, 2002, p. 22; Salas, 2010, p. 18). Adicionalmente, porque la
mayoría de la información etnográfica empleada en el análisis de la polí-
tica de reparación expuesta en el segundo capítulo fue obtenida en dos
departamentos del suroccidente colombiano: Cauca y Putumayo. Es
importante reiterar que la posición de los puntos que indican cada tipo
108
Figura 5. Víctimas por tipo de hecho victimizante (año 2002)
Víctimas por tipo de hecho

victimizante
año 2002)
Tipo de hecho victimizante

1 punto = 25 víctimas
Fuente: Acto terrorista Desaparición forzada
Base de datos Unidad para las Víctimas, consultada en Minas antipersonal Abandono o despojo de tierras
Secuestro
enero de 2018. Delito contra la integridad sexual
Tortura
Pérdida de muebles o inmuebles
Vinculación de niños y adolescentes
Desplazamiento

1 punto : 30 víctimas
Amenazas
Homicidio 1 punto = 200 víctimas
de hecho en el municipio no corresponde a su ubicación exacta porque

la información del RUV no permite tal nivel de precisión; más bien se
trata de un mapa de dispersión equitativa de los datos asociados a cada
municipio.
A pesar de la anterior limitación, el zoom realizado al panorama
del Pacífico suroccidental permite observar que, a nivel regional, hay
diferencias marcadas entre los municipios representados y aquellas
109
Figura 6. Víctimas por tipo de hecho victimizante

(Región Pacífico, año 2002)

Acto terrorista
Minas antipersonal
Secuestro
Tortura
Desaparición forzada
Abandono o despojo de tierras
Delitos contra la integridad sexual
Pérdida de muebles o inmuebles
Vinculación de niños y adolescentes
Amenaza
Homicidio
Desplazamiento
Vías principales
Fuente:
Base de datos Unidad para las
víctimas, consultada en enero
de 2018
espacialidades que permiten constatar una fuerte coincidencia entre

varios tipos de hechos victimizantes. La hipótesis anterior sostiene que,
para promover un mayor esclarecimiento de los motivos del uso de la
violencia por parte de los actores armados, es esencial examinar los casos
desde un enfoque de contexto socioespacial que asocie los vínculos y las
combinaciones de diferentes tipos de violencia desplegados contra la
población civil en función de posibles estrategias de control territorial.
110
De este modo, la hipótesis que permite sustentar el anterior ejercicio,

según el cual el uso de la violencia corresponde a una estrategia de
dominio territorial, se puede encontrar sustentado en varias fuentes.
Primero, el hecho de que los grupos armados ilegales combinaron
diferentes modalidades de violencia para lograr el control de un terri-
torio fue puesto en evidencia durante el proceso de Justicia y Paz. Al
respecto, Teodosio Pabón Contreras, alias el Profe, que se identificaba
como ideólogo del bloque Calima, afirmó que:
La historia ha mostrado que la presencia de las autodefensas

en las distintas regiones del país se da en 4 fases: la primera es
muy lamentable, que es la del terror, época donde se dieron las
distintas masacres, la segunda se conoce como los homicidios
selectivos, la tercera es el trabajo social que se hace en las zonas
cuando se ha desplazado el grupo enemigo en este caso las FARC,
y ya una última fase en la que se aspira a hacer la consolidación del
pensamiento político pero como movimiento político de la orga-
nización de autodefensas. (Teodosio Pabón Contreras, citado en
Sentencia Única Instancia 30 097 de 2011, p. 12)
Como argumenta Francisco Gutiérrez Sanín, el uso de la violencia

en el territorio depende entonces del nivel de conflictividad para el
control territorial, ya que “una vez que ha sacado a su adversario de un
territorio dado, su aspiración es gobernar, lo cual no se puede hacer
solo con terror” (2006, p. 489). En esa medida, un análisis cuantitativo
de las combinaciones de diferentes modalidades de violencia de los
actores armados —en un territorio en específico— seguramente sería
de gran interés para el mayor entendimiento de los móviles implícitos
en el recurso a la violencia. Sin embargo, ese análisis está fuera del
alcance del presente trabajo porque requería una atribución de los
hechos victimizantes del RUV al grupo responsable por cada caso de
victimización, lo cual no es posible con la información pública que se
encuentra accesible en estos momentos.
Otros estudios académicos han argumentado que en las dinámicas del
conflicto armado se puede apreciar la importancia de territorios determi-
111
nados como resultado de sus características inherentes. Echandía Castilla

