Informe Ejecutivo

ESTUDIO DE FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN DEL MANTENIMIENTO DE CAMINOS RURALES INFORME FINAL
PRESENTACIÓN
El documento que presentamos a continuación es fruto del trabajo realizado por un equipo
profesional multidisciplinario durante los meses de mayo y agosto de este año en distintas
zonas del país.
Durante este tiempo, se desarrollaron una serie de actividades componentes de un exhaustivo

proceso evaluativo, tendiente a analizar una serie de aspectos vinculados entre si, relacionados
tanto con las características de la infraestructura vial a mantener y del Programa de
mantenimiento de caminos a través de microempresas, como con la gestión del Programa de
Caminos Rurales -PCR- y el logro de sus objetivos institucionales.
Tres han sido los objetivos centrales del estudio; a saber:
(i) Establecer costos de referencia para fijar las tarifas a considerar en los contratos del
PCR, variables según tipo y nivel de servicio del camino;
(ii) Adecuar los contratos de mantenimiento rutinario con las microempresas,

incorporando los nuevos costos, normas de ejecución y normas de evaluación;
(iii) Fortalecer el sistema de gestión y control del mantenimiento del PCR.
El estudio se inició en el mes de mayo del presente año, con una presentación general ante los
funcionarios del PCR, encabezados por su Director Ejecutivo y los miembros del “Grupo de
Trabajo”. Previamente, a fines del mes de abril, aprovechando la estadía de las misiones del
Banco Mundial y del BID, el Equipo Técnico expuso los alcances de su propuesta, recibiendo los
comentarios de la misión.
Durante el mes de mayo, se desarrollaron numerosas reuniones con el “Grupo de Trabajo” a fin
de exponer los avances del estudio e identificar una muestra de caminos y microempresas
representativa que permita, de un lado, validar las propuestas de tipología y niveles de servicio,
y de otro, una razonable estimación de las cargas de trabajo. El 15 de mayo presentamos
nuestro Plan de Trabajo y el 30 del mismo mes el Primer Informe.
En el mes de junio y primeros días del mes de julio el Equipo Técnico realizó las visitas de
campo a 6 oficinas zonales el PCR(1). El 16 de julio se presentó el Informe de Medio Término,
conteniendo la propuesta de los productos más importantes de la consultoría. El 19 y 20 de
julio participamos en el taller de fortalecimiento institucional “El PCR y los Retos de la II Fase”,
oportunidad en la que presentamos el estudio a un auditorio conformado por funcionarios de
las gerencias de la sede central y por los profesionales de las oficinas zonales de todo el país.
El Equipo Técnico del Consultor estuvo compuesto por el Ing. Civil Julio Escudero Meza, como
director del estudio; el Ing. Samuel Hómez López (2) como asesor principal; los Ings. Gustavo
Atahualpa, Gary del Carpio, Luis Vásquez, especialistas viales; el Eco. Humberto Villaverde,
especialista social; el Eco. Mag. en Finanzas Roddy Rivas-Llosa, especialista informático; los
señores José Infante, Oswaldo Molina, Andrés Pun, asistentes de informática; los Bachilleres en
Ingeniería Civil y Economía, Miguel Castro y Diana Prudencio, como asistentes del director del
estudio; y 11 ex monitores viales y administrativos que apoyaron eficazmente el trabajo de
campo.
(1)
Cajamarca, Ancash, San Martín, Huánuco-Pasco, Puno y Madre de Dios
(2)
Administrador Vial del Instituto Nacional de Vías -INVIAS- de Colombia
INFORME EJECUTIVO AGOSTO 2001

Queremos agradecer el gran apoyo recibido por los profesionales del PCR, en especial de los
Directores Ejecutivos Ing. Mario Quiroga G. (3) y Eco. Raúl Torres T.(4), de los miembros del
“Grupo de Trabajo”, Ing. Oscar Chávez, Gerente de Mantenimiento; Ings. Roberto Peralta,
Jorge Urdanivia y Napoleón Bazán, Jefes de las Oficinas Zonales de Ancash, Huánuco-Pasco y
Madre de Dios, respectivamente; Ing. Ana Orcón, de la Gerencia de Mantenimiento; y Arq. Luis
Sotelo, de la Gerencia de Promoción Social y Desarrollo Institucional.
Igualmente agradecemos la valiosa colaboración del personal de la Oficina de Planeamiento y

Sistemas, especialmente de su Jefa la Eco. Flor de María Vargas; del personal de las Gerencias
de Promoción Social y Desarrollo Institucional y Técnica, así como de los profesionales y
técnicos de las Oficinas Zonales del PCR.
El Informe Ejecutivo que presentamos pretende sintetizar los aspectos más importantes
relacionados con el estudio; expone, en primer lugar, las principales conclusiones y resultados
del estudio; y, finalmente, las recomendaciones.
Por razones de orden didáctico, y a fin de mantener la secuencia del estudio, la presentación se
ha ordenado de la siguiente manera:
(i) Metodología para determinar la tipología y el nivel de servicio de los caminos bajo
mantenimiento rutinario del PCR;
(ii) Normas Técnicas para el mantenimiento rutinario de caminos rurales (Normas de

Cantidad, Normas de Ejecución y Normas de Evaluación);
(iii) Actualización preliminar del Manual Técnico de mantenimiento rutinario de

caminos rurales;
(iv) Tarifas Diferenciadas según tipo y nivel de servicio del camino.
(v) Modelo de Contrato
(vi) Algunas consideraciones para la transferencia de la gestión a las municipales;
(vii) Términos de Referencia de la Fase II; y,
(viii) Sistema de Información y Seguimiento.
El Equipo Técnico del Consultor espera que los productos elaborados contribuyan al
afianzamiento de la gestión del mantenimiento de los caminos rurales a través de
microempresas, otorgándole la necesaria sostenibilidad al sistema, tal que permita expandir el
modelo a un programa de alcance nacional que coadyuve a mejorar la calidad de vida de la
población más pobre, justamente aquella asentada en el medio rural.
(3)
mayo y agosto 13 del 2001
(4)
a partir del 13 de agosto del 2001

1. RESULTADOS Y CONCLUSIONES DEL ESTUDIO
A. TIPOLOGÍA
1. Objetivo: Establecer un modelo sencillo y de fácil aplicación que permita clasificar los
kilómetros de un camino en grupos homogéneos, según sus demandas de mantenimiento,
evaluando los principales factores relacionados con sus características físicas y con las
particularidades del entorno en que se ubican.
2. La unidad de análisis de la tipología es el kilómetro, esto significa que la metodología busca

clasificar cada uno de los kilómetros de un camino en grupos que reflejen cargas de trabajo
similares; por lo tanto, será usual que un camino tenga kilómetros clasificados en uno o dos
tipos; excepcionalmente, hasta en tres.
3. Las variables representativas para establecer las diferencias entre los segmentos de un
camino son:
 Relieve:
 Pendiente Longitudinal;
 Estabilidad de Talud.
 Drenaje:
 Número de Obras de Drenaje;
 Precipitación Pluvial.
 Calzada;
 Vegetación.
4. Con base en la revisión de la experiencia disponible en el PCR, entrevistas con Jefes

Zonales, visitas de campo selectivas y reuniones con el “Grupo de Trabajo”, se definieron
tres tipos de caminos: Tipo I, II y III.
5. Una caracterización general de los tipos establecidos es la siguiente:
Tipo I: Tramos que discurren por terrenos de relieve plano u ondulado, con taludes
estables, generalmente de altura menor a 3 metros; tienen, en promedio, 2 obras de
drenaje por kilómetro, eventualmente podrían tener 3 ó 4 estructuras en segmentos
localizados; ancho promedio de la calzada hasta 4.5 metros, esporádicamente mayor;
vegetación escasa (en la sierra), ocasionalmente moderada o abundante (en la selva).
Son tramos con características o condiciones muy favorables, que determinarán menores
cargas de trabajo en las actividades del mantenimiento rutinario; estas características se
encontrarán preferentemente en los caminos ubicados en los valles interandinos y en la
sierra alta o puna.
Tipo II: Tramos que discurren por terrenos de relieve ondulado o accidentado,
ocasionalmente ondulado, con taludes inestables, generalmente de alturas mayores a 3
metros, pero menores a 7; tienen en promedio 3 a 4 obras de drenaje por kilómetro,
eventualmente 5 o más; ancho promedio de la calzada hasta 4.5 metros, esporádicamente
mayor; vegetación moderada a abundante (en la selva), eventualmente escasa (en la
sierra).

Son caminos con características o condiciones intermedias, que determinarán cargas de

trabajo moderadas para efectos del mantenimiento rutinario; estas características se
encontrarán preferentemente en los caminos ubicados en la sierra baja e intermedia y en la
selva baja.
Tipo III: Tramos que discurren por terrenos de relieve accidentado o muy accidentado,
con taludes inestables, mayores a 7 metros; generalmente tienen más de 5 obras de
drenaje por kilómetro, aunque también se encontrarán caminos con 3 a 4 obras de drenaje
por kilómetro; ancho promedio de la calzada hasta 4.5 metros, esporádicamente mayor;
vegetación moderada a abundante (en la selva), eventualmente escasa (en la sierra).
Son caminos con características muy desfavorables, que determinarán mayores cargas de
trabajo en el mantenimiento rutinario; estas características se encontrarán preferentemente
en los caminos ubicados en la selva alta y en la sierra intermedia
B. NIVELES DE SERVICIO
1. Objetivo: Establecer un modelo sencillo y de fácil aplicación que permita agrupar los
caminos según sus demandas de mantenimiento, vinculadas a su importancia, uso y nivel
de transitabilidad y/o accesibilidad deseados.
2. Para determinar el nivel de servicio, la unidad de análisis es el camino en su

conjunto. Esto significa que la metodología propuesta es válida para calificar todo el camino
y no sólo parte de él; es decir, un camino sólo puede tener un nivel de servicio.
3. Las variables representativas para establecer el nivel de servicio de un camino son:
 Categoría del camino; y