explica que entre los objetivos de los principales grupos insurgentes está
el control territorial, el cual se construye en función de la intervención
sobre importantes corredores estratégicos, zonas de avanzada y repliegue
militar, así como en la intermediación sobre el tránsito y la producción
de diversas mercancías o recursos económicos (2004, p. 66). En la misma
dirección, Salas Salazar afirma, basado en un ejercicio sobre la geografía
del conflicto armado, que las estrategias de los diversos grupos armados
son configuradas por los valores geoeconómicos y geoestratégicos de los
territorios (2010, p. 22).
Como se puede apreciar en el mapa anterior del suroccidente
colombiano, es evidente una concentración de varios tipos de hechos
victimizantes en algunos territorios particulares. Por ejemplo, la zona
del norte del Cauca y sur del Valle es un territorio donde se destaca
la afectación a la población civil por varios tipos de modalidades de
victimización. En particular, los municipios de la cordillera central
y la cordillera occidental tienen una cantidad importante de hechos
registrados; así mismo, se observa una coincidencia importante entre
municipios con altos niveles de hechos victimizantes y la presencia de
infraestructura vial. Lo anterior se comprende mejor si constatamos que
regionalmente ese nudo geográfico —que comunica por medio de esca-
brosas montañas, páramos y parques naturales los departamentos de
Valle, Cauca y Tolima— es también un lugar de retaguardia insurgente,
así como de tránsito ilegal de mercancías entre el piedemonte amazó-
nico y el complejo de guerra en el Pacífico sur.
Pero, además de lo anterior, se debe destacar otro hecho relevante:
las zonas más afectadas por la violencia en la zona sur occidental del país
coinciden con las pertenecientes a los territorios indígenas de diferentes
pueblos, como los nasa, los ingas, los kamëntsa, los awa, entre otros. Al
hacer zoom sobre la imagen de las víctimas en los departamentos del
occidente del país, es posible observar cómo en las regiones del Valle
de Sibundoy (entre Nariño y Putumayo), de la cordillera ubicada entre
el norte del departamento del Cauca y el sur del Valle del Cauca, y de la
frontera entre Cauca y Nariño —en las cuales habita población indígena,
112
NARP y campesina— se registra el mayor número de víctimas por casi

todos los tipos de hechos victimizantes registrados.
El análisis de cada una de estas zonas mencionadas, además de otras
particularidades de la región, esta fuera del alcance del presente estudio.
Aunque, basados en la literatura existente, sí podemos señalar que en
esos departamentos se han dado disputas territoriales para controlar una
convergencia de corredores estratégicos entre la Amazonía y el océano
Pacifico (Echandía, 2004, p. 71). Más que explicar las particularidades de
las modalidades de violencia de la región en el 2002, el mapa del surocci-
dente es importante en este ejercicio porque permite evidenciar que las
dinámicas territoriales adquieren un sentido regional cuando el uso de
la violencia es tomado como la extensión de una pretendida gobernanza
territorial por parte de los actores armados. De este modo, la ocurrencia
de los delitos cometidos obedece a una lógica de coerción territorial y,
por lo tanto, el contexto regional es indispensable para esclarecer los
motivos detrás de la comisión de los hechos. Futuros estudios, así como
los mecanismos de justicia y verdad de la SIVJRNR, deberán indagar en
profundidad sobre los verdaderos móviles y la verdadera conjunción de
intereses y actores que determinan subrepticiamente la violencia super-
ficial en cada territorio. No obstante, como explicamos en los capítulos
precedentes, esto solo será posible si se fortalecen el sector estatal de
inclusión social y las otras entidades, como la Comisión de la Verdad, la
JEP, la UARIV. Lamentablemente, la tendencia de las políticas públicas
analizadas muestra lo contrario.
Si retomamos el análisis de coincidencia entre las zonas con mayores
números de hechos victimizantes registrados y las comunidades indí-
genas, NARP o campesinas al nivel nacional, se puede observar que hay
altos niveles de coincidencia. El siguiente mapa (figura 7) —construido
con información estatal y nutrido y complementado con cartografía
social realizada con comunidades— presenta el cruce de los indicadores
previamente identificados con la información que ofrece el Sistema de
Información Geográfico Estadístico y Poblacional (SIGPE) del Instituto
de Estudios Interculturales sobre la presencia de esas comunidades.
113
Figura 7. Número de víctimas del conflicto, territorialidad de comuni-

dades y convergencia histórica de actores armados
(periodo 1998-2015)
Total víctimas por municipio

periodo 1998-2015
0 - 7063
7064 - 20311
20312 - 40645
40646 - 104616
104617 - 274519
Convergencia histórica FARC,

ELN, PARAMILITARES-BA-
CRIM (1998-2015)
Convergencia histórica de
al menos 2 de los actores
armados (1998-2015)
Poblamiento histórico palenques

Consejos comunitarios afro
Territorialidades afro
Territorialidades indígenas
Territorialidades campesinas
Fuente:
Base de datos Unidad para las Víctimas, consultada en enero de 2018 y
ANT
114
Es importante detallar cómo se establecen las áreas de presencia

de esas comunidades rurales que se encuentran representadas en ese
mapa. En lo tocante a las territorialidades indígenas, allí se contemplan
los resguardos coloniales, los resguardos constituidos y los predios indí-
genas comprados por el Fondo Nacional Agrario. La presencia afro se
representa en los puntos de palenques históricos, los consejos comu-
nitarios sin títulos y las territorialidades que contemplan los consejos
comunitarios con títulos colectivos. Finalmente, es de precisar que la
presencia campesina fue la más compleja de identificar, debido a la
carencia de datos por parte de las entidades estatales sobre esa pobla-
ción. No obstante, para su localización nos aproximamos a las áreas de
Zona de Reserva Campesina —construida, en constitución, solicitada y
aspirada—, a la presencia de las organizaciones campesinas PUPSOC y
Cima, a las aspiraciones de la Cumbre Agraria y a la aspiración de cons-
titución de los Territorios Campesinos Agroalimentarios porque esos
procesos son indicativos del trabajo de autorreconocimiento adelantado
por los pueblos campesinos en Colombia.
El siguiente mapa (figura 8) muestra que hay un alto nivel de
coincidencia entre los municipios con mayores registros de hechos
victimizantes y poblaciones indígenas, NARP o campesinas, hecho que
evidencia que esas comunidades han sido particularmente afectadas por
el conflicto armado. Por esto, resulta esencial tener en cuenta a esas
comunidades al momento de definir el enfoque diferencial y de reparar
a las víctimas para que los mecanismos del SIVJRNR puedan hacer su
trabajo desde un enfoque territorial que contemple tanto las dinámicas
del conflicto armado a partir de la lógica de los actores armados y los
terceros, como sus impactos desproporcionados en las comunidades
étnica y culturalmente diferenciadas.
Ahora bien, para mayor claridad sobre el uso histórico de los dife-
rentes tipos de violencia por los actores armados, aislamos unos hechos
específicos en los cuales se debería enfocar la JEP, en la medida en que
se aproximan a los delitos no amnistiables establecidos en el marco del
sistema. Por lo tanto, se crearon los siguientes polígonos (convenciones
115
Figura 8. Municipios con mayor número de víctimas por tipo

de hecho victimizante (periodo 1998-2005)
Delitos contra la integridad sexual

Desaparición forzada
Desplazamiento
Homicidio
Secuestro
Vinculación de niños y adoles-
centes
Tortura
Fuente: Unidad para las Víctimas
116
cartográficas) que representan los municipios donde hay una propor-

ción significativa de víctimas en el periodo de 1998 a 2015. Dichos
polígonos relacionan las siguientes siete categorías: 1) delitos contra la
libertad y la integridad sexual, 2) desaparición, 3) desplazamiento, 4)
homicidio, 5) secuestro, 6) tortura y 7) vinculación de menores.
Debido a la discrepancia en el número de hechos registrados en las
diferentes categorías, las áreas o polígonos de cada hecho no repre-
sentan un número igual de víctimas, sino que dichas cifras debieron
ajustarse en aras de encontrar cuáles municipios tenían media y alta
intensidad en la distribución de los hechos. Los rangos por categoría
fueron los siguientes:
Tabla 3. Rangos por categoría
Categoría Valor del rango representado