 Tránsito
 Índice Medio Diario;
 Tránsito Pesado
4. Con base en la revisión de la experiencia disponible en el PCR,

entrevistas con autoridades municipales, microempresarios, Jefes Zonales, visitas de campo
selectivas y reuniones con el “Grupo de Trabajo”, se definieron 2 niveles de servicio para los
caminos bajo mantenimiento del PCR: Nivel de Servicio Alto (A), y Nivel de Servicio Básico
(B).
5. Una definición general de los niveles de servicio establecidos es la

siguiente:
Nivel de Servicio Alto (A): Bajo esta categoría califican todos los caminos de la red
nacional o departamental, actualmente bajo mantenimiento del PCR; igualmente, los
caminos vecinales con altos flujos vehiculares y reconocida importancia socio-económica por
servir para el transporte de la producción local hacia los mercados regionales y/o
nacionales.
Permiten el tránsito de todo tipo de vehículos, sin restricciones, durante toda época del año
y bajo cualquier condición climática. El mantenimiento periódico debe ser efectuado cada
tres años. La respuesta, ante la eventualidad de alguna emergencia que afecte la
transitabilidad debe ser inmediata. Las microempresas que atiendan el mantenimiento de
estos caminos deben prever la conformación de piquetes o turnos extraordinarios,
especialmente en épocas de lluvia, para atender las emergencias que pudieran ocurrir. PCR
debe reservar recursos y promover mecanismos de participación de los municipios

provinciales, distritales, y/o gobiernos regionales (vía la suscripción de convenios) para

atender el mantenimiento extraordinario que pudieran requerir estos caminos.
Nivel de Servicio Básico (B): Representa el nivel mínimo aceptable por el programa.
Bajo esta categoría califican los caminos vecinales de menor importancia. La prioridad en
estos caminos será garantizar la seguridad del viaje y la estabilidad del camino.
El tránsito puede ser restringido, durante períodos cortos no mayores a un día, cuando se
presenten condiciones climáticas adversas. El mantenimiento periódico debe ser efectuado
cada cuatro años. Las microempresas que atiendan el mantenimiento de estos caminos
deben prever la conformación de piquetes o turnos extraordinarios, especialmente en
épocas de lluvia, para atender las emergencias que pudieran ocurrir. PCR debe reservar
recursos y promover mecanismos de participación de los municipios provinciales, distritales,
y/o gobiernos regionales (vía la suscripción de convenios) para atender el mantenimiento
extraordinario que pudieran requerir estos caminos.
C. MUESTRA DE CAMPO
1. En coordinación con el “Grupo de Trabajo” y los Jefes Zonales del PCR se identificó una
muestra de caminos y microempresas representativas tal que permita validar las
metodologías planteadas para establecer la tipología y el nivel de servicio de los caminos
bajo mantenimiento del PCR; así como una razonable estimación de las cargas de trabajo
para cada categoría o grupo definido.
2. La muestra considerada estuvo conformada por 32 caminos (01 nacional, 09

departamentales y 22 vecinales), ubicados en siete departamentos: Ancash, Cajamarca,
Huánuco, Madre de Dios, Pasco, Puno, y San Martín; con una longitud total de 761
kilómetros (7.05% del total de caminos bajo mantenimiento del PCR) (5).
3. Los resultados generales obtenidos en el ejercicio de validación de la tipología de caminos

fueron los siguientes:
MUESTRA TIPO I TIPO II TIPO III

CAMINOS (km) (km) (%) (km) (%) (km) (%)
32 761 207 27.20 361 47.44 193 25.36
En opinión del Equipo Técnico, la metodología planteada permite clasificar adecuadamente

los tramos evaluados, estableciendo una correlación entre la tipología y las diferentes
cargas de trabajo que demandará el mantenimiento rutinario de los caminos.
Dado el carácter aleatorio de la muestra se espera que la distribución porcentual obtenida

(27.20% Tipo I; 47.44% Tipo II; y, 25.36% Tipo III) se mantenga sensiblemente al ser
aplicada al total de caminos bajo mantenimiento del PCR.
4. Los resultados generales obtenidos en el ejercicio de validación del nivel de servicio

de los caminos fueron los siguientes:
MUESTRA DE 32 CAMINOS CATEGORÍA DEL CAMINO

NACIONAL DEPARTAMENTAL VECINAL
NIVEL DE SERVICIO ALTO (A) 01 09 03
NIVEL DE SERVICIO BÁSICO (B) 19
(5)
En el Anexo Nº 1 se indica la relación de los caminos y microempresas seleccionadas para la muestra de campo

Trece (13) caminos (40.6%) califican en el Nivel de Servicio Alto (A); mientras que los 19
restantes (59.4%) se agrupan en el Nivel de Servicio Básico (B). Es importante señalar que
de los trece caminos considerados en el nivel (A), 10 son departamentales o nacionales.
De los 22 caminos vecinales considerados en la muestra, solamente 3 (13.6%) califican en el

Nivel de Servicio Alto (A), como consecuencia del rol que desempeñan en el desarrollo y
fomento de actividades económicas tales como la agricultura, minería y turismo. Los 19
caminos restantes (86.4%) califican en el Nivel de Servicio Básico (B); se trata de vías de
menor importancia, caracterizadas por servir a zonas de limitados recursos y bajos
volúmenes de tránsito.
En opinión del Equipo Técnico del Consultor, la metodología para determinar el nivel de
servicio de los caminos es consistente y válida para su aplicación en el resto de caminos a
cargo del PCR.
D. PROYECCIONES: TIPOLOGÍA Y NIVEL DE SERVICIO
1. La simbiosis de tipología y niveles de servicio, permitió definir seis planes de

mantenimiento rutinario.
TIPO DE CAMINO NIVEL DE SERVICIO RELACIÓN INTEGRADA

B I B
I
A I A
B II B
II
A II A
B III B
III
A III A
2. Actualmente PCR tiene bajo mantenimiento una red de caminos de 10,800

kilómetros, en 12 departamentos del país, tal como se muestra en el siguiente cuadro:
RED DE CAMINOS BAJO MANTENIMIENTO DEL PCR: POR DEPARTAMENTO
CAMINOS BAJO
RED RED RED
MANTENIMIENTO
DEPARTAMENTO NACIONAL DEPARTAMENTAL VECINAL
DEL PCR
(km) ( % ) (km) ( % ) (km) (%) (km) (%)
ANCASH 1,297 12% 44 3.4% 161 12.4% 1,092 84.2%
APURÍMAC 1,132 10% 218 19.3% 914 80.7%
AYACUCHO 1,373 13% 506 36.9% 867 63.1%
CAJAMARCA 1,438 13% 49 3.4% 65 4.5% 1,324 92.1%
CUSCO 1,114 10% 22 2.0% 524 47.0% 568 51.0%
HUANCAVELICA 1,062 10% 258 24.3% 804 75.7%
HUÁNUCO 1,087 10% 155 14.3% 254 23.3% 678 62.4%
JUNÍN 660 6% 77 11.7% 583 88.3%
MADRE DE DIOS 182 2% 182 100.0%
PASCO 428 4% 158 36.9% 270 63.1%
PUNO 630 6% 110 17.4% 520 82.6%
SAN MARTÍN 397 4% 20 5.1% 124 31.2% 253 63.6%
TOTAL 10,800 100% 291 2.7% 2,454 22.7% 8,055 74.6%
Fuente: Gerencia de Promoción Social y Desarrollo Institucional del PCR – Agosto 2001

3. Una proyección realizada en base a los resultados obtenidos nos muestra la probable
distribución, por tipo y nivel de servicio, de los caminos actualmente bajo mantenimiento
del PCR.
PROYECCIÓN: CLASIFICACIÓN DE LA RED POR TIPO Y NIVEL DE SERVICIO
RED DE CAMINOS POR TIPO Y NIVEL DE SERVICIO

CATEGORÍA (km)
IB IA II B II A III B III A
NACIONAL 32.2 131.3 127.5
DEPARTAMENTAL 750.4 947.4 756.0
VECINAL 2,048.4 322.4 3,739.8 588.7 1,171.5 184.4
TOTAL 2,048.4 1,105.0 3,739.8 1,667.4 1,171.5 1,067.9
Fuente: Elaboración propia.
Por Tipo: 3,153.40 km. (29.20%) se agruparían en el Tipo I; 5,407.2 km. (50.07%) en el
Tipo II; y, 2,239.40 (20.73%) en el tipo III.
Por Nivel de Servicio: 6,959.70 km. ( 64.44%) se clasificarían en el Nivel de Servicio Básico
(B); mientras que 3,840.30 km. (35.56%) en el Nivel de Servicio Alto (A)
E. NORMAS TÈCNICAS
1. Uno de los objetivos de la consultoría fue la actualización preliminar del Manual Técnico
para el Mantenimiento Rutinario de los Caminos Rurales. En la medida en que este manual
debía recoger las mejores prácticas identificadas durante el estudio, una de las tareas
previas que el Equipo Técnico realizó, a partir del trabajo de campo sobre una muestra
representativa de 30 microempresas exitosas, fue identificar las actividades de
mantenimiento rutinario habitualmente desarrolladas por las microempresas, y a partir de
ello, establecer las normas de cantidad o cargas de trabajo, por tipo y nivel de servicio del
camino; así como definir las normas de ejecución y de evaluación para cada una de las
actividades determinadas.
2. En ese sentido, el estudio incluye una sección referida a Normas Técnicas en la que se
plantea una serie de disposiciones orientadas a estandarizar -en base a las mejores
prácticas-, los procedimientos de ejecución; establecer pautas para la medición de
rendimientos y productividades; así como introducir mecanismos de evaluación que
aseguren el cumplimiento de los indicadores de mantenimiento.
Adicionalmente, las Normas Técnicas cumplen la función de prevenir y reducir la

probabilidad de ocurrencia de controversias generadas en la administración de los
contratos, estimulando, asimismo, altos niveles de calidad en el trabajo.
Las Normas Técnicas comprenden: (i) Normas de Ejecución; (ii) Normas de Cantidad; y,
(iii) Normas de Evaluación.
E.1 NORMAS DE EJECUCIÓN
1. Las Normas de Ejecución identifican 16 actividades de mantenimiento rutinario

realizadas habitualmente por las microempresas; en ese sentido, añaden 3 actividades en
relación a las que figuraban en el anterior manual: (i) limpieza de calzada; (ii) remoción de
derrumbes; y, (iii) reforestación.
Establece una codificación de las actividades en función a los elementos del camino; define
con mayor precisión la descripción, objetivos y procedimientos de ejecución de cada

actividad; redefine la conformación de las cuadrillas tipo y las unidades de medida; precisa
el número mínimo de herramientas y los materiales necesarios para cada actividad; e
incluye, en el rubro indicadores de comprobación, las tolerancias y respuestas que servirán
para evaluar el grado de cumplimiento del trabajo.
Las 16 actividades identificadas, caracterizadas por el uso intensivo de mano de obra y

dirigidas a conservar la vía, el sistema de drenaje, el control de la vegetación, la
señalización y el medio ambiente, son:.
 MR 100 Conservación de la Calzada