Vinculación de niños y adolescentes 14-148
Tortura 31-581
Delitos contra la integridad sexual 65-732
Secuestro 91-984
Desaparición 263-2970
Homicidio 1721-38 030
Desplazamiento 14 699-190 630
El traslape de los polígonos de estas categorías mostró una fuerte

coincidencia geográfica entre las diferentes tipologías de violencia.
Este hecho alimentó nuestra hipótesis, según la cual, es clave examinar
los distintos crímenes de competencia de la JEP y de la Comisión de
la Verdad de una manera conjunta, en aras de establecer sus posi-
bles causalidades en los contextos histórico-territoriales y culturales.
La anterior perspectiva demuestra que enfocarse solamente en los
patrones de macrocriminalidad de los grupos armados al margen de
la ley, sin tomar en cuenta de una forma preponderante el contexto
territorial de los hechos, significaría perder parte del poder explica-
tivo del mismo territorio y su capacidad para agrupar narrativas de
117
experiencia similares de las comunidades que vivieron en idénticos

espacios de victimización.
El concepto de “patrones de macrocriminalidad” propendería por
que la organización del trabajo de la JEP y de la Comisión de la Verdad se
estableciera por delitos, es decir, que existiera un grupo de trabajo sobre
“secuestro”, otro sobre “desaparición forzada”, etc. Mientras que, de otra
parte, la tesis territorial invita analizar los diferentes crímenes de guerra
bajo una perspectiva integrada, un en la que los repertorios de violencia
funcionan como formas de control poblacional que facilitan la extrac-
ción y expoliación de recursos comercializables. De esa forma, sería
posible complementar el necesario ejercicio de reconstruir los patrones
de la violencia con la comprobación de la existencia de sistematicidades
de los hechos, mientras se correlaciona lo anterior con diversas escalas
espaciales que puedan tener funciones significativas en las dinámicas de
nuestro conflicto interno.
Los traslapes de la verdad y la justicia

Para cumplir con el último objetivo del ejercicio planteado en este
capítulo, a saber, identificar las zonas que históricamente han registrado
presencia de actores armados ilegales así como importantes niveles de
afectaciones a la población civil, con el fin de identificar los espacios
territoriales que se deberían priorizar en el contexto del SIVJRNR, se
cruzaron los polígonos derivados del primer ejercicio de presencia de
actores armados —que identifica a nivel municipal las áreas que han
tenido presencia de dos o más actores— con el número total de víctimas
registrado por municipio en el periodo 1998-2015.
Al tomar como referencia los traslapes de presencia histórica de
los actores armados ilegales y de afectaciones a la población civil, se
realizó entonces un ejercicio cartográfico de dividir y agrupar las zonas
donde se encuentran mayores coincidencias entre números elevados
de víctimas y presencia de varios actores armados. El resultado de esta
labor se presenta en el mapa 10.
118
Figura 9. Número de víctimas del conflicto

y convergencia histórica de actores armados
(periodo 1998-2015)
Total víctimas por municipio

periodo 1998-2015
0 - 7063
7064 - 20311
20312 - 40645
40646 - 104616
104617 - 274519
Convergencia histórica FARC,

ELN, PARAMILITARES-BA-
CRIM (1998-2015)
Convergencia histórica de
al menos 2 de los actores
armados (1998-2015)
Fuente:
Base de datos Unidad para las Víctimas, consultada en enero de 2018
119
Figura 10. Propuesta de regionalización. Actuaciones JEP
Región Arauca
Región Centro
Región Centro-Norte
Región Centro-Oriente
Región Norte
Región Pacífico Norte y Urabá
Región Pacífico Sur
Región Sur
Fuente: Elaboración propia IEI.
Finalmente, cruzamos los polígonos (áreas) de las zonas regionales

a priorizar con las regiones que fueron priorizadas para los Programas
120
de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDETS) con el fin de examinar su

posible coincidencia.
Figura 11. Propuesta de regionalización JEP y regiones PDETS
Regiones PDETS
Propuesta Alto Patia - Norte del Cauca

regionalización JEP Arauca
Bajo Cauca y Nordeste Antioqueño
Catatumbo
Chocó
Cuenca del Caguán y Piedemonte
Caqueteño
Macarena - Guaviare
Montes de María
Pacífico medio
Pafífico y Frontera Nariñense
Putumayo
Sierra Nevada. Perijá
Sur de Bolívar
Sur de Córdoba
Sur de Tolima Fuente:
Urabá Antioqueño Elaboración propia IEI, 2018.
121
Como se puede observar, este cruce revela que las regiones iden-
tificadas a partir de nuestra labor coinciden y abarcan la mayor parte
de las regiones PDETS. Sin embargo, las agrupaciones territoriales no
son exactamente las mismas, lo cual parece lógico si se tiene en cuenta
que la construcción de las regiones se realizó con objetivos distintos.
Creemos que, a partir de estas regiones más amplias, identificadas
bajo la metodología propuesta, se podrían entender los crímenes de
competencia de la JEP y del esclarecimiento de la verdad, pues ilus-
tran de manera adecuada las dinámicas inherentes al mismo conflicto
armado.
Conclusión: ver el bosque no los árboles

Stanis Kalyvas (2010) propone distinguir entre tres tipos de guerras
civiles contemporáneas: 1) guerras convencionales, que implican un
sentido compartido de simetría entre los bandos rivales; 2) guerras irre-
gulares o de guerrillas, donde los rebeldes tienen la capacidad militar
para desafiar al Estado pero carecen de la capacidad para confrontarlo
de una manera directa y frontal; y 3) guerras simétricas no convencio-
nales, que surgen en contextos de extrema debilidad del Estado —se
asemejan a las guerras premodernas y el blanco de la violencia tiende a
ponerse en las poblaciones civiles—.
Al hablar de Colombia, este autor dice que le parece sorprendente “la
continua mutación del conflicto. Este parece un parásito que ha apren-
dido a ser totalmente adaptable al organismo en el que vive: incapaz de
matarlo o de hacerle un daño grave. Pero capaz también de sobrevivir a
cualquier tratamiento” (10 de marzo de 2009).
Con las palabras de este analista retumbando en la mente, pensamos
que con la salida de las FARC del tablero de la guerra son muchos los
elementos de transformación que tanto la Comisión de la Verdad como
la JEP deberán tener en cuenta a la hora de implementar su trabajo. En
primer lugar, aunque es indudable que el modelo de guerra popular
prolongada de las guerrillas se circunscribe en la categoría de guerras
irregulares o de guerrillas propuesto por Kalyvas, algunos periodos
122
particulares permiten ubicar lugares donde, más allá de los enfrenta-

mientos cuerpo a cuerpo, el conflicto se expresó mediante el dominio
logístico y poblacional de territorios más amplios del nivel local o
comunitario. Bajo esas condiciones, los actores armados tienden a usar
repertorios de violencia que se corresponden con las guerras simétricas
no convencionales.
En segundo lugar, la guerra colombiana no ha sido un enfrenta-
miento entre dos partes ubicadas a la izquierda y la derecha del espectro
ideológico. Su larga duración ha dado paso a agentes que compiten
violentamente por la apropiación de los recursos. La salida de algunos
de los actores, sin el dominio estatal sobre la violencia legítima, significa
usualmente la aparición de un nuevo actor violento o la pugna entre los
actores restantes por ocupar el vacío de poder territorial.
En tercer lugar, el dominio territorial se ha expresado en la captura
de los poderes locales y en la generación y producción de mercancías
ilícitas. Los actores se especializan en controlar los espacios rurales para
asegurar el tránsito ilícito. La especialización y regionalización de estas
economías se ha producido en una ida y vuelta permanente que hace
que los circuitos de control de las economías ilícitas se expresen diver-
samente de acuerdo a la relación de fuerza de los actores armados.
Bajo el anterior panorama, las instancias del SIVJRNR tienen que
orientar su trabajo a través de estrategias de priorización que les
permiten llevar a cabo su mandato en un contexto en el que el número
de hechos victimizantes asociados con el conflicto armado es aplastante.
No se puede perder de vista que una de las funciones más importantes
de las herramientas del SIVJRNR no es solamente la judicialización de
los responsables de los crímenes más graves cometidos en el contexto
del conflicto armado, sino contribuir desde los ámbitos judiciales y de
las ciencias sociales al entendimiento territorial de nuestra particular
resiliencia guerrerista. Dados los resultados de este ejercicio, creemos
que, si se orienta su trabajo desde lo territorial, tanto la JEP como la CEV
lograrían organizar su accionar al priorizar aquellas representaciones
espaciales de la verdad en las regiones y municipios más afectados.
123
En el caso de la JEP, y de acuerdo con las normas que la estructuren