 MR 101 Limpieza de Calzada
 MR 102 Bacheo
 MR 103 Desquinche
 MR 104 Remoción de Derrumbes
 MR 200 Limpieza de Obras de Drenaje

 MR 201 Limpieza de Cunetas
 MR 202 Limpieza de Alcantarillas
 MR 203 Limpieza de Badén
 MR 204 Limpieza de Zanjas de Coronación
 MR 205 Limpieza de Pontones
 MR 206 Encauzamiento de Pequeños Cursos de Agua
 MR 300 Control de Vegetación

 MR 301 Roce y limpieza
 MR 400 Seguridad Vial

 MR 401 Conservación de Señales
 MR 500 Medio Ambiente

 MR 501 Reforestación
 MR 600 Vigilancia y Control Vial

 MR 601 Vigilancia y Control
 MR 700 Actividades Complementarias

 MR 701 Reparación de muros secos
 MR 702 Reparación de Pontones
2. Las normas de ejecución establecen, igualmente, rendimientos, que no es otra cosa que
la producción promedio que debe alcanzar un grupo de trabajadores en la ejecución de una
determinada actividad.
Para determinar los rendimientos de las actividades del mantenimiento rutinario, se ha

considerado los estándares más altos alcanzados por las microempresas exitosas
seleccionadas en la muestra.
En el siguiente cuadro presentamos los rendimientos por actividad; haciendo la salvedad

que durante la segunda fase de la asistencia técnica se deberá realizar un análisis más
profundo de las prácticas operativas de las microempresas, a fin de -eventualmente-, afinar
estos valores de referencia.

CÓDIGO ACTIVIDAD UNIDAD CUADRILLA RENDIMIENTO

(Nº trab.) POR DÌA
MR 100 CONSERVACIÓN DE CALZADA
MR 101 Limpieza de Calzada km 3 0.60
MR 102 Bacheo m2 4 40.00
MR 103 Desquinche m3 4 10.00
MR 104 Remoción de Derrumbes m3 3 9.00
MR 200 LIMPIEZA DE OBRAS DE DRENAJE
MR 201 Limpieza de Cunetas ml 4 480.00
MR 202 Limpieza de Alcantarillas und 3 2.00
MR 203 Limpieza de Badenes m 2
4 40.00
MR 204 Limpieza de Zanjas de Coronación ml 4 480.00
MR 205 Limpieza de Pontones und 4 2.00
MR 206 Encauzamiento de pequeños cursos de agua ml 3 6.00
MR 300 CONTROL DE VEGETACIÓN
MR 301 Roce y Limpieza m2 3 1,200.00
MR 400 SEGURIDAD VIAL
MR 401 Conservación de Señales und 2 10.00
MR 500 MEDIO AMBIENTE
MR 501 Reforestación und 6 600.00
MR 600 VIGILANCIA Y CONTROL VIAL
MR 601 Vigilancia y Control km 1 25.00
MR 700 ACTIVIDADES MENORES Y/O COMPLEMENTARIAS
MR 701 Reparación de Muros Secos m3 5 6.00
MR 702 Reparación de Pontones und 4 1.00
MR 102.01 Transporte de material de cantera m 3
3 48.00
3. Una de las falencias más notorias del actual sistema de mantenimiento rutinario es la
ausencia de criterios para priorizar la ejecución de las actividades de mantenimiento, las
microempresas realizan sus labores sin una idea definida de las actividades cuya
desatención podría tener mayor repercusión en la seguridad del viaje, con el consecuente
riesgo de la integridad física de los usuarios de la vía.
En ese sentido se ha propuesto un esquema sencillo y de fácil aplicación:
 Primera prioridad: Seguridad de viaje. Un servicio eficiente de mantenimiento

debe garantizar, de un lado, la integridad física de las personas que utilizan el camino, y
de otro lado, ofrecer seguridad al tránsito vehicular.
 Segunda prioridad: Conservación de las obras de drenaje. Permitir el paso de

los vehículos a través de las quebradas, acequias, riachuelos, etc. Normalmente, la
circulación en estos lugares se realiza con algunas restricciones de velocidad, ya sea por
las características de la estructura (ancho limitado, tipo de tablero, desniveles notorios
en el caso de los badenes, etc.) o por la configuración del terreno. En ese sentido,
podemos considerar que el riesgo es menor.
 Tercera prioridad: Otras actividades con prioridad media o baja. La tercera

prioridad, será para aquellas actividades complementarias que no interfieran
directamente con la fluidez de la circulación vehicular.
E.2 NORMAS DE CANTIDAD

1. Determinan diferentes cargas de trabajo, por actividad y por kilómetro-año, que la

microempresa debe ejecutar para mantener la transitabilidad del camino; han sido
establecidas según el tipo y nivel de servicio del camino.
2. Para estimar las cargas de trabajo, se consideró, igualmente, la frecuencia con que se
repetían las actividades del mantenimiento rutinario en el lapso de un año, que
generalmente está determinada por factores naturales del lugar y condiciones propias del
camino.
3. Las cargas de trabajo, por tipo y nivel de servicio del camino, se muestran en el Cuadro
E.2.3:
E.3 NORMAS DE EVALUACIÓN
1. Establece un conjunto de indicadores de mantenimiento rutinario, según la

prioridad de cada actividad, que permitirán evaluar la calidad del trabajo y la eficiencia del
desempeño de las microempresas, considerando tolerancias y tiempos de respuesta por
cada actividad.
2. Adicionalmente, fija una escala de penalidades en caso de incumplimiento en la

ejecución de cualquier actividad, que en caso reiterancia podría llevar a la resolución del
contrato.
3. Las normas de evaluación se muestran en los Cuadros E.3.3.a, E.3.3.b y E.3.3.c
F. PRODUCTIVIDADES
1. El principal indicador de la productividad del trabajo de las microempresas es el número

de kilómetros del camino mantenido por cada integrante de la microempresa por año.
2. La productividad se deriva del número de horas-hombre requerido para alcanzar el

nivel de mantenimiento rutinario deseado, según el tipo y nivel de servicio del camino. Se
ha calculado considerando que cada socio de la microempresa trabajará 2,400 horas al año
(8 horas diarias, durante 25 días al mes y 12 meses al año).
3. Las productividades establecidas se muestran en el siguiente cuadro:
TIPO Y NIVEL DE HORAS-HOMBRE POR PRODUCTIVIDAD

SERVICIO DEL CAMINO km-año (km/trabajador/año)
IB 462 5.00
IA 517 4.50
II B 668 3.50
II A 786 3.00
III B 972 2.50
III A 1185 2.00
G. ACTUALIZACIÓN PRELIMINAR DEL MANUAL TÉCNICO
1. El diagnóstico establecido a la gestión del mantenimiento rutinario de los caminos

rurales, muestra resultados disímiles y limitaciones, tanto en los procedimientos de

ejecución de las actividades, como en los reportes de las microempresas y monitores

técnicos; que no permiten evaluar la calidad del trabajo ni medir la eficiencia del
desempeño de las microempresas.
2. Otro de los aspectos críticos del actual sistema está relacionado con la
programación anual de las actividades del mantenimiento rutinario; la capacidad de
programación de la mayoría de microempresas se reduce generalmente a la administración
cotidiana del trabajo, sin que las actividades que realizan guarden relación, necesariamente,
con las prioridades, estacionalidad y/o requerimientos del camino.
3. En el marco de la Fase I del Estudio el Equipo Técnico ha realizado la actualización

preliminar del Manual Técnico del PCR, incorporando las Normas de Ejecución, las Normas
de Cantidad y las Normas de Evaluación, cuya aplicación facilitará tanto, la medición de las
cargas de trabajo, rendimientos y productividades alcanzadas por las microempresas, como
la planificación del mantenimiento; así mismo, permitirá prevenir y reducir la probabilidad
de ocurrencia de controversias generales en la administración de los contratos, estimulando
altos niveles de calidad en el trabajo.
4. Cabe indicar que durante la Fase II de la asistencia técnica se deberá realizar un

análisis mucho más exhaustivo de las prácticas operativas de las microempresas a fin de
establecer, con mayor exactitud, rendimientos, productividades, criterios de priorización y
programación, a partir de cuyos resultados se elaborará la versión final del Manual Técnico
para el Mantenimientos de los Caminos Rurales del PCR.
5. En ese sentido, la actualización preliminar del Manual Técnico pone énfasis en los
siguientes aspectos:
 Amplía el glosario de términos normalmente utilizados en la gestión del mantenimiento
de los caminos;
 Establece dieciséis (16) actividades de mantenimiento rutinario que habitualmente
vienen ejecutando las microempresas; incorporando tres actividades: (i) limpieza de
calzada; (ii) remoción de derrumbes y, (iii) reforestación;
 Actualiza y complementa las normas de ejecución actualmente vigentes;
 Incorpora criterios para priorizar la ejecución de actividades;
 Establece rendimientos estándar para las dieciséis (16) actividades del mantenimiento
rutinario identificadas;
 Incorpora Normas de Cantidad que establecen cargas de trabajo diferenciadas, por
kilómetro-año, para cada una de las actividades del mantenimiento rutinario, según el
tipo y nivel de servicio del camino;
 Incorpora Normas de Evaluación que establecen los indicadores de calidad que deberán
alcanzar las microempresas; así como las sanciones o penalidades a las que estarán
sujetas en caso de incumplimiento;
 Incorpora una metodología sencilla para programar anualmente las actividades de
mantenimiento rutinario de un camino;
 Incorpora recomendaciones para un adecuado registro de las actividades diarias de la
microempresa mediante el “Cuaderno de Mantenimiento”;
 Incorpora formatos para el registro estandarizado de las cargas de trabajo; e,

Incorpora un capítulo referente a la supervisión y control de las actividades de


mantenimiento realizadas por las microempresas, describiendo las funciones del Monitor
Vial.
H. TARIFAS DIFERENCIADAS
1. Objetivo: Elaborar una propuesta de tarifas diferenciadas que, recogiendo las

mejores prácticas actualmente aplicadas por las microempresas, refleje los verdaderos
costos del mantenimiento rutinario, según el tipo y nivel de servicio del camino; de modo
que los futuros contratos con las microempresas se suscriban sobre la base de una
retribución equitativa directamente relacionada con el trabajo a realizar; y que, en la
perspectiva del cofinanciamiento municipal, contribuya a la sostenibilidad del programa.
2. Para determinar los costos diferenciados del mantenimiento rutinario se han aplicado
jornales de referencia, económicamente razonables y socialmente aceptables, que
coadyuvarán al eficiente mantenimiento rutinario de los caminos. Se establecieron dos
jornales de referencia, uno para la Región Sierra de S/. 13.00 y otro para la Región Selva de
S/. 15.00.
3. Los costos de referencia calculados para establecer las tarifas diferenciadas se

muestran en el siguiente Cuadro:
CÓDIGO ACTIVIDAD UNIDAD COSTO COSTO

UNITARIO UNITARIO
SIERRA SELVA
(S/.) (S/.)
MR 100 CONSERVACIÓN DE CALZADA
MR 101 Limpieza de Calzada km 67.60 78.00
MR 102 Bacheo Camino Tipo I m2 2.92 3.18
Bacheo Camino Tipo II m 2
3.14 3.40
Bacheo Camino Tipo III m2 3.58 3.85
MR 103 Desquinche m 3
5.41 6.24
MR 104 Remoción de Derrumbes m3 4.50 5.20
MR 200 LIMPIEZA DE OBRAS DE DRENAJE
MR 201 Limpieza de Cunetas ml 0.11 0.14
MR 202 Limpieza de Alcantarillas und 20.28 23.40
MR 203 Limpieza de Badenes m2 1.35 1.56
MR 204 Limpieza de Zanjas de Coronación ml 0.11 0.14
MR 205 Limpieza de Pontones und 27.04 31.20
MR 206 Encauzamiento de pequeños cursos de agua ml 0.68 0.78
MR 300 CONTROL DE VEGETACIÓN
MR 301 Roce y Limpieza m2 0.03 0.04
MR 400 SEGURIDAD VIAL
MR 401 Conservación de Señales und 3.70 4.12
MR 500 MEDIO AMBIENTE
MR 501 Reforestación und 0.14 0.16
MR 600 VIGILANCIA Y CONTROL VIAL
MR 601 Vigilancia y Control km 0.54 0.62
MR 700 ACTIVIDADES MENORES Y/O COMPLEMENTARIAS
MR 701 Reparación de Muros Secos m3 11.26 13.00
MR 702 Reparación de Pontones und 136.99 145.31

4. Las tarifas diferenciadas por km-año (en dólares americanos y en nuevos soles), por
tipo y nivel de servicio del camino, se muestran en los siguientes Cuadros:
REGIÓN TARIFAS POR TIPO DE CAMINO Y NIVEL DE SERVICIO
(US$/ km-año)
IB IA IIB IIA IIIB IIIA
SIERRA 550 590 720 820 1,020 1,200
SELVA (*)
510 550 680 770 970 1,150
(*)
Las tarifas en la selva no consideran el IGV
REGIÓN TARIFAS POR TIPO DE CAMINO Y NIVEL DE SERVICIO

(S/. km-año)
IB IA IIB IIA IIIB IIIA
SIERRA 1,895.28 2,048.80 2,508.25 2,836.74 3,566.62 4,173.00
SELVA (*)
1,769.59 1,921.83 2,365.78 2,694.43 3,393.92 3,998.16
(*)
Las tarifas en la selva no consideran el IGV. Tipo de Cambio: 1 US$ = S/. 3.48
5. Las tarifas cubren los costos operativos de las microempresas (costos directos e
indirectos), permiten cancelar los impuestos de ley; generando, además, un pequeño
margen de ahorro del 5%.
6. Se estima que el impacto del cambio de tarifa afectará tres aspectos en la

organización y funcionamiento de las microempresas:
(i) posible reducción o aumento del número de socios como consecuencia del proceso de
adecuación al indicador técnico de productividad propuesto por la consultoría;
(ii) cambios en la organización y composición de las cuadrillas para adecuarse a los
rendimientos establecidos y cumplir con los indicadores de calidad del servicio
propuestos; y,
(iii) reordenamiento de la administración del presupuesto para el mantenimiento, el cual
deberá ser utilizado de acuerdo a las partidas y conceptos previamente definidos,
evitando el manejo discrecional de los recursos.
7. Las estimaciones financieras, para cada uno de los departamentos donde interviene
el PCR, se han realizado según el tipo y nivel de servicio de la red vial de acuerdo a las
tarifas aplicables a cada caso. Los cálculos se muestran en el Cuadro Nº H.7.1
8. El monto estimado de inversión anual que el PCR y las Municipalidades deberán

destinar al mantenimiento rutinario de los caminos a su cargo (red nacional, departamental
y vecinal), asciende a la suma de US$ 8´287,468; algo más del 71% (US$ 5´888344) para
los caminos vecinales; 25.5% (US$ 2´120,537) para los caminos departamentales; y, 3.4%
(US$ 278,587) para los caminos nacionales.
9. De acuerdo a esta estimación, el costo promedio del mantenimiento rutinario por

kilómetro-año será de US$ 767 equivalente a S/. 2,669.
10. Considerando que los municipios aportarán US$ 300 por kilómetro-año para el
mantenimiento rutinario de los caminos vecinales de su jurisdicción , cualquiera sea el tipo o
nivel de servicio, se ha realizado un ejercicio con el objeto de precisar los montos del co-
financiamiento, determinándose que al PCR le correspondería financiar US$ 3´471,790 y a
los municipios US$ 2´416,553. Los resultados estimados, por departamento, se muestran
en el Cuadro N° H.10.1

11. Finalmente para efectos de comparar la carga financiera de las tarifas diferenciadas
únicamente de la red vecinal respecto a la tarifa plana que hasta el año 2000 vino aplicando
el PCR, se ha elaborado el siguiente cuadro, en el que se puede apreciar que el ahorro que
se generaría sería del orden del 39%. Debemos tener en cuenta que este ahorro es mucho
más importante considerando que en el mediano plazo se estima que esa carga financiera
debe pasar a los municipios.
COMPARACIÓN DE LA CARGA FINANCIERA ENTRE LA TARIFA PLANA Y

LAS TARIFAS DIFERENCIADAS - RED VECINAL
10.000,0
M 9.000,0 9,666
I
L 8.000,0
E
S
7.000,0
D
E 6.000,0
5,888.3
D 5.000,0
O
L 4.000,0
A 3,777.7
R 3.000,0
E
S 2.000,0
1.000,0
-
TARIFA PLANA TARIFA DIFERENCIADA AHORRO
39%
12. En relación a la actualización de las tarifas, la regla es la siguiente: si existen cambios en las
cargas de trabajo o en los costos unitarios, se deberá realizar el ajuste correspondiente de
las tarifas.
Para evaluar los cambios en las cargas de trabajo será necesario monitorear las cantidades
de trabajo ejecutadas por cada microempresa en cada uno de los caminos de acuerdo al
plan de mantenimiento. Esta evaluación deberá efectuarse anualmente registrando en
forma ordenada la información obtenida
Esta tarea de relevamiento y registro de información será la base para una correcta
estimación de las cargas de trabajo y un eficiente control de los rendimientos.
En relación a los costos unitarios una de las variables principales a evaluar será el costo de
la mano de obra.
Para la actualización de las tarifas el Equipo Técnico ha preparado una guía, acompañada
de formatos de registro.
I. MODELO DE CONTRATO
1. Las actuales tendencias en materia de gestión del mantenimiento ponen énfasis en el

control de resultados por sobre el control de actividades. En ese sentido, el modelo de

contrato elaborado por el Equipo Técnico incluye los siguientes elementos: (i) tarifas
diferenciadas por tipo y nivel de servicio del camino; (ii) normas de ejecución que
establecen los procedimientos para realizar cada actividad; (iii) normas de evaluación que
incluyen las responsabilidades de la microempresa, indicadores de cumplimiento, tolerancias
y plazos para levantar cualquier observación que se pudiera plantear; y, (iv) una escala de
penalidades, según prioridades, que sancione a las microempresas que no alcancen los
resultados esperados.
2. Debemos señalar que, si bien es cierto que este modelo mantiene la estructura de los
contratos actualmente vigentes en el PCR, contiene adecuaciones importantes que, muy
sucintamente, pasamos a señalar:
 Incorpora la base legal que sustenta la contratación.

 Establece un esquema de pago en base a tarifas diferenciadas.
 Mantiene la posibilidad de otorgar adelantos a las microempresas para la adquisición de
herramientas, ajustando los plazos para la presentación de la solicitud;
 Precisa con mayor amplitud las obligaciones de la microempresa, planteando que los
contratos incorporen como anexos, tanto el Manual Técnico, como los indicadores de
evaluación;
 Precisa las funciones del Monitor Vial, de modo que la microempresa tenga pleno
conocimiento de sus atribuciones; y,
 Establece una escala de multas para sancionar a las microempresas que no alcancen los
resultados especificados en los indicadores.
J. CONSIDERACIONES PARA LA TRANSFERENCIA DE LA GESTIÓN A LAS