—en especial, aquellas que estipulan que las investigaciones se debe-
rían enfocar en los máximos responsable de los crímenes más graves—,
no será posible emprender todas las decisiones de priorización de su
trabajo desde la representación geoespacial del conflicto que se realizó
en este ejercicio. Sin embargo, la evidente incidencia de lo territorial en
las dinámicas del conflicto hace de su análisis un aporte valioso en el
entendimiento global del problema. Así, la intención es brindar pautas
a ese mecanismo judicial para que pueda correlacionar los hechos
declarados por los actores armados que hayan contado la verdad de lo
sucedido en las regiones más afectadas por el conflicto. Para esclarecer
los motivos de los hechos ocurridos, el dónde es igual de importante al
cómo y el quién.
Igualmente relevante es lo acontecido dentro de las territorialidades
étnicas y campesinas. En el Pacífico colombiano, por ejemplo, las auto-
nomías garantizadas por el multiculturalismo se han convertido en
un arma de doble filo para las comunidades: los actores armados han
ejercido su control político y afianzado sus economías de guerra por
encima de las autonomías étnico-comunitarias. Lo anterior ha configu-
rado problemáticas de difícil resolución como la que tiene lugar con la
jurisdicción indígena. En este aspecto, tanto la JEP como CEV tienen un
reto monumental en cuanto a la comprensión intercultural de la justicia
y la verdad.
Por lo anterior, es clave saber qué parte de los procesos de prio-
rización del trabajo tanto de la JEP como la CEV tiene en cuenta el
reconocimiento de las comunidades indígenas, NARP y campesinas, las
cuales, como vimos en el mapa que representa su presencia territorial,
están presentes en la gran mayoría de los municipios con los regis-
tros más altos de hechos victimizantes. Para fortalecer el proceso de
justicia restaurativa, en el que precisamente se basa el SIVJRNR, sería
importante que esos mecanismos promovieran la reparación simbó-
lica de esas comunidades a partir de su reconocimiento. Ese proceso es
particularmente relevante cuando se tiene en cuenta que la lucha por
124
el reconocimiento y el respeto de sus derechos ha motivado parte de la

violencia experimentada por esas comunidades.
A pesar de que la CEV tiene un mandato muy amplio para investigar
y analizar los impactos del conflicto armado en la sociedad colombiana,
es evidente que necesita estructurar y sobre todo focalizar su trabajo
para poder realizar el análisis y la construcción de narrativas que nos
permitan acceder a verdades complejas y no causales de lo que nos ha
acontecido como país en los últimos años. Basados en los resultados
que hemos visto a lo largo de este trabajo, la aproximación territorial le
permitiría a la CEV un acercamiento integral, a través de la cual podrá
las relaciones intersectoriales por medio de las cuales la violencia ha
permeado el territorio. Quizás un mejor entendimiento de los objetivos
estratégicos que han propiciado el recurso violento contra la pobla-
ción civil desarmada pueda ayudarnos a comprender que la avaricia y
el recurso a la violencia armada son un cáncer que no se inscribe en
nuestra epidermis, sino que, al contrario, se enraíza de manera profunda
con una multitud de intereses, cuyo diagnóstico nos obliga a evitar el
árbol para fijar la mirada en el bosque en su conjunto.
125
Normatividad
Congreso de la República. (29 de diciembre de 1998). Por la cual se

dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades
del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los nume-
rales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones. [Ley 489 de 1998].
Congreso de la República. (8 de julio de 2005). Por la cual se dictan
disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los parti-
culares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.
[Ley 962 de 2005].
Congreso de la República. (10 de junio de 2011). Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. [Ley 1448 de
2011].
Congreso de la República. (31 de julio de 2012). Por medio del cual
se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco
del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposi-
ciones. [Acto Legislativo 01 de 2012].
Congreso de la República. (3 de diciembre de 2012). Por medio de
la cual se introducen modificaciones a la Ley 975 de 2005 “por la cual
se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera
efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras dispo-
127
siciones para acuerdos humanitarios” y se dictan otras disposiciones.

[Ley 1592 de 2012].
Congreso de la República. (4 de abril de 2017). Por medio del cual
se crea un título de disposiciones transitorias de la constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones. [Acto Legislativo 01 de 2017].
Corte Constitucional de Colombia. (18 de septiembre de 1998).
Libertad de cultos. Derecho a la identidad e integridad cultural. Mino-
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titucional (ECI) en la situación del desplazamiento forzado. [Sentencia
T-025 de 2004].
Corte Constitucional de Colombia. (26 de enero de 2009). Protec-
ción de los derechos fundamentales de las personas y los pueblos
indígenas desplazados por el conflicto armado o en riesgo de despla-
zamiento forzado, en el marco de la superación del estado de cosas
inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, después de la
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de atención a la población desplazada de las entidades territoriales y
nacionales en el marco de la sentencia T-025 de 2004 y sus autos de
cumplimiento. [Auto 383 de 2010].
Corte Constitucional de Colombia. (27 de agosto de 2012). sobre los
derechos a la identidad cultural, la integridad, la autonomía y la exis-
tencia de la comunidad negra de las Islas del Rosario. [Sentencia T-680
de 2012].
128
Normatividad
Corte Constitucional de Colombia. (10 de julio de 2013). Derecho a