MUNICIPALES
1. La previsible expansión de la red de caminos bajo mantenimiento, en una

segunda etapa del programa, ocasionará una carga fiscal insostenible para el presupuesto
del Programa de Caminos Rurales y aún para el presupuesto del sector transportes. Con la
tarifa plana de US$ 1,200 km-año y con casi 10,800 kilómetros bajo mantenimiento, la
carga financiera para el año 2,002 hubiera ascendido a US$ 13 millones aproximadamente,
a esta cifra se debe añadir el costo del mantenimiento periódico y extraordinario.
2. El sistema de gestión desarrollado exitosamente por el PCR1 requiere ser

adecuado al contexto institucional y financiero de las municipalidades provinciales y
distritales con las cuales se propone realizar una gestión conjunta, de acompañamiento y
colaboración, durante el PCR2. En este marco, dos de los objetivos fundamentales del
programa son:
(i) Lograr la participación municipal en la financiación del mantenimiento rutinario de los

caminos rehabilitados; y,
(ii) Transferir gradualmente la gestión vial a las municipalidades provinciales y distritales.
3. Un primer paso es fijar tarifas diferenciadas en función al tipo y nivel de servicio

de los caminos. Con esta nueva estructura de costos se lograría una reducción de costos del
orden del 39% aproximadamente, mejorando, inclusive, la calidad del mantenimiento de los
caminos.
4. Si bien la presente consultoría no tiene entre sus objetivos ser exhaustiva en el

desarrollo específico de los mecanismos de gestión municipal para asumir en un futuro

cercano la responsabilidad de la gestión, consideramos que es preciso analizar las

consideraciones que deben ser tomadas en cuenta para que el actual sistema de gestión del
mantenimiento de caminos -con todas la mejoras que se introduzcan producto de las 2
fases de la asistencia técnica y de los propios mecanismos de retroalimentación que se
generen al interior del PCR-, pueda ser aplicado de manera satisfactoria por los municipios
provinciales y distritales que adopten el modelo diseñado por el PCR para el mantenimiento
de los caminos a través de microempresas.
En esta perspectiva, en el presente documento el Equipo Técnico desarrolla algunas

consideraciones de carácter legal, institucional y financiero que deben ser tomadas por el
PCR para una ordenada transferencia de la gestión a las municipalidades.
5. De acuerdo a lo establecido por la Constitución Política del Perú; por la Ley

Orgánica de Municipalidades –artículos 65 y 71-; y, por la Ley General del Transporte –
artículos 17 y 18-, las municipalidades son competentes para la gestión de los caminos
vecinales, lo que incluye la construcción, rehabilitación, mantenimiento y mejoramiento de
la infraestructura vial. Sin embargo, estos dispositivos legales no definen ni delimitan las
competencias o funciones de los municipios provinciales y distritales. Este vacío genera
confusión y da pie a que los municipios evadan su responsabilidad en el tema vial.
Por otro lado, es claro que de acuerdo al actual esquema de distribución del Fondo de
Compensación Municipal -por número de habitantes- las municipalidades provinciales
seguirán disponiendo de mayores recursos financieros para atender, entre otras prioridades,
las necesidades de su red vial. Esta realidad nos indica que no tendría mayor sentido
otorgarle a ambos las mismas facultades y responsabilidades en los servicios viales cuando
la asignación de los recursos tienen otra relación distributiva.
En este sentido, creemos que el esquema de financiamiento compartido que viene

promoviendo el PCR, bajo el liderazgo de las municipalidades provinciales, requiere un rol
definido, claro y aceptado por cada una de las partes.
6. No existe dispositivo legal alguno que obligue a los municipios a contratar o

renovar el contrato de las microempresas. En ese sentido, para que los municipios adopten
el sistema de microempresas haciéndolo sostenible en el tiempo, es necesario que la calidad
del servicio brindado sea apreciada y aceptada, tanto por el municipio, como por la
población de las comunidades. Este último aval de la comunidad, será fundamental para
respaldar a la microempresa en la medida en que su contratación pudiera depender ya no
de su eficiencia, sino de la “afinidad política” con la autoridad edil de turno. Debe quedar
claro que, tanto el rol del municipio, como el de la población es muy importante y que se
complementan entre sí, por lo que en el diseño final del esquema de transferencia no será
recomendable soslayar o subestimar la capacidad de fiscalización social de la comunidad en
el mantenimiento de los caminos
7. En un horizonte mediato, es difícil prever cuanto tiempo podría durar el

contrato con una microempresa; consideramos que un esquema válido a evaluar para el
mediano plazo será la pertinencia de incorporar un sistema de competencia por el mercado;
es decir, la posibilidad que las microempresas compitan por el mantenimiento de los
caminos. A corto plazo, se deben estudiar mecanismos que permitan la competencia, entre
los pobladores, por la pertenencia a la microempresa, de modo que la comunidad y el
propio municipio perciban que existe renovación al interior de la microempresa vía la
participación rotativa de sus miembros.

8. Será importante, instruir y acostumbrar a las microempresas -desde ahora-,

respecto al cumplimiento del contrato y a la aplicación de sanciones, cuando estas resulten
justas. Actualmente, se percibe cierto sentido paternalista, evidenciado en la “protección
que el PCR brinda a las microempresas” –los contratos se renuevan a su culminación
prácticamente en forma automática, son muy raras las sanciones o multas que se aplican,
etc.-, situación que podría variar muy rápidamente cuando los municipios asuman la gestión
del mantenimiento y por consiguiente tengan la facultad de contratar el servicio.
9. A corto plazo, un tema muy importante, vital para la sostenibilidad del

sistema, es el referido a la necesidad de promover propuestas legislativas que permitan
establecer normas y procedimientos especiales que faculten a los municipios a adjudicar
directamente el mantenimiento rutinario de los caminos a las microempresas constituidas
por el PCR.
10. La situación crítica de la gestión y administración de los municipios es un

hecho reconocido por todos los analistas de la problemática municipal. Si bien es cierto la
preocupación central del PCR se orienta a lograr una capacidad de gestión municipal
específicamente referida a la gestión vial que les será transferida, creemos necesario tomar
en cuenta el marco general en el que se desarrolla este programa.
El siguiente cuadro resume el estado de situación general que afecta a más del 80% de las
municipalidades provinciales y distritales del país:
PROBLEMAS COMUNES DE LOS FACTORES QUE AFECTAN LA GESTIÓN

MUNICIPIOS DE LOS MUNICIPIOS
 Desconocimiento de la legislación  Relación conflictiva con el Gobierno
municipal vigente. Central respecto a la distribución de los
recursos y asignación de los gastos.
 Poca experiencia municipal por parte de
los alcaldes, sobretodo en los municipios  Conflicto de competencias y
distritales rurales. responsabilidades entre municipios,
Gobierno Central y Gobierno Regional.
 Falta de planes de acción local y visión
de desarrollo.  Indiferencia y falta de participación
vecinal respecto a la gestión de los
 Estructura orgánica burocrática y servicios y su control.
deficiente.
 Duplicidad y disfuncionalidad institucional
 Deficiente captación de recursos propios. al existir dos tipos de municipios sin
mayor integración y jerarquía.
 Herramientas de gestión inadecuadas y
falta de capacitación del personal  Politización y falta de autonomía de los
técnico. municipios.
 Uso ineficiente de los recursos y excesiva
dependencia del presupuesto público, en
especial del Fondo de Compensación
Municipal.
11. Resulta evidente que uno de los principales problemas de los municipios es
la escasez general de recursos y la dependencia casi exclusiva al Fondo de Compensación
Municipal para la atención de sus necesidades corrientes y de inversión, además de la
deficiente gestión municipal. Por ello, a nuestro juicio, los aspectos que deben ser
atendidos en un programa de fortalecimiento, son los siguientes:

 El sistema de gestión financiera.

 La planificación vial municipal.
 El fomento de sistemas de colaboración entre los municipios.
 La implementación de programas de capacitación y asistencia técnica.
 La generación de mecanismos de participación comunitaria en la gestión vial.
 La definición de funciones y competencias entre los municipios provinciales y distritales
a través de mecanismos de gestión compartida y partiendo de la base provincial.
12. De acuerdo a su norma de creación y a la filosofía que ha venido sosteniendo el

PCR, su naturaleza temporal o transitoria lo define como un programa que debe cumplir
con transferir a los municipios la gestión y responsabilidad total de los caminos vecinales.
Sin embargo, y a pesar de que se vienen dando pasos significativos para esta transferencia
progresiva a través de los “convenios de cofinanciamiento”, no parece haber mucho interés
ni prisa por parte de los municipios para asumir plenamente la gestión del mantenimiento
de su red vial. Esto nos ha llevado a repensar el rol que debe cumplir el PCR ahora y en el
futuro. En nuestra opinión, el rol del PCR pasa indefectiblemente por definir tres asuntos de
fondo:
(i) Si la gestión de los caminos rurales debe ser centralizada o descentralizada. Como
hemos observado la experiencia en otros países es variada y va desde opciones
“municipalistas” hasta la posibilidad de que sea el propio “ministerio del sector” el que
asuma todas las responsabilidades.
(ii) Si la red vial debe ser distribuida con diferentes competencias institucionales o si es
mejor asignar dicha responsabilidad a una “agencia vial”. Debemos advertir que
aunque en apariencia esto podría parecer contradictorio, el concentrar
responsabilidades en una agencia vial puede ser perfectamente compatible con un
modelo descentralizado, en la medida que sean los gobiernos locales y regionales los
que asuman su gestión.
(iii) Si el financiamiento de la red vial del país, incluido los caminos rurales debe ser
asignado a cada partida presupuestal de los municipios, o si debe constituirse un
fondo vial. Si fuese este caso, se debe definir si es conveniente que el fondo tenga
carácter provincial, departamental o nacional; o si la distribución se realiza en función
de responsabilidades sectoriales.
Como se puede notar las respuestas a los tres asuntos de fondo planteados son
interdependientes.
Curiosamente, el PCR, que en su origen tenía un rol transitorio, podría cumplir -en el
mediano plazo- un rol fundamental como entidad de segundo piso que promueva políticas
viales, que facilite asistencia técnica y soporte institucional, y eventualmente financiero a los
municipios agrupados en consorcios municipales, asociaciones viales, institutos; o
independientemente.
Si bien es cierto que aún no existen resultados concretos sobre el modelo de “Instituto Vial”
que se implementará en la provincia de Arequipa, es posible que dicho modelo sólo sea
replicable en provincias cuyos municipios tengan recursos y capacidad de gestión
-normalmente capitales de departamentos-. Visto desde esta perspectiva, no parece ser
muy sostenible la posibilidad de replicar esta experiencia en provincias con menor potencial
financiero y de gestión.