la restitución de tierras como componente de reparación integral de las
víctimas - Autonomía e independencia de los derechos reconocidos a
terceros de buena fe exentos de culpa. [Sentencia C-438 de 2013].
Corte Suprema de Justicia. (8 de junio de 2011). [Sentencia Única
Instancia 30 097 de 2011].
Fiscalía General de la Nación. (4 de octubre de 2012). Por medio de
la cual se adoptan unos criterios de priorización de situaciones y casos,
y se crea un nuevo sistema de investigación penal y de gestión de aque-
llos en la Fiscalía General de la Nación. [Directiva 01 de 2012].
Ministerio de Justicia y del Derecho. (26 de diciembre de 2013). Por
el cual se reglamentan las leyes 975 de 2005, 1448 de 2011 y 1592 de
2012. [Decreto 3011 de 2013].
Presidente de la República de Colombia. (8 de agosto de 1996). Por
el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa
Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indí-
genas y se dictan otras disposiciones. [Decreto 1397 de 1996].
Presidente de la República de Colombia. (7 de septiembre de 2007).
Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 31 de la Ley 962 de
2005 y se dictan otras disposiciones. [Decreto 3402 de 2007].
Presidente de la República de Colombia. (9 de diciembre de 2011).
Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral
y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. [Decreto-ley 4635 de
2011].
Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, repara-
ción integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas
pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas. [Decreto-ley
4633 de 2011].
Por el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposi-
ciones. [Decreto 4800 de 2011].
129

Por el cual se organiza el Programa de Prevención y Protección de los
derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas,
grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad
Nacional de Protección. [Decreto 4912 de 2011].
Por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, se determinan
su objeto y su estructura orgánica. [Decreto 2364 de 2015].
Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto
y estructura. [Decreto 2363 de 2015].
Por el cual se crea la Agencia de Renovación del Territorio, ART, se
determina su objeto y estructura. [Decreto 2366 de 2015].
Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 172 de la Ley 1448 de
2011, se adopta la Estrategia de Corresponsabilidad de la política pública
para las víctimas del conflicto armado interno y se modifica el parágrafo
2 del artículo 2.2.8.3.8 del Decreto 1084 de 2015, Único Reglamentario
del Sector de Inclusión Social y Reconciliación. [Decreto 2460 de 2015].
Por el cual se fusiona la Agencia Nacional para la Superación de la
Pobreza Extrema ANSPE y la Unidad Administrativa Especial para la
Consolidación Territorial - UACT en el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social - Prosperidad Social y se modifica su estruc-
tura. [Decreto 2559 de 2015].
Presidente de la República de Colombia. (29 de septiembre de 2016).
Por el cual se modifica el Título 4 de la Parte 6 del Libro 2 del Decreto
Número 1068 de 2015 en lo concerniente al Formulario Único Territo-
rial, se reglamentan los Artículos 31 de la Ley 962 de 2005 y 188 de la Ley
1753 de 2015, y se dictan otras disposiciones. [Decreto 1536 de 2016].
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Wills, M. (2008). Guerra, horizonte estratégico y mujeres: del sufrimiento
a una agenda política. Trabajo presentado en el Seminario Interna-
cional desde Diversas Orillas. Voces de mujeres frente a la guerra y la
paz, Universidad de los Andes, Cider, Bogotá, Colombia.
Zagrebelsky, G. (2003). El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Madrid:
Trotta.
138
Sobre los autores
Oscar Andrés López Cortés: Abogado de la Universidad Nacional de

Colombia, especialista en Derecho del Trabajo y magíster en Derecho
de la misma Universidad. Obtuvo su Doctorado en Antropología
en la Universidad del Cauca en 2015. Actualmente, es docente de
jornada completa en el Centro de Investigaciones Socio Jurídicas de la
Universidad Libre y miembro del Grupo de Investigación Esculapio.
Tulio Enrique Rojas Curieux: Docente del Departamento de

Antropología de la Universidad del Cauca. Actualmente, se desempeña
como decano de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad del
Cauca.
Carlos Duarte: Profesor y coordinador de la línea de investigación

Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios
Interculturales (IEI) de la Universidad Javeriana de Cali.
Grace Boffey: Investigadora y politóloga de la línea de investigación

Movimientos Sociales y Construcción de Paz del Instituto de Estudios
Dayver Betancourt: Investigador y geógrafo de la línea de investigación

Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios
139
Análisis de la política pública de reparación a las víctimas pertenecientes a
comunidades étnica y culturalmente diferenciadas
se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Panamericana Formas
e Impresos, S. A., en agosto de 2019. Para su elaboración se utilizó
en páginas interiores papel Offset de 70 g
y la carátula y contracarátula en propalcote SBS 280 g.
La fuente tipográfica empleada es Warnock Pro de 12 puntos
en texto corrido y 14 puntos en títulos.