13. El financiamiento de los caminos vecinales es uno de los problemas más serios que
afectan a la mayoría de nuestros países. Por una parte, estos caminos no despiertan ningún
tipo de interés para los inversionistas, de allí que sus posibilidades de concesión sean nulas,
de otra parte, siendo caminos de tercer nivel, de relativa importancia, con bajos volúmenes
de tránsito, normalmente no reciben recursos suficientes para la atención de sus
necesidades.
14. El Programa de Caminos Rurales desarrolló durante la primera fase un ambicioso

plan de rehabilitación y mantenimiento de los caminos rurales; sin embargo, su propia
intervención en estos caminos ha sido y será transitoria. En efecto, una de los objetivos del
PCR1 fue transferir, o mejor dicho devolver, a la administración de los municipios, la gestión
de los caminos rehabilitados. Esto no pudo ser implementado y la primera experiencia de
“pre transferencia” con 8 municipios no prosperó.
En el PCR2 se busca consolidar los resultados de la primera fase, habiéndose definido como
ejes centrales la implementación progresiva de un sistema de financiamiento compartido
con los municipios; y, la transferencia gradual de la gestión vial a las municipalidades de las
provincias y distritos.
En este esquema se pretende que los municipios cofinancien el mantenimiento de los

caminos, aportando un monto de US$ 300 km-año del costo anual necesario para realizar el
mantenimiento rutinario. Para lograr este objetivo, PCR viene llevando a cabo un programa
exitoso de suscripción de convenios con los municipios provinciales, los cuales a su vez lo
hacen con los distritales de su jurisdicción. Sin embargo, este esquema sólo es aplicable
como una fórmula temporal o transitoria, es decir se agotará en la medida que la capacidad
financiera de los municipios no permita un mayor aporte financiero para los años
posteriores al 2002.
Así, nos encontramos ante un problema cuya solución no depende solamente de nuevas
propuestas para generar recursos, sino que requiere definir una política financiera para
todos los caminos vecinales. Esto no será posible si, de una parte no se optimizan los pocos
recursos existentes para el mantenimiento, y de otra, sino se implementan fondos viales a
nivel departamental.
K. SISTEMAS
1. El principal objetivo del eje de sistemas de información de la presente

consultoría fue la elaboración de un sistema de información, seguimiento y evaluación,
aplicable a las labores de mantenimiento rutinario realizadas por el Programa de Caminos
Rurales.
2. A la luz de la experiencia ganada por proyectos similares realizados con

poco éxito en el pasado por el PCR, se planteó que el sistema por desarrollar debía priorizar
la sencillez y la flexibilidad como características primarias. Adicionalmente, debía estar en
concordancia con las propuestas de la presente consultoría en sus ejes complementarios.
3. En particular, el sistema debía ofrecer los siguientes elementos:
(i) Una base de datos que registre toda la información relevante para el mantenimiento
rutinario (MR) de caminos rurales. En particular, a la base de datos le correspondía:

apropiadamente la nueva metodología de tipologización y nivel de servicio

 Gestionar
de caminos y la estructura de costos diferenciados propuesta por los ejes
complementarios de la consultoría.
 Registrar adecuadamente tanto la situación corriente como el historial de actividades
de mantenimiento operadas sobre cada sector relevante de camino, incluyendo
una serie de variables adicionales que enriquecerán el análisis de gestión operativa
a partir de la fecha de su recojo.
 Permitir
la incorporación del historial de Microempresas de Mantenimiento Rutinario
(MEMR) contratadas por el PCR a partir de la instalación del sistema.
(ii) Un sistema de gestión de actividades de MR que cuente con un formulario de caminos

(que incluya las principales características físicas de cada camino y las actividades de
MR desarrolladas por la MEMR encargada de dicha labor), así como un formulario
destinado a registrar las actividades de emergencia.
(iii) Un conjunto de informes gerenciales que permita gestionar adecuadamente las

actividades de MR.
4. Cabe indicar que el sistema diseñado se centra únicamente en el aspecto

operativo de las actividades de Mantenimiento Rutinario. Específicamente, no abarca la
gestión financiera de dichas actividades, aunque está internamente preparado para que
posteriormente se incorporen al sistema otros módulos que aborden dicha dimensión de la
gestión.
5. Una revisión inicial del estado situacional de los sistemas del PCR arrojó algunos
elementos de interés para el proyecto, que se consignan brevemente a continuación:
(i) La mayor parte de las estaciones de trabajo encontradas en la sede central son de
clase Pentium I, con velocidades de entre 90 y 133 Mhz y un espacio de
almacenamiento en disco de 2Gb, en promedio. Se apreció, además, que la
distribución de la carga de trabajo asignada a cada equipo no está acorde con su
capacidad.
(ii) En cada Unidad Zonal se cuenta con un Servidor IBM Netfinity, con procesador
Pentium II con 450 Mhz de velocidad. Al darse inicio a la consultoría, estos servidores
no venían siendo aprovechados propiamente como tales, sino como estaciones de
trabajo. Esto implica una clara sub-utilización del equipo disponible. La instalación de
las redes de las Unidades Zonales se basaba en una configuración de red de punto a
punto (red de pares), en las que todas las computadoras comparten una misma
jerarquía.
(iii) Debido a la insuficiencia de licencias, el software de productividad de uso general

Microsoft Office fue en su mayor parte reemplazado por el suite de aplicaciones Star-
Office versión 5.2. Ello generó una pérdida en la productividad de los usuarios que
permanece patente hasta el final de la consultoría, tal como se detalla en el cuerpo del
informe.
(iv) Las líneas de interconexión telefónica RDSI que el PCR contrató con Telefónica del
Perú para conectar las Oficinas Zonales y la Sede Central no se encontraban
plenamente operativas a la fecha de culminación del proyecto, lo que impedía las
pruebas, configuración e instalación del módulo de interconexión de datos y el
subsistema de sincronización de datos a través de servidores SQL-Server entre la sede
central y las unidades zonales.

6. Al comparar el flujograma de información y actividades que la consultora presenta

en el plano normativo, con el flujo actualmente observable en la práctica, ha sido posible
establecer un conjunto de medidas correctivas sugeribles; entre ellas:
(i) La necesidad de que las actividades de mantenimiento (entendidas como la

convocatoria y conformación de las MEMRs) se inicien antes de la culminación de las
labores de rehabilitación, de modo que se evite la existencia de un lapso prolongado
entre el fin de la rehabilitación y el inicio del Mantenimiento Rutinario.
(ii) La importancia de registrar y organizar información más detallada acerca de las

personas y las entidades ligadas al proceso de MR, como una fuente fundamental de
información para la gestión.
(iii) La uniformización y simplificación de los documentos e informes relacionados con el

MR en formatos cerrados, que permitan recoger toda la información relevante para la
correcta gestión y análisis socioeconómico del programa de manera ágil y con una
mínima exposición a errores.
(iv) La posibilidad de realizar el proceso de capacitación de potenciales miembros de las

MEMRs antes de su selección final, como un medio para llevar a cabo (a) una mejor
conformación de las EMRs; (b) una conveniente transferencia de conocimientos a los
pobladores de una comunidad; (c) una óptimo aprovechamiento de la amplia
proporción de costos fijos en el proceso de capacitación; (d) elevar el grado de
competitividad entre los posibles miembros; y, (e) fomentar que existan grupos
alternativos de ciudadanos capacitados e interesados en la formación de nuevas
MEMRs.
(v) La uniformización de los procesos de capacitación y evaluación para asegurar un

adecuado nivel de conocimiento de los miembros de las MEMRs.
(vi) La codificación de personas, empresas y caminos de manera uniforme y factible de

sistematización.
(vii) La tipologización de cada sector de mantenimiento de acuerdo con sus características

físicas. Esto, a su vez, obliga a la preparación de un inventario vial que reúna este tipo
de información específica.
(viii) La elaboración de tarifas diferenciadas de MR sobre la base de la tipologización de

cada sector de mantenimiento entregado a una MEMR. Ello partiendo del supuesto de
que la dificultad y costo de las labores de MR requeridas se relacionan con las
características físicas y el nivel de servicio que el camino debe brindar.
(ix) La necesidad de brindar adelantos formales a las MEMRs, de modo que PCR colabore
decisivamente en la formación del capital inicial de dichas MEMRs y se garantice el
inicio oportuno y efectivo de las actividades de MR.
(x) El reconocimiento y formalización de los adelantos en especie otorgados a las MEMRs.
(xi) La eliminación conceptual del documento de “valorización” de actividades de MR y su

reemplazo por informes adecuadamente estructurados. En la medida en que existe
una tarifa predefinida que cubre los costos específicos en los que incurre cada MEMR y
el pago se sustenta en los resultados y no en las actividades realizadas, cada pago
simplemente se desprende del tiempo de MR transcurrido desde el último pago y la

observación (aprobación o desaprobación) de la transitabilidad indicada por un agente

asociado al PCR.
(xii) Evaluar la extensión del período de tiempo de seis días que se le proporciona a las
Unidades Zonales para entregar el cheque a cada MEMR, teniendo en cuenta las
dificultades de acceso físico y comunicaciones encontradas en muchas zonas.
7. El sistema informático GeMa constituye una aplicación específicamente diseñada para

capturar toda la información operativa del proceso de MR que fuera requerida en los
términos de referencia. Cabe señalar que si bien en dicho documento marco se establece
que el sistema deberá tener como mínimo dos pantallas de acceso de información, el
sistema GeMa cuenta con más de veinte y captura un espectro perceptiblemente más
amplio de información que el inicialmente considerado en los términos de referencia del
presente proyecto.
8. El programa ha sido desarrollado bajo el entorno de programación Microsoft Visual Basic

v.6.0 Enterprise edition, el gestor de base de datos utilizado es Microsoft SQL Server v 7.0 ,
el gestor de reportes utilizado es SEAGATE Crystal Reports v 7.0.
Las características del sistema han sido implementadas de acuerdo con las cercanas y
permanentes coordinaciones con la Oficina de Planificación y Sistemas del PCR, de modo
que satisfagan las expectativas de sus futuros usuarios.
El cuerpo del informe final presenta una amplia descripción tanto de la interfaz operativa del
sistema como de las estructuras de datos subyacentes al mismo, localizadas en la base de
datos GeMa.
Cabe señalar que a la fecha de redacción del presente documento, el sistema se encuentra
apto para su instalación e ingreso de información. No obstante, la puesta en funcionamiento
del sistema en las oficinas zonales requiere de algunas precondiciones previstas desde la
fase inicial del proyecto y que hasta el momento no se han completado en su totalidad,
debido fundamentalmente a la demora de proveedores externos al PCR. Éstas tareas clave
son:
(i) El traspaso de las redes de punto a punto actualmente en funcionamiento a una

configuración de redes cliente-servidor propiamente dicha dentro de un entorno
Windows NT en cada oficina Zonal.
(ii) La puesta a punto de dichas redes de tal forma que hagan uso del servidor de datos
de prestaciones similares a SQL Server a través del paquete MSDE.
(iii) La configuración de dichas redes para que hagan uso efectivo de las líneas telefónicas
RDSI con las que actualmente cuenta el PCR para interconectar sus servidores y el
servidor central de la oficina en lima, habilitando la sincronización de bases de datos
entre Lima y Provincias.
9. Durante los días siguientes, mientras estas tres tareas son atendidas por la
Oficina de Planificación y Sistemas, se procederá al ingreso de información en un ambiente
especialmente preparado en la Sede Central del PCR, que simulará con la precisión
necesaria la configuración informática de las Unidades Zonales. Paralelamente, se
desarrollará un seminario de capacitación para el que hará falta reunir a los usuarios clave
de las oficinas zonales, previamente seleccionados por sus respectivas oficinas.

10. Finalmente, es conveniente subrayar que, dada la naturaleza sustancial del

cambio que representa la nueva metodología de trabajo propuesta por la presente
consultoría, la implementación del nuevo Sistema será fructífera en la medida en que se dé
inicio a una nueva generación de contratos de mantenimiento rutinario y se haga uso
intensivo de los nuevos formularios impresos para el recojo de información en todas las
etapas del proceso.

L. TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA LA FASE II DE LA ASISTENCIA TÉCNICA
1. De acuerdo a las necesidades y urgencias del Programa de Caminos

Rurales -PCR- de actuar, con mayor o menor rapidez, hacia el logro de objetivos de corto y
mediano plazo, se dividió la Asistencia Técnica del “Fortalecimiento de la Gestión del
Mantenimiento de Caminos Rurales” en dos fases. Sin embargo, el PCR a fin de brindar un
panorama completo de la problemática de la gestión del mantenimiento, alcanzó a los
postores de la Fase I, una versión completa de los Términos de Referencia, es decir de las
Fases I y II.
2. Uno de los productos esperados de la Fase I fue la revisión de los Términos

de Referencia para la Asistencia Técnica de la Fase II; en ese sentido, el Equipo Técnico
presenta una propuesta, que manteniendo la estructura del documento original, establece
las pautas para evaluar el grado de implementación de las recomendaciones de la Fase I; y,
complementar el análisis de la problemática del mantenimiento de los caminos en sus
diversas dimensiones, recomendando políticas y procedimientos que fortalezcan el sistema
de gestión desarrollado por el PCR y lo adecúen al contexto institucional y financiero de las
municipalidades.
3. Los objetivos específicos a alcanzar con el desarrollo de la Fase II son los

siguientes:
a. Evaluar el grado de implementación de las herramientas de gestión y recomendaciones

planteadas durante la Fase I de la Asistencia Técnica.
b Evaluar la productividad y rendimiento laboral de las microempresas y recomendar

mejores prácticas para incrementar la efectividad y eficiencia de las operaciones de
mantenimiento que realizan;
c. Recomendar las formas de organización y constitución legal de las microempresas que

maximizen los incentivos para el desarrollo sostenible de las actividades de
mantenimiento y de las actividades productivas y/o inversión social que lleven a cabo
fuera del ámbito de los contratos de mantenimiento con el PCR; y
d. Formular políticas institucionales, estrategias y procedimientos operativos dirigidos a

consolidar la sostenibilidad social, económica, financiera e institucional de las
microempresas en el mediano plazo (en el contexto del Programa de Caminos Rurales,
bajo su gestión) y en el largo plazo (una vez transferidas al ámbito municipal).
e. Asesorar al PCR en la implementación de los programas de capacitación y asistencia

técnica a los municipios en los temas vinculados a la planificación de la gestión del
mantenimiento de los caminos rurales.
4. Entre los productos esperados de la consultoría en esta Fase II se incluyen

los siguientes:
a. Diagnóstico sobre el grado de implementación de las herramientas de gestión

y recomendaciones planteadas durante la Fase I de la Asistencia Técnica;
b. Plan de prioridades para programar y ejecutar el mantenimiento periódico de
los caminos;
c. Evaluación del rendimiento y desempeño de las MEMR y de los incentivos y/o
desalientos que se derivan de su régimen de asociación y/o constitución legal;

d. Elaboración del Manual Técnico de Mantenimiento Rutinario de Caminos Rurales en el

que se incluya procedimientos de organización, priorización, programación de trabajos,
ejecución, control y registro de las actividades de mantenimiento a cargo de las MEMR;
e. Formulación de términos de referencia y guías para la formación y constitución legal de
las MEMR;
f. Propuesta de políticas institucionales y estrategias para capacitación y

fortalecimiento de las MEMR en el mediano y largo plazo y para su desarrollo en un
sistema de competencia por el mercado;
g. Diseño técnico de un módulo de capacitación y entrenamiento para MEMR

que permita la aplicación correcta del manual técnico de mantenimiento actualizado.
h. Guía para el adiestramiento de los capacitadores municipales del PCR en la

aplicación de la metodología para establecer la tipología, niveles de servicio y tarifas
diferenciadas.
i. Elaboración de una Base de Datos Municipal.
5. El documento incluye, igualmente, un cronograma de presentación de

informes; el perfil y conformación del equipo consultor; plazo de la consultoría y calendario
de pagos; y, el presupuesto estimado.

2. RECOMENDACIONES
1. La tipología y el nivel de servicio son dos herramientas innovadoras para la

planificación del mantenimiento de caminos; en ese sentido, recomendamos que en los
próximos 3 meses se realice el proceso de tipologización y determinación de los niveles de
servicio de los 10,800 kilómetros de caminos bajo mantenimiento del PCR. Esta debe ser la
tarea prioritaria de la institución, por lo que la oportuna asignación de recursos humanos y
medios logísticos será fundamental para el logro del objetivo. Se sugiere la contratación de
los ex Monitores Viales que apoyaron el trabajo del Equipo Técnico para apoyar el proceso
de tipologización y determinación del nivel de servicio de los caminos.
2. Similar procedimiento se deberá realizar con los caminos seleccionados para la

ejecución del PCR2, tan pronto concluya su rehabilitación.
3. La tipología y el nivel de servicio de los caminos deben ser evaluados cada tres o
cuatro años, coincidentemente con la ejecución del mantenimiento periódico. Sin embargo,
este período podría acortarse en caso de ocurrir algún evento extraordinario que modifique
las características de camino, o de producirse un incremento significativo del tránsito.
4. A fin de detectar posibles variaciones en el volumen y composición del tránsito,

se recomienda efectuar conteos vehiculares cada tres meses.
5. Se recomienda que el PCR evalúe, en los próximos 3 meses, el estado de los

caminos rehabilitados a fin de determinar su estado y consecuentemente las necesidades de
mantenimiento periódico.
6. En principio, se recomienda que el mantenimiento periódico de los caminos con

un nivel de servicio alto se realice al finalizar el tercer año de la rehabilitación; en el caso de
los caminos con un nivel de servicio básico, al finalizar el cuarto año de la rehabilitación.
7. A fin de evitar el deterioro prematuro del camino, el mantenimiento rutinario se

debe iniciar tan pronto como culmine la rehabilitación.
8. Las cargas de trabajo estimadas, así como los procedimientos de ejecución

deben ser evaluados permanentemente a fin de incrementar la efectividad y eficiencia de
las operaciones de mantenimiento que realizan las microempresas.
9. Se debe capacitar a los microempresarios en el correcto uso del “Cuaderno de

Mantenimiento” y en el adecuado registro de las actividades diarias (actividad realizada;
unidad de medida; carga de trabajo; cuadrilla, herramientas, materiales y equipos menores
utilizados).
10. Se recomienda que el PCR entregue a las microempresas, al momento de

suscribir el contrato, un “Cuaderno de Mantenimiento” pre impreso, que permita
estandarizar el registro de la información.
11. La Gerencia de Mantenimiento y las Oficinas Zonales, deben definir los criterios y
procedimientos uniformes que aplicarán para instruir a las microempresarios en el uso y
aplicación del Manual Técnico.

12. Concluida la Fase II de la asistencia técnica, el PCR debe actualizar su Manual

Técnico de Mantenimiento Rutinario de Caminos Rurales.
13. Las tarifas propuestas para la contratación del mantenimiento rutinario tendrán
un impacto directo en las microempresas, puesto que deberán adecuarse a la productividad
(km/trabajador/año) establecida para el tipo y nivel de servicio del camino. Esto implicará
un proceso de reestructuración que deberá ser monitoreado con suma atención por el PCR,
toda vez que ocasionará cambios en su organización y funcionamiento:
(i) adecuación del número de miembros de la microempresa al estándar técnico de

productividad, según el tipo y nivel de servicio del camino;
(ii) establecimiento de turnos rotativos en el caso de que no sea posible reducir el número
de miembros de la micreoempresa; y,
(iii) una administración más eficiente de los recursos.
14. La propuesta de tarifas diferenciadas permitirá que el PCR pueda efectuar, en los
próximos meses, una reestructuración del presupuesto previsto para el mantenimiento
rutinario en el periodo 2002-2005; en ese sentido, recomendamos determinar el costo
financiero en tres niveles: (i) presupuesto global del PCR; (ii) presupuesto departamental; y,
(iii) presupuesto provincial.
15. Las Oficinas Zonales deben implementar mecanismos y procedimientos para

garantizar el ingreso y procesamiento oportuno de los informes de supervisión.
16. Se debe realizar una evaluación o diagnóstico para definir las necesidades de
capacitación y asistencia técnica a las microempresas, priorizando la atención de aquellas
que no tuvieron ningún tipo de apoyo.
17. Elaborar y ejecutar un plan masivo de capacitación a las microempresas

mediante talleres provinciales; aprovechando esta ocasión para realizar un intercambio de
experiencias entre las propias microempresas y buscar soluciones conjuntas a problemas
críticos; así como promover mecanismos que permitan mejorar su rendimiento y
productividad
18. Establecer un mecanismo de evaluación periódica que permita calificar el

desempeño de las microempresas, en periodos trimestrales. Al final del año se realizaría una
evaluación anual y se determinaría si el contrato con la microempresa debe ser renovado o
no. De esta manera se premiaría a las microempresas eficientes.
19. Aplicar el modelo de contrato propuesto por el Equipo Técnico, en el que se

incorpora conceptos de tipología, nivel de servicio, indicadores de resultados, y una escala
de multas por incumplimiento.
20. PCR debe diseñar una estrategia para seleccionar personal idóneo que se
encargue de supervisar las actividades de las microempresas. Igualmente debe estudiar
mecanismos para racionalizar la carga de trabajo de los Monitores Viales; así como evaluar
su rendimiento.
21. Las Oficinas Zonales deben realizar el monitoreo y evaluación trimestral de los
contratos, aplicando con firmeza, las sanciones establecidas a aquellas microempresas que
no alcancen los resultados especificados.