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Análisis de La Política Pública de Reparación A Los Pueblos Ética y Culturalmente Diferenciados en Colombia

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Análisis de la política pública

de reparación a las víctimas

Análisis de la política pública de reparación a las víctimas pertenecientes

a comunidades étnica y culturalmente diferenciadas

Libro resultado del proyecto de investigación:

ISBN impreso: 978-958-5578-02-9

Calle 8.ª n.° 5-80

Autores Oscar López

Directivos Universidad Libre

Comenzamos esta investigación en el 2014 con el objetivo de

dades: la Unidad de Personas Dadas por Desparecidas en el Contexto y

Dispuesto así, este libro ofrece el resultado del proyecto de inves-

Durante más de medio siglo hemos vivido un conflicto armado que

La regionalización de estas economías se ha producido en detrimento

existen entre el discurso de los medios sobre “víctima”, los discursos

se ha producido un discurso racial y de victimización de los pueblos

1. Las que aluden a los ámbitos generales dispuestos en el discurso. En

culturalmente diferenciadas, desplazamientos forzados, recupera-

La interacción entre el contexto global, es decir, lo que podríamos

Determinación de los contextos y definición de las

Esta precisión es relevante porque a lo largo de esta investigación nos

los motivos presentado atrás, resulta necesario plantear la discusión en

Delimitar el contexto para construir las preguntas

En lugar de buscar las diferencias evidentes, producto de las tensiones

fiscal, la seguridad para los inversionistas y el desarrollo económico del

La tercera coincidencia radica en que todos los grupos creen en el

A su turno, entenderemos por ideología simplemente aquello que,

sociopolíticas válidas es necesario identificar aquello que podríamos

tucional declaró el “estado de cosas inconstitucional” con respecto a los

el de reparación, el de reconocimiento, el de integración, entre otros.

Las disposiciones judiciales

de los cuales las entidades adscritas ejecutan la política. En el caso de

La percepción de la CSMLV es que la UARIV no cuenta con la jerar-

Conforme a la Ley 489 de 1998, la cual establece la organización y el

Consolidación Territorial a través del Decreto 2559 del 2015. Después

En el mismo año 2015, el Ejecutivo, con facultades excepcionales,

Como ente rector de la participación, la presencia de la ART en el

El Auto 004 de 2009. El surgimiento de una

pladas— es la prevista para los pueblos indígenas víctimas del conflicto.

carácter multicultural, de su diversidad étnica y de distintos aspectos

axiológico debe promover la construcción de un orden jurídico más

Y lo más importante: la igualdad no es más que una convención, un

defender grupos humanos como portadores de una identidad colectiva,

cidad y carencia de medios f ísicos o jurídicos de defensa para oponerse

y de la comunidad en general, a saber, los principales objetivos de las

Este episodio muestra la manera como el derecho ejerce su violencia,

La Corte Constitucional no apela al histrionismo del Gobierno, que

Se trata de un vector discursivo presente en las políticas coloniales que,

de la identidad indígena; sin embargo, la representación, como señalan

La Corte no se cuestiona a sí misma por la manera en que —mediante

viduos a quienes se les debe proteger su identidad indígena, incluso de

El Decreto 4633 de 2011

Fue así como el diseño intercultural del decreto-ley nos condujo a

El tiempo verbal que determina todo el mensaje del párrafo es la

evidencias necesarias para la asignación de responsabilidad puede ser

La cuestión del territorio

Nación —categoría dúctil por demás—, patrimonio de todos, pero que

Otra práctica que contradice la retórica de reconocimiento e inclu-

responsabilidad estatal a un periodo bastante reciente, sin tener en

el derecho a la identidad cultural, a la autonomía, a las institu-

¿La dignidad humana definida cómo?, ¿por quién?, ¿en qué

campos del conocimiento, es precisamente el que atañe al concepto de

a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y