22. El Sistema de Gestión del Mantenimiento -GeMa- debe ser instalado en todas las
Oficinas Zonales del PCR, iniciándose de inmediato el ingreso de información.
23. Se debe separar en forma definitiva el objetivo del mantenimiento vial de los
otros objetivos económicos. En el proceso de reestructuración de las microempresas es
posible que el número de miembros se reduzca; en ese sentido, PCR debe diseñar una
política para derivar esta fuerza laboral hacia el desarrollo de los proyectos productivos,
fomentando, igualmente, la incorporación de nuevos socios para esta actividad. Por otra
parte, este componente de proyectos productivos no debería ser responsabilidad del PCR,
su función debería ser canalizar las demandas existentes hacia las entidades públicas y
privadas encargadas de la promoción de las microempresas, tales como las ONG`s,
PROMPYME, Cámaras de Comercio, Direcciones Regionales, Vice Ministerio de Promoción
Social, entre otros. A fin de viabilizar la propuesta se recomienda al PCR preparar un
directorio de microempresas de mantenimiento que hayan generado proyectos productivos,
en los que se incluya información del proyecto emprendido, tales como: sector y rama de la
actividad, ubicación, número de socios, inversión, activos (caja-bancos, herramientas,
maquinarias), pasivos, etc.
24. El PCR debería elaborar una Agenda para la Gestión Vial Municipal. Esto significa
establecer un programa de trabajo para los próximos 4 años con fases de intervención que
puedan significar hitos por alcanzar. Esta agenda podría distinguir tres fases:
 Fase 1: La implementación de los mecanismos de cofinanciamiento.

 Fase 2: La implementación de mecanismos de gestión compartida.
 Fase 3: La implementación de la transferencia total de la gestión.
25. Se recomienda realizar el análisis de la capacidad técnica y financiera para todos

los municipios participantes en el cofinanciamiento con el PCR. Este agrupamiento facilitará
la adopción de políticas diferenciadas y ayudará al monitoreo de los municipios. Por
ejemplo, esto permitiría conocer que municipios tienen la capacidad de pasar de la fase 1 a
la fase 2 en un corto plazo y que otros no lo podrían hacer.
26. Es conveniente elaborar una base de datos municipal para monitorear los
procesos de cofinanciamiento; así como un mecanismo de evaluación y seguimiento con
indicadores que facilite medir el grado de cumplimiento y perfomance de los municipios.
27. Se recomienda al PCR realizar un estudio de las capacidades financieras de los

municipios para conocer efectivamente sus posibilidades y límites de aporte en el corto
plazo. Este diagnóstico es indispensable para definir estrategias diferenciadas aplicables
durante el PCR2.
28. Los caminos vecinales forman parte de una red vial mayor que incluye los
caminos departamentales y nacionales; siendo esto así, no se puede pretender resolver
exclusivamente el problema del mantenimiento de los caminos vecinales, sin enfrentar todo
el problema. En ese sentido, es imprescindible concertar con los municipios, CTAR´s,
empresas de transporte, empresas mineras y usuarios, algunos criterios o reglas para el uso
de los caminos de tal forma de proteger la inversión vial realizada y buscar mecanismos de
responsabilidad compartida.

29. Se recomienda evaluar la posibilidad de impulsar la creación de un Instituto de

Gestión Vial Departamental como entidad de segundo piso, cuya función sería técnica,
normativa y de planificación, como soporte institucional a los municipios provinciales y
distritales. Este diseño se complementaría con la propuesta al Gobierno, desde los propios
municipios, de un Fondo Vial Departamental para atender la conservación de los caminos
vecinales y departamentales. En esta propuesta, los futuros Gobiernos Regionales asumirían
la responsabilidad total de la construcción, rehabilitación y mantenimiento de los caminos
departamentales; mientras que los municipios distritales, con el apoyo financiero de las
municipalidades provinciales, se harían cargo del mantenimiento de la red vecinal de su
jurisdicción.
30. Una cuestión de fondo que debe ser expuesta por el PCR, es la imposibilidad de
resolver “el financiamiento del mantenimiento de los caminos rurales”, al margen de los
caminos departamentales, e incluso de los nacionales. Esto significa que se hace imperativo
repensar el concepto de “red vial departamental” y observar la necesidad de elaborar un
diseño conjunto que integre los caminos vecinales y los departamentales. En suma, se trata
de concertar esfuerzos a nivel regional y departamental para proponer un "Fondo Vial
Departamental” aprovechando las circunstancias políticas favorables al tema de la
descentralización y redistribución de recursos hacia el interior del país.
31. La estrategia financiera debe ser múltiple; es decir, en tanto no se implemente

un fondo vial, es necesario maximizar la generación de recursos de diferentes fuentes y
modos posibles, incorporando a la comunidad, a los productores y a la empresa privada en
este proceso de “cofinanciamiento” ampliando la lógica actual que reduce el tema a una
relación bilateral entre los municipios y el PCR.
32. Recomendamos que la Fase II de la Asistencia Técnica se inicie en el mes de

julio del año 2002.
33. Finalmente, recomendamos que el PCR constituya un “Grupo de Trabajo”,

compuesto por personal de todas las gerencias de la sede central, así como por
representantes de las oficinas zonales, de modo que se encargue del control y seguimiento
del plan de implementación de las recomendaciones del presente estudio.

ANEXOS:

ANEXO 1: CAMINOS Y MICROEMPRESAS DE

LA MUESTRA

Informe Ejecutivo

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ESTUDIO DE FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN DEL MANTENIMIENTO DE CAMINOS RURALES INFORME FINAL

Durante este tiempo, se desarrollaron una serie de actividades componentes de un exhaustivo

Tres han sido los objetivos centrales del estudio; a saber:

(ii) Adecuar los contratos de mantenimiento rutinario con las microempresas,

(iii) Fortalecer el sistema de gestión y control del mantenimiento del PCR.

INFORME EJECUTIVO AGOSTO 2001

Igualmente agradecemos la valiosa colaboración del personal de la Oficina de Planeamiento y

(ii) Normas Técnicas para el mantenimiento rutinario de caminos rurales (Normas de

(iii) Actualización preliminar del Manual Técnico de mantenimiento rutinario de

(iv) Tarifas Diferenciadas según tipo y nivel de servicio del camino.

(v) Modelo de Contrato

(vi) Algunas consideraciones para la transferencia de la gestión a las municipales;

(vii) Términos de Referencia de la Fase II; y,

(viii) Sistema de Información y Seguimiento.

INFORME EJECUTIVO AGOSTO 2001

1. RESULTADOS Y CONCLUSIONES DEL ESTUDIO

2. La unidad de análisis de la tipología es el kilómetro, esto significa que la metodología busca

4. Con base en la revisión de la experiencia disponible en el PCR, entrevistas con Jefes

5. Una caracterización general de los tipos establecidos es la siguiente:

INFORME EJECUTIVO AGOSTO 2001

Son caminos con características o condiciones intermedias, que determinarán cargas de

2. Para determinar el nivel de servicio, la unidad de análisis es el camino en su

3. Las variables representativas para establecer el nivel de servicio de un camino son:

 Categoría del camino; y

4. Con base en la revisión de la experiencia disponible en el PCR,

5. Una definición general de los niveles de servicio establecidos es la

INFORME EJECUTIVO AGOSTO 2001

provinciales, distritales, y/o gobiernos regionales (vía la suscripción de convenios) para

2. La muestra considerada estuvo conformada por 32 caminos (01 nacional, 09

3. Los resultados generales obtenidos en el ejercicio de validación de la tipología de caminos

MUESTRA TIPO I TIPO II TIPO III

En opinión del Equipo Técnico, la metodología planteada permite clasificar adecuadamente

Dado el carácter aleatorio de la muestra se espera que la distribución porcentual obtenida

4. Los resultados generales obtenidos en el ejercicio de validación del nivel de servicio

MUESTRA DE 32 CAMINOS CATEGORÍA DEL CAMINO

INFORME EJECUTIVO AGOSTO 2001

De los 22 caminos vecinales considerados en la muestra, solamente 3 (13.6%) califican en el

D. PROYECCIONES: TIPOLOGÍA Y NIVEL DE SERVICIO

1. La simbiosis de tipología y niveles de servicio, permitió definir seis planes de

TIPO DE CAMINO NIVEL DE SERVICIO RELACIÓN INTEGRADA

2. Actualmente PCR tiene bajo mantenimiento una red de caminos de 10,800

RED DE CAMINOS BAJO MANTENIMIENTO DEL PCR: POR DEPARTAMENTO

INFORME EJECUTIVO AGOSTO 2001

RED DE CAMINOS POR TIPO Y NIVEL DE SERVICIO

Adicionalmente, las Normas Técnicas cumplen la función de prevenir y reducir la

E.1 NORMAS DE EJECUCIÓN

1. Las Normas de Ejecución identifican 16 actividades de mantenimiento rutinario

INFORME EJECUTIVO AGOSTO 2001

Las 16 actividades identificadas, caracterizadas por el uso intensivo de mano de obra y

 MR 100 Conservación de la Calzada

 MR 200 Limpieza de Obras de Drenaje

 MR 300 Control de Vegetación

 MR 400 Seguridad Vial

 MR 500 Medio Ambiente

 MR 600 Vigilancia y Control Vial

 MR 700 Actividades Complementarias

Para determinar los rendimientos de las actividades del mantenimiento rutinario, se ha

En el siguiente cuadro presentamos los rendimientos por actividad; haciendo la salvedad

INFORME EJECUTIVO AGOSTO 2001

CÓDIGO ACTIVIDAD UNIDAD CUADRILLA RENDIMIENTO

En ese sentido se ha propuesto un esquema sencillo y de fácil aplicación:

 Primera prioridad: Seguridad de viaje. Un servicio eficiente de mantenimiento

 Segunda prioridad: Conservación de las obras de drenaje. Permitir el paso de